pblica

Revista Eletrnica de Direito Pblico

DOSSIER:
NOVA LEI DE BASES DO SOLO, DO ORDENAMENTO
DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
THE RECENT APPROVAL OF LAW N. 31/2014, OF MAY 30
TH
,
ON SOIL CLASSIFICATION, LAND USE AND PLANNING
1. Anteprojeto elaborado pela Comisso
2. Trabalhos preparatrios
3. Primeiro Comentrio Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos
de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
E-PBLICA
REVISTA ELECTRNICA DE DIREITO PBLICO
www.e-publica.pt
Vasco Pereira da Silva, Carlos Lobo, Henrique Sousa Antunes,
Fernanda Paula Oliveira, Joo Miranda, Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
Nmero 2, 2014
ISSN 2183-184x
2
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
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1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
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Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
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1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
3
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
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1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
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A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
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A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
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e de coeso
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veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
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, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
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reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
4
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
5
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
6
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
7
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
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recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
9
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
10
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
11
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
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Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
12
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
13
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
14
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
15
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
16
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
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a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
18
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
19
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
20
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
21
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
26
, foram adoptadas na Lei n. 31/2014, de 30 de Maio, algumas posies relevantes:
i) Eliminao da criao da renda monopolista por via autoritria atravs da
erradicao do conceito de solo urbanizvel
Um dos problemas estruturais do anterior regime consistia na limitao excessiva dos modelos de
desenvolvimento urbano por via da nomeao autoritria de uma rea de desenvolvimento
urbano que concentrava no seu mbito toda a capacidade edificatria disponvel. Essa definio
era muitas vezes de forma reactiva, limitando-se a acomodar as pretenses edificatrias existentes
no momento anterior elaborao do PDM o que se traduzia numa concentrao excessiva de
benefcios edificatrios, em prejuzo dos restantes proprietrios que se viam limitados nas suas
pretenses urbansticas. Por vezes, para reagir a esta excessiva limitao, os muncipios
aprovavam reas de expanso de maior dimenso de forma a eliminar esta excessiva concentrao
de benefcios urbansticos. Porm, tambm essa opo era ineficiente uma vez que legitimava
pretenses de desenvolvimento excessivamente dispersas o que se revela como financeiramente
desastroso devido insustentabilidade do custo das infraestruturas.
A Lei n. 31/2014, de 30 de Maio vem adoptar um puro conceito dicotmico, distinguindo o solo
rstico do solo urbano
27
. Este ltimo ser unicamente aquele que est total ou parcialmente
urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial urbanizao ou edificao. Tal
significa que todo o solo que no seja urbano ser rstico at que seja viabilizada a sua edificao
ou urbanizao. Essa deciso caber aos decisores municipais, salvaguardas devidas condies,
maxime, a inexistncia de restries de interesse pblico e a respectiva sustentabilidade
financeira e justificao econmica.
Essa reclassificao depender da aprovao de plano de pormenor ou de urbanizao,
condiciondada ao desenvolvimento de um programa estrito de execuo.
Poder dizer-se que o novo regime mais permissivo e, simultaneamente, mais exigente. mais
permissivo pois no existir uma limitao definida previamente urbanizao e que era
traduzida no conceito de rea urbanizvel pelo que se poder dizer que toda a rea de solo rstico
no sujeita a restrio de utilidade pblica passvel de reclassificao. mais restritivo pois essa
reclassificao depender de opo municipal tendo em considerao a sua poltica urbanstica, da
demonstrao de viabilidade econmica (com apresentao de garantias para o desenvolvimento
e demonstrao de inexistncia de alternativas de desenvolvimento mais econmicas,
nomeadamente opes de reabilitao), da demonstrao da viabilidade financeira com
interiorizao da integralidade dos encargos com as infraestruturas de suporte e da apresentao
de plano de pormenor ou plano de urbanizao com programa de desenvolvimento exigente e
cronologicamente definido.
Porm, o principal mrito deste modelo traduz-se na no concesso prvia de uma renda
monopolista traduzida na outorga exclusiva de direito potencial de edificao ou urbanizao a
um proprietrio que nada investiu para o obter. No novo regime ser necessrio desenvolver todo
um processo produtivo complexo para obter o direito urbanstico pretendido.
Para o futuro verificamos uma devoluo do poder de definio da poltica urbanstica para o
municpio, que a dever exercer plenamente numa ptica de avaliao do interesse municipal. O
modelo futuro simultaneamente mais exigente, uma vez que novas urbanizaes devero ser
bem fundamentadas em toda a gama de variveis relevantes e mais flexvel, uma vez que com a
reduo das condicionantes, nomeadamente a reestruturao da REN, existir uma maior
disponibilidade para a transformao fundiria.
Espera-se que, desta forma, e simultaneamente com uma poltica de aumento de transparncia na
divulgao do preo do solo, ocorra uma reduo do preo dos terrenos para urbanizao uma vez
que a renda monopolista tendencialmente eliminada uma vez que deixar de haver base para
uma qualquer expectativa fundada de mais-valia cada do cu (windfall gain) resultante da
simples classificao do solo como rea urbanizvel.
ii) Eliminao do incentivo ao cio por via do mecanismo da aquisio gradual
das faculdades urbansticas e da programao urbanstica
Reforando-se o que se disse no pargrafo anterior, tambm o mecanismo de aquisio gradual
das faculdades urbansticas
28
reveste uma enorme importncia em sede de regulao econmica
do mercado fundirio. Relembre-se que o que se pretende eliminar, ou pelo menor atenuar, com a
presente Lei, a formao de mais-valias fundirias sem a realizao de investimento produtivo (a
denominada especulao imobiliria). Esse ganho infundado minimizado pelo
desaparecimento do campeo nacional solo urbanizvel e pela reduo das condicionantes.
Porm, para que o modelo fique completo, essencial que a autorizao de urbanizao no
revista um carcter ad eternun aps a sua concesso. Ao invs, o seu estatuto depender da
realizao atempada de um investimento que permita a sua urbanizao. Se esse investimento no
se realizar, ento no existir fundamento pblico para a manuteno dessa autorizao.

A autorizao para a urbanizao depende da realizao de uma aco positiva de investimento e
de criao de benfeitorias de suporte que fundamente a transio efectiva de qualificao de um
solo rstico para um solo urbano. Se tal no acontecer, no existir razo para a manuteno desse
ttulo habilitativo, de onde no se poder retirar qualquer valor em si prprio. Assim, para alm do
incentivo ao desenvolvimento que este mecanismo corporiza, tambm se pretende alcanar com
esta formulao uma efectiva reduo de formao de valor fundirio por via do estabelecimento
de simples expectativas jurdicas.
por todas estas razes que a programao urbanstica adquire uma importncia fundamental. O
mecanismo de criao de valor de base fundiria deve aproximar-se dos modelos normais de
criao de valor em todas as actividades produtivas. Sendo uma actividade complexa essencial
que todas as etapas estejam precisamente calculadas e formuladas. O respeito por uma
programao eficiente e eficaz constituir, nos termos da nova legislao, a nica forma de
garantir a manuteno dos direitos obtidos. Se tal no se verificar, ocorrer uma degradao do
estatuto jurdico do solo e um respectivo reposicionamento da sua qualificao.
iii) Estabelecimento de um princpio de auto-sustentabilidade financeira do
desenvolvimento urbanstico
Num quadro de restrio financeira significativa, o paradigma de financiamento
infraestruturao urbana tinha de ser alterado. No passado, os fundos comunitrios permitiram
uma convergncia real no campo da infraestruturao urbana. Poder, mesmo discutir-se se, em
alguns casos, esse financiamento no foi excessivo uma vez que permitiu uma expanso
desmesurada dos permetros urbanos dado que os promotores, por via do financiamento pblico
das infraestruturas, no repercutiram o seu custo no preo de venda final dos imveis. Ora, este
financiamento encapotado conjugado com as falhas administrativas que se verificavam no
mercado do arrendamento e como a excessiva burocracia na aprovao dos projectos de
reabilitao urbana originaram uma verdadeira fuga do centro, com o abandono dos centros
histricos, e a criao de um verdadeiro risco de imploso das nossas cidades.
Por estas e outras razes, maxime, de eficincia econmica e de alterao dos paradigmas do
financiamento comunitrio, a nova lei veio estabelecer um princpio de auto-sustentabilidade do
desenvolvimento urbano.

O artigo 62. inovador a este respeito. Estabelecendo claramente no seu n. 1 que a execuo de
infraestruturas urbansticas e de equipamentos de utilizao coletiva pelo Estado, pelas regies
autnomas e pelas autarquias locais obedecem a critrios de eficincia e sustentabilidade
financeira, sem prejuzo da coeso territorial. A referncia coeso territorial fundamental,
uma vez que eficincia produtiva deveremos sempre conjugar a o mecanismo da redistribuio
e, nesse quadro, seria injusto exigir aos municpios do interior, de mais reduzida dimenso, ou
mais dispersos, os mesmos critrios que so exigidos aos centros urbanos de maior dimenso. De
facto, se tal no fosse efectuado, no espao de algumas dcadas toda a populao nacional estaria
concentrada em dois ou trs plos urbanos de enorme dimenso perante a estrutura de custos de
manuteno e amortizao das infraestruturas existentes. Porm, tal no significa que se devam
manter infraestruturas ineficientes sem mais. Tal ineficincia deve ser analisada, justificada e
quantificada de forma que se possam realizar decises financeiras de redistribuio
fundamentadas e legtimas. Tal traduz-se na realizao de transferncias financeiras de coeso,
por via das estruturas de finanas locais e no na realizao de endividamento por via de dfices
anuais sistemticos (o que alis est limitado nos termos da legislao financeira em vigor).
Assim, ao juzo de eficincia, eficcia e economicidade dever ser adicionada uma ponderao
redistributiva que, aplicando-se, dever ser justificada, ponderada e localizada.
Tal significa que a deciso de investimento na criao de infraestruturas urbansticas deve ser
precedida da demonstrao do seu interesse econmico e da sustentabilidade financeira da
respectiva operao. Tal significa que se dever analisar todos os impactos positivos da sua
criao, nomeadamente ao nvel da qualidade de servio na maioria dos casos estaremos a falar
de servios de interesse geral mas igualmente de dimenso ptima. E, neste enquadramento,
haver que se analisar qual o espao eficiente para a localizao espacial dessa infraestrutura ou
servio (espao municipal, multimunicipal, regional, nacional ou mesmo transfronteirio?) bem
como a lgica de insero das actuais infraestruturas municipais em redes regionais ou nacionais
de maior dimenso.
No nos poderemos esquecer que a quase totalidade das infraestruturas urbanas se enquadram no
conceito de sectores em rede
29
, pelo que tero de ser analisadas toda uma srie de realidades
econmicas tendo em considerao a sua lgica prpria, quer do lado da oferta (eg. economias de
escala, de gama, etc.) quer no lado da procura (maxime, as externalidades de rede). S assim se
conseguiro formular juzos ponderados de eficincia e eficcia das mesmas. E, note-se, no existe
opo quanto a esta realidade. O financiamento pblico no futuro ser muito mais exigente e
rigoroso. Actividades de subsidiao generalizada sero insustentveis, s sendo toleradas
subvenes localizadas, socialmente justificadas e concretamente quantificadas.
Este modelo mais complexo de arquitectura tributria tem igualmente manifestaes ao nvel da
modulao dos instrumentos tributrios uma vez que nos termos do n. 5 do artigo 62., os
instrumentos tributrios podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos custos das
infraestruturas territoriais disponibilizadas, da respetiva utilizao e de opes de incentivo ou
desincentivo justificadas por objetivos de ambiente e ordenamento do territrio.
Este modelo obriga a uma maior complexidade nos modelos de juzo financeiro, destacando-se a
necessidade de uma deciso fina em termos territoriais, tomando em considerao as
prioridades polticas definidas pelos rgos municipais
iv) Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio enquanto elemento
estruturante da tributao do patrimnio imobilirio urbano
O n. 1 do artigo 63. vem esclarecer, finalmente, uma questo essencial no ordenamento
tributrio, clarificando que a tributao do patrimnio imobilirio urbano respeita o princpio
da equivalncia ou do benefcio. Esta opo vem clarificar a natureza do IMI urbano,
atribuindo-lhe, por esta via, a natureza de contribuio especial. Neste quadro, a tributao em
IMI urbano depender intrinsecamente de contraprestaes reflexas de utilidades urbansticas
prestadas pelos municpios em benefcio dos proprietrios, o que o afasta do paradigma do
impostos sobre o patrimnio de mbito essencialmente redistributivo. Assim, e pela primeira vez,
os modelos de definio de taxas por acto municipal passam a fazer sentido numa ptica de acto
financeiro uma vez que visam precisamente modular o encargo do imposto ao nvel prestacional
atribudo.
Esta concepo mais exigente que a anterior, uma vez que a legitimidade do imposto passa a
depender da actividade prestacional pblica da qual o grupo beneficia. por essa razo que a
segunda parte do n. 1 do artigo 63. refere que se deve atender ao investimento realizado em
habitao com fins sociais, infraestruturas territoriais, equipamentos de utilizao coletiva,
aes de regenerao e reabilitao urbana, preservao e qualificao ambientais, que
beneficiem o desenvolvimento socioeconmico das populaes
30
.
O Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) na sua vertente urbana dever, portanto, assentar
numa lgica de equivalncia ampla, constituindo-se como um Imposto de Condomnio
31
, tendo
em vista a repartio dos custos sustentados com utilidades indivisveis a beneficirios
indeterminados, mas determinveis na ptica do grupo, in casu, o municpio. De facto, e nestas
situaes o benefcio da actividade prestacional pblica incide sobre a benfeitoria que assenta no
solo. Deve, assim, efectuar-se uma distino entre a base fundiria e a construo. Nestes termos,
a base fundiria dever ser tributada nos termos que definiremos infra relativamente tributao
da propriedade rstica. Porm, a vertente da edificao, ou seja, a benfeitoria urbana depende
intrinsecamente, no que respeita ao seu valor intrnseco, da aco urbanizadora da entidade
pblica, maxime, da existncias de infraestruturas urbanas de sustentao. Neste quadro, os
proprietrios dos imveis constituem-se como sujeitos passivos, sustentando a este ttulo todos os
custos com a manuteno e amortizao de infra-estruturas existentes ou com a criao de novas
utilidades indivisveis mas com destinatrio na lgica de benefcio reflexo grupal
32
. Esta estrutura
fundamental para a eficincia e legitimidade do tributo.

Assim, e em termos de estrutura tributria, a nova lei obriga a uma reestruturao integral das
prticas actuais, devendo identificar-se precisamente quais os custos que devero beneficiar de
concretas fontes de financiamento. Assim, se a infraestrutura em causa tiver um alcance geral
(escola ou hospital), dever ser financiada por via dos impostos redistributivos, maxime, por via
das transferncias do OE. Por sua vez, as infraestruturas que beneficiarem essencialmente o
grupo de muncipes, tais como estradas municipais, equipamentos culturais e desportivos,
jardins, onde os beneficirios no so individualmente identificados, mas identificveis na ptica
do grupo, devero ser financiadas pelo IMI. Finalmente, as utilidades prestadas a sujeitos
individualmente identificveis, ento o tipo de instrumento a utilizar dever ser bilateral, taxa ou
tarifa.
A base para o estabelecimento deste modelo consta precisamente do n. 3 do artigo 63. onde se
estabelece que os municpios elaboram obrigatoriamente um programa de financiamento
urbanstico que integra o programa plurianual de investimentos municipais na execuo, na
manuteno e no reforo das infraestruturas e a previso de custos de gesto urbana e
identifica, de forma explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos
previstos.
Esta formulao programtica essencial uma vez que os fundos comunitrios para o
financiamento da construo de infraestruturas urbanas se encontram em fase terminal, no
havendo novos programas no futuro para a substituio das mesmas. Neste quadro exigente, a que
se junta as limitaes de endividamento, crucial um dimensionamento eficiente dos
equipamentos, clarificando-se os custos efectivos com a sua manuteno e garantindo-se as
reservas suficientes para a sua amortizao.
Assim, e em sntese, o princpio da equivalncia ou do benefcio dever aplicar-se forma directa s
taxas municipais de urbanizao e edificao e s tarifas urbansticas, de forma a que exista uma
integral sustentabilidade dos custos com as infra-estruturas que directamente beneficiem sujeitos
individualmente identificveis, e, de forma reflexa, ao IMI, tendo em vista garantir a
sustentabilidade das infraestruturas municipais de benefcio grupal, quer na sua operao quer na
sua amortizao.
v) Estabelecimento de um princpio geral de redistribuio de benefcios e encargos
perequao - com trs nveis, e de alcance municipal e intermunicipal
Um outro trao inovador importante do novo regime o estabelecimento de um princpio geral de
perequao urbanstica, estendendo-se o seu alcance para o mbito municipal, ou mesmo
intermunicipal. Assim, ao contrrio do regime anterior, que s contemplava a perequao em
plano de pormenor ou plano de urbanizao, limitada ao conjunto dos promotores/proprietrios
envolvidos, o novo sistema adopta uma terceira formulao, mais ampla, estabelecendo que essa
perequao dever igualmente ser efectuada tomando em considerao os sujeitos no
integrantes desses planos, mas que estejam estabelecidos na circunscrio municipal.
O n. 2 do artigo 64. lmpido a esse respeito: os planos territoriais de mbito intermunicipal ou
municipal contm instrumentos de redistribuio equitativa de benefcios e encargos deles
resultantes. Esta referncia no mais do que uma concretizao do princpio constitucional da
igualdade. De forma a tornar esta perequao global operacional, prev-se, no n. 3 desse artigo
que a redistribuio de benefcios e encargos a efectivar no mbito dos planos territoriais de
mbito intermunicipal ou municipal toma por referncia unidades operativas de planeamento e
gesto, bem como unidades de execuo, considerando a globalidade de territrio por eles
abrangida.
Passam, portanto, a existir trs nveis de perequao:
- A Afectao Social de Mais-Valias, de mbito municipal (inovadora); cfr. alnea a) do artigo 66.
afetao social de mais -valias gerais atribudas pelo plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal;
- A Perequao Intra-Plano (semelhante ao anterior sistema); cfr. alnea b) do artigo 66.
Distribuio dos benefcios e encargos decorrentes do plano territorial de mbito intermunicipal
ou municipal entre os proprietrios fundirios
- O Mecanismos das Cedncias Urbansticas (semelhante ao anterior sistema, mas clarificado);
cfr. alnea c) do artigo 66. contribuio com reas para a implementao, instalao e renovao
de infraestruturas, equipamentos, espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva.
Centremos a nossa ateno na afectao social de mais-valias considerando a inovao na sua
previso.

A afectao social de mais-valias concretiza a perequao escala municipal e devida pela
reclassificao do solo como urbano e pela outorga de direitos de edificao e destinada
compensao ambiental da transformao do solo e do aumento da carga edificatria nos termos
dos artigos seguintes.
No caso de preexistncias edificadas ou de edificabilidade concreta j atribuda por plano
territorial anterior, a afectao social de mais-valias s incide sobre a edificabilidade adicional
outorgada pelo novo instrumento ou acto.
Nesta ptica, opta-se por cumprir o mandato constitucional do princpio da igualdade nas
decises urbansticas numa escala municipal (a outra opo seria a escala nacional, como fizeram
em tempo os franceses, porm, ainda no existe informao disponvel para a afinao desse
modelo).
Esta perequao geral inovadora e visa a captura de mais-valias fundirias resultantes de
simples actos administrativos. , assim, uma perequao de benefcios, colmatando uma falha no
nosso ordenamento jurdico que, desde a dcada de 60 do sculo passado, omisso (ou
inconclusivo) a este respeito (veja-se o caso dos encargos de mais-valias).
Esta perequao no tem natureza tributria, mas sim uma simples funo de compensao. O
produto da sua angariao alocado a finalidades estritamente relacionadas com a compensao
de reas de escassa ou reduzida capacidade edificatria, por constrangimento legal (reservas
ambientais ou reas de centros histricos, com significativas limitaes de crcea). Tem assim
uma funo compensatria de sujeitos com constrangimentos edificatrios. Porm, a sua
utilizao depender de uma aco positiva (aco de servios ambientais ou aco de
reabilitao), no se premiando comportamentos passivos (distingue-se, assim, da compensao
cega de agentes que no conduzem aces activas).
Esto previstos dois eventos distintos potencialmente geradores de vantagens patrimoniais: a
reclassificao do solo por plano urbanstico (mais-valias fundiria tpica) e o aumento de carga
edificatria que ocorra mesmo sem reclassificao do uso do solo (outorga de direitos de
edificao por via de aco administrativa).
Esta quantificao diferencial da vantagem patrimonial: visa unicamente a compensao pelo
ganho extraordinrio. Esse ganho extraordinrio corresponde diferena entre a situao normal
(a mdia municipal traduzida no ndice mdio municipal) e o ganho concreto (o ndice concreto
atribudo ao sujeito). Sendo uma compensao perequativa, s incidir sobre a diferena entre os
dois referenciais, ou seja:
Num modelo de descentralizao, competir Assembleia Municipal, a determinao da
percentagem de afectao social de mais-valia a aplicar justificada pela orientao de poltica
urbanstica adoptada, podendo ser definidas taxas diferenciadas em funo das reas territoriais
de incidncia, abrangidas pelo plano diretor municipal.
neste enquadramento que devem ser interpretados os n. 6 e 7 do artigo 64. onde se refere que
os planos territoriais de mbito intermunicipal ou municipal fundamentam o processo de
formao das maisvalias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao e
redistribuio; a lei pode ainda estabelecer mecanismos de distribuio de encargos e benefcios
destinados a compensar os custos decorrentes da proteo de interesses gerais, nomeadamente, a
salvaguarda do patrimnio cultural, a valorizao da biodiversidade ou da proteo de
ecossistemas.
O n. 4 do artigo 62. prev o mecanismo que opera a compensao geral: os municpios devem
constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanstica, ao qual so afetas
receitas resultantes da redistribuio de mais -valias, com vista a promover a reabilitao urbana,
a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestao de servios ambientais, sem prejuzo do
municpio poder afetar outras receitas urbansticas a este fundo, com vista a promover a criao,
manuteno e reforo de infraestruturas, equipamentos ou reas de uso pblico.
VIII
CONSIDERAES DIVERSAS EM RAZO DO DIREITO
PRIVADO
Henrique Sousa Antunes
33
1. A tutela constitucional da propriedade conforma o legislador garantia da existncia,
aproveitamento e transmisso dos direitos patrimoniais, interpretados segundo a tradio do
nosso sistema jurdico, deixando lei ordinria, com esses limites, a concretizao do contedo,
positivo e negativo, daqueles direitos e respetivas vicissitudes. No plano infraconstitucional, os
princpios e as regras dos direitos sobre as coisas, desde logo na sua dimenso privatstica,
recebem amparo no lastro histrico e nas escolhas que, em cada momento, a lei, a doutrina e a
jurisprudncia fazem, no contexto econmico-social considerado. J o nmero 2 do artigo 62. da
Constituio portuguesa constitui uma regra de vinculao concreta da lei, estabelecendo que a
requisio e a expropriao por utilidade pblica s podem ser efetuadas com base na lei e
mediante o pagamento de justa indemnizao.
2. Na elaborao de uma proposta de lei de bases gerais da poltica pblica de solos, de
ordenamento do territrio e do urbanismo, porque no se tratava de uma reviso do direito
privado sobre as coisas, prosseguimos dois objetivos fundamentais. Assim, deveria o legislador
respeitar o quadro enformador da legislao civilstica dos direitos reais, se outra no fosse a
escolha determinada pela funo social do direito de propriedade. Depois, a passagem do tempo
permitiu reconhecer alguns consensos na doutrina e na jurisprudncia nacionais, encontrando o
legislador, agora, a oportunidade para o seu reconhecimento legal. To-s alguns apontamentos
sobre estas duas opes essenciais:
a) carateriza o regime dos direitos reais a tipicidade (artigo 1306. do Cdigo Civil portugus). Os
argumentos que a fundamentam encontraram e encontram fundadas objees, permitindo
questionar a sua razo e a sua atualidade. Os constrangimentos que a previso de um catlogo
fechado de direitos reais causa aos particulares e, tambm s pessoas coletivas pblicas, justificam
repensar o lugar do princpio ou, pelo menos, o seu alcance. Alguns exemplos de direito
comparado, ou de referncias da doutrina estrangeira, vm evidenciando a oportunidade da
abertura legal, nomeadamente nas relaes econmicas entre particulares ou no contexto de
operaes urbansticas. De igual modo, oportuna seria a reviso dos regimes da usucapio e da
acesso industrial imobiliria, naquele caso at para responder eventual inconstitucionalidade
da privao forada da propriedade, pela conduta de terceiro de m f, sem o pagamento de uma
justa indemnizao. Os temas mencionados, e outros relevantes, necessitam, porm, de uma
reflexo especfica no quadro de uma reforma geral do direito privado sobre as coisas e da
correspondente articulao com as normas que disciplinam a publicidade, em especial as normas
do registo predial. Este no era o momento adequado para o efeito.
b) diversamente, o legislador teve a oportunidade de consagrar solues que a doutrina e a
jurisprudncia vm, em geral, reconhecendo, e com interesse atual. So disso exemplo, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis e a articulao do registo com as relaes jurdicas
de ordenamento do territrio e do urbanismo:

i- nos artigos 39., n. 1, alnea b), e 113., n. 1, alnea h), do Anteprojeto da Comisso, a renncia
ao direito de propriedade sobre bens imveis foi inequivocamente consagrada como uma
faculdade do titular desse direito. A proposta foi acolhida no artigo 24., n. 2, alnea d), da Lei de
Bases;
ii - outro tanto no sucedeu com a indicao exaustiva dos factos sujeitos a registo. Propunha-se
(artigo 113.): 1. Esto sujeitos a registo: a) A alterao descrio do prdio motivada pela
aplicao de instrumentos de planeamento territorial; b) Os atos administrativos e as atuaes
materiais constitutivos, modificativos ou extintivos de faculdades urbansticas, c) Os factos
jurdicos referentes transferncia de edificabilidade; d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes,
que restrinjam ou extingam o direito de propriedade em benefcio do interesse pblico; e) As aes
de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na alnea b); f) As
sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos referidos
na alnea b); g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos
prdios; h) A renncia ao direito de propriedade; 2. O extrato da descrio registal dos prdios
inclui uma referncia geodsica. O legislador optou por uma remisso de competncia (artigo
76. - Registo predial, inscrio matricial e cadastral - Esto sujeitos a registo predial, a inscrio
matricial, bem como a georreferenciao e a inscrio no cadastro predial, os factos que afetem
direitos reais relativos a um determinado imvel ou lhe imponham um nus, nos termos da lei
(curiosamente, no artigo 21., n. 3, especificou que a transferncia da edificabilidade deve ser
objeto de inscrio no registo predial do lote ou parcela de terreno a que essa edificabilidade
estava atribuda, nos termos a definir em legislao especfica). Embora outra fosse a nossa
opo, respeita-se a reserva de regulamentao posterior, enumerao exigida pelo princpio da
tipicidade dos factos sujeitos a registo. Criticvel , no entanto, a tcnica utilizada: a lei parece
esquecer a articulao com o desenvolvimento de um sistema de informao predial nica e
obscurece que a funo da matriz das finanas e do cadastro predial corresponde identificao e
descrio do prdio e no inscrio de factos jurdicos a ele relativos. Entretanto, o legislador no
acolheu a proposta do registo de bens do domnio pblico (artigo 114.), publicidade que
permitiria ter uma viso completa da propriedade em Portugal.
3. Algumas notas finais para esclarecer que, sem prejuzo das diferentes abordagens a que as
perspetivas da summa divisio entre direito pblico e direito privado podem conduzir, , tambm,
nossa orientao que, em razo da funo social do direito e, por isso, da ponderao e
conformao que a tutela de outros direitos constitucionalmente consagrados exige, as faculdades
urbansticas so adquiridas gradualmente, em conformidade com as regras de planeamento
territorial, e so legtimos os instrumentos de venda e arrendamento forados, embora na exata
medida em que tal seja necessrio, adequado e proporcional, considerando os interesses pblicos
e privados em presena. Enfim, elogia-se o acolhimento na lei [artigo 3., n. 1, alnea h)] do
princpio da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados, constante da
proposta.
Discordamos, porm, da soluo prevista no artigo 14., n. 2, alnea a), da Lei de Bases, que
subverte o acquis do direito privado e o faz sem uma integrao coerente com os demais regimes
que a prpria Lei estabelece. Segundo aquela norma, os proprietrios tm o dever de utilizar ()
imveis, designadamente, o edificado existente. O direito portugus e os instrumentos jurdicos
internacionais aplicveis tutela da propriedade reconhecem-lhe uma dimenso essencial de
liberdade, que limita as atribuies sociais do seu exerccio. O titular decisor nico da utilizao
das faculdades que integram o seu direito, designadamente da renncia ao uso desses poderes. O
no uso no constitui uma forma de extino do direito de propriedade, conferindo este ao seu
beneficirio o gozo pleno e exclusivo dos direitos de uso, fruio e disposio das coisas que lhe
pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas (artigo
1305. do Cdigo Civil).

As razes que fundamentam as limitaes de interesse pblico ou de interesse particular ao
exerccio do direito de propriedade, ou a funo social da propriedade, so valorativamente
comprometidas com o sistema jurdico em que se integram. O no uso integra o ncleo intangvel
do direito, que to-s a opo histrica por um outro modelo de apropriao dos bens excluiria. Se
um proprietrio conserva e reabilita o edificado, porque deve us-lo ou arrend-lo? Em face da
matriz, constitucional e infraconstitucional, do nosso direito, injustificada a imposio do dever
de utilizar se da escolha alternativa no resulta a externalizao de efeitos que o artigo 4., n. 2,
da Lei de bases previne: O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo
so ponderados e conformados no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de
urbanismo, com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios da
defesa nacional, do ambiente, da cultura e do patrimnio cultural, da paisagem, da sade pblica,
da educao, da habitao, da qualidade de vida e do desenvolvimento econmico e social.
certo que os meios de produo em abandono podem ser expropriados, com justa indemnizao
(artigo 88. da Constituio). Tem alcance diferente o no uso no direito civil. Neste caso, a
extino do direito d-se em benefcio do direito real maior, permitindo o melhor aproveitamento
econmico do bem, sem compensao do titular do direito menor. este efeito que se pretende
evitar com a crtica ao dever de utilizar que a lei prev, pois aquele no um caminho que deva
aproveitar, nos termos referidos, ao Estado (diversamente, claro, da renncia ao direito de
propriedade ou da expropriao).
Em sentido diverso, aceita-se que a utilizao limite a interveno do Estado. Expresso desta
ideia encontra-se no artigo 36., n. 2, da Lei de bases: Os prdios rsticos e os prdios mistos
sem dono conhecido e que no estejam a ser utilizados para fins agrcolas, florestais, silvo-pastoris
ou de conservao da natureza, podem ser disponibilizados na bolsa nacional de terras, nos
termos da lei.
Lisboa, 9 de junho de 2014.
ANTEPROJETO DE LEI DE BASES DO SOLO, DO
ORDENAMENTO DO TERRITRIO E DO URBANISMO
(Projeto elaborado pela Comisso - 4 de Julho de 2012)
PARTE I
Princpios, direitos e deveres gerais
CAPTULO I
Princpios gerais
ARTIGO 1
mbito
A presente Lei estabelece as bases gerais das polticas pblicas e do regime jurdico do solo, do
ordenamento do territrio e do urbanismo.
ARTIGO 2
Princpios gerais relativos ao solo, ao ordenamento do territrio e ao urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas em matria de solo, de ordenamento do
territrio e de urbanismo esto subordinadas, nomeadamente, aos princpios gerais:
a) Da solidariedade intergeracional;
b) Da economia e da eficincia das decises;
c) Da subsidiaridade e da aproximao s populaes dos rgos decisrios;
d) Da justa repartio dos encargos e dos benefcios;
e) Da participao dos cidados;
f) Da segurana jurdica e da proteo da confiana;
g) Da concertao e da contratualizao entre interesses pblicos e privados;
h) Da necessria considerao e compatibilizao com outras polticas de desenvolvimento
econmico e social.
ARTIGO 3
Princpios ambientais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo
As polticas pblicas e as atuaes administrativas no domnio do solo, do ordenamento do
territrio e do urbanismo contribuem para a defesa e preservao do ambiente e esto
subordinadas, nomeadamente, aos seguintes princpios:
a) Do desenvolvimento sustentvel,
b) Da preveno e da precauo,
c) Do poluidor-pagador,
d) Da responsabilizao ambiental;
e) Da utilizao racional e eficiente do solo enquanto recurso natural escasso.
ARTIGO 4
Qualidade do solo
1 As polticas pblicas e as atuaes administrativas de ordenamento do territrio e urbanismo
visam preservar a qualidade do solo e salvaguardar a realizao das suas funes ambientais,
econmicas, sociais e culturais, nomeadamente, de:
a) Suporte fsico e de enquadramento cultural para as pessoas e suas atividades;
b) Produo de biomassa;
c) Armazenamento, filtragem e transformao de nutrientes, substncia e gua;
d) Reserva de biodiversidade;
e) Fonte de matrias-primas;
f) Reservatrio de carbono;
g) Conservao do patrimnio, designadamente geolgico e arqueolgico
2 As polticas e as atuaes pblicas em matria de solo visam evitar a contaminao deste,
nomeadamente eliminando ou minorando os efeitos de substncias poluentes, a fim de garantir a
salvaguarda da sade humana e do ambiente.
3 A descontaminao e a reabilitao do solo so objeto de lei especial.
ARTIGO 5
Regulao fundiria
1 A regulao fundiria do ordenamento do territrio e do urbanismo promove o
aproveitamento pleno do solo, o desenvolvimento econmico, a organizao eficiente do mercado
imobilirio e a perequao global de benefcios e encargos.
2 As opes a adoptar nos planos territoriais dependem da respectiva sustentabilidade
financeira.
CAPTULO II
Direitos e deveres gerais
ARTIGO 6
Propriedade privada do solo
1 A todos garantido o direito de propriedade privada, nos termos da Constituio e da lei e no
respeito da sua funo social.
2 O direito de propriedade privada e os demais direitos relativos ao solo so ponderados e
compatibilizados, no quadro das relaes jurdicas de ordenamento do territrio e de urbanismo,
com princpios e valores constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente,
da cultura e do patrimnio cultural, da sade pblica, da educao, da habitao, da qualidade de
vida e do desenvolvimento econmico e social.
3 A imposio de limites e restries aos direitos relativos ao solo est sujeita ao pagamento de
justa indemnizao, nos termos previstos na presente lei.
ARTIGO 7
Direito ao ordenamento do territrio
Todos tm o direito a um ordenamento racional, proporcional e equilibrado do territrio, de modo
a que a prossecuo do interesse pblico em matria de solo se faa no respeito pelos direitos e
interesses legalmente protegidos de cada um.
ARTIGO 8
Dever de ordenamento do territrio
1 Os rgos do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais promovem polticas
pblicas de ordenamento do territrio e de urbanismo, no mbito das respetivas atribuies e
competncias, de modo a assegurar um sistema articulado de planeamento territorial que
promova uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional na perspetiva da sua
valorizao e do seu desenvolvimento, designadamente no espao europeu, e numa lgica de
conteno da expanso urbana, de colmatao dos espaos urbanizados e de reabilitao urbana,
de modo a garantir uma ocupao racional do territrio.
2 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e urbanismo visam assegurar o
desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso, coeso e sustentvel do pas,
tendo em conta as especificidades das respetivas regies e aglomerados urbanos.
ARTIGO 9
Direitos de utilizao do solo
Todos tm o direito:
a) De usar e fruir adequamente os solos, no respeito pela respetiva funo, nomeadamente
em termos agrcolas, florestais, de urbanizao e de edificao;
b) De utilizar os bens do domnio pblico e das infraestruturas de utilizao coletiva;
c) De aceder, em condies de igualdade, aos espaos coletivos abertos ao pblico,
designadamente equipamentos e zonas verdes, de acordo com a legislao reguladora da respetiva
atividade.
ARTIGO 10
Deveres de utilizao do solo
Todos tm o dever:
a) De utilizar racionalmente os recursos naturais;
b) De respeitar o meio ambiente, o patrimnio cultural e a paisagem natural e urbana, e de se
abster de realizar quaisquer atividades lesivas dos mesmos;
c) De fazer um uso adequado e racional dos bens do domnio pblico e das infraestruturas,
dos servios urbanos e dos espaos colectivos, de acordo com as suas caratersticas, funes e
capacidade de servio, bem como de se abster de realizar qualquer ato ou de desenvolver qualquer
atividade que comporte um perigo de perturbao ou de leso dos mesmos.
ARTIGO 11
Deveres da Administrao relativos utilizao do solo
As entidades administrativas tm o dever:
a) De planear e programar a ocupao, uso e transformao do solo;
b) De garantir a igualdade e transparncia no exerccio dos direitos e no cumprimento dos
deveres relacionados com o solo;
c) De garantir o uso do solo de acordo com o desenvolvimento sustentvel de modo a
prevenir a sua degradao;
d) De garantir a existncia de espaos pblicos destinados a infraestruturas, equipamentos e
zonas verdes, acautelando que todos tenham acesso a eles em condies de igualdade;
e) De disponibilizar, de forma ativa, toda a informao relativa aos procedimentos e s
decises com incidncia no solo, por intermdio de meios eficazes de publicidade,
designadamente as redes eletrnicas e a Internet.
ARTIGO 12
Direito habitao
O direito a uma habitao condigna, adequada e acessvel realiza-se atravs das polticas pblicas
de ordenamento do territrio e urbanismo.
ARTIGO 13
Direitos procedimentais
1 Todos gozam dos direitos de intervir e participar nos procedimentos administrativos relativo
ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo.
2 Os direitos referidos no nmero anterior incluem, nomeadamente:
a) O direito de participao efetiva nos procedimentos com incidncia na ocupao, uso e
transformao dos solos atravs da apresentao de propostas, sugestes e reclamaes, bem
como o direito de obter uma resposta fundamentada da administrao nos termos da lei geral;
b) O direito de acesso informao de que as entidades pblicas disponham e aos
documentos que integram os procedimentos referidos na alnea anterior.
PARTE II
Solo e poltica de solos
CAPTULO I
Estatuto jurdico do solo
SECO I
Disposies comuns
ARTIGO 14
Regime de ocupao, uso e transformao do solo
A ocupao, o uso e a transformao do solo realizam-se na forma e dentro dos limites
estabelecidos na lei e nos planos municipais em vigor e em conformidade com as respectivas
classificao e qualificao.
ARTIGO 15
Classificao e qualificao do solo
1 O regime de ocupao, uso e transformao do solo definido mediante a classificao e a
qualificao do solo.
2 A classificao do solo determina o destino bsico dos terrenos e assenta na distino
fundamental entre solo rstico e solo urbano.
3 Para efeitos do nmero anterior, entende-se por:
a) Solo rstico, aquele para o qual reconhecida vocao para atividades agrcolas, pecurias,
florestais, mineiras e espaos naturais de proteo e lazer;
b) Solo urbano, aquele para o qual reconhecida vocao para o processo de urbanizao e de
edificao.
4 A classificao do solo como urbano depende das suas indispensabilidade e adequao
quantitativa e qualitativa para o desenvolvimento urbanstico com vista a garantir o pleno
aproveitamento das reas urbanas e faz-se no respeito pelos imperativos da economia do solo e
dos demais recursos territoriais.
5 A qualificao do solo define, com respeito pela sua classificao, o contedo do seu
aproveitamento possvel por referncia a uma atividade ou utilizao dominante.
6 O regime de ocupao, uso e transformao do solo estabelecido pelos planos municipais.
ARTIGO 16
Restries de utilidade pblica
1 Sem prejuzo da definio do regime de ocupao, uso e transformao do solo pelos planos
municipais, para a prossecuo de finalidades abstratas de interesse pblico relativas poltica de
solos podem ser estabelecidas por lei restries de utilidade pblica ao contedo do direito de
propriedade.
2 Quando tenham carcter permanente e expresso territorial que possam impedir ou
condicionar o aproveitamento do solo, as restries de utilidade pblica so obrigatoriamente
traduzidas nos planos municipais.
3 As restries de utilidade pblica no podem envolver a formulao de decises de
planeamento, sendo-lhes vedada, nomeadamente, a definio positiva do contedo do regime de
ocupao, uso e transformao do solo.
SECO II
Solo rstico
ARTIGO 17
Categorias de solos rsticos
1 O solo rstico compreende as seguintes categorias:
a) Espaos agrcolas;
b) Espaos florestais;
c) Espaos mineiros;
d) Espaos naturais.
2 Podem ser criadas outras categorias de solos rsticos destinadas a usos que no sejam
incompatveis com a sua vocao bsica, designadamente categorias destinadas a usos culturais,
de lazer e de turismo rural ou da natureza.
ARTIGO 18
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos
1 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito e o dever de utilizar os solos de acordo com a
sua natureza, traduzida na explorao da aptido produtiva desses solos, diretamente ou por
terceiros. bem como de preservar e valorizar os bens culturais, naturais, ambientais, paisagsticos
e de biodiversidade.
2 Os proprietrios dos solos rsticos tm o direito de ser compensados pelos servios ambientais
prestados sociedade.
SECO III
Solo urbano
ARTIGO 19
Categorias de solo urbano
1 O solo urbano compreende, em funo do uso dominante nele admitido, designadamente
espaos residenciais, espaos de atividades econmicas, espaos de equipamento e espaos de
recreio, lazer e turismo, integrando ainda espaos verdes destinados a garantir o equilbrio
ecolgico e o acolhimento de atividades ao ar livre.
2 O solo urbano ainda qualificado, para efeitos da definio do respectivo estatuto e da forma
de execuo do plano, e tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua
programao, de acordo com as seguintes categorias:
a) Solo urbano no programado;
b) Solo urbano programado;
c) Solo urbanizado.
ARTIGO 20
Solo urbano no programado
1 Constitui solo urbano no programado aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tenha ainda sido objeto de
programao.
2 Enquanto no for aprovado o respetivo instrumento de programao, o solo urbano no
programado est sujeito ao regime do solo rstico.
3 Os proprietrios de solo urbano tm o direito de propor a sua programao de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, podendo para o efeito ser celebrados os
contratos previstos na lei.
ARTIGO 21
Solo urbano programado
1 Constitui solo urbano programado aquele cuja urbanizao e edificao tenham sido
programadas em conformidade com o plano municipal.
2 Em funo do programa aprovado, os proprietrios de solo urbano programado tm o dever:
a) De urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes sistemticas;
b) De contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das reas
necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva;
c) De compensar as autoridades municipais pela prvia dotao de determinada rea com as
infraestruturas e equipamentos necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas
infraestruturas;
d) De assegurar a sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de
infraestruturas virias e equipamentos;
e) De contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral;
f) De contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos.
3 Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao urbanstica, a
Administrao pode expropriar o prdio pelo valor do solo no programado ou ponderar a
manuteno da programao nos termos aprovados, podendo, se necessrio, excluir da
programao os prdio cuja integrao se tenha tornado invivel.
ARTIGO 22
Solo urbanizado
Os proprietrios dos solos urbanizados tm o direito e o dever:
a) De edificar, se necessrio precedendo a urbanizao;
b) De promover, quando necessrio, a reestruturao e a renovao urbanas ou o
preenchimento do tecido urbano;
c) De utilizar, conservar e reabilitar o edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
ARTIGO 23
Aquisio gradual das faculdades urbansticas
1 A classificao e a qualificao do solo como urbano no conferem por si s direitos
patrimoniais privados ao proprietrio do solo.
2 O contedo do aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais incorpora-se no
patrimnio do proprietrio do solo mediante a aquisio sucessiva das faculdades urbansticas.
3 As faculdades urbansticas referidas no nmero anterior adquirem-se, nomeadamente, em
virtude de:
a) Informao prvia favorvel realizao de uma operao urbanstica;
b) Aprovao de um projeto de loteamento urbano ou de obras de edificao;
c) Emisso do ato administrativo de controlo prvio de uma operao urbanstica;
d) Execuo material das obras de edificao.
ARTIGO 24
nus e deveres urbansticos
1 A aquisio das faculdades urbansticas que integram o contedo do aproveitamento do solo
urbano est sujeita aos nus e deveres urbansticos estabelecidos na lei e nos planos municipais
aplicveis.
2 Constituem nus ou deveres urbansticos do proprietrio do solo, nomeadamente:
a) Realizar obras de urbanizao que sirvam diretamente as edificaes a construir;
b) Ceder terrenos para espaos verdes e de utilizao coletiva sem contrapartidas
patrimoniais diretas ou compensar a Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de
cedncia;
c) Pagar as taxas necessrias para o financiamento da construo ou reforo das
infraestruturas e dos servios gerais do municpio em cujo territrio se realiza a operao
urbanstica.
3 O cumprimento dos nus e obrigaes previstos nas alneas b e c) do nmero anterior pode
ser dispensado, por regulamento municipal, quando, respetivamente, o proprietrio compense a
Administrao pela ausncia ou insuficincia de reas de cedncia ou assuma a obrigao de
realizao e manuteno das infraestruturas e dos servios gerais do municpio que devam ser
construdos ou reforados.
ARTIGO 25
Obrigao de realizar operaes urbansticas
1 A Administrao pode impor ao proprietrio do solo a obrigao de realizar as operaes
urbansticas que sejam necessrias execuo de um plano municipal, incluindo, nomeadamente,
a obrigao de nele construir, de demolir as construes e edificaes que nele existam ou de as
utilizar.
2 A realizao das operaes urbansticas previstas no nmero anterior apenas pode ser
imposta quando o plano expressamente o preveja e o proprietrio no cumpra a sua obrigao nos
prazos estabelecidos no instrumento de programao aplicvel.
3 Se o proprietrio no cumprir voluntariamente a sua obrigao ou alegar que no quer ou no
pode realizar a operao urbanstica em causa, a Administrao pode, em alternativa, proceder
expropriao ou venda forada do imvel a quem oferecer melhor preo e se dispuser a cumprir
a obrigao em causa no prazo inicialmente estabelecido para o efeito.
ARTIGO 26
Sacrifcio de faculdades urbansticas
1 O sacrifcio de faculdades urbansticas s pode ter lugar nos casos expressamente previstos na
lei ou nos planos territoriais aplicveis e mediante compensao ou indemnizao.
2 A compensao a que se refere o nmero anterior obrigatoriamente prevista, de forma
expressa, na lei ou no plano territorial que fundamenta a imposio do sacrifcio, nomeadamente
atravs da definio de mecanismos de perequao compensatria dos encargos e benefcios dele
resultantes.
3 Independentemente do disposto nos nmeros anteriores, so indemnizveis quaisquer
sacrifcios impostos ao proprietrio do solo que tenham um efeito equivalente a uma
expropriao.
ARTIGO 27
Reserva de solo para infraestrturas e equipamentos
1 A reserva pelos planos territoriais de solo para infraestruturas urbansticas, equipamentos e
espaos verdes de utilizao coletiva caduca se a execuo destes no se iniciar no prazo
estabelecido no respectivo instrumento de programao, desde que o atraso no seja imputvel
falta de iniciativa do proprietrio ou ao incumprimento dos respetivos nus ou deveres
urbansticos.
2 Na falta de fixao do prazo a que se refere o nmero anterior, a reserva de solo caduca no
prazo de cinco anos contados da data da entrada em vigor do plano territorial ou do respetivo
instrumento de programao.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero 3 do artigo anterior, verificada a caducidade da reserva
a Administrao deixa de poder executar as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao coletiva previstos no plano sem previamente renovar a respectiva
previso atravs de uma nova deciso de planeamento.
SECO IV
Estruturao da propriedade
SUBSECO I
Estruturao fundiria
ARTIGO 28
Dimensionamento da propriedade
1 A propriedade do solo estrutura-se de acordo com a ocupao e os usos previstos nos planos
municipais, devendo as unidades prediais que constituem o seu objeto ter a dimenso e a
configurao adequadas realizao da sua funo.
2 Sem prejuzo da fixao legal de unidades mnimas de cultura do solo rstico, os planos
municipais podem estabelecer limites mnimos ao dimensionamento da propriedade do solo,
nomeadamente aos lotes ou parcelas resultantes das operaes de transformao fundiria
realizadas no mbito da sua execuo.
ARTIGO 29
Parcelamento, emparcelamento e reparcelamento do solo
1 A realizao de operaes de transformao fundiria que promovam o parcelamento ou o
emparcelamento do solo pode ser submetida a um procedimento administrativo de controlo
prvio destinado a verificar a sua conformidade com as leis e os planos municipais aplicveis.
2 Nos prdios constitudos atravs da diviso de solo rstico no podem realizar-se construes
ou edificaes que, antes daquela diviso, no pudessem ter lugar sem o prvio parcelamento ou
loteamento do solo para fins urbansticos, sob pena de invalidade dos respetivos atos de controlo
prvio.
3 Os planos municipais podem impor a realizao de operaes de reparcelamento do solo
urbano, nos termos constantes do artigo 46..
ARTIGO 30
Regularizao de reas urbanas de gnese ilegal
1 A Administrao promove a regularizao das reas urbanas de gnese ilegal que, de acordo
com o plano municipal aplicvel, no devam ser demolidas ou mantidas temporariamente.
2 Tendo em conta o tempo decorrido e as expectativas criadas quanto proteo jurdica da
situao de facto existente, pode estabelecer-se, atravs da aprovao de um plano de pormenor,
um regime excecional para a realizao das operaes de transformao fundiria necessrias
regularizao de reas urbanas de gnese ilegal, bem como para a regularizao das respetivas
construes e edificaes.
3 As servides administrativas e as restries de utilidade pblica que estabeleam
condicionamentos ao aproveitamento urbanstico das reas urbanas de gnese ilegal podem ser
desafetadas at ao estrito limite do necessrio viabilizao da sua regularizao, desde que isso
no envolva perigo para a segurana ou para a sade das pessoas e no afecte o contedo essencial
ou o fim da servido ou restrio.
SUBSECO II
Estrutura da propriedade imobiliria urbana
ARTIGO 31
Edificabilidade
1 O aproveitamento urbanstico definido pelos planos municipais expresso atravs da fixao
de um volume de construo ou do estabelecimento de um ndice superficirio de construo ou
de utilizao do solo.
2 A edificabilidade pode ser objeto de direitos subjetivos pblicos ou privados autnomos em
relao aos direitos que incidem sobre o solo que lhe d origem ou no qual o plano prev a sua
materializao.
ARTIGO 32
Construes e edificaes
1 Sem prejuzo da possibilidade de constituio de direitos autnomos sobre a superfcie e de
outras formas de propriedade especial sobre o espao edificado, as construes e edificaes que
se realizem em conformidade com os planos municipais e demais normas legais e regulamentares
aplicveis incorporam-se no patrimnio do proprietrio do solo.
2 As construes e edificaes existentes que tenham sido realizadas em conformidade com os
planos municipais e com as demais normas legais e regulamentares aplicveis data da sua
realizao gozam da proteo concedida propriedade privada, dispondo o seu proprietrio dos
poderes jurdicos necessrios para assegurar as suas manuteno e conservao em boas
condies de utilizao.
ARTIGO 33
Conjuntos de edifcios e outros complexos imobilirios
1 Os planos municipais podem estabelecer condicionamentos especficos aos atos de controlo
prvio de conjuntos de edifcios ou outros complexos imobilirios que mantenham no patrimnio
dos respetivos proprietrios ou condminos as infraestruturas urbansticas, os equipamentos e os
espaos verdes de utilizao colectiva, que de outro modo devessem ser cedidos ao domnio
municipal.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando tenham um impacto urbanstico
equivalente a uma operao de loteamento urbano, os atos de controlo prvio de conjuntos de
edifcios ou outros complexos imobilirios ficam sujeitos ao mesmo regime que aquelas operaes
urbansticas, nomeadamente no que se refere s restries sua localizao e ao cumprimento
dos nus e deveres urbansticos de que depende a sua realizao.
ARTIGO 34
Transferncia de edificabilidade
1 Os planos municipais podem permitir que a edificabilidade por eles atribuda a um lote ou
parcela de terreno seja transferida para outros lotes ou parcelas situados na sua rea de
interveno, para prosseguir uma das seguintes finalidades:
a) Conservao da natureza e da biodiversidade;
b) Salvaguarda do patrimnio cultural;
c) Minimizao de riscos ambientais;
d) Reabilitao urbana;
e) Perequao compensatria dos benefcios e encargos do plano.
2 Para efeito do disposto no nmero anterior, os planos municipais estabelecem mecanismos
que permitam acomodar a edificabilidade transferida s regras de ocupao, uso e transformao
do solo definidas para o local previsto para a sua materializao, nomeadamente atravs da
dissociao entre o padro mdio de aproveitamento urbanstico definido pelo plano para a
totalidade da sua rea ou unidade de execuo e o aproveitamento real por ele permitido em cada
lote ou parcela de terreno.
3 O registo dos direitos reais constitudos, modificados ou extintos em consequncia da
transferncia de edificabilidade entre lotes ou parcelas de terreno regulado em legislao
especial.
CAPTULO II
Propriedade pblica dos solos e interveno da administrao pblica nos solos
SECO I
Propriedade pblica dos solos
SUBSECO I
Domnio pblico
ARTIGO 35
Espaos de uso pblico e equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
1 Os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram
o domnio pblico da administrao.
2 O disposto no nmero anterior pode ser afastado no mbito de uma operao urbanstica,
mediante deciso fundamentada da administrao, quando seja comprovadamente mais
adequada do ponto de vista urbanstico a integrao dos espaos de uso pblico e dos
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva no domnio privado da administrao ou a
sua manuteno ou integrao em titularidade privada.
3 Quando os espaos de uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva
se mantenham ou sejam integrados em titularidade privada, a administrao assegura o uso
pblico dos bens em questo e regula os respetivos termos, nomeadamente atravs de servides
administrativas, de regulamentos municipais de uso pblico de espaos privados ou de contrato.
ARTIGO 36
Proteo dos bens imveis do domnio pblico da administrao
Podem ser estabelecidas limitaes ou restries ao direito de propriedade e a outros direitos reais
para defesa dos bens imveis do domnio pblico da administrao.
SUBSECO II
Domnio privado
ARTIGO 37
Domnio privado e polticas fundirias
Sem prejuzo de outras finalidades previstas na lei, os bens imveis do domnio privado da
administrao podem ser afetados prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 38
Patrimnios pblicos do solo
1 As entidades administrativas com atribuies em matria do solo constituem patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficam afetos prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 As finalidades os patrimnios pblicos do solo compreendem, nomeadamente:
a) A regulao do mercado dos solos, tendo em vista a preveno da especulao fundiria e
a regulao de preos;
b) A concretizao dos mecanismos de compensao perequativa;
c) A instalao de espaos pblicos, infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
d) A realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica, nos domnios da agricultura,
das florestas, da habitao social e da reabilitao urbano;
e) A facilitao da execuo programada dos planos territoriais;
f) Outros fins de interesse coletivo, territoriais, urbansticos ou de proteo.
ARTIGO 39
Formas de ingresso de bens nos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar nestes por
qualquer meio admitido em direito, nomeadamente:
a) Reafectao de terrenos de titularidade pblica;
b) Compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos;
c) Sucesso, doao e renncia;
d) Expropriao por utilidade pblica;
e) Cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas;
f) Aquisio originria.
2 Os demais ativos patrimoniais integrantes dos patrimnios pblicos do solo podem ingressar
nestes por qualquer meio admitido em direito, nomeadamente mediante:
a) Contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo;
b) Entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes urbansticas e fundirias;
c) Previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos patrimnios pblicos
do solo.
3 Os bens referidos nas alneas e) do nmero 1 e nas alneas a) e b) do nmero 2 integram
obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo.
ARTIGO 40
Regime jurdico dos patrimnios pblicos do solo
1 Os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no podem ser desafetados das
finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles ingressado a partir
do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a respetiva reverso, nos
termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as necessrias adaptaes.
2 Os patrimnios pblicos do solo so obrigatoriamente administrados de forma direta pelas
entidades pblicas a que se refere o nmero 1 do artigo 38. e no podem ser objeto de transmisso
a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles integrados tendo em
vista a prossecuo das respectivas finalidades.
SECO III
Meios de interveno administrativa no solo
ARTIGO 41
Meios de interveno pblica nos solos
O Estado, as regies autnomas, as autarquias locais e as demais entidades pblicas intervm
relativamente ao solo, dentro das respectivas atribuies e das competncias dos seus rgos, para
prossecuo das finalidades que lhe so cometidas e no respeito das leis, dos regulamentos e dos
planos territoriais aplicveis, atravs dos seguintes meios:
a) Planeamento territorial;
b) Transaco de bens imveis por meios de direito privado;
c) Exerccio do direito de preferncia;
d) Constituio do direito de superfcie;
e) Servides de direito administrativo;
f) Expropriaes por utilidade pblica e venda forada;
g) Operaes de reparcelamento do solo urbano;
h) Operaes de emparcelamento do solo rstico;
i) Cedncias de utilizao de bens do domnio privado;
j) Concesses de uso e de explorao do domnio pblico.
ARTIGO 42
Planeamento territorial
1 O planeamento territorial contribui para a realizao dos objetivos de poltica fundiria ao
nvel nacional, regional e local, nos termos definidos na Parte III.
2 As intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos territoriais em vigor
e de acordo com os termos previstos para a respectiva execuo.
ARTIGO 43
Transaco de bens imveis por meios de direito privado
Salvo se o contrrio resultar da lei, da natureza ou do objecto do ato a praticar, as entidades
administrativas podem adquirir ou alienar bens imveis ou direitos reais sobre eles incidentes por
meios previstos no direito privado, nomeadamente compra e venda e permuta, para a prossecuo
de finalidades de poltica fundiria.
ARTIGO 44
Direito de preferncia
1 A lei pode conferir administrao o direito de preferncia nas transmisses onerosas de
prdios entre particulares tendo em vista a prossecuo de objectivos de poltica fundiria,
nomeadamente:
a) A execuo dos planos territoriais;
b) A reabilitao urbana;
c) A preservao do patrimnio cultural.
2 O direito de preferncia pode ser exercido mediante declarao de no aceitao do preo
convencionado, seguindo-se, na falta de acordo do transmitente, o procedimento de expropriao
por utilidade pblica.
ARTIGO 45
Direito de superfcie
1 As entidades administrativas podem constituir o direito de superfcie sobre bens imveis
integrantes do seu domnio privado para a prossecuo de finalidades de poltica fundiria.
2 O direito de superfcie pode ter como objeto obras j realizadas ou a realizar, ou partes delas,
e plantaes.
3 O direito de superfcie pode conferir as faculdades de construir, acima ou abaixo do solo, de
sobreelevar construes j existentes e de realizar plantaes, ficando o superficirio com o direito
de propriedade sobre aquilo que tiver sido construdo ou plantado no exerccio dessas faculdades
ou sobre a construo ou plantao que tenha constitudo o objeto originrio do direito de
superfcie.
4 O direito de superfcie , em regra, constitudo a ttulo oneroso, salvo quando as operaes a
realizar pelo superficirio prossigam diretamente interesses pblicos relevantes e constituam
contrapartida econmica suficiente do direito conferido.
5 Quando o direito de superfcie seja constitudo a ttulo oneroso, a contrapartida exigida ao
superficirio pode consistir no pagamento de quantia pecuniria, nica ou peridica, ou em
qualquer outra prestao que assegure a rigorosa equivalncia financeira em relao ao benefcio
conferido, sem prejuzo da tomada em considerao do eventual interesse social da finalidade a
que os bens em questo sejam afetados.
ARTIGO 46
Reparcelamento do solo urbano
1 Os municpios podem promover, unilateralmente ou em cooperao com os proprietrios de
terrenos urbanos, o agrupamento e a posterior diviso destes, com adjudicao dos lotes ou
parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista:
a) Ajustar a configurao e o aproveitamento dos terrenos para construo s disposies dos
planos municipais;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano;
c) Localizar as reas a ceder obrigatoriamente pelos proprietrios destinadas implantao
de infra-estruturas, espaos e equipamentos pblicos.
2 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de reparcelamento, o municpio
pode promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja possvel,
mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
3 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de reparcelamento
por iniciativa dos proprietrios,
4 O reparcelamento produz os seguintes efeitos:
a) Constituio de lotes para construo ou de parcelas para urbanizao;
b) Substituio, com eficcia real, dos antigos terrenos pelos novos lotes ou parcelas;
c) Transmisso para o municpio das parcelas de terrenos para espaos de utilizao
colectiva, infra-estruturas e equipamentos pblicos que, de acordo com a operao de
reparcelamento, devam integrar o domnio pblico, de pleno direito e livres de nus ou encargos.
d) Constituio da obrigao de urbanizar a zona por ela abrangida.
ARTIGO 47
Emparcelamento do solo rstico
1 O Estado, as regies autnomas e os municpios podem promover, unilateralmente ou em
cooperao com os proprietrios de terrenos rsticos, o agrupamento e a posterior diviso destes,
com adjudicao das parcelas resultantes aos proprietrios, tendo em vista reduzir ou eliminar os
inconvenientes scio-econmicos da fragmentao e da disperso da propriedade rstica e, em
particular:
a) Melhorar as condies tcnicas e econmicas das exploraes agrcolas;
b) Assegurar o correcto ordenamento do territrio;
c) Promover a conservao da natureza;
d) Realizar melhoramentos fundirios e rurais de carcter colectivo indispensveis
remodelao predial ou que contribuam para a valorizao econmica da respectiva zona ou para
a promoo das populaes rurais.
2 As operaes referidas no nmero anterior visam ainda:
a) Ajustar a dimenso e a configurao do solo estrutura fundiria definida pelo plano;
b) Distribuir equitativamente, entre os proprietrios, os benefcios e encargos resultantes do
plano.
3 Se algum ou alguns dos proprietrios rejeitarem o projecto de emparcelamento, as entidades
pblicas podem promover a aquisio consensual dos respectivos terrenos ou, quando tal no seja
possvel, mediante expropriao por utilidade pblica ou venda forada.
4 O disposto nos nmeros anteriores no prejudica a realizao de operaes de
emparcelamento por iniciativa dos proprietrios,
5 Sem prejuzo do que for acordado por todos os interessados, a repartio dos direitos entre os
proprietrios abrangidos por uma operao de emparcelamento feita na proporo do valor ou
da rea do respetivo terreno, transferindo-se para os prdios resultantes do emparcelamento os
nus ou encargos de natureza real e os contratos de arrendamento incidentes sobre os prdios
anteriormente pertencentes ao mesmo titular.
ARTIGO 48
Cedncia de utilizao de bens do domnio privado
1 As entidades administrativas podem ceder, a ttulo precrio e com carter oneroso, a utilizao
de bens do respetivo domnio privado para assegurar a prossecuo de finalidades de poltica
fundiria.
2 A cedncia devidamente fundamentada e procura garantir a conservao, a valorizao e a
rendibilidade dos bens cedidos.
3 A lei estabelece o procedimento da cedncia e as condies em que se realizam a fiscalizao
da atividade do cessionrio e a restituio dos bens imveis cedidos.
ARTIGO 49
Concesso do domnio pblico
1 As entidades administrativas podem celebrar contratos de concesso do uso ou da explorao
de bens do respetivo domnio pblico para a gesto de infraestruturas urbanas e dos espaos
verdes e de utilizao colectiva.
2 A concesso devidamente fundamentada e assegura a rentabilizao econmico-financeira
dos bens concessionados.
3 As entidades administrativas podem, nomeadamente, transferir para o concessionrio a
execuo das seguintes tarefas:
a) Limpeza e higiene urbana;
b) Conservao de espaos verdes e de infraestruturas virias;
c) Manuteno da sinalizao toponmica ou da iluminao pblica;
d) Vigilncia da rea por forma a evitar a sua degradao.
4 A lei estabelece as regras a observar quanto ao prazo de vigncia da concesso, fixao dos
critrios para o pagamento de taxas pelo concessionrio, s obrigaes e aos direitos do
concessionrio, aos bens afetos concesso, s garantias a prestar, ao sequestro, ao resgate e
responsabilidade perante terceiros.
ARTIGO 50
Servides de direito administrativo
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria,
podem, por lei ou ato administrativo, ser constitudas servides sobre bens imveis que, com
carcter real, limitem o direito de propriedade ou outros direitos reais, designadamente impondo
aos respetivos titulares obrigaes de no adotar condutas que prejudiquem as finalidades de
interesse pblico prosseguidas ou de adotar condutas ou suportar atividades da administrao ou
de terceiros que sejam necessrias para a sua prossecuo.
2 As servides de direito administrativo podem ser constitudas para a prossecuo de
quaisquer fins de poltica fundiria para cuja prossecuo sejam adequadas, nomeadamente:
a) Assegurar a instalao, o funcionamento e a manuteno de infraestruturas pblicas ou de
uso pblico;
b) Assegurar e regular o uso pblico de espaos pblicos, equipamentos e infraestruturas de
utilizao coletiva que permaneam em titularidade privada e regular os termos da respetiva
utilizao.
3 As servides de direito administrativo que tenham efeito anlogo expropriao s podem
ser constitudas mediante pagamento de justa indemnizao.
4 Os condicionamentos do aproveitamento especfico do solo resultantes das servides de
direito administrativo so traduzidos nos planos territoriais.
ARTIGO 51
Expropriaes por utilidade pblica e venda forada
1 Para a prossecuo de finalidades concretas de interesse pblico relativas poltica fundiria
podem ser efetuadas expropriaes por utilidade pblica e pode ser determinada a venda forada
de bens imveis.
2 As expropriaes por utilidade pblica podem ser efetuadas e a venda forada pode ser
determinada tendo em vista, nomeadamente, a prossecuo das seguintes finalidades:
a) Urbanizao;
b) Reabilitao urbana;
c) Realizao de intervenes pblicas ou de iniciativa pblica;
d) Instalao de infraestruturas e equipamentos de utilizao coletiva;
e) Integrao de terrenos em patrimnios pblicos do solo;
f) Execuo de planos territoriais.
3 A expropriao e a venda forada s podem ter lugar quando a constituio de uma servido
de direito administrativo ou outros meios menos lesivos no sejam suficientes para assegurar a
prossecuo das finalidades de interesse pblico em causa.
4 Na falta de acordo do proprietrio quanto ao valor do bem em procedimento de venda forada
aplicvel, com as necessrias adaptaes, o disposto no Cdigo das Expropriaes para a
expropriao litigiosa, designadamente sobre a arbitragem, a designao de rbitros, a arguio
de irregularidades e o recurso da deciso arbitral.
PARTE III
Planeamento territorial
CAPTULO I
Sistema de planeamento territorial
ARTIGO 52
Planeamento territorial
1 As polticas pblicas de ordenamento do territrio e do urbanismo so desenvolvidas atravs
do planeamento.
2 O sistema de planeamento territorial organiza-se nos mbitos nacional, regional e municipal,
em funo da natureza e da incidncia dos interesses pblicos prosseguidos.
ARTIGO 53
Ponderao de interesses pblicos e privados
Os planos territoriais identificam, graduam e harmonizam os vrios interesses pblicos e
privados com projeco no ordenamento do territrio tendo em vista a mais adequada utilizao
do territrio em termos ambientais, econmicos, sociais e culturais.
ARTIGO 54
mbito nacional
1 Os planos territoriais de mbito nacional definem o quadro estratgico para o ordenamento
do espao nacional, estabelecendo as diretrizes a considerar a nvel regional e municipal e a
compatibilizao das polticas pblicas setoriais do Estado, bem como, na medida do necessrio,
a salvaguarda de valores e recursos de reconhecido interesse nacional, nos termos dos nmeros
seguintes.
2 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio estabelece, em concretizao
da poltica europeia de desenvolvimento territorial, as grandes opes de organizao do
territrio nacional e define o modelo de estruturao espacial da proteo do sistema urbano, das
redes, das infraestruturas e dos equipamentos de interesse nacional, bem como das reas de
interesse nacional em termos agrcolas, florestais, ambientais e econmicos.
3 Os planos setoriais estabelecem a incidncia espacial e o impacto territorial da programao
ou concretizao de polticas pblicas dos diversos setores da Administrao Pblica estadual.
4 Os planos especiais visam, exclusivamente, a prossecuo de objetivos de salvaguarda de
recursos e valores naturais e culturais, considerados indispensveis tutela de interesses pblicos
de mbito nacional.
5 Os planos referidos nos nmeros anteriores estabelecem um compromisso de integrao e
compatibilizao recproca das respetivas opes.
ARTIGO 55
mbito regional
1 Os planos regionais fixam, em observncia das diretrizes de mbito nacional e em estreita
articulao com as polticas pblicas de natureza estadual, as orientaes para o ordenamento do
territrio regional, definem as redes regionais de infraestruturas e transportes e constituem o
quadro de referncia para a elaborao de planos municipais.
2 Os planos regionais incorporam obrigatoriamente as opes constantes dos planos sectoriais
e especiais.
22
ARTIGO 56
mbito municipal
1 Os planos territoriais de mbito municipal estabelecem, de modo exclusivo, de acordo com as
diretrizes de mbito nacional e regional e com opes prprias de desenvolvimento estratgico, o
regime de ocupao, uso e transformao do solo e a respetiva execuo e programao.
2 O planeamento municipal engloba o plano diretor municipal, o plano de urbanizao, o plano
de pormenor e o plano intermunicipal.
ARTIGO 57
Planos municipais
1 O plano diretor municipal estabelece a estratgia de desenvolvimento territorial e a poltica
municipal de ordenamento do territrio e do urbanismo, integra e articula as demais polticas
municipais com expresso territorial e as orientaes estabelecidas nos planos de mbito nacional
e regional e fixa o modelo de ordenamento do territrio municipal.
2 O plano de urbanizao estabelece o quadro de referncia para a aplicao das polticas
urbanas e define a respetiva estrutura, bem como os critrios de transformao do solo numa rea
delimitada do territrio municipal.
3 O plano de pormenor desenvolve e concretiza os termos da ocupao de qualquer rea do
territrio municipal, estabelecendo, designadamente, regras sobre a implantao das
infraestruturas e o desenho, a localizao e a insero urbanstica dos espaos de utilizao
coletiva, assim como a forma de edificao e a disciplina da sua integrao na paisagem.
4 obrigatria a existncia de um plano de mbito municipal que abranja a totalidade do
respetivo territrio e integre uma estratgia de desenvolvimento municipal, com autonomia
documental face aos demais elementos do plano.
ARTIGO 58
Cooperao intermunicipal
1 O plano intermunicipal estabelece, de modo coordenado, a estratgia de desenvolvimento
territorial, as opes de localizao e de gesto de equipamentos pblicos locais e as relaes de
interdependncia entre a totalidade ou parte das reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos.
2 Caso o plano intermunicipal defina o regime de ocupao, uso e transformao do solo para
a totalidade das reas territoriais dos municpios a que respeita e estes assim o determinem, a
aprovao do plano intermunicipal dispensa a elaborao do plano diretor municipal.
3 Os municpios podem aprovar planos de urbanizao e planos de pormenor abrangendo as
reas territoriais de mais do que um municpio.
ARTIGO 59
Princpios da coordenao e da articulao
O Estado, as regies autnomas e as autarquias locais coordenam e articulam entre si a formao
e a execuo dos respetivos planos, nomeadamente mediante a identificao e ponderao dos
planos, programas e projetos existentes ou em preparao, tendo em vista assegurar a sua
recproca compatibilizao.
ARTIGO 60
Relaes entre planos territoriais
1 As opes e o modelo de desenvolvimento territorial contidos no programa nacional da
poltica de ordenamento do territrio orientam e enquadram a elaborao dos demais planos
territoriais, que devem ser compatveis com aqueles.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, quando sobre a mesma rea territorial incidam
dois ou mais planos de mbito nacional ou regional contraditrios entre si, as disposies do
plano posterior prevalecem sobre as dos planos preexistentes.
3 Os planos de mbito municipal observam as orientaes definidas nos planos de mbito
nacional e regional, sem prejuzo da autonomia municipal .
4 Nas relaes entre planos municipais contraditrios entre si, o plano posterior prevalece
sobre o plano preexistente.
ARTIGO 61
Vinculao jurdica
1 Os planos territoriais vinculam as entidades pblicas na sua atividade de planeamento.
2 Os planos municipais e especiais so diretamente aplicveis e vinculam as entidades pblicas
e privadas.
ARTIGO 62
Contratualizao do planeamento
1 A elaborao, a alterao, a reviso, a suspenso e a execuo de planos municipais pode ser
precedida da celebrao de contratos entre o Estado, as regies autnomas e os municpios, que
tenham por objeto, nomeadamente, as formas e os prazos para adequao dos planos existentes
em relao a planos supervenientes com os quais os primeiros planos devam ser conformes ou
compatveis.
2 Os particulares que se mostrem interessados na elaborao, alterao, reviso ou execuo de
um plano de urbanizao ou de um plano de pormenor podem apresentar aos municpios
propostas de contratos com esse objeto.
3 Os contratos celebrados entre os municpios e os particulares no podem prejudicar o
exerccio dos poderes pblicos de planeamento, as garantias procedimentais de interveno de
outras entidades pblicas ou de participao dos particulares, nem a observncia das disposies
legais e regulamentares aplicveis.
4 Os procedimentos de formao dos contratos referidos nos nmeros anteriores asseguram
uma adequada publicitao e a realizao de discusso pblica.
CAPTULO II
Procedimento de formao e dinmica dos planos
ARTIGO 63
Elaborao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio e os planos regionais so
elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo membro responsvel pelo ordenamento
do territrio.
2 Os planos especiais e setoriais so elaborados pelo Governo, sob coordenao do respetivo
membro responsvel pela rea cujo interesse pblico tutelado, a ttulo principal, no plano.
3 Os planos municipais so elaborados pelas cmaras municipais, salvo os planos
intermunicipais cuja elaborao cabe aos conselhos executivos das associaes de municpios.
ARTIGO 64
Participao
1 O procedimento de formao dos planos territoriais assegura aos particulares, em qualquer
momento, os meios de participao necessrios para que estes possam acompanhar a elaborao
do plano, bem como formular observaes e sugestes entidade por ela responsvel.
2 Para efeitos do disposto no nmero anterior, a deciso de elaborao de planos especiais e
municipais publicitada pelas entidades pblicas competentes.
3 Aps a concluso da elaborao dos planos realizada uma discusso pblica em que os
interessados podem apresentar as suas reclamaes, sugestes e pedidos de esclarecimentos.
4 A entidade pblica competente pondera e responde fundamentadamente aos contributos
apresentados pelos interessados nos termos dos nmeros anteriores.
ARTIGO 65
Acompanhamento e concertao
1 A elaborao dos planos territoriais acompanhada por uma comisso especialmente
designada para o efeito e obrigatria em todos os planos, com exceo do plano de urbanizao
e do plano de pormenor.
2 O acompanhamento visa o apoio aos trabalhos de elaborao dos planos e a identificao e
ponderao dos planos, programas e projetos existentes ou em preparao, bem como dos
interesses pblicos envolvidos.
3 O acompanhamento da elaborao dos planos territoriais inclui a concertao com as
entidades que, no decurso dos trabalhos, formulem objees s solues definidas para os futuros
planos, sem prejuzo da possibilidade de concertao noutras fases do procedimento com
quaisquer outras entidades pblicas ou privadas.
ARTIGO 66
Avaliao ambiental
1 Os planos territoriais cuja aplicao seja suscetvel de produzir efeitos significativos no
ambiente esto sujeitos a avaliao ambiental.
2 Para efeitos do nmero anterior, os planos territoriais so acompanhados por um relatrio no
qual se descrevem e avaliam os efeitos da aplicao do plano, as alternativas razoveis que tenham
em conta os objetivos e o mbito de aplicao territorial respetivos e a previso do adequado
enquadramento ambiental dos seus instrumentos de execuo.
ARTIGO 67
Aprovao
1 O programa nacional da poltica de ordenamento do territrio aprovado por lei da
Assembleia da Repblica, sob proposta do Governo e depois de ouvidas as regies autnomas e os
municpios.
2 Os planos especiais, regionais e setoriais so aprovados pelo Governo, atravs de resoluo de
conselho de ministros.
3 Os planos municipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais, sob
proposta das cmaras municipais.
4 Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias intermunicipais,
sob proposta dos conselhos executivos das associaes de municpios, salvo quando dispensem a
elaborao de plano diretor municipal nos termos do n. 2 do artigo58., caso em que so
aprovados pelas respetivas assembleias.
5 Quando os planos de urbanizao e os planos de pormenor abranjam reas territoriais de mais
do que um municpio, a aprovao por cada assembleia municipal restrita respetiva rea
territorial.
6 Na situao referida nos nmeros 4 e 5, a aprovao do plano s se considera concluda aps
a ltima das deliberaes das assembleias municipais.
ARTIGO 68
Derrogao
1 Os planos de mbito municipal no esto sujeitos a aprovao governamental.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o governo, por resoluo do conselho de
ministros, pode derrogar as disposies de planos regionais e de planos setoriais incompatveis
com as normas de um plano diretor municipal ou de um plano intermunicipal.
3 A derrogao ocorre, mediante solicitao do municpio, quando, no mbito do procedimento
de formao do plano, seja suscitada por servios estaduais intervenientes a incompatibilidade
das normas do projeto de plano municipal com os planos setoriais e regionais.
ARTIGO 69
Avaliao
1 Antes da aprovao do plano territorial, as entidades responsveis procedem elaborao de
um relatrio contendo a avaliao prvia do impacto da execuo do plano sobre o territrio, em
termos de custos e benefcios, de forma a assegurar a sustentabilidade econmica, ambiental,
social e cultural.
2 Na vigncia do plano territorial, as entidades competentes promovem a permanente avaliao
da adequao e concretizao da disciplina nele contida, bem como, relativamente aos planos
sujeitos a avaliao ambiental, dos efeitos significativos da sua execuo no ambiente.
ARTIGO 70
Dinmica
1 Os planos podem, em razo da evoluo ou reponderao das condies econmicas, sociais,
culturais e ambientais subjacentes sua elaborao, fundamentadas em relatrio de avaliao, ser
objeto de reviso, alterao ou suspenso.
2 A reviso consiste na modificao do plano em resultado da reconsiderao e reapreciao
global, com carter estrutural ou essencial, das opes estratgicas do plano, dos princpios e
objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e valorizao dos recursos
e valores territoriais, de acordo com o procedimento de elaborao do plano, com as necessrias
adaptaes.
3 A alterao consiste numa modificao decorrente da reponderao parcial do plano, a
realizar no mbito de um procedimento administrativo simplificado.
4 A suspenso consiste na paralisao, por um perodo de tempo certo, dos efeitos de todo o
plano ou de parte dele, quer em termos espaciais, quer em termos materiais, determinando
obrigatoriamente a abertura de procedimento de elaborao, reviso ou alterao do plano para a
rea em causa.
5 Os planos municipais e os planos especiais s podem ser objeto de alterao ou reviso
decorridos trs anos sobre a sua entrada em vigor, salvo em circunstncias excecionais definidas
por lei.
6 O plano diretor municipal obrigatoriamente revisto decorridos 15 anos sobre a sua entrada
em vigor ou a sua ltima reviso.
ARTIGO 71
Atualizao
A atualizao de planos territoriais decorrentes da entrada em vigor de leis, regulamentos ou
planos de ordem superior que no implique uma deciso autnoma de planeamento obrigatria
e depende de declarao da entidade responsvel pela elaborao do plano.
CAPTULO III
Medidas preventivas e provisrias
ARTIGO 72
Medidas preventivas
1 Podem ser adotadas as medidas preventivas necessrias para evitar a alterao das
circunstncias de facto existentes em determinada parcela do territrio, de modo a garantir a
liberdade na elaborao de planos municipais e especiais a ele relativos e a evitar que a sua
execuo fique comprometida ou se torne excessivamente onerosa.
2 As medidas preventivas podem consistir na proibio ou limitao das seguintes aes:
a) Operaes de loteamento e obras de urbanizao, de construo, de ampliao, de
alterao e de reconstruo, com exceo das que estejam isentas de procedimento de
licenciamento ou comunicao prvia;
b) Trabalhos de remodelao de terrenos;
c) Obras de demolio de edificaes existentes, exceto as que, por regulamento municipal,
possam ser dispensadas de licena ou autorizao;
d) Derrube de rvores em macio ou destruio do solo vivo e do coberto vegetal.
3 As medidas preventivas no podem resultar na reduo a uma nica opo de planeamento
quanto parcela de territrio sobre as quais incidem.
4 A adoo de medidas preventivas por motivo de reviso ou alterao de um plano determina
a suspenso da eficcia deste na rea abrangida por aquelas medidas e, ainda, quando assim seja
determinado no ato que as adota, a suspenso dos demais planos em vigor na mesma rea.
5 A adoo de medidas preventivas d lugar a indemnizao nos termos do artigo 26.
ARTIGO 73
Medidas provisrias
1 Quando a salvaguarda de interesses pblicos a prosseguir mediante a elaborao ou a reviso
de um plano territorial no possa obter-se mediante a imposio das proibies ou limitaes a
que se refere o nmero 2 do artigo 72., podem ser adotadas medidas provisrias que definam de
forma positiva o regime transitoriamente aplicvel a uma determinada parcela de territrio e se
revelem necessrias para a salvaguarda daqueles interesses.
2 S pode haver lugar adoo de medidas provisrias quando do procedimento resulte a
existncia de opes de planeamento suficientemente densificadas e documentadas.
3 A adopo de medidas provisrias precedida de discusso pblica, nos termos aplicveis ao
plano a que respeitam.
4 A adoo de medidas provisrias confere direito a indemnizao nos mesmos termos que a
aprovao, reviso ou alterao de planos territoriais.
CAPTULO IV
Execuo dos planos
ARTIGO 74
Programao pblica da execuo
1 A execuo dos planos uma tarefa pblica, cabendo Administrao a sua programao e
coordenao.
2 Os proprietrios tm o dever de concretizar e adequar as suas pretenses aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao nos instrumentos de programao.
ARTIGO 75
Princpios gerais em matria de execuo
A execuo dos planos municipais obedece s seguintes orientaes:
a) As operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional,
formal e ambiental do espao onde se inserem;
b) As operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal
entre a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em
vista uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada
operao;
c) A construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo.
d) As operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
ARTIGO 76
Execuo sistemtica
1 A execuo sistemtica consiste na realizao, mediante programao municipal, de
operaes urbansticas integradas, com dimenso e localizao adequadas a uma transformao
ordenada do territrio.
2 A execuo referida no nmero anterior tem lugar mediante os sistemas:
a) De execuo privada;
b) De execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio;
c) De execuo pela Administrao.
3 A execuo sistemtica ocorre:
a) Em solo urbano programado, designadamente mediante a delimitao, pela cmara
municipal, por iniciativa prpria ou a requerimento dos proprietrios interessados, de unidades
de execuo;
b) Em solo urbanizado a consolidar, renovar ou reestruturar, sempre que se justifiquem
intervenes suportadas por uma soluo integrada e de conjunto.
4 A execuo sistemtica pressupe, em regra, a associao entre os proprietrios e
eventualmente outros interessados.
ARTIGO 77
Execuo no sistemtica
1 A execuo no sistemtica efetuada por intermdio de operaes urbansticas isoladas e
tem lugar preferencialmente em solo urbanizado consolidado.
2 A realizao de operaes urbansticas isoladas excecional e s pode ser admitida em solo
urbano quando j existam infraestruturas adequadas para a edificao pretendida ou, quando seja
caso disso, tenha sido realizada operao de loteamento ou de reparcelamento.
ARTIGO 78
Orientaes de execuo
1 Os planos integram orientaes para a sua execuo, que contm:
a) A identificao e a programao das intervenes consideradas estratgicas ou
estruturantes, a explicitao dos objectivos e a descrio e a estimativa dos custos individuais e da
globalidade das aes previstas no plano;
b) A ponderao da viabilidade jurdico-fundiria e econmico-financeira das respetivas
propostas;
c) A definio dos meios, dos sujeitos responsveis pelo financiamento da execuo e dos
demais agentes a envolver;
d) A estimativa da capacidade de investimento municipal relativa s propostas do plano,
tendo em conta os custos da sua execuo.
2 Os elementos referidos no nmero anterior constam de forma autnoma do programa de
execuo e do plano de financiamento dos planos municipais.
ARTIGO 79
Programao
1 A programao estabelece as aces tendentes execuo do plano, definindo o modo como
elas se processam.
2 So instrumentos de programao, designadamente, as unidades de execuo e as reas de
reabilitao urbana delimitadas pela cmara municipal nos termos previstos na lei.
3 A delimitao de unidades de execuo assenta num programa genrico, que explicita o
interesse pblico e estabelece o processo de dinamizao dos vrios sujeitos a envolver.
4 O desenvolvimento das unidades de execuo exige um programa detalhado, negociado com
proprietrios e outros investidores, traduzido em desenho que viabilize uma distribuio
perequativa de receitas entre todos eles.
5 A programao inscrita nos planos de atividades e nos oramentos municipais.
ARTIGO 80
Unidades e subunidades operativas
1 Os planos municipais identificam unidades e, eventualmente, subunidades operativas de
planeamento e gesto, que correspondem a reas de interveno prioritrias, estratgicas ou
estruturantes.
2 O plano estabelece, para as unidades operativas, os objectivos de interesse pblico a alcanar,
processos executrios a adotar e os meios financeiros a mobilizar.
3 Os investimentos e empreendimentos pblicos enquadram-se preferencialmente nas
unidades ou subunidades operativas.
ARTIGO 81
Meios de execuo
A execuo programada dos planos municipais concretizada, nomeadamente, mediante a
aquisio ou disponibilizao de terrenos, operaes de transformao fundiria e formas de
parceria ou contratualizao que incentivem a concertao dos diversos interesses em presena.
ARTIGO 82
Momento da concretizao da perequao
No mbito da realizao de cada operao urbanstica isolada ou programada tem lugar a
perequao urbanstica regulada nos artigos 97. a 99..
PARTE IV
Operaes urbansticas
CAPTULO I
Controlo administrativo
ARTIGO 83
Controlo prvio
1 A realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados.
2 Quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a existncia de
um mero controlo sucessivo e as condies de realizao da operao urbanstica estejam
suficientemente definidas em disposio legal, plano ou regulamento, a lei pode isentar a
realizao de operaes urbansticas de controlo prvio.
3 Nos casos previstos no nmero anterior, a lei pode estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio.
ARTIGO 84
Regularizao de operaes urbansticas
1 A lei estabelece um procedimento especfico para a regularizao de operaes urbansticas
realizadas sem o controlo prvio a que estavam sujeitas, sem prejuzo da responsabilidade civil,
contraordenacional e penal a que haja lugar.
2 A regularizao das operaes urbansticas no dispensa o cumprimento dos planos e demais
normas legais e regulamentares em vigor data em que tenha lugar.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, a lei pode dispensar o cumprimento de
requisitos de legalidade relativos construo cujo cumprimento se tenha tornado impossvel ou
que no seja razovel exigir, desde que tenham sido cumpridos os requisitos da legalidade
vigentes data da realizao da operao urbanstica em questo.
ARTIGO 85
Controlo sucessivo
1 A realizao de quaisquer operaes urbansticas est sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeio a controlo prvio.
2 O controlo sucessivo destina-se a assegurar a conformidade das operaes urbansticas com as
disposies legais e regulamentares aplicveis e a prevenir os perigos que da sua realizao
possam resultar para a sade e segurana das pessoas.
ARTIGO 86
Tutela da legalidade urbanstica
1 Os rgos administrativos competentes adotam as medidas de tutela de legalidade urbanstica
adequadas quando sejam realizadas operaes urbansticas:
a) Sem os necessrios atos administrativos de controlo prvio;
b) Em desconformidade com os respectivos atos administrativos de controlo prvio;
c) Ao abrigo de ato administrativo de controlo prvio revogado ou declarado nulo;
d) Sem que tenha tido lugar a comunicao prvia exigida por lei;
e) Em violao das normas legais e regulamentares,.
2 As medidas a que se refere o nmero anterior podem consistir:
a) No embargo de obras ou de trabalhos de remodelao de terrenos;
b) Na determinao da demolio total ou parcial de obras;
c) Na reposio do terreno nas condies em que se encontrava antes do incio das obras ou
trabalhos;
d) Na determinao da cessao da utilizao de edifcios ou suas fraes autnomas.
3 Em caso de incumprimento de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanstica
previstas nos artigos anteriores pode ser determinada a posse administrativa do imvel por forma
a permitir a sua execuo coerciva.
CAPTULO II
Urbanizao e edificao
ARTIGO 87
Loteamentos urbanos
1 As operaes de loteamento urbano concretizam o regime de uso do solo definido nos planos
municipais aplicveis e procedem transformao fundiria do solo para fins urbansticos atravs
da constituio de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, edificao
urbana.
2 O lote constitudo por uma operao de loteamento urbano confere ao seu proprietrio o
direito de construir a edificao nele prevista, de acordo com os parmetros urbansticos fixados
na respetivo ato de controlo prvio.
3 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, o ato de controlo prvio do loteamento urbano
pode ser alterado ou revogado por iniciativa da cmara municipal desde que tal alterao ou
revogao se mostre necessria execuo de plano municipal ou de plano especial.
4 Quando da alterao ou revogao referidas no nmero anterior resulte o sacrifcio de
faculdades urbansticas consolidadas pelo ato de controlo prvio da operao de loteamento
urbano e aquelas ocorram no prazo de cinco anos contados da receo provisria das obras de
urbanizao, os proprietrios dos lotes por estes afetados tm direito a uma indemnizao pelos
prejuzos causados
5 O solo rstico no pode ser objecto de operaes de loteamento urbano.
ARTIGO 88
Obras de urbanizao
1 As obras de urbanizao so realizadas no interesse do municpio pelo titular do respetivo ato
de controlo prvio e destinam-se a dotar o solo das infraestruturas e dos espaos verdes e de
utilizao coletiva necessrios sua edificao.
2 O controlo prvio da realizao de obras de urbanizao feito autonomamente ou no mbito
de uma operao de loteamento urbano, podendo ser substitudo por um contrato de urbanizao
celebrado entre o municpio e o interessado.
ARTIGO 89
Obras de edificao
As obras de edificao, compreendendo a construo, ampliao, alterao, reconstruo,
conservao ou demolio de imveis, realizam-se em conformidade com quaisquer normas legais
e regulamentares a que a edificao se deva subordinar e nos termos das condies fixadas no
respetivo ato administrativo de controlo prvio.
ARTIGO 90
Responsabilidade e qualidade da construo
1 O dono da obra e todas as pessoas que intervenham na realizao de obras de edificao,
nomeadamente os tcnicos responsveis pela elaborao e subscrio dos respetivos projetos e
pela sua fiscalizao ou direo, so responsveis pelo ressarcimento dos danos causados a
terceiros decorrentes da violao culposa, por ao ou omisso, de deveres no exerccio da
atividade a que estejam obrigados por contrato ou por norma legal ou regulamentar.
2 O disposto no nmero anterior no exclui a responsabilidade sem culpa nos casos previstos na
lei.
3 A aprovao do projeto e o exerccio da fiscalizao municipal no isentam o dono da obra e
todas as pessoas que intervenham na sua realizao, nomeadamente os tcnicos responsveis pela
sua fiscalizao ou direo, da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita
observncia pelas condies do ato administrativo de controlo prvio.
4 A elaborao e a subscrio de projetos e o exerccio das funes de fiscalizao e direo de
obras s podem ser realizados por tcnicos que sejam titulares das habilitaes legalmente
exigveis em funo do objeto e da natureza da atividade desenvolvida.
ARTIGO 91
Utilizao e conservao do edificado
1 As edificaes respeitam, as condies de segurana, salubridade e arranjo esttico adequadas
ao fim a que se destinam pelo projeto aprovado e no podem ser utilizadas para fim diverso
daquele.
2 Os proprietrios tm o dever de manter as edificaes existentes em boas condies de
utilizao, realizando as obras de conservao que se revelarem indispensveis a essa finalidade.
3 Quando os proprietrios no cumpram o dever estabelecido no nmero anterior, a
administrao pode fixar um prazo para a realizao das obras necessrias.
4 Decorrido o prazo referido no nmero anterior, pode ser determinada a posse administrativa
do imvel para execuo imediata das obras necessrias, se necessrio mediante o prvio despejo
administrativo dos seus ocupantes.
ARTIGO 92
Reabilitao urbana
1 Os proprietrios tm o dever de reabilitar as edificaes existentes cujo estado de conservao
seja insuficiente, degradado ou obsoleto, realizando as obras necessrias para repor as suas
condies de segurana, salubridade e arranjo esttico.
2 Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, incumbe ao Estado, s regies autnomas e s
autarquias locais promover a reabilitao das reas urbanas que dela caream, programando ou
realizando as respetivas operaes de reabilitao urbana ou concedendo apoios e outros
incentivos financeiros e fiscais aos proprietrios e a terceiros que promovam a reabilitao de
edifcios.
PARTE V
Regime econmico e financeiro do solo
CAPTULO I
Financiamento de infraestruturas urbansticas
ARTIGO 93
Princpios gerais
1 A execuo de infraestruturas urbansticas pelas entidades pblicas obedece a critrios de
eficincia e sustentabilidade financeira, sem prejuzo da coeso territorial.
2 Para efeitos do nmero anterior, qualquer deciso de criao de infraestruturas urbansticas
financeiramente justificada pela entidade competente no mbito da programao nacional,
regional ou municipal.
3 Os municpios elaboram um programa de financiamento urbanstico que integra o programa
plurianuanal de investimentos municipais na execuo, na manuteno e no reforo das
infraestruturas gerais e a previso de custos gerais de gesto urbana e identifica, de forma
explcita, as fontes de financiamento para cada um dos compromissos previstos.
4 Os tributos podem ter taxas de tributao diferenciadas em funo dos usos, das tipologias, do
estado de conservao, da localizao e do nvel de servio das infraestruturas urbansticas
disponibilizadas.
ARTIGO 94
Impostos sobre o patrimnio imobilirio
1 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio urbano respeitam o princpio da equivalncia ou
do benefcio, remunerando, em termos amplos, a atividade pblica de prestao que beneficie os
prdios urbanos.
2 Os impostos sobre o patrimnio imobilirio rstico respeitam o princpio da capacidade
contributiva, tomando em considerao o rendimento fundirio normal decorrente de uma
utilizao eficiente do solo e promovendo a efetiva utilizao do mesmo.
ARTIGO 95
Contribuies especiais
1 Os municpios podem criar contribuies especiais adicionais ao imposto municipal sobre
imveis, tendo em vista a recuperao dos custos incorridos ou das vantagens proporcionadas
mediante o fornecimento ou a manuteno de infraestruturas urbansticas de qualidade
excecional ou a prestao de servios ambientais qualificados.
2 As contribuies especiais referidas no nmero anterior so lanadas no instrumento de
programao territorial, sendo a sua taxa fixada em funo da fundamentao econmica dos
custos incorridos ou das vantagens proporcionadas.
ARTIGO 96
Taxas
As taxas urbansticas respeitam o princpio da equivalncia ou do benefcio, remunerando as
entidades pblicas pelos encargos especialmente incorridos com uma especfica operao de
infraestruturao urbanstica.
CAPTULO II
Perequao de benefcios e encargos
ARTIGO 97
Princpio da perequao
1 Os planos municipais contm mecanismos equitativos de perequao dos encargos e
benefcios deles resultantes, que funcionam em escalas territoriais distintas, nos termos definidos
nos nmeros seguintes.
2 A perequao a efetivar no mbito dos planos diretores municipais e dos planos de
urbanizao toma por referncia unidades territoriais distintas, considerando a globalidade de
territrio por eles abrangida, aplicando-se a todas as operaes urbansticas que nele ocorram,
isoladas ou programadas.
3 A perequao a efectivar no mbito de unidades de execuo ou de outros instrumentos de
programao determina a distribuio dos encargos e benefcios pelo conjunto dos respectivos
intervenientes.
4 Para efeitos do disposto nos nmeros anteriores, os planos municipais fundamentam o
processo de formao das mais-valias fundirias e definem os critrios para a sua parametrizao
e redistribuio.
ARTIGO 98
Funcionamento da perequao urbanstica
1 Na definio dos mecanismos de perequao, o plano identifica:
a) As zonas que apresentem, no momento anterior ao plano, caractersticas similares
entre si e que o plano trate de forma diferenciada;
b) O benefcio-padro e o encargo-padro para cada uma dessas zonas decorrentes das
propostas do plano;
c) A compensao a atribuir nas situaes em que do plano decorram desvios relativamente
aos padres fixados.
2 Para efeitos da alnea b) do nmero anterior, o benefcio-padro e o encargo padro podem
ser apurados por qualquer instrumento adequado, podendo consistir, nomeadamente:
a) O benefcio-padro, num ndice mdio de construo;
b) O encargo-padro, num ndice de cedncia mdia.
ARTIGO 99
Compensao perequativa
1 A compensao da perequao urbanstica pode ser efectuada em espcie ou em dinheiro,
designadamente mediante a compra e venda de direitos de construo, diretamente entre os
proprietrios ou entre estes e a Administrao, sendo integrada nos patrimnios pblicos do solo.
2 Para efeitos do nmero anterior, a compensao pode consistir na afetao social das
mais-valias urbansticas decorrentes da atribuio concreta do direito de construir, mediante a
disponibilizao de terrenos, direitos de construo ou edifcios.
3 Quando o benefcio-padro consista num ndice mdio de construo, a compensao da
perequao escala municipal fixada numa taxa entre 40% e 60% sobre a vantagem patrimonial
resultante da atribuio de um direito concreto de construo superior ao ndice mdio municipal,
sendo lanada pela Assembleia Municipal no momento da aprovao do plano municipal.
4 Quando o encargo-padro consista num ndice de cedncia mdia, a perequao pode ser
realizada por via de cedncias para a implementao, instalao e renovao de infraestruturas,
equipamentos e espaos urbanos de utilizao coletiva, por via da distribuio dos ndices de
cedncia concreta.
ARTIGO 100
Perequao financeira
A lei pode estabelecer uma perequao a nvel nacional, por via de transferncias financeiras
provenientes do Estado, com vista a compensar os municpios com maiores encargos ambientais
e com especiais limitaes ao nvel urbanstico.
CAPTULO III
Avaliao
ARTIGO 101
mbito de aplicao
O disposto no presente captulo aplica-se avaliao do solo, das instalaes, das construes e
das edificaes, bem como dos direitos constitudos sobre ou em conexo com eles que tenha por
objecto a determinao:
a) Do valor fundirio para efeitos de execuo dos planos municipais, na ausncia de acordo
entre os interessados;
b) Da justa indemnizao na expropriao, independentemente da finalidade que a origina;
c) Do preo a pagar ao proprietrio na venda ou no arrendamento forados.
ARTIGO 102
Critrios gerais para a avaliao
1 O valor do solo corresponde ao seu valor justo, em situao de pleno domnio, livre de
quaisquer nus ou encargos.
2 O solo avaliado pelo mtodo de avaliao mais apropriado tendo em considerao a sua
situao concreta e independentemente do motivo da avaliao, nos termos previstos nos artigos
seguintes.
3 As avaliaes visam apurar o valor do bem ou direito nos seguintes momentos:
a) No caso das operaes referidas na alnea a) do nmero anterior, na data anterior
aprovao do instrumento de programao que as origine.
b) No caso das alneas b) e c) do nmero anterior, no momento da resoluo de expropriao
ou de venda forada.
4 A avaliao das edificaes ou construes tem em conta o respetivo estado de conservao.
ARTIGO 103
Avaliao do solo rstico
1 O solo rstico avaliado mediante a capitalizao do rendimento anual real ou potencial da
explorao.
2 O rendimento potencial calculado atendendo ao rendimento decorrente do uso, da fruio
ou da explorao dos terrenos utilizando os meios tcnicos normais para a sua produo e de
acordo com a lei aplicvel.
3 Para efeitos do nmero anterior, so includos no rendimento os subsdios concedidos
explorao que possuam carcter estvel, sendo deduzidos os custos necessrios explorao
considerada.
4 O valor do solo rstico obtido nos termos dos nmeros anteriores pode ser corrigido em
funo de fatores objetivos de localizao, nomeadamente a facilidade de acesso aos centros
populacionais ou de atividade econmica e a proximidade de locais de valor ambiental ou
paisagstico nicos, nos termos definidos em regulamento.
5 As edificaes e plantaes so avaliadas de forma independente em relao ao solo sempre
que, no momento da avaliao, sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos
aplicveis e respeitem o disposto no ato administrativo que as permitiu.
5 As construes e edificaes, quando avaliadas de forma independente do solo, so
valorizadas pelo mtodo do custo de reposio de acordo com seu estado e antiguidade no
momento a que a avaliao respeita.
6 Em nenhum dos casos previstos nos nmeros anteriores podem considerar-se as expectativas
derivadas de edificaes e usos decorrentes de planos municipais cuja execuo no esteja sido
ainda programada ou na qual o proprietrio opte por no participar.
ARTIGO 104
Avaliao do solo urbano
1 As construes e edificaes que, no momento da avaliao, no estejam em situao de runa
e sejam conformes com as leis, os regulamentos e os planos aplicveis e respeitem o disposto no
ato administrativo que as permitiu so avaliadas em conjunto com o solo, sendo identificados em
separado os valores correspondentes s construes e edificaes e o valor do solo.
2 Nas situaes no previstas no nmero anterior, a avaliao do solo urbano atende:
a) Ao valor correspondente edificabilidade e ao uso concretos atribudos ou, se o solo no
tiver edificao prevista ou atribuda, ao valor referente ao benefcio-padro definido no plano
municipal, deduzidos dos valores compensados por via perequativa.
b) Ao valor do edificado existente em situao de runa, deduzidos os custos da sua
reabilitao, bem como, quando seja esse o caso, o valor dos deveres e das obrigaes pendentes
para realizao da edificabilidade prevista, incluindo os custos de infraestruturao e de
comercializao.
2 A avaliao do solo edificado ou em construo faz-se de acordo com os mtodos comparativo,
de rendimento ou de reposio.
PARTE VI
Validade dos atos jurdicos e garantias
ARTIGO 105
Validade
A validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo, ao
ordenamento do territrio e do urbanismo depende da sua conformidade com o direito aplicvel.
ARTIGO 106
Invalidade
1 So invlidos os regulamentos, planos, atos administrativos, contratos e outros atos jurdicos:
a) Que ofendam o disposto em plano territorial ou as proibies ou limitaes resultantes de
medidas preventivas ou normas provisrias que devam respeitar;
b) Contrrios a servides de direito administrativo, limitaes e restries de utilidade
pblica ou que permitam a realizao de aes em desconformidade com os fins que
determinaram a excluso de reas dos respetivos mbitos.
2 So invlidos os atos administrativos que no tenham sido precedidos de consultas s
entidades cujos pareceres, autorizaes ou aprovaes fossem legalmente exigveis ou que no
estejam em conformidade com eles.
3 A invalidade a que se referem os nmeros anteriores pode ser efetivada a todo o tempo e por
iniciativa de qualquer pessoa ou entidade que disponha de legitimidade procedimental ou
processual para tal, salvo quando exista uma confiana legtima na manuteno das situaes
entretanto constitudas, que, tendo em conta o tempo decorrido sobre a sua constituio, deva
sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao da legalidade.
ARTIGO 107
Responsabilidade administrativa
As entidades administrativas que prosseguem atribuies relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo, bem como respetivos titulares de rgos, trabalhadores e demais
agentes, respondem civilmente pelos prejuzos que ilicitamente causem em virtude das suas
atuaes ou omisses.
ARTIGO 108
Garantias administrativas
Os interessados tm o direito de utilizar os procedimentos previstos na lei para o controlo
administrativo das atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do
territrio e ao urbanismo.
ARTIGO 109
Garantias processuais
As atuaes e omisses da administrao relativas ao solo, ao ordenamento do territrio e ao
urbanismo so suscetveis de controlo judicial pleno, de modo a garantir a tutela efetiva dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados, bem como a proteco de interesses
difusos e a reintegrao da legalidade objectiva.
PARTE VII
Publicidade e registo
CAPTULO I
Publicidade
ARTIGO 110
Publicao
1 Todos os planos territoriais so publicados em Dirio da Repblica acompanhados do
respetivo ato de aprovao.
2 So tambm publicados em Dirio da Repblica os atos que:
a) Determinem a elaborao de planos ou a celebrao de contratos para a elaborao
daqueles;
b) Procedam abertura de perodos de participao de interessados na formao e dinmica
de planos;
c) Suspendam planos territoriais e aprovem ou prorroguem medidas preventivas;
d) Aprovem a derrogao de planos setoriais e regionais.
3 A publicao das plantas e demais peas grficas efetuada mediante ligao automtica do
local da publicao dos atos a que se referem no stio da Internet do Dirio da Repblica ao local
da sua publicao no sistema nacional de informao territorial.
.
ARTIGO 111
Disponibilizao ativa de informao administrativa
1 As entidades pblicas disponibilizam ativamente no respetivo stio da Internet a informao
administrativa relativa prossecuo das suas atribuies em matria de solos, de ordenamento
do territrio e de urbanismo, sem prejuzo do exerccio do direito geral informao nos termos
legalmente estabelecidos.
2 obrigatria a disponibilizao ativa de informao administrativa relativa:
a) Aos regulamentos administrativos e aos planos territoriais, incluindo todo o contedo
documental destes;
b) tramitao dos procedimentos de formao e dinmica de planos
c) tramitao dos procedimentos de licenciamento e admisso de comunicao prvia de
operaes urbansticas;
d) s decises finais sobre os pedidos de licenciamento e de admisso de comunicao prvia
referidos na alnea anterior;
e) Aos contratos celebrados com outras entidades pblicas ou com particulares;
f) Aos relatrios sobre a execuo de planos territoriais e sobre as operaes urbansticas
realizadas no seu territrio;
3 O acesso informao referida na alnea c) do nmero anterior pode ser limitado, mediante
deciso fundamentada, aos titulares de direitos e interesses legalmente protegidos.
4 A informao disponibilizada em boas condies de acesso, com formas de sinalizao claras
e visveis, permitindo, sempre que possvel, o descarregamento de ficheiros.
5 A informao atualizada em tempo til, est disponvel durante o tempo adequado
divulgao satisfatria dos seus contedos e, quando respeite a regulamentos ou planos,
permanece disponvel durante o perodo da sua vigncia.
ARTIGO 112
Observatrio
A recolha da informao referida nos nmeros anteriores e o seu tratamento estatstico, tcnico e
cientfico so assegurados por um observatrio que funciona no mbito do ministrio que
prossegue as atribuies do ordenamento do territrio.
CAPTULO II
Registo predial
ARTIGO 113
Factos sujeitos a registo
1 Esto sujeitos a registo:
a) A alterao descrio do prdio motivada pela aplicao de instrumentos de
planeamento territorial;
b) Os atos administrativos e as atuaes materiais constitutivos, modificativos ou extintivos
de faculdades urbansticas;
c) Os factos jurdicos referentes transferncia de edificabilidade;
d) Os factos jurdicos, e suas vicissitudes, que restrinjam ou extingam o direito de
propriedade em benefcio do interesse pblico;
e) As aes de declarao de nulidade ou de anulao dos atos administrativos referidos na
alnea b);
f) As sentenas que anulem e declarem a nulidade ou a inexistncia dos atos administrativos
referidos na alnea b);
g) As providncias cautelares administrativas que respeitem situao jurdica dos prdios;
h) A renncia ao direito de propriedade.
2 O extrato da descrio registal dos prdios inclui uma referncia geodsica.
ARTIGO 114
Registo de bens do domnio pblico
Os bens do domnio pblico e os factos a eles relativos so registveis nos termos definidos por lei.
PARTE VII
Disposies finais e transitrias
ARTIGO 115
Regulao posterior

ARTIGO 116
Disposies transitrias

ARTIGO 117
Revogao
So revogados:
a) A Lein. 48/98, de 11 de Agosto;
b)
ARTIGO 118
Incio de vigncia
A presente lei entra em vigor a
TRABALHOS PREPARATRIOS
PRIMEIRO RELATRIO
1-Introduo
A comisso encarregada de elaborar a Lei do Solo coordenada por mim (Prof. Doutor Vasco
Pereira da Silva) e integra os seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor
Henrique Sousa Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Mestre Cludio Monteiro,
Mestre Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos. Tm tambm participado nos trabalhos da
Comisso trs representantes da Administrao, indicados pela DGOTDU, a saber: as Dras. Ana
Catita, Anabela Duarte e a Arq. Elisa Vilares, sendo as sesses ainda acompanhadas por um
representante do Ministrio do Ambiente, o Dr. Jos Lus Cunha.
Nos termos da clusula 3. do Caderno de Encargos para a Elaborao do Projecto da Nova Lei do
Solo, a Comisso (dita Jurdica) encarregada de realizar a referida lei compromete-se a entregar,
at final de Maro de 2001, um relatrio que contenha a definio do mbito da nova lei,
contedo fundamental e insero no Sistema de Gesto Territorial. Tal o objecto do presente
relatrio.
2-Delimitao do mbito da nova lei
A Comisso decidiu ocupar-se da regulao jurdica do solo em geral, de forma a abranger tanto os
solos urbanos como os rsticos (ainda que com um maior desenvolvimento dos primeiros). Assim,
a Comisso estabeleceu o seguinte esquema de organizao do futuro projecto de Lei do Solo:
CAPITULO I - PRINCPIOS GERAIS
CAPTULO II - DIREITOS E DEVERES
Direitos e deveres dos cidados em geral
Direitos e deveres dos proprietrios dos solos
a) Direitos e deveres dos proprietrios de solos rsticos
b) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanizveis
c) Direitos e deveres dos proprietrios de solos urbanos
Da titularidade (pblica ou privada) da propriedade
Direitos e deveres dos promotores-urbanizadores e dos promotores-construtores
CAPTULO III ESTATUTO JURDICO DO SOLO
Definio do contedo do direito de propriedade do solo
Funo social da propriedade
Funo produtiva dos solos destinados produo agrcola ou florestal, s
infra-estruturas, habitao e s demais funes do solo urbanizado
Harmonizao dos critrios de classificao do solo para os diversos fins
Definio de padres bsicos de aproveitamento urbanstico
CAPTULO IV INSTRUMENTOS DE POLTICA DO SOLO
Medidas de estmulo e de controlo da oferta de solos por parte dos privados
Formas de colaborao da Administrao com os proprietrios na urbanizao dos solos
Mecanismos de desincentivo reteno de solos urbanos pelos proprietrios
Formas de aquisio de solos pela administrao:
(a) meios de direito privado
(b) expropriao por utilidade pblica
(c) direito de preferncia
(c) cedncias urbansticas
CAPTULO V MECANISMOS DE INTERVENO DA ADMINISTRAO PBLICA NO SOLO
Expropriaes por utilidade pblica
Servides Administrativas
Restries de utilidade pblica
Outras limitaes (em especial, planeamento)
CAPTULO VI PROPRIEDADE PBLICA DO SOLO
CAPTULO VII AVALIAO, FINANCIAMENTO E TRIBUTAO
Do financiamento em geral
Da tributao
CAPTULO VIII PUBLICIDADE E REGISTO
CAPTULO IX FISCALIZAO E SANES
CAPTULO X DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
3-Contedo fundamental da Lei do Solo
Em cada um dos captulos sero tratadas, entre outras, as seguintes matrias:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado em relao a eles) e, por outro, os direitos e deveres dos proprietrios dos
solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa. Assim sero tratados sucessivamente os direitos e deveres dos proprietrios dos solos
rurais (ainda que distinguindo consoante a categoria de solo rural em causa) e dos proprietrios
dos solos urbanos (distinguindo-se, a este propsito, consoante se trate de solos urbanizveis
ainda no programados, j programados ou urbanizados).
Para cada classe ou categoria de uso do solo sero igualmente identificados os deveres a ser
cumpridos pelas entidades pblicas.
A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos (classes e categorias) em
funo do cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte
da Lei do Solo.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.

Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica

Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Eliminao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Captulo VIII - Publicidade e Registo

A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo
4- Insero da Lei do Solo no Sistema de Gesto Territorial
A Comisso entende que a Lei do Solo deve ser um diploma constitutivo ou estruturante de todas
as polticas pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, a Lei do
Solo dever ter uma funo de primazia sobre todos os diplomas actualmente existentes nestes
domnios, nomeadamente os relativos ao sistema de gesto territorial. Impe-se, por isso, que a
Lei do Solo revista a forma de lei ordinria reforada, para alm de ser necessrio, at por razes
de certeza e segurana jurdica, a concreta revogao de normas constantes dos actuais regimes
jurdicos do sistema de gesto territorial.
Entende ainda a Comisso que, apesar da Lei do Solo dever adoptar uma estrutura prxima de
uma lei de bases, tal no deve, no entanto, significar um diploma que se limite a estabelecer
meros princpios bsicos, antes deve conjugar tais princpios com regulaes mais detalhadas.
No se trata pois de elaborar uma lei de bases em estado puro, mas uma realidade jurdica de
natureza mista, que conjugue princpios e regras em matria do solo.
Lisboa, 30 de Maro de 2011.
SEGUNDO RELATRIO
A Comisso organizou o projecto da Lei do Solo nos seguintes captulos:
Captulo I Princpios Fundamentais
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
Captulo VIII - Publicidade e Registo
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
Em cada um desses captulos a Comisso chegou s seguintes concluses a serem vertidas em
articulado:
Captulo I Princpios Fundamentais
O presente captulo versar, nomeadamente, sobre as seguintes questes:
garantia do direito fundamental de propriedade privada e sua integrao em relaes
jurdicas de urbanismo e de ordenamento do territrio;
funo social da propriedade do solo e princpio da indemnizao por restries que
afectem o contedo essencial da propriedade privada;
necessidade de compatibilizao e dever de ponderao do direito fundamental de
propriedade privada, mormente na sua vertente urbanstica, com outros princpios e valores
constitucionais protegidos, nomeadamente nos domnios do ambiente, cultura e patrimnio
cultural, sade pblica;
princpio do desenvolvimento sustentvel;
princpio da preveno e precauo;
princpio da eficincia ou da utilizao racional do solo enquanto recurso natural escasso;
princpio da equidade e da coeso territoriais;
princpio da colaborao entre sujeitos pblicos e privados no mbito das relaes
jurdicas relativas ao solo.
.
Captulo II Direitos e Deveres dos Sujeitos
A parte referente aos direitos e deveres dos sujeitos ser estruturada de forma a abranger, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos e deveres dos cidados em geral
e deveres do Estado e demais entidades pblicas em relao a eles) e, por outro, os direitos e
deveres dos proprietrios dos solos.
No que concerne a estes ltimos, ser feita a devida articulao com o estatuto do solo, j que a
definio dos direitos e deveres dos proprietrios depender da classe e da categoria de solo em
causa.
b) Da reflexo efectuada concluiu-se que, para efeitos da definio dos direitos e deveres dos
proprietrios dos solos (e, portanto, do respectivo estatuto), se deve partir das seguintes
categorias:
- Solo rstico
- Solo no programado
- Solo programado (ou de urbanizao programada)
- Solo urbanizado (j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado)

A novidade relativamente ao que consta do actual Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial tem a ver com o estatuto dos solos cuja urbanizao passvel de programar que, nos
termos da alnea b) do n. 4 do artigo 73. deste regime surge na categoria dos solos urbanos e
aqui passar a integrar a dos rsticos, mas com possibilidade de transitar para os solos urbanos
se (ou quando) for aprovada a respectiva programao (da urbanizao), e isto sem necessidade de
se alterar o plano.
No que concerne ao solo vocacionado para os processos urbansticos, o grau dos direitos (e dos
deveres) depende do nvel de infra-estruturao do territrio. No que diz respeito ao solo rstico,
a formao do respectivo valor ter que ter em considerao da renda potencial do mesmo, numa
ptica de valor normal. Esse valor de base territorial essencial para calcular sequencialmente
o valor adicional resultante da infra-estruturao bem como a margem adicional resultante de
mais-valias de reclassificao.
c) A aquisio gradual das faculdades (direitos) ligados aos vrios solos em funo do
cumprimento dos correspectivos deveres, ser um princpio em que assentar esta parte da Lei do
Solo.
Assim, os proprietrios dos solos no programados apenas tero o direito de obter a programao
quando estejam verificadas as condies gerais (a definir na Lei do Solo) e especiais (definidas
pelos municpios nos seus prprios planos directores municipais). Enquanto esta programao
no for aprovada o solo permanece afecto a um uso natural.
Com a aprovao da programao, o solo adquire um novo estatuto, a que esto associados um
conjunto de direitos, mas tambm de deveres, designadamente o de infra estruturar o territrio
sem o que o respectivo proprietrio no adquire a faculdade de nele construir. A programao de
que aqui se fala tambm temporal, pelo que, no cumpridos os prazos dela constantes (e a
programao ter, ela prpria, um prazo mximo a definir na Lei do Solo), podem caducar os
direitos associados ao solo programado, voltando este para o estdio anterior (solo no
programado).
Em todo o caso, admite-se, quando o interesse pblico o justifique, a possibilidade de execuo
coerciva dos deveres associados ao solo programado (de urbanizao programada).
A consolidao dos direitos dos proprietrios de cada categoria do solo, incluindo para efeitos
expropriativos (expropriao clssica ou expropriao do plano) depende, assim, do cumprimento
dos respectivos deveres.
Uma vez que se estrutura esta parte da Lei do Solo a partir de uma terminologia funcionalizada
definio do estatuto do solo e dos direitos e deveres dos respectivos proprietrios, ser feito um
esforo de harmonizao (que no uniformizao) e correspondncia com outras terminologias
para fins distintos (designadamente, fiscais e registais).
d) Neste regime a programao assume um relevo fundamental, razo pela qual ser reforada a
sua importncia.
A este propsito sero definidos distintos nveis de programao - de uma programao
estratgica a uma programao mais operacional -, e distintos instrumentos para o efeito deste
os planos de pormenor, designadamente com efeitos registais ou referidos a projectos, a unidades
de execuo e reas de reabilitao, passando por instrumentos contratuais que os enquadrem
(nomeadamente programas de aco territorial).
Assim, depois de tratados o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo (direitos dos
cidados, deveres dos cidados e deveres das entidades pblicas em relao ao solo), sero
regulados sucessivamente direitos e deveres dos proprietrios dos solos rsticos, dos solos no
programados, dos solos programados (ou de urbanizao programada) e dos solos urbanizados
(j devidamente infra estruturado e, eventualmente, edificado). Para cada uma destas categorias
sero igualmente identificados os deveres a ser cumpridos pelas entidades pblicas.
Captulo III Estatuto Jurdico do Solo
A existncia de um captulo dedicado ao estatuto jurdico do solo reflecte a mudana de orientao
da Lei do Solo em relao sua antecessora, que na linha da redaco inicial do artigo 65. da
Constituio se preocupou em dotar a Administrao de um patrimnio pblico de solos, para
assim regular o mercado e assegurar a disponibilidade de terrenos para construo e para outros
fins, mas no lhe concedeu os instrumentos necessrios para conformar o contedo do direito de
propriedade privada e adequar as escolhas individuais dos proprietrios s polticas pblicas
expressas nos instrumentos de gesto territorial.
O presente captulo prope-se assim definir o contedo o estatuto do direito de propriedade
do solo, em termos que permitam conciliar a funo individual que prosseguida atravs da sua
apropriao privada com a satisfao dos interesses gerais da colectividade, definidos de acordo
com a funo social do respectivo objecto.
O novo estatuto jurdico do solo, alm de enquadrar o poder de conformao do contedo do
direito de propriedade imobiliria atravs dos instrumentos de planeamento, deve tambm
adequar o objecto e a estrutura daquele direito s necessidades inerente respectiva funo social,
nomeadamente atravs da valorizao de novas formas de propriedade que promovam a sua
desmaterializao e assegurem uma melhor relao entre a forma do territrio e a sua estrutura
fundiria.
Nesse quadro, o presente captulo valorizar as formas de dissociao do direito de construir do
direito de propriedade do solo que permitam a construo de modelos mais eficientes de
perequao compensatria dos benefcios e encargos do planeamento urbanstico, bem como a
adopo de outros mecanismos de transferncia de direitos para fins de proteco do ambiente e
do patrimnio cultural.
Captulo IV Instrumentos de Poltica do Solo
O presente captulo abordar as seguintes matrias
Definio dos princpios gerais e dos objectivos subjacentes utilizao dos instrumentos
de poltica de solos
Articulao dos instrumentos de poltica de solos com a execuo dos planos urbansticos
Estabelecimento de critrios gerais para a escolha dos instrumentos a adoptar pela
Administrao Pblica;
Previso de um regime aplicvel s formas de interveno directa da Administrao (por
exemplo, direito de preferncia urbanstica, demolio de edifcios, expropriao por utilidade
pblica, arrendamento e venda forados e cedncias de terrenos por particulares).
Determinao das formas de colaborao/cooperao entre Administrao e particulares
Captulo V- Mecanismos de Interveno da Administrao Pblica no Solo
O presente Captulo incidir sucessivamente sobre:
a) Planeamento
Definio das relaes entre a lei do solo e o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial (RJIGT), designadamente atravs de um enquadramento genrico na lei do solo das
matrias actualmente disciplinadas no ltimo diploma que sejam relevantes do ponto de vista da
poltica do solo, sem prejuzo da manuteno da sua disciplina desenvolvida na sua sede actual.
Harmonizao de descoordenaes normativas entre o RJIGT e outras leis relativas ao
solo.
Previso de incentivos dinamizao dos instrumentos de execuo dos planos no quadro
de um urbanismo programado, definido pelo PNPOT como medida prioritria.
Identificao das situaes em que a execuo deva ser feita de forma sistemtica ou
assistemtica e aquelas em que se processa atravs de nova urbanizao ou edificao e aquelas
em que se processa atravs de reabilitao urbana
b) Servides e restries de utilidade pblica
Caracterizao geral das servides administrativas e das restries de utilidade pblica
como condicionantes do uso do solo decorrentes da funo social da propriedade.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica do solo para cuja prossecuo
podem constituir-se servides sobre imveis
Estabelecimento de meios que evitem a confuso entre planeamento e restries de
utilidade pblica.
Identificao dos fins de interesse pblico relativos poltica dos solos para cuja
prossecuo possvel a expropriao por utilidade pblica.
Captulo VI- Propriedade Pblica do Solo
O presente Captulo abordar:
a disciplina da gesto do domnio pblico e privado da administrao do prisma da poltica
do solo, alargando-se a perspectiva do domnio privado como suporte para instalao e
funcionamento de servios pblicos e como instrumento de rentabilizao econmica.
A Admisso da constituio de bolsas pblicas de terrenos com fins de regulao do
mercado do solo e outros fins de interesse colectivo, territoriais, urbansticos ou de proteco
Estabelecimento de um regime geral do direito de superfcie sobre o domnio privado da
administrao que complete os espaos deixados em aberto pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7
de Agosto, na ptica da poltica do solo.
Captulo VII Avaliaes, Financiamento e Tributao
O presente captulo tratar das seguintes matrias:
Regime Geral das Avaliaes
Definio do mbito da actividade de avaliao e enumerao dos respectivos critrios
para efeitos de determinao do valor do solo rstico, do solo urbano e do solo programado.
Insero de uma previsoque permita a concretizao do "valor justo".
Regime Financeiro da Produo de Infra-Estruturas Urbansticas
Definio do princpio da equivalncia ou do benefcio com estabelecimento de normas de
referncia para a definio dos impostos e restantes tributos urbansticos.Princpio de Limitao
de Encargos Urbansticos ao Custos efectivamente incorridos ou a incorrer na criao de
infra-estruturas urbansticas.
Previso de contribuies especiais para casos de internalizao de externalidades
negativas - por actividades ambientalmente danosas- e de socializao de externalidades positivas
- por benefcios urbansticos excepcionais.
Assim, o regime tributrio urbanstico deve ser direccionado regulao eficiente do mercado
fundirio e do mercado imobilirio e, neste mbito, todos os tributos impostos, taxas e
contribuies especiais tero de ser redireccionados tomando em considerao critrios de
eficincia e de justia na angariao de receita e na realizao da despesa.
Na vertente da produo, haver que:
i) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios urbanos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla - determinando que a sua receita e as
bandas de variao das suas taxas devero ser alinhadas com os custos municipais com a
manuteno e amortizao de infra-estruturas locais e gerais; neste quadro, o IMI poderia ser
construdo como um Imposto de Repartio, o que permitia a simplificao da frmula de VPT
para uma verso mais minimalista e simplificada;
ii) Alinhar o IMI, na sua vertente da tributao de prdios rsticos, com o princpio da
equivalncia ou do benefcio na sua vertente ampla tendo em vista a promoo da utilizao
eficiente do solo, tomando como base o Valor de Base Territorial, enquanto elemento de referncia
mdio de utilidade de explorao; neste quadro, o IMI poderia ser construdo como um Imposto
de Incentivo, o que permitia a constituio de uma Bolsa Municipal de Financiamento criao
de um banco de terras e ao financiamento de aces de promoo ambiental. Porm, este modelo
de tributao tem de ser conciliado com um modelo de oferta de solo para arrendamento rural ou
florestal de forma a permitir que o proprietrio possa disponibilizar o seu solo e eximir-se, desta
forma, ao pagamento do imposto.
iii) Reduzir progressivamente o IMT at que se assumisse como mero Imposto de Registo o
que aumentaria a fluidez do mercado imobilirio;
iv) Determinar um modelo de taxas urbansticas de acordo com o princpio da equivalncia
na sua vertente estrita tendo em vista a redistribuio dos encargos com a criao de
infra-estruturas urbansticas; estes encargos deveriam ser ponderados com uma lgica de
margens de servio, tendo em vista eliminar barreiras entrada em investimentos que
beneficiem a integralidade dos agentes econmicos
v) Prever um modelo perequativo nacional de forma a que os custos per capita por
infra-estrutura sejam equitativamente distribudos, de forma a compensar as zonas do interior;
Regime Financeiro da Redistribuio Urbanstica
Previso do princpio geral de perequao alargada. Definio do Conceito de Cedncia
Urbansticas e dos Restantes Instrumentos Perequativos. Estabelecimento do Princpio Regulador
Geral de Socializao de Mais-Valias Fundirias por motivos no produtivos. Constituio de
Bolsas de Terrenos e de Imveis para Arrendamento a preos regulados.

Na vertente da redistribuio, haver que:

i) Eliminar, na medida do possvel, as mais-valias urbansticas, alterando o modelo de
reclassificao do solo; assumindo-se a via gradativa, todo o processo ser transparente e
mensurvel;
ii) Criar um modelo de valorao que reduza a formao das mais-valias ou que, caso elas
sejam geradas, permita a sua apropriao pblica. Este modelo passa pela definio das seguintes
componentes:
Conceito de Valor de Base Territorial (VBT);
Determinao de uma margem de lucro considerada normal para a actividade urbanstica (L);
Determinao de uma cedncia ou prestao compensatria pelo aproveitamento urbanstico
excepcional (superior a um determinado referencial), equivalente a uma percentagem do custo
total do investimento a realizar para a implementao efectiva da urbanizao e edificaes,
excluindo o custo correspondente a maquinaria e equipamentos mveis (C). Esta cedncia seria
paga em espcie, revertendo para uma Bolsa de Terrenos do patrimnio pblico municipal.
Nota: Este modelo no tem natureza tributria, situando-se totalmente no mbito dos modelos de
compensao urbanstica. Efectivamente, no est em causa a recepo de receita para os gastos
gerais da administrao, sendo esta obrigatoriamente direccionada para a regulao do mercado
fundirio.
iii) Reconfigurar o IMI em solo rural. A iseno parcial ou total do IMI consoante o grau de
condicionamento do solo poderia compensar o proprietrio do solo afecto a servios dos
ecossistemas. Por sua vez valores mais elevados do IMI poderiam incentivar os proprietrios dos
solos abandonados ou expectantes a colocar esses solos no sistema de produo, bem como
favorecer o emparcelamento rural; Este modelo de tributao incentivaria disponibilizao do
solo para arrendamento, sendo que a sua simples entrega bolsa de arrendamento eximiria o
proprietrio do pagamento do tributo, calculado em funo do Valor de Base Territorial.
Nota: Sendo o IMI uma contribuio especial, este valor poderia ser recanalizado para o sector
ambiental numa ptica assente no princpio da equivalncia amplo financiando intervenes
ecolgicas e aces de limpeza florestal, entre outras. E, nesta concepo garantir-se-ia a sua plena
compatibilizao com o princpio da unicidade do imposto sobre o rendimento.
Captulo VIII - Publicidade e Registo
A segurana do comrcio jurdico imobilirio depende da confiana que os vrios agentes
do mercado possam fundar nas intervenes registais, apurando a concreta situao jurdica do
prdio e das faculdades que aos seus titulares os ordenamentos, privado e pblico, reconheam.
Assim, a aprovao da nova Lei do Solo prossegue, em especial, a coordenao entre as actuaes
urbansticas e o registo Predial.
Captulo IX Fiscalizao e Sanes
Neste captulo tratar-se- de estabelecer o regime jurdico das contra-ordenaes em matria de
Lei do Solo, assim como da responsabilidade civil, disciplinar e penal nesta matria.
Captulo X Disposies Finais e Transitrias
O ltimo captulo para alm de clusulas reguladoras da entrada em vigor do diplima, proceder
ainda compatibilizao da Lei do Solo.
Tal , neste momento, o contedo projectado para a Lei do Solo.
Lisboa, 21 de Junho de 2011.
PRIMEIRO COMENTRIO LEI DE BASES GERAIS DA
POLTICA PBLICA DE SOLOS DE ORDENAMENTO DO
TERRITRIO E DO URBANISMO
(LEI N. 31/2014, DE 30 DE MAIO)
Sumrio:
I - Brevssimas Memrias de um Procedimento Legislativo Atribulado;
II - Disposies Gerais;
III - Poltica de solo;
IV - Sistema de gesto territorial;
V - Operaes urbansticas;
VI - Uma omisso notvel: a disciplina da invalidade;
VII - O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do Ordenamento do
Territrio e do Urbanismo;
VIII - Consideraes diversas em razo do direito privado
I
BREVSSIMAS MEMRIAS DE UM PROCEDIMENTO
LEGISLATIVO ATRIBULADO
Vasco Pereira da Silva
1
No incio, estivemos a fazer uma Lei do Solo. O XVIII Governo Constitucional encarregou-me de
coordenar os trabalhos de uma Comisso responsvel pela elaborao de um Anteprojeto de Lei
do Solo. A Comisso que escolhi, constituda exclusivamente por juristas, procurava associar
cientistas preparados e imunes a possveis presses polticas ou econmicas, especialistas em
Direito do Urbanismo e do Ordenamento do Territrio, de distintas Faculdades nacionais
(Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa), conjugando diferentes
vertentes da cincia jurdica (a saber, Jurdico-polticas, Jurdico-econmicas, Jurdico-privadas)
e era composta pelos seguintes membros: Prof. Doutor Carlos Lobo, Prof. Doutor Henrique Sousa
Antunes, Prof. Doutora Fernanda Paula Oliveira, Prof. Doutor Cludio Monteiro, Prof. Doutor
Joo Miranda, Mestre Andr Salgado de Matos
2
. Esta Comisso, dita jurdica, deveria trabalhar
em estreita colaborao com a Direo-geral competente, alm de uma outra Comisso, dita
tcnica, a quem cabiam as tarefas de acompanhamento dos trabalhos legislativos e de
organizao da discusso pblica tendente feitura da lei.
Pretendia-se que a Lei do Solo fosse um diploma constitutivo ou estruturante de todas as polticas
pblicas em matria de ordenamento do territrio e do urbanismo. Assim, at porque tal diploma
surgia posteriormente a outros que j regulavam as referidas matrias, e que se manteriam em
vigor, entendeu a Comisso que a Lei do Solo deveria revestir a forma de lei ordinria reforada, o
que no afastava que viesse ainda a ser necessrio, at por razes de certeza e de segurana
jurdicas, proceder posterior revogao de normas constantes dos regimes jurdicos vigentes do
sistema de gesto territorial.
Dava-se assim incio a uma verdadeira saga legislativa, de uma Lei do Solo que alargou o seu
mbito tambm s bases do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, que foi elaborada por
encomenda de dois Governos (de distintas maiorias e formaes polticas), e sob a superviso de
trs Ministros, e de quatro Secretrios de Estado.
Na segunda fase do procedimento legislativo, estava a Lei do Solo quase pronta (vide relatrios),
o XIX Governo Constitucional confirmou a Comisso e renovou o respetivo mandato, mas alargou
o mbito da tarefa a realizar, que agora passou a ser uma Lei de Bases do Solo, do Ordenamento
do Territrio e do Urbanismo, ao mesmo tempo que fazia desaparecer o acompanhamento
legislativo da Comisso tcnica. A tarefa da Comisso agora era dupla, por um lado, em relao
ao material j preparado, escolher aquilo que deveria ficar numa lei de bases, e j no numa
simples lei do solo, ainda que de valor reforado, eliminando muitas das normas j redigidas (que
deveriam passar a constar de um diploma de desenvolvimento); por outro lado, escolher as
matrias consideradas essenciais em termos de ordenamento do territrio e do urbanismo para as
fazer constar do projeto, uma vez que a Lei de Bases, ento vigente, praticamente se limitava a
regular a matria dos instrumentos de gesto territorial.
Os trabalhos da Comisso foram progredindo a bom ritmo, sem contato com as estruturas
governamentais, exceto, na fase final, com a interveno do novo Diretor-geral (que tambm tinha
participado na anterior Comisso tcnica) em algumas reunies de trabalho. J quase no termo
desta fase do procedimento, o Secretrio de Estado do Ordenamento do Territrio fez algumas
reunies com a Comisso, apresentando algumas linhas de orientao muito genricas e
estabelecendo uma metodologia de repartio de matrias entre a lei de bases e a necessria
legislao complementar, assim como procedendo integrao da tarefa da Comisso Legislativa
no mbito de uma outra, mais ampla e heterognea, atividade da Comisso Consultiva. A
Comisso legislativa decide, ento, terminar o seu prprio projeto de diploma, que apresentou ao
Governo em julho de 2012, no sem que, em simultneo, se tenha prontificado a proceder a
alteraes, determinadas por orientaes de carter poltico.
Na terceira fase do procedimento legislativo, a Comisso, muito embora tenha sido sempre
chamada a pronunciar-se em todos os momentos das sucessivas alteraes e modificaes do
projeto que apresentara, perdeu contudo o controlo da produo normativa. Sucederam-se,
ento, mltiplos projetos de alterao e modificao, uns mais afastados, outros mais prximos
das solues apresentadas pela Comisso, elaborados ao nvel dos gabinetes, em razo de
diferentes e, por vezes, mesmo antagnicas orientaes, determinadas, entre outras razes, pelas
mudanas dos titulares dos cargos governativos (por exemplo, ora o problema era a demasiada
extenso da lei ora, pelo contrrio, ela deveria ser mais extensa e regular matrias remetidas para
a legislao complementar; ora se dizia que o texto da Comisso era demasiado explcito, ora que
ele no era suficientemente claro para ser entendido por no-juristas).
Em resultado de tudo isto, quer a proposta apresentada pelo Governo ao Parlamento, quer a lei
aprovada pela Assembleia da Repblica se, por um lado, apresentam uma estrutura e solues
legais que se baseiam no Anteprojeto elaborado pela Comisso Legislativa, por outro lado, adotam
normas que se afastam ou, pior, que deturpam e desvirtuam o pretendido pela Comisso. Elaborar
um primeiro comentrio Lei n. 31/2014, de 30 de maio, por parte dos membros da Comisso
legislativa, no , por isso, uma tarefa fcil, j que no possvel dizer demasiado mal de um
texto legislativo que tem por base um texto anterior por ns elaborado, mas ao mesmo tempo no
possvel dizer demasiado bem de um texto que adota solues legislativas que se afastam das
nossas e nas quais no nos podemos rever. Existe assim uma ambivalncia afetiva, um sentimento
de amor-dio que, retomando uma anlise psicanaltica que tanto me agrada, necessrio
assumir e verbalizar para melhor o superar, de modo a conseguir realizar um comentrio cientfico
a um importante diploma legislativo nacional. Tal o que tentaremos agora fazer.
II
DISPOSIES GERAIS
Vasco Pereira da Silva
O Ttulo I, Disposies Gerais, divide-se no Captulo I, Objeto, fins e princpios gerais, e no
Captulo II, Direitos e Deveres Gerais, o que no muito diferente do proposto no Anteprojeto
da Comisso Legislativa, em que havia uma Parte I, Princpios, Direitos e Deveres Gerais,
dividida num Captulo I, relativo aos Princpios gerais, e um Captulo II, Direitos e Deveres
Gerais.
A comparao dos artigos contidos na Lei e no Anteprojeto da Comisso, no entanto, para alm de
diferenas estilsticas de pouca monta, apresenta algumas outras mais substanciais,
nomeadamente a da maior importncia dada a declaraes proclamatrias de escassa densidade
reguladora (no texto legislativo), do que identificao dos princpios relevantes (que, no
Anteprojeto, estavam desdobrados em mais de um artigo), ou o do elenco dos principais direitos e
deveres gerais relativos ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo (que menos extenso e
compreensivo na Lei do que no Anteprojeto).

O objetivo deste Ttulo I , no entanto, inequvoco, o de consagrar, logo na abertura de uma lei de
bases relativa ao solo, ordenamento do territrio e urbanismo, os grandes princpios e os
princpais direitos e deveres dos cidados neste domnio, adotando uma lgica personalista e
humanista, de preservao da dignidade da pessoa humana, mesmo quando esto em causa
direitos de natureza real ou relativos a deveres obrigacionais decorrentes desses direitos reais. Ao
mesmo tempo que se assegura, por razes de certeza e de segurana jurdicas, o conhecimento dos
seus principais direitos e deveres neste domnio a todos os possveis sujeitos de relaes jurdicas
em matria de solo, de ordenamento do territrio e de urbanismo. Consagra-se, assim, por um
lado, o estatuto bsico da cidadania em relao ao solo, ordenamento do territrio e do
urbanismo (direitos e deveres dos cidados em geral e deveres do Estado e demais entidades
pblicas em relao a eles), por outro lado, os principais direitos e deveres gerais dos
proprietrios e dos titulares de outros direitos reais.

Mas, para tornar mais evidentes as diferenas entre o esprito da lei e o do Anteprojeto, sirva de
exemplo o artigo 4. (Direito de propriedade privada do solo), aparentemente idntico ao artigo
6. do Anteprojeto (Propriedade privada do solo).
O n. 1, do artigo 4., da Lei n. 31/2004, de 30 de maio, estabelece que o direito de propriedade
privada do solo garantido nos termos da Constituio e da lei, o que aparentemente idntico
a dizer-se (como no Anteprojeto) que a todos garantido o direito de propriedade privada do
solo, nos termos da Constituio e da lei e no respeito da sua funo social, mas
consideravelmente distinto, pois a lei omite a referncia funo social da propriedade (que a
razo de ser da disposio do Anteprojeto). certo que a Constituio , por todos, interpretada
como consagrando essa funo social, assim como os autores privatistas afirmam que ela tambm
est implcita nas disposies do Cdigo Civil, mas no seria a Lei de Bases do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo o local mais apropriado para a consagrar de forma
explcita? Porqu, ento, a atitude temerosa do legislador em omitir a referncia funo social da
propriedade, limitando-se a remeter para a Constituio e para a lei, que a consagram apenas de
forma implcita?
Este apenas um exemplo, mas bastante sintomtico, de como uma ligeira alterao na
formulao de um artigo pode ter consequncias to importantes no seu sentido e alcance.
A propsito do direito de propriedade privada diga-se, por ltimo, que no sendo a funo do
legislador fazer doutrina, nem substituir-se a esta, as solues legislativas consgradas espelham a
ideia de que ela um conceito-quadro unitrio, regulado pela Constituio e pela lei (no fazendo
sentido uma noo esquizofrnica, que separasse um conceito de direito pblico e outro de
direito privado), integrado por mltiplas posies jurdicas ativas e passivas (um direito composto
por outros direitos, faculdades, deveres), de contedo aberto e progressivo (suscetvel de
aquisio de novos direitos, faculdades ou deveres em razo da criao, modificao ou extino
de relaes jurdicas pblicas ou privadas).
III
POLTICA DE SOLOS
1-Estatuto jurdico do solo
Cludio Monteiro
3
Fernanda Paula Oliveira
4
1. O Ttulo II da Lei n. 31/2014, relativo poltica de solos, onde provavelmente a Lei de Bases
mais inovadora, sobretudo no seu Captulo I, que define o Estatuto Jurdico do Solo, por se tratar
de matria que no era anteriormente tratada na Lei dos Solos de 1976 e que s muito
limitadamente, na parte respeitante classificao e qualificao do solo, era objeto da Lei de
Bases de 1998.

Trata-se, alm do mais, de uma parte substancial da matria que constitua o objeto inicial do
mandato conferido Comisso Legislativa encarregue de elaborar o seu Anteprojeto, pelo que
aqui o confronto do texto final aprovado pela Assembleia com as propostas da referida Comisso
assume uma importncia fundamental na avaliao das solues legislativas adotadas.
Em termos gerais, pode dizer-se que o texto final aprovado constitui um retrocesso relativamente
s propostas da Comisso Legislativa, quer na parte em que Anteprojeto definia de uma forma
mais clara os poderes de conformao pblica do contedo do direito de propriedade privada,
quer na parte em que o mesmo se preocupava de uma forma mais sistemtica em adaptar o objeto
e a estrutura daquele direito satisfao de necessidades urbansticas.
Esse retrocesso , inclusive, mais visvel naquilo em que o texto final aprovado pela Assembleia da
Repblica omite em relao s propostas constantes do Anteprojeto do que propriamente em
relao s alteraes formuladas ao mesmo. Muitas dessas alteraes, alis, no traduzem sequer
uma diferente opo poltica da proposta final apresentada pelo Governo Assembleia, mas
apenas um exerccio - por vezes gratuito - de reescrita do Anteprojeto, em que no entanto muito
da coerncia lingustica e sistemtica do articulado se perdeu.
Se algumas das omisses se podem considerar apenas simblicas, por no deixarem de se retirar
do sentido global do texto da lei, como a eliminao no artigo 4. da Lei de Bases (artigo 6. do
Anteprojeto) de uma referncia expressa ao respeito pela funo social da propriedade, outras
causam um prejuzo significativo economia das solues legislativas adotadas, como por
exemplo a eliminao no artigo 15. da Lei de Bases (artigo 23. do Anteprojeto) da distino entre
os direitos subjetivos pblicos conferidos pelo plano atravs da definio do contedo do
aproveitamento urbanstico da propriedade e os direitos subjetivos patrimoniais privados que
deles podem resultar mediante a incorporao na esfera jurdica do proprietrio das respetivas
faculdades urbansticas, ou a falta de concretizao dos nus e deveres urbansticos de que
depende a aquisio daquelas faculdades (artigo 24. do Anteprojeto).
Tambm so significativas algumas das omisses do texto final da Lei n. 31/2014 em matria de
estruturao da propriedade, de que merecem especial destaque a eliminao da alnea do artigo
19. (artigo 29. do Anteprojeto) que proibia a realizao de construes ou edificaes em
parcelas constitudas atravs do parcelamento rstico dos solos, quando as mesmas no se
pudessem realizar anteriormente sem o prvio loteamento ou parcelamento urbanstico do solo, e
do artigo 33. do Anteprojeto que estabelecia as bases do licenciamento de conjuntos de edifcios
e outros complexos imobilirios, procurando assim introduzir alguma disciplina na criao dos
designados loteamentos ou condomnios fechados.
2. No domnio da classificao e da qualificao do solo tambm se pode dizer que a Lei n.
31/2014 constitui um claro retrocesso em relao, quer ao regime constante da Lei de Bases de
1998, e do respetivo diploma de desenvolvimento, quer em relao s propostas formuladas pela
Comisso Legislativa no seu Anteprojeto.
Existe uma opo clara de classificar os solos a partir da realidade existente e no do destino que
se lhe pretende dar, o que no corresponde quela que a funo dos planos, que a de antecipar
uma realidade de desenvolvimento que se pretende venha a existir no futuro (e que ser
concretizada no seu prazo de vigncia) e no a que existe no momento da sua elaborao.

De facto, para esta lei, o solo urbano o que est total ou parcialmente urbanizado e, por isso,
est afeto por plano territorial urbanizao e edificao; o solo rstico o que se destina a certos
usos em funo da sua reconhecida aptido para tal, ainda que se apresente como uma classe
residual porque nela se deve integrar tambm o solo que, ainda que no dotado desta aptido,
no seja classificado como urbano.
Desaparece, desta forma, a categoria do solo urbanizvel, o que, contudo no uma novidade j
que esta categoria de solo j no se encontrava prevista na anterior Lei de Bases e no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (RJIGT) que, respetivamente, integraram de
forma expressa e desenvolveram o conceito de programao da execuo: a classe do solo urbano
j s integrava, ento, o solo urbanizado (infraestruturado) e o solo cuja urbanizao fosse
programada, ainda que no fosse clara a diferena, nestes diplomas, entre o solo urbano cuja
execuo j se encontrasse programada - solo de urbanizao programada (alnea b) do n. 2 do
artigo 72. do RJIGT) - e aquele em que tal ainda no tinha acontecido - solo cuja urbanizao
fosse possvel programar (alnea b) do n. 4 do artigo 73. do RJIGT).
3. Na definio do estatuto do direito de propriedade - que se prende com a definio dos direitos
e dos deveres dos proprietrios dos solos (os quais se devem diferenciar, precisamente, em funo
das suas categorias, designadamente operativas) - sempre se preocupou a Comisso Legislativa
com o estatuto a conferir aos solos dependentes de programao e dependentes da sua
concretizao, sendo feito no Anteprojeto uma clara distino entre o estatuto do solo cuja
execuo j tivesse sido programada e aquele em que tal ainda no tivesse acontecido.
Em relao a estes ltimos, a dvida que se colocava era a de saber se os mesmos se deveriam
reconduzir classe de solo rstico, transformando-se em urbano com a aprovao da
programao (ainda que o incumprimento desta pudesse fazer reverter o solo situao anterior,
de rstico) ou se deveria integrar, antes, a classe do solo urbano, ainda que com um estatuto (em
termos de direitos e de deveres) equivalente ao do solo rstico.
Aps muitas discusses no seio da Comisso, acabou por vencer esta ltima posio,
designadamente pelo perigo da inconstitucionalidade de uma opo distinta, que colocaria em
causa a reserva do plano em matria de classificao dos solos (de facto a primeira soluo
apontava no sentido de a reclassificao de um solo rstico em urbano poder ocorrer pela simples
aprovao de um programa de execuo).
Deste modo, o Anteprojeto elaborado pela Comisso determinava que o solo urbano seria
qualificado, para efeitos da definio do respetivo estatuto e da forma de execuo do plano - e
tendo por base o nvel de infraestruturao do solo e o estado da sua programao -, de acordo com
as categorias de solo urbano no programado; solo urbano programado e solo urbanizado,
distinguindo-se o respetivo estatuto nos seguintes termos:
a) o solo urbano no programado seria aquele que, embora dotado, nos termos dos planos
municipais em vigor, de vocao para a urbanizao e a edificao, no tivesse sido ainda objeto
de programao, determinando o Anteprojeto que enquanto no fosse aprovado o respetivo
instrumento de programao aquele solo estaria sujeito ao regime do solo rstico (os proprietrios
teriam o direito e o dever de os utilizar de acordo com a sua natureza, traduzida na explorao da
aptido produtiva desses solos, diretamente ou por terceiros, bem como de preservar e valorizar
os bens culturais naturais, ambientais, paisagsticos e de biodiversidade). A opo de os
reconduzir classe do solo urbano tinha, porm, como consequncia, reconhecer aos
proprietrios o direito de propor a sua programao, ainda que apenas de acordo com as
condies estabelecidas nos planos municipais em vigor, prevendo-se que pudessem, para o
efeito, ser celebrados contratos previstos na lei.
b) o solo urbano programado corresponderia quele cuja urbanizao e edificao tivessem
sido programadas em conformidade com o plano municipal, tendo os proprietrios, em funo do
programa aprovado, o dever de: (1) urbanizar, em regra em parceria e mediante intervenes
sistemticas; (2) contribuir para os custos inerentes urbanizao, mediante a atribuio das
reas necessrias para espaos verdes e de utilizao coletiva; (3) compensar as autoridades
municipais pela prvia dotao de determinada rea com as infraestruturas e equipamentos
necessrios, bem como pelo reforo ou pela renovao dessas infraestruturas; (4.) assegurar a
sustentabilidade econmica das obras indispensveis instalao de infraestruturas virias e
equipamentos; (5) contribuir para o desenvolvimento do nvel de infraestruturao geral; (6)
contribuir com capacidade edificativa adequada para os patrimnios pblicos de solos. Apenas
com o cumprimento destes deveres, os proprietrios adquiriam as faculdades de urbanizar, de
lotear e de edificar. Em caso de incumprimento dos deveres impostos pela programao
urbanstica, a Administrao poderia ou expropriar o prdio (pelo valor do solo no programado,
portanto, pelo valor do solo rstico) ou reponderar a manuteno da programao nos termos
aprovados, podendo, se necessrio, excluir da programao os prdios cuja integrao se tivesse
tornado invivel (os quais, por essa via manteriam o estatuto de solos rsticos).
c) por fim, os proprietrios dos solos urbanizados teriam o direito e o dever de edificar, se
necessrio precedendo a urbanizao; de promover, quando necessrio, a reestruturao e a
renovao urbanas ou o preenchimento do tecido urbano; e de utilizar, conservar e reabilitar o
edificado existente, atravs dos meios previstos na lei.
Ora, de acordo com o disposto na Lei n. 31/2014, o solo urbano apenas integra, agora, o solo total
ou parcialmente urbanizado e edificado (que corresponde, grosso modo, ao anterior solo
urbanizado), pelo que parece ter ganho - ainda que tal no resulte explicito da lei, e deveria - a tese
de que o solo ainda no urbanizado nem edificado, enquanto no for objeto de programao,
rstico, nada impedindo, em todo o caso, que o mesmo se venha a transformar em urbano por
simples efeito da aprovao da respetiva programao (que, contudo, para evitar problemas de
inconstitucionalidade, apenas poder ocorrer por via de um instrumento de planeamento - plano
de urbanizao e planos de pormenor - devidamente enquadrado por instrumentos contratuais).
Esta soluo no resulta, porm, como referimos, da Lei de Bases, sendo indiciada pela leitura de
algumas verses de proposta de alterao ao RJIGT que j viram a luz do dia.
Julgamos que est aqui em causa uma soluo que, ao contrrio do que se pretendia, pode no
permitir contornar os problemas que eram colocados pelos solos urbanizveis, na medida em que
passa a criar sobre todo o solo rstico expetativas (geradoras de presso e especulao) de o
mesmo poder vir a ser destinado ao processo urbano pela simples aprovao de um programa
(ainda que enquadrado em instrumento de planeamento).
4. Note-se que a ideia da aquisio gradual de faculdades urbansticas (prevista no artigo 16. da
Lei n. 31/2014) apenas se pode compreender num sistema em que se passa sucessivamente da
categoria do solo no programado para o solo programado e deste para o urbanizado, passagem
que vai sendo feita por via do cumprimento de nus e deveres urbansticos. Essa aquisio gradual
feita por etapas: o solo no urbanizado; solo com licena de urbanizao (para realizao de
obras de urbanizao e loteamento urbano); solo urbanizado (infraestruturado e efetivamente
loteado); solo urbanizado com licena de obras (para edificao); e solo urbanizado edificado.
Estas etapas no so explicitadas no artigo 16., ainda que paream decorrer do previsto no n. 3
do artigo 13., no tornando a sua inteno e objetivo percetveis.

Refira-se, a este propsito, que Lei n. 31/2014 eliminou uma das normas mais relevantes do
Anteprojeto apresentado pela Comisso a este propsito: o artigo que determinava que a
classificao e a qualificao do solo no conferem, por si s, direitos patrimoniais privados. A
eliminao desta norma coloca em causa o prprio objetivo da aquisio gradual das faculdades
urbansticas, objetivo dificultado ainda pela previso, constante do n. 3 do artigo 15., de que a
inexistncia de faculdades urbansticas no prejudica o disposto na lei em matria de justa
indemnizao devida por expropriao. Com efeito, caso se mantenham as normas constantes do
Cdigo das Expropriaes, que apontam no sentido de que o valor dos solos depende do que prev
o plano e no do cumprimento, por parte do respetivo proprietrios, dos seus nus ou encargos
urbansticos, o disposto no artigo 16., referente aquisio gradual de faculdades urbansticas
pode ser completamente postergado. Com a agravante de a alnea a) do n. 2 do artigo 71. fazer
depender o valor do solo urbano do aproveitamento ou edificabilidade concreta estabelecidos
pelo plano aplicvel.
pois, fundamental, que exista uma articulao da presente Lei com o Cdigo de Expropriaes
ao nvel da avaliao do solo j que a avaliao para efeitos de expropriaes no pode ser feita
margem da avaliao do solo para efeitos da execuo dos planos, sob pena de se premiar o
proprietrio que no cumprindo os seus deveres urbansticos, seja expropriado.
5. Merecem por fim uma nota positiva duas inovaes em que a Lei n. 31/2014, no obstante a
diferente - e em alguns casos deficiente - formulao, retoma as propostas da Comisso
Legislativa.
Por um lado, o alargamento no artigo 16. do mbito dos poderes da Administrao de imposio
da realizao de operaes urbansticas para alm das situaes de edifcios que ameaam runa
ou constituem perigo para sade pblica, ou de operaes de reabilitao urbana. Esses poderes
existem agora sempre que se revelem necessrios para garantir a execuo de um plano, mesmo
que isso implique a imposio de obrigaes positivas de construo de novos edifcios, e o
incumprimento dos deveres resultantes das respetivas ordens podem dar lugar, quer
expropriao por utilidade pblica dos imveis, quer sua venda forada.
Por outro lado, a previso no artigo 21. de uma base genrica sobre a transferncia de
edificabilidade, a par do reconhecimento expresso constante do nmero 2 do artigo 20. de que a
mesma pode ser objeto de direitos subjetivos autnomos em relao ao direito de propriedade ou
outros direitos reais sobre o solo.
O nmero 1 do artigo 21. acrescenta inclusive finalidades no inicialmente previstas no
Anteprojeto, como a preveno ou minimizaro de riscos (alnea c), dotao de equipamentos e
infraestruturas (alnea e) e eficincia energtica (alnea g), mas estranhamente omite a
perequao compensatria de encargos e benefcios, nica caso de transferncia de edificabilidade
j anteriormente previsto na lei.
A omisso da perequao compensatria do nmero 1 do artigo 21. revela que o Governo no
compreendeu a funo de uma lei de bases, eliminando do articulado da lei matrias que
necessariamente dela deveriam constar, sob o falso pretexto que as mesmas j eram objeto de
regulamentao nos respetivos diplomas de desenvolvimento, nomeadamente no Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. Ora, embora neste caso no se vislumbrem
razes para entender o legislador no possa autonomamente dispor sobre a transferncia de
edificabilidade no mbito de mecanismos de perequao compensatria, a omisso desta alnea
cria uma dvida desnecessria sobre a sua admissibilidade, dado que em rigor um diploma de
desenvolvimento no dispe sobre matrias cujas bases do respetivo regime jurdico no estejam
estabelecidas na sua sede prpria.
2 - Propriedade pblica do solo e interveno do Estado, das regies autnomas e
das autarquias locais
Andr Salgado de Matos
5
O Ttulo II da Lei n. 31/2014 integra um Captulo II epigrafado Propriedade pblica do solo e
interveno do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais, com duas seces,
epigrafadas Propriedade pblica do solo e Meios de interveno administrativa no solo. Embora
com algumas alteraes relevantes, que se assinalaro, o contedo deste Captulo II corresponde
fundamentalmente ao Captulo II da Parte II do Anteprojeto (resultando a assimetria das
designaes das suas divises internas de uma alterao desnecessria introduzida pelo
legislador).
Quanto Seco I, relativa propriedade pblica do solo, o artigo 22., n. 1
(correspondente ao artigo 35., n. 1 do Anteprojeto) estabelece a regra geral de que os espaos de
uso pblico e os equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva integram o domnio pblico
ou privado da administrao (afastando-se, no entanto, do Anteprojeto na medida em que, neste,
se referia o domnio pblico da administrao), exigindo-se no n. 2, para que assim no seja, que
exista deciso fundamentada das autarquias locais e acordo do proprietrio e seja
comprovadamente mais adequada do ponto de vista urbanstico, a manuteno ou integrao das
reas referidas no nmero anterior em titularidade privada. Trata-se de uma alterao
significativa em relao ao direito vigente, no qual, designadamente, o artigo 44., n. 4 do
Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao ainda admite como normal, no mbito de
operaes de loteamento, que espaos verdes e de utilizao coletiva, infraestruturas virias e
equipamentos se mantenham em titularidade privada. Ficando os espaos de uso pblico e os
equipamentos e infraestruturas de utilizao coletiva em titularidade privada, determina o n. 3
que as autarquias locais devem assegurar e regular a utilizao coletiva das reas em questo,
atravs de regulamento municipal e de contrato celebrado com os proprietrios. Sem razo
aparente, foi eliminada a possibilidade, constante do Anteprojeto e que tem sido utilizada na
prtica administrativa, de os referidos fins serem prosseguidos mediante constituio de
servides administrativas. A incluso nesta sede dos n.
os
4 e 5 do artigo 22., que no constavam
do Anteprojeto, inexplicvel, uma vez que a matria nele disciplinada nada tem que ver com o
contedo no s deste artigo, mas desta Seco e deste Captulo.
O artigo 23., que corresponde ao artigo 37. do Anteprojeto, estabelece que os bens
imveis do domnio privado do Estado, das regies autnomas e autarquias locais podem ser
afetos prossecuo de finalidades de poltica pblica de solos. Anteriormente, de forma
anacrnica, a disciplina legal do domnio privado imobilirio da administrao, de que
paradigmtico o Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, estava exclusivamente orientada para
assegurar a instalao de servios pblicos e para a rentabilizao de ativos. Estamos, portanto,
perante uma inovao relevante para as polticas pblicas dos solos.
Todavia, a Lei n. 31/2014 descaraterizou por completo o sistema do Anteprojeto quanto a
esta matria. Com efeito, o artigo 38., n. 1 do Anteprojeto determinava que as entidades
administrativas com atribuies em matria do solo constitussem obrigatoriamente patrimnios
autnomos compostos por bens imveis integrantes do seu domnio privado e outros ativos
patrimoniais, que ficassem exclusivamente afetos prossecuo de finalidades de poltica
fundiria. Por sua vez, o artigo 39., n.s 2 e 3 estabelecia que os bens integrantes dos patrimnios
pblicos do solo poderiam ingressar neles por qualquer meio admitido em direito,
nomeadamente, quanto aos bens imveis, por reafetao de terrenos de titularidade pblica,
compra e venda, permuta, arrendamento, locao financeira e outros contratos, sucesso, doao
e renncia, expropriao por utilidade pblica, cedncias no mbito de operaes urbansticas ou
fundirias, compensaes perequativas e aquisio originria, e, quanto aos demais ativos,
mediante contrapartida contratual da alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer
outra operao que tenha como resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos
patrimnios pblicos do solo, entrega em substituio de cedncias no mbito de operaes
urbansticas e fundirias ou previso na contabilidade das entidades administrativas titulares dos
patrimnios pblicos do solo. Em particular, determinava o artigo 39., n. 3 que os bens
resultantes de cedncias no mbito de operaes urbansticas ou fundirias e compensaes
perequativas ou de entrega em sua substituio, bem como de contrapartida contratual da
alienao, do arrendamento, da concesso ou de qualquer outra operao que tenha como
resultado a rentabilizao dos bens imveis integrantes dos patrimnios pblicos do solo,
integrariam obrigatoriamente os patrimnios pblicos do solo. Por fim, o artigo 40., n. 1
determinava que os bens integrantes dos patrimnios pblicos do solo no poderiam ser
desafetados das finalidades destes, sob pena de, tratando-se de bens imveis que tenham neles
ingressado a partir do patrimnio de particulares fora das condies de mercado, ter lugar a
respetiva reverso, nos termos previstos na legislao relativa s expropriaes, com as
necessrias adaptaes; e o artigo 40., n. 2 impunha que os patrimnios pblicos do solo fossem
obrigatoriamente administrados de forma direta pelas entidades pblicas deles titulares e proibia
a sua transmisso a qualquer ttulo, sem prejuzo dos atos de disposio singular dos bens neles
integrados tendo em vista a prossecuo das respetivas finalidades.
Destes artigos o legislador limitou-se a aproveitar as partes menos importantes de forma
completamente descontextualizada (vejam-se as alneas do artigo 23., o artigo 24., n. 2 e o
artigo 25. que correspondem, com amputaes e desvirtuamentos, ao artigo 38., n. 2, ao artigo
39., n. 1 e ao artigo 40., n. 1 do Anteprojeto). A constituio de patrimnios pblicos do solo
genericamente afetos prossecuo de finalidades de polticas fundirias crucial para o
desenvolvimento racional e eficiente destas polticas, pelo que a sua supresso limitar em muito
a utilidade da previso do artigo 39., n. 1. Ser ingnuo supor que a bolsa nacional de terras para
utilizao agrcola, florestal ou silvopastoril criada pela Lei n. 62/2012, de 10 de dezembro, que
tem um mbito muito mais restrito e finalidades muito mais modestas que os patrimnios
pblicos do solo visados pelo Anteprojeto, pode vir a constituir um sucedneo destes (como alis
logo se comprova pela remisso do artigo 36., 2).
A Seco II, referente aos meios de interveno administrativa no solo, regula a gesto
territorial (artigo 27.), a transao de bens do domnio privado (artigo 28.), o direito de
preferncia (artigo 29.), o direito de superfcie (artigo 30.), a cedncia de utilizao de bens do
domnio privado (artigo 31.), a concesso de utilizao e explorao do domnio pblico (artigo
32.), as servides administrativas (art. 33.), a expropriao por utilidade pblica (artigo 34.), a
venda forada (artigo 35.) e o arrendamento forado (artigo 36.). Esta seco no pretendeu
introduzir significativas inovaes substanciais, mas tratar de forma articulada e teleologicamente
unificada os meios de interveno administrativa no solo, sendo a primeira vez que tal sucede no
direito portugus. O Anteprojeto abarcava as mesmas matrias (artigos 41.-45., 48.-51.) salvo
o arrendamento forado, que todavia referia no artigo 101., alnea c). O texto legal
aparentemente muito similar correspondente diviso interna do Anteprojeto. Contudo, existem
diferenas assinalveis.
A primeira diferena resulta da parcial frustrao pela Lei n. 31/2014 do intento
sistematizador dos meios de interveno administrativa no solo subjacente ao Anteprojeto. Esta
frustrao verifica-se, em lugar, na supresso de grande parte daquilo que no Anteprojeto era
integrador e agregador no tratamento dos meios de interveno administrativa no solo como
verdadeiros instrumentos de poltica fundiria e que apenas enquanto tal se justificava incluir
numa lei de bases. Atente-se, por exemplo, ao contedo andino dos artigos 26. e 27.. Em
particular, quanto a este ltimo, note-se a supresso da meno, constante do artigo 42., n. 2 do
Anteprojeto, de que as intervenes administrativas no solo tm lugar no quadro dos planos
territoriais em vigor e de acordo com os termos previstos para a respetiva execuo, que
constitua um enquadramento relevante de toda a Seco e de todo o sistema normativo que se
intentava criar. A referida frustrao verifica-se tambm na supresso de qualquer meno nesta
sede ao reparcelamento do solo urbano e ao emparcelamento do solo rstico (a que se referiam os
artigos 46. e 47. do Anteprojeto), que apenas so referidos no artigo 19. enquanto meios de
estruturao da propriedade (embora reconhecendo-se implicitamente no n. 3 deste artigo que
se trata, na realidade, de meios de interveno administrativa no solo).
A segunda diferena reside na reduo da densidade normativa de algumas das
disposies relativas aos meios de interveno administrativa no solo, a um ponto tal que se torna
legtimo perguntar se se justifica a sua incluso. O melhor exemplo disto o do artigo 30., que se
refere ao direito de superfcie em termos to limitados que se tornam inteis. A opo legislativa
neste caso particularmente grave, porquanto a sede geral da disciplina do direito de superfcie
enquanto meio de interveno administrativa no solo, a Lei dos Solos de 1976, foi integralmente
revogada pela Lei n. 31/2014 [artigo 83., alnea b)].
IV
SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL
1-Breves notas sobre as disposies relativas ao sistema de gesto territorial:
tipologia, formao e dinmica dos instrumentos, medidas preventivas e
normas provisrias
Joo Miranda
6
1. A matria relativa ao sistema de gesto territorial desdobra-se em quatro captulos:
- Captulo I (Gesto Territorial);
- Captulo II (Formao e dinmica dos programas e planos territoriais);
- Captulo III (Medidas preventivas e normas provisrias);
- Captulo IV (Execuo dos programas e planos territoriais).
Na presente nota, apenas iremos curar dos trs primeiros captulos.
2. A utilizao da expresso Sistema de gesto territorial como epgrafe do Ttulo III no constitui
uma novidade, dado que ela se encontrava contemplada na anterior Lei de Bases da Poltica de
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
7
, aprovada pela Lei n. 48/98, de 11 de agosto
8
, assim
como no Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de setembro
9
, diploma de desenvolvimento desta que
estabelece o regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial
10
, adiante abreviadamente
designado RJIGT. No obstante isso, na verdade ela nunca se enraizou completamente no plano
dogmtico do Direito do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo e ao nvel da atuao dos
aplicadores prticos. Por isso mesmo, no Anteprojeto da Comisso Legislativa apresentado ao
Governo, havia sido sugerida a sua substituio por Sistema de planeamento territorial. Na
verdade, esta ltima expresso apresentava as indiscutveis vantagens de retratar melhor a
atividade administrativa de conformao pblica do solo e de se adequar ao enunciado do artigo
65., n. 4, da Constituio portuguesa, que alude a instrumentos de planeamento.
3. O captulo I cuja epgrafe Gesto territorial inicia-se com uma enumerao bastante
exaustiva de objetivos da gesto territorial, podendo questionar-se a bondade da opo tomada
pelo legislador quanto sua insero sistemtica. Com efeito, a generalidade desses objetivos no
especfica da gesto territorial, sendo prpria das polticas pblicas do solo, de ordenamento do
territrio e do urbanismo. Nesta medida, teria sido prefervel a sua consagrao no Ttulo I do
diploma, seja atravs da sua incluso no captulo I, relativo ao Objeto, fins e princpios gerais, ou
seja no captulo II, respeitante aos direitos e deveres gerais.
Quanto ao contedo, os objetivos enunciados constituem, essencialmente, um combinado de
preocupaes de ordenamento do territrio [por exemplo, alneas a) a c) do artigo 37.] com
outras de pendor mais urbanstico [v.g. alneas e), f) e h) a j) do artigo 37.], sem que, no entanto,
se depreenda um claro fundamento para a sua ordenao.
4. Uma das principais inovaes trazidas pela Lei de Bases reside na distino efetuada entre
programas, definidos como os instrumentos que estabelecem o quadro estratgico de
desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programticas ou definem a incidncia espacial de
polticas nacionais a considerar em cada nvel de planeamento, e planos que estabelecem opes
e aes concretas em matria de planeamento e organizao do territrio bem como definem o uso
do solo.
A opo ora perfilhada nunca constou dos objetivos da Comisso que elaborou o Anteprojeto que
veio a estar na base da atual lei e revela-se bastante discutvel por diversas razes.
O conceito de programa tinha sido at agora reservado para o Programa Nacional da Poltica de
Ordenamento do Territrio, nunca tendo sido antes empregue para denominar outro
instrumento de gesto territorial. Esse instrumento sempre foi entendido como a sede prpria
para a fixao das grandes opes de organizao do territrio nacional e do quadro de referncia
a considerar na elaborao dos demais instrumentos de gesto territorial (artigo 26. do RJIGT).
O respetivo contedo material e documental consagrado nos artigos 28. e 29. do RJIGT, bem
como a sua aprovao sob a forma de lei da Assembleia da Repblica (artigo 34. do RJIGT)
confirmavam expressamente o acerto da qualificao como programa.
Ora, porventura imbudo da convico de que o planeamento incompatvel com a formulao de
diretrizes mais programticas, apenas sendo realizvel atravs de aes concretas e da definio
do regime do uso do solo, o legislador aparta do conceito de plano realidades que anteriormente
eram como tal qualificadas: os agora rebatizados programas setoriais, especiais e regionais
(artigos 40., n.s 3 a 5, e 41.). A escolha adotada revela-se duvidosa, pois sempre se admitiu, no
seio das normas de planeamento territorial, a existncia de normas de contedo mais
programtico e de outras com um figurino mais operativo e de execuo. Alis, o grau analtico das
previses dos planos constitui, tradicionalmente, um dos critrios de classificao dos tipos de
planos
11
, no se afigurando nenhuma incompatibilidade entre a enunciao de diretivas ou de
linhas gerais, normalmente de ordenamento do territrio, e o conceito de plano.
Deste modo, o legislador acaba por restringir praticamente o conceito de plano s realidades
urbansticas, pois, salvo em parte com o Plano Diretor Municipal, deixa de haver planos com o
escopo de prossecuo da poltica de ordenamento do territrio.

Acresce que a expresso programa pode revelar-se equvoca, dado que a Lei de Bases tambm
utiliza as expresses programao da execuo e programa de execuo (artigo 56.) para
retratar realidades que j envolvem a materializao no territrio das opes de planeamento.
5. Outra das novidades reveladas na Lei de Bases traduz-se no aditamento de mais um nvel aos
trs tradicionais mbitos territoriais, nacional, regional e municipal, mediante a autonomizao
de um mbito intermunicipal (artigo 42.). Ou seja, de acordo com o legislador, a natureza e a
incidncia territorial dos interesses pblicos prosseguidos justifica a criao de um nvel
intermdio entre o mbito municipal e o mbito regional.
Na verdade, trata-se de uma soluo igualmente questionvel, dado que, em bom rigor, visa
admitir-se que os instrumentos de programao e de planeamento sejam adotados atravs de
formas de cooperao intermunicipal e, portanto, no se antev por que razo esses instrumentos
de gesto territorial no se enquadram ainda no mbito municipal, salvo se a soluo agora
adotada pretender constituir um embrio para modelos supralocais de organizao
administrativa e territorial que possam vir, no futuro, a substituir inclusive o mbito regional ou a
fundir-se com este.
Quanto s opes mais de fundo, parece adequada a possibilidade de serem adotados planos
territoriais de mbito intermunicipal que se espraiem pelo territrio de mais do que um municpio
e que definam o regime de uso do solo, deixando a cooperao intermunicipal de se cingir a
instrumentos mais programticos ou de contedo mais diretivo, na linha, de resto, do que j
encontrava plasmado no Anteprojeto da Comisso Legislativa. Todavia, suscita dvidas a previso
no n. 1 do artigo 42. de que imperiosa a interveno do membro do Governo responsvel pela
rea do ordenamento do territrio, sempre que se pretender que o programa intermunicipal
abranja outras situaes que no as dos dois ou mais municpios com territrios contguos
integrados na mesma comunidade intermunicipal. No se encontra justificao para reconhecer
ao Governo o poder de ingerncia sobre uma deciso que deveria caber apenas aos rgos
municipais.
Coerentemente, o legislador previu que a existncia de um plano diretor, de um plano de
urbanizao ou de um plano de pormenor de mbito intermunicipal exclui a possibilidade de
existncia, ao nvel municipal, de planos territoriais do mesmo tipo, na rea por eles abrangida
(artigo 44., n. 5). Isto significa que se pretendeu criar condies para a intensificao dos laos
intermunicipais, permitindo que, por exemplo, se ache cumprida a obrigao de elaborao de um
plano diretor municipal por cada municpio (artigo 43., n. 3) atravs da adoo de um nico
plano desse tipo abrangendo o territrio de dois ou mais municpios.
6. Tambm contrasta parcialmente com o regime anterior a noo ora apresentada dos
programas especiais no n. 4 do artigo 40.: constituem um meio de interveno do Governo e
visam a prossecuo de objetivos considerados indispensveis tutela de interesses pblicos e de
recursos de relevncia nacional com repercusso territorial, estabelecendo exclusivamente
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais, atravs de medidas que estabeleam aes
permitidas, condicionadas ou interditas em funo dos objetivos de cada programa, prevalecendo
sobre os planos territoriais de mbito intermunicipal e municipal.
Se, por um lado, se vislumbram linhas de continuidade na invocao de interesses pblicos
nacionais e na prevalncia destes instrumentos face aos planos municipais, constitui, por outro
lado, uma novidade a restrio do respetivo regime salvaguarda de recursos e valores naturais,
prevenindo-se que o contedo destes instrumentos exorbite a sua funo no sistema de
planeamento atravs de normas que fixam o regime do uso do solo. A referida restrio do
contedo material dos agora redenominados programas especiais j fora proposta no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, como forma de evitar ingerncias na liberdade de
planeamento urbanstico municipal e de afastar o risco de coabitao, nem sempre pacfica, entre
planos estaduais e municipais.
Fica, porm, por esclarecer como se logra a real efetividade das medidas de salvaguarda de
recursos e valores naturais, que podem envolver o estabelecimento de aes permitidas,
condicionadas ou interditas, com a limitao da sua vinculao s entidades pblicas, obstando-se
a que esses comandos vinculem tambm os particulares, mediante a conformao do direito de
propriedade privada destes (artigos 40., n. 4, e 46., n. 1). A soluo proposta no Anteprojeto
da Comisso Legislativa afigurava-se mais equilibrada, pois, sem se preterir a necessidade de os
valores naturais serem efetivamente tutelados atravs de uma conformao direta do direito de
propriedade privada, superava-se a crtica normalmente apontada aos ento planos especiais de
serem tambm planos de ordenamento.
7. A Lei de Bases contm ainda uma soluo inovadora ao nvel da vinculao jurdica dos
programas territoriais. Aparte a questo de ficar agora vedado aos programas especiais a
vinculao direta e imediata dos particulares, que j tivemos ocasio de analisar supra, o
legislador pretendeu sancionar a conduta das associaes de municpios ou dos municpios que
no tiverem procedido atualizao dos respetivos planos territoriais para os tornarem
compatveis com os programas territoriais que prosseguem objetivos de interesse nacional ou
regional.
Com efeito, o n. 5 do artigo 46. estabelece que, decorrido o prazo para a atualizao das normas
dos planos territoriais sem que esta tenha sido efetuada, suspendem-se as normas do plano
territorial intermunicipal ou municipal que deveriam ter sido alteradas, no podendo, na rea
abrangida, haver lugar prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a alterao do uso
do solo, enquanto durar a suspenso.
Conforme j defendemos anteriormente, um dos campos privilegiados para a aplicao da figura
da suspenso dos planos municipais pelo Governo constitua o das omisses ilcitas dos rgos das
autarquias locais no cumprimento dos deveres de alterao dos respetivos planos. Na vigncia da
primitiva verso do RJIGT, afirmramos que se certo municpio no proceder alterao do seu
instrumento de planeamento para o adaptar legislao, regulamentao ou planos
hierarquicamente superiores supervenientes no prazo de 90 dias fixado no n. 3 do artigo 97.,
pode o Governo suspender o plano municipal com fundamento na existncia de um reconhecido
interesse nacional ou regional
12
.
Sucede, porm, que a norma constante do n. 5 do artigo 46. da Lei de Bases vai muito mais alm
do que fora por ns sustentado. Com efeito, no s a suspenso do plano municipal opera
automaticamente pelo simples decurso do prazo de atualizao, sem dependncia de um ato
administrativo de aplicao, como tambm essa suspenso acaba por ser acompanhada pela
medida preventiva de proibio de prtica de quaisquer atos ou operaes que impliquem a
alterao do uso do solo.
Ora, a providncia de suspenso do plano inequivocamente lesiva dos interesses municipais,
pelo que sempre se deveria oferecer ao municpio a possibilidade de interveno num
procedimento administrativo para apresentao das razes, eventualmente atendveis, que
justificaram a sua atuao relapsa. A perspetiva demasiado unilateral que se encontra subjacente
a esta soluo legal no se compagina bem com as regras sobre contratualizao do planeamento
vertidas no artigo 47., que parecem impulsionar a celebrao de contratos entre o Estado e as
autarquias locais para fixao das formas e dos prazos de adequao dos planos existentes em
relao a programas supervenientes com os quais aqueles devessem ser compatveis.
A circunstncia de a suspenso governamental do plano municipal ser acompanhada de medidas
preventivas suscita srias dvidas de constitucionalidade, pois implica reconhecer ao Governo a
possibilidade de influenciar decisivamente a utilizao do solo para fins urbansticos, prerrogativa
que apenas deveria estar cometida aos municpios.
Acresce que a admissibilidade de adoo desta medida preventiva gera um efeito colateral
desfavorvel para as posies jurdicas subjetivas dos particulares, visto que, por causas que no
lhes so imputveis, estes podem ser atingidos por uma deciso governamental que visa,
fundamentalmente, penalizar a inrcia municipal em atualizar os respetivos planos para os
adaptar aos programas territoriais. Nesta medida, a norma constante do n. 5 do artigo 46.
parece ofender o princpio da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade, quer na do
equilbrio ou proporcionalidade em sentido estrito.
8. Igualmente suscita as maiores reservas a soluo contemplada no n. 6 do artigo 46. de
sancionar o incumprimento municipal com a rejeio de candidaturas de projetos a benefcios ou
subsdios outorgados por entidades ou servios pblicos nacionais ou comunitrios, bem como a
no celebrao de contratos-programa, at regularizao da situao. O estabelecimento de
medidas desta natureza no propriamente indito no direito portugus
13
, embora se afigure
tpico de um modelo de organizao administrativa de pendor centralizado, no seio do qual a
autonomia municipal se encontra fortemente limitada por constrangimentos de cariz financeiro
impostos pelo Estado.
A soluo legal ora descrita obnubila ainda que o Estado dispe de meios judiciais para obrigar os
municpios a atualizar os seus planos territoriais para os tornar compatveis com a disciplina de
programas territoriais. Desde logo, atravs da ao pblica, nos termos dos artigos 9., n. 2, e
77., n. 1, ambos do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, pode o Ministrio Pblico
requerer num tribunal administrativo a apreciao e a verificao de situaes de ilegalidade por
omisso das normas de alterao dos planos municipais, cuja adoo necessria para dar
exequibilidade s acima mencionadas disposies da Lei de Bases que impem um dever de
atualizao desses instrumentos de planeamento.
Na verdade, a opo do legislador significa o regresso a um passado que se caraterizava por uma
forte dependncia dos municpios em relao ao Estado e tambm a marginalizao das
populaes locais, que sero penalizadas pelas atuaes dos titulares dos rgos locais, sem que
elas tenham contribudo para a situao ocorrida.
9. Embora a anterior Lei de Bases j previsse a contratualizao entre os princpios gerais da
poltica de ordenamento do territrio e do urbanismo
14
, no lhe conferia a dignidade que ora
resulta da nova Lei de Bases. No essencial, reproduzida a proposta de articulado apresentada
pela Comisso, fazendo-se ascender ao diploma de bases as principais normas relativas
contratualizao do planeamento que j resultavam do artigos 6.-A do RJIGT.
10. O captulo II tem como epgrafe Formao e dinmica dos programas e planos territoriais,
albergando quatro artigos sobre os procedimentos administrativos relativos a essas realidades.
Este foi um dos captulos que mais emagreceu face proposta apresentada pela Comisso ao
Governo, tendo sido, por um lado, reduzida a regulao de certas matrias, designadamente das
destinadas a assegurar a participao dos particulares nos procedimentos e a disciplinar as
modalidades de dinmica do planeamento (artigos 49. e 50.).
Mais questionvel se afigura, no entanto, a opo de remeter em globo para a legislao
complementar sobre instrumentos de gesto territorial o tratamento da avaliao ambiental,
atentos os compromissos que o Estado portugus assumiu neste domnio junto da Unio
Europeia, e a avaliao de planos, por causa da sua relevncia como condio prvia da
mutabilidade dos planos. Em ambas as situaes, a sua consagrao na Lei de Bases, conforme
tinha sido sugerido pela Comisso responsvel pelo Anteprojeto, teria permitido sinalizar o seu
significado nos procedimentos de formao e de dinmica dos planos.
Tambm no se vislumbra a razo que motivou o legislador a porfiar no artigo 51. no conceito de
ratificao de planos territoriais, uma vez que, conforme consensual na doutrina, na realidade,
no se pretende disciplinar situaes enquadrveis nesse instituto mas sim consentir a
derrogao de normas editados num mbito supralocal pelas normas de planos municipais,
designadamente pelo plano diretor municipal. Pena que se tenha revelado neste campo um
excessivo conservadorismo conceptual, em contramo com opes temerrias tomadas ao nvel do
abandono de outros conceitos que, alm de serem rigorosos, j se tinham consolidado na doutrina
e na praxis urbansticas.
11. No captulo III so reguladas apenas as medidas preventivas e as normas provisrias, em
termos muito prximos queles que haviam sido propostos pela Comisso Legislativa que
elaborou o Anteprojeto
15
.
Merece uma nota especial a consagrao na Lei de Bases da figura das normas provisrias, que
no constituem uma novidade no direito portugus, visto que j haviam constado do Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de maro
16
, diploma que estabelecia o regime da elaborao, aprovao e
ratificao dos planos municipais antes da entrada em vigor do RJIGT.
A recuperao do mecanismo das medidas provisrias visa constituir uma antecipao, de forma
positiva, de opes de planeamento que j se encontrem suficientemente densificadas e
consolidadas, assim se agilizando a aplicao de novas orientaes municipais que, se tal no fosse
possvel, apenas se poderiam aplicar com a entrada em vigor do novo plano. Naturalmente, o
sucesso da figura ir depender do desenvolvimento do seu regime na legislao complementar e,
sobretudo, da correta aplicao que dela vier a ser efetuada pela Administrao municipal.
2-Execuo dos programas e planos territoriais
Fernanda Paula Oliveira
No Captulo IV do Titulo III, a presente Lei integra orientaes j existentes nos domnios da
programao e execuo dos instrumentos de planeamento do territrio. F-lo de uma forma
muito contida e sumria, indiciando que esta matria ser desenvolvida em momento posterior,
concretamente na alterao ao Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto territorial.
Sem inovar
17
, a lei prev o princpio da programao pblica (pela Administrao) da execuo
dos planos e programas
18
, se bem que, ao contrrio do que parece dar a entender o n. 1 do artigo
54., a programao e coordenao pblicas da execuo dos programas e planos no deve
confundir-se que a sua promoo pblica: nada impede, muito pelo contrrio, que a iniciativa
(promoo) seja privada (e s-lo- na maior parte das vezes); fundamental que, quando tal
suceda, isto , quando a iniciativa privada decida avanar promovendo operaes de ocupao
urbanstica do territrio, existam mecanismos que garantam a sua adequao aos objetivos e
prioridades definidos pela Administrao (n. 2 do artigo 54.).
A propsito da execuo, distingue a presente lei entre execuo sistemtica que realizada
mediante programao municipal e que corresponde a operaes urbansticas integradas com
vista transformao, reabilitao ou regenerao ordenada do territrio (n. 1 do artigo 55.)
e execuo no sistemtica que levada a cabo sem necessidade de prvia delimitao de
unidades de execuo, por intermdio de operaes urbansticas a realizar nos termos da lei (n.
2 do artigo 55.).
Trata-se de uma classificao dos modelos de execuo que apela para um conceito que no vem
definido (nem explicitado) nesta lei: o conceito de sistemas de execuo. Neste sentido,
consideramos que era mais clara a verso inicial da Lei de Bases, onde a execuo sistemtica
correspondia realizao, mediante programao municipal, de operaes urbansticas
integradas (diferente de isoladas e casusticas, portanto, no sistemtica), com dimenso e
localizao adequadas a uma transformao ordenada do territrio e que se concretizavam
mediante um de trs sistemas: o sistema de execuo privada (atualmente designada de sistema
de compensao), o sistema de execuo por cooperao entre proprietrios e o municpio
(atualmente apelidada de sistema de cooperao) e o sistema de execuo pela Administrao
(atualmente sistema de imposio) artigo 76. da proposta inicial. por a execuo se encontrar
ou no inserida no mbito de um destes sistemas a mesma designada, respetivamente, de
execuo sistemtica e de execuo no sistemtica.
Realce-se ainda o princpio, que constava do artigo 77., n. 2 da verso inicial desta lei: de que a
realizao de operaes urbansticas isoladas (a execuo no sistemtica) deveria ser excecional,
s podendo ser admitida em solo urbano quando j existissem infraestruturas adequadas para a
edificao pretendida ou, quando fosse caso disso, tivesse sido realizada operao de loteamento
ou de reparcelamento. Princpio que, na nossa tica, deveria manter-se na verso agora aprovada,
dado o relevo que o mesmo assume, em especial por realar a necessidade de uma nova lgica na
ocupao do territrio e um novo papel da Administrao: uma lgica e um papel em que a
Administrao faz acontecer o que verdadeiramente interessa estruturao do territrio e ao
desenvolvimento urbano, orientando a ocupao urbanstica privada de forma a evitar a disperso
e de forma a condicionar as intervenes privadas a atuaes de conjunto (globais e integradas). O
que traz tambm novas exigncias aos tcnicos municipais, obrigando que estes deixem a sua
tarefa de mera apreciao, controlo e fiscalizao das pretenses privadas, para passarem a
assumir uma interveno ativa, convencendo os privados a intervir no momento que convm
Administrao, com operaes que, satisfazendo os seus interesses privados, sirvam
simultaneamente o interesse pblico.
19

Refira-se tambm que, se bem que a lei no preveja agora a categoria operativa dos solos
urbanizveis precisamente aqueles onde a execuo programada (sistemtica) mais se
justificaria , este tipo de execuo continua a fazer sentido, designadamente quando estejam em
causa solos urbanizados a consolidar, renovar ou reestruturar que exigem intervenes
suportadas por solues integradas e de conjunto, em regra com prvia associao entre os
proprietrios e eventualmente outros interessados.

Notamos, tambm, na presente lei, uma viso demasiado limitada dos instrumentos de
programao, que parecem ser reconduzidos apenas s unidades de execuo: para o legislador o
que distingue a execuo sistemtica (de programao pbica) da execuo no sistemtica (de
execuo casustica e feita caso a caso), o facto de a mesma ser antecedida ou no,
respetivamente, de uma unidade de execuo.
Sucede, porm, que os instrumentos de programao vo muito para alm das unidades de
execuo, abrangendo todos os instrumentos que, do ponto de vista estrutural, envolvem a
execuo de atuaes conjuntas circunscritas a reas delimitadas, que visam conjugar o interesse
pblico com a participao dos particulares, incluindo o direito de iniciativa destes. A estes
requisitos, acresce a exigncia funcional (e material) de que os instrumentos de programao
integrem: a) os objetivos a alcanar com a interveno ou intervenes projetadas; b) o mbito
subjetivo da programao (quem fica por ela abrangida e em que moldes, designadamente do
ponto de vista dos mecanismos de associao); c) o mbito objetivo ou objeto da programao
(que inclui a rea delimitada a programar e a caraterizao essencial da mesma, uma vez que a
programao difere consoante se programa, por exemplo, para urbanizar ou para reabilitar); d) as
operaes de execuo a levar a cabo (reparcelamentos, loteamentos, condomnios
urbansticos); e) o tempo de execuo (a programao temporal das aes previstas); e f) o seu
financiamento (que deve, quando for caso disso, compatibilizar-se com o programa plurianual de
intervenes do municpio e respetivo oramento).
20

Estas caractersticas no deixam de encontrar plasmao na lei (cfr. artigo 56. que se refere,
precisamente, ao contedo dos instrumentos de programao), devendo com ele ser articulado o
disposto no artigo 55. de forma a afastar a ideia de que a programao se processa
necessariamente (ou exclusivamente) por via da delimitao de unidades de execuo.

Faria, porm, sentido que se tivessem mantido os princpios gerais em matria de execuo que
constavam da verso inicial da proposta desta Lei, princpios esses aplicveis quer execuo
sistemtica quer execuo no sistemtica, a saber:
a) as operaes urbansticas contribuem, em todos os casos, para a melhoria funcional, formal
e ambiental do espao onde se inserem;
b) as operaes urbansticas em solo urbano estabelecem a articulao espacial e temporal entre
a execuo de infraestruturas e de equipamentos e a execuo das edificaes, tendo em vista
uma ocupao harmoniosa do territrio e o equilbrio econmico-financeiro de cada operao;

c) a construo de infraestruturas, equipamentos e zonas verdes por iniciativa municipal
articula-se, sempre que possvel, com a urbanizao envolvente, com recurso a unidades de
execuo e
d) as operaes urbansticas realizam-se preferencialmente mediante execuo sistemtica.
Mais, teria feito sentido manter a referncia s unidades e subunidades operativas de
planeamento e gesto, importantes mecanismos de programao por corresponderem a reas de
interveno prioritrias, estratgicas ou estruturantes para as quais os planos devem estabelecer
os objetivos de interesse pblico a alcanar, os processos executrios a adotar e os meios
financeiros a mobilizar, sendo nessas reas que deveriam preferencialmente enquadra-se os
investimentos e empreendimentos pblicos.
V
OPERAES URBANSTICAS

Cludio Monteiro
Andr Salgado de Matos
21
1. O Ttulo IV da Lei n. 31/2014, relativo s operaes urbansticas, peca claramente por omisso,
limitando-se a estabelecer algumas escassas bases gerais sobre o seu controlo administrativo e a
sua regularizao, e ainda sobre a utilizao e a conservao do edificado, incluindo a reabilitao
e a regenerao urbanas.
O texto final aprovado pela Assembleia contraria assim a lgica que havia sido adotada no
Anteprojeto da Comisso Legislativa, de incluir no articulado da lei as bases gerais da urbanizao
e da edificao, incluindo no apenas a regulamentao dos seus aspetos procedimentais como
tambm substantivos.
Na base desta opo do legislador ter estado a ideia do nosso ponto de vista errada de que a
matria seria tratada no Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao (RJUE), quando objetivo
da sua incluso era, precisamente, o de estabilizar as bases gerais desse regime, salvaguardando-a
das constantes alteraes legislativas a que o mesmo tem sido sujeito nos ltimos anos.
De entre os diversos artigos do Anteprojeto que foram suprimidos na verso final aprovada,
merece uma especial referncia o artigo 87 respeitante aos loteamentos urbanos, que, por um
lado, esclarecia que o licenciamento da operao de loteamento urbano consolida o direito de
construir as edificaes nela previstas, que assim ficam imunes alterao superveniente dos
planos aplicveis na mesma rea, mas, por outro, afastava o direito do titular da licena a uma
indemnizao por alteraes s condies da mesma para dar execuo a esses planos
supervenientes, quando essa alterao fosse feita para alm de um prazo de cinco anos contados
da sua emisso.
Desta forma se procurava estabelecer um equilbrio entre a garantia dos direitos adquiridos pelo
particular atravs do licenciamento da operao de loteamento urbano e a flexibilidade que, para
alm de determinado perodo de estabilidade, a Administrao necessita para adequar o
planeamento dinmica da realidade.
2. O artigo 58. da Lei n 31/2014 disciplina o controlo administrativo das operaes urbansticas
em termos que no so inovadores em relao ao direito anterior. O n. 1 deste artigo estabelece
os fins do controlo administrativo das operaes urbansticas. O n. 2 estabelece a regra da
sujeio das operaes urbansticas a controlo prvio vinculado salvaguarda dos interesses
pblicos em presena e definio estvel e inequvoca da situao jurdica dos interessados e o
n. 3 permite que, quando a salvaguarda dos interesses pblicos em causa seja compatvel com a
existncia de um mero controlo sucessivo, a lei possa isentar de controlo prvio a realizao de
determinadas operaes urbansticas, desde que as condies de realizao sejam suficientemente
definidas em plano municipal.
Estas formulaes, embora baseadas nas do Anteprojeto, esvaziaram em grande medida o seu
alcance. Com efeito, aquilo que se dispunha no artigo 83., n. 1 do Anteprojeto era que a
realizao de operaes urbansticas depende, em regra, de controlo prvio mediante atos
administrativos que assegurem a salvaguarda dos interesses pblicos em presena e definam de
forma expressa e estvel a situao jurdica dos interessados. O n.

2 do mesmo artigo permitia
que a iseno legal de controlo prvio em termos prximos dos consagrados na Lei n. 31/2014 e
o n. 3 determinava que, nestes casos, a lei poderia estabelecer a obrigatoriedade da
comunicao prvia da operao urbanstica sob reserva de proibio. A inteno era clara:
tratava-se de exigir em regra a definio das pretenses urbansticas dos particulares mediante ato
administrativo, na medida em que s este, em virtude da sua funo e do seu efeito estabilizador,
pode oper-la de forma expressa e estvel, admitindo-se, todavia, a sua iseno legal, com ou
sem obrigatoriedade de comunicao prvia, que seria, a existir, uma verdadeira e prpria
comunicao prvia (e no um ato administrativo ou um ato tcito disfarados, como sucede no
atual RJUE) sob reserva de proibio (sendo que esta proibio envolveria j o exerccio de um
controlo sucessivo).

O n. 3 do artigo 58. sujeita todas as operaes urbansticas a controlo sucessivo, o que constava
do artigo 85. do Anteprojeto, prevendo o n. 6 a possibilidade de adoo de medidas de tutela da
legalidade urbanstica, de modo to genrico que se afigura praticamente intil (cfr. a redao
mais densa do artigo 86. do Anteprojeto). O n. 5 refere-se aos mecanismos de responsabilizao
dos diversos intervenientes nos processos de urbanizao e de construo e de garantia da
qualidade, matria que era disciplinada em termos algo diversos e mais abrangentes no artigo
90. do Anteprojeto.
3. O artigo 59. estabelece as bases do regime de regularizao de operaes urbansticas, o que,
sendo uma inovao positiva, peca no entanto por defeito, por se referir exclusivamente
legalizao singular de operaes urbansticas, no estabelecendo igual base para a criao de
um direito excecional para a regularizao de reas urbanas de gnese ilegal.
4. O artigo 61. introduz um novo conceito de regenerao urbana, como uma operao
urbanstica distinta da operao de reabilitao urbana. Sem prejuzo da valia cientfica que essa
distino possa ter, a novidade no revela, para j, maior utilidade, tendo em conta,
nomeadamente, que o conceito legal de reabilitao urbana constante do Regime Jurdico da
Reabilitao Urbana abrange igualmente as operaes urbansticas de regenerao urbana agora
autonomizadas.
A distino conceptual obrigar, assim, a uma reviso do regime atualmente em vigor, sendo certo
que essa matria no vem identificada no artigo 81 como devendo ser objeto de desenvolvimento
subsequente.
VI
UMA OMISSO NOTVEL:
A DISCIPLINA DA INVALIDADE
Andr Salgado de Matos
22
A Lei n. 31/2014 no acolheu o contedo da Parte VI do Anteprojeto, que inclua disposies
relativas validade dos regulamentos, planos, atos administrativos e contratos relativos ao solo,
ao ordenamento do territrio e do urbanismo (artigo 105.), sua invalidade (artigo 106.),
responsabilidade administrativa (artigo 107.) e s garantias administrativas (artigo 108.) e
processuais dos particulares e da legalidade objetiva (artigo 109.). A opo dificilmente
justificvel, uma vez que estas matrias, pelo seu alcance transversal ao direito dos solos, ao
direito do ordenamento do territrio e ao direito do urbanismo, deveriam ter um enquadramento
geral, cuja sede apropriada era a presente Lei de Bases.

De entre as disposies do Anteprojeto no acolhidas pelo legislador, a mais significativa
era sem dvida a do artigo 106., 3, respeitante forma invalidade, nos termos da qual a
invalidade dos regulamentos, planos, contratos, atos administrativos e outros atos jurdicos por
violao de parmetros de validade especficos em matria de solo, ordenamento do territrio e
urbanismo poderia ser efetivada a todo o tempo e por iniciativa de qualquer pessoa ou entidade
que disponha de legitimidade procedimental ou processual para tal, salvo quando exista uma
confiana legtima na manuteno das situaes entretanto constitudas, que, tendo em conta o
tempo decorrido sobre a sua constituio, deva sobrepor-se ao interesse pblico na reintegrao
da legalidade. Com esta redao, procurava-se acolher as crticas formuladas por parte da
doutrina inadequao axiolgica da atual regra setorial da nulidade, que manifestamente no
atende a interesses relevantes de estabilizao das situaes jurdicas, ao mesmo tempo
reconhecendo-se que a soluo da mera anulabilidade poderia privar de tutela interesses pblicos
e privados no menos importantes. A soluo proposta visava, assim, uma soluo flexvel, que
permitiria ultrapassar as consequncias no domnio ordenamental e urbanstico da excessiva
rigidez do sistema dualista de desvalores do ato administrativo.
VII
O Novo Modelo de Regulao Econmica do Solo, do
Ordenamento do Territrio e do Urbanismo
Carlos Baptista Lobo
23
A Lei de Bases Gerais da Poltica Pblica de Solos, de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo
(Lei n. 31/2014, de 30 de Maio), constitui um ponto de viragem no enquadramento
jurdico-econmico da regulao do solo e das polticas de ordenamento do territrio.
O Estado assume de forma clara e inequivoca a dimenso econmica das polticas pblicas,
passando a exercer, de forma estruturada, funes reguladoras no sector. Assim, e em termos de
polticas econmicas, funo de desenvolvimento
24
e de coeso
25
veio juntar-se uma dimenso,
que em termos de funes pblicas prvia, e que era quase ausente no antigo tecido legislativo,
que a funo reguladora de mercado.

Essa nova dimenso omnipresente no novo regime jurdico. Na alnea b) do artigo 2. refere-se
explicitamente que constitui fim da poltica pblica, a organizao eficiente do mercado
fundirio, tendo em vista evitar a especulao imobiliria e as prticas lesivas do interesse
geral. No mesmo sentido refira-se a alnea c) do n. 1 do artigo 3. onde se assume que um dos
princpios gerais da nova lei o princpio da economia e da eficincia, assegurando a utilizao
racional e eficiente dos recursos naturais e culturais, bem como a sustentabilidade ambiental e
financeira das opes adotadas pelos programas e planos territoriais.
Neste quadro de regulao econmica, que parte de um pressuposto prvio de aceitao unnime
na doutrina econmica que o da existncia de falhas de mercado significativas no mercado
fundirio
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, foram adoptadas na Lei n.