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Prof. Tathiane Piscitelli
Roteiro do Curso:
Introduo
Receitas e Despesas P!icas
Ora"ento
Precat#rios
Aula: n. 01 (04.09.2009)
I $ Introduo ao Direito Financeiro
1 - Conceito = o conjunto de normas que disciplina a obteno de receitas (dinheiro) e a realizao
de gastos (despesas).
2 Objeto = a atividade financeira do Estado, ou seja, a obteno, criao, gerao e dispndio do
dinheiro indispensvel realizao das necessidades pblicas.
Segundo a CRFB/88, as necessidades pblicas englobam: a prestao de servios pblicos, o
exerccio regular do poder de polcia e a interveno do Estado no domnio econmico.
3 Regras e Princpios
3.1 Regras
a) art. 24, e da CRFB/88 = traz a competncia concorrente entre a Unio, Estados e Distrito Federal.
Art. 24 - Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico
II ! or"amento.
b) art. 24,1 CRFB/88 = Compete Unio o estabelecimento de normas gerais (Lei Complementar),
com o objetivo de uniformizar o direito financeiro. Ser LC de natureza NACONAL que disciplinar as
caractersticas: das leis oramentrias, o endividamento, a fiscalizao das contas pblicas, os limites
de gasto com pessoal, etc.
Art. 24, 1 - #o $mbito da legisla"o concorrente, a compet%ncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais.
c) art. 24,2 e 3 CRFB/88 = Se a Unio omitiu sobre uma determinada matria, por exemplo, a
dvida pblica, poder o Estado legislar sobre a mesma. Foi o que aconteceu com o PVA, no direito
tributrio.
Art. 24. 2 - & compet%ncia da Unio para legislar sobre normas gerais no e'clui a
compet%ncia suplementar dos Estados(
3 - )ne'istindo lei federal sobre normas gerais, os Estados e'ercero a compet%ncia legislati*a
plena, para atender a suas peculiaridades.
d) art. 24,4 CRFB/88 = Caso a Unio edite posteriormente uma LC sobre uma determinada matria,
existindo j uma lei criada pelo Estado, em razo de sua omisso, a lei criada pelo Estado ter a sua
eficcia suspensa e no ser revogada.
Art. 24, 4 - & super*eni%ncia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei
estadual, no +ue l,e for contrrio.
1
e) L. 4320/64 = Lei que edita normas de direito financeiro aos entes federativos. Verifica-se que possui
natureza de lei ordinria, pois na poca da sua elaborao no era exigida a LC. Com o advento da
CRFB/88, esta fora recepcionada como lei complementar, segundo o entendimento do STF, numa
deciso de medida cautelar na ADN 1726.
ADN 1726/DF
Ementa: -ED)D& C&U.E/&0 E- &123 D)0E.& DE )#C3#4.).UC)3#&/)D&DE( -ED)D&
5036)470)& #8 9(:;9, DE 99(99(<= >/E) #8 <(?@9, DE 9:(9A(<=B, CUE C0)& 3 FU#D3 DE D&0&#.)&
5&0& 503-3123 D& C3-5E.)6)D&DE - FD5C( &/ED&D& 6)3/&123 D34 &0.4( ;A E 5&0(
E#)C3, 9;?, )), ))), FF ?8, ) E ))), E <8, E 9;=, )) E )G, D& C3#4.).U)123
(
9( & e'ig%ncia de pre*ia lei complementar estabelecendo condi"Hes gerais para a institui"o de
fundos, como e'ige o art( 9;?, F <8, )), da Constitui"o, est suprida pela /ei n8 I(@A:, de 9=(:@(;I,
recepcionada pela Constitui"o com status de lei complementar embora a Constitui"o no se
refira aos fundos especiais, esto eles disciplinados nos arts( =9 a =I desta /ei, +ue se aplica
espJcie:
aB o FD5C, criado pelo art( 98 da /ei n8 <(?@9K<=, J fundo especial, +ue se aLusta defini"o do
art( =9 da /ei n8 I(@A:K;@
bB as condi"Hes para a institui"o e o funcionamento dos fundos especiais esto pre*istas nos arts(
=A a =I da mesma /ei(
A( & e'ig%ncia de prJ*ia autoriMa"o legislati*a para a cria"o de fundos, pre*ista no art( 9;=, )G,
da Constitui"o, J suprida pela edi"o de medida pro*isNria, +ue tem for"a de lei, nos termos do
seu art( ;A(
3 argumento de +ue medida pro*isNria no se presta cria"o de fundos fica combalido com a
sua con*erso em lei, pois, bem ou mal, o Congresso #acional entendeu supridos os critJrios da
rele*$ncia e da urg%ncia(
@( #o procede a alega"o de +ue a /ei 3r"amentria da Unio para o e'erccio de 9<<= no
pre*iu o FD5C, por+ue o art( 9;?, F ?8, ), da Constitui"o, ao determinar +ue o or"amento de*e
pre*er os fundos, sN pode referir-se aos fundos e'istentes, seLa por+ue a -ensagem presidencial J
precedida de dados concretos da &dministra"o 5Oblica, seLa por+ue a cria"o legal de um fundo
de*e ocorrer antes da sua consigna"o no or"amento(
3 fundo criado num e'erccio tem natureMa meramente contbil no ,a*eria como pre*er o
FD5C numa /ei 3r"amentria editada no*e antes da sua cria"o(
I( -edida liminar indeferida em face da aus%ncia dos re+uisitos para a sua concesso, no
di*isados dentro dos limites perfunctNrios do LuMo cautelar.
f) Lei Complementar 101/2000 = Lei de Responsabilidade Fiscal. Vale dizer que em caso de conflito
entre as normas (L. 4320/64 e LC 101/2000) prevalecer a LC 101/2000, pois a mais recente.
3.2- Princpios
a) Princpio da Superioridade e ndisponibilidade do nteresse Pblico na Atividade Arrecadatria de
Tributos = Significa que esta superioridade prevalece sempre, a no ser que exista um interesse
individual que se oponha a este interesse.
Ex.: A quebra de sigilo bancrio por parte da Administrao independe do Poder Judicirio, sob o
fundamento do interesse pblico relativo arrecadao tributria, visto que a Fazenda Pblica alegar
que esta receita do tributo a principal receita pela qual o Estado supre as necessidades pblicas.
Destarte, com a quebra do sigilo bancrio poder ser verificada se no imposto de renda os
rendimentos esto corretos, prevalecendo este princpio at o momento que no ofenda o interesse
individual.
b) Princpio da Transparncia = Decorrncia direta da publicidade e, portanto relaciona-se tambm
com a fiscalizao se as receitas esto sendo bem aplicadas.
2
4 Leis Oramentrias = So trs:
a) Plano Plurianual (PPA) = um plano de longo prazo (durao de quatro anos), onde se estabelece
grandes metas e objetivos da Administrao. Por ser de longo prazo, possui uma viso abstrata.
b) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) = Visa efetivar o Plano Plurianual (PPA), ou seja, estabelece
tambm metas e objetivos para a Administrao, porm por um perodo de um ano (curto prazo) e por
isso contm uma viso mais concreta.
Possui dois anexos importantes:
1. Anexo de Metas Fiscais = a LDO estabelecer metas e objetivos da Administrao,
compreendendo: a receita, a despesa, a dvida, o patrimnio lquido e o resultado.
2. Anexo de Riscos Fiscais = a LDO estabelecer quais so os passivos contingentes (quais os riscos
financeiros) da Administrao.
c) Lei Oramentria Anual (LOA) = Visa efetivar a LDO e por isso a mais concreta de todas, visto que
ter previso de receitas e despesas, para um perodo de um ano.
5 Operao de Crdito = uma operao que gera endividamento, que resulta na assuno de uma
dvida. Ou seja, a realizao de um emprstimo que resultar numa dvida pblica.
II - Receitas e Despesas P!icas
1 Receitas Pblicas
1.1 Conceito = uma entrada definitiva de dinheiro nos cofres pblicos.
A doutrina diferencia receita do ingresso pblico. A primeira necessita de ser um ingresso
definitivo, j o segundo pode ocorrer entrada definitiva ou provisria.
1.2 Classificao de receita pblica
1.2.1 - De acordo com a origem dos recursos (local de onde vem o dinheiro) = Podem ser receitas
originrias, derivadas e transferidas.
Receita originria ou "no tributria = aquela decorrente da explorao do patrimnio pblico (bem
pblico). O Estado a obtm tendo em vista a sua atuao como agente do setor privado, ou seja,
caracteriza-se por uma relao de COORDENAO com o particular. Nesta relao de coordenao
h o exerccio da autonomia da vontade do particular (por isso tambm conhecida como relao
horizontal). Exs.: Tarifas e preo pblico.
Receitas Derivadas = resultantes de um constrangimento que o Estado exerce em face do particular.
Ou seja, existe aqui uma relao de SUBORDNAO (imposio) entre o Estado e particular (no h
autonomia de vontade do particular), por isso conhecida tambm como relao vertical. Exs.: Tributos
e multas (penalidades tributrias ou no).
Receitas Transferidas = decorrentes de transferncia entre os entes da federao. Haver sempre
dois entes da Federao e um deles faz a transferncia para o outro. Ex.: Estado transfere receita ao
Municpio.
Pode-se ter trans%er&ncia ori'at#ria, que se subdivide em: constitucionais (a CRFB/88
exige) ou legais (a lei exige), bem como h a trans%er&ncia (o!unt)ria, na qual h liberalidade do
ente, cujo objetivo auxiliar outro ente (est definida no art. 25 CRFB/88).
Art. 25 - 3s Estados organiMam-se e regem-se pelas Constitui"Hes e leis +ue adotarem, obser*ados
os princpios desta Constitui"o(
1 - 4o reser*adas aos Estados as compet%ncias +ue no l,es seLam *edadas por esta
Constitui"o(
3
2 - Cabe aos Estados e'plorar diretamente, ou mediante concesso, os ser*i"os locais de gs
canaliMado, na forma da lei, *edada a edi"o de medida pro*isNria para a sua regulamenta"o(
3 - 3s Estados podero, mediante lei complementar, instituir regiHes metropolitanas,
aglomera"Hes urbanas e microrregiHes, constitudas por agrupamentos de -unicpios limtrofes,
para integrar a organiMa"o, o planeLamento e a e'ecu"o de fun"Hes pOblicas de interesse comum.
Um exemplo de transferncia obrigatria a repartio da arrecadao tributria, visto que a
CRFB/88 nos arts. 157 a 162 determina uma diviso dos valores arrecadados dos impostos. Pelo art.
158, CRFB/88, a receita do PVA classificada ao Estado como receita derivada e o Estado ter que
transferir 50% da receita do PVA ao Municpio, em razo dos veculos licenciados por este ente.
Assim, para o Municpio, esta receita derivada (transferncia).
Art. 158 CRFB/88 - 5ertencem aos -unicpios:
III - cin+Penta por cento do produto da arrecada"o do imposto do Estado sobre a propriedade de
*eculos automotores licenciados em seus territNrios.
1.2.2 - De acordo com a L.4320/64 = as receitas e despesas so classificadas como correntes e de
capital.
Receita corrente = a receita "normal do ente da federao. a receita decorrente das atividades
do ente, seja receita originria ou derivada (no h busca externa fora da atividade do Estado). Ex.:
Tributo, tarifa, etc.
Receita de Capital = uma receita resultante do endividamento, que gerada por conta de uma
capitao externa dos recursos.
1.3 Diferena entre TAXA e PREO PBLCO = ambas por possurem a mesma estrutura gera
confuso. Vejamos:
1. Prestador = pode ser ente pblico, concessionria ou permissionria de servio pblico;
2. Servio Pblico = ser espec*%ico (porque se identifica o usurio) e di(is*(e! (pois se identifica o
quanto que esta pessoa utilizou do servio);
3. Contraprestao = por este esquema pode ser tanto taxa como preo pblico.
Para ser:
Preo Pblico: contrato firmado entre as partes + autonomia do particular = receita originria.
Taxa: h uma lei (relao de imposio) = receita derivada.
Qual o critrio para diferenci-los?
Resposta: Segundo a smula 545 do STF o critrio a compulsoriedade. Assim sendo, as taxas so
compulsrias e o preo pblico no, j que no tributo.
Smula 545 STF: "Preos de servios pblicos e taxas no se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, so compulsrias e tm sua cobrana condicionada prvia autorizao
oramentria, em relao lei que as instituiu.
no h mais esta exigncia, pois o
princpio da anualidade no direito tributrio foi extinto.
4
A compulsoriedade tem como objeto o que?
Resposta: O objeto da compulsoriedade a utilizao do servio pblico, onde no h escolha ou
autonomia da vontade do particular, ou seja, tem que haver o pagamento da contraprestao.
Qual a natureza jurdica do pedgio?
Resposta: O pedgio est mencionado na CRFB/88, no art. 150, V um tributo cobrado por
utilizao de vias conservadas pelo poder Pblico e por isso apresenta uma exceo ao dispositivo.
Art. 150 - 4em preLuMo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, J *edado Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos -unicpios:
V - estabelecer limita"Hes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressal*ada a cobran"a de pedgio pela utiliMa"o de *ias conser*adas pelo 5oder
5Oblico.
Qual a espcie tributria do pedgio?
Resposta: Segundo o STF no RE 181.475/RS, o pedgio possui natureza jurdica de TAXA, com
fulcro nos arts. 145, c/c 150,V CRFB/88.
Desta forma, se um motorista resolve pegar uma rodovia que possui a cobrana de pedgio e
ele no tem opo de pegar outra (sem acesso), este ter natureza de tributo (taxa). No entanto,
havendo opo de pegar outra via (autonomia de vontade), o pedgio no ter natureza de tributo e
sim de preo pblico.
1.4 Anlise das receitas pblicas na LRF (LC 101/2000)
a) art. 11, caput LRF = "Constituem re+uisitos essenciais da responsabilidade na gesto fiscal a
institui"o, pre*iso e efeti*a arrecada"o de todos os tributos da compet%ncia constitucional do
ente da Federa"o.
Este dispositivo estabelece requisitos que devero ser cumpridos pelos entes federados, sob
pena de serem considerados irresponsveis quanto sua gesto. Os requisitos so:
exerccio pleno da competncia tributria;
exerccio pleno da capacidade tributria ativa.
Exemplo: A Unio possui:
competncia tributria = poder de criar determinados tributos (poder dado pela CRFB/88);
capacidade tributria ativa = poder de arrecadar, fiscalizar e administrar os tributos por ela criados
(poder dado pela lei).
- do art. 11 LFR: Q *edada a realiMa"o de transfer%ncias *oluntrias para o ente +ue no
obser*e o disposto no caput, no +ue se refere aos impostos.
Por este dispositivo verifica-se que a competncia tributria no composta to-somente por
impostos (h contribuies de melhorias, taxas, etc.). Mas se o ente falhar na competncia tributria
ser aplicado a ele uma sano, no que se refere aos impostos (no podendo receber transferncia
voluntria). O problema que esta sano no atinge a Unio, pois ela no recebe e sim s repassa a
5
receita. Portanto, h a questo do GF (art. 153, V CRFB/88) que da competncia tributria da
Unio e sua gesto est vinculada sua capacidade tributria ativa (este imposto at hoje no fora
criado).
- ADN 2238/DF = Nesta ADN questionou-se o art. 11, LRF, pois foi alegado que o mesmo ofendia
o art. 160 da CRFB/88. O art. 11, LFR estabelece uma penalidade pela no criao ou cobrana de
impostos (penalidade: no transferncia voluntria). Foi alegada que esta finalidade ofendia o art. 160
CRFB/88, no qual probe qualquer restrio s transferncias constitucionais, quanto repartio da
arrecadao tributria arts. 157 a 162 CRFB/88. O STF julgou improcedente a ADN, alegando que
no h incompatibilidade.
"Ementa:
>(((BG - &rt( 99, pargrafo Onico: por se tratar de transfer%ncias *oluntrias, as restri"Hes
impostas aos entes beneficirios +ue se re*elem negligentes na institui"o, pre*iso e arrecada"o
de seus prNprios tributos no so incompat*eis com o art( 9;: da Constitui"o Federal
.
b) art. 14 LRF = Trata da renncia da receita e se concretiza quando um ente abre mo de uma
determinada receita. Ex.: iseno de um tributo. A renncia possvel desde que preenchidos os
requisitos previstos no caput do art. 14 LRF.
1, art. 14 = Traz a definio da renncia de receita, que ocorrer sempre que houver reduo de
receita motivada pelo ente, que vem da concesso, de benefcios tributrios/fiscais ou de concesses
de subsdios.
Art. 14, 1 LRF. & renOncia compreende anistia, remisso, subsdio, crJdito presumido,
concesso de isen"o em carter no geral, altera"o de al+uota ou modifica"o de base de
clculo +ue impli+ue redu"o discriminada de tributos ou contribui"Hes, e outros benefcios +ue
correspondam a tratamento diferenciado.
Quais as condies (requisitos) para a renncia?
Resposta: Presente no art. 14, caput LRF:
1. Estimativa do impacto oramentrio-financeiro que ser feita no exerccio em que deva iniciar a sua
vigncia e nos dois anos subseqentes.
2. A renncia deve observar a Lei de Diretrizes Oramentrias, no podendo conflitar com as metas e
prioridades da LDO;
3. Dever atender a uma ou duas condies:
3.1. Previso da renncia na LOA, ou seja, h diminuio de receita contemplada na estimativa de
receita da LOA
+
ausncia de prejuzo do anexo de metas fiscais, previsto na LDO.
3.2. Criao de medidas de compensao sempre com aumento de receita (aumento de tributo).
art. 14, 2 = O beneficio s entrar em vigor se a medida de compensao ocorrer (aumento de
algum tributo).
Art. 14,2. 4e o ato de concesso ou amplia"o do incenti*o ou benefcio de +ue trata o caput
deste artigo decorrer da condi"o contida no inciso )), o benefcio sN entrar em *igor +uando
implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
art. 14,3 LRF = No ser aplicada a regra deste dispositivo, quando:
) recarem sobre os impostos extra-fiscais (, E, OF, P) = reduo por decreto presidencial, sem
observncia desta regra.
) a Fazenda tem um crdito de R$ 500,00 e ela percebe que no vlido prosseguir com a execuo
fiscal, pois seu custo maior que o crdito que possui. Assim, ela cancela o dbito (forma de
renncia).
- ADN 2238/DF (discutiu o art. 14, LRF) = O STF indeferiu a medida cautelar.
6
c) art. 12, caput LRF= Trata da estimativa da receita. Esta previso/estimativa dever ser calculada
atravs de uma metodologia.
Art. 12, caput LRF. &s pre*isHes de receita obser*aro as normas tJcnicas e legais, consideraro
os efeitos das altera"Hes na legisla"o, da *aria"o do ndice de pre"os, do crescimento econmico
ou de +ual+uer outro fator rele*ante e sero acompan,adas de demonstrati*o de sua e*olu"o nos
Oltimos tr%s anos, da proLe"o para os dois seguintes +uele a +ue se referirem, e da metodologia
de clculo e premissas utiliMadas.
art. 12,1 LRF = Prev a possibilidade de reestimativa, caso se esquea de colocar alguma
estimativa (ex.: crescimento econmico).
art. 12,2 LRF: "3 montante pre*isto para as receitas de opera"Hes de crJdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do proLeto de lei or"amentria.
De acordo com este dispositivo, o valor das operaes de crdito (emprstimo que gera o
endividamento) tem que ser GUAL ou NFEROR s despesas de capital, previstas na LOA.
Despesas de capital a despesa relacionada ao investimento (aumento do patrimnio do
ente). Ex.: Um hospital pode comprar: seringa (custeio) e aparelho de ressonncia magntica
(investimento despesa de capital).
Este dispositivo foi tambm objeto de ADN (2238), cujo objeto de discusso foi que o art.
12,2 LRF ofendia o art. 167, CRFB/88. Este dispositivo ratifica o art. 12,2 LRF, porm faz uma
ressalva, pois existem alguns casos que estas receitas no precisam ser iguais ou menores, quais
sejam:
- em operao de crdito que foi autorizada por crditos suplementares; ou
- crditos especiais (autorizao de despesa que implica um remanejamento no oramento).
O STG ento fez uma interpretao conforme a CRFB/88 do art. 167, LRF, dizendo que o
mesmo veio para complementar o art. 12,2 da referida lei.
Ementa:
R>(((B GG) - &rt( 9A, F A8: medida cautelar deferida para conferir ao dispositi*o legal
interpreta"o conforme ao inciso ))) do art( 9;= da Constitui"o Federal, em ordem a e'plicitar
+ue a proibi"o no abrange opera"Hes de crJdito autoriMadas mediante crJditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, apro*ados pelo 5oder /egislati*o
.
Aula: n. 02 (09.09.2009)
2 - Despesas Pblicas
2.1 Conceito = o conjunto de gastos do Estado direcionado ao financiamento dos servios pblicos
(tambm direcionados ao funcionamento e garantia das necessidades pblicas).
Desta forma, conclui-se que as despesas pblicas parte da ATVDADE FNANCERA
(obteno de receitas e dispndio de dinheiro realizao de gastos), bem como faz parte do
ORAMENTO justamente ao lado das receitas, ou seja, a despesa est vinculada receita, j que
para cada despesa que se pretende realizar preciso ter uma receita FONTE DE CUSTEO.
Alm disso, a despesa precisa ser documentada, cujo objetivo saber a origem do gasto. Por
fim, toda despesa (gasto) tem que ser autorizada pelo Poder Legislativo, que se d por duas formas:
(a) Lei Oramentria Anual (LOA) que discrimina as receitas e despesas e diz aonde o dinheiro ser
gasto;
(b) ou atravs de concesso de crditos adicionais, prevista no art. 40 da L. 4320/64. Esta concesso
ocorre em duas hipteses:
em caso de oramento inadequado (quando no prevista a despesa no oramento (despesas e
receitas);
e quando o oramento insuficiente. Por isso, a interferncia do Poder Legislativo.
2.2 Modalidades de crditos adicionais (art. 41 L. 4320/64)
7
a) Crditos suplementares = aparecem quando h necessidade de reforo de dotao oramentria.
Ou seja, na LOA h previso de despesa de 40 milhes de reais, porm durante a execuo do
oramento (na prtica), verifica-se que a despesa ser de 60 milhes de reais. Logo, dever ter um
reforo de 20 milhes de reais que sero autorizados pelo Poder Legislativo.
b) Crditos especiais = no h previso de despesa na LOA. Portanto, no h dotao oramentria
especfica. Na prtica (na execuo oramentria) verifica-se que h necessidade de despesa
(oramento inadequado).
c) Crditos extraordinrios (c/c art. 167,3 LRF) = tambm no h a despesa prevista (LOA), logo no
h dotao oramentria. Na execuo verifica-se tambm que h necessidade de despesa, contudo
esta URGENTE e MPREVSTA. Segundo o STF, quando for dispensa normal dever ser crdito
especial ADN 4049/DF: "...teor da Constituio de 19! art" 1#$! %&'! cr(dito extraordin)rio
somente pode ser a*erto +para atender a despesas imprevisveis e urgentes! como as decorrentes de
guerra! comoo interna ou calamidade p,*lica.
Os,: Crditos suplementares e especiais sero aprovados por lei e crditos extraordinrios podem
ser aprovados por medida provisria.
ADN 4049 MC / DF (05/11/2008)
Ementa: C3#4.).UC)3#&/( -ED)D& C&U.E/&0 E- &123 D)0E.& DE )#C3#4.).UC)3#&/)D&DE(
-ED)D& 5036)470)& #8 I:A, DE A@ DE #36E-S03 DE A::=, C3#6E0.)D& #& /E) #8 99(;?;, DE 9; DE
&S0)/ DE A::T( &SE0.U0& DE C0QD).3 EG.0&30D)#U0)3( &U4V#C)& D34 0ECU)4).34
C3#4.).UC)3#&)4 D& )-50E6)4)S)/)D&DE E D& U0DV#C)& >F @8 D3 &0.( 9;= D& CFB,
C3#C3-).&#.E-E#.E" 9( & lei no precisa de densidade normati*a para se e'por ao controle
abstrato de constitucionalidade, de*ido a +ue se trata de ato de aplica"o primria da
Constitui"o( 5ara esse tipo de controle, e'ige-se densidade normati*a apenas para o ato de
natureMa infralegal( 5recedente: &D) I(:IT--C( A( -edida pro*isNria +ue abre crJdito
e'traordinrio no se e'aure no ato de sua primeira aplica"o( Ela somente se e'aure ao final do
e'erccio financeiro para o +ual foi aberto o crJdito e'traordinrio nela referido( WipNtese em +ue
a abertura do crJdito se deu nos Oltimos +uatro meses do e'erccio, proLetando-se, nos limites de
seus saldos, para o or"amento do e'erccio financeiro subse+Pente >F A8 do art( 9;= da CFB( @( &
con*erso em lei da medida pro*isNria +ue abre crJdito e'traordinrio no preLudica a anlise
deste 4upremo .ribunal Federal +uanto aos *cios apontados na a"o direta de
inconstitucionalidade( I( & abertura de crJdito e'traordinrio para pagamento de despesas de
simples custeio e in*estimentos tri*iais, +ue e*identemente no se caracteriMam pela
impre*isibilidade e urg%ncia, *iola o F @8 do art( 9;= da Constitui"o Federal( 6iola"o +ue
alcan"a o inciso 6 do mesmo artigo, na medida em +ue o ato normati*o ad*ersado *em a
categoriMar como de natureMa e'traordinria crJdito +ue, em *erdade, no passa de especial, ou
suplementar( ?( -edida cautelar deferida.
2.3 Previso de despesas pblicas nas legislaes
2.3.1 CRFB/88 = elege reas que so importantes que vincula a despesa naquela rea (sade e
educao).
8
(a) As contribuies do art. 195 CRFB/88 so tributos de competncia da Unio, cujo objetivo
assegurar a seguridade social (composta por aes que visam garantir a previdncia, assistncia
social e a sade).
(b) o percentual mnimo de receitas dos impostos no est previsto na CRFB/88. A EC 29/00 diz que o
percentual dever ser regulamentado por uma lei complementar, que ainda no foi criada.
2.3.2 Arts. 15 a 24 LC 101/00 (LRF)
O art. 15 da LRF estabelece o ncleo de despesas pblicas os artigos 16 e 17 so as
condies gerais das despesas pblicas. Foi proposta a ADN 2238/DF, na qual foi alegado que o art.
15 inviabilizava a abertura de crditos adicionais (autorizaes de despesas). O STF decidiu que o
dispositivo no era inconstitucional, pois no inviabilizava a abertura de crditos adicionais e que o
artigo colocava condies que deveriam ser observadas, previstas nos arts. 16 e 17 da LRF.
ADIN --./0DF
Item XII: &rt( 9?: o dispositi*o apenas torna efeti*o o cumprimento do plano
plurianual, das diretriMes or"amentrias e dos or"amentos anuais, no inibindo a abertura de
crJditos adicionais pre*istos no art( 9;; da Carta 5oltica
.
2.4 Condies Gerais de Despesas Pblicas
2.4.1) art. 16 LRF = o objeto a despesa gerada por ao governamental, por conta de criao,
expanso ou aperfeioamento desta ao.
Os requisitos so:
a) ESTMATVA do impacto oramentrio-financeiro do exerccio presente e nos dois subseqentes
(1+2);
b) tem que estar a despesa adequada com a LOA, ou seja, est adequada/compatvel com a receita.
O 1 do art. 16 da LRF diz que as despesas devem estar compatveis com a LDO (1 ano) e
PPA (4 anos), nas quais estabelecem metas e prioridades a curto e longo prazo. Todavia, h uma
exceo, prevista no 3 do art. 16 LRF em caso de DESPESAS RRELEVANTES no ser preciso
atender a estes dois requisitos.
2.4.2) Art. 17, caput LRF = o foco deste dispositivo a despesa obrigatria de carter continuado, que
so as despesas correntes, ou seja, despesas de custeio (= das despesas de capital que de
investimento). Estas despesas correntes devem estar previstas em ato normativo.
Esta obrigao dever ser de prazo superior a 2 exerccios (carter continuado), bem como
poder ter uma prorrogao de despesa criada por prazo indeterminado.
Os requisitos do art. 17 LRF:
a) ESTMATVA do impacto oramentrio-financeiro que ser exercida no ano presente e dois anos
subseqentes (1+2) - 1 art. 17 LRF.
b) Demonstrar a origem dos recursos para o custeio da receita - 1 art. 17 LRF.
c) 2 art. 17 LRF = traz os requisitos adicionais para fins de atender o 1, quais sejam:
demonstrar que a despesa no afeta o ANEXO DE METAS FSCAS, previsto na LDO;
devero ser criadas medidas de compensao, esta despesa pode ser compensada atravs de
aumento de receita, que acarretar o aumento de carga tributria (ex.: renncia de receita art. 14 c/c
17,3 LRF);
O 5 do art. 17 da LRF diz que independente da medida adotada ter condio de carter
contnuo.
J o 6 do art. 17 LRF traz uma exceo ao art. 17 1 e 2 as medidas no se aplicam
ao pagamento de dvida pblica e nem ao reajuste de remunerao de pessoal prevista no art. 37,X
CRFB/88 (servidor pblico). Este dispositivo foi objeto da ADN 2238/DF e o STF decidiu que no era
inconstitucional, pois estas medidas de compensao so benficas, no havendo ofensa autonomia
e nem engessa o oramento, pelo contrrio responsabilidade.
ADIN --./0DF
Item XIII: &rt( 9= e FF 98 a =8: +ue o aumento de despesa de carter continuado
esteLa condicionado redu"o de despesa ou aumento de receita, tambJm em carter continuado, J
proposi"o +ue, por ac,ar-se em sintonia com a lNgica, no pode ser ob*iamente considerada
respons*el pelo engessamento de +ual+uer dos 5oderes de Estado ou Nrgos da &dministra"o e,
portanto, ofensi*a ao princpio da separa"o dos 5oderes( 5ela mesma raMo, no se pode *er
como atentatNria ao princpio da autonomia dos entes federados( 3 incremento da arrecada"o
pelas formas indicadas no F @8 do art( 9= da /0F se re*este de pre*isibilidade e se presta, por isso,
para um clculo de compensa"o, +ue , de ser, tanto +uanto poss*el, e'ato
.
2.5 Anlise de despesa com o pessoal (art. 18 LRF)
art. 18, caput LRF = traz uma definio ampla de despesa com o pessoal.
Art, 1/. 5ara os efeitos desta /ei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o
somatNrio dos gastos do ente da Federa"o com os ati*os, os inati*os e os pensionistas, relati*os a
mandatos eleti*os, cargos, fun"Hes ou empregos, ci*is, militares e de membros de 5oder, com
+uais+uer espJcies remuneratNrias, tais como *encimentos e *antagens, fi'as e *ari*eis,
subsdios, pro*entos da aposentadoria, reformas e pensHes, inclusi*e adicionais, gratifica"Hes,
,oras e'tras e *antagens pessoais de +ual+uer natureMa, bem como encargos sociais e
contribui"Hes recol,idas pelo ente s entidades de pre*id%ncia.
1!
1, art. 18 LRF = inclui como despesa com o pessoal, o pagamento das pessoas que prestam
servio de terceirizao de mo-de-obra (ex.; limpeza).
Art. 18, 1 "# *alores dos contratos de terceiriMa"o de mo-de-obra +ue se referem
substitui"o de ser*idores e empregados pOblicos sero contabiliMados como X3utras Despesas de
5essoal$.
Os,: Este dispositivo tambm foi objeto da ADN 2238, item XV: "
a norma *isa a e*itar +ue a
terceiriMa"o de mo-de-obra *en,a a ser utiliMada com o fim de ladear o limite de gasto com
pessoal( .em, ainda, o mJrito de erguer um di+ue contrata"o indiscriminada de prestadores de
ser*i"o, *aloriMando o ser*idor pOblico e o concurso
.
2.5.1 Limites de despesa com o pessoal
A definio ampla prevista no caput do art. 18 da LRF impe os chamados !i"ites '!oais,
ou seja, os limites de gastos com o pessoal, como forma de regulamentao do art. 169 CRFB/88.
Os limites globais esto previstos no art. 19 LRF: sero percentuais da receita corrente
lquida (art. 2,V LRF), que sero apurados no perodo de 12 meses:
- Unio = 50%
- DF, Estados e Municpios = 60%.
A receita corrente lquida aquela obtida pelos Entes por captao interna (oriundas de
tributos). Ou seja, inclui as receitas originrias, derivadas e transferidas receita "BRUTA, pois
correspondem ao que resta da receita, aps a transferncia da mesma.
art. 2,V LRF
a) Unio= todas as receitas deduzidas:
por transferncias constitucionais ou legais (Estado/Municpio);
por contribuies que se destinam ao financiamento da Seguridade Social, pois estas tm destino
prprio.
b) Estados = tem que deduzir receitas:
por transferncia constitucional aos Municpios (ex.: PVA).
c) Municpios = a princpio teriam todas as receitas.
Em suma, pode-se resumir o conceito de receita de corrente lquida como sendo o dinheiro
disponvel para os entes, decorrentes de atividades prprias.
art. 20 LRF = estabelece a repartio dos limites globais, atravs de percentuais que devero ser
repartidos entre os Poderes Pblicos e seus rgos. Desta forma:
- Unio (50% da receita corrente lquida) distribuda da seguinte maneira: a) 2,5% para o Legislativo,
includo o Tribunal de Contas da Unio; ) 6% para o Judicirio; c) 40,9% para o Executivo,
destacando-se 3% para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos X e XV do
art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n 19 e d) 0,6% para o Ministrio Pblico
da Unio.
- Estados (60% da receita corrente lquida) = a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o
Tribunal de Contas do Estado; ) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por
cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados.
- Municpios (60% da receita corrente lquida) = a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o
Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; ) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o
Executivo.
11
Os,: Este dispositivo foi objeto da ADN 2238/DF item XV: "
&rt( A:: o art( 9;< da Carta -agna
no *eda +ue se fa"a uma distribui"o entre os 5oderes dos limites de despesa com pessoal ao
contrrio, para tornar eficaM o limite, , de se di*idir internamente as responsabilidade
.
Simulados
1. Na Lei de Responsabilidade Fiscal foram fixados limites de gastos com pessoal, como percentual
das receitas para os Trs Poderes da Unio, dos Estados e Distrito Federal e dos Municpios, bem
como mecanismos de correo dos desvios, quando as despesas ultrapassarem esses limites.
dentifique o desvio que no pertinente despesa de pessoal.
a) Concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo.
b) Estimativas do impacto da aplicao dos limites a cada uma das trs esferas de governo.
c) Alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa.
d) Criao de cargo, emprego ou funo.
e) Provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a
reposio decorrente de aposentadoria ou de falecimento de servidores das reas de educao, sade
e segurana.
Resposta: B
2. Nos ltimos anos, tem-se assistido a freqentes manifestaes sobre a necessidade de um novo
pacto federativo, que elimine a tenso que volta e meia se manifesta sob a forma de conflito nas
relaes inter-Governamentais. Escolha a opo incorreta relacionada globalizao, regionalismo e
federao.
a) Em um novo pacto federativo, a autonomia dever estar mais associada flexibilidade no uso e
estabilidade dos recursos financeiros do que a liberdade para tributar.
b) A harmonizao da poltica tributria no afeta a autonomia dos entes federados, centrada na
repartio das competncias impositivas e no mecanismo de repartio de receitas
constitucionalmente definidos.
c) O perodo 1988-1998 sofreu influncia de uma instvel conjuntura econmica que afetou fortemente
o campo fiscal e acabou por reverter parte significativa dos avanos alcanados no rumo da
descentralizao.
d) A manuteno do federalismo requer a existncia de instituies independentes em cada um dos
nveis de governo.
e) Quando as desigualdades regionais so grandes, o equilbrio entre repartio de competncias e a
autonomia federativa depende de um eficiente sistema de transferncias compensatrias.
Resposta: B
3. Pesquisando as experincias na rea oramentria podem-se encontrar diversos processos de
elaborao de oramento nos quais a presena de maior ou menor grau de ao planejada provoca
grandes contrastes. Assinale a definio que identifica o oramento de desempenho.
a) Processo oramentrio que se apia na necessidade de justificativa de todos os programas cada
vez que se inicia um novo ciclo.
b) Processo oramentrio em que explicitado apenas o objeto de gasto.
c) Processo oramentrio que representa duas dimenses do oramento: objeto de gasto e um
programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas.
d) Oramento elaborado por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa.
e) Processo oramentrio que se apia no critrio de alocao de recursos por meio do
estabelecimento de um quantitativo financeiro fixo.
Resposta: C
Aula: n. 03 (11.09.2009)
2.5.1 Fiscalizao (controle) dos limites de despesa com o pessoal = engloba as condies, o
funcionamento e penalidades.
a) Condies para o aumento de despesa com o pessoal
art. 169,1 CRFB/88 = previso na LOA (de receita para a despesa), bem como precisa de
autorizao na LDO (exceo para sociedades de economia mista e empresa pblica).
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Art. 169, 1 - & concesso de +ual+uer *antagem ou aumento de remunera"o, a cria"o de
cargos, empregos e fun"Hes ou altera"o de estrutura de carreiras, bem como a admisso ou
contrata"o de pessoal, a +ual+uer ttulo, pelos Nrgos e entidades da administra"o direta ou
indireta, inclusi*e funda"Hes institudas e mantidas pelo poder pOblico, sN podero ser feitas:
I - se ,ou*er prJ*ia dota"o or"amentria suficiente para atender s proLe"Hes de despesa de
pessoal e aos acrJscimos dela decorrentes
II - se ,ou*er autoriMa"o especfica na lei de diretriMes or"amentrias, ressal*adas as empresas
pOblicas e as sociedades de economia mista.
art. 21 LRF
Art. 21( Q nulo de pleno direito o ato +ue pro*o+ue aumento da despesa com pessoal e no atenda:
I - as e'ig%ncias dos arts( 9; e 9= desta /ei Complementar, e o disposto no inciso G))) do art( @= e
no F 98 do art( 9;< da Constitui"o
II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inati*o(
Pargrafo nico( .ambJm J nulo de pleno direito o ato de +ue resulte aumento da despesa com
pessoal e'pedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respecti*o
5oder ou Nrgo referido no art( A:.
Este dispositivo tambm foi objeto da ADN 2238/DF tem XX: "
&rt( A9, inciso )):
conferida interpreta"o conforme a Constitui"o, para +ue se entenda como limite legal o pre*isto
em lei complementar
.
b) Funcionamento do controle dos limites de despesa com o pessoal = H um limite que um
percentual sobre a receita corrente lquida (RCL globais e especficos).
O controle feito a cada 4 meses de forma interna em cada rgo (art. 22, caput LRF).
Supondo que 4 meses depois se verifica um excesso, ou seja, o limite no foi cumprido. O que fazer?
Deve-se efemin-lo, atravs da RECONDUO.
Art. 22 LRF. & *erifica"o do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts( 9< e A: ser
realiMada ao final de cada +uadrimestre.
A reconduo ser feita reduzindo a despesa. Esta deve ser feita em 8 meses (2
quadrimestres). Porm, logo no 1 quadrimestre dever haver uma reduo de 1/3 da dvida (art. 23,
caput LRF).
Art, -. LRF. 4e a despesa total com pessoal, do 5oder ou Nrgo referido no art( A:, ultrapassar os
limites definidos no mesmo artigo, sem preLuMo das medidas pre*istas no art( AA, o percentual
e'cedente ter de ser eliminado nos dois +uadrimestres seguintes, sendo pelo menos um ter"o no
primeiro, adotando-se, entre outras, as pro*id%ncias pre*istas nos FF @8 e I8 do art( 9;< da
Constitui"o.
As providncias previstas para a reconduo esto nos arts. 169,3 e 4 CRFB/88 c/c art.
23,1 e 2 LRF, quais sejam:
reduo em 20% dos cargos em comisso (das funes de confiana);
exonerao dos servidores no estveis.
Se ambas as medidas no forem suficientes, ocorrer a exonerao de servidores estveis.
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&rt( 9;<, F @8 - 5ara o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
praMo fi'ado na lei complementar referida no caput, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
-unicpios adotaro as seguintes pro*id%ncias:
I - redu"o em pelo menos *inte por cento das despesas com cargos em comisso e fun"Hes de
confian"a
II - e'onera"o dos ser*idores no est*eis(
4 - 4e as medidas adotadas com base no pargrafo anterior no forem suficientes para
assegurar o cumprimento da determina"o da lei complementar referida neste artigo, o ser*idor
est*el poder perder o cargo, desde +ue ato normati*o moti*ado de cada um dos 5oderes
especifi+ue a ati*idade funcional, o Nrgo ou unidade administrati*a obLeto da redu"o de pessoal(
&rt( A@,F 98 #o caso do inciso ) do F @8 do art( 9;< da Constitui"o, o obLeti*o poder ser
alcan"ado tanto pela e'tin"o de cargos e fun"Hes +uanto pela redu"o dos *alores a eles
atribudos(
F A8 Q facultada a redu"o temporria da Lornada de trabal,o com ade+ua"o dos *encimentos
no*a carga ,orria"
** ATEN23O: O STF julgou inconstitucional a parte final do 1 do art. 23 LRF, bem como todo o 2
do mesmo dispositivo ADN 2238 item XXV: "
&rt( A@, FF 98 e A8: a compet%ncia cometida lei
complementar pelo F @8 do art( 9;< da Constitui"o Federal est limitada s pro*id%ncias nele
indicadas, o +ue no foi obser*ado, ocorrendo, inclusi*e, ofensa ao princpio da irredutibilidade
de *encimentos( -edida cautelar deferida para suspender, no F 98 do art( A@, a e'presso R+uanto
pela redu"o dos *alores a eles atribudosY, e, integralmente, a eficcia do F A8 do referido artigo
.
c) Penalidades dos limites de despesa com o pessoal
Pode acontecer do Ente no final dos 8 meses no conseguir reconduzir os excessos, mesmo
tomando as medidas cabveis. O que fazer? Aplicam-se os artigos 169,2 CRFB/88 c/c 23,3 LRF,
ou seja, sero impostas algumas penalidades:
suspenso de repasses aos Estados, DF e Municpios (art. 169,2 CRFB/88);
penalidades da LRF:
) proibio quanto s transferncias voluntrias;
) proibio quanto obteno de garantia (cauo) de OUTRO ENTE;
) proibio quanto realizao de operao de crdito, salvo as operaes de crdito que visem a
reduo de despesa com pessoal e em refinanciamento da dvida mobiliria.
H duas situaes peculiares que recebem tratamento especfico:
1) o excesso muito grande (art. 22, LRF) = ocorre quando a despesa exceder a 95% o resultado
parar de gastar com o pessoal (c/c art. 23,3 LRF c/c art. 169,2 CRFB/88).
2) h um excesso que se verifica nos primeiros quatro meses do ltimo ano de mandato (art. 23,4
LRF) = ocorrendo esta hiptese, a reconduo ser aplicada imediatamente, conforme previsto no art.
23,3 LRF, sem precisar esperar os 8 meses h uma antecipao.
2.6 Despesa com a Seguridade Social = A seguridade social est prevista nos arts. 194 CRFB/88,
c/c art. 24 LRF, cujo foco a sade, previdncia e a assistncia social.
O financiamento da seguridade social ser feito pela sociedade de forma direta ou indireta, em
prol do princpio da solidariedade, que ser feita atravs de recursos de receitas + tributos
(contribuies sociais).
Desta forma, havendo despesa com a seguridade social, deve-se:
a) indicar a finte de custeio total;
b) comprovao dos requisitos do art. 17 LRF, quais sejam:
demonstrao da origem dos recursos;
estimativa do impacto oramentrio-financeiro (1+2);
medidas de compensao (aumento da receita e conseqentemente o aumento da carga tributria
OU diminuio da despesa).
14
Houve o questionamento sobre a inconstitucionalidade das exigncias previstas no art. 17
LRF no art. 24 LRF e o STF julgou improcedente a ao, isto , constitucional a indicao do art. 17
LRF ADN 2238 , item XV: "Art" ./0 as exigncias do art" 1$ da L12 so constitucionais! da no
sofrer de nen3uma m)cula o dispositivo 4ue determina sejam atendidas essas exigncias para a
criao! majorao ou extenso de *enefcio ou servio relativo 5 seguridade social.
2.7 Classificao de receitas e despesas pblicas
Vale ressaltar que em relao s despesas de capital, estas visam o aumento do patrimnio,
seja atravs:
a) de investimento de coisa nova ex.: A Unio resolve construir um hospital em algum terreno baldio,
Conse46ncia: aumento do PB.
b) ou atravs de inverses financeiras de bens = nesta hiptese no h aumento do PB, pois a Unio
resolve desapropriar um bem e l constri o hospital, ou seja, o bem j est l.
2.8 Endividamento
A dvida pblica resultante da captao externa de recursos, isto porque as receitas
normais do Ente no so suficientes para fazer frente s despesas.