Paradigmas de Segurança Pública No Brasil Da Ditadura Aos Nossos Dias

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Resumo
Para melhor compreender a dinmica atual da violncia e as alternativas de polticas pblicas disponveis para
sua preveno e controle, imprescindvel retomar a refexo sobre o histrico das polticas de segurana no pas.
Considerando as mltiplas possibilidades de especializao e diferenciao das instituies e suas respectivas formas
de atuao, a confgurao exata escolhida em determinado local e perodo estar fortemente relacionada aos
conceitos e paradigmas que so a base da formulao da poltica pblica de segurana. Dessa forma, este artigo realiza
uma anlise histrica e prope a caracterizao de trs paradigmas que infuenciaram a formulao de polticas de
segurana desde a ditadura militar at hoje: a Segurana Nacional, a Segurana Pblica e a Segurana Cidad. So
apresentadas as caractersticas fundamentais de cada um dos paradigmas, bem como uma anlise comparada dos
elementos que formam o ncleo paradigmtico dessas trs perspectivas conceituais. Segue-se o exame da trajetria
que caracterizou a transio entre paradigmas, adotando-se como marcos o advento da Constituio de 1988 e as
tendncias em polticas pblicas que acompanharam a promulgao da Constituio. Por fm, realizado o debate
sobre os desafos e limites aplicao prtica da nova tendncia paradigmtica examinada: a Segurana Cidad.
Palavras-Chave
Segurana Pblica. Segurana Nacional. Segurana Cidad. Polticas pblicas.
Moema Dutra Freire
Moema Dutra Freire bacharel em Relaes Internacionais, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia,
especialista em Desenvolvimento Humano pela PUC-MG e doutoranda em Sociologia na Universidade de Braslia, na linha de
pesquisa violncia, gnero e cidadania. membro da equipe de Segurana e Justia do Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento.
moemafreire@gmail.com
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Paradigmas de segurana
no Brasil: da ditadura aos
nossos dias
Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 3 Edio 5 Ago/Set 2009
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aumento da percepo de insegurana
e a elevao dos ndices de criminali-
dade tm colocado o debate sobre a efetividade
das aes de preveno e controle da violncia
cada vez mais em evidncia. Mas ser que essa
uma preocupao recente? Ser que a violncia
tem sido percebida da mesma forma ao longo
das ltimas dcadas? E as polticas de segurana,
adotaram sempre estratgias semelhantes?
De fato, para melhor compreender a di-
nmica atual da violncia e as alternativas de
polticas pblicas disponveis, imprescind-
vel retomar a reexo sobre o histrico das
polticas de segurana no pas. Nas ltimas
dcadas, identica-se uma crescente produ-
o acadmica sobre a evoluo da dinmi-
ca da violncia e da criminalidade no pas,
1

bem como sobre o histrico da atuao das
foras policiais.
2
No entanto, observa-se uma
produo comparativamente reduzida sobre a
dinmica histrica das polticas de segurana
no pas (SAPORI, 2007, p.110).
Nesse sentido, o presente artigo busca
contribuir para a compreenso da evoluo
histrica dos paradigmas que inuenciaram
e inuenciam as polticas pblicas de se-
gurana no pas. Essa reexo importante,
pois, considerando-se as mltiplas possibi-
lidades de especializao e diferenciao das
instituies e suas respectivas formas de atu-
ao, a congurao exata escolhida em de-
terminado local e perodo estar fortemente
relacionada aos conceitos e paradigmas que
so a base da formulao da poltica pblica
de segurana.
O conceito de paradigma adotado aqui
como vises de mundo compartilhadas, que
inuenciam a forma de pensar de determina-
do grupo, em determinada poca (KUHN,
2003, p.218), no que se refere no s pro-
duo cientca, mas tambm formula-
o de polticas pblicas. Assim, identicar
os distintos paradigmas que denem a
elaborao de polticas pblicas de segurana
no Brasil, em diferentes perodos e localida-
des, essencial para se conhecerem melhor
os objetivos dos formuladores de polticas
e os resultados que estas podem trazer para
a sociedade.
Dessa forma, importante mencionar que
as iniciativas na rea de segurana tm sofrido
variaes signicativas quanto aos seus objetivos
e estratgias ao longo das ltimas dcadas. Essas
variaes esto diretamente associadas ao para-
digma conceitual que alimenta cada uma dessas
iniciativas.
Este texto apresenta como recorte tem-
poral as ltimas cinco dcadas, num pe-
rodo que compreende desde a ditadura
militar at hoje, sendo analisadas caractersticas
que permitem o delineamento de trs
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paradigmas principais na rea de segurana:
Segurana Nacional, vigente durante
a ditadura militar;
Segurana Pblica, que se fortalece
com a promulgao da Constituio
de 1988;
Segurana Cidad, perspectiva que
tem se ampliado em toda a Amrica
Latina e comea a inuenciar o deba-
te em segurana no Brasil, a partir de
meados de 2000.
No entanto, antes de iniciar o detalha-
mento sobre os trs paradigmas descritos
aqui, importante a reexo sobre algumas
de suas propriedades:
os paradigmas analisados no so estan-
ques, ou seja, no surgem com um con-
junto de caractersticas que permanecem
inalteradas durante toda a sua vigncia
(POPPER, 1982). Pelo contrrio, algu-
mas dessas caractersticas sofrem trans-
formaes ao longo do tempo, que at
podem indicar a transio para um novo
paradigma. No entanto, alguns traos
mais marcantes que podem ser aqui
denominados de ncleo paradigmtico
permitem identic-los e diferenci-los
de outros com caractersticas distintas;
os paradigmas no so excludentes. O
advento de um novo paradigma no
signica que todos os anteriores deixa-
ram de existir. Na verdade, dois ou mais
paradigmas podem coexistir em deter-
minado perodo. Assim, no possvel
identicar claramente as datas de incio
e trmino de um paradigma. interes-
sante observar essa coexistncia especial-
mente em perodos de transio paradig-
mtica. Nesse sentido, as transies entre
paradigmas se aproximam mais de um
processo do que de uma brusca ruptura.
Essa coexistncia pode ocorrer quando
se considera no s a escala temporal,
mas tambm a distribuio geogrca.
Por exemplo, diferentes regies do pas
podem adotar polticas de segurana
com base em diretrizes distintas, em um
mesmo perodo;
o histrico dos paradigmas no pas in-
uencia as caractersticas das polticas
pblicas de segurana subsequentes. Esse
fenmeno denominado dependncia
da trajetria (NORTH, 1990). Em ou-
tras palavras, determinadas caractersticas
paradigmticas ganham tanta fora que
acabam inuenciando a direo na qual
se d o desenvolvimento do novo para-
digma. Esta reexo ser aprofundada,
mais adiante, na anlise das caractersti-
cas dos trs paradigmas de segurana;.
um paradigma no uma poltica pbli-
ca. Os paradigmas so crenas, valores e
conceitos que predominam no governo e
na sociedade em determinada localidade
e perodo. Mas isso no quer dizer que
essas mesmas crenas, valores e concei-
tos sejam automaticamente traduzidos
em polticas pblicas. Estes podem, sim,
inuenciar a sua formulao ou indicar
possveis tendncias, mas vrios outros
fatores como variveis polticas, ora-
mentrias, tcnicas, etc. tambm inci-
dem na conformao nal das polticas.
Esses fundamentos so essenciais para a com-
preenso da trajetria histrica dos paradigmas
em segurana no Brasil, conforme explanao
a seguir.
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Segurana Nacional
O conceito de Segurana Nacional foi ado-
tado no Brasil durante o perodo da ditadura
militar (1964-1985), em que eram priorizadas
a defesa do Estado e a ordem poltica e social.
Este processo iniciou-se pela tomada do poder
pelas Foras Armadas e pela instaurao de um
regime no qual o presidente detinha uma gran-
de soma de poderes. O perodo caracterizou-se
por supresso de direitos constitucionais, cen-
sura, perseguio poltica e represso a qualquer
manifestao contrria ao regime militar.
A ditadura representou uma brusca e violen-
ta ruptura do princpio segundo o qual todo po-
der emana do povo e em seu nome exercido.
A perspectiva de Segurana Nacional era funda-
da na lgica de supremacia inquestionvel do
interesse nacional, denido pela elite no poder,
justicando-se o uso da fora sem medidas em
quaisquer condies necessrias preservao
da ordem.
A base conceitual para atuao do Estado na
rea de segurana, no perodo, fundamentava-se
na Doutrina de Segurana Nacional e Desen-
volvimento, formulada pela Escola Superior
de Guerra (OLIVEIRA, 1976, p.34-35). Esta
doutrina foi moldada em torno do conceito
de Segurana Nacional, denido ento como a
habilidade de um Estado garantir, em determi-
nada poca, a obteno e manuteno de seus
objetivos nacionais, apesar dos antagonismos ou
presses existentes ou potenciais.
Dessa forma, o conceito de Defesa Nacio-
nal estava intimamente associado defesa do
Estado e este princpio foi expresso na primeira
Constituio promulgada pelo regime militar,
em 1967. A emenda constitucional de 1969
acrescentou a esse princpio o destaque para as
Foras Armadas, com o argumento de que eram
essenciais execuo da poltica de Segurana
Nacional, cabendo a estas promover a obteno
e a salvaguarda dos objetivos nacionais. As For-
as Nacionais, nesse contexto, emergiram assim
como intrpretes da vontade nacional.
Um marco importante para a formulao da
Doutrina de Segurana Nacional foi o treina-
mento de ociais superiores das Foras Armadas
no National War College (centro de treinamento
do alto escalo do exrcito norte-americano),
que trouxeram para o Brasil uma ideologia vol-
tada para a garantia de metas de segurana para
implantar uma geopoltica para todo o Cone
Sul, no sentido de conteno do perigo de ex-
panso do comunismo.
Foi criado, ento, um aparelho repressivo
composto pelo Servio Nacional de Informao
(SNI) e rgos de informao das Foras Arma-
das, como o Destacamento de Operaes de
Informaes Centro de Operaes de Defesa
Interna (DOI-Codi), cujo objetivo era garantir
de forma eciente o bloqueio ou a eliminao
de qualquer fora que exercesse presso ou ame-
aasse o Estado de Segurana Nacional (BOR-
GES, 2003, p.31). Com o recrudescimento do
regime, instituiu-se a gura do inimigo inter-
no, passando a ser potencialmente suspeito
todo e qualquer cidado que pudesse atentar
contra a vontade nacional.
Em suma, o paradigma de Segurana Na-
cional caracteriza-se pela prioridade dada, ini-
cialmente, ao inimigo externo, materializado
no combate ao comunismo, e, posteriormente,
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ao inimigo interno, correspondente a qualquer
indivduo percebido como contrrio ordem
vigente. A ameaa segurana aqui vista como
tudo aquilo que atenta contra o Estado e contra
os interesses nacionais, intimamente associa-
dos aos interesses daqueles que esto no poder.
Para a preservao dos interesses nacionais e a
eliminao de atos percebidos como ameaa ao
Estado, justica-se a adoo de qualquer meio,
mesmo aqueles que demandem a violao de
direitos (que na poca foram suprimidos) e at
mesmo o desrespeito vida humana. Assim, a
atuao do Estado incisivamente repressiva,
por meio das Foras Armas e de rgos especiais
criados para este m.
Segurana Pblica
Logo aps o trmino do perodo corres-
pondente ditadura militar, promulgou-se
a Constituio de 1988, que, em seu artigo
144, estabelece que a Segurana Pblica
dever do Estado e direito e responsabilidade
de todos exercida para a preservao da
ordem pblica e da incolumidade das pesso-
as e do patrimnio, por meio dos seguintes
rgos: Polcia Federal; Polcia Rodoviria
Federal; Polcia Ferroviria Federal; Polcias
Civis; Polcias Militares e Corpos de Bom-
beiros Militares.
Em paralelo denio do conceito e ao
estabelecimento dos rgos responsveis pela
Segurana Pblica, a Constituio expressa
ainda, em seu artigo 142, o papel das Foras
Armadas, destacando sua responsabilidade
pela manuteno da segurana nacional, so-
berania nacional, defesa da ptria e garantia
dos poderes constitucionais.
A partir dessas duas denies constitucio-
nais, percebe-se que o texto constitucional de
1988 inova em relao ao paradigma anterior,
ao destacar que a Segurana Pblica dever do
Estado e direito e responsabilidade de todos. No
entanto, na lista de responsveis pela Segurana
Pblica, so mencionadas apenas as instituies
policiais federais e estaduais, no citando o papel
de outros rgos governamentais na preveno
violncia, ou mesmo a importncia da atuao
dos municpios e da comunidade.
relevante destacar ainda que a perspectiva
de Segurana Pblica, ao suceder um paradigma
no qual as Foras Armadas detinham a primazia
da preservao da ordem, preocupa-se em dife-
renciar os papis institucionais das polcias e do
Exrcito. Essa separao de papis transcrita no
texto da Constituio importante, pois destaca
a distino entre Segurana Pblica e Segurana
Nacional: a primeira voltada para a manifesta-
o da violncia no mbito interno do pas e a
segunda refere-se a ameaas externas soberania
nacional e defesa do territrio.
Para entender essa nova perspectiva, inte-
ressante lembrar o contexto da Constituio de
1988, que aprofundou os princpios de descen-
tralizao administrativa, conferindo a estados
e municpios novos papis. A responsabilidade
sobre a Segurana Pblica, nesse conceito, passa
a ser prioritariamente dos estados, por serem es-
tes os responsveis pela gesto das polcias civil e
militar. Esse arranjo dotou os estados de autono-
mia na conduo da poltica de segurana, mas,
ao mesmo tempo, dicultou a implementao
de diretrizes mnimas de uma poltica nacional
de segurana, o que poderia trazer prejuzo para
a preveno e controle da violncia e criminali-
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dade, pois a manifestao desses fenmenos no
respeita as fronteiras estaduais.
Nesse contexto, importante mencionar o
papel de articulao entre os estados, atribudo
posteriormente ao governo federal. Em 1995
foi criada a Secretaria de Planejamento de Aes
Nacionais de Segurana Pblica, transformada
em 1997 em Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (Senasp), qual compete, entre outros,
assessorar o ministro da Justia na denio e
implementao da poltica nacional de seguran-
a pblica, bem como acompanhar as atividades
dos rgos responsveis pela segurana pblica.
A Senasp passou ento a buscar a articulao
entre as unidades federativas, visando a estrutu-
rao do Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp). Inspirado no Sistema nico desenvol-
vido no mbito das polticas de sade (SUS), o
Susp objetiva articular as aes federais, estaduais
e municipais na rea de segurana pblica, pro-
curando aperfeioar o planejamento e a troca
de informaes para uma atuao qualicada
dos entes federados na rea. O Susp no busca
a unicao, pois reconhece a autonomia das
instituies que compem o Sistema, mas sim a
integrao, otimizando resultados. O Susp est
estruturado em seis eixos:
3
gesto unicada da informao;
gesto do sistema de segurana;
formao e aperfeioamento de policiais;
valorizao das percias;
preveno;
ouvidorias independentes e corregedorias
unicadas.
Para estimular a implementao das diretrizes
do governo federal materializadas no Susp, a Se-
nasp conta com o Fundo Nacional de Segurana
Pblica. Para o recebimento dos recursos nan-
ceiros do Fundo, os estados devem apresentar
projetos, que, aps anlise e aprovao, so im-
plementados por meio da celebrao de convnio
entre aquela Secretaria e as unidades federativas.
Assim, observa-se que a perspectiva da Se-
gurana Pblica desloca o papel de preveno e
controle da violncia das Foras Armadas para as
instituies policiais. Nesse sentido, no paradig-
ma da Segurana Pblica, cabe primordialmente
s instituies policiais a responsabilidade pelo
controle e preveno da violncia. No entanto,
enquanto na perspectiva da Segurana Nacional
a violncia era representada como as ameaas aos
interesses nacionais, no arcabouo da Segurana
Pblica esta caracterizada como ameaa inte-
gridade das pessoas e do patrimnio.
Segurana Cidad
A perspectiva de Segurana Cidad surgiu na
Amrica Latina, a partir da segunda metade da
dcada de 1990, tendo como princpio a imple-
mentao integrada de polticas setoriais no n-
vel local (MARTIN et al., 2004). O conceito
de Segurana Cidad comeou a ser aplicado na
Colmbia, em 1995, e, seguindo o xito alcan-
ado naquela localidade na preveno e controle
da criminalidade, passou a ser adotado ento por
outros pases da regio.
O conceito de Segurana Cidad parte da na-
tureza multicausal da violncia e, nesse sentido,
defende a atuao tanto no espectro do controle
como na esfera da preveno, por meio de pol-
ticas pblicas integradas no mbito local. Dessa
forma, uma poltica pblica de Segurana Ci-
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dad envolve vrias dimenses, reconhecendo a
multicausalidade da violncia e a heterogeneida-
de de suas manifestaes.
Uma interveno baseada no conceito de Se-
gurana Cidad precisa, necessariamente, envol-
ver as vrias instituies pblicas e a sociedade
civil, na implementao de aes planejadas a
partir dos problemas identicados como priori-
trios para a diminuio dos ndices de violncia
e delinquncia em um territrio, englobando
iniciativas em diversas reas, tais como educa-
o, sade, lazer, esporte, cultura, cidadania,
entre outras. Segundo este modelo, so deni-
das cinco categorias principais de intervenes
(PNUD, 2005, p.09):
as dirigidas ao cumprimento voluntrio
de normas;
as que buscam a incluso social e a
diminuio de fatores de risco (lco-
ol, drogas, armas, etc.);
as que tm como propsito a
melhoria dos contextos urbanos asso-
ciados ao medo e ao perigo real (recu-
perao de espaos pblicos);
as que facilitam o acesso dos cidados
a mecanismos institucionais e/ou
alternativos de resoluo de conitos;
as que possuem foco na construo
de capacidades institucionais, me-
lhoria da eccia policial e das auto-
ridades executivas ou judiciais e da
conana dos cidados em tais insti-
tuies.
A Figura 1 ilustra os pilares dessa perspectiva
conceitual.
Figura 1
Atuao das polticas pblicas com foco em Segurana Cidad
Fonte: PNUD, 2005.
Violncia
Incidental
Crime
Criao de capacidades institucionais
Cumprimento
voluntrio de
normas
Incluso
social e
diminuio do
risco
Melhoramento do entorno
Aproximao
da justia ao
cidado
Fortalecimento
da fora
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No Brasil, possvel perceber tentativas
de aproximao a esse conceito nos ltimos
anos. Em 2003, a Secretaria Nacional de Se-
gurana Pblica iniciou o projeto de coope-
rao tcnica Segurana Cidad, em parce-
ria com as Naes Unidas e com a colabora-
o de tcnicos colombianos que iniciaram
a implementao do conceito em seu pas.
Essa iniciativa demonstra o incio da transi-
o para um novo paradigma em segurana.
No entanto, como ressaltado anteriormente,
a adoo de um novo marco conceitual no
signica sua imediata materializao na for-
ma de polticas pblicas.
importante observar tambm uma carac-
terstica atual da segurana no pas, que inuen-
cia a transio entre paradigmas. Apesar da prer-
rogativa de articulao de polticas nacionais de
segurana conferida ao Ministrio da Justia,
como a caracterstica federativa do Brasil confe-
re autonomia aos estados na conduo das po-
lticas de segurana em seus territrios, pode-se
armar que este novo paradigma est presente
de forma mais ou menos intensa nas diferentes
unidades da federao.
Uma reexo semelhante pode ser apli-
cada para outra poltica governamental mais
recente: o Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci). Algumas
premissas conceituais adotadas por essa pol-
tica demonstram indcios do aprofundamen-
to da transio rumo ao novo paradigma aqui
examinado. No entanto, importante lem-
brar novamente que o arcabouo conceitual
ou o paradigma que inuencia o desenho de
polticas no corresponde necessariamente
aos seus resultados prticos. Nesse sentido,
apesar de observada a maior convergncia
conceitual das polticas de segurana mais
recentes com o paradigma da Segurana Ci-
dad, ainda permanecem diversos desaos
para a aplicao prtica dessa perspectiva.
Ao se examinarem as caractersticas do
paradigma de Segurana Cidad, especial-
mente quando comparadas quelas existentes
nas perspectivas apresentadas anteriormente
(Segurana Nacional e Segurana Pblica),
nota-se uma grande mudana conceitual. Na
perspectiva de Segurana Cidad, o foco o ci-
dado e, nesse sentido, a violncia percebida
como os fatores que ameaam o gozo pleno de
sua cidadania. Em outras palavras, permanece
a proteo vida e propriedade j presente no
paradigma de Segurana Pblica, mas avana-
se rumo proteo plena da cidadania.
Quanto forma de abordagem dessa violn-
cia, dado novo flego importncia da preven-
o, que compe, ao lado das iniciativas de con-
trole, uma estratgia mltipla de tratamento.
Outra diferena importante est na distri-
buio de responsabilidades e competncias
para preveno violncia. A perspectiva de
Segurana Cidad defende uma abordagem
multidisciplinar para fazer frente natureza
multicausal da violncia, na qual polticas
pblicas multissetoriais so implementadas
de forma integrada, com foco na preveno
violncia. Nesse sentido, uma poltica p-
blica de Segurana Cidad deve contar no
apenas com a atuao das foras policiais,
sendo reservado tambm um espao im-
portante para as diversas polticas setoriais,
como educao, sade, esporte, cultura, etc.
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No entanto, as polticas setoriais no mbito
de polticas de Segurana Cidad possuem um
diferencial: so elaboradas e implementadas
com foco na preveno violncia. Nesse sen-
tido, uma poltica de educao que faz parte de
uma estratgia de Segurana Cidad dever ter
como pblico-alvo, por exemplo, jovens em si-
tuao de risco em comunidades vulnerveis.
imprescindvel destacar ainda o papel
conferido aos municpios e cidados na im-
plementao de uma poltica de Segurana
Cidad. Em contraste com o paradigma ante-
rior, em que as aes so de competncia prin-
cipalmente das instituies policiais federais,
na perspectiva de Segurana Cidad, alm do
papel de suma importncia das instituies po-
liciais, conferido tambm espao de atuao
ao municpio, principalmente na gesto local
das polticas setoriais voltadas para preveno
violncia.
A comunidade tambm destaque nesse
processo: a gesto local da segurana aproxima
os cidados da implementao da poltica, pos-
sibilitando a eles uma maior atuao no tema
e conferindo maior legitimidade s aes. As
aes comunitrias ganham destaque nesse con-
ceito e a construo de uma cultura cidad na
comunidade, incluindo o respeito s normas de
convivncia e a resoluo pacca de conitos,
um dos pilares das aes de preveno.
Anlise comparada: ncleos
paradigmticos em contraste
Com o objetivo de melhor compreender
os trs paradigmas de segurana aqui examina-
dos, aps a breve descrio realizada anterior-
mente, foram eleitas seis categorias de anlise,
apresentadas nos quadros a seguir, que auxi-
liaro a identicar o ncleo paradigmtico das
perspectivas estudadas.
Quadro 1
Segurana Nacional
Dimenso de anlise Descrio
1. Objetivo
Proteo dos interesses nacionais, associados s preferncias dos detentores
do poder.
2. Contexto histrico Ditadura militar.
3. Conceito de violncia
Ameaa aos interesses nacionais, soberania e ordem pblica. Atos contra o
Estado e elite no poder.
4. Papel do Estado
Eliminao de qualquer ameaa aos interesses nacionais, podendo ser
adotados quaisquer meios para o alcance desse objetivo. Foco na atuao
das Foras Armadas.
5. Papel dos indivduos
Submisso plena aos interesses nacionais, defnidos pela elite no poder.
Indivduos no participam das decises. Direitos cassados.
6. Estratgia de poltica pblica
Servio de informaes e inteligncia para identifcao de aes
potencialmente ameaadoras ordem e interesses nacionais. Criao de
instituies de represso a qualquer ato percebido como subversivo.
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Quadro 2
Segurana Pblica
Quadro 3
Segurana Cidad
1. Objetivo Promoo de convivncia e cidadania, prevenindo e controlando a violncia.
2. Contexto histrico
Consolidao dos direitos de cidadania. Fortalecimento da participao social
e da atuao da sociedade civil. Crescimento da violncia, demandando
formas mais efetivas de preveno e controle.
3. Conceito de violncia
Fatores que ameaam o gozo pleno da cidadania por parte dos indivduos.
Violncia multicausal, por isso demanda uma estratgia multissetorial de
preveno e controle.
4. Papel do Estado
Implementao de polticas setoriais articuladas, com foco no mbito local.
Governo federal, estados e municpios possuem papel nesse processo. Alm
das instituies policiais, instituies responsveis pelas polticas sociais
tambm participam da poltica. Nova importncia conferida gesto local
da segurana, em contraste com a perspectiva anterior que mantinha a esfera
de atuao concentrada principalmente no mbito estadual e federal.
O cidado central nessa perspectiva. O indivduo o centro da poltica e
seu principal benefcirio. Possui papel preponderante na gesto local das
polticas de Segurana Cidad.
Implementao de polticas setoriais integradas voltadas para preveno
e controle da violncia. Fomento participao dos cidados e ao
desenvolvimento de aes direcionadas para a comunidade.
1. Objetivo Preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
2. Contexto histrico
Redemocratizao do pas, elaborao da nova Constituio, fortalecimento da
cidadania, movimento de descentralizao e fortalecimento das competncias
de estados e municpios.
3. Conceito de violncia Ameaa integridade das pessoas e do patrimnio.
4. Papel do Estado
Controle e preveno da violncia. No entanto, maior foco dado s estratgias
de represso violncia. Papel preponderante das instituies policiais na
implementao da poltica de segurana.
Direito ao voto restabelecido. O texto constitucional menciona que a segurana
papel de todos. No entanto, na prtica, os indivduos possuem pouca participao
na poltica. Indivduos como benefcirios das polticas de segurana.
Foco na atuao policial, principalmente em estratgias de controle da violncia.
Papel central dos estados na implementao das polticas de segurana, com o
estabelecimento de diretrizes principais pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica. Sistema nico de Segurana Pblica: estratgia de articulao entre os
estados e integrao de informaes e aes.
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Trajetria da evoluo paradigmtica
em segurana no Brasil
Aps a descrio dos trs paradigmas em
segurana, interessante fazer um breve exa-
me de algumas tendncias que marcaram a
trajetria das polticas pblicas no Brasil no
perodo estudado. Essas tendncias esto dire-
tamente relacionadas Constituio de 1988,
que representa um marco para a estruturao
das polticas pblicas atuais. Sero examina-
das aqui especialmente tendncias ligadas de
forma mais direta a polticas pblicas na rea
social, pois se referem mais claramente evo-
luo posterior dos paradigmas em segurana,
destacando-se:
o reconhecimento e a ampliao de
direitos de cidadania (polticos, civis,
econmicos e sociais);
a descentralizao federativa;
o debate sobre universalizao versus
focalizao em polticas pblicas.
A ampliao dos direitos de cidadania, in-
tensicada com o m do perodo ditatorial e
fortalecida pela Constituio de 1988, confere
nova nfase participao social em polticas
pblicas. Ressalta-se o papel do cidado no
apenas como benecirio, mas tambm como
agente importante na formulao e no controle
social de polticas pblicas. A partir do adven-
to da nova Constituio, multiplicaram-se as
experincias participativas, com especial desta-
que para os conselhos de polticas pblicas.
A Constituio de 1988 tambm refor-
ou a descentralizao federativa na imple-
mentao de polticas pblicas, especial-
mente quando consideradas as polticas na
rea social. Foi enfatizado o papel dos esta-
dos e municpios, notadamente nas polticas
de sade e educao.
Por m, a Constituio de 1988 deu nfase
universalizao do acesso a polticas pbli-
cas, mas isso ocorreu em meio ao debate sobre
a importncia da focalizao dos esforos em
territrios e pblicos-alvo mais vulnerveis.
Esse debate permanece nas arenas decisrias
em polticas pblicas.
Mas qual a relao dessas tendncias com
os paradigmas em segurana? possvel per-
ceber que essas tendncias aparecem de forma
semelhante nas transies paradigmticas aqui
examinadas. A Constituio de 1988 tambm
marco para a rea de segurana, ao consolidar
uma nova perspectiva conceitual: a Seguran-
a Pblica. Nesta perspectiva, o movimento
correspondente ampliao dos direitos de
cidadania aparece reetido na reorientao do
foco da segurana: estabelecida claramente a
diferena entre Segurana Nacional e Seguran-
a do Cidado. Os indivduos ganham fora
como pblico-alvo das polticas, em contraste
com o paradigma anterior, voltado para a sobe-
rania e os interesses nacionais.
A descentralizao tambm aparece de cer-
ta forma reetida nessa transio paradigm-
tica inicial. Na perspectiva da Segurana Na-
cional, o protagonismo era conferido s Foras
Armadas, de organizao federal. J na Segu-
rana Pblica, as polcias, principalmente civis
e militares, de responsabilidade dos estados,
assumem esse papel preponderante.
A Constituio de 1988 tambm estabele-
ceu a universalizao do acesso poltica como
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princpio da rea de segurana, ao ressaltar, em
seu artigo 144, que a Segurana Pblica de-
ver do Estado e direito e responsabilidade de
todos. Ao se contrastar esse posicionamento
com o vigente durante o perodo ditatorial,
pode-se perceber claramente a diferena: na
perspectiva da Segurana Nacional, a poltica
de segurana tinha como principal benecirio
o Estado e no o cidado.
Aps essa primeira anlise, poder-se-ia con-
cluir que as tendncias examinadas, que pos-
suem como marco a Constituio de 1988,
surgem de forma idntica na evoluo das po-
lticas sociais e na transio paradigmtica em
segurana. No entanto, a continuidade dessa
anlise, agora j abarcando as caractersticas do
paradigma de Segurana Cidad, permite uma
concluso adicional: a evoluo dos paradig-
mas em segurana seguiu um ritmo distinto,
de maturao mais lenta, do que aquele obser-
vado em outras polticas da rea social.
Quando se observa o paradigma em sade
atualmente consolidado, percebe-se que, no
momento do advento da Constituio, este j
havia atingido um grau de maturidade, o que
permitiu sua universalizao, descentraliza-
o articulada e organizao de uma estrutura
participativa, em linha com o fortalecimento
dos direitos de cidadania, com um importante
papel desempenhado pelos conselhos. Dado
o avano desse modelo, o Sistema nico de
Sade, caracterstico desse paradigma, foi in-
clusive adotado como inspirao para a con-
cepo do Sistema nico de Segurana Pblica
(Susp). No entanto, o fortalecimento de alguns
elementos presentes no SUS, que tambm ca-
racterizavam a concepo inicial do Susp, no
se manifestou plenamente no paradigma de
Segurana Pblica, mas sim na perspectiva da
Segurana Cidad.
Na Segurana Pblica, a descentralizao
alcana apenas o nvel estadual, enquanto na
Segurana Cidad dada nova nfase gesto
local em segurana e a atuao municipal passa
a ser fundamental para aplicao desse concei-
to. O mesmo ocorre com a participao social.
Na Segurana Pblica, existe a ideia de instau-
rao de conselhos, mas na Segurana Cidad
a participao social central: o indivduo o
centro da poltica e seu principal benecirio,
possuindo papel preponderante na gesto local
das polticas de Segurana Cidad. A partici-
pao aqui extrapola os espaos institucionais
dos conselhos, passando a ser vista como uma
mudana cultural.
Sobre a universalizao da poltica, a Segu-
rana Pblica j ressalta a importncia de que
esta esteja ao alcance de todos os indivduos.
No entanto, na Segurana Cidad, permanece
o conceito de universalizao, mas de forma
combinada com a focalizao de determinadas
aes, privilegiando pblicos e fatores de risco
para a preveno violncia.
Ao se observar a trajetria paradigmtica
em segurana, constata-se que algumas das
tendncias centrais para polticas pblicas da
rea social comeam a ser aprofundadas apenas
com o advento da perspectiva de Segurana Ci-
dad. Em outras palavras, a nova tendncia pa-
radigmtica em segurana a Segurana Cida-
d incorpora e aprofunda caractersticas que
j esto presentes em outras polticas pblicas
no Brasil. Por isso ressaltada a manifestao
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tardia dessas tendncias, quando comparada a
outras polticas, principalmente na rea social.
Por consequncia, seu amadurecimento tam-
bm ocorre em perodo posterior, o que acarre-
ta alguns limites aplicao prtica dessa pers-
pectiva conceitual, como examinado a seguir.
Consideraes fnais: avanos e limites
rumo a um novo paradigma
A identicao e a anlise dos principais
elementos que compem as perspectivas de Se-
gurana Nacional, Segurana Pblica e Segu-
rana Cidad permitem observar uma interes-
sante trajetria paradigmtica na formulao
de polticas pblicas de segurana no pas.
Nessa anlise comparada, percebe-se a
tendncia crescente de inuncia da pers-
pectiva conceitual de Segurana Cidad, que
se distingue das duas outras aqui examina-
das, principalmente no que diz respeito
sua metodologia multidimensional de abor-
dagem do problema da violncia, bem como
na atuao dos municpios e no papel pre-
ponderante conferido ao empoderamento e
participao dos cidados na gesto local das
polticas de Segurana Cidad.
No entanto, apesar de essa perspectiva j
estar presente no Brasil de forma conceitual,
sua aplicao integral em todos os estados
ainda no observada, permanecendo a de-
manda de difuso do conceito, bem como
sua correspondente transposio prtica.
Essa difuso naturalmente lenta, pois
esbarra muitas vezes em vises de mundo ar-
raigadas nas instituies policiais centradas
na preponderncia dessas instituies na im-
plementao das polticas de segurana, iden-
ticando as polticas sociais como elementos
alheios esfera da segurana e em uma pers-
pectiva operacional-repressiva. Mas essa bar-
reira cultural no restrita s instituies de
segurana: muitos dos setores responsveis por
polticas sociais apresentam tambm resistn-
cia em relao a um trabalho articulado. Alm
disso, a comunidade muitas vezes no percebe
a importncia da sua colaborao para a pre-
veno violncia, uma vez que um paradig-
ma reina no s sobre os tomadores de deciso,
mas tambm sobre o povo.
Outros fatores que dicultam a plena assi-
milao da perspectiva no pas correspondem
caracterstica centralizada da administrao
pblica e inexistncia da prtica de atua-
o dos municpios em temas de preveno e
controle da violncia. Como as polcias civil
e militar so de responsabilidade dos gover-
nos estaduais, no associada competncia
aos municpios na implementao de polticas
pblicas voltadas para preveno e controle da
violncia. Essa perspectiva muda ao se desta-
car o papel das polticas setoriais na poltica
de Segurana Cidad e tambm no estmulo
participao dos cidados nessa poltica.
Com relao ao conceito de atuao inte-
grada das instituies responsveis pela for-
mulao e implementao de polticas seto-
riais (educao, sade, cultura, esporte, etc.),
importante mencionar outra diculdade: a
atuao pulverizada dos diversos setores gover-
namentais, com baixa integrao e articulao
e, mais ainda, baixa percepo do papel dessas
instituies setoriais em polticas de seguran-
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a. Essas caractersticas demandam um grande
esforo de gesto e sensibilizao para o papel
das distintas reas e esferas governamentais em
uma poltica de Segurana Cidad.
Entretanto, como polticas baseadas no pa-
radigma da Segurana Cidad requerem neces-
sariamente a integrao de polticas setoriais, o
Estado tem a a oportunidade de aprendizado
quanto gesto integrada de polticas pbli-
cas. Essa contribuio ajudaria a combater um
problema recorrente no pas: a fragmentao de
polticas pblicas.
J quanto ao estmulo participao dos
cidados, a perspectiva de Segurana Cidad
demanda tambm o reforo gesto local da
segurana, em que os cidados devem desem-
penhar um importante papel, oferecendo sub-
sdios para a formulao de polticas pblicas
(que devem estar de acordo com as necessida-
des da comunidade) e o seu acompanhamento.
Esse papel pode ser desempenhado, por exem-
plo, pelos Conselhos de Segurana Pblica, j
existentes em muitas localidades e que contam
com representantes da comunidade, mas que
demandam fortalecimento e sensibilizao
quanto aos aspectos da perspectiva de Segu-
rana Cidad.
Assim, a assimilao denitiva desse novo
paradigma e sua transposio em prticas de po-
lticas pblicas, como demandam uma mudan-
a cultural, requerem maior tempo e esforo.
1. Ver Peralva (2000), Soares (2000) e Adorno (1995).
2. Ver Costa (2004).
3. Para maiores informaes, ver: <http://www.mj.gov.br> .
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