A IMPORTNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL NA EFETIVAO DOS

DIREITOS HUMANOS NO BRASIL.

Elvira Maria Batista Lustosa (Aluna)
Maria DAlva Macedo Ferreira (Orientadora)

INTRODUO

A importncia da Assistncia Social na Efetivao dos Direitos Humanos
no Brasil, tema e ttulo desta pesquisa, um estudo preliminar em que
buscamos demonstrar que a Assistncia Social poder constituir-se em uma
estratgia para minimizar as situaes de desigualdades sociais na medida em
que seja incorporada nova concepo de assistncia enquanto direito
exigvel, vocacionada para o atendimento das necessidades sociais e para o
enfrentamento da pobreza.Foi utilizada neste trabalho a pesquisa bibliogrfica
na qual buscamos o apoio terico de inmeras fontes dentre os estudiosos
conceituados da rea.Este trabalho constitudo de 4 (quatro) captulos. No
primeiro captulo, tratamos da evoluo dos direitos humanos,enfatizando o
contexto histrico de cada fase e as respectivas geraes dos direitos
humanos em cada momento histrico. Ainda neste captulo, feita uma
anlise sobre os direitos humanos positivados no ordenamento jurdico do
Pas, demonstrando a necessria implementao dos mecanismos legais
para o exerccio dos direitos garantidos. No segundo captulo, abordamos o
tema das necessidades humanas e sua relao com os direitos humanos,
tecendo consideraes sobre a trajetria histrica de luta da humanidade
pelos seus direitos, partindo da expectativa de melhoria de suas condies de
existncia, mais especificamente do suprimento de suas necessidades
humanas bsicas. Aqui denotamos como inerente idia de superao de
situaes adversas ao homem a idia de Justia Social nos seus conceitos
vagos de caridade e fraternidade at o seu conceito mais amplo de direito de
cidadania, os quais mudaram ao longo do tempo em suas formas e
abrangncia. No terceiro captulo, enfocado mais especificamente o
contexto histrico brasileiro, a partir das primeiras dcadas de sculo XX at os
dias atuais. Apontamos a Assistncia Social como prtica historicamente
determinada para responder questo das necessidades sociais e para o
enfrentamento da pobreza. Demonstramos trs concepes que apoiaram as
aes de assistncia aos pobres, desde alguns sculos atrs at agora, quais
sejam: caridade e filantropia, benesse e favor imerecido e direito exigvel a
partir da Constituio Federal de 1988, quando assume status de poltica
pblica dentro do contexto da seguridade social.No quarto captulo,
apresentamos a LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social no contexto da
Seguridade Social, onde indicamos a sua funo estratgica para efetivao
dos direitos humanos no Brasil, na medida em que a mesma, embasada na
sua definio constitucional como poltica pblica geradora de direitos,
possibilitou que sua construo fosse acompanhada por mecanismos
institucionais de democratizao e controle social de real importncia.Por fim,
apresentamos as Consideraes Finais, resultado do estudo exploratrio
realizado, apontando alguns poucos avanos e onde sinalizamos o incio de
uma luta grandiosa para tornar a Assistncia Social uma estratgia importante
na efetivao dos direitos humanos, a partir da superao de desafios na
implementao da lei, a fim de que possa cumprir com sua funo
constitucionalmente determinada de incluso social.

CAPTULO I
1 DIREITOS HUMANOS - UMA CONSTRUO HISTRICA DA
HUMANIDADE
1.1 Antecedentes Histricos
A origem dos Direitos Humanos remonta aos primrdios da civilizao
humana, onde se constata que muitos princpios de convivncia, de justia e
a prpria idia de dignidade da pessoa humana aparecem em circunstncias
diversas no devenir da histria da Humanidade, coincidindo entre povos
separados pelo tempo.
Nas sociedades antigas, comportamentos foram delineando os
contornos de direitos e deveres que, embora inerentes pessoa, s
encontraram respaldo nas regras de convivncia social quando comearam a
aparecer as normas codificadas.
Com base em uma viso metafsica e abstrata, identificaram-se os
direitos e valores superiores de ordem transcendental, apoiados no
teocentrismo. Deste modo, diversos princpios embasavam sistemas de
proteo aos valores humanos marcados pelo humanismo ocidental judaico-
cristo, greco-romano e pelo humanismo oriental atravs das tradies
hindu, chinesa e islmica.
Nesse mbito, o conceito de dignidade humana resultado da
confluncia de princpios, tais como tolerncia, respeito, conduta reta, que,
desde a ndia, China e Profetas Judeus, antepem a ao de atuar frente aos
semelhantes, por antepor a generosidade ao egosmo, o respeito vida
violncia, a honradez nos procedimentos e proteo que o forte deve ao dbil
frente aos abusos e opresso.
A contextura das normas que regiam o comportamento humano da
Antigidade baseava-se no esforo de atingir a justia entre os homens e
condensavam-se em Cdigos como o de Hamurabi, na Lei Mosaica, no
Alcoro, e incorporavam princpios de justia, liberdade e eqidade.
Na Grcia e Roma, com a democracia no representativa, cidados
eram homens livres que participavam das decises da polis. Entretanto, as
civilizaes antigas repousavam na escravido, o que retardou o
aparecimento, em sua extenso universal, do conceito de dignidade da
pessoa humana.
A partir do sculo XVI e XVII, a moderna doutrina sobre os direitos
naturais, base do antropocentrismo, prepara o terreno para o Estado Moderno
e a transio do feudalismo para a sociedade burguesa. O cristianismo
retoma e aprofunda os ensinamentos judaico-cristo e grego-romano,
imprimindo no mundo a idia de que a pessoa humana tem um valor absoluto
no plano espiritual.
Com a queda do Feudalismo nasce o Absolutismo com o apoio da
burguesia e dos direitos romanos, que defende o poder centralizado. O
absolutismo promove a economia nacional atravs de polticas mercantilistas
e coloniais, base do capitalismo. Impulsiona a expanso dos imprios com o
apoio da igreja. A colonizao tem como base de sustentao a escravido
de ndios e de negros.
O sculo XVIII se caracteriza pelo confronto direto e definitivo com o
Antigo Regime absolutista. Trava-se com mais vigor a luta ideolgica,
preparando terreno para as grandes transformaes sociais. Entra em cena a
burguesia industrial. Eclodem as revolues burguesas: Revoluo Gloriosa
(1688) Inglaterra; Independncia Americana (1776) e Revoluo Francesa
(1789).
1.2 As Geraes dos Direitos Humanos
A primeira gerao dos direitos humanos expressa as lutas da
burguesia revolucionria, baseada no iluminismo e na tradio doutrinria
liberal, contra o despotismo dos Estados absolutistas. Materializam-se em
direitos civis e polticos baseados na condio natural do homem. A origem
formal desses direitos aconteceu com o estabelecimento das Declaraes de
Direitos do Homem (Estados Unidos da Amrica - 1776) e Assemblia
Nacional Francesa em 1789. Emergiram num clima no qual predominava o
jusnaturalismo, que molda as doutrinas polticas individualista e liberal.
Afirma que o homem teria direitos naturais anteriores formao da
sociedade poltica, os quais o Estado deveria reconhecer e garantir.
Os direitos sociais, econmicos e culturais surgem, no sculo XX,
como reivindicao dos excludos a participarem do bem-estar social e tm
forte influncia socialista. O fosso existente entre as declaraes de igualdade
de direitos e liberdade para todos e a realidade de vida dos trabalhadores,
questionava os princpios liberais dos direitos humanos. Os direitos sociais
surgem com os textos constitucionais decorrentes da Revoluo Mexicana
(1917), Revoluo Russa (1918) e de Weimar (1919). Nesse campo, o Estado
passa a ser agente promotor das garantias e direitos sociais.
A terceira gerao dos direitos surge da paulatina tomada de
conscincia por parte dos povos do mundo no desenvolvido, da necessidade
de uma mudana na sua situao, para dispor dos meios que permitam
garantir plenamente a vigncia dos direitos humanos. Resulta da exigncia de
direitos para os povos. Firmam-se com o fim da Segunda Guerra Mundial,
marcada pelas aberraes dos regimes totalitrios nazista e fascista,
intensificando a tentativa de multiplicar os esforos para realizar uma estreita
cooperao e solidariedade internacional. Em uma perspectiva ainda mais
nova, j podemos falar da 4a gerao dos Direitos Humanos, que sinaliza
para a afirmao dos direitos vida numa dimenso planetria, enunciando
princpios ambientais e de desenvolvimento saudvel.
A evoluo dos direitos humanos, no decorrer do sculo XIX,
caracterizou-se por ser o momento de reconhecimento constitucional em cada
Estado, e no sculo XX caracterizada pela sua incorporao no plano
internacional. A universalizao da temtica um fenmeno de nossa poca,
que acompanha o desenvolvimento da poltica e da economia internacional e
a evoluo jurdica da matria atravs do direito internacional.
Os mecanismos de proteo dos direitos humanos no plano
internacional se expressam em diferentes documentos, tais como:
a) Declarao dos Direitos e Deveres do Homem Bogot (1948)
b) Declarao Universal dos Direitos do Homem Paris (1948)
c) Conveno Americana de Direitos Humanos Pacto de San Jos
(1967)
d) Declarao Universal dos Direitos dos Povos Argel (1977e)
Declarao de Viena (1993)
O processo de universalizao dos mecanismos de proteo dos
direitos humanos tem sido marcado no apenas pelo reconhecimento formal
desses direitos, mas principalmente pelas lutas dos povos contra a opresso,
contra a explorao econmica e contra a misria, o que passou a exigir a
efetivao dos direitos enunciados pelos diferentes documentos
internacionais.
No Brasil, como na Amrica Latina, no existe uma arraigada tradio
cultural de valorizao dos direitos humanos. A herana histrica do perodo
de colonizao, sustentado pelo sistema escravista, marcou profundamente a
nossa vida social. A desigualdade e a excluso social ainda persistem como
esteio do modelo capitalista vigente em nosso Pas. Apesar de tudo, o Brasil
se alinha com os avanos normativos no campo do direito internacional
humano e prioriza medidas no plano internacional de cumprimento das
obrigaes convencionais contradas. A Constituio Brasileira de 1988
incorpora normas de proteo em nosso direito interno, entretanto
necessria a implementao dos mecanismos legais para o exerccio dos
direitos garantidos, passando do reconhecimento formal de direitos ao
exerccio pleno de cidadania..
1.3 Os Direitos Humanos no Ordenamento Jurdico do Brasil
No sculo XX, se aguam as contradies a produo capitalista
apresenta clara dimenso destruidora em um processo devastador,
aumentando as distncias entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos. O
mundo a partir da dcada de 30, tornou-se desolador. Surgem o Nazismo e o
Fascismo que agiram contra a Humanidade, onde os direitos humanos
sofreram grande crise e imps-se comunidade internacional o seu resgate.
Foi assim possvel alcanar uma declarao universal no mundo
profundamente dividido no ps-guerra, e adotar os dois pactos de Direitos
Humanos em plena guerra fria.
Essa declarao proclamada pela Assemblia Geral das Naes
Unidas em 10/12/1948, gerou grande impacto nas constituies, legislaes e
jurisprudncias nacionais. criou um sistema de princpios fundamentais,
abrangendo direitos civis e polticos, bem como direitos econmicos, sociais e
culturais, livre e expressamente aceito pela grande maioria da Humanidade
representada por seus governos nacionais.
O Brasil manifestou-se nos planos global e regional, em favor da
proteo internacional dos direitos humanos e tomou a iniciativa de
apresentar projetos nesse sentido. Teve participao ativa na fase legislativa
de elaborao dos principais instrumentos internacionais de proteo. Recuou
a partir dos anos setenta, reflexo do ciclo sombrio de autoritarismo por que
passou o Pas.
Com o fim do ciclo do autoritarismo e em respeito aos princpios
fundamentais e de suas relaes internas e internacionais, a nao brasileira
convocou uma Assemblia Nacional Constituinte, eleita pelo povo, que
elaborou a Carta Magna vigente, conhecida como Constituio Cidad,
promulgada em 05 de outubro de 1988.A Constituio atual inovou ao colocar
como sujeito ativo as pessoas individualmente ou em grupos e como sujeito
passivo o Estado, que deve respeit-la e cumpri-la. Sob este aspecto, ficou
consagrada a dignidade da pessoa humana como bem superior a ser
observado por todos.
Alm de a Carta de 1988 reproduzir os dispositivos de tratados
internacionais de direitos humanos (anexo I), a partir desta, o Brasil ratificou
importantes instrumentos de proteo dos direitos humanos quais sejam:a)
Conveno Interamericana para prevenir Tortura em 1989; b) Conveno
sobre os Direitos da Criana em 1990;c) Pacto Internacional dos Direitos Civis
e Polticos, em 1992; d) Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, sociais
e Culturais, em 1992; e) Conveno americana de Direitos humanos, em
1992; f) Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e erradicar a
Violncia Contra a Mulher, em 1995.
A partir da Constituio Federal de 1988, o Brasil se coaduna com os
mais altos valores ticos de proteo e dignidade humana. Define um sistema
de proteo ampliado incluindo grande inovao que a Assistncia Social
no mbito desse Sistema, que culminou na regulamentao da LOAS-Lei
Orgnica de Assistncia Social,importante mecanismo para efetivao dos
direitos humanos no contexto brasileiro.

CAPTULO II
2 NECESSIDADES HUMANAS E DIREITOS HUMANOS: UMA
APROXIMAO HISTRICO-CONCEITUAL

A luta pelos direitos humanos no mais significa nos dias de hoje a luta
pela positivao desses direitos. A afirmao dos direitos humanos est posta
hoje como efeito demonstrativo e cobra de ns todos sua efetividade, pois:
Nem tudo o que desejvel e merecedor de ser perseguido realizvel. Para
a realizao dos direitos do homem, so freqentemente necessrias
condies objetivas [...]; o tremendo problema diante do qual esto hoje os
pases em desenvolvimento o de se encontrarem em condies econmicas
que, apesar dos programas ideais, no permitem desenvolver a proteo da
maioria dos direitos sociais. A efetivao de uma maior proteo dos direitos
do homem est ligada ao desenvolvimento global da civilizao. (Bobbio,
1986, p. 45).
Neste sentido, propomos apontar um aspecto que se nos apresenta
como relevante no que diz respeito a afirmao e efetivao dos direitos
humanos, mais especificamente dos direitos fundamentais, que a satisfao
nas necessidades bsicas do homem. Queremos, nesse ponto, tecer
consideraes sobre a trajetria histrica de luta da Humanidade pelos seus
direitos, partindo da expectativa de melhoria de suas condies de existncia,
mais especificamente do suprimento de suas necessidades humanas bsicas.
Vale ressaltar que aqui se denota como inerente idia de superao de
situaes adversas ao homem a idia de Justia Social, nos seus conceitos
vagos de caridade e fraternidade at o seu conceito mais amplo de direito de
cidadania, os quais mudaram ao longo do tempo em suas formas e
abrangncia.
Por sua vez, importante o estabelecimento de uma inter-relao do
conceito de necessidades humanas bsicas com o de Direitos Humanos.
No porque, originalmente, ambas conceituaes se identificassem, mas,
com o passar dos tempos, sua aproximao torna-se cada vez mais evidente,
a ponto de chegarem a ser inseparveis, atualmente acarretando a evoluo
de um implementao do outro.
Convm salientar que, em uma retrospectiva histrica, constata-se que o
homem vivia uma condio de liberdade no estado de natureza. Ele to
somente preservava sua existncia, utilizando-se da natureza sem, no entanto,
querer possu-la. O gnero humano foi se expandindo e as dificuldades
naturais foram exigindo dele cada vez mais habilidades na preservao de sua
vida. Ao longo das geraes, o gnero humano domestica-se, ampliando-se as
ligaes sociais, expressando-se as diferenas adjetivas pessoais e, com elas,
os primeiros passos das desigualdades, emergindo da as necessidades
humanas, enquanto fenmenos objetivos e universais, sem a satisfao das
quais impossvel ao homem viver dignamente.
Nesse contexto, as rsticas choupanas deram a primeira idia de
propriedade, reforada pela constituio da famlia como primeira forma de
sociedade. A agricultura, quando da partilha da terra, foi um marco importante
na constituio do direito de propriedade e de seus efeitos malficos, quando
uns s puderam prosperar s custas dos outros, quando uns tornaram-se
pobres sem haver nada perdido, foram obrigados a receber ou roubar sua
subsistncia das mos dos ricos. Surge, tambm, a partir da, o conflito entre
o direito natural e o direito do mais forte, destruindo a liberdade natural e
estabelecendo a lei da propriedade e da desigualdade, sujeitando o homem
dominao, servido e misria (In: Nascimento, p. 213).
Nesta perspectiva, o homem desde ento luta para recuperar sua
condio natural de igualdade, liberdade e respeito. As necessidades
surgidas a partir das condies que lhe so impostas pela desigualdade
social passam a ser pano de fundo para o desencadeamento das lutas por
dignidade e direitos.
No decorrer da historia, as desigualdades e as necessidades
humanas, resultantes da diviso de classes sejam elas escravistas, feudais
ou capitalistas, acentuam-se.Mas o homem passa superao dessas
necessidades e das condies adversas que lhe so impostas a partir de
idias transformadoras que so colocadas em prtica, na medida em que
encontram respaldo no centro dos interesses, necessidades e aspiraes
individuais e coletivas dos homens, no contorno da luta pela sobrevivncia.
Na Idade Mdia, na luta pelos direitos e liberdades individuais,
denominados Direitos Humanos de 1
a
gerao, os homens buscaram suprir
suas necessidades bsicas invertendo completamente a pirmide feudal. No
terreno da Filosofia o jusnaturalismo de base racional dessacraliza o direito
natural e se apia no Iluminismo e na tradio doutrinria liberal contra o
despotismo dos Estados Absolutistas. A primeira gerao dos direitos
humanos expressa as lutas da burguesia revolucionria, Materializam-se as
necessidades humanas de liberdade em direitos civis e polticos. A origem
formal desses direitos deu-se com o estabelecimento das Declaraes de
Direitos do Homem (Estados Unidos da Amrica 1776) e a Assemblia
Nacional Francesa em 1789.
Na Idade Moderna, os liberais burgueses, sustentculos da Revoluo
Francesa, haviam se tornado cada vez mais conservadores e detiveram a
caminhada dos Direitos Humanos no patamar da primeira fase da Revoluo
Francesa, porque de fato isso lhes bastava. A liberdade conquistada estava
quase na medida das suas convenincias, isto : liberdade econmica para os
empresrios e liberdade de assalariamento para os trabalhadores, os quais
deveriam estar constantemente beira da indigncia porque, caso contrrio,
no trabalhariam, sendo inacessveis s motivaes humanas. O discurso dos
Direitos Humanos de plataforma generosa universal, apresentado pela
burguesia para mobilizar o povo, se convertera em ideologia legitimadora de
uma nova dominao social. A burguesia passara de revolucionria
conservadora. Nesse contexto de desigualdade real, as necessidades bsicas
do povo seriam, novamente, a mola propulsora de luta. O fosso existente entre
as declaraes de igualdade de direitos e liberdade para todos e a realidade de
vida dos trabalhadores questionava os princpios liberais dos direitos humanos.
A desigualdade real operante na sociedade era critrio delimitador,
restringindo o significado prtico aos demais direitos. O proletariado emergente
da Revoluo Industrial e as camadas sociais que lhes eram prximas
comearam a engendrar caminhos prprios de preservao e autodefesa:
formas rudimentares de resistncia trabalhista; fundos operrios de ajuda
mtua; sociedades cooperativas e sindicatos, numa crescente busca de
afirmao dos direitos sociais, denominados direitos humanos de segunda
gerao. Aqui desvenda-se a dimenso social dos direitos humanos, at
ento prerrogativas dos cidados individualmente considerados, pelo
agravamento da questo social, no final do sculo XIX, quando o movimento
operrio revolucionrio busca superar a ordem burguesa e implementa no
sentido de reduzir a pauperizao (Mota, 2000).
Os direitos sociais, econmicos e culturais surgem, portanto, no sculo
XX, com forte influncia do socialismo, como reivindicao dos excludos a
participarem do bem-estar social, de terem suas necessidades humanas
bsicas satisfeitas. Foi nesse cenrio histrico que, fazendo frente s graves
questes sociais por ele geradas, e encarando-as como rea de ao
pblica, o Estado capitalista assumiu uma feio social, que, na poca do
laissez-faire, estava sob controle, e se autodenominou de welfare state (nos
pases de lngua inglesa), Estado providncia (na Frana), e Estado Social
(na Alemanha), passando a encarar as questes sociais como rea de ao
pblica... (Pereira, 2000, p.38). O capitalismo, produtor e reprodutor da
pauperizao e de suas manifestaes, com o passar do tempo, cai nas suas
prprias armadilhas e contradies e experimenta, periodicamente, profundas
crises, cujas conseqncias se espalham em nvel internacional.
Nesse ponto, queremos focalizar a questo da pobreza e suas
manifestaes como conseqncia do processo de desigualdades sociais
engendrado pelo capitalismo e a sua interface com a Assistncia Social, na
sua funo de incluso social.

CAPTULO III
3 POBREZA E ASSISTNCIA SOCIAL ENQUANTO PRTICA
HISTORICAMENTE DETERMINADA

A pobreza contempornea como produto do processo de
desigualdades sociais de um capitalismo exacerbado passa a se caracterizar
como um fenmeno multidimensional, atingindo tanto os clssicos pobres
(indigentes, subnutridos, analfabetos...) quanto outros segmentos da
populao pauperizados pela precria insero no mercado de trabalho....
precrio acesso aos servios pblicos e, especialmente, a ausncia de
poder. (Sawaia, 2001, p. 23).
Contraditoriamente a situao de pauperismo cresce num contexto
onde o mundo convive com uma revoluo tecnolgica sem precedente e a
globalizao da pobreza com seus baixos ndices de desenvolvimento
humano decorrentes, fundamentalmente, da lgica do capitalismo flexvel
ativado pelas foras do livre mercado. A desigualdade da vida social resulta
dos padres dominantes de produo e consumo que operam segundo
valores de crescimento ilimitado, consumismo e competitividade. Esse
processo se manifesta de forma estrutural, tomando contornos cada vez
mais complexos, como afirma Sawaia (2001): Surge, ento, um novo conceito
de precariedade e de pobreza, o de nova pobreza, para designar os
desempregados de longa durao que vo sendo expulsos do mercado
produtivo e os jovens que no conseguem nele entrar, impedidos do acesso
ao primeiro emprego. Ou seja, so camadas da populao consideradas
aptas ao trabalho e adaptadas sociedade moderna, porm, vtimas da
conjuntura econmica e da crise de emprego. Assim, excludos na
terminologia dos anos 90, no so residuais nem temporrios, mas
contingentes populacionais crescentes que no encontram lugar no mercado.
(Sawaia, 2001, p. 19).
Aldaza Sposati (1985), em pesquisa sobre excluso social na cidade
de So Paulo reafirma o carter estrutural desse fenmeno dizendo que: No
se trata de um processo individual, embora atinja pessoas, mas de uma lgica
que est presente nas vrias formas de relaes econmicas, sociais e
culturais e polticas da sociedade brasileira. Esta situao de privao coletiva
que se est entendendo por excluso social. Ela inclui pobreza,
discriminao, subalternidade, no equidade, no acessibilidade, no
representao pblica. ( In: Sawaia, 2001, p. 20).
Falar em pobreza hoje falar de uma enorme massa de seres
humanos impossibilitadas de reproduzir suas necessidades de subsistncia,
sobrevivendo com nveis de renda insignificantes, desprovidos do bsico para
a manuteno da vida. Segundo o PNUD, em seu Relatrio sobre
Desenvolvimento Humano de1997, a pobreza afeta 35% da populao
mundial. Na Amrica Latina, a pobreza por insuficincia de renda atinge 24%
da populao, o que equivale a 110 milhes de pessoas. Segundo o PNUD, a
cada 24 horas, o Planeta Terra produz 67.000 miserveis o que caracteriza
um processo de globalizao da pobreza.
O Brasil, segundo o PNUD, expressa o mais elevado grau de
concentrao de renda, onde os 10% mais ricos tm a metade da renda
(48%) e os 20% mais pobres tm apenas 2%. tambm o 2
o
pas de maior
concentrao de terras: 1% dos proprietrios so donos de 46% de todas as
terras, fato que transforma o Brasil em um pas extremamente injusto.
Diante desse quadro, quais formas de enfrentamento podero ser
utilizadas para a incluso social desse contingente populacional apartado?
Neste ponto, queremos colocar a Assistncia Social como categoria de
anlise a fim de tentarmos responder a essa indagao. Para entender como
ela se configura enquanto estratgia para incluso social e,
conseqentemente, de efetivao de direitos, necessrio que faamos uma
retrospectiva da Assistncia Social enquanto prtica historicamente
determinada para responder questo das necessidades sociais e, por
conseguinte, para enfrentamento da pobreza.
Nesse contexto, podemos apontar a Assistncia Social como prtica
histrica, que, embasada em trs concepes, apoia as aes de assistncia
aos pobres desde alguns sculos atrs at agora. Quais sejam:
a) Assistncia como caridade: baseada em princpios morais e
cristos; prestada por segmentos da sociedade como a igreja, entidades
filantrpicas, e almas caridosas, obras de caridade; sempre vinculad idia de
doao e do favor imerecido;
b) Assistncia como benesse ou favor do Estado: quando a
demanda das necessidades aumenta pelas contradies capitalistas, e as
aes de caridade no conseguem mais dar conta, surge a exigncia de que o
Estado passe a promover esta ao que se caracterizava como o acesso a um
bem que era efetivado atravs de benesse, de doao. Caracterizada por
aes fragmentadas, transitrias, pontuais e clientelistas, a Assistncia usada
pelo prprio sistema para sua dominao o que chamamos de
assistencialismo.
c) Assistncia enquanto direito (EXIGVEL) do cidado e dever do
Estado a Assistncia Social assume o status formal de poltica pblica
inclusa no projeto de seguridade social (sistema de proteo social, juntamente
com a Previdncia e a Sade.
Passando ao detalhamento das trs concepes, vemos que a prtica
da A S remonta aos tempos antigos da Humanidade e se expressa na
solidariedade aos pobres, doentes, incapazes, fundando-se em princpios e
normas morais de diversas sociedades antigas. Essa prtica de ajuda ao
prximo foi tomando forma ao longo do tempo numa compreenso de que os
males sociais da Humanidade eram algo natural, que sempre existiram e
continuariam existindo. Com os cdigos e normas morais e de costumes da
civilizao judaico-crist, a assistncia passa a ser compreendida como
expresso de amor ao prximo. A caridade e benemerncia era vista como
forma de transcender a vida terrena transitria. Com base nessa concepo,
surgem, na Idade Mdia, as diversas instituies de caridade vinculadas s
companhias religiosas. (Mota, 2000).
No sculo XIX, com a emergncia da sociedade industrial surge a
expresso questo social, a qual designa um conjunto de questes
reveladoras das condies sociais, econmicas e culturais em que vivem as
classes trabalhadoras na sociedade capitalista burguesa. (Mota, 2000). Para
fazer frente questo social, no apenas o Estado ampliou as estruturas de
gesto e de ofertas de servios assistenciais, tambm a sociedade civil
expandiu e multiplicou suas formas de ateno aos segmentos populacionais
em situao de pobreza e excluso, constituindo o que se pode chamar de
sociedade solidria ou providncia que, s aparentemente, foi substituda pelo
Estado providncia. (In: S.S. e Sociedade, n. 46, p. 91). Surge, portanto, o
Estado Providncia que funciona como uma mquina indenizatria ou
compensatria nas sociedades capitalistas avanadas.
No Brasil, o atendimento s necessidades da populao, durante os
primeiros 400 anos de nossa histria, foi entregue totalmente Igreja Catlica,
que o realizava atravs das Santas Casas de Misericrdia e irmandades.
Ao lado disso, nesta fase o fato mais importante com relao aos direitos
foi a Abolio da Escravatura em 1888.
O perodo compreendido entre 1900 a 1930 no Brasil foi marcado pelo
incio das lutas sociais lideradas pelos trabalhadores urbanos. Segundo Sposati
(1985), as manifestaes da pobreza ou os conflitos sociais eram tratados
como caso de polcia. (Ibid., p. 41).
Somente a partir da revoluo de 1930, o Estado assume a sua
responsabilidade diante das questes sociais, que passam a ser concebidas
como ao pblica, em que a assistncia comea a se configurar quer como
esfera programtica de ao governamental para a prestao de servios, quer
como mecanismo poltico para amortecimento das tenses sociais (Ibid., p.
42).
, portanto, com o agravamento da questo social que a presso
popular exigiu a introduo de mecanismos compensatrios de ateno aos
pobres, desempregados, vulnerabilizados fazendo nascer um Sistema de
Proteo no Brasil, caracterizado pela interveno do Estado nas questes
sociais a partir de 1930 no governo de Vargas. Essa interveno se deu no
contexto da transio da sociedade agro-exportadora, para a urbano-industrial,
ou seja, quando se fez necessrio conformar as relaes capital/trabalho no
Brasil ao interesse do capitalismo monopolista em funo da sociedade
urbano-industrial emergente. Nesse sentido, o Sistema de Proteo brasileiro
voltou-se para os assalariados urbanos, onde os direitos previdencirios seriam
concedidos a partir do reconhecimento legal de ramos de atividade profissional,
deixando de fora grande contingente de trabalhadores, sobretudo rurais.
Conforme nos afirma Wanderley Guilherme dos Santos cria-se a cidadania
regulada na medida em que: A cidadania est embutida na profisso e os
direitos do cidado restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo
produtivo, tal como reconhecido por lei...se era certo que o Estado devia
satisfao aos cidados, era este mesmo Estado quem definia quem era e
quem no era cidado, via profisso. (Santos, 1979, p. 68).
Nesse processo, configura-se o lado sinistro da interveno estatal
gerando desigualdade entre cidados a partir do sistema previdencirio. A
universalidade da lei foi assim partida e o seu acesso tomou contorno
discriminatrio, excluda que foi a imensa massa de trabalhadores subjugada
ao assalariamento precrio e sua prpria sorte. Nesse perodo, a poltica
social brasileira apresenta-se de forma pontual e clientelista, funcionando
como uma espcie de zona cinzenta, onde se operavam barganhas populistas
entre Estado e parcelas da sociedade e onde a questo social era
transformada em querelas reguladas jurdica ou administrativamente e,
portanto, despolitizada. (Pereira, 2000, p. 130).
Aps o primeiro governo de Vargas, segundo Raichelis (2000): A
expanso do sistema de proteo social baseia-se nos marcos j
estabelecidos, dentro do padro que ser recorrente no mbito das polticas
sociais pblicas: seletivo (no plano dos beneficirios), heterogneo (no plano
dos benefcios) e fragmentado (no plano institucinal e financeiro). (Raichelis,
2000, p. 93).
Terminada a ditadura do Estado Novo, a Carta Constitucional muda em
1946, enchendo-se de inspirao liberal. A estrutura do ramo social do Estado,
no entanto, permanece constante.
No mbito da sociedade e da administrao pblica, passam a coexistir
as tendncias reformistas e conservadoras, a primeira buscando aprofundar
conquistas sociais e a outra buscando frear e manter o controle sobre a
mobilizao e organizao que surge no meio da populao pobre.
No incio dos anos 60, as massas de trabalhadores e camponeses
comeam a romper com os mecanismos de controle herdados do Estado
novo. A expresso desta ruptura d-se por meio de tentativas de organizao
autnoma e por reivindicaes no sentido de uma poltica social mais
efetivamente redistributiva e autopromotora. A participao poltica semi-
autnoma dos segmentos populares gera o impasse entre o estado corporativo
e a sociedade civil organizada cuja coexistncia torna-se politicamente invivel.
Uma teria que ceder lugar outra. Conforme Santos: A vazo dos conflitos
sociais para fora das instituies herdadas do estado novo no encontrou
resposta institucional altura, tendo por resultado lquido a radicalizao das
demandas e a intolerncia poltica crescente dos diferentes atores sociais, as
quais , associadas capacidade cadente do Estado de produzir e alocar
recursos, terminaram por produzir o contexto da paralisia governamental e
administrativa de fins de 1963. (Santos, 1979, p. 74).
O Regime Militar destri a poltica social corporativa tutelada pelo Estado
e silencia a embrionria organizao autnoma da populao de baixa renda.
Sob este aspecto, nos trs primeiros anos do governo militar quase nada
de novo foi desenvolvido na rea social, dando-se continuidade aos programas
da era populista.
A partir de 1967, o modelo econmico e poltico definido e no se fala
mais em poltica social como um fim em si mesma, visto que o atendimento s
necessidades sociais passa a ser feito em nome dos efeitos econmicos ou da
racionalidade tecnocrtica.
Nesse sentido, as situaes de injustia social e as desigualdades
gritantes persistiram e se agravaram no Brasil, durante os governos militares
deixando como herana uma enorme dvida social a ser saldada pela Nova
Repblica.
Por conseguinte, com a abertura democrtica, fortalecem-se os
movimentos sociais urbanos e rurais, bem como o sindicalismo, apoiados por
intelectuais e pela Igreja que fizeram prevalecer a idia de assistncia
enquanto direito, e no mais como benevolncia.
Por fim, a Constituio Federal de 1988 encampa o projeto de
transformar em direito o que sempre fora tratado como favor e de reconhecer
os desamparados como titulares ou sujeitos de direitos (In: Pereira 2000, p.
156) e a Assistncia Social assume, portanto, o status de poltica publica, no
contexto da Seguridade, com a funo precpua de incluso social

CAPTULO IV

4 LOAS NO CONTEXTO DA SEGURIDADE SOCIAL: UMA ESTRATGIA
PARA EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS NO BRASIL

Vimos que o Brasil, desde a dcada de 20, vem construindo um conjunto
de instituies estatais de proteo social como resposta s necessidades
internas de desenvolvimento do capitalismo, num contexto de industrializao
dependente do sistema internacional e sob fortes presses dos novos atores
sociais urbanos a serem incorporados econmica e politicamente, em particular
a emergente classe operria.
Vimos, ainda, que a Assistncia Social, enquanto gnese das polticas
sociais, inscreve-se no contexto deste sistema de proteo social,
apresentando caractersticas prprias que se conformam com a dinmica das
relaes sociais entre capital e trabalho dentro de cada perodo especfico da
histria.
Com isso, a Constituio Federal de 1988 incorpora uma concepo de
Seguridade Social alargada no contratual e no contributiva, definindo-a como
um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da
sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social (CF/1988, art 194), fundamentadas nos princpios da
universalidade do atendimento, uniformidade e equivalncia dos benefcios e
servios, eqidade na forma de participao no custeio, diversidade da base
de funcionamento e o carter democrtico e descentralizado da gesto
administrativa, com a participao da comunidade, em especial os
trabalhadores, empresrios e aposentados. aqui que se caracteriza o grande
avano na histria do sistema protetivo brasileiro: a inserso no texto
constitucional da Assistncia Social no mbito da Seguridade Social,
juntamente com a Previdncia e a Sade, conferindo-lhe status de poltica
pblica, transferindo-a para o campo dos direitos e da responsabilidade do
Estado.
Dentro do contexto da Seguridade, Pereira (2000) aponta inovaes na
experincia brasileira de bem-estar no campo da sade onde foi concebido o
SUS Sistema nico de Sade cujas aes e servios so
operacionalizados sob a forma de rede integrada, descentralizada e
regionalizada, incorporando mais enfaticamente o princpio da universalidade
da cobertura do atendimento. Na previdncia social, a iniciativa mais
democrtica se deu na igualao dos direitos de todos os trabalhadores
(urbanos, rurais e domsticos); e na Assistncia Social transformando em
direito o que sempre fora tratado como favor e de reconhecer os
desamparados como sujeitos de direito. (Ibid., p. 155).
A fim de garantir Assistncia Social, artigos 203 e 204 da seo IV
CF/88, fazia-se necessria uma legislao ordinria que a regulamentasse.
Esta regulamentao foi retardada pelas foras conservadoras do governo
neoliberal de Fernando Collor, que rejeitou frontalmente o novo padro de
seguridade, resgatando o assistencialismo, o clientelismo e o populismo.
Somente cinco anos depois de promulgada a CF, a LOAS- Lei n. 8.742/93
Lei Orgnica da Assistncia Social foi sancionada no governo Itamar Franco,
pressionado pela sociedade, com base em um quadro de denncias de
corrupo relacionadas aos recursos destinados s polticas assistenciais no
seu governo.
Na seqncia, veio o governo Fernando Henrique que logo abraou os
iderios neoliberais, ficando a rea social margem das atenes do seu
governo. Atravs de Medida Provisria, criou o Programa Comunidade
Solidria, implantando aes assistencialistas similares s da extinta Legio
Brasileira de Assistncia-LBA, sobrepondo-se nova concepo de
assistncia.
O artigo 1
o
da LOAS assim preceitua: A Assistncia Social, direito do
cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade Social, no contributiva,
que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto integrado de
aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s
necessidades bsicas. Assim, a LOAS inova ao conferir Assistncia Social o
status de poltica pblica, direito do cidado e dever do Estado. Inova tambm
pela garantia da universalizao dos direitos e por introduzir o conceito de
mnimos sociais.
Conforme o artigo 4
o
, a Assistncia Social rege-se pelos seguintes
princpios: Supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as
exigncias de rentabilidade econmica; Universalizao dos direitos sociais, a
fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas polticas
pblicas; Respeito dignidade do cidado, sua autonomia e ao seu direito a
benefcios e servios de qualidade, bem como convivncia familiar e
comunitria, vedando-se qualquer comprovao vexatria de necessidade;
Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminao de
qualquer natureza, garantindo-se equivalncia s populaes urbanas e
rurais; Divulgao ampla dos benefcios, servios, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Pblico e dos
critrios para sua concesso.
Fundamentada nesses princpios a LOAS estabelece as diretrizes para
a organizao da A S que, totalmente diferente dos contornos da Assistncia
Social praticados historicamente no Brasil, configura uma linha de ao atual e
democrtica, quais sejam:
a) A descentralizao poltico-administrativa: que carrega consigo a
forte idia de avano democrtico visto que consiste em uma efetiva partilha de
poder entre o governo e as coletividades locais. Implica a autogesto local.
Trata-se de nova forma de relao entre o Estado e a sociedade civil, isto , no
redimensionamento da relao povo-governo dentro do qual a autonomia das
organizaes locais e a possibilidade de influir nas decises das vrias
instncias de poder.
b) A participao popular: trata-se da instalao no Brasil da
democracia participativa, com a efetiva participao popular na formulao e
controle da poltica de Assistncia Social.
c) A primazia da responsabilidade do Estado: na conduo da poltica
de Assistncia Social em cada esfera de governo: o poder pblico o
responsvel primeiro na busca de solues e efetivao de respostas para os
problemas sociais. Essa diretriz entra em rota de coliso com a proposta
neoliberal de Estado Mnimo que implica na retrao do Estado na esfera do
Bem-Estar Social, acarretando a restrio da democracia, o agravamento da
excluso social e o desmonte das polticas pblicas.
Urge agora organizar a gesto no campo da Assistncia, implementando
o Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social que
constitudo pelas entidades e organizaes de Assistncia Social, e por um
conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na rea, no mbito dos trs nveis de gesto Federal, Estadual e
Municipal:
a) Os Conselhos: deliberativas e de controle social, de carter
permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil organizada;
b) As Conferncias: instncias colegiadas deliberativas da PAS,
realizadas de 4 em 4 anos em nvel federal e, de 2 em 2 anos, em nvel
Estadual e Municipal (ou em conformidade com a lei orgnica), caracterizada
por intensa participao popular.
c) As Comisses Intergestoras: instncias permanentes de
negociao e pactuao sobre questes operacionais relativas gesto do
sistema descentralizado e participativo da Assistncia Social. So organizadas
na esfera Federal Comisso Intergestora Tripartite, e na esfera Estadual
comisso Intergestora Bipartite.
Para o financiamento da aes foram criados, em cada esfera de
gesto, os Fundos de Assistncia Social que so instrumentos de gesto de
todos os recursos destinados ao financiamento da Assistncia Social, tendo
como base a Poltica e o Plano Plurianual de Assistncia Social.
A definio constitucional da Assistncia Social como poltica pblica
geradora de direitos possibilitou, deste modo, que sua construo fosse
acompanhada por mecanismos institucionais de democratizao e controle
social, como so os conselhos e as conferncias de Assistncia Social,
instrumentos que se inserem no campo de definio da responsabilidade
pblica. Isto no implica diluir a responsabilidade estatal por sua conduo. Ao
contrrio, situ-la no campo dos direitos remete ativa interveno do Estado,
para garantir sua efetivao dentro dos parmetros legais que a definem.
Com base na Constituio Federal de 1988 e na regulamentao da
LOAS, novo enfoque de Assistncia Social passaria, portanto, a vigorar no
Brasil, sendo colocada como poltica pblica que se ocupa do provimento de
atenes para superar excluses sociais, defender e vigiar os direitos dos
mnimos de cidadania e dignidade. poltica de ateno e de defesa de
direitos: o direito de sobrevivncia em padres ticos de dignidade construdos
historicamente pela Humanidade. A partir deste enfoque a Assistncia Social
poder se constituir em um instrumento importante para efetivao dos direitos
humanos, visto que, segundo Doyal e Gough (2000), h um consenso moral,
perfeitamente detectvel em diferentes vises de mundo, de que o
desenvolvimento de uma vida humana digna s ocorrer se certas
necessidades fundamentais (comuns a todos) foram atendidas. (In: Pereira,
2000, p. 66). Nesse entendimento, a Assistncia Social enquanto direito dever
assegurar os mnimos sociais que devero ser os bsicos necessrios a uma
existncia digna: alimentao, vesturio, transporte, sade, educao etc. Na
garantia dos mnimos sociais a partir desta concepo, estar cumprindo a sua
funo bsica de incluso social.

CONSIDERAES FINAIS

A efetividade dos Direitos Humanos uma questo que tem sido
motivo de preocupao para todos aqueles que buscam condies de vida
digna para o conjunto da Humanidade.
No obstante muitos pases sejam signatrios da Declarao de
Direitos Humanos de 1948 e tenham em suas cartas constitucionais
afirmados esses direitos, h ainda uma grande distncia para sua efetivao.
Considerando que os Direitos Humanos so o resultado de lutas
histricas de toda humanidade, na busca dos homens por justia e eqidade
social, podemos afirmar que muito j temos percorrido no caminho para a
justia social e o bem de todos, mas, por outro lado, muito temos ainda que
percorrer, e, olhando para os sculos, vemos que a nossa luta rdua e seus
passos lentos.
No contexto da Assistncia Social, as concepes que embasaram sua
prtica percorreram o caminho da caridade e filantropia, passando pela
conotao de favor imerecido at chegarmos nova concepo de direito do
cidado e dever do Estado. Entretanto, podemos afirmar que a passagem de
uma para outra ainda no se deu completamente, mas as trs concepes
convivem nas diversas prticas desenvolvidas no Brasil. Ainda verificamos
aes de cunho eminentemente caritativo desenvolvidas por entidades
religiosas, aes assistencialistas e clientelistas desenvolvidas tanto por ongs
como pelo Poder Pblico.
Consideramos que a Assistncia Social no Brasil deu um grande passo.
Sua nova concepo poder contribuir para a reduo das desigualdades
sociais e para o alargamento das cidadania. Entretanto, podemos afirmar que a
LOAS est posta por ns e para ns como um grande desafio, pois, desde o
seu nascedouro, corre risco de morte causada pelos pressupostos neoliberais
adotados pelo governo brasileiro que diminuindo os gastos sociais, reduzindo
o tamanho do Estado e liberando o mercado... solapam a base de sustentao
econmica e poltica dos direitos econmicos e sociais. (BEDIN, 1998, p. 106).
Estamos hoje com a lei positivada, entretanto, a fim de cumprir as suas
finalidades e ganhar nveis de efetividade desejveis e urgentes, ela precisa
superar obstculos que se apresentam na sua implementao. Dentre esses
desafios apresentamos a participao qualificada dos atores sociais nos
conselhos e a composio de oramento prprio para o financiamento de
suas aes.
Quanto ao primeiro ponto, observamos que, embora institucionalizado
o direito dessa participao na formulao e controle das polticas pblicas,
esses conselhos precisam avanar, ultrapassar a etapa de sua
regulamentao e implementao para uma atuao dentro de suas
competncias, apropriando-se da informao e capacitao para o exerccio
desse papel constitucionalmente garantido dentro desse espao pblico, onde
as desigualdades e a pobreza podem ser combatidas e a emancipao do
povo poder acontecer. Para tanto, faz-se necessria a ocupao desses
espaos pblicos por sujeitos sociais capazes de tornar legtimas sua
representaes. (Raichelis, 2000 p. 85).
Podemos, contudo, apontar alguns avanos, na medida em que o
funcionamento dos conselhos evidencia um esforo coletivo no sentido de
romper com o legado centralista da administrao pblica, onde se avanou
em terrenos antes santurios sagrados de outras classes e interesses. Outro
ponto a ser enfatizado que a criao dos conselhos tem implicado em maior
articulao da sociedade civil e, desta forma, a participao vem se tornando
realidade , mesmo que dbil.
Com relao ao segundo ponto, podemos verificar que
tradicionalmente a Assistncia Social foi uma prtica e no uma poltica,
mesmo que tenha sido feita com recursos pblicos. Aps a promulgao da
LOAS, uma nova luta se configura, desta feita para garantir sua efetiva
implantao. Entre as muitas dificuldades encontradas, o problema do
financiamento da Assistncia Social vem ganhando destaque. impossvel
implementar e efetivar as aes definidas na LOAS e nos Planos de
Assistncia Social nos diversos nveis, sem que o devido aporte de recursos
financeiros seja repassado de forma permanente e regular aos Fundos de
Assistncia Social. Neste aspecto, no denotamos avanos, visto que o que
se tem evidenciado o descomprometimento do governo Federal que vem
percebendo a descentralizao como estratgia de diminuir gastos com os
servios assistenciais, repassando os encargos para os Estados e Municpios
que, por sua vez, no se encontram preparados funcional e
administrativamente para a nova realidade imposta pela descentralizao.
Neste sentido, apontamos a necessidade da participao qualificada
da sociedade civil atravs dos conselhos, na elaborao de oramentos para
os Fundos de Assistncia Social em nvel nacional, estadual e municipal.
Acreditamos estar numa guerra que apenas se iniciou. Avanamos no
discurso, a nova concepo j se amplia em nvel nacional. necessrio agora
avanarmos na prtica. Tornar a Assistncia Social uma estratgia importante
na efetivao dos Direitos Humanos, quando do combate s desigualdades
sociais e pobreza, trata-se de uma misso grandiosa e difcil, porm no
impossvel. A LOAS possui armas necessrias para to grande batalha,
quando possibilita a constituio dos conselhos como espaos pblicos de
participao da sociedade civil.
Como afirmam Colin e Fowler (1999), a Constituio Federal de 1988
ofereceu a oportunidade de reflexo e mudana da catica situao social
brasileira, proporcionando espao e visibilidade rea da Assistncia Social.
Entretanto, as reais condies para a reformulao da rea dependem da
intermediao da vontade e do compromisso poltico dos governantes e da
fora de presso da sociedade. (Ibid., p. 19).

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