Unidade 1 Contedos Introdutrios ao Planejamento Estratgico Governamental
UNIDADE 2 OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de: Reunir elementos para criticar a concepo do Estado Neutro; Compreender a importncia do campo da Anlise de Polticas e do Planejamento Estratgico Situacional; e Entender a contribuio desses dois campos de estudo para a fundamentao do Planejamento Estratgico Situacional. O PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL COMO CONVERGNCIA E ENFOQUE Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 65 66 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 66 67 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques INTRODUO Na Unidade anterior traamos de forma esquemtica, mas suficiente para nosso propsito, o contexto em que se devem inserir as atividades de PEG do Estado brasileiro e apontamos a dimenso do desafio cognitivo que a construo do Estado Necessrio coloca para a realizao dessas atividades. Nesta Unidade vamos ver o processo de constituio dos fundamentos do PEG e mostrar por que consideramos que esta disciplina pode ajudar na sua superao. Para tanto, analisaremos a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica, ou mais especificamente ao processo de elaborao de polticas pblicas que constituem o fundamento da disciplina de PEG. So eles: Anlise de Polticas; e Planejamento Estratgico Situacional. Dentre o conjunto das Cincias Sociais apl icadas, as disciplinas de Cincia Poltica e de Administrao Pblica eram, at h bem pouco tempo, praticamente as nicas que forneciam subsdios especificamente orientados para a anlise das questes pblicas objeto da interveno dos governos. Embora tenham ocorrido, tanto nos pases centrais como nos da Amrica Latina, importantes movimentos recentes de crtica, renovao, ampliao e fuso multidisciplinares, essas duas matrizes de conhecimento terico e aplicado so ainda as mais amplamente disponveis, difundidas e utilizadas para a anlise da interface entre o Estado e a sociedade Cincia Poltica e para a execuo do planejamento governamental Administrao Pblica. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 67 68 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental Por essa razo, mais precisamente porque a quase totalidade das iniciativas de formao de gestores pblicos existentes na regio adota, ao contrrio do que aqui se prope, essas matrizes de conhecimento em especial a da Administrao Pblica , que se apresenta a seguir uma crtica a estas. Posteriormente, na seo que segue, se apresentam dois de seus recentes desdobramentos a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional considerados como as abordagens mais adequadas para conformar o fundamento do PEG. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 68 69 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques A CINCIA POLTICA E A SUPERVALORIZAO DO POLTICO O processo de governo ou, mais precisamente, os processos de tomada de deciso (a formulao das polticas pblicas) e de sua implementao no ocupam um papel central no horizonte de preocupaes da Cincia Poltica. Suas principais teorias, modelos cognitivos ou vises que tratam a relao entre a sociedade e o Estado (marxista, pluralista, sistmica, elitista) explicam as decises de governo tomadas no interior do aparelho de Estado atravs da considerao de elementos a ele externos. Essa afirmao pode ser corroborada por um exame, ainda que superficial, das suas duas vises extremas: viso pluralista, que percebe o resultado do processo decisrio o contedo da poltica como algo quase indefinido, posto que fruto de um ajuste incremental das preferncias de uma infinidade de atores indiferenciados do ponto de vista de seu poder poltico; e viso marxista, a qual entende aquele resultado o cont edo da pol t i ca como al go quase que i nt ei rament e predet ermi nado pel a est rut ura econmica, posto que resultante da ao de um ator. Para os pluralistas, era como se Estado fosse dirigido por um contexto pol tico, econmico e social homogneo, sem assimetrias e diferenas de poder. Para os marxistas do sculo XIX e incio do sculo XX, era como se ele estivesse inteiramente Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 69 70 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental submetido aos interesses da classe proprietria, mais do que dominante, hegemnica. No ps-Segunda Guerra, o Estado capitalista comeou a ser entendido pelos marxistas como dotado de um certo poder de autodeterminao e de autonomia relativa. Passou-se ento a entender como os instrumentos colocados disposio das burocracias dos Estados contemporneos terminam gerando uma elite com interesses prprios e at certo ponto independentes das demais. Era nat ural , por t ant o, que os ci ent i st as pol t i cos se concentrassem no estudo deste contexto para entender as implicaes sociais, econmicas etc. do exerccio do poder; as quais, de certa forma, apenas fl ui ri am atravs do Estado, sem ser por el e determinadas. O problema da Cincia Poltica seria de tipo investigativo: indicar as razes contextuais que explicam o carter do que foi decidido. Seu foco seria, portanto, a poltica (politics) e no as polticas (policies), o sistema e o processo poltico (political process) e no o processo de elaborao de polticas (policy process). Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 70 71 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques A ADMINISTRAO PBLICA E A SUBVALORIZAO DO CONFLITO A Administrao Pblica tem como premissa a separao entre o poltico (politics) e o administrativo; o mundo da poltica (pol i t i cs) e o das organi zaes; a t omada de deci so e a implementao. O primeiro termo desta dicotomia era entendido como caracterizado pelo conflito de interesses e o dissenso poltico que se manifesta na sociedade e, o segundo, pelo consenso tcnico em torno de um interesse comum que se expressa no interior do aparelho de Estado: implementar eficientemente o que foi, no interessa como nem por que, decidido. como se o primeiro fosse o ponto cego do segundo; e, o segundo, uma simples decorrncia e consequncia, inclusive temporal, do primeiro. Di f erent ement e da Ci nci a Pol t i ca, o probl ema da Administrao Pblica pode ser entendido, para marcar a diferena entre elas, como de tipo operacional. O objetivo precpuo da Administrao Pblica era executar da melhor forma possvel, segundo critrios de otimizao, autocontidos, incrementais e que no ensejavam questionamentos de tipo poltico ou socioeconmico mais amplos, as decises tomadas pelos governos. As quais eram frequentemente e, poderamos dizer at hipocritamente, entendidas como a expresso do desejo da maioria, numa estrutura poltico- social percebida como uma poliarquia. O estudo do processo de tomada de deciso e da natureza conflitiva de sua implementao era, por isto, flagrantemente subestimado. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 71 72 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental A CONCEPO INGNUA DO ESTADO NEUTRO Na viso simplista de certos setores da esquerda latino- americana, a perspectiva da administrao era de direita, uma vez que o que buscava era a otimizao das condies de reproduo do capital e, portanto, o aumento da explorao da classe trabalhadora. As tmidas incurses que se fazia, utilizando a abordagem sistmica (rejeitada pelo marxismo e pela esquerda), para entender o que se encontrava a montante do territrio que dominava da simples implementao das decises tomadas no sentido da compreenso do processo de elaborao da poltica, eram vi st as como mai s uma t ent at i va do capi t al para instrumentalizar este processo em seu benefcio. A Cincia Poltica, ao contrrio, era entendida como uma perspectiva de esquerda, na medida em que iluminava as contradies de classe e permitia discernir a dominao e a explorao. Era como se a Cincia Poltica fosse a encarregada de condenar o carter antissocial, repressivo, demaggico do Estado capitalista perifrico atravs de anlises e pesquisas, realizadas, claro, fora do aparelho de Estado. E a Administrao Pblica fosse a encarregada de tocar o estilo tradicional de planejamento governament al e de el aborao de pol t i cas pbl i cas Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 72 73 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques homogeneizador, uniformizador, centralizador, tecnocrtico tpico do Estado burocrtico e autoritrio que herdamos. Na verdade, o fato de que nem a Cincia Poltica nem a Admi ni strao Pbl i ca tenham consi derado o processo de elaborao de polticas como problemtico levou a que a superao do desafi o cogni ti vo col ocado pel a construo do Estado Necessrio seja especialmente difcil. A (inevitvel) adoo privilegiada da Administrao Pblica no mbito do aparelho de Estado foi conformando uma concepo ingnua: a do Estado neutro. Contraditoriamente com a orientao da Cincia Poltica, a Administrao Pblica hoje dominante. Na atual conjuntura, em que quadros dirigentes da esquerda chegam a ser governo em muitos pases da Amrica Latina (em sua bem-sucedida trajetria de aceitao da via pacfica e eleitoral para a transformao da sociedade capitalista), a concepo dominante, aquela que privilegia a perspectiva da Administrao Pblica, tem se mostrado especialmente disfuncional e, por isto, desastrosa. Mas, para a Cincia Poltica, o carter do processo de elaborao de polticas e o seu resultado (o contedo da poltica) so uma simples decorrncia das relaes de poder existentes no contexto externo ao Estado. uma concepo que pode ser ent endi da, no l i mi t e, como mecani ci st a; uma espci e de determinismo social do processo de elaborao da poltica e do contedo da poltica. Como se existisse uma relao de causalidade linear e estrita entre as relaes de poder vigentes no contexto que envolve o aparelho de Estado e o contedo das polticas que dele emanam. Algo como se Estado fosse um elemento semelhante a um dispositivo transdutor, eletrnico ou pneumtico, que ao receber um impulso externo de entrada gera um outro, de sada, cujas caractersticas dependem apenas da intensidade e sinal do impulso de entrada. v Como se todo o processo se orientasse automaticamente de acordo com as caractersticas do bloco dominante de poder. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 73 74 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental Mas a suposio de que numa sociedade de classes a ocupao do Estado pela classe dominante leva inexoravelmente a polticas que mantm e reproduzem a dominao desta sobre as demais classes no to mecanicista como a sua recproca. A concepo ingnua do Estado neutro, que supe que uma mudana na correlao de foras na sociedade num grau que permita o controle do seu aparelho por foras progressistas originaria, automaticamente, polticas capazes de alavancar a desconcentrao de poder e a equidade social, esta sim pode ter consequncias desastrosas. A concepo de que o aparelho de Estado seja um simples instrumento neutro capaz de, de uma hora para outra, operar de forma a implementar polticas que contrariam as premissas de manuteno e naturalizao das relaes sociais de produo capitalistas que o geraram pode levar a uma postura voluntarista que tende a minimizar as dificuldades que enfrentam os governos de esquerda. O preo do equvoco em que eles tm frequentemente incorrido, de subestimar as relaes entre forma e contedo, proibitivo e no pode mais ser tolerado. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 74 75 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques OS ENFOQUES DA ANLISE DE POLTICA E O PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL COMO FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO GOVERNAMENTAL Vi mos no i n ci o dest a Uni dade que so doi s os desdobramentos relativamente recentes a Anlise de Poltica e o Pl anej ament o Est rat gi co Si t uaci onal das mat ri zes de conhecimento. Elas so consideradas como as abordagens mais adequadas para a formao de gestores capazes de realizar as atividades de PEG demandadas pela construo do Estado Necessrio. No Estado Herdado, os marcos de referncia cognitivos dos gestores eram em geral originrios de uma daquelas duas matrizes que conformavam o repertrio de conhecimento formal disponvel no mbito do aparelho de Estado (e tambm fora dele) para o tratamento das questes de governo. Um outro corpo de conhecimento informal, intuitivo, especfico, assistemtico, e gerado de forma ad hoc*, indutiva, on the job* fazia parte da sua formao. Era ele que de alguma forma, ao adicionar-se a esses dois enfoques, permitia sua combinao preenchendo os vazios cognitivos e amenizando o desvio ingnuo a que se fez referncia. O fato de que este outro corpo de conhecimentos, apesar da sua fundamental importncia para o exerccio de governar, no *Ad hoc expresso lati- na que significa somen- te para este fim especfi- co que est sendo consi- derado. Fonte: Lacombe (2004). *On the job realizado na prpria execuo do tra- balho. Fonte: Lacombe (2004). Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 75 76 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental era ensinado, mas sim, a duras penas, e s por alguns, apreendido, no passou despercebido aos pesquisadores acadmicos nem aos gestores que, tanto nos pases centrais como na Amrica Latina, se interessavam ou estavam envolvidos com assuntos de governo. Este fato, aliado a outros tipos de preocupao, entre as quais as de natureza ideolgica e poltica so as mais relevantes, originou movimentos de crtica e fuso multidisciplinar entre essas duas matrizes de conhecimento e delas com outras disciplinas das Cincias Sociais. Esses movimentos foram penetrando na caixa-preta do processo (ou sistema) de elaborao de polticas aquilo que era at ento interpretado como um transdutor por um de seus dois extremos (inputs e outputs), ou de seus dois principais momentos (formulao e implementao). A Administrao Pblica, a partir da constatao de que os hiatos entre o produto (output do sistema) obtido e o previsto mediante o planejamento governamental (dficit de implementao) no eram simplesmente um sintoma de m administrao. Ou seja, el es poderi am dever-se a probl emas ant eri ores f ase de i mpl ementao propri amente di ta. Isto , ao momento de formulao da poltica que envolve processos decisrios em que atores polticos defendem seus interesses e valores. Com a constatao de que a formao da agenda decisria, que ocorria no mbito do processo de formulao das polticas, influenciava muito significativamente o contedo da poltica, entra na caixa-preta a Cincia Poltica pelo lado dos inputs. Como a agenda decisria era determinada pelas foras polticas que se expressavam no contexto econmico-social que envolvia a interface pblico-privado, a Cincia Poltica no poderia se manter margem da anlise das polticas pblicas. Mas qual a implicao imediata desse envolvimento? Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 76 77 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques Uma das consequncias imediatas foi a constatao de que as determinaes polticas, econmicas e sociais no eram um simples insumo (input) do processo de formulao das polticas, e sim algo que seguia atuando ao longo do processo da elaborao das polticas, abarcando todos os seus momentos: formulao, implementao e avaliao. Algumas perguntas fundacionais, como as que seguem, orientaram esse movimento e esto na base da insatisfao com o planejamento governamental tradicional que veio a desembocar na proposta do PEG. So elas: Quais so os grupos que realmente conformam a agenda de deciso (agendum = algo sobre o qual se deve atuar) mediante sua capacidade de transformar (ou travestir) seus problemas privados em assuntos pblicos, em questes de interesse do Estado, sobre os quais ele deve atuar? E, mais do que isto, como fazem para impedir que outros assuntos de outros grupos sociais no sejam incorporados agenda fazendo com que ela fique restrita a assuntos sobre os quais tm controle? Que procedimentos usam e de que mecanismos do prpri o aparel ho de Estado l eg ti mo e a el es acessveis por direito se utilizam para fazer com que os assuntos que logram colocar na agenda sejam decididos e implementados de acordo com seus interesses? Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 77 78 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental O ENFOQUE DA ANLISE DE POLTICA Este o primeiro dos enfoques verdadeiramente inovadores e multidisciplinares que vamos analisar. Visto que ele foi conformado a partir da confluncia entre a Administrao Pblica, ou mais precisamente da problematizao que comeara a fazer acerca da implementao das polticas pblicas, de um lado, e da Cincia Poltica, e mais especificamente da problematizao da formao da agenda e do processo decisrio, por outro. Sua importncia para formar os fundamentos em que se apoia a proposta do PEG est relacionada capacidade de enfocar a i nt erf ace ent re a soci edade e o Est ado e o seu prpri o funcionamento de um modo mais revelador do que at ento fazia a Cincia Poltica. Alm de enfocar a questo da elaborao dos planos e da sua execuo, da alocao de recursos etc., com maior sutileza e realismo do que fazia a Administrao Pblica. Diante do exposto, faa uma reflexo sobre a relevncia da Anlise de Polticas para a Administrao Pblica. Em alguns casos, a Anlise de Poltica nasce como rea de pesquisa nos crculos ligados disciplina de Administrao Pblica. Como, nos EUA, nos anos 60, eles estavam focalizados na anlise organizacional, nos mtodos quantitativos etc. e no enfatizavam a questo dos valores e interesses que a Anlise de Poltica argumentava que era essencial para a Administrao Pblica, essa relao foi muitas vezes complicada. Em outros casos, a Anlise de Poltica se estabelece por diferenciao/excluso em relao Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 78 79 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques Cincia Poltica, em crculos a ela ligados. Como resultado ocorreu uma inflexo*. Sua perspectiva passou a incorporar a anlise das organizaes e das estruturas de governo, deslocando um pouco o foco da anlise do institucional para o comportamental. Apesar das contribuies que desde h muito tempo tm sido realizadas por cientistas sociais para questes como essas, o que novo a escala em que elas passam a ocorrer a partir dos anos 1970 nos pases capitalistas centrais, e o ambiente mais receptivo que passa a existir por parte dos governos. Esses movimentos recentes se caracterizaram por oferecerem uma nova abordagem e tentarem superar problemas atinentes s perspectivas que tomaram por modelo reas da Administrao Pblica ou ainda por dar excessiva nfase a mtodos quantitativos combinados anlise organizacional. Embora vrias definies tenham sido cunhadas pelos autores que primeiro trataram o tema, vamos iniciar citando Bardach (1998), que considera a Anlise de Polticas como um conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das cincias humanas utilizados para analisar ou buscar resolver problemas concretos relacionados poltica (policy) pblica. Para Wildavsky (1979), a Anlise de Poltica recorre a contribuies de uma srie de disciplinas diferentes a fim de interpretar as causas e consequncias da ao do governo, em particular, do processo de elaborao de polticas. Ele considera, ademais, que Anlise de Poltica uma subrea aplicada, cujo contedo no pode ser determinado por fronteiras disciplinares, mas si m por uma abordagem que parea apropri ada s circunstncias do tempo e natureza do problema. Segundo Lasswell (1951), essa abordagem vai alm das especializaes acadmicas existentes. J segundo Dye (1976), fazer anlise de Poltica implica em descobrir o que os governos fazem, por que fazem e que diferena isto faz. Para ele, Anlise de Poltica a descrio e explicao das causas e consequncias da ao do governo. Numa primeira leitura, essa definio parece descrever o objeto da Cincia Poltica, tanto quanto o da Anlise de Poltica. No entanto, ao procurar explicar *Inflexo mudana da direo ou da posio normal desvio. Fonte: Houaiss (2007). v No que tange aos pesquisadores muitos j tinham se interessado por questes ligadas atuao do governo e s polticas pblicas. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 79 80 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental as causas e consequncias da ao governamental, os pesquisadores cientistas polticos tm-se concentrado nas instituies e nas estruturas de governo, s h pouco registrando-se o deslocamento para um enfoque comportamental que caracteriza a Anlise de Poltica. Ham e Hill (1993) ressaltam que s recentemente a poltica pblica tornou-se um objeto importante para os cientistas polticos. E o que distingue da Cincia Poltica a preocupao com o que o governo a faz. Assim, podemos afirmar que o fato de as polticas pblicas poderem influenciar a vida de todos os envolvidos por problemas de esferas pblicas e poltica (politics), que os processos e resultados de polticas sempre envolvem vrios grupos sociais, e as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso, vem tornando a Anlise de Poltica um campo de trabalho cada vez mais importante. Voc deve estar se perguntando: Anlise de Poltica e Administrao Pblica, o que as distingue? Segundo os pesquisadores que fundam o campo, na Anlise de Poltica, em seu carter normativo (no sentido de explicitamente portador de valores), que revelada a preocupao acerca de como as ideias que emergem da anlise podem ser aplicadas no sentido de alavancar um projeto social alternativo. Neste caso, podemos afirmar que a melhoria do processo poltico atravs das polticas pblicas que promovem a democratizao do processo decisrio assumida como um vis normativo. Mas, os mesmos pesquisadores apontam ainda a Anlise de Poltica tambm como um problem- oriented, o que demanda e suscita a interdisciplinariedade. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 80 81 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques A Anlise de Poltica se caracteriza pela sua orientao aplicada, socialmente relevante, multidisciplinar, integradora e direcionada soluo de problemas. Alm de sua natureza ser ao mesmo tempo descritiva e normativa. Na opinio de alguns pesquisadores de Anlise de Poltica, o analista das polticas pblicas deve situar-se fora do mundo do dia a dia da poltica (politics) de maneira a poder indagar acerca de algumas das grandes questes relacionadas funo do Estado na sociedade contempornea e distribuio de poder entre diferentes grupos sociais. Para uma anlise adequada, necessrio explorar trs nveis. Nveis que podem ser entendidos, ao mesmo tempo, como aqueles em que se do realmente as relaes polticas (policy e politics) e como categorias analticas, isto , como nveis em que estas relaes devem ser analisadas. So eles: Funcionamento da estrutura administrativa (institucional): nvel superficial, descritivo, que explora as ligaes e redes intra e interagncias, determinadas por fluxos de recursos e de autoridade etc. o que podemos denominar nvel da aparncia ou superficial; Processo de deciso: nvel em que se manifestam os i nteresses presentes no mbi to da estrutura administrativa, isto , dos grupos de presso que atuam no seu interior e que influenciam o contedo das decises tomadas. Dado que os grupos existentes no interior de uma instituio respondem a demandas de grupos situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas, as caractersticas e o funcionamento desta no podem ser adequadamente entendidos, a no ser em funo das relaes de poder Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 81 82 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental que se manifestam entre esses grupos. o que podemos chamar de nvel dos interesses dos atores; e Relaes entre estado e sociedade: referentes ao nvel da estrutura de poder e das regras de sua formao, o da infraestrutura econmico-material. o determi nado pel as funes do Estado que asseguram a reproduo econmica e a normatizao das relaes entre os grupos sociais. o que explica, em ltima instncia, a conformao dos outros dois nveis, quando pensados como nveis da realidade, ou as caractersticas que assumem as relaes a serem investigadas, quando pensadas como categorias analticas. Este nvel de anlise trata da funo das agncias estatais que , em ltima instncia, o que assegura o processo de acumulao de capital e a sua legitimao perante a sociedade. o que podemos denominar nvel da essncia ou estrutural. A anlise deve ser desenvolvida de forma reiterada (em ciclos de retroalimentao) do primeiro para o terceiro nveis e vice-versa buscando responder s questes suscitadas pela pesquisa em cada nvel. Como indicado, no terceiro nvel onde as razes ltimas destas questes tendem a ser encontradas, uma vez que ele o responsvel pela manuteno da estabilidade poltica e pela legitimidade do processo de elaborao de polticas. No momento de formulao, atravs da filtragem das demandas, seleo dos temas e controle da agenda mediante um processo cujo grau de explicitao bastante varivel, ele vai desde uma situao de conflito explcito, onde h uma seleo positiva das demandas que se referem s funes que so necessrias para manuteno de formas de dominao na organizao econmica, como suporte acumulao de capital e resoluo de conflitos abertos, at uma no deciso, que opera no nvel negativo da excluso dos temas que no interessam estrutura capitalista (como a propriedade privada, ou a reforma agrria), selecionando os que Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 82 83 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques entram ou no na agenda atravs de mecanismos que filtram ideologicamente os temas e os problemas. Nos momentos da implementao e da avaliao, outros mecani smos de control e pol ti co se estabelecem tendo por cenrio os dois primeiros nveis e, como mbito maior e mais complexo de determinao, o terceiro. Atravs do trnsito entre estes trs nveis, depois de vrias rei t eraes, poss vel conhecermos o comport ament o da comunidade poltica existente numa rea qualquer de poltica pblica, e desta maneira chegarmos a identificar as caractersticas mais essenciais de uma poltica. Este processo envolve examinar a estrutura de relaes de interesses polticos construdos pelos atores envolvidos; explicar a relao entre o primeiro nvel superficial das instituies e o terceiro nvel mais profundo da estrutura econmica. Vimos que so trs os nveis distintos da anlise de uma poltica. Voc sabe descrever em que implica cada um destes nveis? Podemos dizer que com a anlise de uma poltica possvel primeiramente identificarmos as organizaes (instituies pblicas) com ela envolvidas e os atores que nestas se encontram em posio de maior evidncia. Em seguida, e ainda no primeiro nvel (institucional) de anlise, identificarmos as relaes institucionais (isto , aquelas sancionadas pela legislao) que elas e seus respectivos atores-chave mantm entre si. Passando a um segundo nvel, a pesquisa ocorre sobre as relaes estabelecidas entre esses atores-chave que representam os grupos de interesse existentes no interior de uma instituio e de grupos externos, situados em outras instituies pblicas e em organizaes privadas. As relaes de poder, coalizes de interesse, Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 83 84 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental formao de grupos de presso, cooptao, subordinao etc. devem ser cui dadosament e exami nadas de manei ra a expl i car o funcionamento da instituio e as caractersticas da poltica. A determinao de existncia de padres de atuao recorrente de determinados atores-chave e sua identificao com os de outros atores, instituies, grupos econmicos, partidos polticos etc., de modo a conhecer os interesses dos atores, so o objetivo a ser perseguido neste nvel de anlise. J no terceiro nvel e ltimo nvel de anlise, mediante uma tentativa sistemtica de comparar a situao observada com o padro (estrutura de poder e das regras de sua formao) conformado pelo modo de produo capitalista sua infraestrutura econmico-material e sua superestrutura ideolgica que ocorre a explicao. Ou seja, nesta etapa onde atravs do estabelecimento de relaes entre a situao especfica que est sendo analisada ao que tipicamente tende a ocorrer no capitalismo avanado (ou perifrico, no caso latino-americano) que podemos chegar a entender a essncia, isto , entender como as relaes se estabelecem entre as vrias pores do Estado e destas com a sociedade. Assim, podemos dizer que o percurso descrito uma tentativa sistemtica de percorrer este caminho de ida e volta apoiando- nos sempre no mapa que este terceiro nvel de anlise proporciona. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 84 85 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques O ENFOQUE DO PLANEJAMENTO ESTRATGICO SITUACIONAL Ao contrrio do enfoque da anlise de poltica, este enfoque no ser tratado aqui de modo detalhado, pois os captulos que seguem, que apresentam as duas metodologias que integram o arsenal do PEG, o fazem de maneira bastante detalhada. Vamos comear? O Pl anej ament o Est rat gi co Si t uaci onal , mt odo PES, surgi u em meados da dcada de 1970 como resultado da busca de uma ferramenta de suporte ao mesmo tempo cientfica e poltica para o trabalho cotidiano de dirigentes pblicos e out ros prof i ssi onai s em si t uao de governo. Seu criador foi o ex-ministro de Planejamento chileno do governo Allende, Carlos Matus. Nas suas prprias palavras, o mt odo PES nasceu de um l ongo processo de reflexo que teve lugar no perodo em que ele ficou preso em funo do golpe militar que levou morte do presidente Allende, em setembro de 1973. Essa reflexo o levou a formular uma crtica ao planejamento governamental tradicional e propor um mtodo alternativo que levasse em conta o carter situacional (situao do ator que planeja) e estratgico que deveria Carlos Matus Ministro do Governo Allende (1973) e consul tor do ILPES/ CEPAL, falecido em dezembro de 1998, ministrou vrios cur- sos no Brasil nos anos noven- ta (Escol as Si ndi cai s, I PEA, Mi ni stri os, Governos Estaduai s e Muni ci - pai s). Cri ou a Fundao Al tadi r com sede na Venezuela para difundir o mtodo e capacitar di ri gentes. I ntroduzi do no Brasi l a parti r do final dos anos oitenta, o PES foi disseminado e adaptado ampl amente nos l ocai s onde foi uti l i zado, parti cul armente no setor pbl i co. Fonte: <http://www.espacoacademico.com.br/ 032/32ctoni.htm#_ftn2>. Saiba mais Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 85 86 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental possuir o planejamento, em especial aquele necessrio para lidar com as particularidades do Estado latino-americano. A leitura de qualquer um dos vrios livros que escreveu revela que essa crtica tem como pressupostos muitos dos contedos abordados pelo enfoque da Anlise de Polticas. Aspecto que ficou ainda mais patente para os que tiveram a oportunidade de serem alunos do professor Matus. Baseado em pressupostos muito semelhantes aos da Anlise de Poltica, o mtodo PES uma alternativa ao planejamento tradicional. De acordo com os pressupostos apresentados at aqui e tambm pelo fato de ter sido concebido atravs do aprendizado proporcionado por sucessivas experincias de planejamento governamental em pases perifricos, foi escolhido como um dos fundamentos desta disciplina de PEG. Este conta ainda com um repertrio de instrumentos e metodologias que adicionam reflexo sobre Anlise de Polticas preocupaes mais realistas e prximas do contexto latino-americano. Para tanto, destacamos a seguir alguns pontos que a tornam apropriada para servir de fundamento disciplina de PEG: a crtica radical que faz ao planejamento tradicional normativo (no no sentido de prescritivo, mas sim de voluntarista, escassamente apoiado em anlise metodologicamente coerente e autoritrio baseado em acordos de gabinete sem participao) e sua prpri a epi st emol ogi a, de cart er posi t i vi st a e comportamentalista; o uso do termo estratgico, empregado na sua dupla conotao de movimento que visa soluo de uma situao que se configura como um problema para o ator que planeja e de movimento em que este ator enfrenta ou vai ser enfrentado por um adversrio que Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 86 87 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques tambm se move, inclusive em resposta s suas aes. Aquelas aes que iro construir o cenrio normativo: aquele cujo contedo interessa ao ator que planeja. Estratgico, ademais, por ter seu foco nos projetos de longo prazo de maturao, mais do que em simples manobras tticas (de curto prazo); a clara distino que coloca entre o planejamento estratgico corporativo ou empresarial , do qual lamentavelmente se originam muitas das propostas que so cont rabandeadas para o t erri t ri o governamental, e a proposta que faz de tratar os problemas pblicos, situados na interface Estado- Sociedade, de modo coerente com as demandas do conjunto desta sociedade e no com as de um grupo econmica e politicamente favorecido; e o esf oro de const ruo de um mt odo para compreender o jogo social, a relao entre os homens, e atingir resultados relevantes apesar da incerteza sempre presente, a partir de categorias como ator social , teoria da ao social , produo social e conceitos como o de situao e o de momento. O mtodo PES se coloca, assim, como uma contraproposta epistemolgica ao planejamento de tipo economicista (que, por operar sobre variveis quantitativas, frequentemente de natureza econmica, d a enganosa impresso de exatido e racionalidade) ao: negar a possibilidade de um nico diagnstico da realidade, por enfatizar que os vrios atores explicam ou fazem recortes interessados da realidade, a partir de suas situaes particulares e sempre voltados para a ao. No possvel, nunca, um conhecimento fechado, uma verdade acabada sobre a realidade; reconhecer que os atores em situao de governo nunca tm o controle total dos recursos exigidos por seus projetos e, por isto, nunca h certeza de que suas aes Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 87 88 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental alcanaro os resultados esperados. Os recursos escassos no so s os econmicos, mas os de poder, de conhecimento e de capacidade de organizao e gesto, entre outros; aceitar que a ao humana intencional e nunca i nt ei rament e previ s vel , como f azem supor os comportamentalistas; e aceitar que o jogo social sempre de final aberto. Nesta medida, apesar da incerteza, da incapacidade de cont rol ar os recursos, do abandono de qual quer posi o determinstica, h sempre espao para a ao humana intencional, para se fazer histria, para se construir sujeitos individuais e coletivos e para se lutar contra a improvisao, construindo um caminho possvel que se aproxime do rumo desejado. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 88 89 Mdulo Bsico Unidade 2 O Planejamento Estratgico Governamental como Convergncia e Enfoques Resumindo Nesta segunda Unidade investigamos a contribuio de dois enfoques relacionados gesto pblica. Um de an- lise do processo de elaborao de polticas pblicas, a An- lise de Polticas (a Policy Analysis); e outro conhecido na Amrica Latina como o mtodo PES do Carlos Matus. Eles constituem o fundamento daquilo que nesta disciplina de- nominamos PEG. Vimos ainda que o que acontece dentro do Estado a elaborao de polticas pblicas no ocupa um papel cen- tral no espectro de preocupaes da Cincia Poltica. E que a Administrao Pblica a tende a desprezar o conhecimento que ela ceticamente proporciona sobre a interface Estado- Sociedade. Por separar o mundo da politics e o da policy, a Administrao Pblica pode reduzir o poltico (politics) a um mero aspecto tcnico-operacional, administrativo. a partir da contribuio desses dois enfoques, a An- lise de Polticas e o Planejamento Estratgico Situacional, que se delineou o conceito de PEG que se suleou (em vez de norteou) a concepo desta disciplina. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 89 90 Especializao em Gesto Pblica Planejamento Estratgico Governamental Atividades de aprendizagem Para veri fi car seu entendi mento propomos al gumas atividades de aprendizagem. Procure respond-las e em caso de dvida no hesite em conversar com o seu tutor. 1) Quais as principais diferenas entre os enfoques da Cincia Polti- ca, da Administrao Pblica e da Anlise de Poltica? 2) Por que a Anlise de Poltica e o Planejamento Estratgico Situacional so consideradas abordagens adequadas para a pro- posta feita nesta disciplina para o tratamento do planejamento estratgico? E por que essa proposta seria apropriada para os gestores interessados na construo do Estado Necessrio? 3) Qual a diferena entre Planejamento Estratgico Situacional e o Planejamento tradicional? Aponte as caractersticas principais de cada um. Planejamento Estrategico GP Miolo Grafica 30-10-09.pmd 30/11/2009, 18:42 90