Poder de Agenda e Polticas Substantivas

Fernando Limongi e Argelina Figueiredo

1

USP/CEBRAP IUPERJ/CEBRAP



1. Introduo

A Constituio de 1988 garante ao Presidente de Repblica o controle da agenda
legislativa. O poder do executivo, portanto, institucional, garantido pela Carta
Constitucional. Os constituintes preservaram as vantagens institucionais com que o
regime militar havia dotado o Poder Executivo. Nas reas de maior interesse, como
tributao, oramentao e regulamentao e alteraes na estrutura de cargos, salrios
e gratificaes do funcionalismo pblico e da burocracia nomeada, o Executivo tem a
prerrogativa exclusiva de propor legislao. O Executivo conta tambm com uma
poderosa arma para alterar unilateralmente o status quo legal: as Medidas Provisrias,
cuja entrada em vigor imediata, ainda que precise ser validada pelo Legislativo dentro
de um perodo determinado. No caso da legislao oramentria, ainda mais importante
do que a prerrogativa da iniciativa so as limitaes impostas ao poder de emenda do
Congresso que, em ltima anlise, s pode remanejar verbas alocadas em investimento,
dado que as receitas so estimadas pela proposta original e os gastos destinados a
pessoal, custeio e pagamento da dvida no podem ser cortados.

Em resumo, na atual experincia democrtica, o Executivo passou a ter um forte
controle sobre a agenda legislativa, resultando da que a atuao do Legislativo se d
sob fortes restries. O Executivo detm a prerrogativa de iniciar a legislao de
interesse e, desta forma, pode explorar estrategicamente este direito. O Legislativo,
porque age somente aps o Executivo ter feito a proposta, tem seu raio de ao
limitado
2
.

A descrio feita acima no mais levanta celeumas. Hoje, a grande maioria dos
analistas, se no a totalidade, concorda, com esta descrio
3
. O que ainda causa disputa
a interpretao do significado ou conseqncias prticas do poder de agenda do
Executivo. O que se debate se o controle sobre a iniciativa legal garante ou no ao
Executivo a capacidade de aprovar sua agenda legislativa.

Em textos anteriores afirmamos que a agenda legislativa do executivo, isto , a
agenda substantiva que submete ao Congresso Nacional aprovada (Figueiredo e
Limongi 2007). As evidncias apresentadas neste sentido so de duas ordens. Em

1
Texto desenvolvido no mbito do projeto temtico Padres de Interao Executivo-Legislativo
financiado pela Fapesp. Os autores contaram tambm com o auxlio de Bolsas Individuais em
Produtividade em Pesquisa do CNPq.
2
Assim estas relaes podem ser modeladas como um jogo seqencial e com informao completa. Uma
exposio didtica aplicada ao ponto pode ser encontrada em Cameron 2000.
3
O acordo sobre este ponto , no entanto, recente. As primeiras interpretaes sobre o teor do texto
constitucional apontavam para o desmonte completo da engenharia institucional perseguida pelos
governos militares. Dizia-se que tudo que fora proposto pelos militares teria sido tratado como entulho
autoritrio e como tal rejeitado. Figueiredo e Limongi (1995), salvo engano, foram os primeiros a
chamar a ateno para a linha de continuidade institucional na definio das relaes Executivo-
Legislativo.
primeiro lugar, notamos que as taxas de aprovao das medidas apresentadas pelo
executivo so altas. O Executivo raramente derrotado. Em segundo lugar, o Executivo
responsvel pela maioria das iniciativas que se tornam lei, o que se espelha na taxa de
dominncia. Notamos ainda que a aprovao das medidas apresentadas pelo executivo
obtida por meio do apoio sistemtico no Legislativo, apoio esse construdo em bases
partidrias. Estes indicadores so usados em estudos sobre governos parlamentaristas
para caracterizar seu modus operandi. Ora, como o comportamento desses indicadores
no Brasil no difere do encontrado em pases parlamentaristas, parece-nos plausvel
concluir que o governo brasileiro governa como governam os governos em sistemas
parlamentaristas. Ou seja, o formato institucional no parece gerar uma crise de
governabilidade.

As concluses a que chegamos tm sido objetos de crticas e reparos. Os dados
observados no permitiriam a inferncia feita. Haveria que se considerar o conhecido
problema das no-decises. Altas taxas de sucesso das iniciativas do Executivo
podem ser produtos de uma agenda substantiva tmida e limitada, isto , os indicadores
apresentados seriam enviesados por no considerarem o que o Executivo deixa de
submeter ao Legislativo por saber que no ter sucesso. Antecipando as reaes do
Legislativo, o Executivo calibraria as medidas que submete ao Legislativo, enviando
apenas as que sabe de antemo que sero aprovadas. Com isto, seria perfeitamente
possvel que a agenda substantiva de real interesse do Executivo no seja sequer
enviada ao Legislativo. A conhecida lei da antecipao das reaes cria uma vasta rea
de no decises, questes que no entram na agenda e no so observadas. Agisse o
Executivo de forma sincera, anunciando sua verdadeira agenda e observaramos altas
taxas de rejeio de suas propostas
4
.

A objeo pede que o Executivo tenha uma agenda substantiva cuja formulao
exterior e prvia sua submisso ao Poder Legislativo. Por isto, tratar-se-ia da Agenda
do Executivo: um conjunto de propostas com razovel grau de integrao, compondo
algo muito prximo de um programa de governo cuja existncia pode ser tomada como
um dado. Os interesses eleitorais prprios do chefe do Poder Executivo, o Presidente da
Repblica, ainda que esta remisso nem sempre seja feita, autorizaria derivar a
existncia e autonomia desta agenda.

O raciocnio completado por um segundo passo, qual seja, a suposio de que
teramos uma segunda agenda, formada autonomamente no interior do Poder
Legislativo que responderia aos interesses eleitorais dos parlamentares. A explicitao
da motivao e origem desta agenda mais corriqueira: parlamentares respondem ao
imperativo eleitoral, isto , impelidos pela necessidade de se reeleger todos os
parlamentares, e todos aqui deve ser enfatizado na medida em que elimina as diferenas
partidrias, patrocinam e lutam pela implantao do mesmo tipo de polticas pblicas:
as distributivistas.

A contestao, portanto, parte da suposio, nem sempre explicitada, talvez
porque tida como incontroversa e bvia, de que existiriam duas agendas. Por
convenincia, nomearemos esta suposio como a tese da agenda dual. Sejamos claros:
esta tese reza que existiriam duas agendas independentes, uma do Executivo e outra do

4
Ver Stepan (1999: 242 nota 11) e sobretudo Ames 2003 242 para o desenvolviomento deste tipo de
argumento. Vale observar que estas objees se aplicam a qualquer tipo de governo. A que saibamos
nunca foi considraa para suspeitar da capacidade de primeiros minstros implemetarem suas agendas.
Legislativo competindo pelos recursos escassos existentes. Assim, se uma delas
implementada, a outra no . Como nenhuma das partes tem poder para prevalecer
sobre a outra, segue que o resultado uma barganha, no mau sentido do termo. Mais
especificamente, para obter os votos para aprovar sua agenda, o executivo cede aos
interesses dos parlamentares, liberando recursos para o atendimento das suas demandas.

No entanto, afirmar que a agenda do executivo aprovada no implica no
endosso da tese da agenda dual. O exame aprofundado da objeo nos forou a
explicitar o que entendemos por agenda do executivo. Este o objetivo central deste
trabalho. Na realidade, para evitar confuses, acreditamos que o mais correto seria falar
em agenda da maioria em lugar da Agenda do Executivo. A distino no meramente
terminolgica. Em primeiro lugar, ela evita a falsa personificao. No se trata de uma
agenda pessoal deste ou daquele ator poltico particular. Tampouco a agenda de um
dos ramos do poder contraposto ao outro. A constituio e ao da maioria pedem que
exista coordenao entre os dois poderes. A agenda da maioria, nestes termos, no deve
ser considerada como exgena ao Poder Legislativo.

Em uma palavra, argumentamos que no existiria uma agenda formulada em um
primeiro momento para a qual, em um momento posterior, buscar-se-ia obter apoio. A
fuso de poderes que caracteriza o presidencialismo brasileiro implica na fuso das
agendas. A agenda do Executivo seria na realidade a agenda da maioria, ou
alternativamente, a agenda do governo. Ao longo do texto, usaremos agenda da maioria
e agenda do governo como sinnimos. Note-se, de passagem, que na literatura sobre
sistemas parlamentaristas, usa-se com maior freqncia esta ltima denominao.

O texto est organizado da seguinte forma. A segunda seo dedicada
demonstrao da inadequao do modelo da agenda dual derivada do princpio da
separao de poderes. Para tanto, procuramos as duas agendas onde elas encontrariam
as condies timas para se expressar, a saber, no interior do processo oramentrio, nas
alocaes destinadas a investimentos onde ambos os poderes contam com alto grau de
autonomia e podem ser tratados em p de igualdade
5
. Mostramos que as agendas
substantivas de polticas do Executivo e do Legislativo so complementares e no
antagnicas. A terceira seo dedicada a trazer evidncias de como se d a
interpenetrao entre Executivo e Legislativo na formulao e aprovao de polticas.
Recorremos uma vez mais ao processo oramentrio, mostrando como o controle
partidrio sobre pastas ministeriais se espelha no interior do Legislativo. Nas concluses
retomamos o debate sobre a distino entre a Agenda do Executivo e Agenda da
Maioria luz das evidncias apresentadas e precisamos o alcance do Poder de Agenda.

Vale esclarecer: o debate institucional refere-se ao Poder de Agenda e no ao
contedo da Agenda da Maioria. O contedo substantivo da agenda do governo no
pode ser usado como evidncia em favor desta ou daquela reforma ou arquitetura
institucional. O contedo da agenda definido pelo processo poltico e se refere s
preferncias dos atores. Logo, se esta ou aquela proposta no foi aprovada, se as to
defendidas reformas, por ambguas e mal definidas que estas sejam, no avanam,
mesmo que isto possa ser verdadeiro, no segue que as instituies precisem ser
reformadas.


5
Retomamos aqui o argumento desenvolvido de forma mais detalhada e completa em livro
especificamente dedicada ao processo oramentrio. Ver Figueiredo e Limongi 2008.

2. Agenda de Polticas e Separao de Poderes

Para testar se de fato se pode falar em duas agendas de polticas distintas
atreladas a cada ramo de poder, recorremos aos recursos alocados pelo Executivo e
Legislativo em investimentos, no perodo 1996-2001. Os recursos destinados a
investimento se prestam a esta anlise justamente por serem os nicos em que a
participao dos dois poderes se d livre de maiores restries e em p de igualdade.
Mostramos que os programas privilegiados por um e outro poder so os mesmos. Logo,
no h evidncias de que existam duas agendas diferentes, mas uma agenda nica em
que os dois poderes atuam de forma complementar.

Na realidade, pelas regras vigentes, o Congresso poderia alterar quase
integralmente a proposta de investimentos enviada pelo Executivo
6
. No o faz. Para
testar como cada Poder se utiliza da sua relativa autonomia, tomamos o Legislativo
como um ator unitrio, isto , agregamos todos os gastos definidos pelo Congresso por
meio da apresentao de emendas. Para evitar interpretaes equivocadas, cabe observar
que as emendas apresentadas e aprovadas pelo congresso no se resumem s emendas
individuais. Estas, na realidade, constituem a menor parte do montante mobilizado pelo
Congresso que privilegia as emendas apresentadas por atores coletivos (as bancadas
estaduais e regionais e as comisses) e institucionais (relatores). Esses trs tipos de
emendas so agregados na anlise que segue.

Notem que os recursos alocados nos gastos de investimento no so pequenos.
Se os valores globais do oramento so tomados como referncia, a parcela dos recursos
definidos pelo Congresso e destinados a investimentos pequena. No entanto, se, como
nos parece mais correto, tomam-se o total de despesas com investimento como
referncia, veremos que as alocaes feitas pelo Congresso no so desprezveis, seja
em termos absolutos, seja em relao aos totais definidos neste grupo de despesa. Como
se v na tabela 1, abaixo, o Congresso responsvel em mdia pela alocao de mais do
que 30% dos recursos de investimento.


Tabela 1
Participao Relativa do Legislativo nos Gastos de Investimento:
Lei Oramentria Anual e Despesas Executadas
7


(em %)
Ano Lei Oramentria
Anual (LOA)
Despesas Executadas
1996 28,5 22,0
1997 34,3 30,6
1998 33,0 26,5
1999 45,1 35,3
2000 50,5 35,6
2001 38,2 35,0

6
H pequenas restries nesta rea, como privilegiar obras em andamento, dar contrapartida de
emprstimos, etc. Comparada s demais reas, como pessoal e custeio, estas restries so mnimas.
7
Inclui suplementaes.
Total 38,1 31,4
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira
da Cmara dos Deputados, Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Se definirmos como os programas de investimento prioritrios para cada um dos
poderes aqueles que receberam maior volume de recursos, veremos que a vasta maioria
dos programas prioritrios para um poder tambm o para o outro. A tabela 2 abaixo
busca mostrar isto e foi construda da seguinte forma. Dentre os programas/subfunes
existentes
8
(cerca de cinqenta no perodo), selecionamos aqueles que receberam
alocaes superiores a 1%, seja pelo legislativo ou pelo executivo. Os que no
receberam 1% dos recursos alocados por um dos poderes foram agregados na categoria
Outros. Com esta primeira simplificao possvel iniciar a anlise. A tabela abaixo
lista esses programas, indicando os percentuais aprovados na LOA e posteriormente
executados e a ordem de prioridade atribuda a esses programas por cada poder.

H forte concentrao de gastos em alguns poucos programas, como ocorre
tambm com as despesas de custeio. Apenas quatorze programas respondem por mais
de 80% das despesas definidas por meio de emendas legislativas. Os mesmos programas
respondem a uma proporo menor, um pouco mais de 70%, mas nada desprezvel, dos
gastos do executivo. O menor percentual do Executivo compreensvel, uma vez que
parte das suas despesas refere-se a programas que constituem tarefas tpicas do
exerccio desse poder, como Defesa (area, terrestre e martima), Administrao, etc.

Mais importante a notar, porm, o quadro de convergncia entre as prioridades
definidas por cada um dos poderes. A concluso a que se chega por meio da anlise
desses dados clara: ainda que com alguma variao na sua ordenao, no h
diferenas substanciais nas prioridades estabelecidas pelo Legislativo e pelo Executivo.
E esta concluso se aplica igualmente s despesas aprovadas na LOA e aos valores
executados.

Tabela 2. Distribuio Percentual de Investimentos e Prioridades
por Programa e Poder Despesas Aprovadas e Executadas (1996-2001)


PROGRAMAS
LEGISLATIVO EXECUTIVO
%
DO TOTAL
ORDEM DE
PRIORIDADE
%
DO TOTAL
ORDEM DE
PRIORIDADE
APROV EXEC APROV EXEC APROV EXEC APROV EXEC
TRANSPORTE
RODOVIARIO 22,75 21,7 1 1 18,1 18,0 1 1
SANEAMENTO 12,33 12,8 2 2 6,0 5,3 7 7
RECURSOS HIDRICOS 11,38 11,3 3 3 6,3 6,0 6 6
SAUDE 7,79 7,4 4 4 6,5 6,4 4 4
TRANSP. URB., HIDROV.,
AREO, FERRROVIRIO 6,25 6,8 5 5 10,4 12,4 2 2
HABITAO 5,56 6,0 6 6 2,1 1,4 11 11
PROGRAMAS
INTEGRADOS* 4,5 4,2 7 7 3,4 3,0 8 8

8
Os programas, na classificao do perodo 1996-99, passaram a corresponder s subfunes no perodo
2000-01.
INFRA-ESTRUTURA
URBANA** 3,61 3,8 8 8 0,2 0,1 14 14
ENSINO FUN, SUP E
MDIO 2,71 1,9 9 10 6,5 7,2 3 3
PROTEO AO MEIO-
AMBIENTE* 2,11 1,8 10 11 0,2 0,2 13 13
ASSISTENCIA 2 2,3 11 9 1,9 0,7 12 12
CIENCIA E TECNOLOGIA 0,73 0,8 12 12 6,4 6,3 5 5
ORGANIZAO
AGRARIA 0,48 0,5 13 13 2,8 2,5 9 9
SEGURANA PUBLICA 0,35 0,3 14 14 2,2 2,3 10 10
TOTAL 82,55 81,6 72,96 71,8
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap.
* S para o perodo 1996-1999.
** S para o perodo 2000-2001.

Tomando as prioridades do Legislativo como referncia, vemos que so raros os
programas em que este confira ateno especial e que no conte com aportes
significativos do Executivo. Visto deste ngulo, a definio do gasto com investimentos
, de fato, feita de forma concorrente pelos dois poderes.

Alguns programas so mantidos exclusivamente por meio de aportes de recursos
propiciados pelo Executivo. Mas se trata, na maior parte dos casos, de programas
diretamente relacionados manuteno e expanso do prprio Poder Executivo, como
os relacionados Segurana Pblica. H outros que, por razes histricas, ficaram sob
responsabilidade deste poder como os programas ligados rea militar (Defesa Naval,
Transporte Areo), Cincia e Tecnologia, etc. Como alguns destes programas recebem
aportes significativos pode-se dizer que h divergncia na agenda de cada poder. Ainda
assim, estas divergncias so pequenas e pouco significativas.

A execuo oramentria, de responsabilidade exclusiva do Executivo, no
penaliza as emendas, no alterando as prioridades definidas quando da aprovao da
LOA. Da mesma forma, o oramento executado preserva as prioridades estabelecidas
pelo executivo.

As prioridades polticas de cada ramo de poder foram caracterizadas por meio da
anlise dos dados agregados para todo o perodo coberto por nossa anlise. Os
resultados no seriam diversos caso tivssemos trabalhado com os dados anuais. As
prioridades so praticamente as mesmas para todo o perodo. Isto , h estabilidade no
padro das alocaes feitas. O que se privilegia em um ano tambm privilegiado no
ano seguinte. As pequenas modificaes registradas se devem mais s alteraes no
sistema de classificao adotado.

Dado que os ttulos dos programas so excessivamente genricos, cabe descrever
de forma sumria as atividades que se desenrolam em cada um dos principais
programas. Como a tabela acima deixa claro, Transporte Rodovirio o programa que
recebe os maiores aportes de ambos os poderes. Basicamente, concentram-se neste
programa os gastos para restaurao, manuteno, ampliao e adequao das rodovias
federais. As dotaes especificam o trecho da rodovia em que estes gastos sero feitos.
Em muitos casos, a dotao repetida em todos os anos na medida em que estradas
pedem manuteno constante e/ou passam por reformas e ampliao. Construo de
trevos, pontes, passarelas etc so especificadas no interior do programa. Por exemplo, a
BR 101, que se estende ao longo do litoral Brasileiro, acaba por ser uma das rodovias a
receber o maior nmero de emendas e os valores mais polpudos. Trechos em diversos
estados recebem recursos.

O programa de saneamento, a segunda prioridade do legislativo, tem um carter
mais heterogneo na medida em que os recursos so distribudos entre trs ministrios,
o Ministrio do Planejamento, o da Sade e o do Meio Ambiente. Neste grupo esto
includos investimentos em saneamento geral, sistemas de esgotos e abastecimento de
gua, subprogramas estes presentes nos trs ministrios. Investigando mais detidamente
os gastos definidos neste programa, veremos que esto includos aqui gastos
relacionados melhora das condies sanitrias de populaes urbanas e rurais por
meio da construo de rede de esgoto, fornecimento de gua etc.

O programa Recursos Hdricos envolve, fundamentalmente, verbas destinadas
irrigao e defesa contra a secas. Os ministrios envolvidos so os do Planejamento e do
Meio Ambiente. Como seria de esperar, a maior parte destes recursos se dirige regio
nordeste. Quanto ao programa Sade, cujos recursos so controlados pelo Ministrio da
Sade, renem-se aqui os gastos destinados a Assistncia Mdica e Sanitria que se
destinam implantao e/ou ampliao da infra-estrutura do SUS, Controle de Doenas
Transmissveis, sobretudo os relacionados ao combate a dengue, Pesquisa etc. O
programa de Habitao est, em geral, sob controle do Ministrio do Planejamento e os
maiores valores se concentram no subprograma de Melhoria das Condies de
Habitacionais e Construo de Casas para Populao de Baixa Renda.

Em resumo, no h grande divergncia na eleio de prioridades por parte do
Congresso e do Executivo. A agenda de um e outro tm carter complementar.
Obviamente, isto no implica identidade de interesses e ausncia de conflitos. Significa
que a atuao dos dois poderes baseada em um princpio de coordenao.

A anlise baseou-se exclusivamente nos gastos destinados a investimento no
porque acreditemos que esta coordenao e complementaridade se expressem apenas na
definio deste tipo de gasto. Procedemos desta forma porque as condies timas para
a emergncia da agenda dual esto dadas nesta rea. Ambos os poderes esto livres das
amarras que limitam o seu campo de ao nas demais reas.

Na realidade, uma vez afastada a tese da agenda dual, a complementaridade
entre as aes dos dois ramos de poder pode ser invocada para estender o
comportamento do Legislativo nas demais reas do processo oramentrio. Por
exemplo, a exigidade dos recursos destinados a investimento resulta do crescimento
relativo dos demais gastos. No perodo recente, esta reduo de recursos uma funo
direta do crescimento das despesas correntes e dos recursos destinados obteno do
supervit primrio.

Se estes dois ltimos so creditados exclusivamente Agenda do Executivo
seremos forados a concluir que parlamentares so incapazes de avaliar as
conseqncias das polticas que apiam. Dentro do modelo da agenda dual no haveria
como explicar a aprovao de certas medidas, como a Lei de Responsabilidade Fiscal e
a obteno de repetidos supervits primrios, seno apelando para a miopia (para usar
um termo neutro) dos parlamentares. Os parlamentares seriam incapazes antecipar as
conseqncias de seus atos
9
.

Alm disto, seria necessrio negar os fatos no que tange ao crescimento dos
gastos com custeio, defendidos por parlamentares direta e intensamente, dentro e fora
do ciclo oramentrio (para evidncias neste sentido ver o captulo 3 de Figueiredo e
Limongi 2008). Para entender o ponto necessrio ter em mente que o grosso dos
gastos do governo para financiar suas polticas sociais, como previdncia, sade,
educao e assistncia social, so gastos de custeio.

Ainda que gastos com custeio no possam ser remanejados ou cortados no
interior do processo oramentrio, legisladores poderiam alterar a legislao ordinria
com o objetivo de comprimir os gastos em polticas sociais para aumentar os recursos
disponveis para investimento. O Legislativo no tem agido neste sentido. Pelo
contrrio, sua ao tem corrido na direo inversa, isto , tem lutado para preservar os
gastos sociais em um ambiente em que a presso por conteno de despesas crescente.

A participao do legislativo nesta disputa no deve ser interpretada como a
expresso de um conflito entre um Legislativo desejoso de ampliar gastos de forma
irresponsvel e um Executivo que busca controlar despesas e impor a disciplina fiscal.
A natureza do conflito outra. Trata-se de um conflito por recursos escassos que se
desenrola no interior da prpria coalizo governamental. Neste caso, os legisladores
tendem a se aliar com os ministros das pastas socais em busca de recursos adicionais
para expandir suas polticas. Mas esta discusso nos leva diretamente ao tema da seo
seguinte: a quem se deve creditar a autoria da agenda do governo?

Portanto, a tese das duas agendas em competio no encontra apoio nas
decises oramentrias feitas pelos dois poderes As polticas perseguidas por um e
outro ramo de poder so complementares. No h, portanto, uma Agenda do Executivo
cata de apoio de parlamentares que a tomam como exgena, externa a seus interesses.


3. Agenda de governo e o presidencialismo de coalizo

Nesta seo mostramos que no possvel identificar uma Agenda do
Executivo, formulada isolada e independentemente do legislativo, como requer o
modelo da agenda dual. No existe uma agenda previamente formulada e acabada para
a qual, em um segundo momento, se busca obter apoio. A agenda efetivamente
submetida pelo Executivo ao Legislativo a agenda da maioria cuja elaborao se d no
interior da coalizo de governo da qual, por definio, participam membros do
Executivo e do Legislativo. A Agenda do Governo formada endogenamente.

Tratar o Executivo como um ator nico dotado de uma agenda prpria um
recurso analtico. No entanto, operacionalizar empiricamente o que se entende por
Agenda do Executivo no uma tarefa to simples quanto possa parecer primeira
vista. Duas ordens de problemas se colocam: o da titularidade e o da anterioridade. Por
problema da titularidade entendemos a dificuldade de identificar o porta-voz autorizado

9
Cabe notar que a inconsistncia de certas vises que, por um lado, creditam ao Executivo a capacidade
de agir estrategicamente ao antecipar reaes dos legisladores, mas que por outro, supe que os
legisladores sejam incapazes de ver um palmo frente de seus narizes.
a expressar a Agenda do Executivo. J o problema da anterioridade se relaciona
dificuldade de encontrar um momento em que se constituiria uma agenda que no
levasse em conta o Poder Legislativo. Os dois problemas esto relacionados como
mostraremos a seguir.

H de se convir que se falar em agenda do executivo no o mesmo que falar na
agenda pessoal do Presidente da Repblica. Por mais personalizada que seja a
competio eleitoral pelo cargo, a presidncia um posto eminentemente poltico. A
formulao da Agenda do Executivo, portanto, responde aos imperativos polticos e
partidrios envolvidos na obteno e exerccio da funo. Por exemplo, se a referncia
for o governo partidrio, neste caso, a Agenda do Executivo deveria representar o
programa e os interesses eleitorais do partido e no o do detentor do cargo.

Alm disto, ainda que hierrquica, tendo no Presidente da Repblica o seu
vrtice, o Executivo no uma instituio unitria. Mesmo em uma verso extremada
de presidencialismo pessoal ou imperial, o presidente no seria capaz de formular toda a
agenda de polticas. Esta ser formulada por seus agentes, especialmente os ministros
que nomeia
10
. Portanto, devem ser consideradas as clssicas perdas de agncia, como
tambm o conflito de interesses entre os diferentes agentes do presidente.

Na definio das polticas e de gastos, o conflito entre os agentes do presidente
tende a ser apresentado, tipicamente, como uma disputa entre os ministros que
controlam gastos, usualmente o ministro das finanas responsvel pelo resultado fiscal
do governo, e os ministros gastadores, usualmente os que controlam as pastas em que
so feitos gastos sociais e investimento em infra-estrutura.
11


Assim, mesmo em um governo uni-partidrio idealizado e modelar, a
formulao da Agenda do Executivo deveria ser tomada como o resultado de um
complexo processo de negociao e barganha no interior do partido. Membros de um
mesmo partido, por mais coeso que este seja, tm vises e nfases polticas diversas,
que se consubstanciam ou no em faces claramente definidas. Alm disto, ocupam
diferentes posies no executivo como tambm, no pode ser esquecido, no legislativo.

Assim, mesmo que consideremos casos extremos, um presidencialismo
personalizado ou um governo uni-partidrio, a Agenda do Executivo a resultante de
um processo coletivo marcado por conflitos e disputas entre seus formuladores. Nestes
termos, mesmo que tomada como exgena ao Legislativo, a Agenda do Executivo no
tem um titular nico e claramente identificado de antemo.

Obviamente, a questo ganha maior complexidade quando passamos a
considerar um governo de coalizo. A agenda proposta pelo Executivo deve expressar o
programa e interesses eleitorais dos diferentes partidos que participam do governo. A
distribuio de pastas ministeriais por partidos para a formao de um governo de

10
Deve ser notado que as propostas encaminhadas pelo Poder Executivo ao Legislativo so sempre
assinadas por um ou mais ministros. A agenda legislativa no do presidente, mas sim do Poder
Executivo.
11
Em um estudo clssico, Heclo e Wildalvski, tratando do processo decisrio no gabinete e da relao
entre esses dois tipos de ministros, mostram que o Ministro do Tesouro, com o apoio do primeiro-
ministro, decisivo. Afirmam ironicamente que esta maioria de dois geralmente suficiente para
determinar a maioria dos resultados (1974: 162).
coalizo envolve concesses polticas por parte do partido do presidente. As concesses
envolvem uma combinao de benefcios diretos (expressos em geral nos ganhos
imediatos que os cargos ocupados implicam) e em posies polticas (expressos no
deslocamento das polticas na direo preferida pelo partido atrado para ser parte do
governo).

Ao se considerar um governo de coalizo, o problema da titularidade se combina
ao da anterioridade. Por que o presidente formaria uma coalizo se no pela antecipao
das reaes do Poder Legislativo? Coalizes so formadas justamente com vistas
obteno de maiorias. Logo, no nos parece que seja factvel identificar com clareza um
momento prvio de formulao de uma agenda sincera do executivo para depois testar
se esta ou no aprovada. Em se tratando de uma agenda poltica, ela ter que levar em
conta o contexto institucional em que ela ser anunciada e em que tramitar.

Na realidade, se tomada a srio, as condies exigidas para a existncia e
identificao de uma agenda sincera do executivo no podem ser atendidas. Para que
possa ser tomada como sincera, ela deve estar depurada da antecipao da reao dos
demais atores envolvidos na sua considerao. Mas, atores polticos, necessariamente,
antecipam reaes. Ou seja, no suficiente que um membro do Executivo anuncie esta
ou aquela medida, muito menos que revele sua inteno de promover esta ou aquela
poltica, para que estas medidas e intenes possam ser tomadas como a agenda sincera
do Executivo. Se o Executivo capaz de antecipar as reaes s suas propostas
legislativas, tambm o para prever as reaes s propostas que anuncia. Ou seja, o
discurso do executivo e ser sempre estratgico.

Retornar ao momento eleitoral no resolve o problema. No apenas no
desaparece o problema estratgico, isto , o programa eleitoral no pode ser tomado
como o programa sincero, como tambm se trata de uma agenda definida com um
pblico alvo diverso os eleitores e sob condies e em um contexto totalmente
diverso. O governo s se forma, isto , pastas so distribudas e os ministros
conhecidos, aps serem conhecidos os resultados eleitorais. S aps considerar a
distribuio de cadeiras no legislativo que se forma, de fato, o governo.

Dadas estas consideraes, podemos concluir que se existir uma agenda que
possa ser tomada a Agenda Sincera do Executivo ento esta ou bem uma agenda
privada ou bem uma agenda irresponsvel. Enquanto tal, uma ou outra no tem
interesse analtico.

A antecipao da reao do legislativo racional e politicamente motivada. O
Poder Executivo constitudo por um acordo poltico que passa pela distribuio de
pastas ministeriais. A agenda relevante no a da presidncia, mas sim a da maioria que
ela congrega em torno de si. Ao formar um governo, o presidente no est somente
distribuindo acesso a verbas e a cargos, est tambm partilhando as responsabilidades
de ser parte do governo.

Qualquer que seja o modelo que se assuma do processo decisrio no interior de
uma coalizo, seja o modelo a la Laver e Shepsle,
12
em que ministros so quase

12
Segundo esse modelo que se contrape s teses da predominncia do primeiro ministro e das decises
coletivas do gabinete pode-se prever a poltica de um governo em determinada rea de poltica pblica
pela identidade do ministro naquela rea, mostrando que h um alto grau de departamentalizao na
ditadores em suas respectivas jurisdies, seja o modelo de decises colegiadas, de
alguma forma, os partidos membros da coalizo participam da elaborao dessa agenda.
Quando um partido entra para o governo, cuja manifestao dada pela pasta
ministerial que passa a ocupar, no est apenas recebendo os benefcios e bnus dos
cargos que distribui. Ser parte do governo implica na responsabilidade por dirigir a
poltica pblica na rea sob seu controle. Esta responsabilidade se estende ao
Legislativo, mas no se resume a votar favoravelmente a uma agenda que lhe
imposta
13
.

O funcionamento de uma coalizo depende de sua capacidade de desempenhar a
contento as tarefas bsicas de governo. Para que seja efetiva, a coalizo de governo deve
ser capaz de coordenar as aes dos dois ramos de poder. Para tanto, precisa garantir
para si o controle das posies de poder e mando no interior da hierarquia do Poder
Legislativo. Apoiar o governo implica bem mais do que apenas votar as propostas
enviadas pelo Poder Executivo.

Vejamos como o governo opera no caso especfico do oramento. O sucesso do
governo depende da sua capacidade de assegurar para si a coordenao da apreciao do
projeto de lei enviado, garantindo sua aprovao. Mais do que isto, necessrio
assegurar que o teor do oramento aprovado seja compatvel com as prioridades do
governo.

O vis partidrio da distribuio dos cargos no interior da Comisso Mista de
Oramento (CMO) evidente. Parlamentares filiados aos partidos membros da coalizo
governamental controlam os postos que pautam a participao do Legislativo no
processo oramentrio, como a presidncia da CMO e as relatorias. Este controle
evidencia que a anlise da participao legislativa no processo oramentrio no pode
assumir que parlamentares tenham interesses homogneos. H uma distino bsica que
divide os parlamentares em dois grupos: os membros da base do governo e os da
oposio. Os primeiros asseguram para si a direo e, por conseguinte, maior influncia
sobre o resultado do processo. Dito de outra forma, o Presidente da CMO e os relatores
so, antes de mais nada, agentes dos partidos que integram a coalizo que sustenta o
governo.

Como mostra a tabela abaixo, a Presidncia da CMO e o cargo de Relator Geral
do oramento ficaram, basicamente, com o PMDB e com o PFL, registrando-se uma
pequena participao do PSDB no final do perodo. O rodzio entre o PMDB e PFL
expressa um amplo acordo entre as duas maiores bancadas das duas casas, acordo que
abarcava o rodzio as presidncias da mesa das casas. Ou seja, a CMO uma das peas
chaves da negociao poltica entre os principais parceiros da coalizo. O PSDB passa a
participar desta partilha na ocupao dos postos mais altos da hierarquia legislativa com
ascenso de Acio Neves Presidncia da Mesa da Cmara em 2000. Para alguns

formulao e implementao da poltica governamental nas democracias parlamentaristas. Ver Laver &
Shepsle (1994) e (1996).
13
Estas consideraes so baseadas no modelo de formao de governo proposto por Austen-Smith e
Banks (1988), adaptado ao presidencialismo por Cheibub, Przeworski e Saiegh 2004 e desenvolvido por
Cheibub 2007.
analistas
14
, este episdio o primeiro sinal das dificuldades que esta coalizo
enfrentaria para se manter unida at a eleio de 2002.

Tabela 3. Composio Partidria da Presidncia e Relatoria da CMO
1989-2002

Presidente Relator
Ano Cargo Nome Partido Cargo Nome Partido
1989 DEP CID CARVALHO PMDB DEP ERALDO TINOCO PFL
1990 DEP CID CARVALHO PMDB DEP JOAO ALVES PFL
1991 SEN
RONALDO
ARAGAO PMDB DEP RICARDO FIUZA PFL
1992 DEP MESSIAS GOIS PFL SEM
MANSUETO DE
LAVOR PMDB
1993 SEN RAIMUNDO LIRA PFL DEP
MARCELO
BARBIERI PMDB
1994 DEP
HUMBERTO
SOUTO PFL SEM
GILBERTO
MIRANDA PMDB
1995 SEN
RENAN
CALHEIROS PMDB DEP IBERE FERREIRA PFL
1996 DEP SARNEY FILHO PFL SEM
CARLOS
BEZERRA PMDB
1997 SEN NEY SUASSUNA PMDB DEP
ARACELY DE
PAULA PFL
1998 DEP LAEL VARELLA PFL SEM RAMEZ TEBET PMDB
1999 SEN
GILBERTO
MESTRINHO PMDB DEP CARLOS MELLES PFL
2000 DEP
ALBERTO
GOLDMAN PSDB SEM AMIR LANDO PMDB
2001 SEN CARLOS BEZERRA PMDB DEP SAMPAIO DORIA PSDB
2002 DEP
JOSE CARLOS
ALELUIA PFL SEM
SERGIO
MACHADO PMDB
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos
Deputados, Banco de
Dados Legislativos, Cebrap.


A presidncia da CMO, como se deduz da mera leitura dos nomes dos que
ocuparam o cargo, tendeu a ser exercido por figuras de proa dos dois partidos. Basta
notar que trs dos seis presidentes listados (Renan Calheiros, Sarney Filho e Alberto
Goldman) tambm ocuparam pastas ministeriais no perodo. A importncia da
presidncia da CMO no pode ser minimizada. Para se ter uma indicao precisa da sua

14
O ponto feito por Srgio Abranches (2005: 150): Estou convencido pela anlise diria da vida
poltica parlamentar de que o ponto-chave do destrambelhamento da coalizo de Fernando Henrique, no
segundo mandato, foi por causa da eleio de Acio neves para a presidncia na Cmara dos Deputados.
No caso da coalizo de Fernando Henrique, alm da distribuio de ministrios, havia a coalizo no
Legislativo. Quer dizer, um ficava com o Senado, outro com a Cmara e o PSDB na presidncia. (...)
Quando Acio Neves disputa com o Inocncio (de Oliveira do PFL) e rompe com o PFL. E o Senado se
desequilibra. Na hora que o PFL sai do poder, ele vira alvo do PMDB
importncia para os trabalhos legislativos e para os interesses da maioria, basta notar
que, de acordo com o Regulamento Interno da CMO, cabe ao seu presidente da CMO,
designar, de acordo com a indicao das Lideranas Partidrias ou dos Blocos
Parlamentares e observado o critrio da proporcionalidade partidria, o Relator-
Geral do projeto de lei oramentria anual, o Relator do projeto de lei de
diretrizes oramentrias, o Relator do projeto de lei do plano plurianual, o
Relator das prestaes de contas do Presidente da Repblica, bem como os
Relatores Setoriais do projeto de lei oramentria anual e demais Relatores que
se fizerem necessrios aos trabalhos da comisso, observado o que estabelece o
art. 18 deste Regulamento (Artigo 9. , item m)

Ainda assim, no que se refere especificamente ao processo de aprovao do
oramento, o papel chave desempenhado pelo Relator Geral. Cabe a ele, de acordo
com o Regulamento Interno da CMO, tomar as decises que realmente afetam o perfil
do oramento. Este papel desempenhado principalmente no momento em que elabora
o Parecer Preliminar, momento em que so definidos os parmetros que nortearo a
apreciao da proposta submetida pelo Executivo. Conforme estabelece o Art. 31, 6
do regulamento, estes parmetros incluem a fixao das
I - as dotaes globais de cada funo, rgo ou rea temtica, indicando as
redues e os acrscimos propostos;
II - as condies, restries e limites para o remanejamento e o cancelamento de
dotaes, especialmente no que diz respeito aos subprojetos ou subatividades
que nominalmente identifique Estado, Distrito Federal ou Municpio;
III - os limites de programao que contribuam para determinar a composio e
a estrutura do oramento;
IV - os critrios e parmetros para a apreciao das emendas.

Est claro que, dada estas prerrogativas, a atuao do Relator Geral no pode
desconhecer a relao entre a proposta oramentria enviada e os fundamentos da
poltica econmica adotada pelo governo. Na realidade, a parte inicial do Parecer
Preliminar deve precisamente, de acordo ART. 15 7 do Regulamento Interno da
CMO, conter:
I - exame crtico das finanas pblicas e do processo oramentrio, incluindo a
execuo recente e as diretrizes oramentrias em vigor para o exerccio;
II - avaliao da proposta encaminhada pelo Poder Executivo, do ponto de vista
do atendimento ao que dispe a lei de diretrizes oramentrias, o plano
plurianual e, especialmente, o art. 165, 7 da Constituio Federal;
III - quadro comparativo, por rgo, entre a execuo no exerccio anterior, a lei
oramentria em vigor, o projeto do Executivo e o parecer preliminar;
IV - anlise das receitas, com nfase nas estimativas de impostos e
contribuies;
V - anlise da programao das despesas, dividida por reas temticas;
VI - referncia a temas que exijam maior aprofundamento durante a tramitao
do projeto ou que merecero tratamento especial no relatrio.

O exame crtico, em geral, se resume a uma reviso dos grandes nmeros que
constituem os fundamentos da proposta oramentria, conforme o subttulo adotado
pelo parecer preliminar proposta oramentria de 2000. Ou seja, esta parte acaba por
ser composta pelo endosso poltica macro-econmica adotada pelo governo. Ainda
que este endosso seja, na maioria das vezes, tcito, no passando de uma repetio dos
grandes nmeros encontrados na proposta enviada, este apoio pode ser bem concreto e
envolver medidas prticas, como ocorreu no final de 1998, quando a pea oramentria
foi apreciada em meio crise financeira provocada pela Crise Russa. Conforme se l no
Parecer Preliminar do ano seguinte:

O processo oramentrio relativo ao oramento para 1999 foi particularmente
atpico. Isso se deveu exiguidade de tempo para a apreciao da pea
oramentria, tendo em vista as eleies majoritrias, bem como a deliberao
dos representantes de lderes na Comisso no sentido de solicitar ao Poder
Executivo a reviso da proposta oramentria, uma vez que seus fundamentos
macroeconmicos j se encontravam superados, por uma srie de razes
(ecloso da crise russa, alterao de meta de supervit primrio, ajuste fiscal,
estimativa de crescimento da economia, etc...). Assim, a nova proposta
oramentria para 1999 ao Congresso Nacional foi enviada apenas no incio de
novembro de 1998.
Para viabilizar a aprovao do projeto ainda no exerccio de 1998, ou, no mais
tardar, como realmente aconteceu, em janeiro de 1999, o processo de apreciao
da proposta oramentria foi redefinido no sentido de encurtamento dos prazos e
simplificao de etapas. Neste sentido, o Congresso aprovou a Resoluo n
03/98-CN, cujas regras valeram apenas para o processo oramentrio relativo ao
oramento de 1999. (Parecer Preliminar de 2000, Seo VI.4, pg 42)

Ou seja, em face das vicissitudes enfrentadas ou mais precisamente, sobretudo,
em funo da resposta dada pelo governo crise enfrentada, at mesmo as regras que
presidem a apreciao legislativa do oramento foram redesenhadas. A Lei aprovada
acatou a reviso do supervit primrio proposto pelo governo na segunda proposta
submetida com as bvias conseqncias que tal reviso acarretou
15
. Nos anos seguintes,
a despeito da luta dos parlamentares para garantir recursos que financiassem suas
emendas, o supervit primrio contido na proposta enviada pelo executivo foi sempre
aprovado. Ou seja, o apoio poltica macroeconmica do governo no ocorreu apenas
em virtude da situao crtica enfrentada. As linhas mestras da poltica econmica
adotada pelo Ministrio da Fazenda so referendadas pela coalizo parlamentar ao
longo da apreciao do oramento.

O Relator Geral a pea chave desta engrenagem. O Parecer Preliminar, ao
definir os parmetros gerais que pautaro a apreciao do oramento, estabelece o tom
da reao do Congresso poltica macroeconmica do governo contida na proposta
enviada. Como esta reao se d no incio do processo de apreciao do oramento, ao
propor o endosso dos grandes nmeros da proposta submetida, o Relator Geral amarra
as mos da maioria. Aps a aprovao do Parecer Preliminar, as emendas que a
maioria vier a apresentar, no podero mais afetar o volume total de recursos
disponveis e nem mesmo a distribuio das dotaes globais de cada funo, rgo ou
rea temtica.

Obviamente, esta prescrio nem sempre completa. Dotaes globais so
objetos de disputa ao longo da apreciao da proposta oramentria e esta disputa ganha

15
Para ser ter uma idia do teor e impacto das alteraes contidas na segunda proposta basta mencionar o
fato que os investimentos previstos no Programa Transporte Rodovirio caram de 1,647 bilhes para 812
milhes. Para uma comparao mais detalhada das duas propostas ver a Nota Tcnica Conjunta no. 5/98
COFF-CD e COFC-SE.
expresso por meio da atuao dos relatores setoriais. A estes cabe examinar as
emendas individuais e coletivas apresentadas, oferecendo parecer a cada uma delas. Os
pareceres so ancorados em critrios definidos no corpo do prprio relatrio. No caso
das emendas individuais, a norma tem sido a de deixar os critrios e prioridades a cargo
dos prprios parlamentares, como se l no Relatrio.

O critrio para acolhimento das emendas individuais baseou-se na observncia
de parmetros tcnico-jurdicos e de mrito (...). No que concerne ao mrito,
nossa atitude como no poderia deixar de serconsistiu em referendar a
fundamentao expressa em cada proposio, pelos autores, tendo em vista a
impossibilidade de avaliarmos a realidade e as necessidades de cada uma das
localidades contempladas ((Relatrio Setorial. rea Temtica IX. Integrao
Nacional e Meio Ambiente. Oramento de 2001. Deputado Jorge Khoury. pg
16)

No caso das emendas individuais, esta poltica de deixar a definio das
prioridades a cargo dos prprios interessados, no gera problemas em funo dos tetos
estabelecidos para o valor total a ser pleiteado por cada parlamentar. Isto , relatores
setoriais no precisam arbitrar conflitos. Estes so resolvidos pelas limitaes impostas
demanda. O mesmo no ocorre, no entanto, com as emendas coletivas, em que no
vigoram tetos para os pleitos. Assim, no mesmo relatrio citado acima, se l que:

Alm dos aspectos legais, regimentais e formais das emendas, levamos em
conta, para aprovao das emendas coletivas, o potencial das aes nelas
contidas para a gerao de renda e emprego, alm da importncia para o
enfrentamento dos graves problemas que constituem pontos de estrangulamento
do desenvolvimento regional, a exemplo do problema hidrolgico na Regio
Nordeste ((Relatrio Setorial. rea Temtica IX. Integrao Nacional e Meio
Ambiente. Oramento de 2001. Deputado Jorge Khoury. pg 17)

Relatores setoriais contam ainda com recursos prprios para apresentao de
emendas, recursos que usualmente so carreados para atender demandas de unidades
oramentrias por recursos que lhe teriam sido negados por erros ou omisses.
Continuando a colher exemplos do mesmo relatrio:

Atendendo a solicitao do Presidente da CODEVASF (OF/PR/GB no.
664, de 20-11-2000), estamos apresentando as Eemendas de Relator n.os
80090012 a 80090026. No expediente, o Presidente pondera que a SOF
Secretaria do Oramento Federal, ao distribuir as diversas fontes de recursos nos
projetos da Empresa, cometeu erro tcnico na alocao dos recursos da Fonte
250 Recursos Diretamente Arrecadados, relativos a servios de fornecimento
de gua para usurio de infra-estrutura pblica da irrigao, destinados
manuteno e recuperao de permetros (Relatrio Setorial. rea Temtica IX.
Integrao Nacional e Meio Ambiente. Oramento de 2001. Deputado Jorge
Khoury. pg 18)

Ao fim e ao cabo, a influncia dos relatores setoriais sobre a poltica pblica sob
sua jurisdio no pequena. Os relatores setoriais so, portanto, um dos vrtices
privilegiados da presso para obteno de recursos. As decises tomadas afetam as
polticas pblicas. Parte dessas decises transcorre no interior da prpria relatoria e
esto diretamente ligadas demanda dos legisladores e dos prprios ministrios. Ainda
que as grandes opes, os programas, as polticas propriamente ditas, no sejam
desenhadas ou definidas pelos relatores, a mirade de decises que tomam, quando
olhada em conjunto, acaba por ter um efeito mais do que marginal sobre o perfil das
polticas de investimento.

Assim, para que a coalizo governante tenha controle sobre a elaborao do
oramento, este controle deve se estender ocupao dos cargos de relatores setoriais.
Basicamente, estes cargos so atribudos a parlamentares filiados a partidos membros da
coalizo. So poucas as excees, algumas poucas oportunidades em que parlamentares
do PDT e/ou do PT assumem relatorias setoriais. Mas so muito poucos casos e, em
geral, em relatorias marginais, que no movimentam recursos expressivos na rea de
investimento. Por exemplo, o PT chega a ter uma participao significativa na de
Poderes de Estado e Defesa, uma evidncia do apreo dos partidos s questes
relacionadas defesa. Registram-se ainda participaes espordicas do PT e do PDT em
Educao e Cultura, assim como do PT na de Poltica Fundiria. Tirante estas excees,
que podem ser vistas como concesses em nome do princpio da proporcionalidade,
salta aos olhos o domnio praticamente completo dos partidos membros da coalizo
sobre as relatorias setoriais.

Como mostra a tabela abaixo, a distribuio das relatorias pelos partidos da
coalizo mostra especializao. O caso mais acabado neste sentido o da rea Infra-
Estrutura, que movimenta os recursos destinados a transportes, cuja relatoria coube, ao
longo de todo o perodo estudado, ao PMDB. O PFL, de sua parte, controlou a maior
parte do tempo as relatorias que contm programas de maior interesse para seus
parlamentares; integrao nacional, os recursos hdricos e o meio ambiente, setores em
que esto concentradas as polticas especialmente desenhadas para atender as demandas
dos estados nordestinos, como os investimentos destinados ao combate seca. O PSDB
dominou a relatoria da rea de Sade aps esta ter sido destacada da rea Previdncia e
Assistncia.
Tabela 4. Composio Partidria das Relatorias Setoriais por rea Temtica
1996-2001

reas Temticas* Ano
No.
1996-
1999
No.
2000-
2001
Relatorias Setoriais
1996 1997 1998 1999 2000 2001
1
Agricultura, fazenda,
indstria e comrcio PFL PMDB PMDB PPB --- ---
1
Agricultura e Poltica
Fundiria --- --- --- --- PPB PT
2
Fazenda e
Desenvolvimento --- --- --- --- PMDB PMDB
2 3
Educao, Cultura, Cincia
e Tecnologia, Esporte e
Turismo PPR PSDB PDT PSDB PT PFL
3 4 Infra-estrutura PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB
4
Planejamento, urbanismo e
integrao regional PSDB PFL PSDB PFL --- ---
5
Planejamento e
desenvolvimento urbano --- --- --- --- PFL PSDB
5
Meio ambiente, recursos
hdricos e Amaznia PMDB PFL PFL PFL --- ---
6
Integrao Nacional e Meio
Ambiente --- --- --- --- PFL PFL
6
Poderes de estado,
representao e defesa PT PT PPB PT --- ---
7
Poderes de estado e
representao --- --- --- --- PFL PTB
8 Justia e defesa --- --- --- --- PSDB PMDB
7
Sade, trabalho,
previdncia e assistncia
social PFL PPB PFL PSDB --- ---
9 Sade --- --- --- --- PSDB PSDB

10
Previdncia e Assistncia
Social --- --- --- --- PMDB PPB
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap.
*O nmero de reas temticas passou de sete a dez, a partir da alterao na classificao funcional-
programtica ocorrida em 1999.

A distribuio das relatorias setoriais pelos partidos encontra forte
correspondncia com a distribuio dos ministrios. Em reas cruciais, o controle
partidrio se estendeu do ministrio sub-relatoria. Novamente, o caso mais acabado
o do PMDB que, alm das todas as relatorias de infra-estrutura, controlou o Ministrio
dos Transportes durante os dois mandatos de FHC. Ao PFL, principal parceiro do PSDB
na composio do governo, coube o controle de trs ministrios: o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, Minas e Energia e Meio Ambiente. O partido
controlou ainda o Ministrio das Comunicaes. O PTB recebeu, ao longo do primeiro
mandato, os Ministrio da Agricultura e Abastecimento e o do Trabalho e Emprego.
Ambos passaram s mos do PPB no segundo mandato. O partido do presidente da
Repblica, o PSDB, controlou integralmente pastas chaves para a definio de polticas
sociais, como educao e sade. Alm disto, lhe coube, direta ou indiretamente, a gesto
da poltica econmica (Ministrio da Fazenda), como tambm a gesto do prprio
oramento e da mquina pblica (Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado).

A tabela 5 traz a filiao partidria dos ministros que ocuparam ministrios
como representantes de seus partidos enquanto membros da coalizo de governo em
cada ano.
16
Os ministros com filiao partidria e/ou indicados formalmente para
representar um partido correspondem a cerca de 70% dos postos ministeriais. Os demais
foram escolhidos por razes extra-partidrias, seja por sua capacidade tcnica, confiana
do presidente ou outro tipo de representao social e, por essa razo, no constam da
tabela.

A tabela mostra tambm as despesas executadas por cada ministrio, no perodo
como um todo, nas reas de custeio e investimento. Conforme vimos esses so os
grupos de despesas em que o Executivo e/ou o Legislativo tm maior liberdade na
alocao de recursos para a implementao de suas polticas pblicas e de investimento.
Vale notar que o total de gastos nesses ministrios corresponde exatamente proporo
de nomeaes partidrias. O total de despesas dos ministrios controlados
partidariamente corresponde a pouco mais de 70% das despesas totais desses rgos. Os
percentuais de gasto total, vale ressaltar, so influenciados pelos valores, muito mais
altos, dos gastos com custeio. Dessa forma, por exemplo, o Ministrio dos Transportes,
a despeito do alto percentual de gastos em investimentos, 26,07%, tem um gasto total de
apenas 6,19, em funo do nfimo percentual de gasto apresentado em custeio.

No que diz respeito distribuio de pastas pelos partidos, observa-se um alto
grau de estabilidade. No caso dos maiores partidos, PSDB, PFL e PMDB, o controle
sob determinadas reas se estende pelos dois mandatos. Para os parceiros menores,
como PTB e PPB, a distribuio estvel por mandatos.

O fato mais relevante no que diz respeito distribuio dos gastos a fatia
controlada pelo partido do presidente, o PSDB, correspondente a 46,35% das despesas
que so relevantes do ponto de vista da implementao de polticas pblicas e de
investimento. O partido controlou ainda programas especiais alojadas ora no Ministrio
do Planejamento e Oramento, ora na prpria Presidncia, como a Secretaria de Estado
de Desenvolvimento Urbano e a Secretaria Especial de Polticas Regionais.


16
Quando mais de um partido est representado no mesmo ano significa que houve mudana no decorrer
desse ano.
Tabela 5. Composio dos Ministrios Partidrios e Despesas Executadas
em Custeio e Investimento 1996-2001


MINISTRIOS
ANO DESPESAS EXECUTADAS
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
%
CUSTEIO***
%
INVEST.
%
TOTAL
MINISTRIO DA
JUSTIA PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB PSDB PSDB 1,06% 3,13% 1,45%
MINISTRIO DOS
TRANSPORTES
PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB PMDB
1,51% 26,07% 6,19%
MINISTRIO DA
AGRICULTURA E DO
ABSTECIMENTO
PTB PTB PTB
PTB/
PPB
PPB PPB PPB
1,74% 2,85% 1,95%
MINISTRIO DA
EDUCAO
PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB
10,90% 7,18% 10,19%
MINISTRIO DO
TRABALHO E
EMPREGO
PTB PTB PTB
PTB/
NP
PPB PPB PPB
14,76% 0,45% 12,03%
MINISTRIO DA
SADE
PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB
38,05% 11,66% 33,02%
MINISTRIO DO
DESENVOLVIMENTO,
INDSTRIA E
COMRCIO
(TURISMO)
PSDB/
PPB
PPB PPB PPB PSDB NP NP


0,24%


0,89%


0,29%
MINISTRIO DE
MINAS E ENERGIA
PFL PFL PFL PFL PFL PFL PFL

0,25%

0,41%

0,26%
MINISTRIO DO
PLANEJAMENTO,
ORAMENTO
PSDB PSDB PSDB
PSDB/
PTB
PTB/
NP/
PSDB
PSDB PSDB
1,37% 6,45% 2,33%
MINISTRIO DAS
COMUNICAES
PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB PSDB
0,53% 1,97% 0,81%
MINISTRIO DO
MEIO AMBIENTE
PFL PFL PFL PFL PFL PFL PFL
0,77% 4,96% 1,57%
MINISTRIO DO
ESPORTE E
(TURISMO)
PFL* PFL PFL
0,19% 1,64% 0,46%
MINISTRIO DA
INTEGRAO
NACIONAL

PMDB
**
0,57% 5,72% 1,55%
SUBTOTAL



71,94

73,38

72,10
OUTROS 28,06 26,62 27,90
TOTAL GASTOS
(Em milhes de 2001)

100%
257.262,17
100%
60.527,40
100%
317.789,57
Fontes: Assessoria de Oramento e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados, Banco de Dados
Legislativos, Cebrap.
* Anteriormente, parte do Ministrio da Educao.
**Criado apenas em 2001 e em 2002 continuou com PMDB. O alto gasto com investimento, portanto,
refere-se apenas ao ano de 2001.
***Excludas as despesas constitucionalmente obrigatrias, ou seja, com Previdncia e Transferncias
para Estados e Municpios.
Ou seja, o PSDB, o partido presidencial, a despeito de ter formado uma coalizo
partidria para governar, manteve controle sobre a poltica econmica (Ministrio da
Fazenda e o do Planejamento) assim como sobre as duas mais importantes pastas para a
implementao de polticas sociais de cunho universal: Educao e Sade. No interior
do Ministrio do Planejamento e Oramento, e depois da prpria Presidncia da
Repblica, ficaram tambm sob a responsabilidade de ministros do PSDB as despesas,
especialmente de investimentos, em programas nas reas de desenvolvimento urbano e
regional, saneamento bsico, habitao etc. As aes dos ministrios econmicos
propiciaram a defesa do Plano Real, carro chefe da ascenso do partido presidncia.
Nas polticas sociais que desenhou e implementou, o partido jogou suas chances de
continuar no poder. No por acaso, os Ministros da Educao e da Sade disputaram a
indicao do partido sucesso presidencial.

Comparada do PSDB, a participao do PFL, principal aliado do governo, no
montante das despesas de custeio e investimento foi bastante modesta. As despesas sob
o partido controle direto do partido no alcanam 2%. No entanto, deve-se notar que as
despesas do Ministrio da Previdncia, cujo ministrio foi ocupado pelo PFL por quase
todo o perodo, foram excludas do cmputo das despesas apresentadas na tabela por
estarem quase inteiramente comprometidas com gastos obrigatrios
constitucionalmente.

Ainda assim, a participao do partido para o funcionamento da coalizo no
pode ser minimizada. Em primeiro lugar, em funo da importncia que a poltica
previdenciria assume no Brasil. Basta olhar o nmero de beneficiados com os
pagamentos da previdncia para se ter uma idia do potencial poltico que o controle do
Ministrio representa. Mais ainda, deve ser levado em conta que a estrutura
organizacional do INSS est longe de ser pequena e tem grande capilaridade
territorial
17
. Contudo, tendo em vista a natureza do projeto de reforma previdenciria do
governo, a posio de ministro da previdncia pode ser vista mais como um nus do que
um bnus. De outra parte, para um partido de cunho liberal, desatar este n para as
contas pblicas no deixaria de ser um grande ativo. No por acaso, para desempenhar a
dupla tarefa de defender a reforma da previdncia e, de outro, resguardar interesses
poltico-eleitorais do partido foram escolhidos ministros com extensa experincia
parlamentar, mas tambm com alguma expertise ou familiaridade com a rea
previdenciria ou afim. Reinhold Stephanes, ministro no primeiro mandato, cumpriu
vrios mandatos de deputado federal pelo Estado do Paran, j tendo sido ministro da
previdncia no ltimo ano do governo Collor e presidente do INPS durante o governo
Geisel. Stephanes cedeu seu lugar a Waldeck Ornlas, senador pelo Estado da Bahia,
um dos muitos polticos deste estado cuja carreira deslanchou a partir do desempenho
executivo e tcnico junto Secretaria Estadual de Planejamento e Cincia e Tecnologia,
daquele estado. Ou seja, um poltico com perfil tcnico e prximo a Antonio Carlos
Magalhes. Note-se ainda que o PFL controlou o Ministrio de Minas e Energia e foi
responsvel pelo programa de privatizao de uma rea em que se concentravam
algumas das mais importantes empresas estatais.

Por ltimo, deve ser notado que o PFL manteve seu acesso privilegiado aos
programas de investimento especialmente desenhados para atender as necessidades da
regio nordeste, como os programas de combate seca, regularizao de cursos de gua

17
Os gastos do ministrio com pessoal rivalizam com os do Ministrio da Sade, representando algo
como 6% do total dos gastos da unio com pessoal ativo.
etc. Parte destes recursos ficou a cargo, como notado acima, do Ministrio do
Planejamento e outra parte ficou atrelada ao Ministrio do Meio Ambiente.

Esta anlise fornece elementos cruciais para um entendimento mais acurado do
funcionamento de um governo de coalizo em um regime presidencialista. Em primeiro
lugar, do ponto de vista dos partidos que integram a coalizo, ser parte do governo vai
alm do mero recebimento de uma pasta. Participar do ministrio ser parte do
governo, ter a responsabilidade pela formulao e gesto de polticas. O PSDB e, em
menor medida, o PFL ocuparam os ministrios em que foram tomadas as decises
chaves para o sucesso (ou fracasso) do governo. Estas decises no so monolticas e
no respeitam nem mesmo as fronteiras partidrias. Ministros do PSDB igualmente
prximos presidncia lutaram pela implementao de polticas diversas em vrios
momentos.

Nesses termos, no existe uma Agenda do Executivo dada, formulada de
antemo e que possa ser captada pela expresso deste ou daquele ator. Nem mesmo o
discurso do presidente pode ser tomado como a expresso fidedigna de uma agenda
claramente definida. Ou seja, no sequer necessrio discutir as questes estratgicas
envolvidas pela apresentao ao pblico de projetos polticos pelo governo para
reconhecer as dificuldades de isolar e conhecer a Agenda do Executivo.

Em certa medida, estas consideraes no passam da reafirmao do bvio. No
entanto, o que se quer frisar como assumir este ponto de partida implica em
reconhecer o equvoco do raciocnio que se estriba na idia de que existiriam duas
agendas conflitantes, a do Executivo e do Legislativo. No faz sentido falar em uma
agenda definida pelo Executivo, de forma monoltica, que submetida aos
parlamentares e para a qual se busca obter apoio por meio da concesso de benefcios a
parlamentares individuais. Por isto mesmo, no possvel tentar identificar a agenda
sincera do Executivo. A agenda que o Legislativo aprecia a agenda da maioria, a
agenda do governo.

O parlamentar filiado a um partido que pertence coalizo governamental no
apenas vota com o governo. Ele participa da formulao e da implementao das
polticas do governo. A aprovao e execuo do oramento o momento por
excelncia dessa participao e, assim sendo, da coordenao das aes do Executivo e
do Legislativo.

Em suma, apesar da crena generalizada de que governos presidencialistas no
podem funcionar com o apoio de coalizes partidrias, crena que, paradoxalmente
tende a ser reafirmada mesmo quando se recorre noo de presidencialismo de
coalizo, procuramos mostrar como Executivo e Legislativo se interpenetram e se
fundem tomando como exemplo a poltica oramentria. Partidos representados no
parlamento, que fazem parte do governo, assumem funes executivas e estas funes
no se resumem ocupao de uma pasta ministerial, elas se estendem ao Legislativo.

5. Concluses


O modelo da agenda dual no resiste anlise. A agenda sincera do executivo
no relevante conceitualmente, alm de ser impossvel isol-la empiricamente. A
agenda que se manifesta uma agenda construda politicamente, portanto, que leva em
conta, isto , que de fato antecipa as reaes do legislativo. Na realidade, mais do que
isto, uma agenda cuja elaborao no deixa inteiramente alheio o Poder Legislativo.
No se trata, propriamente, de uma agenda do Executivo, mas sim de uma agenda da
maioria. Nestes termos, no apenas antecipa como incorpora a reao de parte do
legislativo.

Nos termos em que a tese da Agenda Dual formulada, se fssemos capazes de
isolar empiricamente a Agenda Sincera do Executivo duvidoso que esta venha ser
dotada de qualquer interesse analtico. Digamos que identifiquemos uma Agenda do
Executivo com as caractersticas pedidas: inteiramente formulada no interior do
Executivo e no levando em conta as chances de sua aprovao, isto , um programa de
governo que atenda as condies de titularidade e anterioridade identificadas
anteriormente. Por que devemos avaliar um sistema poltico qualquer, no apenas o
brasileiro, pela capacidade de um ator em ver aprovada uma agenda que atenda estas
caractersticas?

Posta nestes termos, o juzo acerca do sistema poltico brasileiro construdo a
partir desta premissa revela seu vis. Para alm de equiparar a separao de poderes a
conflito entre os dois ramos de poder, o argumento assume que o Executivo deve
prevalecer sobre o Legislativo. Afinal, o primeiro responde ao interesse geral e o
segundo ao particular. Na realidade, mais do que isto, na medida em que a construo
de uma agenda comum tomada como prova de negociaes ilcitas quando no de
pura compra de apoio.

Est claro que o Poder de Agenda no pode garantir a aprovao de qualquer
agenda substantiva. O Executivo no tem como aprovar a sua agenda independente do
apoio da maioria. Os poderes de agenda assegurados ao Chefe do Poder Executivo,
como esclareceu John Huber algum tempo atrs (1992), no podem ser interpretados
como anti-majoritrios. No so armas para governar contra a maioria. Mesmo as
Medidas Provisrias, para voltar a um ponto que sempre gera confuses, no permite
que se governe contra a maioria. Se no contam com o apoio da maioria, MPs podem
ser rejeitadas.

O Poder de Agenda significa que a maioria conta com os meios institucionais
para aprovar as medidas que prefere ao status quo superando os obstculos que a
minoria antepor s suas pretenses e seus problemas de coordenao ou ao coletiva.
A minoria tentar parar a tramitao dos projetos de interesse da maioria. Controlar
comisses legislativas, estender o debate indefinidamente, forar um nmero proibitivo
de votaes nominais e assim por diante so as armas clssicas a que a minoria recorre.
Poder de Agenda dota a maioria dos meios para transpor estes obstculos. No caso
concreto do Brasil, dois mecanismos so fundamentais: o pedido de urgncia e a
Medida Provisria. Recorrendo a um ou outro destes instrumentos, a maioria tem como
forar a deliberao da matria.

A maioria deve tambm arcar com os custos de aprovar as medidas que defende.
Boa parte das propostas consideradas pelo Legislativo envolve a distribuio de perdas
e ganhos para diferentes grupos sociais. Impor perdas imediatas a seus eleitores, mesmo
que em troca de ganhos futuros, no tarefa fcil para qualquer legislador. A minoria,
obviamente, buscar realar as perdas correntes da aprovao das propostas
patrocinadas pela maioria. A ao conjunta da coalizo, portanto, est sempre
ameaada. O Poder de Agenda garante a unidade da coalizo na medida em que oferece
cobertura aos seus membros individuais. O exemplo mais bvio dado pela
transferncia da autoria da proposta.

O debate institucional nacional avanou muito nos ltimos anos. Continua, no
entanto, marcado pela discusso substantiva. preciso dar a Cesar o que de Cesar,
separando efetivamente o institucional do substantivo. Instituies no podem ser
responsabilizadas por tudo. A agenda aprovada a agenda da maioria. O que est fora
da agenda, as no- decises, so as que no contam com o apoio da maioria. No h
nada de errado com antecipar as preferncias da maioria. Assim no Brasil, como em
todas as democracias. Se a Agenda Substantiva da Maioria no de agrado do analista
ou se no reponde verdadeira agenda que o pas deveria enfrentar de acordo com
este ou aquele organismo internacional, se o pas no volta a crescer e convive com altas
taxas de desigualdade, estes so problemas de outra ordem. No so problemas
institucionais e devem ser enfrentados na arena que lhes prpria.






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