o pOder de propor: ou, a economia das medidas

provisrias
Jorge Vianna Monteiro
Sumrio: I. Introduo; 2. A atividade legislativa; 3. Excedente legislativo da burocra-
cia; 4. O poder de propor; 5. Concluso.
Palavras-chave: poltica ecorimica; Constituio; Estado; medidas privisrias; separa-
o de poderes.
A relao agente-patrocinador que se estabelece no jogo de poltica econmica em
decorrncia do uso de medidas provisrias. Conseqncias disso para a deteriorao do
sistema de separao de poderes.
lhe power lo propose: or, lhe economics of lhe medidas provisrias
The overall theme of this article is the degree of autonomy under which the Brazilian
National Congress operates, as to the economic policy-making. Since 1988 the peculiar
constitutional mechanism of the medidas provisrias has been working in such a way
that transfers legislative power from the legislature itself to bureaucrats. After a brief
characterization of the legislative output of the National Congress, the author presents
the concept of legislative excess through which the growing erosion ofthe constitutional
system ofseparation ofpowers is measured. Some analytical implications ofthe concept
are elaborated as the pOll"er to propose in public choices.
1. Introduo
o tema geral em que este artigo se enquadra o grau de autonomia com que
efetivamente atuam as legislaturas no governo representativo, no tocante ao pro-
cesso decisrio da poltica econmica.
Modernamente, sabe-se que tal autonomia qualificada pela descentraliza-
o legislativa, como representada pelo sistema de jurisdies em comisses. O
caso brasileiro recente (1993/94) evidenciou, nas prticas da Comisso Mista de
Oramento, a extenso em que o Plenrio do Congresso Nacional pode atuar
como mero homologador de decises j estabelecidas.
Igualmente, essa autonomia pode ser questionada, em face da atuao dos
burocratas governamentais que exercem um forte controle sobre a agenda dos le-
gisladores. Outra vez, o processo oramentrio federal serve como ilustrao.
Todavia, nos anos 90, o mecanismo da edio de Medidas Provisrias (MP)
* Artigo recebido em jun. e aceito em jul. 1995. Esta anlise parte de um estudo contnuo desen-
volvido pelo autor no Departamento de Economia, PUC-Rio, no mbito dos mecanismos institu-
cionais da poltica econmica no Brasil.
** Professor associado - Departamento de Economia, PUC-Rio.
RAP RIO DE JANEIRO 29 (3): 59-72, JUL./SET. 1995
que configura uma crescente transferncia de poder de deciso da legislatura
para os burocratas, a qual atinge seu auge no perodo 1993/94, com a implemen-
tao da poltica de estabilizao de preos.
Esse papel limitado da legislatura no ambiente de governo representativo ,
ademais, agravado pelo diferencial de conhecimento e competncia tcnica em
geral que favorece os membros das comisses e os diferentes segmentos da buro-
cracia do Executivo (Lupia & McCubbins, 1984).
O presente artigo caracteriza a substancial abdicao de poder decisrio do
Legislativo (Kiewiet & McCubbins, 1991), ocasionada pela edio das MP. Dife-
rentemente da habitual nfase jurdica (Cleve, 1991, 1993), o mecanismo das MP
aqui tratado no mbito do jogo de estratgias que se estabelece entre o Executi-
vo e a legislatura, e do qual resulta a poltica econmica (Monteiro, 1994a). As
reformas econmicas empreendidas, sobretudo a partir de 1990, servem como
pano de fundo para a argumentao aqui desenvolvida.
Na seo 2 so apresentados alguns dos principais resultados da economia das
legislaturas e que so essenciais para se aferir comparativamente o significado do
fluxo de medidas provisrias - o que empreendido na seo 3. Na seo 4, a
MP definida como um instrumento estratgico do Executivo. Esse recurso ca-
racteriza o que a teoria de escolhas coletivas rotula como poder de propor. O texto
conclui que tal poder de propor atuou como uma verdadeira ncora institucional!
dos programas de estabilizao econmica empreendidos no perodo sob anlise.
Note-se, todavia, que essa opo de estratgia econmica tem um elevado custo
social: o aumento da instabilidade institucional em que opera a economia brasilei-
ra. A deteriorao do sistema de separao de poderes a dimenso mais objetiva
dessa instabilidade.
2. A atividade legislativa
Os polticos atuam como corretores de uma legislao que fundamentalmen-
te envolve transferncias de riqueza; para tanto, conciliam demanda e oferta de
legislao. Os beneficirios desse atendimento so os grupos organizados e con-
centrados, a expensas dos interesses no-organizados e difusos (McCormick &
Tollison, 1981). Caso esse processo resulte em excesso de legislao, o equilbrio
ser restabelecido pela remoo da ineficincia e dos corretores que atuaram na
intermediao excessiva, na prxima ocasio eleitoral.
Nessa viso analtica, a produo legislativa corresponde ao valor do total
das transferncias de riqueza geradas e providas aos diferentes grupos de interes-
ses.
I Esse termo foi introduzido por M,.mteiro (I 994c ).
60 RAP 3/95
Grfico I
O fenmeno da votao final no Congresso Nacional
Quantidade de leis aprovadas
600
1994
500 1993
400 1992
300 1991
200
1990
1989
100
1988
1987
1986
Fev. Mar. Abr. Maio Jun. Jul. Ago. SeI. Oul. Nov. Dez.
1986 - 1994
Essa produo reflete tanto caractersticas estruturais da legislatura (nmero
total de seus membros, nmero de comisses e regras de votao? entre outras),
quanto diferentes combinaes de insumos legislativos (tamanho da minoria, ex-
tenso da sesso legislativa e base da representao poltica, por exemplo).
Certas regras legislativas (como as que regulam a urgncia na tramitao de
projetos de leis) condicionam de modo muito relevante essa produo. Assim,
por exemplo, ao longo de 1989-92, Figueiredo e Limongi (1994) constatam que,
do total de leis ordinrias aprovadas no Congresso Nacional, o regime de urgn-
cia foi adotado na apreciao de 2/3 dos casos.
3
O fluxo de decises legislativas mostrado no grfico I revela a conhecida sa-
zonalidade referida na literatura especializada como o fenmeno da votao fi-
nal, isto , a produo de leis concentrando-se ao final da sesso legislativa.
Segundo os princpios de organizao econmica (AIchian & Demsetz,
1972; Crain, Leavens & Tollison, 1986), tal padro de produo exibido pelo
Congresso Nacional no perodo 1986-94 reflete as habituais decorrncias da es-
colha coletiva.
2 Fundamentalmente, essas so as regras constantes dos volumosos Regimentos Internos da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
3 Em 1987/88, assim como em 1993/94, o esforo de mudana constitucional pode igualmente ter
contribudo como um fator exgeno na determinao da atividade do Congresso Nacional. O sen-
tido dessa influncia a priori incerto: a instabilidade das regras constitucionais, sob reviso, pode
ter acelerado ou retardado a passagem legislativa de alguns projetos de lei. Igualmente, a prpria
diversidade de esforos - sobretudo no final de 1993 e comeo de 1994 - em que esteve empe-
nhado o Congresso Nacional pode ter aumentado ou no a produtividade legislativa. A ocorrncia
eleitoral tambm oferece evidncias conflitantes em seus impactos no fluxo global de legislao: o
ano eleitoral de 1989 apresenta mdia mensal de leis superior observada em I 99()"93; j em 1994, o
desempenho foi inferior mdia de 1990-93.
o PODER DE PROPOR 61
Mais especificamente, a concentrao das votaes ao final da sesso legis-
lativa resulta do potencial de renegao que est implcito nas trocas de votos en-
tre os legisladores. Assim, a transferncia do voto final para o perodo terminal
da sesso tende a fazer com (jue os acordos de votao sejam executados quase
que simultaneamente, minim:zando o potencial de renegao.
4
3. Excedente legislativo da burocracia
A influncia que o presidente da Repblica exerce sobre a legislatura desen-
volve-se por duas variantes:
a) informalmente, pelo significado eleitoral para o legislador, de se associar
imagem do presidente da RepblicaS - no partido, no palanque, na comitiva, na
cerimnia de inaugurao de uma obra pblica - o que em geral tem significa-
tivo efeito eleitoral; por seu acesso mdia; sua popularidade pessoal; suas habi-
lidades individuais de liderana; seu poder de preencher cargos na burocracia
federal; e pela aprovao prvia de pleitos, no mbito de um Conselho POltico,6
entre outros exemplos;
b) fomalmente, por seu poder de agenda, em decorrncia de sua capacidade de
iniciar o processo legislativo (o caso tpico o processo oramentrio da Unio);
seu poder de veto a projetos de lei aprovados na legislatura;7 por sua peculiar
capacidade de emitir MP.
De certo modo, a atuao coordenada entre o Executivo e a legislatura no
uma predisposio natural no Presidencialismo (Ferejohn & Calvert, 1984), no
apenas em decorrncia do sistema de separao de poderes, como tambm pela
descentralizao que vigora no processo legislativo, por sua jurisdio em co-
misses. Nesse sentido, significativo o efeito que os mecanismos informais as-
sociados liderana do presidente da Repblica produzem na obteno desse
esforo de coordenao.
A sazonal idade aqui tratada quali:ica substancialmente o tradicional argumento quanto "apatia"
da legislatura \'erslIs o "dinamismo" do Executivo, na produo de legislao.
5 O que muito significativamente designado na literatura tcnica pelo termo coattails.
6 Como ocorreu, ainda recentemente, no comeo de 1995. Em tal Conselho Poltico tm assento,
entre outros, os presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, assim como os lderes
dos partidos integrantes da coalizo governista no Congresso Nacional.
7 O fato de o veto executivo ser tralado na Constituio brasileira - diferentemente do caso norte-
americano - muito mais como um poder presidencial (Seo lI, Captulo 11, Ttulo IV) do que
como um ato legislativo (Seo VIII, Captulo I, Ttulo IV) talvez estimule a viso de que o presi-
dente da Repblica deva contar com recursos legislativos prprios, como as medidas provisrias.
62 RAP 3/95
Por outro lado, o uso dos instrumentos formais da ao presidencial pode re-
forar a tendncia no-cooperativa. O mecanismo de edio de MP o exemplo
mais significativo dessa ocorrncia.
A partir de outubro de 1988,8 uma nova regra constitucional passou a vigorar
no jogo de estratgias entre o Executivo e a legislatura: o presidente da Repbli-
ca - ou, mais indiretamente, os burocratas - teve ampliado seu poder de legis-
lar atravs da edio de medidas provisrias.
9
O novo mecanismo (art. 62 da Constituio) passava a operar sob um regime
tal que:
a) a MP utilizada em conjunturas de "relevncia e urgncia";
b) tanto quanto uma lei, a MP promove efeitos imediatos;
c) a vida til da MP de 30 dias, caso no venha a ser convertida em lei.
No obstante a notria permissividade desse conjunto de regras, ao longo do
tempo no houve qualquer deciso legal especificando como deveria operar tal
regime. Em conseqncia, o Executivo passou a contar com um aumento expres-
sivo de capacidade legislativa autnoma, a qual seria maximizada em 1993/94.
Entre outras decorrncias, o mecanismo das MP oferece burocracia formu-
ladora de polticas pblicas as seguintes prerrogativas:
a) utilizao virtualmente irrestrita de atos legais, em termos de quantidade,
variedade e amplitude de seus efeitos;
b) condicionamento imediato do comportamento dos agentes de deciso privados
e, assim, de todo o processo econmico;
c) capacidade de alterar regimes legais preestabelecidos;
d) transitoriedade administrada, ou seja, a cada 30 dias (perodo inicial de sua
vigncia), uma MP pode ser: estritamente reeditada (sob novo nmero, podendo
o mesmo texto de uma MP em vigor ser revalidado por mais 30 dias); modificada
(sob novo nmero, podendo o texto de uma MP em vigor ser alterado em exten-
8 Duas curiosidades sobre as medidas provisrias: a de n1 (datada de 21 de outubro de 1988) foi
publicada no Dirio Oficial da Unio em 24-10-1988 e republicada em 25-10-1988, porm errone-
amente sob o n 10. A partir de ento, manteve-se a nova numerao de ordem. Desse modo, no
existem as MP de n
2s
2 a 9. A propsito, a MP n
2
I (ou n 10) regula a pesca de algumas espcies
em perodo de reproduo.
9 Habitualmente, argumenta-se que as MP apenas substituem os decretos-lei, o que no bem
assim. Na verdade, a ausncia de regulamentao para a edio das MP amplia o poder legislativo
do presidente da Repblica, comparativamente edio de decretos-lei.
o PODER DE PROPOR 63
so irrestrita); e cancelada tacitamente (no podendo uma MP em vigor ser ree-
ditada aps 30 dias) ou explicitamente (podendo uma MP em vigor ser revogada
por meio da edio de outra MP).
Mesmo o prazo de validade mxima de 30 dias pode ser alterado, com o que
uma MP em vigor pode ser modificada ou cancelada antes do tnnino de sua va-
lidade.
lO
A tabela seguinte apresenta a trajetria da varivel MP
t
fLm' em que MP
t
a
quantidade emitida de medidas provisrias no ms t, e Lm a mdia mensal da
produo da legislatura, nos respectivos perodos de tempo ali assinalados - boa
parte dos quais cobrindo as diversas fases do esforo de estabilizao de preos
que se convencionou rotular de Plano Real. 11
Quantidade de MP emitidas por mdia de leis produzidas
(MPf fLm)
Perodo Mnima Mdia Mxima
1993 0,05 0,41 1,44
1994 1,37 3,03 6,69
1993 e 1994 0,07 1,35 4,81
lu!. 1993 a dez. 1994 0,47 1,55 4,31
lu!. 1993 a maio1995 0,47 1,74 4,56
lan.1993 a maio 1995 0,06 1,51 4,99
lu!. 1994 a maio1995 1,71 3,14 5,72
Fonte: Dirio Oficial da Unio - Seo l.
Essa evidncia emprica serve para ilustrar o excedente legislativo da buro-
cracia, isto :
10 O que ocorreu, mais recentemente, em janeiro de 1995. Na convenincia do novo governo,
recm-inaugurado, um grupo de MP foi cancelado bem antes de seu prazo de vencimento e sir.ml-
taneamente reeditado, de modo a p.:rmitir que seu novo prazo de vencimento ocorresse com a nova
legislatura, j instalada. "Num nico lote de 14 MP, o Executivo revogou antecipadamente - e,
simultaneamente, reeditou - 12 dessas MP A revogao alcanou MP editadas entre 5-1-1995 e
27-1-1995" (Monteiro, 1995).
11 Ainda que esse rtulo s tenha s:do mais difundido a partir da introduo no novo padro mone-
trio, em 1994, o termo engloba toda a seqncia de medidas econmicas iniciada em julho de
1993. Os dados estatsticos mostrados na tabela referem-se capacidade bruta de emisso de MP,
ou seja, inclusive reedies de MP. Tal conceito tanto mais apropriado para medir a atividade
desse mecanismo legislativo quando se sabe que, por ocasio do vencimento de uma MP - 30 dias
aps sua edio -, o Executivo no est limitado a simplesmente alterar-lhe o nmero de ordem.
Em verdade, nos casos mais relevantes - como na MP que criou o padro monetrio do real - a
cada reedio recorre-se a supresses ou acrscimos. De todo modo, tomar a emisso de MP em
termos de capacidade lquida ocuitaria o potencial de poder discricionrio que est implcito nas
reedies.
64 RAP 3/95
E= {(MP/Lm) - I)
(I)
Por esse excedente, a agenda dos burocratas pode diferir significativamente
das preferncias de seu patrocinador - a legislatura. Em decorrncia, o patroci-
nador experimenta uma reduo em seu bem-estar que identificada pelo cha-
mado custo de agncia (Kiewiet & McCubbins, 1991).
Assim, por exemplo, entre julho de 1994 (incio do novo regime monetrio)
e maio de 1995, observa-se que o excedente legislativo variou entre um mnimo
de 70,9% e um mximo de 472,3 %. Todavia, ao longo de 1994 que tal exceden-
te alcana nveis substancialmente mais elevados. Em verdade, considerando-se
o perodo de julho de 1993 - com o surgimento do Plano de Ao Imediata
(PAI) - a dezembro de 1994,12 o grfico 2 mostra que esse excedente legislati-
vo 13 se sustenta (E > I) praticamente ao longo de todo o ano de 1994. Ademais, o
perodo de julho de 1993 a dezembro de 1994 de especial relevncia para a an-
lise aqui desenvolvida, por concentrar cerca de 2/3 do total das MP emitidas en-
tre outubro de 1988 e dezembro de 1994.
14
Grfico 2
Quantidade de MP pela produo mdia de leis no perodo jul. 1993-dez. 1994
MP1Lm
4.5
4.0
3.5
3.0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
o
jul. 93 set.93 novo 93 Jan.93 mar. 94 maio 94 JUI. 94 set. 94 novo 94
Periodo de execuo da politica de estabilizao de preos
12 A rigor, o PAI foi divulgado em 14 de junho de 1993, Em 7 de dezembro de 1993, surgiu o Pro-
grama de Estabilizao Econmica, e em 27 de fevereiro de 1994. emitia-se a MP n
Q
434, que
introduziu a Unidade Real de Valor (lJRV),
13 Em certo sentido, esse o excedente primrio, de vez que esse conjunto de MP viabiliza um
conjunto igualmente vasto de legislao secundria, tal como decretos e atos ministeriais, Ade-
mais, vale lembrar que o projeto de lei de converso aprovado no Congresso Nacional pode ainda
sofrer o veto do Executivo.
14 Embora o volume mximo de emisso mensal s tenha sido alcanado, como mostra o anexo,
em janeiro de 1995,
o PODER DE PROPOR 65
Desse modo, so identificados no grfico 2:
a) um efeito deslocamento: medindo a transferncia de poder efetivo de deciso
no processo de escolhas pblicas (altura das ordenadas) dos legisladores para os
burocratas. Tomando-se o grfico 2 por referncia, E, como definido na expres-
so (I), varia entre 0,53 e um mximo de 3,3;
b) um efeito sustentao: ou seja, o nmero de meses consecutivos em que E > 1,
indicado nas abcissas. Outra vez, nota-se que tal sustentao ocorre a partir de
fevereiro de 1994, portanto por II meses. Pode-se ainda mostrar que, no perodo
mais longo, de janeiro de 1993 a maio de 1995, essa sustentao ocorre por 16
meses consecutivos.
4. O poder de propor
Na deciso tricameral que envolve o presidente da Repblica, a Cmara dos
Deputados (513 membros) e o Senado Federal (81 membros), a prerrogativa da
edio de MP constitui-se no poder de propor (Baron & Ferejohn, 1989).15 O po-
der de propor essencial na determinao do resultado final da interao estrat-
gica do Executivo e a legislatura: a poltica econmica.
Na delegao de responsabilidades constitucionais, o Executivo tem a inicia-
tiva da escolha da proposta ou do curso de ao. Com as MP, generaliza-se tal
prerrogativa, com sua virtual extenso a todo e qualquer tema de poltica, bem
como a toda e qualquer seqencia de atos, inclusive sua repetio, reforo e com-
posio.1
6
Ou, mais tecnicamente, atravs das MP a burocracia governamental
passa a dispor de um substancial poder de agenda nas escolhas pblicas. Em con-
sequncia:
a) o processo decisrio da legislatura apresenta-se sob forte condicionamento, sim-
plesmente em razo do elevado nmero de MP que o congestiona, independente da
ocorrncia de sua votao no prazo legal de 30 dias. 17 Embora no seja um fato
generalizvel por todo o perodo aps outubro de 1988, em determinados subpero-
15 Originariamente, esse conceito loi estabelecido em tomo do papel central desempenhado pelas
legislativas.
16 Como estabelecido na Constituio (art. 62), a MP no aprovada pela legislatura no prazo de 30
dias perde sua validade. Contudo, a falta de regulamentao desse princpio operacional, toda MP
pode ser, ento, reeditada. A prtica da emisso de MP, no entanto, deu lugar a dois outros aspec-
tos da flexibilidade com que tal mecanismo pode ser utilizado: o reforo (quando, na ocasio da
reedio, a MP ajllstada luz de sua vigncia prvia) e a composio (quando a reedio de
uma MP pode acolher uma regulao, ainda que estranha ou no-pertinente ao sentido global da
MP original).
17 A expresso (3), adiante, formaliza tal conjectura.
66 RAP 3/95
dos expressiva a participao de projetos de converso de MP. Esse o caso dos
trs primeiros meses de 1995
18
, em que a legislatura recm-instalada optou por
"limpar a pauta", ou seja, votar inmeras MP que j aguardavam apreciao: nes-
ses trs meses, 37% das leis produzidas pelo Congresso Nacional decorreram da
converso de MP; 19
b) de um modo mais sutil, a agenda legislativa influenciada pelo precedente de
existir uma MP, versando sobre um tema que, em outra circunstncia, poderia vir
a ser originariamente encaminhado por um projeto de iniciativa do legislador.
Ademais, os membros da legislatura esto limitados - ou virtualmente im-
pedidos - de apresentar emendas s propostas do Executivo.
20
Ou seja, quem na
votao na legislatura for contrrio a uma proposta poder apenas agir votando
contra a MP - voto esse que, por seu turno, poder ter um elevado custo poltico
para o prprio legislador ou seu partido.
21
Mais precisamente, as votaes de boa parte das MP transcorrem num regi-
me de virtual regra fechada, em que o legislador tem no conjunto de suas estrat-
gias apenas a opo sim/no. 22
A considerao de uma proposta sob regra fechada confere aos burocratas
um virtual poder de "manter fechado o porto",23 ou seja, dispor de poder de
veto ex ante a qualquer proposta de mudana no status quo que se origine na le-
gislatura. Assim sendo, quanto mais tempo os burocratas consigam manter fe-
chado o porto, maior a vantagem que eles podem tirar da situao (Baron & Fe-
rejohn, 1989).
18 Quando, simultaneamente, inaugura-se uma nova administrao federal e uma nova legislatura.
19 Tal evidncia ainda mais significativa por ocorrer no incio da sesso legislativa.
20 A rigor, as emendas so apresentadas ao projeto de lei de converso, e no diretamente MP.
21 Pense o leitor na circunstncia de um deputado ou senador votar contra uma MP que j ter pro-
duzido efeitos avassaladores na sociedade como um todo. desde seu primeiro dia de vigncia. Esse
o caso da reforma monetria que introduziu o real, e que tem sido alvo de renovadas MP, de vez
que - mesmo aps quase um ano de sua implementao - a verso contempornea da MP no
originou um projeto de lei de converso. Some-se a isso o fato de que o prprio Executivo pode ter
interesse em protelar a aprovao de um dado projeto de converso, usando estratgias apropriadas
para que tal projeto sequer venha a voto. Ter sido essa a opo do Executivo, relativamente MP
da reforma monetria, antes referida, a valer a notcia publicada no Jornal do Brasil, 10-6-1995,
p.13 (Negcios & Finanas).
22 De fato, tem sido mnima a aprovao de MP, com emendas propostas pela legislatura - caso
em que o projeto aprovado de lei de converso ser enviado ao presidente da Repblica. Quanto ao
projeto aprovado sem emendas, promulgado pelo presidente do Senado Federal. A esse respeito,
ver eleve ( 1991 ), especialmente p. 79-85.
n Essa uma estilizao habitualmente utilizada no estudo do processo decisrio de comisses
legislativas.
o PODER DE PROPOR 67
A ocorrncia do excedente E resulta, em verdade, de uma escolha de regras
auto-restritivas que acaba por produzir beneficios distributivos para o Executivo.
O mecanismo de edio de \1P possibilita que um "proponente,,24 (Gilligan &
Krehbiel, 1989) obtenha uma vantagem estratgica no jogo da poltica econmica,
custa da coalizo decisiva na legislatura.
25
Desse modo, o poder de propor nas escolhas pblicas no Brasil "fundamen-
talmente diferente da habitual relao (privada) agente-patrocinador" (Moe,
1990:233): o agente (o burocrata) que detm a autoridade efetiva que condicio-
na o processo decisrio - e, logo, o comportamento - da legislatura (o patroci-
nador), a qual, ademais, no de todo livre para sair dessa relao.
Em face de todas essas propriedades, a funo de resultados (r) da legislatura
(Denzau & Mackay, 1983) pode ser estabelecida como:
y(x) = r[x; xo, C(x), E] (2)
em que y(x) a deciso da legislatura; x a MP emitida pelo Executivo; Xo o
status quo; C(x) a regra de -::ontrole de emendas, que, neste caso, (virtualmen-
te) a regra fechada; e E, como definido em (I).
Pela conjectura apresentada em (a), pode-se supor que:
{y(x) -xJ = f[E], f' < O (3)
Do mesmo modo, o poder do burocrata de manter fechado o porto pode ser
expresso em termos do excedente legislativo:
{x - xo} = g[E], g' < O (4)
Por fim, cabe notar que Co poder de propor do Executivo revela-se - sobretu-
do em 1993/94 - um peculiar e essencial mecanismo de gerao de credibilida-
de para a poltica econmica e, por extenso, para o prprio governo.
Com efeito, mesmo num ambiente de elevada incerteza,26 a emisso de MP
permite ao Executivo apresentar em virtual simultaneidade seus pr-comprome-
24 O presidente da Repblica e, por extenso, a cpula da burocracia federal.
25 Ou, visto por outro ngulo coop<:rativo, tal poder resulta da operao de regras que privilegiam
as propostas de uma das partes envolvidas no jogo - o Executivo -, permitindo o estabeleci-
mento de uma diviso de tarefas estvel, em que os demais envolvidos - os legisladores - obtm
vantagens da especializao em produzir projetos de lei de converso. Outra vez, essa conjectura
originariamente estabelecida no mbito dos procedimentos da deciso em comisses legislativas.
Ver, a propsito, Krehbiel (1991). Essa uma considerao relevante na tentativa de explicar a
abdicao de tanto poder decisrio pelo Congresso Nacional, por to longo perodo.
26 A incerteza em que opera a economia brasileira ao longo de 1993/94 tem trs determinantes:
a) o quadro de regras institucionai,; impreciso que decorre da vigncia da Constituio de 1988;
b) a precria agenda da reviso c<mstitucional (a ocorrer ao tinal de 1993, aps os cinco anos
probatrios da Constituio). Em julho de 1993, quando teve incio o programa de estabilizao
econmica, eram desonhecidas ~ datas de comeo e trmino do perodo de reviso constitucio-
nal, bem como a extenso e profundidade em que se daria tal reviso; c) a realizao de eleies
gerais em outubro/novembro de 1994.
68 RAP 3/95
timentos de poltica econmica e sua correspondente implementao legal. As-
sim, perante os agentes econmicos, o governo - ainda que decidindo numa cir-
cunstncia tipicamente propcia renegao de comprometimentos - cumpre-
os, e com presteza. Ou, ainda, o mecanismo das MP resolve o problema de com-
prometimento to caracterstico do jogo da poltica econmica.
27
O poder de propor MP induz a que, no perodo futuro, os burocratas levem
em considerao o efeito de suas polticas, via formao de expectativas, sobre
as decises correntes dos agentes privados. Ou seja, o mecanismo de emisso das
MP atua como uma regra de poltica econmica virtualmente inaltervel (Klein,
1990).28
5. Concluso
Os anos 90 registram dois fatos de grande significado na economia poltica
brasileira. Por um lado, dois grandes experimentos de estabilizao econmica: o
Plano Collor (1990) e o Plano Real (1993-95), e por outro, o exerccio de um ex-
traordinrio poder discricionrio da burocracia governamental, em decorrncia
da copiosa e abrangente emisso de MP.
A seo 4 evidencia que esses dois fatos esto interligados, na medida em
que o recurso edio de MP viabilizou a construo de credibilidade para as po-
lticas pblicas.
Estivesse a seqncia das diferentes aes de estabilizao de preos, empre-
endidas entre julho de 1993 e dezembro de 1994, sujeita ao procedimento de pro-
jetos de lei, talvez os resultados finais da estabilizao econmica tivessem sido
bem diferentes dos que foram efetivamente observados.
H evidentemente uma perda de flexibilidade na conduo da poltica econ-
mica atravs de projetos de lei - comparativamente edio de Mp'
29
Todavia,
reconhecido (Shepsle, 1989) o fato de que a capacidade do governo para cumprir
pr-comprometimentos (o que tambm tem sido definido como governabilidade)
27 Em ocasio eleitoral, por certo que esse tipo de atuao to incisiva por parte do governo incum-
bente no poderia deixar de refletir-se na construo do capital poltico que, por seu turno, viabili-
zou a transio da antiga (1993/94) para a atual (1995) coalizo governamental. Essa , todavia,
uma induo de razes distintas do que habitualmente designado na literatura como "ciclos pol-
tico-oramentrios", como em Persson & Tabellini (1994).
28 No deixa de ser paradoxal que o discricionarismo da burocracia no jogo da poltica econmica
acabe por gerar um efeito tpico de equilbrio de pr-comprometimento (Monteiro, I 994a).
29 Essa questo tem uma contrapartida analtica na determinao do core no jogo da poltca econ-
mica. Sabe-se, por exemplo, que, embora o bicameralismo no crie necessariamente um core, o
veto executivo sem contestao garante a existncia de core nesse jogo (Miller & Hammond,
1990). Analogamente, pode-se argumentar que o poder de propor representado pela capacidade de
emisso de MP - especialmente pela virtual impossibilidade de ser contestado na legislatura -
tambm induz existncia e localizao do core no jogo entre o Executivo e a legislatura.
o PODER DE PROPOR
69
nem sempre resulta no atendimento das preferncias da maioria ou em represen-
tatividade poltica.
Em verdade, o mecanismo das MP operou como uma verdadeira ncora ins-
titucional a sustentar a resoluo do governo de combater a inflao e obter, num
curto espao de tempo, taxas de inflao de um dgito e em declnio.
Boa parte do processo poltico foi tambm progressivamente neutralizada
pelo uso de poder discricionrio dos burocratas, especialmente da chamada rea
econmica do governo. Como visto na seo 3, estima-se que o volume de emis-
ses de MP alcanou, em dezembro de 1994, quase quatro vezes e meia o volume
mdio mensal de leis produzidas entre julho de 1993 e dezembro de 1994, ou
mais de seis vezes e meia, a valer a evidncia para todo o ano de 1994.
Trata-se, portanto, de uma aprecivel dissipao do sistema de separao de
Poderes - um dos pilares do governo representativo.
30
Essa possivelmente
uma dimenso do custo social da estabilizao de preos que tem ficado mar-
gem de boa parte das anlises da conjuntura econmica recente. Por conseqn-
cia, a instabilidade institucional - sob a qual j operava a economia brasileira
desde meados de 1988 - intensificada pelo uso do mecanismo das MP.
O problema da autonomia legislativa abordado nas sees anteriores perten-
ce a uma classe especial de problemas da economia poltica constitucional: a es-
colha de regras do jogo da poltica econmica (Buchanan, 1990). H muitas ra-
zes pelas quais se pode propor restringir a capacidade de legislar do Executivo.
A lgica para essa alterao nas regras do jogo no est apenas no conflito de in-
teresses entre o Executivo e a legislatura, mas tambm na reduo da representa-
tividade poltica decorrente da transferncia de poder decisrio da legislatura
para a burocracia.
Referncias bibliogrficas
Alchian, A. & Demsetz, H. Production, infonnation costs, and economic organization. American
Economic Review, 62:777-95, 1972
Baron, D. & Ferejohn, J. The pOll'er to propose. In: Ordeshook, P. (ed.). Models ofstrategic choice
in politics. Ann Arbor, University ofMichigan Press, 1989. p. 343-66.
Buchanan, J. The doma in of constitutiona1 economics. Constitutional political economy, 1 (1):
1-18, 1990.
Cleve, c. As medidas provisrias e a Constituio Federal de 1988. Curitiba, Juru, 1991.
30 Alm do sistema de separao de Poderes, as instituies representativas esto relacionadas ao
bicameralismo, ao federalismo e independncia do Judicirio. Ver, a propsito, Monteiro
(1 994b).
70 RAP 3/95
---o Atividade legislativa da Poder Exec/ltivo no Estado contemporneo e na Constit/lio de
1988. So Paulo, Revista dos Tribunais, 1993.
Crain, W.; Leavens, D. & Tollison, R. Final voting in legislatures. American Economic Review, 76
(4): 833-41,1986.
Denzau, A. & Mackay, R. Gatekeeping and monopoly power of committees: an analysis of sincere
and sophisticated behavior. American JO/lrnal af Po/itical Science, 27:740-61, 1983.
Ferejohn, J. & Calvert, R. Presidential coattails in historical perspective. American JO/lrnal of Po/i-
tical Science, 28 (I): 127-46, 1984.
Figueiredo, A. & Limongi, F. O processo legislativo e a produo legal no Congresso ps-cons-
tituinte. Novos Estudos Cebrap, 38:24-37, mar. 1994.
Gilligan, T. & Krehbiel, K. Collective choice without procedural commitment. In: Ordeshook,
P. (ed.). Models ojstrategic chaice in politics. Ann Aroor, lJniversity ofMichigan Press, 1989.
p.295-314.
Kiewiet, D. & McCubbins, M. The logic of delegation: congressional parties and the appropriati-
ons processo Chicago, University of Chicago Press, 1991.
Klein, D. The microfoundations 01' rules versus discretion. CO/lstit/ltiunal Pa/itical 1 (3):
1-19,1990.
Krehbiel, K. Infomlation and legislative organization. Ann Aroor, University of Michigan Press,
1991.
Lupia, A. & McCubbins, M. Who controls? Infomlation and the structure of legislative decision
making. Legislative Studies Quarterll', 19 (3 ):361-84, 1984.
McCormick, R. & Tollison, R. Politicians. legislation. and the economy: an inquiry into the inte-
rest-grollp theor\' of government. Boston, Martinus NijhofT, 1981.
Miller, G. & Hammond, T. Comminees and the core of the Constitution. Pllblic Choice, 66 (3):
201-27,1990.
Moe, T. Political institutions: the neglected side oI' the . .fol/rnal of La\\'. Economics. and
Organization. 6:213-53, 1990.
Monteiro, J. V. Estratgia macroecol1limica. Rio de Janeiro, Ipea, I 994a.
---o Sobre a reforma econmica do Estado brasileiro. Rel'ista de Administrao Pblica, 28 (3):
94-131, 1994b.
---o A ncora institucional do Plano. Estratgia Macroeco/lmica, 2 (45), 1994c.
---o A crucial separao de poderes. Estratgia Macroec()/1(imica, 3 (49), 1995.
Persson, T. & Taoellini, G. Jloneto/y and/iscal po/icT. Camoridge, MIT Press, 1994.
Shepsle, K. Institutions, discretion, and the proolem of govemment commitment. May, 1989. 53p.
mimeog.
o PODER DE PROPOR 71
Anexo
Quantidade mensal de medidas provisrias emitidas -
outubro de 1988 a maio de 1995
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
lan. 7 2 15 77
Fev. 2 13 20 35
Mar. 6 36 3 23 40
Abr. 7 7 4 25 25
Maio 9 7 4 28 26
lun. 12 6 9 24
lu!. 3 5 8 23
Ago. 7 16 2 8 31
Set. 8 21 3 9 40
Oul. 9 20 2 11 43
Nov. 10 17 17 2 11 52
Dez. 4 10 15 2 28 73
Total 15 97 163 8 10 96 397
Fonte: Dirio Oficial da Unio - Seo I.
72 RAP 3/95