UNINOVE - Universidade Nove de Julho

Disciplina: Direito Administrativo I;

Docente: Cleber V. T. Vianna;
Discentes: 4 Semestre do Curso de Direito.
Carga Horria: 80 h/a

Aula de Princpios da Administrao Pblica I Parte

I - Introduo:
PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS ADMINISTRATIVOS:
Estudaremos,
na
aula
de
hoje,
alguns
dos
princpios
constitucionais
que
informam
o
Direito
Administrativo
brasileiro. Por ora veremos os princpios expressos no caput
do art. 37 da Constituio Federal de 1988, os quais, a partir
da Emenda Constitucional n 19/98 (Reforma Administrativa) so
cinco,
a
saber:
legalidade,
impessoalidade,
moralidade,
publicidade e eficincia (este ltimo acrescentado pela Emenda
referida).
A Lei 9.874/99, que trata dos processos administrativos no
mbito federal, tambm incluiu, em seu art. 2, a eficincia
no rol dos princpios norteadores da Administrao Pblica,
juntamente com os princpios da legalidade, da finalidade, da
motivao,
da
razoabilidade,
da
proporcionalidade,
da
moralidade, da ampla defesa, do contraditrio, da segurana
jurdica e do interesse pblico.
Os princpios so as idias centrais de um sistema,
estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido
lgico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada
compreenso de seu modo de organizar-se. Os princpios
determinam o alcance e sentido das regras de um determinado
ordenamento jurdico.
Devemos notar que o art. 37 da CF/88 encontra-se inserido em
seu Captulo VII Da Administrao Pblica, especificamente
correspondendo Seo I deste Captulo, que trata das
Disposies Gerais. Este fato, ao lado da expressa dico do
dispositivo, torna claro que os princpios ali enumerados so
de observncia obrigatria para todos os Poderes, quando no
exerccio de atividades administrativas, e em todas as esferas
de governo Unio, Estados, DF e Municpios, alcanando a
Administrao Direta e a Indireta.

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II PRINCPIOS:

1) PRINCPIO DA LEGALIDADE:
O princpio da legalidade a diretriz basilar de todos os
Estados de Direito, constituindo, em verdade, sua prpria
qualificao.
A formulao mais genrica deste princpio encontra-se no
inciso II do art. 5 da CF, artigo este em que se insculpem os
direitos e garantias fundamentais de nosso ordenamento. Lemos,
no dispositivo, que ningum ser obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Como aqui se
trata de um direito individual, decorrente do Liberalismo do
Sculo XVIII, voltado essencialmente, portanto, proteo dos
particulares contra o Estado, temos como corolrio que aos
particulares lcito fazer tudo aquilo que a lei no proba.
Podemos de pronto perceber que tal assertiva totalmente
inaplicvel atividade administrativa, pois, enquanto para os
particulares a regra a autonomia da vontade, para a
Administrao a nica vontade que podemos cogitar vontade
da lei, sendo irrelevante a vontade pessoal do agente.
O princpio da legalidade, devido a sua importncia, encontrase enunciado relativamente aos mais diversos ramos do Direito,
assumindo,
em
cada
caso,
os
matizes
decorrentes
das
peculiaridades do ramo a que se refere. Assim, exemplificando,
para o Direito Penal, no h crime sem lei anterior que o
defina, nem pena sem prvia cominao legal (CF, art. 5,
XXXIX); para o Direito Tributrio, vedado exigir ou
aumentar tributo sem lei que o estabelea (CF, art. 150, I)
etc.
No que concerne ao Direito Administrativo, a CF no
estabeleceu um enunciado especfico para o princpio em
comento. Podemos, entretanto, afirmar que neste ramo do
Direito Pblico, a legalidade traduz a idia de que a
Administrao, no exerccio de suas funes, somente poder
agir conforme o estabelecido em lei. Inexistindo previso
legal para uma hiptese no h possibilidade de atuao
administrativa, pois vontade da Administrao a vontade
expressa na lei, sendo irrelevantes as opinies ou convices
pessoais de seus agentes. Assim, diz-se que a Administrao,
alm de no poder atuar contra a lei ou alm da lei, somente
pode agir segundo a lei (a atividade administrativa no pode
ser contra legem nem praeter legem, mas apenas secundum
legem).

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Os atos eventualmente praticados em desobedincia a tais

parmetros so atos invlidos e podem ter sua invalidade
decretada pela prpria Administrao que o haja editado ou
pelo Poder Judicirio.
O art. 84, VI da CF explicita o acima expendido atribuindo
competncia ao Presidente da Repblica (Chefe da Administrao
Pblica Federal) para sancionar, promulgar e fazer publicar as
leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execuo.
Os
regulamentos
autnomos
so,
portanto,
incompatveis com nosso Estado de Direito e a Administrao
no pode criar, restringir, modificar ou extinguir direitos
para os administrados a no ser que tais possibilidades
encontrem-se determinadas em lei.
Devemos observar que a possibilidade de o Poder Executivo
expedir atos que inaugurem o direito positivo somente existe
nas situaes expressamente previstas no prprio texto
constitucional. Tais hipteses deveriam possuir sempre carter
de extrema excepcionalidade, sendo as principais a edio de
medidas provisrias com fora de lei (CF, art. 62) e de leis
delegadas, cuja edio deve ser autorizada por Resoluo do
Congresso Nacional (art. 68).
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da
legalidade representa a consagrao da idia de que a
Administrao Pblica s pode ser exercida conforme a lei,
sendo a atividade administrativa, por conseguinte, sublegal ou
infralegal, devendo restringir-se expedio de comandos
complementares lei. Como a lei consubstancia, por meio de
comandos gerais e abstratos, a vontade geral, manifestada pelo
Poder que possui representatividade para tanto o Poder
Legislativo, o princpio da legalidade possui o escopo de
garantir que a atuao do Poder Executivo nada mais seja seno
a concretizao desta vontade geral.
2) - PRINCPIO DA MORALIDADE:
O princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de
atuao tica dos agentes da Administrao. A denominada moral
administrativa difere da moral comum, justamente por ser
jurdica
e
pela
possibilidade
de
invalidao
de
atos
administrativos que sejam praticados com inobservncia deste
princpio.
Segundo uma formulao j consagrada, incorporada inclusive ao
Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal (Decreto
1.171/94), o servidor deve decidir no somente entre o legal e
o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o
inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente
entre o honesto e o desonesto.

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Para atuar em respeito moral administrativa no basta ao

agente cumprir a lei na frieza de sua letra. necessrio que
se atenda a letra e o esprito da lei, que ao legal junte-se o
tico. Foi grande a preocupao da CF/88 com a moralidade
administrativa, e o princpio se encontra resguardado em
diversos dispositivos. Cada vez mais o Judicirio tem
conferido efetividade ao princpio e, hoje, j no raro
depararmo-nos com sentenas e acrdos invalidando atos ou
procedimentos por ferirem a moralidade administrativa.
O 4 do art. 37 da CF
referindo-se improbidade
termos:

cuida da leso moralidade,

administrativa, nos seguintes

Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso

dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel.
Com maior nfase ainda, o art. 85, V da CF tipifica como crime
de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que
atentem contra a probidade administrativa. Ao lado destes
dispositivos voltados para a Administrao, a CF confere aos
particulares o poder de controlar o respeito moralidade da
Administrao por meio da ao popular, prevista no art. 5,
LXXIII, segundo o qual qualquer cidado parte legtima para
propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural...
3) - PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE:
O princpio da impessoalidade expresso no caput do art. 37 da
CF/88 apresenta dupla acepo em nosso ordenamento. Conforme
sua formulao tradicional, a impessoalidade se confunde com o
princpio da finalidade da atuao administrativa. De acordo
com
este,
h
somente
um
fim
a
ser
perseguido
pela
Administrao, fim este expresso ou implcito na lei que
determina
ou
autoriza
determinado
ato.
Sabemos
que
a
finalidade de qualquer atuao da Administrao a defesa do
interesse pblico.
A impessoalidade da atuao administrativa impede, portanto,
que o ato administrativo seja praticado visando a interesses
do agente ou de terceiros, devendo ater-se vontade da lei,
comando geral e abstrato por essncia. Impede, o princpio,
perseguies ou favorecimentos, discriminaes benficas ou
prejudiciais aos administrados.

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Qualquer ato praticado em razo de objetivo diverso da tutela

do interesse da coletividade ser invlido por desvio de
finalidade. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, a
impessoalidade corolrio da isonomia ou igualdade e tem
desdobramentos explcitos em dispositivos como o art. 37, II,
que exige concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego
pblico (oportunidades iguais para todos), ou no art. 37, XXI,
que exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de
condies a todos os concorrentes.
A outra acepo do princpio da impessoalidade, menos
mencionada pela doutrina, encontra expresso no 1 do art.
37 da CF, verbis:
A publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal
de autoridades ou servidores pblicos.
Observa-se
que
o
outro
desdobramento
do
princpio
da
impessoalidade tem por escopo proibir a vinculao de
atividades da Administrao pessoa dos administradores
evitando que estes utilizem a propaganda oficial para sua
promoo pessoal.
Obs: Vide Propaganda eleitoral (partidria), institucional e
oficial.
4) - PRINCPIO DA PUBLICIDADE:
O princpio da publicidade tambm apresenta uma dupla acepo
em face do sistema decorrente da CF/88. Em sua formulao mais
conhecida, refere-se o princpio publicao oficial dos atos
administrativos a fim de que eles possam produzir efeitos
externos.
Evidentemente,
em
um
Estado
de
Direito,

inconcebvel a existncia de atos sigilosos ou confidenciais

que pretendam criar, restringir ou extinguir direitos para os
administrados.
A exigncia de publicao oficial dos atos externos da
Administrao no um requisito de validade dos atos
administrativos, mas sim pressuposto de sua eficcia. Assim,
enquanto no verificada a publicao o ato no estar apto a
produzir efeitos perante seus destinatrios externos ou
terceiros. Entende-se por oficial a publicao no Dirio
Oficial da Unio (se ato federal), Dirio Oficial dos Estados,
do DF e dos Municpios em que haja imprensa oficial.

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Nos demais Municpios, admite-se a afixao do ato na sede da

Prefeitura ou da Cmara. Deve-se observar que o pargrafo
nico do art. 61 da Lei 8.666/93 estabelece como requisito
indispensvel de eficcia dos contratos administrativos a
publicao resumida do seu instrumento na imprensa oficial.
O outro aspecto do princpio da publicidade diz respeito
exigncia de transparncia da atividade administrativa como um
todo. Esse prisma do princpio corolrio de dispositivos
como o inciso XXXIII do art. 5 da CF (devemos observar que
no se trata de um direito absoluto), segundo o qual:
todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou
geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade,
ressalvadas
aquelas
cujo
sigilo
seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado
Ainda nessa esteira, embora seja um direito menos genrico, o
inciso XXXIV do mesmo artigo assegura a obteno de certides
em
reparties
pblicas,
para
defesa
de
direitos
e
esclarecimento de situaes de interesse pessoal.
Estes aspectos do princpio da publicidade permitem o
controle,
pelos
administrados,
das
atividades
da
Administrao, o qual pode ser exercido por meio de
instrumentos como a ao popular, o mandado de segurana, o
direito de petio (art. 5, XXXIV, a), o habeas data etc.
5) - PRINCPIO DA EFICINCIA:
Este o mais novo princpio constitucional expresso relativo
ao Direito Administrativo. O princpio foi acrescentado aos
quatro anteriores, no caput do art. 37 da CF, pela EC 19/98,
Emenda que ficou conhecida como Reforma Administrativa.
Na obra atualizada de Hely Lopes Meirelles encontramos
referncia ao princpio como o que impe a todo agente
pblico a obrigao de realizar suas atribuies com presteza,
perfeio e rendimento funcional.
A funo administrativa j no se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.
Para a professora Maria Sylvia Di Pietro o princpio apresenta
dois aspectos:
a) relativamente forma de atuao do agente pblico, se
espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim
de obter os melhores resultados;

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b) quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a

Administrao Pblica, exige-se que este seja o mais racional
possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na
prestao dos servios pblicos.
O objetivo do princpio assegurar que os servios pblicos
sejam prestados com adequao s necessidades da sociedade que
os custeia. A idia de eficincia aproxima-se da de
economicidade. Visa-se atingir objetivos traduzidos por boa
prestao de servios, do modo mais simples, mais rpido, e
mais econmico, elevando a relao custo/benefcio do trabalho
da Administrao. O administrador deve sempre procurar a
soluo que mais bem atenda ao interesse pblico, o qual deve
tutelar.
O constitucionalista Alexandre de Moraes define o princpio da
eficincia como aquele que "impe Administrao Pblica
direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum,
por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial,
neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e
sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos
critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao
possvel
dos
recursos
pblicos,
de
maneira
a
evitar
desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social."
A positivao deste princpio permite afirmarmos parcialmente
superada a doutrina anteriormente perfilhada por nossos
tribunais,
segundo
a
qual,
relativamente
aos
atos
discricionrios, no se admitia perquirio judicial sobre a
convenincia, oportunidade, eficincia ou justia do ato,
cabendo somente a anlise quanto sua legalidade. Ao menos no
que se refere eficincia este entendimento no mais
defensvel.
Eficincia tem como corolrio a boa qualidade. A partir da
positivao
deste
princpio
como
norte
da
atividade
administrativa a sociedade passa a dispor de base jurdica
expressa para cobrar a efetividade do exerccio de direitos
sociais como a educao, a sade e outros, os quais tm que
ser
garantidos
pelo
Estado
com
qualidade
ao
menos
satisfatria. Pelo mesmo motivo, o cidado passa a ter o
direito de questionar a qualidade das obras e atividades
pblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus
delegatrios.
III Poder-Dever da Administrao Pblica no Exerccio de
suas Funes:

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Considera-se
o
poder-dever
da
administrao
pblica
a
faculdade que ela possui para fazer valer sua vontade sobre os
administrados, onde o interesse pblico sobrepe ao privado.
Desta faculdade, emanam poderes que decorrem dos princpios
retro mencionados e so transferidos as autoridades pblicas
para que estas operacionalizem a vontade subjetiva e objetiva
do Estado. O poder no faculdade do Estado em exerc-lo ou
no, irrenuncivel e por isso falamos em poder-dever. Busca
o bem comum, usado em benefcio da coletividade e por isso
tem na lei seu limite expresso.
Podemos afirmar que para a doutrina dominante os poderes so:
1)
2)
3)
4)

Poder
Poder
Poder
Poder

Normativo;
Disciplinar;
Hierrquico;
de Polcia.

IV Aspectos Objetivos e Subjetivos:

Quanto aos aspectos objetivos e subjetivos, os Poderes
Discricionrios e Vinculados, compete-nos aclarar que no so
considerados poderes autnomos e sim atributos dos poderes.
Podemos dizer em sntese que o Poder Vinculado dos atos,
traz em seu bojo no uma faculdade da administrao pblica e
sim uma restrio, a lei j previu todos os aspectos do ato
administrativo,
o
legislador
pr-estabeleceu
todos
os
requisitos do ato, no cabendo a autoridade pblica valorar e
sim aplic-lo. Os critrios de oportunidade, convenincia,
interesse
pblico
e
equidade,
foram
considerados
pelo
legislador na oportunidade de elaborao da lei, e no sero
valorados pelo administrador.
O Poder Discricionrio dos atos administrativos, significa
que estes possuem uma certa margem de avaliao pelo
administrador pblico, nestes, a lei no encerra em si todas
as hipteses de aplicabilidade e permite que o administrador
sobeje s circunstncias e a luz do seu arbtrio, aplique a
lei.
Em
face
do
exposto,
podemos
concluir
que
os
atos
administrativos sero discricionrios ou vinculados, em face
da maior ou menor liberdade que o legislador deixou
administrao pblica para aplic-los.
V Distino entre Administrao e Governo:

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Neste tpico a distino se faz simples, onde devemos

visualizar os elementos Estado, Governo e Administrao, de
forma clara e distinta.
O Estado em resumida sntese se perfaz nos elementos da Nao
politicamente organizada (povo, territrio, caractersticas
prprias, anseios comuns, etc.) dotado de personalidade
jurdica, sendo ente de direito pblico interno e exercendo
sua Soberania. Est dividido em trs poderes que manifesta sua
vontade (Executivo, Legislativo e Judicirio).
Governo corresponde atividade que fixa objetivos, estipula
metas e avalia trajetrias do Estado, faz a conduo poltica
dos negcios pblicos. Atos de governo resultam de soberania e
autonomia poltica. A Unio (soberania), os Estados-Membros,
Distrito
Federal,
Municpios
(autonomia
poltica,
administrativa
e
financeira).
Os
atos
de
governo
so
desvinculados, independentes e se orientam pela lei e pela
poltica.
A Administrao Pblica tpica tem seus atos dependentes e
subservientes a estrutura hierarquizada da administrao.
Manifesta-se por meio de seus rgos e agentes pblicos
(direta
e
indireta).
Tem
como
finalidade
precpua
operacionalizar os anseios do Governo e o cumprimento da
norma.
VI Organizao da Administrao Pblica:
A organizao da Administrao Pblica se perfaz em Direta e
indireta.
Na direta encontramos os entes polticos
Membros, Distrito Federal e Municpios);

(Unio,

Estados-

Na indireta encontram-se as pessoas jurdicas de direito

pblico
ou
privado,
criadas
ou
institudas
por
lei
especficas.
So
estas:
Autarquias,
Fundaes,
Empresas
Pblicas, Sociedades de Economia Mista e os Consrcios
Pblicos.
Tecnicamente
falando,
dever-se-iam
incluir
s
empresas
concessionrios
e
permissionrios
de
servios
pblicos, constitudas ou no com participao acionria do
Estado.
Obs: O regime jurdico dessas entidades so: Autarquias,
direito pblico; Fundaes e o Consrcio Pblico, direito
pblico ou privado (depende da lei que os instituiu); os
demais so pessoas jurdicas de direito privado.
VII rgos Administrativos e Administrao Direta:

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Podemos definir que os rgos administrativos so todos os que

exercem a atividade administrativa, compreendendo pessoas
jurdicas, rgos e agentes pblicos, incumbidos de exercer
uma das funes que triparte a atividade do Estado.
J no que tange a administrao direta, estamos falando dos
Agentes Polticos do Estado (Unio, Estado-Membro, Distrito
Federal e Municpio), exercendo de forma direta as funes que
lhes so inerentes.
VIII Centralizao, Desconcentrao e Descentralizao:
Os servios
distintas:

pblicos

podem

ser

prestados

de

trs

formas

1- Servios Centralizados: Prestados diretamente pelo Poder

Pblico,
em
seu
prprio
nome
e
sob
sua
exclusiva
responsabilidade;
2- Servios Desconcentrados: Prestados, por
mantendo para si a responsabilidade na execuo.

seus

rgos,

Ex: A administrao direta transfere a execuo de um servio,

de um rgo para outro, sem sair da mesma. Quando vemos troca
de competncia de uma secretaria para outra.
3- Servios Descentralizados: Prestados por terceiros, para os
quais o Poder Pblico transferiu a titularidade ou a
possibilidade de execuo, seja por outorga (por lei - a
pessoas jurdicas criadas pelo Estado), seja por delegao
(por contrato concesso ou ato unilateral permisso e
autorizao).
Obs: O fenmeno da descentralizao ocorre com a transferncia
de servios pblicos para terceiros que no se confundem com a
administrao direta.
Delegao, se configura quando transfere somente a execuo do
servio
para
terceiros
que
no
se
confundem
com
a
administrao direta.
Outorga, a que se transfere a titularidade e a execuo dos
servios que no se confunde com a administrao direta.
Dois requisitos tem que preencher:

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1) S pode ser para quem est na administrao indireta.

2) Deve ter personalidade jurdica de direito pblico.
Ex. Autarquia e algumas Fundaes.
Obs: Criam-se pessoas na administrao indireta ou para
prestao de servios pbicos ou para explorao de atividade
econmica.
No compete com a iniciativa privada. Cria-se uma pessoa na
administrao indireta, para explorar atividade econmica, ela
passa a concorrer com a iniciativa privada e se regula pelo
direito civil. (art. 173 da CF). Deve-se observar que para a
administrao pblica assim proceder, considera-se hiptese de
segurana nacional ou relevante interesse coletivo.

IX - Perguntas da sala:

X - Concluso.
Na
presente
aula
abordou-se
temas
afetos
a
administrao pblica lato sensu e o direito administrativo
aplicvel,
suas
peculiaridades
e
nuances,
abordou-se
conhecimento multidisciplinar com o intuito de informar, rever
contedo j dominado e criar senso crtico no acadmico de
direito.
Tal mister se faz em face da generalizao dos
assuntos que so postos ao crivo do profissional do direito,
que precisa estar preparado para o mercado de trabalho
globalizado e com informaes em tempo real.
So Paulo - SP, 16 de agosto de 2010.

CLEBER V. T. VIANNA
Professor