IV SEMINRIO INTERNACIONAL POLTICAS CULTURAIS 16 a 18 de outubro/2013

Setor de Polticas Culturais Fundao Casa de Rui Barbosa Rio de Janeiro Brasil
1
PARA ALM DA ARQUEOLOGIA: COMO INSERIR O PATRIMNIO CULTURAL
NOS LICENCIAMENTOS AMBIENTAIS?
1


Mrio Ferreira de Pragmcio Telles
2



RESUMO: O presente trabalho traz reflexes acerca da insero do patrimnio cultural,
amplamente compreendido, como elemento essencial a ser considerado nos Estudos de
Impacto Ambiental EIA, a partir do paradigma atual dos licenciamentos ambientais,
debatendo, ainda, de que forma o rgo responsvel pela preservao do patrimnio cultural,
em nvel federal, pode atuar nessa seara.

PALAVRAS-CHAVE: Polticas culturais. Polticas de preservao. Avaliao de Impactos
Culturais. Patrimnio. Meio Ambiente.




Introduo

Segundo o Relatrio Anual do Centro Nacional de Arqueologia CNA (2010) do
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, a outorga de
autorizao/permisso para realizao de pesquisas aos profissionais de arqueologia, por meio
de portaria emitida pela instituio, cresceu de 142 (cento e quarenta e dois) novos projetos de
pesquisa arqueolgica em 2002, para 969 (novecentos e sessenta e nove) em 2010, o que
representa um aumento de 583%.
Como se sabe, esse aumento vertiginoso das autorizaes/permisses est intimamente
ligado arqueologia de contrato - ou arqueologia preventiva como preferem alguns - que,
por sua vez, tem sua ao vinculada aos licenciamentos ambientais de empreendimentos de
grande porte.
Esse nmero tende a crescer mais ainda, face ao momento atual da economia
brasileira, em que se ecoa o tom desenvolvimentista do discurso governista. Diante desse
contexto colossal, o patrimnio cultural est espreita de uma melhor proteo. O cenrio no
animador, confessa-se. Inexistem polticas pblicas que regulamentem, de forma preventiva,
os impactos sobre o patrimnio cultural amplamente compreendido.

1
A presente pesquisa uma adaptao do terceiro de uma srie de quatro trabalhos, em forma de produtos,
encomendados pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO, em
2010, que visava atender a uma demanda especfica do Departamento de Patrimnio Material e Fiscalizao -
DEPAM - do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN, rgo vinculado ao Ministrio da
Cultura do Brasil, que estava em busca de diretrizes e metodologia de avaliao de impactos culturais.
2
Professor da Universidade Federal Fluminense - UFF. mpragmacio@gmail.com.
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No Brasil, existem algumas aes espordicas e pontuais, a fim de encarar esta
realidade, levadas a cabo, principalmente, por aes judiciais de comunidades afetadas por
grandes empreendimentos ou intervenes do Ministrio Pblico em licenciamentos
ambientais que desrespeitam o comando legal, no intuito de amenizar os danos ao patrimnio
e preencher, mesmo que provisoriamente, esta lacuna.
Diante disso, esta pesquisa, sem a pretenso de esgotar o assunto, busca debater a
necessidade de insero definitiva do patrimnio cultural como um elemento a ser
considerado nos estudos de impacto ambiental, apontando as principais questes e temas que
merecem ser aprofundados, contribuindo, assim, para uma proposta inicial, mesmo que no
conclusiva.
A fim de se estabelecerem diretrizes norteadoras implantao do que aqui est se
denominando de Avaliao de Impactos Culturais, em nvel federal, necessrio,
primeiramente, conhecer, mesmo que de forma sucinta, o procedimento vigente, produzindo
um breve diagnstico da situao atual, incluindo a identificao de seus principais problemas
e entraves. Com isso, possvel avaliar at que ponto vantajoso aperfeioar/consertar essas
impropriedades ou, de outra sorte, averiguar em que medida mais prudente considerar a
criao de um novo modelo.
certo que o procedimento vigente no o ideal. Como j denunciado pelos
visionrios textos de Carlos Fernando Moura Delphim
3
e Marcos Paulo de Souza Miranda
4
-
os quais so quase um manifesto pelo urgente e necessrio enfretamento dessa questo - o
patrimnio cultural est, sim, sendo preterido dos estudos de impacto ambiental.
Mesmo assim, a prxis atual tem que ser levada em considerao em qualquer tipo de
reforma ou reviso, uma vez que, no se pode negar, a responsvel por uma experincia de
mais de dez anos nesta seara, de sorte que simplesmente descart-la seria algo imprudente.
Entretanto, como no se dispe de tempo para se efetuar um diagnstico exaustivo do
procedimento atual, detalhando pormenorizadamente cada parte - apesar da disponibilidade
do Centro Nacional de Arqueologia e da lhaneza de seus tcnicos em compartilharem
relatrios e apontar os principais problemas
5
- ser apresentado, nesta pesquisa, um resumo
(anlise crtica) das questes mais urgentes que auxiliem a averiguao da necessidade de

3
DELPHIM, Carlos Fernando de Moura. Patrimnio cultural e licenciamento ambiental. In: TINCO, Lvia
Nascimento; ANDRADE, Ricardo Rangel de; PAIVA, Salma Saddi Waress de (Orgs.). O ministrio pblico e a
proteo do patrimnio cultural. Goinia: Instituto Centro-Brasileiro de Cultura, 2004.
4
MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Patrimnio cultural: um aspecto negligenciado nos estudos de impacto
ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2153, 24 maio 2009. Disponvel em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/12832>. Acesso em: 7 nov. 2010.
5
Tarefa, alis, que j est sendo elaborada pelo prprio CNA, atravs de um Grupo de Trabalho que pretende
diagnosticar os principais entraves, afim de aperfeioar o sistema vigente.
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estabelecimento de um novo marco para este assunto, sem desprezar, como j mencionado, o
paradigma atual.
Sob o enfoque dos meandros do procedimento propriamente dito, h diversos
problemas, como por exemplo, o endosso institucional
6
; a no participao ativa do rgo de
preservao do patrimnio desde as primeiras fases do licenciamento ambiental; o problema
da regulamentao das profisses envolvidas com o estudo de impacto; a omisso
concernente aos bens de natureza imaterial, dentre outros, os quais no so ignorados por esta
pesquisa.
No obstante a existncia desses gargalos pontuais, entende-se que h algumas
questes precedentes, de carter mais geral, que so de fundamental importncia para
resoluo definitiva deste impasse.
Portanto, sero enfatizadas, neste trabalho, questes mais amplas que levam em conta
aes estratgicas do ponto de vista poltico, ou melhor, de polticas pblicas de cultura, as
quais so indispensveis solidificao e xito das diretrizes aqui apresentadas, tais como, os
limites do que se entende por patrimnio cultural, as competncias em razo dos
licenciamentos, a construo de uma Poltica e de um Sistema Nacional do Patrimnio
Cultural, dentre outras.


Para alm da arqueologia...mas at aonde exatamente?

Se h um ponto pacfico sobre a pesquisa aqui empreendida - o que se afirma somente
por argumentar - o consenso de que o estudo de impacto ambiental, no que se refere alnea
c do inciso I do art. 6 da Resoluo CONAMA n 01/86, no deve se concentrar
exclusivamente sobre os bens e artefatos arqueolgicos, como vem acontecendo ultimamente,
pois se trata de um universo limitado face ao amplo conceito hodierno de patrimnio
cultural
7
. Este, destarte, o ponto de partida e a premissa do presente trabalho.
No entanto, para dar prosseguimento a esse marco inicial, esbarra-se, de pronto, num
tema espinhoso e delicado: qual o ponto de chegada? Esse avano para as outras vertentes
do patrimnio cultural deve ir at aonde precisamente? Qual o campo de atuao dos rgos
de preservao do patrimnio cultural, especialmente o IPHAN, em nvel federal?

6
No se sabe, de forma consistente, como musealizar os bens arqueolgicos salvos e como o IBRAM poderia
participar nesse contexto.
7
Como se ver mais adiante, essa limitao dos estudos do EIA aos bens arqueolgicos , em boa parte,
influenciada pela incidncia da Lei 3.924/61, que induz ao equvoco de restrio das referidas investigaes
sobre o patrimnio cultural somente queles bens.
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Essas indagaes que no possuem uma resposta pronta - tm relao direta com a
efetividade das diretrizes trazidas a lume e sero enfrentadas por este trabalho, mesmo que de
forma no conclusiva.
Em artigo intitulado os Os limites do patrimnio
8
, o antroplogo Jos Reginaldo
Santos Gonalves expe a grande dificuldade de se estabelecer um conceito claro do que
patrimnio cultural, bem como delimitar sua extenso e capacidade, questionando: quantos
patrimnios cabem no patrimnio cultural?
No das tarefas mais fceis solucionar essa questo, inclusive para o IPHAN, que
trabalha diretamente com esses tipos de bens. Porm, a busca pela resposta a essa provocao
de fundamental importncia, pelo menos, para dois segmentos: primeiro, para a academia,
uma vez que serve solidificao do incipiente campo do patrimnio, que est mngua de
formulaes tericas sobre o assunto; segundo, para o prprio Poder Pblico, pois esta
reflexo pode contribuir s aes e polticas culturais voltadas preservao do patrimnio
cultural, principalmente a que ora se prope, relacionada ao alcance das avaliaes de impacto
cultural.
cada vez mais comum se ouvir falar - alm dos j consagrados patrimnios
histricos e artsticos - em patrimnio arqueolgico, cientfico, museolgico, geolgico,
natural, etnogrfico, paleontolgico, bibliogrfico, arquivstico, ecolgico, dentre outros.
Diante do afloramento de tantos patrimnios, parte-se da indagao feita pelo antroplogo
Jos Reginaldo Santos Gonalves para se formular outra questo que se percebe preliminar e
crucial ao presente produto: o que se entende por patrimnio cultural?
Sabe-se que o campo do patrimnio multidisciplinar
9
. Nesse contexto, cada vez
mais comum a utilizao do termo patrimnio cultural, sobretudo nas reas envolvidas com o
campo do patrimnio. Percebe-se, contudo, uma indefinio, e at impropriedades, no manejo
deste conceito, o que d margem s diversas searas formularem-no livre e convenientemente
ao seu lugar de fala. No obstante a riqueza plural dos diversos enfoques, isto pode ocasionar
uma impreciso ou at gerar entendimentos antagnicos, contraditrios ou conflituosos.
Isso no quer dizer que dever existir, necessariamente, um conceito nico de
patrimnio cultural, exarado exclusivamente por um ramo do conhecimento - mormente das
cincias humanas - ou pelo Estado. Muito pelo contrrio. Tal atitude seria abusiva diante das
autonomias investigativas daqueles que estudam o patrimnio cultural. O que se defende aqui

8
Cf. GONALVES, Jos Reginaldo Santos. Os limites do patrimnio. In: Antropologia e Patrimnio Cultural:
dilogos e desafios contemporneos. LIMA FILHO, Manuel Ferreira; ECKERT, Cornlia; BELTRO, Jane.
(Orgs). Florianpolis: Nova Letra/ABA, 2007.
9
H quem o denomine de MIT (multi, inter, trans) disciplinar.
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um mnimo de entendimento dos limites e alcance do patrimnio cultural, para que no haja
contradio entre os diversos olhares sobre o patrimnio cultural, o que no significa dizer,
claro, que no possa haver adaptaes do referido conceito s diversas reas do
conhecimento; isso at recomendvel.
Em sentido contrrio, possvel argumentar que esse esforo empreendido na possvel
conceituao de patrimnio cultural incuo, visto que diferentes sujeitos percebem esse
fenmeno por distintas maneiras. Isso tornaria a presente reflexo desnecessria, pois a
compreenso do que seja, ou do que se constitui o patrimnio cultural, varia de acordo com o
sistema social e cultural a que est inserida uma sociedade, sendo, assim, segundo essa
argumentao, completamente suprfluo predefin-lo
10
.
Neste trabalho se reconhece tal fato, porm entende-se que isso no torna a
conceituao de patrimnio cultural incua. O Estado, para poder dialogar com as
comunidades diretamente envolvidas com um bem cultural ou estabelecer polticas pblicas
que interfiram na atividade de terceiros, deve ter claramente definido, pelo menos, seu
conceito ou seu entendimento do que vem a ser patrimnio cultural. A partir disso, e levando-
se em considerao a compreenso deste fenmeno, h uma negociao entre o Poder Pblico
e comunidade(s) para se chegar a um acordo sobre como a Administrao Pblica pode atuar,
intervir, preservao dos bens culturais desses grupos sociais.
Isso tornaria o Poder Pblico parceiro dessa multiplicidade de conceitos de patrimnio
cultural e propagador da diversidade cultural, que um princpio cultural incidente sobre todo
o setor da cultura. Tal atitude, vale ressaltar, j vem sendo implantada, no mbito das polticas
pblicas do patrimnio cultural imaterial, atravs da utilizao do conceito de referncia
cultural (FONSECA, 2005), o qual condiciona o Poder Pblico a atuar junto daqueles bens
escolhidos/referenciados pelas comunidades.
Mesmo assim, para haver esse dilogo inicial, o Estado tem que apresentar,
minimamente delineado, o que ele entende por patrimnio cultural, o que no significa dizer
que tal entendimento prevalecer.
Portanto, alm da necessidade de entendimento entre as diversas reas que atuam no
campo oficial do patrimnio cultural, acredita-se que esta reflexo se faz imperiosa em

10
Um exemplo claro disso o entendimento dos orientais, principalmente japoneses, com relao ao patrimnio
construdo. Segundo Regina Abreu (2003, p. 83), nesses pases, a concepo de preservao e de construo do
patrimnio cultural bem diferente da encontrada em pases ocidentais, valorizando-se sobretudo o saber-
fazer, os procedimentos, as tcnicas, as formas de organizao do trabalho e da produo, no apenas o
resultado material (em pedra e cal) ou mesmo imaterial (as perfomances) desses processos.
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virtude da necessria solidificao e fortalecimento do conceito de patrimnio cultural,
sobretudo aplicao de polticas pblicas para o setor.
Afirma-se isso, tendo em vista a crescente tendncia de considerar tudo patrimnio
cultural, ou seja, o fenmeno que permite que o conceito de patrimnio cultural abarque
quantos patrimnios existirem. Pensa-se que esta abertura demasiada pode gerar o
transbordamento do conceito de patrimnio cultural, ou seja, chegar um momento em que
ele no comportar tal amplitude que, aps chegar ao limite plausvel de operacionalidade,
ocasionar o prprio esvaziamento semntico.
Jos Reginaldo Santos Gonalves reflete exatamente sobre o inflacionamento dessa
categoria:
Os chamados patrimnios culturais tornaram-se objeto de uma obsesso
coletiva. As reflexes que desenvolvo neste artigo so suscitadas pela
percepo de um progressivo e ininterrupto inflacionamento dessa categoria,
sobretudo depois de sua ilimitada expanso semntica expressa pela noo
de patrimnios intangveis. Da talvez a pertinncia de trazermos a noo
de limites, pois nesse inflacionamento h o risco de trivializarmos o
potencial descritivo e analtico que possa ter a categoria, alm dos riscos
propriamente polticos e que consistem na eliminao da fora dessa
categoria como instrumento de luta pelo reconhecimento pblico de grupos e
indivduos (2007, p. 239).

, portanto, com essas provocaes que este trabalho se embasar para propor o
debate pela necessidade de conhecimento e identificao dos limites do conceito de
patrimnio cultural, logo, por conseguinte, da atuao do Poder Pblico nesta seara sob o
ponto de vista oficial
11
.
A resposta questo dos limites de atuao do IPHAN, com relao ao universo do
patrimnio cultural, possui repercusses das mais variadas ordens. Do ponto de vista poltico,
por exemplo, entende-se que quanto maior a competncia de um rgo, maior sua
importncia no cenrio poltico e social. Tal competncia, como sabido, no angariada
precariamente por acordos ou pactos sociais informais; , sim, atribuda pela Constituio
Federal ou pela Lei, que limita, dessa forma, o alcance de atuao da instituio, que, por sua
vez, manejado pelos respectivos ditames administrativos.
Exemplifica-se para melhor compreenso, atravs de um case atual sobre essa questo:
trata-se da indefinio acerca do patrimnio paleontolgico. Como se sabe, ele faz parte do
patrimnio cultural brasileiro, segundo dispe o inciso V do art. 216 da CF/88
12
, mas em que

11
Entende-se por oficial aquele prisma utilizado pelo Estado nas aes de preservao de bens culturais.
12
Art. 216 - Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial [...], nos quais se
incluem: [...]V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico,
paleontolgico, ecolgico e cientfico.
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medida cabe ao IPHAN incorpor-lo em suas aes e, consequentemente, nos estudos de
impacto cultural?
Isso no um debate restrito ao mundo acadmico, como j mencionado, com a
soluo adstrita Cincia Jurdica apenas. necessrio saber at que ponto interesse do
IPHAN abarcar novas searas (vis poltico), para se verificar se permitido esse novo alcance
pelo ordenamento vigente (prisma jurdico) e, sobretudo, averiguar se este rgo tem
competncia tcnica e administrativa para lidar com estas novas searas (enfoque tcnico-
administrativo), pois de nada adiantaria atrair esta demanda sem um respaldo instrumental
que d conta desse novo universo.
No caso do campo do patrimnio cultural, com base no mandamento da CF/88, coube
norma infraconstitucional descrever o que de competncia do IPHAN. Consoante dispe o
art. 2 do Anexo I do Decreto 6.844/2009:

Art. 2 - O IPHAN tem por finalidade institucional proteger, fiscalizar,
promover, estudar e pesquisar o patrimnio cultural brasileiro, nos termos do
art. 216 da Constituio Federal, e exercer as competncias estabelecidas no
Decreto-lei n 25, de 30 de novembro de 1937, no Decreto-lei n 3.866, de
29 de novembro de 1941, na Lei n 3.924, de 26 de julho de 1961, na Lei n
4.845, de 19 de novembro de 1965, no Decreto n 3.551, de 4 de agosto de
2000, na Lei n 11.483, de 31 de maio de 2007 e no Decreto n 6.018, de 22
de janeiro de 2007 e, especialmente: [...].


Pensa-se que, apesar de se compreender o patrimnio cultural de uma forma mais
ampla, tal como dispe o art. 216 da Carta Magna, o IPHAN no o nico responsvel por
todo o patrimnio cultural nem pela proteo de todas as suas vertentes, sendo imprescindvel
delimitar seu universo de atuao, a fim de operacionalizar suas polticas pblicas, como se
discutir no item seguinte
13
.
Dito isto, sugere-se que o IPHAN, se assim entender, num primeiro momento, deixe
sobrestada a insero dos bens/categorias que ainda no esto, do ponto de vista
administrativo
14
, sob sua tutela, tais como os bens integrantes do patrimnio paleontolgico,
espeleolgico
15
, cientfico, dentre outros, a fim de solidificar, primeiramente, uma prxis,
concernente avaliao de impactos culturais, baseado no universo descrito no mencionado

13
Como por exemplo, o inciso III do art. 216 da CF/88, que versa que as criaes cientficas, artsticas e
tecnolgicas tambm constituem o patrimnio cultural brasileiro. Entretanto, a tutela a estes tipos de bens no
cabe ao IPHAN, mas, sim, a outros rgos, tais como o Instituto Nacional da Propriedade Industrial - INPI, que
possui, inclusive, legislao prpria para reger este setor.
14
Inobstante haver a possibilidade de insero pela via constitucional (art. 216 da CF/88).
15
Que regulamentado pela Resoluo n 347/2004 do CONAMA, vale ressaltar.
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art. 2, acrescentando-se, ainda, a esse arcabouo, a paisagem cultural, que j tem respaldo
legal e vem ganhando vulto dentro da Instituio
16
.
Isso no quer dizer que tais bens sejam excludos automaticamente da alada do
IPHAN, os quais podem ser contemplados, desde que cumpram os critrios para se
enquadrarem nas polticas fixadas e/ou instrumentos j consagrados em mbito federal, mais
precisamente pelo IPHAN.
Portanto, sem aprofundar mais esse debate, devero ser objeto da avaliao de impacto
cultural: os bens de natureza imaterial
17
; os bens de natureza material mveis, imveis e
integrados; os stios e conjuntos urbanos, bem como as paisagens culturais.
Enquanto se discute - sobretudo pelo ponto de vista oficial - a noo de patrimnio
cultural, cabe aos formuladores de polticas pblicas averiguar a possibilidade de atrair para
sua alada outras vertentes do patrimnio cultural que no esto sob a batuta do IPHAN, o
que no prejudica a sua insero futura como um dos elementos a serem inseridos nas
avaliaes de impacto cultural, conjuntamente com os j contemplados bens arqueolgicos.


Da necessidade de delimitar a atuao do IPHAN nos licenciamentos ambientais

Esta segunda parte a continuao do debate inaugurado pelo item anterior,
concernente aos limites da atuao do IPHAN. Busca-se compreender qual o alcance e os
poderes dessa Instituio em relao a sua competncia enquanto rgo de tutela do
patrimnio cultural, algo que suscitar, adverte-se, dvidas e inevitveis questionamentos,
dada a sua complexidade e difcil resoluo.
importante ressaltar que esta reflexo se constitui num grande desafio que se perfaz
indispensvel ao objetivo central do presente produto - qual seja: estabelecer diretrizes de
implementao da avaliao de impactos culturais - pois interfere diretamente no s no
contedo dessas diretrizes, mas tambm na postura do rgo face aos licenciamentos
ambientais brasileiros.
Sero efetuados vrios questionamentos, no intuito de se refletir acerca da delimitao
da alada desta Autarquia, principalmente os seguintes pontos: i) O IPHAN competente para
albergar todos aqueles bens integrantes do patrimnio cultural brasileiro - para utilizar os
termos da Constituio Federal - mesmo que despidos de reconhecimento federal ou somente
aqueles bens considerados patrimnio cultural pela Unio?; ii) O IPHAN, nesse contexto,

16
18 A chancela da paisagem cultural foi instituda pela Portaria n 127, de 30 de abril de 2009.
17
De acordo com as categorias trabalhadas pela Casa e insculpidas no Decreto 3.551/2000.
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deve atuar em todos os licenciamentos ambientais do Brasil, no que diz respeito ao
patrimnio cultural?; iii) Em quais casos essa competncia deve ser repartida com outros
entes federativos?; iv) O que determina a participao do IPHAN nos estudos de impacto
ambiental dos licenciamentos municipais, estaduais ou mesmo em quais casos deve-se
invocar a sua participao nos licenciamentos federais?
Primeiramente importante descartar certa ambigidade, invocada algumas vezes em
debates pblicos, concernente natureza do IPHAN. Este rgo sofre, com o devido respeito
que merece esta septuagenria instituio, de uma crise de identidade: ora se reivindica como
entidade nacional, ora se porta como um rgo federal. Malgrado a terminologia que ainda
persiste nas polticas pblicas recentes
18
- enraizada quando este rgo fazia as vezes de uma
instituio nacional importante afirmar que o IPHAN uma autarquia federal.
Do ponto de vista das polticas pblicas de cultura, essa distino faz muita diferena.
Para a constituio de uma legtima instncia nacional, pressupe-se, pelo menos, a
participao dos entes federativos Unio, Estados (Distrito Federal) e Municpios alm da
participao de representantes da sociedade civil, respeitando a autonomia e importncia de
todos.
Um bom exemplo de uma estrutura nacional - apesar de no se saber, ainda, como
formalizar sua pactuao - a (tentativa de) criao do Sistema Nacional do Patrimnio
Cultural- SNPC
19
, que observa essa lgica participativa e integradora citada anteriormente.
Ressalte-se que o IPHAN, como rgo (federal) indispensvel existncia desse Sistema,
vem exercendo papel fundamental na coordenao dos trabalhos e articulao dos diversos
atores envolvidos, sem invocar uma hierarquizao entre os seus participantes, algo muito
bem fundamentado devido ao seu acmulo de conhecimento tcnico e experincia de mais de
sete dcadas de aes em prol da preservao do patrimnio cultural.
O IPHAN, apesar de sua capilaridade verificada em quase todo o territrio brasileiro,
no , como j frisado, uma entidade nacional do patrimnio cultural, mas, sim, um rgo
federal. Alis, o j citado art. 2 do Decreto 6.844/2009, nesse sentido, cuidou em especificar
e enfatizar sua atuao enquanto rgo federal de tutela do patrimnio cultural brasileiro,
especialmente sobre os bens da Unio, conforme grifado abaixo:
Art. 2 - O IPHAN tem por finalidade institucional proteger, fiscalizar, promover,
estudar e pesquisar o patrimnio cultural brasileiro, [...], especialmente:

18
Vide os instrumentos criados recentemente, em mbito federal, que carregam a terminologia nacional:
Inventrio Nacional de Referncias Culturais INRC e o Inventrio Nacional de Diversidade Lingustica
INDL.
19
Pensado como um subsistema inserido na estrutura do Sistema Nacional de Cultura SNC. Este tema ser
retomado no terceiro item.
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I - coordenar a implementao e a avaliao da poltica de preservao do
patrimnio cultural brasileiro, em consonncia com as diretrizes do
Ministrio da Cultura;
II - promover a identificao, a documentao, o reconhecimento, o
cadastramento, o tombamento e o registro do patrimnio cultural brasileiro;
III - promover a salvaguarda, a conservao, a restaurao e a revitalizao
do patrimnio cultural protegido pela Unio;
IV - elaborar normas e procedimentos para a regulamentao das aes de
preservao do patrimnio cultural protegido pela Unio, orientando as
partes envolvidas na sua preservao;
V - promover e estimular a difuso do patrimnio cultural brasileiro, visando
a sua preservao e apropriao social;
VI - fiscalizar o patrimnio cultural protegido pela Unio, com vistas a
garantir a sua preservao, uso e fruio;
VII - exercer o poder de polcia administrativa, aplicando as sanes
previstas em lei, visando preservao do patrimnio protegido pela
Unio;
VIII - desenvolver modelos de gesto da poltica de preservao do
patrimnio cultural brasileiro de forma articulada entre os entes
pblicos, a sociedade civil e os organismos internacionais; e
IX - promover e apoiar a formao tcnica especializada em preservao do
patrimnio cultural.


Salvo melhor juzo, o IPHAN deve atuar, prioritariamente, junto queles bens j
acautelados ou com potencial para serem acautelados em nvel federal, no s por questes
jurdicas, mas por razes operacionais principalmente. Ele no tem condies administrativas
de abarcar todo o patrimnio cultural do Brasil, nem pode ter essa pretenso, algo que deve
ser compartilhado com os outros entes federativos
20
, bem como sociedade civil
21
, baseado no
1 do art. 216 da CF/88
22
e na competncia material comum dos entes federativos em
matria de preservao do patrimnio cultural, consoante dispe o art. 23 da Carta Magna
23
.
Frise-se que vem ganhando fora o entendimento doutrinrio e jurisprudencial que
pugna em sentido contrrio, ou seja, em reconhecer que o patrimnio cultural prescinde de
declarao do Poder Pblico para ser considerado patrimnio cultural brasileiro, o que torna a
atuao do tombamento e do registro, por exemplo, como instrumentos meramente
declaratrios e no constitutivos. Nesse raciocnio, o IPHAN seria responsvel por todos os

20
O grande problema a situao lastimvel em que se encontram os rgos ou departamentos estaduais e
municipais quando existem destinados preservao do patrimnio cultural, algo que cria a necessidade de
refletir melhor sobre como se deve realizar esse compartilhamento o modus operandi - entre os entes
federativos.
21
Papel fundamental que o SNPC possa vir a exercer, a fim de organizar as atuaes da Unio, Estados e
Municpios, tal como cumpre o SISNAMA, por analogia, em relao ao meio ambiente. Vide item 3.
22
Art. 216 [...] 1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro. (grifo nosso)
23
Competncia material ou administrativa aquela competncia relativa defesa do patrimnio cultural. Vide
item 3.
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bens culturais integrantes do patrimnio cultural
24
, mesmo que ainda no declarados pelo
Poder Pblico, algo que vai de encontro aos anseios de delimitao e otimizao das polticas
pblicas federais de preservao do patrimnio cultural, o que repetidamente defendido
neste trabalho. Mas isso, ressalte-se, ainda no pacfico.
Alm desse imbrglio, no raro observar que, por puro desconhecimento, algumas
normas ambientais de municpios e estados da Federao
25
, ao delinear sua atuao junto ao
que chamamos aqui de impactos culturais, tendam, equivocada e automaticamente, a
condicionar seus licenciamentos municipais/estaduais oitiva do IPHAN, quando se trata da
anlise do patrimnio cultural, em observncia a alnea c, do inciso I do art. 6 da Resoluo
n 01/86 do CONAMA.
A razo disso, como sabida, est umbilicalmente ligada ao patrimnio arqueolgico
e no somente (falsa) impresso de que o IPHAN o rgo nacional responsvel por todo o
patrimnio cultural brasileiro. Como j mencionado noutra oportunidade, o IPHAN o
responsvel legal pela autorizao/permisso de pesquisas em bens arqueolgicos
26
, as quais
esto sempre presentes nos estudos de impacto ambiental, em virtude do mandamento
previsto na citada Resoluo n 01/86 do CONAMA.
No entanto, essa oitiva s deve se concretizar caso haja algum bem arqueolgico em
questo
27
. Do contrrio, caso no existam bens acautelados em mbito federal
28
, o estudo
acerca do patrimnio cultural deve ser efetuado pelo rgo estadual de cultura/rgo estadual
especializado em patrimnio cultural
29
ou mesmo, quando for o caso, pelo rgo municipal de
cultura/rgo municipal de patrimnio cultural, atuando o IPHAN em casos bastante
especficos, como se indicar nas hipteses que sero apresentadas adiante
30
.
Isso benfico por duas razes. Primeiro porque retira a responsabilidade exclusiva do
IPHAN, no que concerne tutela do patrimnio cultural brasileiro e elaborao de estudos
de impacto cultural, dividindo-a e/ou compartilhando-a, consoante prescreve a CF/88.
Segundo porque fortalece os rgos estaduais (e municipais) de cultura, os quais esto
completamente sucateados, quando, por ventura, existem. Isso geraria um efeito cascata que

24
Mormente aqueles bens que portem referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, consoante prescreve a CF/88.
25
Principalmente resolues dos rgos ou conselhos ambientais.
26
Vide Art. 20, X da CF/88 e Lei 3.924/61.
27
Por se tratar de bens que, muitas vezes, encontram-se em subsolo, o ato de descartar a possibilidade de
existncia destes bens sempre temerrio, devendo ser, para no incorrer em erros, bastante cauteloso.
28
A incluindo no s os bens arqueolgicos, mas outros bens que sejam tombados, registrados, chancelados e
inventariados.
29
Ou, se for o caso, pelos rgos municipais. Essa delegao j corriqueira na seara ambiental, em virtude do
SISNAMA.
30
Mais precisamente na terceira hiptese.
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auxiliaria, inclusive, a construo de um efetivo e slido Sistema Nacional de Patrimnio
Cultural Brasileiro.
Mas considerando que o IPHAN um rgo federal, no devendo atuar sobre todo o
patrimnio cultural brasileiro, e que a lei ambiental reparte a competncia para a elaborao
dos licenciamentos ambientais entre os rgos integrantes do SISNAMA, como essa
Instituio deve pautar sua participao nos licenciamentos ambientais?
Tm-se trs hipteses, as quais esto elencadas a seguir: hiptese nmero 1 -
Vinculado aos licenciamentos que o IBAMA faz, ou seja, tudo o que o IBAMA competente
para licenciar, o IPHAN, da mesma forma, o ; hiptese nmero 2 - O estudo elaborado pelo
IPHAN deve, prioritariamente, se ater somente aos bens protegidos por ato administrativo do
IPHAN, isto , os demais bens que no sejam tombados, registrados, chancelados,
cadastrados ou inventariados
31
no so da alada do IPHAN, razo pela qual seus estudos de
impacto devam ser delegados aos estados ou municpios. Nesta tica, o IPHAN seria
responsvel pelo licenciamento por critrios prprios, independente de o IBAMA ser o rgo
licenciador ou no do empreendimento em questo; hiptese nmero 3: Sem desprezar a
Hiptese n 2, conferir margem subjetiva atuao do IPHAN, da mesma forma que o
IBAMA faz, delegando aos rgos estaduais e municipais, por sua vez, os casos em que no
se enquadrem nessa discricionariedade.
A primeira hiptese tentadora, confortvel e de fcil implementao. Consiste,
resumidamente, na atuao do IPHAN em todos aqueles licenciamentos em que o IBAMA
seja competente, considerando que ambos so rgos federais atuantes nos licenciamentos
ambientais. Contudo, essa lgica no se sustenta, pois apesar de aparente semelhana, as
referidas autarquias atuam em segmentos diferentes, sob lgicas e princpios distintos.
Isso seria, ademais, prejudicial emancipao do campo do direito do patrimnio,
uma vez que estimula a dependncia ao arcabouo jurdico-ambiental. Alm disso, tal
hiptese geraria incertezas quanto a sua eficincia, uma vez que nem todos os objetos a serem
tutelados pelo IBAMA (ambiental), so, por conseguinte, da alada do IPHAN (cultural) e
vice-versa.
A competncia para licenciar empreendimentos um dos temas mais controversos no
Direito Ambiental brasileiro. A Lei atribui ao IBAMA competncia supletiva dos rgos
ambientais estaduais para atuar nos licenciamentos, os quais, vale ressaltar, so responsveis

31
Outro tema fundamental, que no se aprofundar neste trabalho, a necessidade de posicionamento da Casa
referente ao inventrio como um instrumento de proteo, com efeitos jurdicos, ou seja, gerando direitos e
deveres, e no, somente, ser tratado, restritamente, sob o manto da metodologia.
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pela grande maioria dos procedimentos de concesso de licenas. A complexidade maior
consiste em descrever em que casos supletivos o IBAMA deve atuar
32
.
Sobre esse assunto, Gustavo Trindade, consultor jurdico do Ministrio do Meio
Ambiente, exarou o Parecer n 312/2010, elucidando a atuao do IBAMA como rgo
licenciador face competncia conflituosa dos demais rgos estaduais/municipais
33
.
Colaciona-se um trecho do referido Parecer, que est disponvel no site do Ministrio do Meio
Ambiente MMA, e serve para se forjar, de forma anloga, uma alternativa atuao do
IPHAN:
[...] Verificada a legislao incidente sobre o tema, pode-se afirmar que a
competncia dos integrantes do SISNAMA para realizar o licenciamento
ambiental tem como fundamento o impacto ambiental do empreendimento
ou atividade. Em nenhum momento a legislao ambiental brasileira atrela a
competncia para a realizao do licenciamento ambiental dominialidade
do bem afetado (Parecer 312 MMA, p. 12).

Segundo entendimento anterior do prprio MMA, o critrio adotado pelo legislador
na Lei n 6.938/81, para efeito de diviso das competncias, o do dano e no do bem ou
localizao da atividade ou empreendimento
34
. Nesse sentido, Trindade afirma:

Como explicitado na Lei Federal n 6.938/81, incumbe ao IBAMA o
licenciamento ambiental de atividades e obras com grande impacto
ambiental, de mbito nacional ou regional, sem nenhuma derivao para
outros aspectos tais como a titularidade do bem, caracterstica ou natureza da
atividade. Portanto, nos parece que se utilizar do critrio - bens da Unio
institudo no art. 20 da Constituio - para efeito de identificar e distinguir as
competncias de licenciamento ambiental nos trs nveis da Federao por
via de interpretao em desapreo ao que dispe a lei em sentido formal e
material um equvoco. (Parecer 312 MMA, p. 16-17).

Na lgica ambiental, portanto, a magnitude do impacto - ou do dano - define a
competncia, segundo a lei que estabeleceu a Poltica Nacional do Meio Ambiente. De forma
anloga, com relao ao patrimnio cultural, esse entendimento faria com que um Municpio
ou um Estado da Federao, por exemplo, fossem competentes, seguindo esse raciocnio, para
licenciar empreendimentos que afetem, inclusive, bens arqueolgicos que so bens da Unio

32
34 O art. 6 da Lei n 6.938/81 dispe que cabe o licenciamento em carter supletivo, ressalvada a hiptese de
atividade ou obra cujo impacto ambiental seja de mbito nacional ou regional, isto , que exceda o mbito
estadual, conforme disposto no art. 10, 4, da Lei n 6.938, de 1981.
33
No caso, o Parecer trata de conflito positivo de competncia entre o IBAMA e a FATMA/SC para a realizao
do licenciamento ambiental do Estaleiro Aker Promar, no Municpio de Navegantes/SC. Disponvel em:
<www.mma.gov.br>. Acesso em 30 mar. 2011.
34
Parecer n 1853/CONJUR/MMA/98.

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- desde que o impacto fosse local ou estadual, cabendo ao IPHAN, portanto, o papel de
autorizar as pesquisas nesses bens.
Mas isso, vale frisar, d-se sob a lgica ambiental. No existe, por hora, previso legal
que delineie essa atuao no que concerne ao patrimnio cultural. Cabe aos formuladores de
polticas pblicas de cultura, por conseguinte, avaliar em que medida esse modelo ambiental
pode ser transportado seara cultural. Este o grande desafio, que est posto.
Diante disso, mngua de legislao especfica que reparta objetivamente a
competncia comum entre os entes federativos em matria de preservao do patrimnio
cultural
35
e, consequentemente, no que diz respeito aos licenciamentos ambientais referentes a
essa temtica, sugere-se que o IPHAN, num primeiro momento, assuma postura semelhante
do IBAMA: ao invs de restringir unicamente a sua ao, como rgo licenciador, aos bens
acautelados em nvel federal
36
, atrele e amplie a sua atuao queles casos em que haja, por
parte dos empreendimentos a serem licenciados, significativos danos ao patrimnio cultural
brasileiro.
Isso seria uma postura inicial, temporria, vale observar, at se desenvolverem, num
futuro prximo, polticas que sofistiquem este cenrio, onde, como j se percebeu, h intensos
conflitos de competncia e de interesses, algo que ser abordado noutro trabalho, no momento
oportuno.


Consideraes finais

Este produto procurou enfrentar algumas questes preliminares no que concerne
realizao de uma poltica pblica interessada na insero do patrimnio cultural nos estudos
de impacto ambiental.
Ao invs de se discutirem temas especficos, pontuais, concernentes ao procedimento
vigente, optou-se por tratar, ao longo do trabalho, de questes mais gerais que precedem
quaisquer outras aes que interfiram nessa realidade.
Nesse sentido, foi apontada a necessidade de se delimitar o entendimento conceitual
do Estado do que vem a ser patrimnio cultural, bem como a preciso de se traarem limites

35
Algo que caberia ao SNPC, dentre outras matrias importantes do campo, regulamentar. Frise-se que esse
sistema de repartio de competncias merece ser mais bem aprofundado e debatido, atravs de um sistema
prprio, sofisticado, que urge ser estruturado, a fim de otimizar as aes em prol da preservao do patrimnio
cultural brasileiro.
36
Ou queles que possuam potencial para serem albergados pela Unio.
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de atuao dos rgos de preservao do patrimnio desta seara, especialmente o IPHAN, a
fim de otimizar as polticas para o setor.


Referncias

ABREU, Regina. Tesouros humanos vivos ou quando as pessoas transformam-se em
patrimnio cultural notas sobre a experincia francesa de distino do Mestres da Arte. In:
ABREU, Regina; CHAGAS, Mrio (orgs). Memria e Patrimnio: ensaios contemporneos.
Rio de Janeiro: DP&A, 2003.
DELPHIM, Carlos Fernando de Moura. Patrimnio cultural e licenciamento ambiental. In:
TINCO, Lvia Nascimento; ANDRADE, Ricardo Rangel de; PAIVA, Salma Saddi Waress
de (Orgs.). O ministrio pblico e a proteo do patrimnio cultural. Goinia: Instituto
Centro-Brasileiro de Cultura, 2004.
FONSECA, Maria Ceclia Londres. O patrimnio em processo trajetria da poltica federal
de preservao no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ, 2005.
GONALVES, Jos Reginaldo Santos. Os limites do patrimnio. In: Antropologia e
Patrimnio Cultural: dilogos e desafios contemporneos. LIMA FILHO, Manuel Ferreira;
ECKERT, Cornlia; BELTRO, Jane. (Orgs). Florianpolis: Nova Letra/ABA, 2007.
IPHAN. Centro Nacional de Arqueologia. Relatrio Anual. 2010. (mimeo)
MIRANDA, Marcos Paulo de Souza. Patrimnio cultural: um aspecto negligenciado nos
estudos de impacto ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 14, n. 2153, 24 maio 2009.
Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/12832>. Acesso em: 7 nov. 2010.