JUSTIA ADMINISTRATIVA n.

89 Setembro/Outubro 2011
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A responsabilidade fnanceira:
evolues recentes (*)
1. A minha interveno vai ser de carcter
prtico, fundamentalmente, e irei falar no s
sobre a competncia do Tribunal de Contas em
termos de responsabilidade fnanceira, mas tam-
bm analisar as implicaes prticas da aplica-
o dos vrios tipos de fscalizao prvia, con-
comitante e sucessiva em sede de contratao
pblica e, fnalmente, analisar alguns aspectos
de nulidade do regime da responsabilidade f-
nanceira e a funo jurisdicional do Tribunal.
2. A responsabilidade fnanceira o resul-
tado da conjugao de trs tipos de controlo: o
controlo administrativo, o controlo poltico e o
controlo jurisdicional, o que a torna numa fgu-
ra um pouco sui generis, que deveria ter aplica-
o plena, mas no tem. A prpria natureza do
controlo, que, tendo em conta a matriz francesa
do direito fnanceiro portugus, pertencia, ini-
cialmente, ao parlamento, sofreu um processo
evolutivo, desde o sculo XIX, no sentido de se
criar uma entidade que concentrasse o controlo
e a efectivao da responsabilidade decorrente
dos trs tipos de controlo, isto , do controlo
administrativo, do controlo poltico e do con-
trolo fnanceiro jurisdicional. No obstante essa
inteno, a minha opinio de que o Tribunal
de Contas, actualmente, no concentra, na exe-
cuo e no controlo das contas, a efectivao da
responsabilidade fnanceira.
3. Comearei com dois exemplos e da tira-
remos algumas concluses. Em primeiro lugar,
olhamos para um exemplo de um instrumento
de aplicao das regras decorrentes do pacto de
estabilidade que o instrumento utilizado pelo
Ministro das Finanas na reduo das transfe-
rncias entre o Estado e as Regies Autnomas
no caso de incumprimento dos limites de endi-
vidamento. O que acontece neste caso concreto
que a Lei de Finanas das Regies Autnomas (
1
)
permite que o Ministro das Finanas, no caso
de apurar que o endividamento de uma regio
autnoma excede uma determinada percenta-
gem das respectivas receitas correntes do ano
anterior, isto , que foram violados os limites de
endividamento dessa regio, efectue uma redu-
o nas transferncias do Estado que lhe sejam devi-
das no ano subsequente, de valor igual ao excesso de
endividamento. Eu diria que, na implementao
deste tipo de consequncia do endividamento
excessivo, que implica a reposio da estabili-
dade fnanceira, o Tribunal de Contas deveria
ter uma palavra a dizer e no a tem, porque os
nicos casos concretos dos quais resultaram a
aplicao destas retenes, nomeadamente nas
regies autnomas, so um acto administrativo,
no h dvida, mas que corporiza um tipo de
responsabilidade fnanceira, a qual, mesmo que
no tipifcada, deveria dar lugar pronncia por
parte do Tribunal de Contas.
(*) presente teto corresponde interveno do au presente teto corresponde interveno do au-
tor no XIII Seminrio de Justia Administrativa, realizada
no dia 2 de Julho de 2011, no Bom Jesus, em Braga.
(
1
) Lei rgnica n. 1/2007, de 19/2, alterada pela Lei
rgnica n. 1/2010, de 29/3.
A responsabilidade fnanceira: evolues recentes
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segundo eemplo, este mais presente para
todos ns, na medida em que diz respeito a uma
situao que est a ser vivida por Portugal, o
emprstimo negociado com a Troika, um tipo de
emprstimo que corporiza uma obrigao geral
do Estado e que, envolvendo um conjunto de
actos polticos, importa saber se estes estariam
sujeitos a interveno do Tribunal de Contas.
A minha resposta que sim, mas no sei se em
termos prticos isso suceder ou se suceder a
pedido do prprio FMI ou BCE ou da Comis-
so Europeia.
Isto tudo para dizer, ainda que de uma forma
introdutria, que, na prtica, no se pode dizer
que o Tribunal de Contas tenha o monoplio
no apuramento e julgamento das responsabili-
dades fnanceiras, porque a sua jurisdio no
abarca a opo poltica, que, naturalmente, se
interrelaciona com a questo da responsabili-
dade fnanceira, criandose, assim, uma zona
cinzenta da qual est ausente o controlo do Tri-
bunal de Contas.
4. art. 1. da Lei de rganizao e Proces-
so do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.
98/97, de 26/8, prev que o Tribunal de Contas
fscaliza a legalidade e regularidade das recei-
tas e das despesas pblicas, aprecia a boa ges-
to fnanceira e efectiva responsabilidades por
infraces fnanceiras. Tudo isto distribudo por
seces especializadas, a primeira, a segunda
e a terceira seces, que realizam trs tipos de
fscalizao a prvia, a concomitante e a suces-
siva , sendo que a prvia anterior ao prprio
acto praticado pelos servios do Estado, a con-
comitante acompanha estes actos ou contratos
e a fscalizao sucessiva ser depois do termo
desse acto ou contrato ainda que com produo
de efeitos anterior.
As fnalidades das Seces especializadas
so as seguintes:
A 1..
a
Seco eerce as competncias de fs-
calizao prvia, bem como a fscalizao con-
comitante de actos e contratos, podendo, em
certos casos, aplicar multas e relevar a respon-
sabilidade fnanceira;
A 2..
a
Seco eerce a fscalizao sucessi-
va e a fscalizao concomitante da actividade
fnanceira, podendo ainda, nos casos previstos
na lei, aplicar multas e relevar a responsabili-
dade fnanceira;
A 3..
a
Seco exerce a funo jurisdicional,
procedendo ao julgamento dos processos de
efectivao de responsabilidades fnanceiras e
de multa, a requerimento das entidades com-
petentes.
5. Fazendo uma visita guiada prtica do
Tribunal de Contas em sede de contratao p-
blica, nos ltimos trs anos, 69% dos contratos
submetidos, eram contratos de empreitada, 12%
seriam contratos do servio do Estado, 8% con-
tratos de fornecimento de bens e servios e os
restantes correspondem a processos de aquisio
de imveis, de contratao de pessoal e repre-
sentativos de outros encargos e responsabilida-
des. Quanto s principais causas de recusa de
vistos, o que que ns conseguimos encontrar?
Contratos qualifcados como trabalhos a mais,
contratos celebrados na sequncia de ajustes
directos, em que so verifcadas as condies
legalmente impostas para este tipo de contrata-
o, contratos celebrados aps concurso, sendo
verifcada a eistncia de cobertura oramental
para a despesa e ou falta de inscrio no plano
plurianual de investimento, isto quanto recusa
de visto. Para alm da recusa de visto, temos o
visto com recomendaes, isto , o visto posto,
mas nos actos e contratos seguintes devem ser ti-
dos em conta um determinado conjunto de situ-
aes, nomeadamente, a utilizao adequada do
conceito legal de trabalho a mais, a abertura de
concursos na legalidade, a consulta do nmero
de entidades legalmente eigvel, a necessidade
de indicao do preo, etc.
6. Vamos agora concentrarnos na fscaliza-
o concomitante, que tem uma componente
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preventiva e pedaggica e de acompanhamen-
to da aco, corporizada no relatrio de audi-
toria, pode ter apenas consequncia numrica
nos actos subsequentes, mas tambm na efecti-
vao da responsabilidade fnanceira. Um pri-
meiro exemplo precisamente saber se a recusa
de visto tem um efeito equivalente ao da no
submisso do contrato. A Lei actual j resolve
esta questo, remetendo a no submisso para
a responsabilidade sancionatria, isto para a
aplicao de uma multa, multa que na maior
partes dos casos at pode ser vantajosa porque
na responsabilidade fnanceira sancionatria, a
multa aplicvel situa-se entre as 15 e as 50 uni-
dades de conta, isto , aproximadamente entre
os mil e quinhentos e os quinze mil euros, o que,
em certos tipos de contrato, nomeadamente de
empreitada, um valor insignifcante.
7. Quais tm sido as principais defcincias
detectadas? Encontramos algumas no mbito
de contratos de pessoal, a violao das regras
aplicadas ao recrutamento e seleco de pessoal,
a no indicao atempada dos critrios de apre-
ciao curricular, a manuteno da nomeao
em regime precrio para alm do prazo, a infor-
mao de cabimento de verbas incorrectamente
prestada. No mbito de contrato de prestao de
servios, a utilizao deste tipo de contratao
para titular relaes de trabalho subordinado, o
recurso ao ajustamento directo sem fundamento
legal. Estas so algumas situaes que consigo
identifcar e que do lugar a recomendaes e
reservas por parte do Tribunal de Contas em
sede de auditoria.
8. Concentrandonos agora na responsabili-
dade fnanceira, a prpria Lei de rganizao
e Processo do Tribunal de Contas identifica,
nos art. 57. e segs., as espcies processuais.
O n. 1 do art. 58. prev que a efectivao de res-
ponsabilidades fnanceiras tem lugar mediante
processos de julgamento de contas e de respon-
sabilidades fnanceiras, sendo que o processo
de julgamento de contas visa tornar efectivas
as responsabilidades fnanceiras evidenciadas
em relatrios de verifcao eterna de contas,
e o processo de julgamento de responsabilidade
fnanceira visa tornar efectivas as responsabili-
dades fnanceiras emergentes de factos eviden-
ciados em relatrios das aces de controlo do
Tribunal elaborados fora do processo de veri-
fcao eterna de contas ou em relatrios dos
rgos de controlo interno.
Evidentemente que o mais importante o
julgamento das responsabilidades fnanceiras e
mais concretamente a responsabilidade fnancei-
ra reintegratria, que constitui os responsveis
na obrigao de repor os montantes determina-
dos na lei, apurados objectivamente em funo
dos factos que constituem os pressupostos da
responsabilidade.
A competncia material para a efectivao da
responsabilidade fnanceira pertence ao Tribunal
de Contas, devendo ser requerida pelo Minist-
rio Pblico, no exerccio de competncia direc-
tamente prevista na lei, independentemente de
eventuais responsabilidades de outra natureza,
emergentes dos mesmos factos, que devam ser
apuradas nas jurisdies competentes: responsa-
bilidade civil nas relaes eternas; responsabi-
lidade penal; responsabilidade disciplinar.
9. Responsabilidade fnanceira reintegratria
art. 59. da Lei de rganizao e Processo
do Tribunal de Contas prev que, nos casos de
alcance, desvio de dinheiros ou valores pblicos
e ainda de pagamentos indevidos, pode o Tribu-
nal de Contas condenar o responsvel a repor
as importncias abrangidas pela infraco, sem
prejuzo de qualquer outro tipo de responsabi-
lidade em que o mesmo possa incorrer. Eiste
alcance quando, independentemente da aco
do agente nesse sentido, haja desaparecimento
de dinheiros ou de outros valores do Estado ou
de outras entidades pblicas. Eiste desvio de
dinheiros ou valores pblicos quando se verif-
que o seu desaparecimento por aco volunt-
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ria de qualquer agente pblico que a eles tenha
acesso por causa do exerccio das funes p-
blicas que lhe esto cometidas. Consideram-se
pagamentos indevidos para o efeito de reposio
os pagamentos ilegais que causarem dano para
o errio pblico, incluindo aqueles a que cor-
responda contraprestao efectiva que no seja
adequada ou proporcional prossecuo das
atribuies da entidade em causa ou aos usos
normais de determinada actividade.
Por outro lado, pode tambm haver reposi-
o por no arrecadao de receitas: nos casos
de prtica, autorizao ou sancionamento, com
dolo ou culpa grave, que impliquem a no li-
quidao, cobrana ou entrega de receitas com
violao das normas legais aplicveis, pode o
Tribunal de Contas condenar o responsvel na
reposio das importncias no arrecadadas em
prejuzo do Estado ou de entidades pblicas.
o caso, por exemplo, do funcionrio que deixa
passar os prazos de caducidade e prescrio.
Estamos a falar, nesse caso, do ponto de vista
tributrio, em que a Lei Geral Tributria prev o
prazo de caducidade em quatro anos e o prazo
de prescrio em oito, o que tem signifca que
o incumprimento por parte do agente na liqui-
dao e cobrana dos tributos obriga punio.
Embora este fundamento de reposio seja me-
nos utilizado, deveria haver alguma ateno,
nomeadamente tendo em conta o perodo de
conteno oramental em que nos encontramos
e a prpria necessidade que o Estado tem de f-
nanciamento, e que pode diminuir se conseguir
arrecadar mais receita tributria, mesmo sem
aumentar os impostos. No entanto, a punio
que existe nestes casos passa mais pelo proce-
dimento disciplinar do que pela via da respon-
sabilidade fnanceira.
Quanto aos responsveis pela reposio, eles
constam do art. 61. da Lei de rganizao e Pro-
cesso do Tribunal de Contas. A responsabilidade
pela reposio dos montantes em causa recai so-
bre o agente ou agentes da aco, que podem ser
os membros do Governo, os gerentes, dirigentes
ou membros dos rgos de gesto administrati-
va e fnanceira ou equiparados e eactores dos
servios, organismos e outras entidades sujeitos
jurisdio do Tribunal de Contas. Essa respon-
sabilidade pode recair ainda nos funcionrios ou
agentes que, nas suas informaes para os mem-
bros do Governo ou para os gerentes, dirigentes
ou outros administradores, no esclaream os
assuntos da sua competncia de harmonia com
a lei. Porm, esta responsabilizao s ocorre se
a aco for praticada com culpa.
Voltando questo da no arrecadao de
receitas, se um funcionrio tributrio que est
obrigado a liquidar e cobrar impostos, mas tem
em mos vrios processos, como no caso do IRS,
com cerca de 10 milhes de contribuintes, evi-
dentemente que h um limite que so os usos
normais daquela actividade.
10. Responsabilidade fnanceira sancionat-
ria Finalmente, quanto responsabilidade fnan-
ceira sancionatria, diria que a menos grave, por-
que a pena mais grave no mbito da efectivao
da responsabilidade fnanceira a atribuio de
valor por conta do prprio patrimnio do agen-
te e a responsabilidade fnanceira sancionatria
resulta na aplicao de uma multa. Ateno, que
a responsabilidade sancionatria no alternati-
va responsabilidade fnanceira reintegratria,
ou seja, a aplicao de multas no prejudica a
efectivao da responsabilidade pelas reposies
devidas, se for caso disso.
Em matria de avaliao da culpa, o Tribunal
de Contas avalia o grau de culpa de harmonia
com as circunstncias do caso, tendo em con-
siderao as competncias do cargo ou ndole
das principais funes de cada responsvel, o
volume e fundos movimentados, o montante
material da leso dos dinheiros ou valores p-
blicos, o grau de acatamento de eventuais reco-
mendaes do Tribunal e os meios humanos e
materiais eistentes no servio, organismo ou
entidade sujeitos sua jurisdio. Quando se
verifque negligncia, o Tribunal pode reduzir
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ou relevar a responsabilidade em que houver
incorrido o infractor, devendo fazer constar da
deciso as razes justifcativas da reduo ou da
relevao. E a relevao que est na base de
um mnimo de casos em que o agente julgado
e apurada a responsabilidade fnanceira reinte-
gratria ou sancionatria. Evidentemente temos
outras situaes tambm, em que se verifca o
pagamento da quantia, a prpria prescrio, a
amnistia.
11. Tudo isto para concluirmos o seguinte:
ainda h muito trabalho a fazer no campo da
responsabilidade fnanceira, embora j se veri-
fque uma evoluo, desde 2006, no mbito das
competncias do Tribunal de Contas. At 2006
a jurisdio do Tribunal de Contas era subjecti-
va, ou seja, quando um consultor jurdico pre-
cisava de saber se aquele acto estaria submeti-
do por eemplo a visto ou estaria submetido
jurisdio do Tribunal de Contas bastaria olhar
para o catlogo constante do art. 2. da Lei de
rganizao e Processo do Tribunal de Contas
e, em funo da natureza da entidade, sabe-
ria se fcava ou no sujeita jurisdio. que
acontece que a partir de 2006 a jurisdio do
Tribunal de Contas passa a ser objectiva porque
identifcamos, no art. 2., n. 3, um direito que
o direito de sequela dos dinheiros e valores
pblicos. Este direito de sequela signifca que
esto ainda sujeitas jurisdio e ao controlo
fnanceiro do Tribunal de Contas as entidades
de qualquer natureza que tenham participao
de capitais pblicos ou sejam benefcirias, a
qualquer ttulo, de dinheiros ou outros valores
pblicos, na medida necessria fscalizao da
legalidade, regularidade e correco econmica
e fnanceira da aplicao dos mesmos dinheiros
e valores pblicos. Mas ateno que a jurisdio
do Tribunal de Contas esgotase nos dinheiros
pblicos: se estamos perante uma fundao pri-
vada que gere dinheiros privados e que recebe
dinheiros pblicos, o Tribunal de Contas apenas
intervm, apenas fscaliza, os dinheiros pblicos
que tenham sido aplicados e no os dinheiros
privados.
Em suma, o papel do Tribunal de Contas deter-
minante no apuramento da responsabilidade fnan-
ceira, e por isso que esta deve estar concentrada ex-
clusivamente nesta entidade e no espartilhada, como
acontece actualmente entre o Parlamento, o Governo
e a jurisdio administrativa e fnanceira.
GUILHERME WALDEMAR DOLIVEIRA MARTINS