Braslia a. 35 n. 137 jan./mar.

1998 255
1. Democracia formal edemocracia
substancial
Independentemente dos desacordos poss-
veis em torno do conceito de democracia, pode-
se convir em que dita expresso reporta-se nu-
clearmente a um sistema poltico fundado em
princpios afirmadores da liberdade e da igual-
dade de todos os homens e armado ao propsi-
to de garantir que a conduo da vida social se
realize na conformidade de decises afinadas
com tais valores, tomadas pelo conjunto de seus
membros, diretamente ou por meio de repre-
sentantes seus livremente eleitos pelos cida-
dos, os quais so havidos como os titulares da
soberania. Donde resulta que Estado democr-
tico aquele que se estrutura em instituies
armadas de maneira a colimar tais resultados.
Sem dvida essa noo, tal como expendi-
da, maneja tambm conceitos fluidos ou im-
precisos (liberdade, igualdade, deliberaes
respeitosas destes valores, instituies armadas
de maneira a concretizar determinados resul-
tados). Sem embargo, dela ou de alguma
outra que se ressinta de equivalentes proble-
matizaes que se ter de partir para esboar
uma apresentao sumria de certas relaes
entre Estado e democracia, algumas das quais
so visveis e outras apenas se vo entremos-
trando a uma viso prospectiva.
A democracia e suas dificuldades
contemporneas
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
Celso Antnio Bandeira de Mello Professor
Titular da Faculdade de Direito da Universidade
Catlica de So Paulo.
SUMRIO
1. Democracia formal e democracia substancial.
2. A crise dos instrumentos clssicos da democracia.
3. Tentativas de resposta crise da democracia. 4.
Insuficincia dos meios concebidos para salvaguar-
da dos ideais democrticos. 5. Possvel agravamento
da crise da democracia. 6. Globalizao e noelibe-
ralismo: novos obstculos democracia.
Revista de Informao Legislativa 256
Seja como for e at mesmo em razo da
sobredita fluidez dos conceitos implicados na
noo de democracia , conveniente distin-
guir entre Estados formalmente democrticos
e Estados substancialmente democrticos, alm
de Estados em transio para a democracia,
tendo-se presente, ainda assim, o carter apro-
ximativo destas categorizaes.
Estados apenas formalmente democrticos
so os que, inobstante acolham nominalmente
em suas Constituies modelos institucionais
hauridos dos pases poltica, econmica e
socialmente mais evoludos teoricamente ap-
tos a desembocarem em resultados consonan-
tes com os valores democrticos, neles no apor-
tam. Assim, conquanto seus governantes (a)
sejam investidos em decorrncia de eleies,
mediante sufrgio universal, para mandatos
temporrios; (b) consagrem uma distino,
quando menos material, entre as funes le-
gislativa, executiva e judicial; (c) acolham, em
tese, os princpios da legalidade e da indepen-
dncia dos rgos jurisdicionais, nem por isso,
seu arcabouo institucional consegue ultrapas-
sar o carter de simples fachada, de painel apa-
ratoso, muito distinto da realidade efetiva.
que carecem das condies objetivas in-
dispensveis para que o institudo formalmen-
te seja deveras levado ao plano concreto da re-
alidade emprica e cumpra sua razo de exis-
tir. Biscaretti Di Ruffa, em frase singela, mas
lapidar, anotou que a democracia exige, para
seu funcionamento, um minimum de cultura
poltica, que precisamente o que falta nos
pases apenas formalmente democrticos. As
instituies que proclamam adotar em suas
Cartas Polticas no se viabilizam. Sucumbem
ante a irresistvel fora de fatores interferentes
que entorpecem sua presumida eficcia e lhes
distorcem os resultados. Deveras, de um lado,
os segmentos sociais dominantes, que as con-
trolam, apenas buscam manipul-las ao seu
sabor, pois no valorizam as instituies de-
mocrticas em si mesmas, isto , no lhes de-
votam real apreo. Assim, no tendo qualquer
empenho em seu funcionamento regular, pro-
curam, em funo das prprias convenincias,
obst-lo, ora por vias tortuosas, ora abertamente
quando necessrio, seja por iniciativa direta,
seja apoiando ou endossando quaisquer desvir-
tuamentos promovidos pelos governantes, sim-
ples prepostos, meros gestores dos interesses
das camadas economicamente mais bem situa-
das. De outro lado, como o restante do corpo
social carece de qualquer conscincia de
cidadania
1
e correspondentes direitos, no ofe-
rece resistncia espontnea a essas manobras.
Ademais, presa fcil das articulaes, mobi-
lizaes e aliciamento da opinio pblica, quan-
do necessria sua adeso ou pronunciamento,
graas ao controle que os segmentos dominan-
tes detm sobre a mdia
2
, que no seno
um de seus braos.
que como de outra feita o dissemos as
instituies polticas destes pases
no resultaram de uma maturao his-
trica; no so o fruto de conquistas po-
lticas forjadas sob o acicate de reivindi-
caes em que o corpo social (ou os es-
tratos a que mais aproveitariam) nelas
estivesse consistentemente engajado; no
so, em suma, o resultado de aspiraes
que hajam genuinamente germinado,
crescido e tempestivamente desabrocha-
do no seio da sociedade.
Pelo contrrio, suas instituies jurdico-
polticas, de regra,
foram simplesmente adquiridas por
importao, tal como se importa uma
mercadoria pronta e acabada, suposta-
mente disponvel para proveitoso consu-
mo imediato. Nestes Estados recepcio-
nou-se um produto cultural, ou seja, o
fruto de um processo evolutivo marcado
por uma identidade prpria, transplan-
tando-o para um meio completamente
distinto e caracterizado por outras cir-
cunstncias e vicissitudes histricas.
dizer: instituies refletoras de uma dada
realidade vieram a ser implantadas de
baixo para cima, como se fossem irrele-
vantes as diversidades de solo e de en-
raizamento
3
.
Em suma: esses padres de organizao
poltica no se impuseram conta de autntica
resposta a conflitos ou presses sociais que os
tivessem inapelavelmente engendrado; antes,
foram assumidos porque a elite dirigente de
sociedades menos evoludas, de olhos postos
nas mais evoludas, entendeu que se constitu-
am em um modelo natural a ser incorporado
como expresso de um desejvel estgio civili-
1
O fenmeno no restrito s camadas sociais
mais desfavorecidas, mas alcana tambm a cha-
mada classe mdia.
2
O Brasil um perfeito exemplo da situao
descrita.
3
Representatividade e democracia. In: DIREITO
Eleitoral. Belo Horizonte : Del Rey, 1996. P.45.
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zatrio. Ento, no lhes atribuem outra impor-
tncia seno figurativa. Da que, no estando
cerceadas por uma conscincia social democr-
tica e correlata presso, ou mesmo pelos even-
tuais entusiasmos de uma opinio pblica,
j que as modelam a seu talante, aceitam as
instituies democrticas
apenas enquanto no interferentes com
os amplos privilgios que conservam ou
com a vigorosa dominao poltica que
podem exercer nos bastidores, por detrs
de uma mscara democrtica, graas,
justamente, ao precrio estgio de desen-
volvimento econmico, poltico e social
de suas respectivas sociedades
4
.
De outra parte, esta situao inferior em que
vivem os Estados apenas formalmente demo-
crticos lhes confere, em todos os planos, um
carter de natural subalternidade em face dos
pases cntricos, os quais, compreensivelmen-
te, so os produtores de idias, de teorias
polticas ou econmicas, concebidas na confor-
midade dos respectivos interesses e que se im-
pem aos subdesenvolvidos, no apenas pelo
prestgio da origem, mas tambm por toda a
espcie de presses. Sendo conveniente aos
pases desenvolvidos a persistncia desta mes-
ma situao, que lhes propicia, em estreita ali-
ana com os segmentos dominantes de tais so-
ciedades, manejar muito mais comodamente os
governos dos pases pseudodemocrticos em
prol de suas convenincias econmicas e pol-
ticas
5
, natural que existam entraves suplemen-
tares para superao deste estgio primrio de
evoluo.
Resulta deste quadro que as sociedades de
incipiente cultura poltica para poderem vir a
se configurar como Estados democrticos, de-
mandariam mais do que apenas reproduzir em
suas Constituies os traos especificadores de
tal sistema de governo. Com efeito, de um lado,
teriam que ajustar suas instituies bsicas de
maneira a prevenir ou dificultar os mecanis-
mos correntes de seu desnaturamento
6
e, de
outro o que ainda seria mais importante ,
empenhar-se na transformao da realidade
social buscando concorrer ativamente para pro-
duzir aquele mnimo de cultura poltica indis-
pensvel prtica efetiva da democracia, ni-
ca forma de superar os entraves viscerais ao
seu normal funcionamento.
Uma vez que a democracia se assenta na
proclamao e reconhecimento da soberania
popular, indispensvel
que os cidados tenham no s uma
conscincia clara, interiorizada e reivin-
dicativa deste ttulo jurdico poltico que
se lhes afirma constitucionalmente reco-
nhecido como direito inalienvel, mas
4
Ibidem, p. 46.
5
Ainda aqui, o Brasil vale como exemplo. Aps
uma formidvel campanha desencadeada pela m-
dia em prol de reformas constitucionais, com des-
taque para as reformas fiscal e administrativa (sem
o que, dizia-se, o Pas seria ingovernvel), o Pre-
sidente Fernando Henrique Cardoso, em seu primei-
ro ano de Governo, animado por esta onda reformis-
ta, fez aprovar quatro emendas constitucionais. Cu-
riosamente, entretanto, essas quatro emendas, ao
invs de se reportarem a problemas internos foram
todas registre-se e sublinhe-se sintonizadas com
aspiraes externas ou de agrado internacional.
Devem ter sido consideradas as verdadeiramente ur-
gentes e importantes. So as seguintes: (a) Emenda
Constitucional n 6, de 15.8.95, por fora da qual,
de um lado, foram eliminados o conceito de empre-
sa brasileira de capital nacional e a preferncia
que o Poder Pblico lhe deveria dar quando preten-
desse adquirir bens e servios e, de outro, permitiu-
se, assim, que a explorao mineral do subsolo bra-
sileiro pudesse ser feita por empresas controladas
e dirigidas por pessoas no residentes no Pas, o
que dantes era vedado. (b) A Emenda Constitucio-
nal n 7, tambm de 15 de agosto do mesmo ano,
veio extinguir a garantia de que a navegao de ca-
botagem e interior no Brasil fosse, salvo caso de
necessidade pblica, privativa de embarcaes na-
cionais, pelo que no h mais bice constitucional
a que seja feita por embarcaes estrangeiras; alm
disto, suprimiu a exigncia de que os armadores, os
proprietrios, o comandante e pelo menos dois ter-
os dos tripulantes de nossas prprias embarcaes
fossem brasileiros (espantosa a mincia dos inte-
resses aliengenas em excluir at mesmo a clusula
que estabelecia devessem ser brasileiros dois ter-
os dos tripulantes de nossas prprias embarcaes).
(c) A de n 8, da mesma data das anteriores, veio
para eliminar a previso de que a explorao de ser-
vios telefnicos, telegrficos, de transmisso de
dados e demais servios pblicos de telecomunica-
es fossem explorados diretamente pela Unio ou
por concesso a pessoa sob controle acionrio esta-
tal. (d) A de n 9, tambm da mesma data, para fle-
xibilizar as disposies relativas ao monoplio es-
tatal do petrleo.
6
Sem embargo, os que acedem ao Poder, esme-
ram-se na tendncia inversa. Valendo-se de meios
prprios e imprprios, que outrora combatia, aps
ingentes esforos junto ao Legislativo, o Presidente
Fernando Henrique Cardoso conseguiu fazer passar
emenda constitucional em proveito prprio: a da
reelegibilidade para os atuais ocupantes da Chefia
do Executivo. Completar, assim, neste particular,
Revista de Informao Legislativa 258
que disponham das condies indispen-
sveis para poderem faz-lo valer de fato.
Entre estas condies esto, no apenas
(a) as de desfrutar de um padro econ-
mico-social acima da mera subsistncia
(sem o que seria v qualquer expectati-
va de que suas preocupaes transcen-
dam as da mera rotina da sobrevivncia
imediata), mas tambm, as de efetivo
acesso (b) educao e cultura (para al-
canarem ao menos o nvel de discerni-
mento poltico traduzido em conscin-
cia real de cidadania) e (c) informa-
o, mediante o pluralismo de fontes
diversificadas (para no serem facilmen-
te manipulveis pelos detentores dos
veculos de comunicao de massa)
7
.
Uma vez reconhecido que nos Estados ape-
nas formalmente democrticos o jogo espont-
neo das foras sociais e econmicas no pro-
duziu, nem produz por si mesmo ou ao me-
nos no o faz em prazo aceitvel as transfor-
maes indispensveis a uma real vivncia
democrtica, resulta claro que, para eles, os ven-
tos neoliberais, soprados de pases cujos estdios
de desenvolvimento so muito superiores, no
oferecem as solues acaso prestantes nestes l-
timos. Valem, certamente, como advertncia con-
tra excessos de intervencionismo estatal ou con-
tra a tentativa infrutfera de fazer do Estado um
eficiente protagonista estelar do universo econ-
mico. Sem embargo, nos pases que ainda no
alcanaram o estgio poltico cultural requerido
para uma prtica real da democracia, o Estado
tem de ser muito mais que um rbitro de confli-
tos de interesses individuais.
Cumpre ter presente que acentuadas dispa-
ridades econmicas entre as camadas sociais,
que j foram superadas em outros pases, in-
clusive mediante ao diligente do Estado,
persistem em todos aqueles de insatisfatria
realizao democrtica. Nestes, a pssima qua-
lidade de vida de vastos segmentos da socieda-
de, bloqueia-lhes o acesso quele mnimo de
cultura poltica a que se reportava Biscaretti
Di Ruffa. Assim, seria descabido imaginar que
o papel do Estado pode ser o mesmo em quais-
quer deles.
De fato, para engendrar os requisitos con-
dicionais ao funcionamento normal da demo-
cracia ou promover-lhes a expanso, o Estado
no tem alternativa seno a de se constituir em
um decidido agente transformador, o que su-
pe, diversamente do que hoje pode ocorrer nos
pases que j ultrapassaram esta fase, um de-
sempenho muito mais participante, notadamen-
te no suprimento dos recursos sociais bsicos e
no desenvolvimento de uma poltica promoto-
ra das camadas mais desfavorecidas.
Na medida em que suas instituies e pr-
tica estejam voltadas a este efeito transforma-
dor, caberia qualific-las como Estados em tran-
sio para a democracia. Entretanto, se, em
despeito do formal obsquio que lhe prestem
atravs das correspondentes instituies cls-
sicas, deixarem de consagrar-se instaurao
das condies propiciatrias de uma real vi-
vncia e conscincia de cidadania, no se lhes
poder reconhecer sequer este carter.
Ademais, contrariamente ao que pode su-
ceder, e vem sucedendo nos Estados substanci-
sua paridade com dois outros seus confrades sul-
americanos que tambm fizeram aprovar emendas
da mesma natureza: os srs. Fujimori (Peru) e Me-
nem (Argentina), os quais, tal como ele, desenvol-
vem polticas ao gosto dos organismos internacio-
nais controlados pelos pases cntricos, sendo-lhes
conveniente que permaneam no poder o mximo
de tempo possvel. Note-se que, desde a primeira
Constituio Republicana, todas, com exceo da
Carta da Ditadura de 1937, proibiam a reeleio do
Presidente, perfeitamente cnscias do risco dos
Chefes de Executivo usarem seus formidveis po-
deres para assegurar-se a continuidade no mandato
sucessivo. Foi o que bem anotou Geraldo Ataliba:
Aliada, portanto, temporariedade dos mandatos
executivos encontra-se, no Brasiil, a consagrao tra-
dicional do princpio da no reeleio dos seus exer-
centes. Querem, destarte, as instituies assegurar
que a formidvel soma de poderes que a repblica
presidencialista pe nas mos do Chefe do Executi-
vo seja toda ela empregada no benefcio da funo e
jamais em benefcio prprio. No por outra razo
que tal funo designa-se no discurso poltico, por
magistratura, dada a impessoalidade e imparciali-
dade que ho de caracterizar o comportamento do
seu titular. (Repblica e Constituio. Revista dos
Tribunais, 1985. grifo do autor).
7
Representatividade e democracia. P. 46. Ob-
serve-se que, entre ns, os veculos de comunicao
a que a esmagadora maioria da populao verdadei-
ramente acede so o radio e a televiso. Da que a
fora, no apenas informativa, mas tambm alicia-
dora ou persuasiva, que possuem incontrastvel.
Assim, no por acaso, em contradita frontal s Cons-
tituies e s leis, concesses de radio e televiso
so outorgadas sem um procedimento licitatrio pr-
vio; distribudas como favor. Acresa-se que uma
nica emissora de televiso detm ndices de audi-
ncia esmagadores, o que lhe proporciona, com uma
tecnologia de Primeiro Mundo sobre cabeas do
Terceiro Mundo, modelar, a seu talante, a opinio e
o pensamento do cidado comum.
Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998 259
almente democrticos, naqueles outros que ain-
da esto em caminho de s-lo, quaisquer tran-
signcias com a rigidez do princpio da legali-
dade, quaisquer flexibilizaes do monoplio
legislativo parlamentar, seriam comprometedo-
ras deste rumo.
que toda concentrao de poder no Exe-
cutivo, assim como qualquer indulgncia em
relao a suas pretenses normativas, consti-
tuem-se em substancial reforo ao autoritaris-
mo tradicional, solidificam uma concepo
paternalista do Estado identificado com a
pessoa de um Chefe e alimentam a tendn-
cia popular de receber com naturalidade e es-
peranoso entusiasmo solues caudilhescas ou
messinicas.
Em uma palavra: atribuir ao Executivo
rgo estruturado em torno de uma chefia uni-
pessoal poderes para disciplinar relaes en-
tre administrao e administrados , nos pa-
ses de democracia ainda imatura, comporta-
mento que em nada concorreria para a forma-
o de uma conscincia valorizadora da res-
ponsabilidade social de cada qual (que a pr-
pria exaltao da cidadania) ou para encarecer
a importncia bsica de instituies imperso-
nalizadas como instrumento de progresso e
bem-estar de todos. Contrariamente, serviria
apenas para reconfirmar a anacrnica relao
soberano-sdito
8
.
Assim, em despeito da generalizada tendn-
cia mundial de transferir ao Executivo poderes
substancialmente legislativos, ora de maneira
explcita e sem rebuos, como se fez na Frana
(e logo acomodada pelos tericos em uma eu-
fmica reconstruo do princpio da legalida-
de), ora mediante os mais variados expedien-
tes ou atravs de acrobticas interpretaes dos
textos constitucionais, nos Estados que ainda
carecem de uma experincia democrtica sli-
da, a acolhida destas prticas no compatvel
com a democracia, ainda que tal fenmeno haja
sido suscitado reconhea-se por razes ob-
jetivas poderosas, tanto que se impuseram ge-
neralizadamente.
2. A crisedos instrumentos
clssicos da democracia
O tpico do fortalecimento do Poder Exe-
cutivo, e correlato declnio do Legislativo, sus-
cita reflexes que concernem genericamente ao
tema das relaes entre Estado e democracia,
extravasando em muito o mbito das conside-
raes feitas quanto especificidade de suas
repercusses imediatas nos pases onde ainda
dbil o enraizamento social da democracia.
sabido que, em despeito da importncia
atribuvel ao Parlamento na histria da demo-
cracia, importncia esta correlata ao declnio
do poder monrquico, o Executivo, sucessor do
rei, cedo comeou a recuperar, em detrimento
bvio das Casas Legislativas e, pois, de um dos
pilares da democracia clssica, os poderes nor-
mativos que lhe haviam sido retirados
9
. cer-
to, sem dvida, que, na presente quadra hist-
rica, poderosas e objetivas razes vm concor-
rendo crescentemente para isto.
Desde que o Estado, por fora da mudana
de concepes polticas, deixou de encarar a
realidade social e econmica como um dado,
para consider-la como um objeto de transfor-
mao, sua ao intervencionista operada por
via da Administrao e traduzida no s em
aprofundamento, mas sobretudo em alargamen-
to de suas misses tradicionais, provocaria,
como to bem observou Ernst Forsthoff, uma
insuficincia das tcnicas de proteo das li-
berdades e de controle jurdico, as quais havi-
am sido desenvolvidas sob o signo do Estado
liberal
10
.
Acresce que, inobstante ameacem vingar e
prevalecer concepes neo-liberais, nem por
isto reduzir-se- a intensificao de um con-
trole do Estado sobre a atividade individual.
que o progressivo cerceamento da liberdade dos
indivduos, tanto como o fortalecimento do
Poder Executivo, arrimam-se tambm em ra-
zes independentes das concepes ideolgi-
8
Assim, exempli gratia, o atual Chefe do Poder
Executivo brasileiro no passado, havido como um
intelectual progressista e hoje associado politica-
mente com expoentes da ditadura que dantes com-
batia no se constrangeu em expedir uma medi-
da provisria cada 19 horas, conforme registro
feito h alguns meses pela Revista Veja. Nisto con-
tribuiu eficazmente para a crescente desmoraliza-
o das instituies democrticas entre ns, tanto
mais porque ditas medidas tm sido visivelmente
inconstitucionais, por ausentes os pressupostos de
sua vlida produo.
9
Notvel a este respeito o estudo desenvolvi-
do por Santa Maria Pastor, em seu Fundamentos de
Derecho Administrativo.Madrid : Editorial Centro
de Estudio Ramon Areces. 1998. v.1, p 690-714.
10
Trait de Droit Administratif Allemand. Tra-
duo da 9. Ed. alem por Michel Fromont. Bruxe-
lles : tablissements mile Bruyant, p.126-127 e133.
Revista de Informao Legislativa 260
cas sobre as misses reputadas pertinentes ao
Estado. Um outro fator de extrema relevncia
o progresso tecnolgico igualmente con-
correu e concorre de modo inexorvel para es-
tes mesmos efeitos.
Deveras, o extraordinrio avano tecnol-
gico ocorrido neste sculo, a conseqente com-
plexidade da civilizao por ele engendrada e,
correlatamente, o carter cada vez mais tcni-
co das decises governamentais, aliados ten-
dncia recente da formao de grandes blocos
poltico-econmicos formalizados, quais mega-
Estados, conspiram simultaneamente contra o
monoplio legislativo parlamentar e, possivel-
mente, a mdio prazo, at mesmo contra as li-
berdades individuais. Seno, vejamos.
Sabidamente, como resultado da evoluo
tecnolgica, as limitadas energias individuais
se expandiram enormemente, com o que am-
pliou-se a repercusso coletiva da ao de cada
qual, dantes modesta e ao depois potencialmen-
te desastrosa (pelo simples fato de exponenci-
ar-se). Em face disto, emergiu como imperati-
vo inafastvel uma ao reguladora e fiscali-
zadora do Estado muito mais extensa e intensa
do que no passado. Notoriamente, o brao tec-
nolgico propiciou gerar, em escala macros-
cpica, contaminao do ar, da gua, poluio
sobre todas as formas, inclusive sonora e visu-
al, devastao do meio ambiente, alm de en-
sejar saturao dos espaos, provocada por um
adensamento populacional nos grandes conglo-
merados urbanos, evento, a um s tempo, im-
pulsionado e tornado exeqvel pelos recursos
conferidos pelo avano tecnolgico. Tornou-se,
pois, inelutvel condicionar e conter a atuao
das pessoas fsicas e jurdicas dentro de pautas
definidas e organizadas, seja para que no se
fizessem socialmente predatrias, seja para
acomod-las a termos compatveis com um
convvio humano harmnico e produtivo.
Em suma: como decorrncia do progresso
tecnolgico engendrou-se um novo mundo, um
novo sistema de vida e de organizao social,
consentneos com esta realidade superveniente.
Da que o Estado, em conseqncia disto, teve
que disciplinar os comportamentos individu-
ais e sociais muito mais minuciosa e extensa-
mente do que jamais o fizera, passando a imis-
cuir-se nos mais variados aspectos da vida in-
dividual e social.
Este agigantamento estatal manifestou-se
sobretudo como um agigantamento da admi-
nistrao, tornada onipresente e beneficiria de
uma concentrao de poder decisrio que des-
balanceou, em seu proveito, os termos do ante-
rior relacionamento entre Legislativo e Execu-
tivo. Com efeito, este ltimo, por fora de sua
estrutura monoltica (chefia unipessoal e orga-
nizao hierarquizada), muito mais adapta-
do para responder com presteza s necessida-
des diuturnas de governo de uma sociedade que
vive em ritmo veloz e cuja eficincia mxima
depende disto. Ademais, instrumentado por
uma legio de tcnicos, dispe dos meios h-
beis para enfrentar questes complexas cada
vez mais vinculadas a anlises desta natureza
e que, alm disto, precisam ser formuladas com
ateno a aspectos particularizados ante a diver-
sidade dos problemas concretos ou de suas im-
plicaes polifacticas, cujas solues dependem
de anlises tcnicas e no apenas polticas.
3. Tentativas deresposta crise
da democracia
Estes fatores convulsionantes do quadro
clssico da democracia (e no apenas da de-
mocracia liberal) suscitaram respostas tenden-
tes a neutralizar, ao menos parcialmente, os
riscos oriundos da transferncia de poderes do
Legislativo para o Executivo e da maior expo-
sio, individual ou coletiva dos cidados, a
um progressivo cerceamento das liberdades.
A disseminao do parlamentarismo ter
sido, possivelmente, o meio de que as socieda-
des mais evoludas lanaram mo, na esfera
poltica, para minimizar as conseqncias do
fortalecimento do Executivo. Os Estados Uni-
dos da Amrica do Norte constituem-se em
exceo confirmadora da regra. Com efeito,
ainda dentro dos quadros tradicionais de orga-
nizao poltica, no havendo irrompido ou-
tras frmulas de estruturao democrtica do
Poder e ante a presumida impossibilidade de
deter utilmente a aludida transferncia de
atribuies do Legislativo para o Executivo, a
soluo ter sido transformar este ltimo em
delegado daquele. Ou seja: se o Executivo, ar-
mado agora de formidveis poderes, atuar des-
comedidamente, em descompasso com o senti-
mento geral da coletividade, simplesmente
derrubado. Ou seja: converte-se o Parlamento,
acima de tudo, em um organismo dotado do
mais formidvel poder de veto: o veto geral;
portanto, uma inverso radical, do modesto e
provisrio poder de veto tpico do Executivo.
Na esfera administrativa, ganha relevo cres-
cente o procedimento administrativo, obrigan-
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do-se a administrao a formalizar cuidadosa-
mente todo o itinerrio que conduz ao proces-
so decisrio. Passou-se a falar na jurisdicio-
nalizao do procedimento administrativo (ou
processo, como mais adequadamente o deno-
minam outros), com a ampliao crescente da
participao do administrado no iter prepara-
trio das decises que possam afet-lo. Em
suma: a contrapartida do progressivo condici-
onamento da liberdade individual o progres-
sivo condicionamento do modus procedendi
da Administrao.
Outrossim, no mbito processual, mas com
as mesmas preocupaes substanciais de defe-
sa dos membros da sociedade contra o poder
do Estado, surge o reconhecimento e proteo
dos chamados interesses difusos ou direitos
difusos, os quais, em ltima instncia, ao nosso
ver, no passam, quando menos em grande
nmero de casos, de uma dimenso bvia dos
simples direitos subjetivos. De fato, no h sen-
tido algum em conceber estes ltimos com vi-
so acanhada, presa a relaes muito tpicas
do direito privado, inobstante categorizado
como noo pertinente teoria geral do direito.
4. Insuficincia dos meios concebidos para
salvaguarda dos ideais democrticos
Os valiosos expedientes a que se vem alu-
dir minimizaram, mas no elidiram, a debili-
tao dos indivduos perante o Estado, assim
como o enfraquecimento da interao entre os
cidados e o Poder Pblico.
O certo que entre a lei e os regulamentos
do Executivo, hoje avassaladoramente invasi-
vos de todos os campos (nada importando quan-
to a isto que hajam sido autorizados expressa-
mente ou resultem da generalidade das expres-
ses legais que os ensejam), h diferenas ex-
tremamente significativas que, no caso dos re-
gulamentos, repercutem desfavoravelmente
tanto no controle do poder estatal quanto na
suposta representatividade do pensamento das
diversas faces sociais. Estas diferenas, a se-
guir referidas, ensejam que as leis ofeream aos
administrados garantias muitas vezes superio-
res s que poderiam derivar unicamente das
caractersticas de abstrao e generalidade tam-
bm encontradias nos regulamentos.
Deveras, as leis provm de um rgo cole-
gial o Parlamento no qual se congregam
vrias tendncias ideolgicas, mltiplas faces
polticas, diversos segmentos representativos do
espectro de interesses que concorrem na vida
social, de tal sorte que este rgo do Poder se
constitui em verdadeiro cadinho onde se mes-
clam distintas correntes. Da que o resultado
de sua produo jurdica termina por ser, quan-
do menos em larga medida, fruto de algum con-
temperamento entre as variadas tendncias. At
para a articulao da maioria requerida para a
aprovao de uma lei, so necessrias transi-
gncias e composies, de modo que a matria
legislada resulta como o produto de uma intera-
o, ao invs da mera imposio rgida das con-
venincias de uma nica linha de pensamento.
Com isto, as leis ganham, ainda que em
medidas variveis, um grau de proximidade em
relao mdia do pensamento social predo-
minante muito maior do que ocorre quando as
normas produzidas correspondem simples
expresso unitria da vontade comandante do
Executivo, ainda que este tambm seja repre-
sentativo de uma das faces sociais, a majori-
tria. que, afinal, como bem observou Kel-
sen, o Legislativo, formado segundo o critrio
de eleies proporcionais, ensejadoras justa-
mente da representao de uma pluralidade de
grupos, inclusive de minorias, mais demo-
crtico que o Executivo, ao qual se acede por
eleio majoritria ou, no caso do Parlamenta-
rismo, como fruto da vitria eleitoral de um
partido. Da que os regulamentos traduzem uma
perspectiva unitria, monoltica, da corrente ou
das coalizes partidrias prevalentes.
Alm disso, o prprio processo de elabora-
o das leis, em contraste com o dos regula-
mentos, confere s primeiras um grau de con-
trolabilidade, confiabilidade e imparcialidade
muitas vezes superior ao dos segundos, ense-
jando, pois, aos administrados um teor de ga-
rantia e proteo incomparavelmente maiores.
que as leis se submetem a um trmite gra-
as ao qual possvel o conhecimento pblico
das disposies que estejam a caminho de se-
rem implantadas. Com isto, evidentemente, h
uma fiscalizao social, seja por meio da im-
prensa, de rgos de classe, ou de quaisquer
setores interessados, o que, sem dvida, difi-
culta ou embarga eventuais direcionamentos
incompatveis com o interesse pblico em ge-
ral, ensejando a irrupo de tempestivas alte-
raes e emendas para obstar, corrigir ou mi-
nimizar tanto decises precipitadas quanto pro-
psitos de favorecimento ou, reversamente, tra-
tamento discriminatrio, gravoso ou apenas
desatento ao justo interesse de grupos ou seg-
mentos sociais, econmicos ou polticos. Ade-
Revista de Informao Legislativa 262
mais, proporciona, ante o necessrio trmite
pelas Comisses e o reexame pela Casa Legis-
lativa revisora, aperfeioar tecnicamente a nor-
matizao projetada, embargando, em grau
maior, a possibilidade de erros ou inconveni-
ncias provindos de aodamento. Finalmente,
propicia um quadro normativo mais estvel, a
bem da segurana e certeza jurdicas, benfico
ao planejamento razovel da atividade econ-
mica das pessoas e empresas e at dos projetos
individuais de cada qual.
J os regulamentos carecem de todos estes
atributos e, pelo contrrio, ensancham as ma-
zelas que resultariam da falta deles. Oposta-
mente s leis, os regulamentos so elaborados
em crculo restrito, fechado, desobrigados de
qualquer publicidade, libertos, ento, de qual-
quer fiscalizao ou controle da sociedade ou
mesmo dos segmentos sociais interessados na
matria. Sua produo se faz em funo da di-
retriz estabelecida pelo Chefe do Governo ou
de um grupo restrito, composto por seus mem-
bros. No necessita passar, portanto, pelo em-
bate de tendncias polticas e ideolgicas dife-
rentes. Sobre mais, irrompe da noite para o dia
e assim tambm pode ser alterado ou suprimido.
Tudo quanto se disse dos regulamentos em
confronto com as leis, deve-se dizer e com
muito maior razo das medidas provisrias,
sobretudo tal como utilizadas no Brasil, isto ,
descompasso flagrante com seus pressupostos
constitucionais e com a teratolgica reitera-
o delas.
5. Possvel agravamento da
criseda democracia
Ao que foi dito cumpre acrescer e este
possivelmente o aspecto mais importante que,
na atualidade, est ocorrendo um distanciamen-
to cada vez maior entre os cidados e as ins-
tncias decisrias que lhes afetam diretamen-
te a vida. A clarssima tendncia formao
de blocos de Estados, de que a Europa a mais
evidente demonstrao, por exibir um estgio
qualitativamente distinto das ainda prodrmi-
cas manifestaes, mal iniciadas em outras
partes, revela o surgimento de frmulas polti-
cas organizatrias muito distintas das que vi-
goraram no perodo imediatamente anterior e,
como dito, um distanciamento quase que ine-
vitvel entre o cidado e o Poder. Com efeito,
as decises tomadas pelos Conselhos de Mi-
nistros Europeus (os quais no so investidos
por eleies para este fim especfico) possivel-
mente afetam de maneira mais profunda a vida
de cada europeu do que as tomadas pelos res-
pectivos Parlamentos nacionais, isto , pelos
que receberam mandato expresso para lhes re-
gerem os comportamentos (O chamado Par-
lamento Europeu, distintamente do que o
nome sugere no um rgo legislativo).
Procederia concluir que um nmero cada
vez menor de pessoas decide sobre a vida de
um nmero cada vez maior delas e que os mo-
delos tradicionais, sobre os quais se assentou e
se procurou assegurar a democracia, esto se
esgarando. Os valores liberdade, igualdade,
assim como a realidade da soberania popular
(que se pretendeu traduzir nas formas institu-
cionais da democracia representativa), encon-
tram-se, hoje, provavelmente, muito mais res-
guardados enquanto valores incorporados
cultura poltica do ocidente desenvolvido do
que propriamente pela eficincia dos vnculos
formais das instituies jurdico-polticas. Dito
de outro modo: a convico generalizada de que
liberdade e igualdade so bens inestimveis
atua como um freio natural sobre os governan-
tes e permite que a positividade concreta de
tais valores se mantenha ainda inclume, con-
quanto as instituies concebidas para assegu-
r-los j no possuam mais as mesmas condi-
es de eficcia instrumental que possuram.
Para usar uma imagem exacerbada, como
se j houvesse se iniciado uma caminhada em
direo a um despotismo esclarecido.
Poder-se-ia entender que os valores prprios
da democracia encontram-se to profundamente
enraizados na conscincia coletiva de socieda-
des politicamente mais evoludas que se consti-
tuiriam em estgio j definitivamente incorpo-
rado, tornando impensvel a possibilidade de
qualquer retrocesso, independentemente da in-
trnseca eficincia das instituies concebidas
para lhes oferecer o mximo de respaldo.
Nada garante, entretanto, o otimismo desta
suposio. Ainda permanece verdadeira a cls-
sica assero de Montesquieu: todo aquele que
tem poder tende a abusar dele; o poder vai at
onde encontra limites
11
. A Histria da huma-
nidade, inobstante a progressiva evoluo em
todos os campos, confirma, tanto quanto fatos
e episdios ainda muito recentes, que a preva-
lncia de idias generosas ou o sepultamento
de discriminaes odiosas e preconceitos de
toda ordem mantm correlao ntima com as
11
De l esprit des lois. Paris :Garnier 1869. P.142.
Braslia a. 35 n. 137 jan./mar. 1998 263
situaes coletivas de bem-estar e segurana.
E duram tanto quanto duram estas.
No patamar do humano existem algumas
constantes de comportamento social comuns
generalidade da esfera animal. Tal como os ir-
racionais, que, uma vez saciados, convivem
bem com as demais espcies e, inversamente,
agridem quando tangidos pela fome ou acica-
tados pelo temor, tambm as coletividades hu-
manas, quando ameaadas pela presumida in-
segurana ou pelo risco ao seu bem-estar, subs-
tituem suas convies e ideais mais elevados
pelas pragmticas (e j agora especificamente
humanas) racionalizaes e atacam com zoo-
lgica violncia. Surtos de racismo, de recha-
o ao estrangeiro, de nacionalismo exacerba-
do, de inconformismo com as levas migratri-
as advindas de um refluxo do colonialismo ou
simplesmente da descomposio poltica, eco-
nmica ou social de outras sociedades quais-
quer deles j prenunciados nas tendncias de
grupos polticos ou sociais em algumas socie-
dades europias tanto como o recente e de-
vastador consrcio blico dos principais Esta-
dos desenvolvidos contra um pas rabe, o Ira-
que (cujo ditador, quanto a isto, em nada di-
ferente dos demais, distinguindo-se deles ape-
nas em que se revela mais resistente aos inte-
resses das grandes potncias e mais preocupa-
do na defesa dos pertinentes ao prprio Pas),
demonstram exemplarmente a precariedade das
idias que no se encontrem aliceradas, simul-
taneamente, em interesses e em instituies
formais hbeis para mant-las consolidadas.
vista deste panorama, ainda incipiente,
mas desde logo preocupante, difcil prenun-
ciar, nestes umbrais do prximo milnio, o que
seus albores reservam para a sobrevivncia da
democracia e, muito mais, portanto, para as
possibilidades dos pases subdesenvolvidos
acederem s condies propiciatrias de uma
democracia substancial. que os subdesen-
volvidos tm sido e so, naturalmente, meros
pees no tabuleiro de xadrez da economia e,
pois, da poltica internacional; logo, por defi-
nio, sacrificveis para o cumprimento dos
objetivos maiores dos que movem as peas.
6. Globalizao eneoliberalismo: novos
obstculos democracia
Talvez se possa concluir, apenas, que as
condies evolutivas para aceder aos valores
substancialmente democrticos, como igualda-
de real e no apenas formal, segurana social,
respeito dignidade humana, valorizao do
trabalho, justia social (todos consagrados na
bem concebida e mal-tratada Constituio Bra-
sileira de 1988), ficaro cada vez mais distan-
tes medida que os governos dos pases subde-
senvolvidos e dos eufemicamente denomina-
dos em vias de desenvolvimento em troca do
prato de lentilhas constitudo pelos aplausos dos
pases cntricos entreguem-se incondicional-
mente seduo do canto de sereia proclama-
dor das excelncias de um desenfreado neoli-
beralismo e de pretensas imposies de uma
idolatrada economia global. Embevecidos nar-
cisisticamente com a prpria modernidade,
surdos ao clamor de uma populao de miser-
veis e desempregados, caso do Brasil de hoje,
no tm ouvidos seno para este cntico mo-
nocrdio, monoltica e incontrastavelmente
entoado pelos interessados.
Diga-se de passagem que incorreta a su-
posio de que tanto a chamada globalizao
da economia (com as feies que, indevida-
mente, se lhe quer atribuir como inerncias),
quanto o neoliberalismo, constituam-se sim-
plesmente em um estgio evolutivo determi-
nado to s por transformaes econmicas
inevitveis e, conseqentemente, que encam-
p-las nada mais significa seno adotar uma
atitude racional de atualizao do pensamento
para mant-lo conformado ao que h de inco-
ercvel no desenvolvimento histrico. Esta for-
ma de interpretar o fenmeno presente
como freqentemente ocorre apenas uma for-
ma astuciosa de valorizar o prprio iderio e
de desacreditar, por antecipao, as contesta-
es que se lhes possam fazer. que traz con-
sigo, implcita, ou mesmo explicitamente, a
prvia qualificao dos que se lhe oponham,
como ultrapassados (dinossauros).
Em rigor, elas nada mais so que teoriza-
es pobres, racionalizaes, elaboradas para
justificar interesses meramente polticos e
destarte contendveis dos pases cntricos e
das camadas economicamente privilegiadas, em
cujo bojo e proveito foram gestadas. Com efei-
to, o modesto acervo de idias atualmente di-
fundidas sub color de verdade cientfica uni-
versal nada mais que o uso de nomenclatu-
ras novas encobridoras de experincias velhas,
destinadas a consagrar um simples movimen-
to de retorno, quando menos parcial, ao scu-
lo passado, ao statu quo precedente emer-
gncia do chamado Estado Social de Direito
ou Estado Providncia.
Revista de Informao Legislativa 264
Relembremos que a partir de meados do
sculo XIX e sobretudo no incio do atual ir-
rompeu e expandiu-se um movimento de in-
conformismo das camadas sociais mais desfa-
vorecidas cujas condies de vida, como no-
trio, eram extremamente difceis. Fazendo eco
a tais eventos, eclodiram, no campo das idias
e sucessivamente das realizaes polticas,
manifestaes, de maior ou menor radicalismo,
ponto de origem de duas diversas vertentes
comunismo e social democracia insurgentes
ambas contra o quadro poltico social da poca.
O Manifesto Comunista (1848) e assim tam-
bm ulteriormente Encclicas papais (Rerum
Novarum, 1891, Quadragesimo Anno,
1931) so expressivas de uma viso ento cr-
tica e renovadora. Os resultados concretos des-
te panorama de insurgncia, em suas duas ver-
tentes, foram, respectivamente, de um lado, a
Revoluo Comunista de 1917 e implantao
de tal regime na Rssia e, de outro a expanso
da social democracia. Em sintonia com esta
segunda vertente, consagraram-se, pois, pela
primeira vez, em Texto Constitucional, os Di-
reitos Sociais, na Constituio mexicana, tam-
bm de 1917 e ao depois na Constituio ale-
m de Weimar em 1919, disseminando-se pelo
mundo a acolhida de tais direitos, de tal sorte
que a preocupao em fazer do Estado um agen-
te de melhoria das condies das camadas so-
ciais mais desprotegidas expande-se ao longo
de todo o sculo presente, explicando porque
passou a ser referido como Estado Social de
Direito ou Estado Providncia. De outra parte,
o regime comunista, ano a ano se alastrava,
implantando-se em novos pases. Paralelamen-
te, o colonialismo e seu sucessor, o imperialis-
mo das grandes potncias do Ocidente, inicia
um processo de agonia, lenta, mas contnua,
afligido tambm por censuras crescentes ao
excessivo desequilbrio entre as naes (Enc-
clicas Mater er Magistra, 1961, Pacem in
Terris, 1963 e Populorum Progressio, 1967).
Foi, desde o incio, o temor de que se ex-
pandisse a concepo comunista radicalmente
antittica sobrevivncia do capitalismo com
sua capacidade de atrair as massas insatisfei-
tas, ou quando menos de alimentar os ativistas
que as mobilizavam, o que forneceu o necess-
rio combustvel para a implantao e dissemi-
nao do Estado Social de Direito. Com efeito,
a Histria no registra gestos coletivos de ge-
nerosidade das elites para com as camadas mais
carentes (ainda que seja prdiga em exemplos
dela no plano individual). Ora bem, assim como
o receio do comunismo propiciou a irrupo
do Estado Providncia, sua falncia na Unio
Sovitica e no Leste Europeu e sinais precur-
sores de seu declnio no Extremo Oriente est
a lhe determinar o fim.
A simples cronologia dos eventos e das cor-
relatas idias o demonstram de modo incon-
tendvel. O Estado Social de Direito emerge,
encerrando o ciclo do liberalismo, quando
emerge o comunismo. To logo fracassa o co-
munismo, renascem, de imediato, com vigor
mximo as idias liberais, agora recauchuta-
das com o rtulo de neo, propondo liminar-
mente a eliminao ou sangramento das con-
quistas trabalhistas e direitos sociais, do mes-
mo passo em que revive o imperialismo pleno
e incontestado sob a designao aparentemen-
te tcnica de globalizao. No h nisto,
como bvio, coincidncia alguma. O que h
disseminao de idias polticas, de interes-
se dos pases dominantes e das camadas soci-
ais mais favorecidas. Livres, uns e outros, dos
temores e percalos que lhes impuseram as con-
cesses feitas no curso do sculo presente, em-
penham-se, agora, ao final dele, em retomar as
posies anteriores. Trata-se, como se v, de
um retorno ao mesmo esquema de poder, nos
planos interno e internacional, vigente no final
do sculo passado e incio deste, sob aplausos
praticamente unnimes em ambas as frentes.
No momento, parece que no h mais n-
cleo algum capaz de contender esta rebarbati-
va unaninimidade que se autolisonjeia com o
qualificativo de moderna, categorizando como
ultrapassados quaisquer que ainda no hajam
renunciado ao trabalho de pensar criticamen-
te. A bipolaridade mundial, dantes existente
(mas finda com a imploso da Unio Soviti-
ca), com o confronto de idias provindas dos
dois centros produtores de ideologias antag-
nicas, ensejava, alm da rea de frico, de per
si desgastadora de seus extremismos, um natu-
ral convite crtica de ambas, na trilha da sn-
tese resultante de tal dialtica. A momentnea
ausncia das condies objetivas para um de-
bate consistente possivelmente , para os pa-
ses subdesenvolvidos, um dos piores dramas
deste final de milnio e um dos maiores obst-
culos a que venham, finalmente, a abicar em
regimes efetivamente democrticos.