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Srie
Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos v.7
Braslia DF
2013
Agncia Nacional de guas (ANA), 2013.
Setor Policial Sul, rea 5, Quadra 3, Blocos B, L, M e T.
CEP 70.610-200, Braslia, DF PABX: 61 2109-5400
www.ana.gov.br
EQUIPE TCNICA
Coordenao, acompanhamento e elaborao:
Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos
Rodrigo Flecha Ferreira Alves e
Giordano Bruno Bomtempo de Carvalho
Coordenao Geral
Wilde Cardoso Gontijo Jnior
Gerente de Gesto de Recursos Hdricos (at
maro de 2010)
Coordenao-Geral
Flvia Simes Ferreira Rodrigues
Coordenao Executiva
Taciana Neto Leme
Coordenao Executiva-Adjunta
Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos V.7
Fotos: Banco de Imagens da ANA
Colaboradores:
Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos
Ana Carolina Coelho Maran; Cludio Pereira; Cristiano Cria Guimares Pereira; Geison de Figueiredo
Laport; Marco Antnio Mota Amorim; Osman Fernandes da Silva; Victor Alexandre Bittencourt Sucupira;
Wilde Cardoso Gontijo Jnior.
Superintendncia de Regulao
Patrick Thadeu Thomas
Consultora
Maria de Ftima Chagas Dias Coelho
PARCEIROS INSTITUCIONAIS
Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco
Todos os direitos reservados. permitida a reproduo de dados e de informaes contidos nesta
publicao, desde que citada a fonte.
Apresentao
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi instituda pela Lei n 9433, de 8 de janeiro de 1997. O
conhecimento e a divulgao de seus conceitos, muitos deles inovadores, so formas de coloc-la
disposio da sociedade brasileira buscando a soluo dos problemas relacionados aos recursos hdricos.
A Agncia Nacional de guas (ANA), criada pela Lei n 9984, de 17 de julho de 2000, no cumprimento da
misso de implementar essa Poltica, apresenta essa srie de Cadernos de Capacitao em Recursos
Hdricos que discorrem sobre o Sistema Nacional de Gerenciamento e os instrumentos previstos na Lei das
guas.
O primeiro volume dedicado aos Comits de Bacia Hidrogrfica. So apresentados o contexto histrico no
qual se inserem, suas atribuies, como e por que cri-los e as inovaes que incorporam quando
comparados a outros colegiados gestores de polticas pblicas.
O segundo volume tem o objetivo de orientar o funcionamento dos Comits por meio da apresentao da
estrutura organizacional, das suas instncias internas (Plenrio, Diretoria, Cmaras Tcnicas, Grupos de
Trabalho, etc.), bem como so disponibilizados modelos de documentos utilizados no dia a dia do Comit.
O terceiro volume aborda alternativas organizacionais para a gesto de recursos hdricos. So
apresentadas experincias de gesto de guas em distintas escalas territoriais, passando por instncias de
gesto de guas subterrneas e de guas em unidades de conservao ambiental, chegando at os
complexos arranjos institucionais para o gerenciamento de guas em bacias transfronteirias.
O quarto volume apresenta a Agncia de gua ou Agncia de Bacia. So apresentados suas competncias,
os pr-requisitos para a criao, os possveis arranjos institucionais para a constituio, o contrato de
gesto na poltica de recursos hdricos e demais temas afins.
O quinto volume se concentra nos instrumentos de planejamento da Poltica: os planos de recursos hdricos
e o enquadramento dos corpos dgua em classes segundo os usos preponderantes. Tpicos como: o que
so, a sua importncia e como construir esses instrumentos so aprofundados nesse volume.
O sexto volume aborda a outorga de direito de uso de recursos hdricos. Apresenta um breve histrico do
instrumento, seus aspectos legais e as especificidades relativas s diversas finalidades de uso. Esse
volume destaca ainda a fiscalizao e o cadastro de usurios como ferramentas imprescindveis eficcia
da outorga.
O stimo volume discorre sobre a Cobrana pelo uso de recursos hdricos a importncia do instrumento,
passos para sua implementao, mecanismos e valores, alm de experincias brasileiras na implementao
desse instrumento.
O oitavo volume consagrado aos sistemas de informaes sobre recursos hdricos, com destaque para o
Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) sob a responsabilidade da ANA.
Esperamos que tais Cadernos possam estimular pesquisa e capacitao dos interessados na gesto de
recursos hdricos, fortalecendo e qualificando a atuao da politica brasileira de recursos hdricos.
Boa leitura!
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Figura 12
Figura 13
Figura 14
Figura 15
Distribuio dos recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes no Estado
do Cear em 2012
Figura 16
Figura 17
Figura 18
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio
da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012
Figura 19
Distribuio por tipo de uso dos valores cobrados nos rios de domnio da Unio na Bacia do
rio Paraba do Sul at 2012
Figura 20
Figura 21
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio
da Unio nas Bacias PCJ at 2012
Figura 22
Figura 23
Figura 24
Figura 25
Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio
da Unio na Bacia do rio So Francisco at 2012
Figura 26
Figura 27
Figura 28
Figura29
Evoluo e comparao dos preos unitrios para a captao nas quatro experincias
brasileiras e na Frana.
Figura 30
Figura 31
Figura 32
Figura 33
Figura 34
Figura 35
Figura 36
Percentual dos recursos desembolsados com relao aos repassados, acumulados ano a
ano, nas bacias interestaduais em Cobrana.
Figura 37
Quadro 1
Quadro 2
Quadro 3
Quadro 4
Valores Cobrados e Arrecadados com a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no Brasil,
em 2012 (R$ 1,00)
Quadro 5
Quadro 6
Quadro 7
Quadro 8
Quadro 9
Quadro 10
Frmulas bsicas para a Cobrana adotadas nas quatro experincias brasileiras at 2013
Quadro 11
LISTA DE SIGLAS
ABRH
AGEVAP
ANA
CBH
CBH-PCJ
CBHSF
CEEIVAP
CEIVAP
CERB
CFURH
eltrica
Compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia
CGH
CHESF
CNARH
CNRH
COGERH
CONERH
CRH
CTI-Doce
CTOC
DIGICOB
ETE
FEHIDRO
FHIDRO
FUNDRHI
GESTIN
GTAI
IEMA
IGAM
INEMA
PAP
PBHSF
PCH
PIRH-Doce
PNRH
PPU
SABESP
SIGERH
SINGREH
SNIRH
WWF
SUMRIO
1. CONSIDERAES INICIAIS
11
2. A COBRANA PELO USO DE RECURSOS HDRICOS
13
2.1
Breve Histrico
14
2.2
Legais da Cobrana
Aspectos
16
2.3
conceituais
Aspectos
20
2.4
suas competncias relacionadas Cobrana
O SINGREH e
25
Etapa
30
3.2
Construo da proposta de mecanismos de Cobrana
Etapa 1
30
3.3
Construo da proposta de valores de Cobrana
Etapa 2
31
3.4
Aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos
Etapa 3
31
3.5
Operacionalizao da Cobrana
31
Base de
36
4.2
Preo Unitrio
37
4.3
Multiplicadores
Coeficientes
38
5. EXPERINCIAS BRASILEIRAS
39
5.1
Estado do Cear
A Cobrana no
44
5.2
Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul
A Cobrana na
45
5.3
nas Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia
A Cobrana
49
5.4
Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco
A Cobrana na
53
5.5
Bacia Hidrogrfica do rio Doce
A Cobrana na
57
6. APRENDIZAGENS E DESAFIOS
61
6.1
como instrumento econmico de regulao de uso
A Cobrana
62
6.2
como financiadora da Poltica de Recursos Hdricos
A Cobrana
67
6.3
e os desafios aplicao dos recursos
Preo pblico
69
6.4
Consideraes
Finais
71
1. Consideraes Iniciais
Banco de imagens da ANA
CONSIDERAES INICIAIS
O crescimento populacional e a intensificao das atividades produtivas promoveram um maior uso das
guas e, em algumas situaes, transformaram rivalidades em conflitos entre os seus usurios. A escassez
provocada pelo uso excessivo ou a poluio de mananciais so as principais causas dessa realidade
de recursos hdricos
A atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi inspirada notadamente na experincia francesa de gesto
das guas e tem a Cobrana pelo Uso dentre suas maiores inovaes institucionais.
Diferentemente de instrumentos tradicionais utilizados pelas polticas pblicas, a Cobrana no
considerada um imposto, mas um preo pblico. Seus mecanismos e valores so negociados a partir de
debate pblico no mbito dos Comits de Bacia e no por meio de decises isoladas de instncias
governamentais, sejam elas do executivo ou do legislativo. As aes necessrias boa gesto das guas,
reconhecidas e determinadas em especficas bacias hidrogrficas, juntamente com o pacto social advindo
de sua aprovao so, assim, os principais elementos da regulao econmica instituda por essa nova
ferramenta.
Quadro 1 A classificao da receita Cobrana pelo Uso
TAXA
TARIFA
CONTRIBUI
O DE
MELHORIA
Classificao da receita
tributria
por servios
tributria
pblicos
Base de clculo (aplica-se a)
Exerccio do
Servio pblico
Obras que
poder de polcia
no essencial
promovam
ou servio
por meio de
ganho
pblico essencial
concesso ou
patrimonial a
permisso
terceiros
Mensurao do
Sim
X
X
uso ou servio
No
X
Situao do
Efetivament
Aplicvel a
X
X
uso ou servio
e prestado
ambos os casos
Compulsri
o
Instrumento para o
Lei
Decreto do
Lei
estabelecimento
executivo
Competncia para a
arrecadao
Possibilidade de delegao
Vigncia temporal
Exemplos prticos
Poder pblico
Delegvel
somente a ente
pblico
A partir de 1 de
janeiro
Taxa de
fiscalizao /
Taxa de limpeza
pblica
Concessionrio
de servio
Delegvel a
prestador
privado
A partir da
vigncia do
Decreto
Servios de
gua e esgoto
Poder pblico
Delegvel
somente a ente
pblico
A partir de 1 de
janeiro
Servios de
asfaltamento
urbano
PREO
PBLICO
patrimonial
Uso de bem ou
servio pblico
por meio de
autorizao
X
X
Contrato ou
Resoluo que
o efetive
Poder pblico
Delegvel
somente a ente
pblico
A partir da
vigncia
contratual
Cobrana
pelo uso da
gua
Para melhor entender o carter singular da Cobrana, as sees a seguir apresentam um breve histrico de
sua implantao, aspectos conceituais e legais sobre o instrumento, alm das competncias dos integrantes
do SINGREH relacionados sua implementao.
Breve Histrico
At meados do sculo XX, a gesto das guas era realizada principalmente por meio da interveno estatal
Com a crescente degradao qualitativa do meio ambiente aqutico, sobretudo na segunda metade do
sculo XX, a interveno estatal foi fortalecida com o incremento das atividades policiais e a predominncia
de instrumentos de comando e controle na conduo das polticas, sobretudo ambientais, a quem cabia
administrao dos principais conflitos relativos aos recursos hdricos.
Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. No Captulo 5 essa experincia ser apresentada em
detalhes, bem como outras desenvolvidas em trs distintas bacias interestaduais.
A primeira experincia estadual de implantao da Cobrana, destacada tambm no Captulo 5, vem
ocorrendo no Estado do Cear desde 1998. Naquele ano, o Cear iniciou a Cobrana pelo uso nos corpos
dgua em seu territrio adotando princpios distintos para o instrumento, fortemente influenciados pela
extrema escassez de origem quantitativa dos recursos hdricos e pela necessidade de gesto de um
sistema hdrico artificial. Eles se diferenciam, ento, daqueles aplicados nas bacias mais afetadas pela
escassez oriunda da poluio, como o caso da bacia do rio Paraba do Sul, se constituindo uma
alternativa importante para regies similares no Pas.
Enquanto bem de domnio pblico, a arrecadao dos valores oriundos da Cobrana pelo Uso
considerada prerrogativa exclusiva de organismos estatais.
A legislao brasileira de recursos hdricos, principalmente a partir do Cdigo de guas vem alterando esse
domnio das guas com grandes implicaes na aplicao da Cobrana. A seguir so relacionadas as
principais referncias legais que tratam tanto desse instrumento quanto do domnio das guas no Brasil.
Constituio e Cdigo de guas de 1934
Orientados pelo Cdigo Civil de 1916, podem ser encontrados no Cdigo de guas os primeiros traos da
Cobrana pelo Uso: o uso dos bens pblicos poderia ser gratuito ou retribudo, conforme leis da Unio, dos
estados ou dos municpios, a cuja administrao eles pertencessem. Nesse mesmo Cdigo inseriu-se a
previso de indenizao por parte de agentes poluidores por danos causados ou custos de remediao aos
corpos dgua.
Alm disso, estabelece-se que ningum poderia contaminar as guas em prejuzo de terceiros, sendo o
saneamento de tais danos executados custa dos infratores, os quais, alm da responsabilidade criminal,
se houvesse, responderiam pelas perdas e danos causados e pelas multas previstas nos regulamentos
administrativos.
Quanto ao domnio das guas, merecem destaque os seguintes pontos do Cdigo de guas:
A gua era considerada propriedade privada, quando situada exclusivamente em terrenos particulares;
O domnio das demais guas era da Unio, dos estados ou dos municpios, de acordo com o territrio
pelo qual circulassem as correntes de gua.
Constituio Federal de 1946
Essa Carta excluiu os municpios dentre os detentores do domnio das guas e estabeleceu competncia
Unio pela defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das inundaes.
Constituio Federal de 1988
Dentre as alteraes relativas s guas inseridas pela Constituio Federal de 1988, destaca-se a excluso
do domnio privado. A partir dessa Carta o duplo domnio consolidado.
Outro novo conceito que aparece na Constituio de 1988 relativo ao termo recursos hdricos. As
constituies anteriores somente traziam a palavra gua. Assim, a Unio passou a ser responsvel pela
instituio do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e pela definio dos critrios de
outorga para seu uso. Essa nova terminologia, enquanto recurso e no simplesmente um bem natural,
remetia ao seu tratamento enquanto insumo para o sistema produtivo e, consequentemente, com valor
econmico incorporado. Abria-se o caminho para que a Cobrana pelo Uso, conforme definida atualmente,
pudesse ser regulamentada por uma nova poltica.
Para exemplificar o impacto do duplo domnio na gesto em bacias interestaduais e, especificamente, na
operacionalizao da Cobrana pelo Uso, tome-se a bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul na qual
convivem quatro domnios: da Unio e dos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Os
usurios que utilizam guas de domnio da Unio esto submetidos Cobrana desde maro de 2003, os
que utilizam guas fluminenses desde janeiro de 2004, os que utilizam guas paulistas desde janeiro de
2007 e os usurios das guas mineiras ainda no se encontram atingidos por esse instrumento. Essa
situao enfraquece a gesto integrada no mbito da bacia, sem considerar as implicaes administrativas
distintas a que esto sujeitas as guas de acordo com seu domnio.
Reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor.
Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos
planos de recursos hdricos.
Ressalte-se que esses objetivos no so excludentes entre si. Por exemplo, mesmo que os valores de
Cobrana sejam definidos para financiar programas e intervenes do Plano de Recursos Hdricos, os
usurios podem ser incentivados a racionalizar o seu uso e tero uma indicao de que a gua um bem
econmico e tem valor.
Segundo a Lei das guas, podero ser cobrados os usos sujeitos Outorga de Direito de Uso de
Recursos Hdricos. Com isso, instituiu-se no Brasil a vinculao formal entre o instrumento econmico
(Cobrana pelo Uso) e o instrumento de regulao ou de comando (Outorga), alm da integrao desses
com os Planos de Recursos Hdricos, responsveis por definirem as prioridades de uso e o
enquadramento dos corpos dgua em classes relativas aos usos preponderantes.
Um efeito esperado dessas vinculaes que, com a Cobrana associada Outorga, o usurio venha a
demandar uso correspondente sua real necessidade de uso e que o seu valor venha a induzir ao alcance
de metas de racionalizao negociadas no mbito da bacia hidrogrfica e refletidas nos instrumentos de
gesto.
VEJA MAIS: o volume 6 apresenta a Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos e diversas questes
referentes a esse instrumento de gesto de recursos hdricos.
Outro fundamento da Lei das guas que fortalecido pela Cobrana o da gesto descentralizada e
participativa dos recursos hdricos. Como a Lei determina que a implementao da Cobrana deve ser
realizada a partir de um pacto estabelecido no mbito dos Comits de Bacia, com participao dos usurios
de gua, das organizaes civis e dos poderes pblicos, tendo como principal agente executor a Agncia de
guas, o eficiente funcionamento desse sistema gestor fundamental para o alcance dos objetivos da
cobrana. Para isso, 7,5% dos recursos arrecadados podem ser utilizados para o custeio administrativo do
sistema, buscando garantir o apoio necessrio para seu adequado funcionamento.
Outro aspecto importante nessa relao do sistema de gesto com a Cobrana a orientao para que os
recursos arrecadados sejam aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados. Por um
lado, a impreciso intrnseca desse termo pode ser explorada para que se coloque em dvida o retorno dos
recursos arrecadados prpria bacia. Por outro lado, a expresso alimenta a ideia do princpio gua-pagagua (traduo do francs eau-paye-eau) que induz a crer num sistema mais autnomo para o
financiamento das aes relacionadas gua.
Esse segundo entendimento foi fortalecido com a edio da Lei n 10.881, de 2004, que autorizou ANA a
celebrao de contratos de gesto com entidades delegatrias de funes de agncia de gua. Essa Lei
determina que, na existncia de um contrato, obrigatria a transferncia dos recursos arrecadados na
respectiva bacia, sem que sejam submetidos a contingenciamento oramentrio.
VEJA MAIS: o volume 4 apresenta maiores detalhes sobre a Lei n 10.881 que dispe sobre os contratos
de gesto com entidades delegatrias de funes de Agncia de gua e a transferncia dos recursos da
Cobrana para essas entidades.
A Lei determina que a aplicao das receitas auferidas com a Cobrana seja feita de forma descentralizada,
por meio das Agncias de gua, e, na ausncia ou impedimento dessas, por outras entidades
pertencentes ao SINGREH. As legislaes estaduais variam muito sobre esse tema, no entanto, em
diversos estados os rgos gestores de recursos hdricos detm, praticamente, as mesmas atribuies da
ANA relativas Cobrana pelo uso em corpos dgua de seu domnio.
VEJA MAIS: para saber mais sobre as Agncias de gua, consulte o volume 4 desta srie.
A Lei n 9.984 estabeleceu, ainda, o aumento do valor da compensao financeira pela utilizao de
recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica CFURH (instituda pela Lei n 7.990, de 1989),
passando de 6% para 6,75% do valor da energia total produzida. Esse acrscimo (0,75%) foi destinado
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do SINGREH. De fato, tal parcela se refere ao
pagamento pelo uso dos recursos hdricos o que foi interpretado pelo Decreto n 7.402, de 2010, como
cobrana pelo uso para fins de gerao de energia eltrica, e no compensao financeira. A partir de
ento, os 0,75% passaram a ser transferidos obrigatoriamente ao Ministrio do Meio Ambiente MMA e
ANA para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e apoio ao SINGREH, isentando-o da
possibilidade de contingenciamento.
Usos no sujeitos Outorga no esto, consequentemente, sujeitos Cobrana. Eles so definidos pela Lei
n 9.433 como usos de pouca expresso, ou insignificantes.
Como devem ser estabelecidos a partir de propostas dos Comits de Bacia, cabe a esses colegiados definir
aqueles usos que devem ter garantido o uso independentemente da autorizao legal e que no precisam
contribuir obrigatoriamente com recursos arrecadados por meio da Cobrana.
A Resoluo CNRH n 48 detalhou tambm os critrios a serem observados na definio dos valores de
Cobrana, tais como: natureza e classe do corpo hdrico, disponibilidade hdrica, sazonalidade,
localizao do usurio na bacia, dentre outros. Tambm restou estabelecido que os Comits de Bacia
podem sugerir mecanismos de incentivo e reduo do valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hdricos,
em razo de investimentos voluntrios realizados pelo usurio em estudos, programas, projetos, tecnologias
e aes de melhoria da qualidade, da quantidade de gua e do regime fluvial, que resultem em
sustentabilidade ambiental da bacia.
Legislaes estaduais
Verifica-se que todas as Unidades da Federao possuem leis estabelecendo a Poltica de Recursos
Hdricos a ser aplicada s guas de seu respectivo domnio (Anexo 1) e em todas est prevista a Cobrana
pelo Uso como instrumento de gesto.
Em geral, as polticas estaduais replicam os mesmos objetivos estabelecidos pela Lei n 9.433 para a
Cobrana. As caractersticas do instrumento, em geral, tambm so semelhantes, ou seja: os Comits
detm competncias legais para o estabelecimento de seus mecanismos, para a sugesto dos seus valores
e na deciso sobre a aplicao dos recursos arrecadados. Quase sempre, antes de entrar em vigor, a
Cobrana submetida aprovao do respectivo Conselho Estadual de Recursos Hdricos e, em algumas
vezes, somente so operacionalizadas aps decreto governamental.
A aplicao dos recursos na bacia de origem obrigatria em boa parte dos casos e, em alguns estados, o
percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9433 (7,5% do valor
percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9.433 (7,5% do valor
arrecadado). As leis paulista e fluminense, por exemplo, estabelecem a possibilidade de que esses valores
alcancem 10%, permitindo que, diante de baixos valores arrecadados inicialmente, se possa dispor de mais
recursos para o funcionamento do sistema de gerenciamento da bacia.
Aspectos conceituais
A sociedade ao se deparar com a novidade da Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos poderia perguntar
se no se trata de algo que j est sendo pago por todos, que o caso da conta dgua que chega todo
ms s nossas residncias.
Entretanto, nesse caso, o que os cidados pagam a tarifa pelo servio de fornecimento de gua, utilizada
para cobrir as despesas da empresa prestadora desse servio com a captao e o tratamento da gua, com
a sua distribuio s economias, a coleta dos esgotos e o seu tratamento. Convencionalmente, paga-se,
assim, apenas para que a empresa faa chegar gua s nossas torneiras e para que ele d destino
adequado ao esgoto gerado. Esses prestadores de servio, da mesma forma que acontece com outras
empresas ou indivduos que utilizam gua para processos produtivos na agricultura, na indstria ou na
minerao, por exemplo, retiram gua diretamente dos mananciais e no pagam pelas externalidades que
esse uso possa causar aos demais.
Assim sendo, a Cobrana pelo Uso se refere ao uso do bem diretamente nos rios, lagos e aquferos,
denominados usurios de recursos hdricos e sujeitos Outorga. De maneira geral, o uso pode ser
quantitativo, quando afeta basicamente a disponibilidade do manancial, ou qualitativo, quando tambm
compromete uma determinada quantidade em funo da sua utilizao para a diluio de efluentes.
A Cobrana no privatiza o uso da gua que um bem pblico inalienvel. Por se tornar mais escassa, ela
passa a ter maior valor econmico e seu uso deve ser regulado para que seja mantido o equilbrio entre as
demandas e disponibilidades hdricas, tanto sob o aspecto da quantidade, quanto da qualidade. Para
aumentar a eficcia da regulao, instrumentos econmicos de gesto tais como a Cobrana pelo Uso de
Recursos Hdricos, tm sido incorporados complementarmente aos instrumentos de comando e controle.
INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONMICOS
A Figura 1 ilustra a aplicao de um instrumento de comando e controle. Nesse caso, o governo fixa aos
usurios 1 e 2 reduo de uso de um bem natural, impondo-lhes a reduo na quantidade a e com isto, a
reduo de uso total ser de b (a do usurio 1 mais a do usurio 2). O custo marginal imposto ao
usurio 1 ser C1 e o do usurio 2 ser C2. O custo total representado pela rea cinza abaixo de ambas
as curvas. Entretanto, para alcanar esse objetivo, necessrio que o governo fiscalize o cumprimento
dessa exigncia, ou seja, se esto reduzindo cada um deles o uso do bem na quantidade a.
Por sua vez, a Figura 2 mostra a aplicao de um instrumento econmico. No caso, ao invs de fixar
reduo obrigatria de uso de um bem natural, o governo optou por estabelecer um preo P para seu uso.
Dessa forma, cada usurio optar pela reduo de uso do bem at o limite em que o custo marginal da
reduo seja inferior ao preo P. Ou seja, o usurio 1 tende a reduzir o uso na quantidade c e o usurio
2 na d, e a soma da reduo de ambos tambm ser igual a b. O custo total da reduo representado
pela rea cinza abaixo de ambas as curvas.
Fonte: SAG/ANA
Observa-se que um mesmo objetivo (reduo de uso na quantidade b) foi alcanado tanto com a utilizao
do instrumento de comando e controle quanto com a utilizao do instrumento econmico. Porm, o
segundo propiciou melhor eficincia econmica, pois o custo total para implementao das aes de
reduo de uso foi menor (a soma das reas cinza custo total bem menor no exemplo 2).
Assim, os instrumentos de comando e controle so de natureza estritamente governamental, enquanto que
os instrumentos econmicos de gesto possuem natureza descentralizada, pois os nveis de consumo ou
despoluio passam a ser definidos pelos prprios usurios de recursos naturais conforme suas prprias
curvas de custos, diminuindo-se, em tese, a ocorrncia de contestaes judiciais e a necessidade de aes
de fiscalizao em comparao com os instrumentos de comando e controle.
Entretanto, os instrumentos econmicos de gesto de recursos naturais tm sido em geral utilizados em
combinao com os instrumentos de comando e controle, com o objetivo de induzir reduo dos usos dos
recursos para alm dos limites determinados pela legislao.
importante ainda prezar pela praticidade da Cobrana: equaes com muitos fatores e variveis devem
ser evitadas, mesmo que representem avanos potenciais. So normalmente de dispendiosa compreenso
e implantao, tanto sob o ponto de vista dos sistemas informatizados de Cobrana quanto de obteno,
aferio e fiscalizao dos dados. Sobretudo, tais frmulas complicadas dificultam o reconhecimento e
aceitao pelo usurio das aes objetivas a fazer para que reduza o impacto nos seus custos. Alm disso,
a evoluo da Cobrana deve ocorrer de maneira progressiva, na medida em que o processo seja
amadurecido na bacia.
Por sua vez, para se estabelecer o como cobrar cada tipo de uso, fundamental que haja equidade entre
os usurios pagadores, de tal modo que se garanta que pague mais quem utiliza maior quantidade de gua.
Desse modo, no que se refere quantidade da gua, cobra-se pelo volume utilizado (captado ou
consumido) e, no que se refere qualidade da gua, cobra-se pela quantidade de poluentes lanada ou
pela quantidade de gua necessria para a diluio desses poluentes.
O como cobrar tambm denominado base de clculo da Cobrana e corresponde ao fator a ser
multiplicado por um preo unitrio P. Eventualmente, adicionam-se coeficientes multiplicadores para
considerar determinadas peculiaridades da bacia hidrogrfica.
A frmula geral da cobrana tem sido basicamente a seguinte:
Mesmo que no se possa comprar e vender a gua de um manancial como se estivesse em um mercado, a
existncia de um valor de troca da gua depende essencialmente da escassez relativa, isto , da relao
entre seus usos concorrentes e sua disponibilidade, considerada sua situao presente a as previses
futuras.
Assim, quando as demandas superam as disponibilidades hdricas, ou seja, onde h escassez relativa da
gua, seu valor de troca pode ser indicado aos usurios por meio do estabelecimento da Cobrana pelo
Uso. O preo do bem um instrumento de gerenciamento da demanda frente oferta limitada de gua.
Mesmo que se tente modelar a Cobrana considerando todos os aspectos at aqui apresentados, a
definio do preo P uma tarefa complexa. Diversos fatores sociais, econmicos e polticos podem
interagir durante a construo social prevista pela Lei n 9.433, o qu no pode ser previamente definido por
nenhum modelo puramente racional.
Por exemplo, pode-se tentar definir o preo que induza a maximizao da diferena entre os benefcios e
custos sociais. Entretanto, essa anlise desafiada por diversos problemas de ordem prtica. A definio de
curvas de benefcios econmicos devido ao uso quantitativo da gua (valorao econmica do uso da gua)
no simples, uma vez que a gua no um bem puramente de mercado. difcil aplicar conceitos
subjetivos como disposio a pagar porque as curvas de benefcios e de custos externos exigem uma
srie de dados que dificilmente esto disponveis, alm do fato de existirem benefcios e custos intangveis.
Logo, qualquer alternativa ser passvel de crtica, tendo em vista que nem todos os impactos e benefcios
podero ser capturados, e a anlise estar sempre incompleta (THOMAS, 2002).
Por outro lado, existem metodologias para a determinao de preos que dispensam a definio de curvas
de benefcios e de custos externos. A Anlise de Custo-Efetividade, por exemplo, constitui-se em uma
tcnica que leva em conta os custos e os efeitos de selecionar alternativas, tornando possvel a escolha da
alternativa promotora dos melhores resultados para um determinado custo, ou os menores custos para se
atingir uma meta determinada (LEVIN, 1983). Nessa metodologia, a quantidade tima definida conforme
padres de eficincia do uso da gua ou de qualidade da gua dos corpos hdricos (THOMAS, 2002)
previamente estabelecidos, por exemplo, na legislao ambiental.
Se a Cobrana pode ser til em bacias hidrogrficas nas quais h escassez hdrica, busca-se tambm
incentivar a racionalizao do uso da gua por meio de estabelecimento de preo capaz de gerar mudana
de comportamento por parte do usurio. Pressupe-se que quanto mais ele paga por um bem, mais racional
ser o seu uso. Mesmo que a situao geral dos rios no seja crtica no presente, desejvel gerar uma
cultura que evite o desperdcio, preservando esse bem para as geraes futuras, conforme um dos objetivos
da prpria Poltica.
Conforme j tratado neste texto, busca-se tambm com a Cobrana obter recursos financeiros para o
financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. A
determinao do preo para atingir tal objetivo a mais simples. Basta somar o montante anual necessrio
para realizar a totalidade ou uma seleo das intervenes previstas e determinar o preo unitrio que
resultar. No se pode, entretanto, se esquecer de agregar montante necessrio ao custeio administrativo
de entidades do sistema de gesto de recursos hdricos.
de se esperar que os preos que reflitam a escassez hdrica sejam maiores que aqueles destinados a
incentivar o uso racional ou para obter recursos para o financiamento dos planos. Ademais, estes dois
ltimos objetivos podem ser conjugados, adotando-se um preo que induza a racionalizao em um
determinado nvel ao mesmo tempo em que possibilita o financiamento adequado de parte das aes de
recuperao necessrias para a bacia.
Outra varivel importante a ser considerada na determinao dos preos unitrios o impacto dos valores
sobre a competitividade econmica dos usurios pagadores. Isso no quer dizer que sua repercusso sobre
os empreendedores deva ser mnima, mas estudos que os estimem devem ser elaborados para subsidiar a
tomada de deciso nos colegiados.
Em geral, preos muito altos podem ser inviveis do ponto de vista econmico e poltico. Por essa razo,
devem ser implantados de forma progressiva, considerando a necessidade de dar tempo aos usurios para
que possam se adaptar, como por exemplo, utilizando tecnologias no processo produtivo que consumam ou
poluam menos gua.
DIANTE DE TUDO O QUE FOI ABORDADO, AFINAL, O QUE A COBRANA?
A Cobrana no imposto, no taxa, no tributo, no tarifa, no contribuio. preo pblico.
A Cobrana instrumento econmico de gesto de recursos hdricos da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, cujos preos so fixados a partir de um pacto entre os usurios de gua, as organizaes civis e
os poderes pblicos presentes no Comit de Bacia Hidrogrfica, visando reconhecer a gua como bem
econmico, estimular o seu uso racional e arrecadar recursos para a gesto e para a recuperao das
guas na bacia.
A Cobrana configura o pagamento pelo uso de um bem pblico e consiste em receita originria de bem do
Estado e no receita derivada do patrimnio de particulares, que a origem dos tributos (POMPEU, 2000).
A Cobrana um instrumento de gesto de recursos hdricos, assim como o so o plano de recursos
hdricos, o enquadramento, a outorga de direito de uso e o sistema de informaes de recursos hdricos,
que so utilizados para atingir os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Um imposto exigido ao contribuinte pelo governo, independentemente da prestao de servios
especficos. O valor da Cobrana decidido pelos membros do comit de bacia, que podem tambm decidir
se ser implantada ou no. Sobre que imposto o contribuinte pode participar diretamente na deciso sobre
se vai pagar e quanto pagar?
Os recursos arrecadados com a Cobrana devem ser aplicados na bacia onde forem arrecadados,
conforme o plano de investimentos aprovado pelo comit de bacia. A arrecadao de um imposto
normalmente vai para o caixa nico do governo e aplicado segundo as prioridades que ele estabelece.
O SINGREH constitudo pelos seguintes organismos: Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH),
Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU/MMA), ANA, Conselhos Estaduais de Recursos
Hdricos e do Distrito Federal, rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e dos
municpios que se relacionam com a gesto de recursos hdricos, Comits de Bacia de Hidrogrfica e
Agncias de gua. A Figura 4 ilustra a estrutura poltico-institucional bsica do Sistema nas trs escalas de
gesto: bacia, estadual e nacional.
Dentre seus objetivos, o SINGREH deve promover a Cobrana pelo Uso. Os Comits de Bacia tm
participao central nesse processo, no entanto, outros organismos tambm participam de etapas
importantes na implementao desse instrumento, conforme apresentado no Quadro 2.
Quadro 2 O SINGREH e suas competncias relacionadas Cobrana
SINGREH
Agncias de
gua
Comits de
Bacia
Hidrogrfica
Conselhos de
Recursos
Hdricos
Deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Comits de Bacia Hidrogrfica.
ANA e rgos
Estaduais
Correlatos
(1)
Conforme a Lei n 10.881/04, a delegao no permitida a entidades delegatrias de funes de Agncia de gua escolhidas
dentre organizaes civis de recursos hdricos, conforme definidas no art. 47 da Lei n 9.433.
3. Passos para a
implementao da
Cobrana
INCLUIR IMAGEM/ FIGURA
Figura 5 Usos sujeitos outorga de direito de uso captao (esquerda, superior), lanamento (direita, superior), perfurao de
poo (esquerda, inferior) e aproveitamento hidreltrico (direita, inferior).
Fonte: Banco de Imagens da ANA
Um programa que vem sendo utilizado pela ANA na implementao da Cobrana retratado na Figura 6
abaixo. importante destacar, contudo, que tal orientao geral deve ser avaliada e adaptada em funo da
dinmica local, buscando sempre o aprimoramento de sua aceitao social,
As etapas preliminar, 1 e 2 so de competncia dos comits de bacia. Enquanto que a etapa 3 cabe aos
conselhos de recursos hdricos sua conduo. Nas sees a seguir sero detalhados os aspectos relativos
a cada uma das etapas propostas nesse programa.
Esta etapa uma das mais importantes do processo de implementao da Cobrana, pois inclui a deciso e
a manifestao poltica do Comit da Bacia em relao a se cobrar pelo uso dos recursos hdricos. Envolve
intensas discusses uma vez que os segmentos que compem o Comit tm interesses, em geral,
divergentes e entendimentos diversos sobre a real necessidade de implantar o instrumento Cobrana.
Portanto, uma boa compreenso dos objetivos e do papel do Comit em relao Cobrana fundamental
para que as etapas posteriores possam ocorrer em ambiente colaborativo. O posicionamento favorvel do
Comit , assim, essencial para que se possam iniciar as discusses e consolidar estudos sobre os
mecanismos e valores a serem praticados.
Em bacias interestaduais, o ideal que a Cobrana seja iniciada, simultaneamente, em todos os domnios.
Para tanto, torna-se necessria a articulao entre os comits de bacias de rios afluentes e o Comit da
Bacia do curso principal, bem como entre os organismos responsveis pela outorga e pela
operacionalizao da cobrana nos diversos domnios. Buscando planejar essa integrao, o artigo 4 da
Resoluo CNRH n 109, de 2010, estabelece como condio para a criao de um novo Comit a
celebrao de acordo entre a Unio e estados, ouvidos os Comits das bacias de rios afluentes, onde esteja
presente a definio de atribuies compartilhadas, dentre elas, para a Cobrana. Tal acordo vem sendo
denominado Pacto de Gesto e objetiva a gesto integrada na bacia, por meio da harmonizao da
aplicao dos instrumentos de gesto, de um arranjo institucional robusto e da definio de condies
suficientes para o adequado funcionamento do Comit.
Nesta etapa prevista a definio dos preos unitrios. Para subsidi-la, faz-se necessria a realizao de
simulaes do potencial de arrecadao e dos correspondentes impactos sobre os usurios pagadores com
base em diversos cenrios de preos unitrios.
Aps as discusses e negociaes previstas nas Etapas 1 e 2, o grupo tcnico deve elaborar minuta de
deliberao consolidando a proposta consensual sobre mecanismos e valores para a Cobrana e
encaminh-la apreciao dos respectivos Comits de Bacia.
Aps aprovada pelos Comits, a Deliberao de Cobrana , ento, encaminhada aos respectivos
Conselhos de Recursos Hdricos em funo do domnio sobre o qual ser aplicada: CNRH, para a Cobrana
em rios de domnio da Unio, ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos para as demais guas.
No caso das bacias interestaduais, cabe ANA preparar estudos tcnicos que subsidiem o CNRH na
tomada de deciso. No caso dos Estados, esse papel deve ser desempenhado pelos anlogos rgos
estaduais.
Operacionalizao da Cobrana
As atividades de operacionalizao da Cobrana podem ser iniciadas a partir da manifestao poltica dos
Comits com o desenvolvimento de atividades de integrao entre os organismos responsveis pela base
de dados, pelos sistemas de arrecadao e pelos mecanismos de aplicao dos recursos nas respectivas
bacias de origem. Deve-se, tambm, implantar processo de regularizao dos usos de recursos hdricos na
bacia por meio do cadastramento de usurios, conforme condicionante previsto na Resoluo CNRH n 48.
Nos rios de domnio da Unio, a ANA tem realizado campanhas dirigidas aos usurios da bacia utilizando-se
do Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos CNARH. Assim, caso o usurio j esteja
cadastrado, ele deve retificar ou ratificar as informaes nele contidas, em caso contrrio, abre-se a
oportunidade para que ele possa se inscrever e regularizar sua situao. Sugere-se que tal processo seja
executado tambm nos rios de domnio estadual.
CADASTRO NACIONAL DE USURIOS DE RECURSOS HDRICOS
O CNARH foi desenvolvido pela ANA em parceria com organismos estaduais competentes na gesto de
recursos hdricos. Seu objetivo principal permitir o conhecimento do universo dos usurios das guas
superficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia ou mesmo em mbito nacional.
O CNARH busca consolidar um banco de informaes onde constem: a vazo utilizada, o local de
captao, a denominao e localizao do curso d'gua, o empreendimento do usurio, sua atividade ou
a interveno que pretende realizar (como derivao, captao e lanamento de efluentes). O
preenchimento do cadastro obrigatrio para pessoas fsicas e jurdicas, de direito pblico e privado, que
sejam usurias de recursos hdricos, sujeitas ou no outorga. A tela inicial do CNARH na internet
aquela apresentada na Figura 7.
O incio efetivo da Cobrana se d aps sua aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos. De posse
dos dados de cada usurio e da aprovao final dos mecanismos e valores, o clculo da Cobrana pode ser
efetuado e, assim, os documentos de arrecadao (boletos) podem ser emitidos. Um exemplo de boleto
pode ser visto na Figura 8.
Figura 8 Boleto de Cobrana do Projeto de Integrao do rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional
PISF referente ao segundo semestre de 2010.
VEJA MAIS: para saber mais detalhes sobre o SNIRH, consultar o volume 8 desta srie.
No mbito dos Estados, o Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (INEA) tem utilizado o
CNARH e o DIGICOB. Em outubro de 2009, foi editada resoluo conjunta que prev a integrao das
bases de dados de usos de recursos hdricos entre a ANA e o Instituto Minero de Gesto das guas (IGAM),
prioritariamente nas bacias em que a Cobrana pelo Uso estiver implementada. Em Minas Gerais, esses
sistemas vm sendo utilizados nas bacias dos rios das Velhas, Araguari e Piracicaba/Jaguari. Tais
experincias demonstram um avano na articulao entre a Unio e alguns Estados para o gerenciamento
de recursos hdricos de interesse comum.
Por fim, durante todo o processo de implementao da Cobrana deve ser desenvolvida campanha de
divulgao e comunicao social visando a informar os atores envolvidos e a sociedade em geral sobre os
objetivos, conceitos e impactos da Cobrana. Na Figura 11 apresentada capa da cartilha que foi utilizada
durante a implantao da Cobrana na bacia hidrogrfica do rio Doce.
4. Mecanismos e valores
de Cobrana
INCLUIR IMAGEM/ FIGURA
Base de Clculo
COMPONENTE
DESCRIO
Valor de
Cobrana
Base de clculo
Preo Unitrio
Coeficientes
Preo Unitrio
A definio dos preos unitrios na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce inovou ao propor seu aumento progressivo
condicionado ao alcance de metas de desembolso dos recursos arrecadados, um dos obstculos encontrados
em todas as experincias em curso no pas. No Captulo 5, a experincia do CBH-Doce detalhada.
1 Os valores foram convertidos para o Real, conforme taxa de converso em Julho de 2013.
2 Water Pricing Approaches in the UK, Israel & Australia. Water Pricing: Seizing a Public Policy Dilemma by the Horns Canadian Water Policy
Backgounder (2011)
3 Financing water resources management. An OECD perspective (2012)
4 Decreto Supremo Peru N14-2011-AG. Determinan valores de las retribuiciones econmicas por el uso de agua superficial, aguas subterrneas y
vertimiento de agua residual tratada pera el ao 2012.
5 Study on Environmental Taxes and Charges in the EU. Final Report: Ch6: Water Abstraction. ECOTEC in association with CESAM, CLM, University of
Gothenburg, UCD and IEEP (2001)
6
Water
Abstraction
Charges
and
Compensation
Payments
in Baden-Wrttemberg (Germany). WP3 EX-POST Case studies. EPI WATER Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water
Management in Europe (2011).
Coeficientes Multiplicadores
5. Experincias
brasileiras
INCLUIR IMAGEM/ FIGURA
EXPERINCIAS BRASILEIRAS
A Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul foi a pioneira no Brasil na implantao da Cobrana pelo Uso nos
termos estabelecidos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. At 2013, no entanto, embora estejam ali
presentes guas de quatro domnios (Unio, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo), ela ainda no foi
implementada nos corpos dgua do estado de Minas Gerais.
O primeiro caso brasileiro onde a Cobrana foi universal, ou seja, em que foi implantada em todos os corpos
dgua, o das Bacias PCJ. Ali, a Cobrana nos domnios da Unio foi iniciada em 2006, do Estado de So
Paulo em 2007 e do Estado de Minas Gerais, em 2010.
So quatro as bacias hidrogrficas interestaduais nas quais o instrumento se encontra presente: Paraba do
Sul (desde maro de 2003); Piracicaba, Capivari e Jundia PCJ (desde janeiro de 2006); So Francisco
(desde julho de 2010); e Doce (desde novembro de 2011). Outras duas bacias, do rio Verde Grande e do rio
Paranaba, comearam debates sobre esse instrumento e j se encontram traadas diretrizes para a
Cobrana nos respectivos Planos de Recursos Hdricos.
No mbito dos Estados, a Cobrana est prevista em todas as polticas, embora em poucos ela tenha sido
implantada.
No Estado do Cear, ela foi regulamentada em 1996 tendo tambm como objetivo viabilizar recursos para a
operao e manuteno das obras de infraestrutura, para a gesto dos recursos hdricos, bem como
incentivar a racionalizao do uso da gua. O caso cearense, assim, incorpora num s instrumento a
Cobrana pelo Uso e o servio de aduo de gua bruta. Tal experincia destacada no item 5.1.
Alm do Cear, at o ano de 2013, outros trs Estados possuam a Cobrana implementada:
o Estado do Rio de Janeiro, desde janeiro de 2004 nas bacias fluminenses do rio Paraba do Sul e
desde maro de 2004 nas demais bacias do Estado.
o Estado de So Paulo, nas bacias PCJ desde janeiro de 2007, na parte paulista da bacia do rio
Paraba do Sul desde janeiro de 2007, na unidade de gesto Sorocaba/Mdio Tiet desde agosto de 2010 e
na Baixada Santista desde janeiro de 2012.
o Estado de Minas Gerais, nas bacias Piracicaba/Jaguari (poro mineira das bacias PCJ), na bacia do
rio das Velhas desde maro de 2010 e na bacia do rio Araguari, todas desde maro de 2010, e nas bacias
dos rios afluentes ao rio Doce (do rio Piranga, do rio Piracicaba, do rio Santo Antnio, do rio Suau, do rio
Caratinga e do rio Manhuau) desde janeiro de 2012.
No Estado do Rio de Janeiro, o governo regulamentou a Cobrana pelo uso da gua por imposio da Lei
n 4.247, de 2003. Tal regulamentao possibilitou a estruturao e o funcionamento do Fundo Estadual de
Recursos Hdricos (FUNDRHI) e os recursos so distribudos segundo deliberao dos Comits nas suas
respectivas bacias. Dez por cento do total arrecadado so utilizados para o custeio das atividades do INEA.
Cabem aos comits de bacias estaduais a reviso e a atualizao dos mecanismos e valores da cobrana.
No Estado de So Paulo, alm das bacias supracitadas, desde dezembro de 2010 esto editados decretos
estabelecendo a Cobrana nas bacias hidrogrficas do Alto Tiet, Tiet/Jacar, Tiet/Batalha e Baixo Tiet.
Em dezembro de 2012, foram editados decretos para as bacias do Ribeira de Iguape/Litoral Sul, Serra da
Mantiqueira, Pardo, Mogi-Guau, Sapuca-Mirim/Grande e Baixo Pardo/Grande. Em 2010, o comit do
Litoral Norte, em 2011, o comit do rio Turvo/Grande e, em 2012, os comits do Alto Paranapanema, do
Mdio Paranapanema, do Pontal do Paranapanema e do Aguape/Peixe apresentaram propostas de
mecanismos e valores para a Cobrana. Elas foram encaminhadas ao Conselho Estadual para aprovao e
posterior envio ao Governador para edio de Decreto, contudo, at o final de 2012, a Cobrana em todas
essas bacias ainda no havia sido iniciada.
No Estado de Minas Gerais, em 2007, o comit do rio Pomba e Muria aprovou proposta de Cobrana para
as guas mineiras da sua rea de atuao. Entretanto, tal proposta ainda no foi apreciada pelo Conselho
Estadual. O comit do rio Par est em estgio avanado de discusso para, ainda em 2013, propor ao
Conselho Estadual mecanismos e valores de Cobrana para a bacia.
No Estado do Esprito Santo, em setembro de 2012, o Conselho Estadual aprovou as propostas de
mecanismos e valores de Cobrana para as guas de domnio capixaba das bacias hidrogrficas do rio So
Jos e do rio Guandu. Os comits dessas bacias haviam deliberado sobre estas propostas em abril de
2011. Entretanto, o incio efetivo da Cobrana no Estado do Esprito Santo depende de regulamentao do
instrumento pela Assembleia Legislativa, conforme prev a poltica estadual de recursos hdricos.
No Estado da Paraba, os comits do Litoral Sul, do Litoral Norte e do rio Paraba propuseram mecanismos
e valores de Cobrana em 2008. Em 2009, o Conselho Estadual aprovou os mecanismos, critrios e valores
da Cobrana no Estado e, em 2012, foi editado decreto estabelecendo a Cobrana pelo Uso nos corpos
dgua de domnio paraibano. No entanto, at 2013, a Cobrana ainda no havia sido implantada.
No Estado da Bahia, desde 2006 est instituda tarifa de Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos
reservatrios administrados, operados e mantidos pela Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos
Hdricos da Bahia (CERB). Pela legislao, 20% da Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos
reservatrios constituem receitas do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (INEMA) e 80% da
CERB. Os recursos destinados CERB so revertidos para administrao, operao e manuteno da
infraestrutura hdrica destes reservatrios. No h, no entanto, avano na implementao do instrumento
Cobrana por bacia hidrogrfica, conforme prev a lei baiana.
A Figura 13 sintetiza a evoluo da Cobrana no Pas e o Quadro 4 apresenta o valor total arrecadado em
2012 em todos os domnios. Na sequncia, so apresentadas mais detalhadamente as experincias
vivenciadas no Estado do Cear e nas quatro bacias interestaduais onde o instrumento de Cobrana j foi
implementado.
VEJA MAIS: O Anexo 1 apresenta o conjunto de normativos legais sobre a Cobrana pelo uso de recursos
hdricos no Pas, incluindo as regulamentaes estaduais e as deliberaes dos Comits de Bacia. O Anexo
2 apresenta um comparativo dos parmetros da Cobrana vigentes em janeiro de 2013 nas bacias
interestaduais.
Quadro 4 Valores Cobrados e Arrecadados com a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no Brasil, em 2012 (R$ 1,00)
Bacia Hidrogrfica
Comit
Domnio
Incio
Valor (R$)
Cobrado
Arrecadado
Paraba do Sul
Piracicaba, Capivari e
Jundia
CEIVAP (interestadual)
CEIVAP (transposio PBS/Guandu)
Baixo Paraba do Sul
Mdio Paraba do Sul
Piabanha
Rio Dois Rios
Paraba do Sul
SUBTOTAL
PCJ (interestadual)
PCJ (interestadual) - MDP*
PCJ (paulista)
PJ
Unio
Unio
RJ
RJ
RJ
RJ
SP
mar/03
jan/07
jan/04
jan/04
jan/04
jan/04
jan/07
jan/06
jan/07
10.065.651,30
203.970,34
1.110.199,53
748.638,50
659.369,54
3.182.815,89
15.970.645,10
17.954.533,32
221.694,70
10.310.157,36
2.959.922,20
183.384,57
1.191.622,93
750.585,34
659.829,76
3.044.899,46
19.100.401,62
17.840.713,24
221.694,70
Unio
Unio
SP
jan/07
17.143.778,74
17.677.619,98
MG
mar/10
Unio
MG
jul/10
mar/10
106.111,06
35.426.117,82
21.809.496,76
9.165.451,89
30.974.948,65
104.130,93
35.844.158,85
21.500.946,05
7.560.694,97
29.061.641,02
MG
mar/10
Unio
MG
MG
MG
MG
MG
MG
nov/11
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
jan/12
CE
RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
SP
SP
nov/96
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
mar/04
jan/12
ago/10
6.000.303,07
6.000.303,07
9.200.487,11
505.285,69
503.489,90
5.954.659,82
2.222.706,09
1.042.462,28
445.405,25
19.874.496,14
3.912.867,46
258.733,38
21.860.556,73
47.824,82
1.611.754,63
1.065.010,34
8.907.503,91
7.899.067,45
45.563.318,72
5.563.298,00
5.563.298,00
3.438.674,02
500.733,84
506.806,07
5.581.166,15
2.215.353,99
978.228,17
428.837,69
13.649.799,93
56.594.034,00
3.954.626,59
270.401,85
22.017.496,00
49.599,69
1.653.396,21
1.073.049,84
8.799.179,59
6.879.646,71
101.291.430,48
153.809.829,50
201.550.807,70
SUBTOTAL
So Francisco
CBHSF
Rio das Velhas
SUBTOTAL
Paranaba
Araguari
SUBTOTAL
Doce
OUTROS
Doce
Caratinga
Manhuau
Piracicaba
Piranga
Santo Antnio
Suau
SUBTOTAL
Bacias do Cear
Baa da Guanabara
Baa da Ilha Grande
Guandu
Itabapoana
Lagos So Joo
Maca e Rio das Ostras
Baixada Santista
Sorocaba e Mdio Tiet
SUBTOTAL
TOTAL
* MDP = Mecanismo Diferenciado de Pagamento, conforme Resoluo CNRH n 78, de 2007.
Fonte: SAG/ANA
Fonte
ANA
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
DAEE/Taubat
ANA
Fundao Agncia
PCJ
Fundao Agncia
PCJ
IGAM/MG
ANA
IGAM/MG
IGAM/MG
ANA
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
IGAM/MG
COGERH
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
INEA/RJ
CRHi/SP
DAEE/Piracicaba
A lei cearense de recursos hdricos, de 1992, estabeleceu a Cobrana pelo Uso como instrumento de
gesto de recursos hdricos. Porm, a implementao da Cobrana se deu apenas quatro anos mais tarde,
em 1996, com a publicao do Decreto n 24.264. Inicialmente foram cobrados apenas os setores de
saneamento e industrial, e paulatinamente outros setores usurios foram atingidos pelo instrumento, tais
como a piscicultura, a carcinicultura e a agropecuria.
O Cear assumiu algumas premissas para a Cobrana, dentre as quais se destacam: a cobertura dos
custos de operao, manuteno e administrao da infraestrutura hdrica do Estado; a diferenciao por
uso, considerando-se a capacidade de pagamento de cada segmento; a no incluso dos custos de
investimento na composio da tarifa; o clculo da tarifa sobre o volume efetivamente utilizado; e a
Cobrana escalonada e progressiva para irrigao.
Os valores da Cobrana nesse Estado foram definidos com base em estudos da Companhia de Gesto
dos Recursos Hdricos do Estado do Cear (COGERH) e deliberaes do Conselho Estadual de
Recursos Hdricos (CONERH). Sua efetivao, no entanto, depende de Decreto do governador. A Figura 14
ilustra a evoluo at 2013 dos limites superiores da Cobrana por tipo de uso.
A COGERH
Essa Companhia responsvel pelo gerenciamento e disciplinamento de mais de 90% das guas
acumuladas no Cear. Esto sob a administrao da COGERH 143 dos mais importantes audes
pblicos estaduais e federais, alm de canais e adutoras em todo o Estado.
Desde que foi criada, em novembro de 1993, ocupa-se do gerenciamento da oferta de gua superficial e
subterrnea do Estado, do monitoramento dos reservatrios e poos, da manuteno e operao das
obras hdricas e do apoio ao funcionamento do sistema de gerenciamento participativo nas 12 unidades
hidrogrficas do Cear.
Esto em funcionamento normal doze comits de bacia e mais de uma centena de Comisses Gestoras.
Estes colegiados se renem uma ou duas vezes por ano para deliberarem sobre o uso e a distribuio da
gua de acordo com as ofertas sazonais. Tanto nos comits quanto nas comisses gestoras esto
presentes usurios, representantes da sociedade civil organizada (tais como: sindicatos e associaes) e
representantes das prefeituras e de rgos estaduais (por vezes, tambm alguns federais, como o caso
do DNOCS).
Fonte: Portal da COGERH (http://portal.cogerh.com.br/categoria1), em 19/08/2013.
Figura 14 Evoluo dos valores da Cobrana, por finalidade de uso, no Estado do Cear.
Fonte: SAG/ANA.
Figura 15 Distribuio dos recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes no Estado do Cear em 2012.
Fonte: COGERH.
Os valores arrecadados com a Cobrana variam ano a ano, tambm em funo das condies climticas.
Verifica-se uma maior arrecadao em anos sujeitos s secas uma vez que os usurios so obrigados a
utilizar as guas bombeadas e aduzidas pela COGERH mais caras ao invs daquelas retiradas
diretamente dos mananciais de menor custo.
A Cobrana pelo Uso no Cear um exemplo da adequao da gesto dos recursos hdricos s
diversidades regionais do Pas, sobretudo em funo da importncia dos sistemas de infraestrutura hdrica
para oferta de gua no Estado em situao de baixa disponibilidade natural.
A Cobrana pelo Uso na Bacia do rio Paraba do Sul fruto de um grande pacto entre os poderes pblicos,
os setores usurios e as organizaes civis representados no mbito do Comit de Integrao da Bacia
Hidrogrfica do rio Paraba do Sul (CEIVAP) para a melhoria das condies relativas quantidade e
qualidade das guas.
Seu pioneirismo se deve, em parte, aos esforos empreendidos no ltimo quarto do sculo XX, pois, desde
a criao do Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul
(CEEIVAP), em 1978, ali vem sendo propostas solues para os problemas relacionados aos recursos
hdricos e ao meio ambiente. Em 1996, antes mesmo da Lei n 9.433, foi editado decreto presidencial
adequando o comit existente aos moldes da proposta em tramitao no Congresso Nacional.
A discusso sobre os mecanismos e valores de Cobrana iniciou-se formalmente no CEIVAP em maro de
2001. Em dezembro de 2001, o Comit estabeleceu mecanismos e valores de Cobrana para os setores de
saneamento e indstria e em novembro de 2002 para os seguintes setores: agropecurio, aquicultura e
gerao de energia eltrica em Pequenas Centrais Hidreltricas (PCH). Neste ano, as propostas
deliberadas pelo CEIVAP relativas Cobrana foram aprovadas pelo CNRH.
A Cobrana foi efetivamente iniciada em maro de 2003, em rios de domnio da Unio. A ANA e os rgos
gestores de recursos hdricos dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo subsidiaram a
definio dos mecanismos e valores de Cobrana com a elaborao de estudos tcnicos, a apresentao
de palestras e o apoio realizao de oficinas de trabalho.
Os usos de recursos hdricos na bacia foram submetidos previamente a processo declaratrio de
regularizao por meio de cadastramento no ento Sistema de Gesto Integrada da Bacia do rio Paraba do
Sul (GESTIN) cujos dados foram migrados para o CNARH. Registre-se, ainda, que o incio da Cobrana
ocorreu aps a aprovao do Plano de Recursos Hdricos.
Outra providncia tomada foi o estabelecimento do organismo a desempenhar as funes de Agncia de
gua. O CEIVAP optou por indicar ao CNRH a Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica
do rio Paraba do Sul (AGEVAP), criada por seus membros em 20 de junho de 2002. Essa organizao
civil de direito privado, constituiu-se na forma de associao civil de direito privado e sem fins lucrativos.
A AGEVAP COMO AGNCIA DE GUA DA BACIA DO RIO PARABA DO SUL
A AGEVAP recebeu do CNRH delegao para desempenhar funes de Agncia de gua na bacia do rio
Paraba do Sul, conforme previso legal do artigo 51 da Lei n 9.433. Dessa forma, de acordo com o que
preconiza a Lei n 10.881, de 2004, a ANA poderia firmar com ela um contrato de gesto por meio do qual
seriam transferidos os recursos arrecadados pela Cobrana em rios de domnio da Unio naquela bacia.
VEJA MAIS: para conhecer mais detalhes sobre as Agncias de gua e contratos de gesto, consulte o
volume 4 desta srie.
Um ano aps o incio da Cobrana, o Comit aprovou os mecanismos e valores de Cobrana para o setor
de minerao de areia em leito de rio. J em 2005, quatro anos e meio aps o incio das discusses sobre
a Cobrana, foi aprovado o valor de Cobrana pelo uso das guas transpostas da Bacia do rio Paraba do
Sul para a Bacia do rio Guandu. Ambas as deliberaes tambm foram aprovadas pelo CNRH.
O CEIVAP estabeleceu que os mecanismos e valores iniciais de Cobrana vigorariam por trs anos a partir
do incio efetivo da Cobrana e, aps esse perodo, deveriam ser avaliados e, caso necessrio, propostas
adequaes. Em setembro de 2006, o Comit props novos mecanismos e valores para a Cobrana que,
com sua aprovao pelo CNRH, passaram a vigorar a partir de janeiro de 2007, conforme apresentam a
Figura 16 e o Quadro 5.
Mecanismos de Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul
ValorTotal = ValorCAP + ValorCON + Valor DBO
ValorCAP = QCAP OUT X PPUCAP X KCAP CLASSE
ValorCON = (QcapT QlanT) X PPUCON X (Qcap/QcapT)
ValorDBO = CODBO X PPUDBO
Unidade
Descrio
ValorTotal
R$/ano
ValorCAP
R$/ano
ValorCON
R$/ano
ValorDBO
R$/ano
KCAP CLASSE
PPUCAP
R$/m
PPUCON
R$/m3
PPUDBO
R$/kg
QCAP OUT
Qcap
m /ano
m /ano
QcapT
m /ano
Vazo total de gua captada em corpos dgua de domnio da Unio, dos Estados mais os
captados diretamente em redes de concessionrias dos sistemas de distribuio de gua
QlanT
m3/ano
Vazo total de gua lanada em corpos dgua de domnio da Unio, dos Estados, em
redes pblicas de coleta de esgotos ou dispostas diretamente no solo
QLAN FED
m3/ano
CODBO
Kg/ano
CDBO
Kg/m3
Os Quadros 6 e 7 apresentam, respectivamente, os preos unitrios de Cobrana adotados para cada tipo
de uso (consumo, lanamento e captao) e os coeficientes multiplicadores adotados conforme a classe de
uso e finalidades de uso para o setor agropecurio.
Quadro 6 Valores dos Preos Unitrios adotados na Bacia do rio Paraba do Sul
PREOS UNITRIOS
PPU
Unidade
Valor
PPUCAP
R$/m
0,01
PPUCON
R$/m
0,02
PPUDBO
R$/kg
0,07
Classe
Valor
KCAP CLASSE
1,0
0,9
0,9
0,7
KAGROPEC
0,05
KCONSUMO
Os recursos financeiros arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio pela ANA na Bacia
Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul so repassados integralmente AGEVAP para que sejam aplicados na
bacia, com base nos programas, projetos e obras previstos no Plano de Recursos Hdricos.
Em relao s guas de domnio estadual nessa bacia, a Cobrana foi iniciada em 2004 nos rios
fluminenses e em 2007 nos rios paulistas. Os recursos financeiros arrecadados pelo Estado do Rio de
Janeiro so repassados AGEVAP, limitados a 10% do valor total, tambm por meio de Contrato de
Gesto. O restante transferido ao Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNDRHI) cuja aplicao
definida pelos comits de bacia dos rios afluentes. Os recursos financeiros paulistas so integralmente
repassados ao Fundo de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (FEHIDRO) e sua aplicao sujeita
definio do comit paulista da bacia.
Valor Arrecadado
Segundo dados de 2012, a arrecadao anual na Bacia do rio Paraba do Sul est em torno de
R$ 12 milhes, em rios de domnio da Unio, e cerca de R$ 5,8 milhes em rios de domnio estadual. Diante
dos desafios e problemas relacionados gua existentes na bacia, esse montante mostra-se insuficiente
para dirimi-los mesmo considerando os recursos alavancados por contrapartidas dos tomadores dos
recursos, que podem chegar ao dobro do arrecadado.
O valor total pago na bacia do rio Paraba do Sul at dezembro de 2012 foi de aproximadamente de R$ 97
milhes. A Figura 17 apresenta a evoluo da Cobrana e da arrecadao operada pela Unio entre 2003 e
2012. A alterao dos valores cobrados aps 2007 ocorreu em funo da reviso dos mecanismos de
Cobrana pelo CEIVAP e adoo de escalonamento dos valores cobrados de 2007 a 2009. A arrecadao
de R$ 25,6 milhes no ano de 2011 devida ao desbloqueio de cerca de R$ 14,5 milhes que haviam sido
depositados em juzo pela Companhia Siderrgica Nacional (CSN), no perodo de maro de 2003 a agosto
de 2009.
Figura 17 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao em domnio da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul, em R$.
Fonte: SAG/ANA
usurios so
Cobrana so
que a maior
por ltimo, o
Figura 18 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios da Unio na Bacia do Paraba do Sul at
2012.
Fonte: SAG/ANA
Figura 19 Distribuio por tipo de uso dos valores cobrados em rios da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012.
Fonte: SAG/ANA
Desde a dcada de 1960, as bacias dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia (Bacias PCJ) tm sido objeto de
intenso processo de urbanizao e industrializao, causando progressiva degradao da qualidade das
guas e consequente reduo na sua disponibilidade. Essa questo est dentre as causas da forte
mobilizao regional para a implantao de novas polticas de recursos hdricos, naquela regio e no Brasil,
ocorridas principalmente a partir da segunda metade da dcada de 1980.
Um dos marcos desse processo foi a criao, em 1989, do Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios
Piracicaba, Capivari e Jundia (Consrcio PCJ), que se constituiu inicialmente pela associao de
prefeituras municipais, estendendo-se posteriormente a usurios de recursos hdricos e organizaes civis.
Em 1993, comea a funcionar o Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundia
CBH-PCJ, o primeiro comit a funcionar no Estado de So Paulo aps a edio da Lei paulista n 7.663, de
1991, que instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos com seus instrumentos e com o sistema
encarregado de sua implementao o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos do
Estado de So Paulo.
Como um dos seus instrumentos basilares, as discusses sobre a Cobrana pelo Uso nas Bacias PCJ
comearam ainda em meados dos anos 1990, quando a ideia de implantar um programa de contribuio
voluntria em funo do uso da gua foi discutida no mbito do Consrcio PCJ (BROCHI et al., 2005). O
contribuinte deveria ser membro do Consrcio PCJ e aderir chamada Contribuio de Investimentos,
cujo valor era de R$ 0,01/m de gua captada. Os pagadores potenciais eram os 42 municpios, por meio
dos prestadores de servios de gua e esgoto e as 31 indstrias associadas ao Consrcio PCJ. Entretanto,
tal modelo no era propriamente a Cobrana prevista nas leis de recursos hdricos e a sua implantao no
se inseria no mbito da nova organizao poltico-institucional de gesto das guas: os Comits de Bacia.
Mesmo assim, a iniciativa se constituiu em importante exerccio de pagamento pelo uso da gua
sensibilizando e mobilizando usurios para o reconhecimento do valor econmico dos recursos hdricos.
Os primeiros anos da gesto foram praticamente exercidos sob a legislao paulista. Aps a edio da Lei
n 9.433, em funo das Bacias PCJ abrangerem tambm territrio do Estado de Minas Gerais, foi solicitada
a criao do Comit Interestadual. O Decreto presidencial, de 20 de maio de 2002, acatou a proposta e, em
maro de 2003, o novo colegiado inicialmente chamado PCJ Federal foi instalado.
O CBH-PCJ e o PCJ Federal sempre atuaram de forma integrada. A diretoria nica, as reunies e
deliberaes so conjuntas. Em funo dessa atuao conjunta, o CBH-PCJ e o PCJ Federal, com a adio
em 2008 do Comit da Bacia Hidrogrfica dos Rios Piracicaba e Jaguari (CBH-PJ), com atuao sobre as
guas de domnio do Estado de Minas Gerais nas Bacias PCJ, passaram a ser chamados de Comits PCJ.
Aps a implantao da Cobrana na bacia do rio Paraba do Sul e a renovao da outorga do Sistema
Cantareira, marco para a gesto nessas bacias, os Comits PCJ iniciaram simultaneamente os processos
de implementao da Cobrana e de estruturao da Agncia de gua.
Um grupo de trabalho especfico denominado GT-Cobrana desenvolveu os estudos e debates que se
deram por meio da realizao de trs oficinas e dezessete reunies. Nelas foram abrangidas as seguintes
etapas: planejamento e nivelamento de conceitos; discusses sobre os mecanismos de Cobrana (base de
clculo e coeficientes); discusses sobre valores de Cobrana; e itens complementares como viabilidade
jurdica do pagamento da Cobrana por meio de investimentos dos usurios com recursos prprios em
tratamento de efluentes; beneficirios e condies gerais de acesso aos recursos arrecadados.
Em 2005, os Comits PCJ deliberaram sobre a proposta do GT e definiram tambm que todos os usurios
estariam sujeitos Cobrana, ou seja, no haveria usos no outorgveis nas bacias. Ao mesmo tempo, os
Comits PCJ indicaram o Consrcio PCJ para desempenhar funes de Agncia de gua. As propostas
foram encaminhadas ao CNRH que, com pequenos ajustes, as aprovou neste mesmo ano.
O incio da Cobrana em domnio da Unio ocorreu em janeiro de 2006. Ela foi feita de forma progressiva,
sendo que no primeiro ano (2006) os usurios pagaram somente 60% do valor definido, no segundo (2007),
75%, e a partir de 2008, 100%.
A proposta elaborada nas Bacias PCJ alterou a metodologia adotada na bacia do rio Paraba do Sul em trs
aspectos bsicos: 1) considerao da vazo outorgada e tambm da vazo medida; 2) Cobrana pela carga
orgnica lanada ao invs da eficincia do tratamento de efluentes (prevista originalmente no modelo do
CEIVAP em 2003); e 3) introduo de um mecanismo diferenciado de pagamento para a Cobrana referente
ao lanamento de efluentes.
Em 2007, em novo ajuste, as Bacias PCJ estabeleceram mecanismos para usos agropecurios, com
instituio de um coeficiente multiplicador que varia em funo da tecnologia de irrigao adotada; bem
como, instituiu um mecanismo diferenciado de pagamento para o setor. Alm disso, nova definio para os
usos isentos de outorga foi aprovada pelos Comits PCJ, sendo consideradas de pouca expresso as
captaes de gua superficiais de um mesmo usurio que, isoladamente ou em conjunto, no
ultrapassassem o valor de 5 m3/dia, bem como os lanamentos de efluentes lquidos delas decorrentes.
Ainda em 2007, foi implantada a Cobrana nos rios paulistas das bacias PCJ e, em 2010, nos rios mineiros,
universalizando a aplicao desse instrumento na bacia. Com relao aos preos unitrios, comparando-se
aos valores definidos na bacia do rio Paraba do Sul, destaca-se o aumento de R$ 0,07 para R$ 0,10 por
quilo de DBO lanada e a instituio de uma nova modalidade de Cobrana: a definio do preo de
R$ 0,015/m para as guas transpostas pelo Sistema Cantareira.
Dada a implantao da Cobrana pelo Uso em domnio paulista e solicitao de substituio feita pelo
prprio Consrcio PCJ, em 2011 foi promovida nova discusso sobre os organismos que poderiam vir a
exercer atribuies de Agncia de gua. Os Comits PCJ estudaram trs opes: a constituio de uma
Fundao nos moldes previstos na Lei paulista n 10.020, de 2000; a definio de uma Organizao da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) para substituir o Consrcio como entidade delegatria; ou a
constituio de um Consrcio Pblico formado pela Unio e pelos Estados de Minas Gerais e de So
Paulo.
Qualquer um dos modelos poderia exercer tais funes com a ressalva da Constituio de Minas Gerais
com relao Fundao que, por ser de direito privado, no poderia receber recursos mineiros para o seu
custeio, devendo atuar somente como agenciadora dos recursos para aplicao integral em investimentos
na poro mineira. Em 2011, os Comits PCJ indicaram a Fundao Agncia das Bacias PCJ para esse
exerccio e o Consrcio PCJ continuou exercendo, temporariamente essa funo na poro mineira, at
2012.
A FUNDAO AGNCIA DAS BACIAS PCJ
A Fundao Agncia das Bacias PCJ pessoa jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, com estrutura
administrativa e financeira prprias, instituda com a participao do Estado de So Paulo, dos municpios e
da sociedade civil.
VEJA MAIS: para conhecer mais detalhes sobre os modelos jurdicos possveis para as Agncias de gua,
consulte o volume 4 desta srie.
A arrecadao da Cobrana em rios de domnio da Unio pela ANA, nas Bacias PCJ, passaram, ento, a
ser repassados integralmente Fundao Agncia das Bacias PCJ por intermdio de Contrato de Gesto
firmado nos termos da Lei n 10.881, de 2004. Ela a responsvel pela aplicao, com base nos
programas, projetos e obras previstos no Plano de Recursos Hdricos aprovado pelos Comits PCJ. Os
recursos financeiros arrecadados com a Cobrana em rios de domnio de So Paulo so repassados ao
FEHIDRO e administrados pela Fundao Agncia das Bacias PCJ, que recebe 10% do total para seu
custeio. Os recursos financeiros arrecadados com a Cobrana em rios de domnio de Minas Gerais so
aplicados pelo IGAM, enquanto no for resolvido o impasse com relao entidade equiparada s funes
de Agncia de gua da poro mineira da bacia.
Valor Arrecadado
Em 2012, a arrecadao anual nas Bacias PCJ foi de aproximadamente R$ 35 milhes (R$ 17,5 milhes da
Cobrana Federal, R$ 17,5 milhes da paulista e R$ 100 mil no domnio mineiro) e esses recursos tm
contribudo fortemente para o avano na melhoria dos recursos hdricos da bacia como um todo. Alm
deles, deve-se destacar a capacidade da Cobrana de alavancar recursos adicionais para investimento em
recursos hdricos frutos de contrapartidas dos tomadores/executores.
O valor acumulado dos recursos arrecadados em rios de domnio da Unio at dezembro de 2012 nas
Bacias PCJ de R$ 109,4 milhes, conforme ilustra a Figura 20 que apresenta a evoluo da Cobrana e
da arrecadao entre 2006 e 2012.
Figura 20 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio nas Bacias PCJ, em
R$.
Fonte: SAG/ANA
Com relao participao dos usurios no volume pago, verifica-se que 17% (20 de 117) dos maiores
usurios so responsveis por cerca de 95% do valor total de Cobrana. A maior arrecadao oriunda do
setor Saneamento (aproximadamente 86% do valor total) que ampliado pela elevada participao da
Cobrana pela transposio de 31 m3/s a partir do Sistema Cantareira para abastecimento da Regio
Metropolitana de So Paulo. Somente essa modalidade arrecada 57% da Cobrana federal na bacia. A
Figura 21 ilustra tal distribuio.
Figura 21 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio nas Bacias PCJ at
2012.
Fonte: SAG/ANA
O Comit da Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco (CBHSF) foi institudo em 2001 e j em 2003 iniciou o
debate sobre a implantao da Cobrana pelo Uso dos Recursos Hdricos. Em 2004, o CBHSF aprovou
Deliberao que estabelecia diretrizes para a Cobrana e definiu a Cmara Tcnica de Outorga e Cobrana
(CTOC) do CBHSF para conduzir, com apoio da ANA, a realizao de estudos tcnicos para subsidiar o
estabelecimento dos mecanismos e valores de Cobrana pelo Comit.
Em 2006, o CBHSF solicitou ANA a elaborao de estudos para a proposio de valores, critrios e
mecanismos de Cobrana e sobre a viabilidade financeira para a criao da Agncia da Bacia Hidrogrfica
do Rio So Francisco. Por meio deles, forneceram-se estimativas sobre o potencial de arrecadao da
Cobrana na bacia e por sub-bacia e quanto ao impacto financeiro sobre os usurios caractersticos da
bacia. Em apoio a esse processo, a ANA desenvolveu ainda um novo Sistema Digital de Cobrana
(Simulador DIGICOB) cuja tela reproduzida na Figura 22.
O SIMULADOR DIGICOB
SIMULADOR DA BACIA: efetua simulao com viso global sobre os diversos setores usurios e bacias do
rio So Francisco. Permite a edio de parmetros de simulao (preo de captao, preo de consumo,
preo de lanamento, coeficientes e progressividade da Cobrana) e retorna os efeitos da Cobrana sobre
toda a bacia do Rio So Francisco (estimativa de arrecadao, impactos sobre os setores usurios).
SIMULADOR INDIVIDUAL: efetua simulao com viso sobre um usurio de gua especfico da bacia.
Permite a este usurio a edio de parmetros de simulao e retorna os efeitos da Cobrana sobre a sua
atividade produtiva (com base nos dados de custo de produo e receita anuais informados pelo usurio).
Figura 22 Tela do Simulador do Sistema Digital de Cobrana para a bacia do rio So Francisco Simulador DIGICOB.
Fonte: SAG/ANA
Por ser uma bacia de grandes dimenses (cerca de 640.000 km), envolvendo oito domnios diferentes dos
recursos hdricos, com os mais variados tipos de usos da gua e mais de uma dezena de comits em suas
bacias de rios afluentes, o debate sobre o tema no era trivial. Assim, o CBHSF decidiu submeter consulta
pblica a Deliberao n 37, de maio de 2008, que dispunha sobre sugestes dos mecanismos e valores de
Cobrana pelo Uso. Seus termos foram objeto de debate nas quatro cmaras consultivas regionais do
Comit, nos comits de bacias de rios afluentes e em entidades representativas de usurios.
As sugestes advindas da consulta permitiram ao CBHSF aprovar o corpo principal e o Anexo I da
Deliberao n 40, que tratou dos mecanismos e critrios de Cobrana. Entretanto, o Anexo II, que definia
os valores e coeficientes, inclusive quanto Cobrana do Projeto de Integrao do Rio So Francisco com
as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional (PISF), teve que ser revisto pelo CBHSF, por solicitao
do CNRH, e foi objeto das Deliberaes n 40 e 56, aprovadas respectivamente em 2009 e 2010.
A opo metodolgica aprovada caracterizou-se pela reorganizao das frmulas vigentes em outras
bacias, tornando-as mais simples e claras. Quanto aos preos unitrios, a proposta mostrou-se
conservadora ao adotar os mesmos valores utilizados na bacia do rio Paraba do Sul (de 2003).
Considerando todo o processo de discusso, foram realizadas 14 reunies da Cmara Tcnica encarregada
do tema (CTOC), nove reunies plenrias do CBHSF, duas oficinas de trabalho, sete reunies das cmaras
consultivas regionais e cinco reunies com os setores usurios. A Figura 23 apresenta uma das reunies
realizadas.
Em julho de 2010, aps quase quatro anos de discusses, a Cobrana foi implantada nos rios de domnio
da Unio, com exceo do rio Verde Grande que se encontra submetido prerrogativa de um Comit
especfico.
Com relao ao processo de escolha da Agncia de gua, o CBHSF optou por lanar um edital pblico para
selecionar a entidade que seria indicada ao CNRH para receber delegao de funes de Agncia de gua.
A Associao Executiva de Apoio Gesto de Bacias Hidrogrficas Peixe Vivo (AGB Peixe Vivo) foi
ento selecionada e aprovada pelo CNRH em 2010, por meio da Resoluo CNRH n 114.
A AGB PEIXE VIVO
A AGB Peixe Vivo uma associao civil, pessoa jurdica de direito privado, criada em 2006 para exercer as
funes de Agncia da bacia do rio das Velhas (afluente mineiro do rio So Francisco).
Atualmente, alm de exercer funes de Agncia de gua da bacia do rio So Francisco, a AGB Peixe Vivo
funciona como secretaria-executiva de alguns comits de bacias hidrogrficas mineiras e entidade
equiparada Agncia da Bacia do rio das Velhas. Todas inseridas na bacia do rio So Francisco.
Os recursos financeiros arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio na Bacia so
repassados integralmente AGB Peixe Vivo, que os aplica com base nos programas, projetos e obras
previstos no Plano Decenal de Recursos Hdricos, aprovado pelo CBHSF em 2004.
Em relao s guas de domnio estadual na bacia do rio So Francisco, a Cobrana foi iniciada somente
nos rios de domnio do Estado de Minas Gerais da bacia do rio das Velhas.
Em 2003, o CBHSF j havia definido as vazes de pouca expresso (at 4,0 L/s) para efeito de iseno de
outorga e, consequentemente, no sujeitas Cobrana, bem como havia aprovado o Plano Decenal de
Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco, devidamente retificadas pela Deliberao
CBHSF n 50 aprovada pela Resoluo CNRH n 113, de 2010.
Em 2010, foi lanado processo de cadastramento, retificao e ratificao de usos em corpos hdricos de
domnio da Unio na Bacia do rio So Francisco, que durou cerca de dois meses. Ele possibilitou aos
usurios cadastrados no CNARH o acesso online aos dados das declaraes, onde poderiam confirmar ou
alterar estes dados. A ANA criou tambm interface que disponibilizou os dados do usurio constantes da sua
declarao e tambm os correspondentes clculos dos valores de Cobrana. Com isso, o usurio, alm de
verificar seus dados cadastrais, tais como informaes de uso, endereo, telefone, razo social e outros,
poderia conferir os valores a serem cobrados pelo uso declarado.
Ao final do processo, os usurios que no confirmaram ou no alteraram suas declaraes, tiveram as
mesmas ratificadas automaticamente pelo sistema. A Figura 24 apresenta a aba final da interface no
CNARH, onde aparece o resumo da Cobrana do empreendimento.
Uma observao importante constatada nesse processo foi a reduo do volume captado informado por
parte dos usurios e as revises das outorgas de direito de uso de recursos hdricos. O Quadro 7 apresenta
as diferenas entre os volumes anuais captados das declaraes dos empreendimentos antes e aps o
processo.
Quadro 8 Diferenas entre os volumes anuais captados informados antes e aps o processo de
cadastramento, retificao e ratificao, por finalidade de uso.
Finalidade
Captao (m)
Saneamento
-35.019.160
-2,9
Indstria
-1.467.742
-4,6
-1.303.494.216
-31,1
Agropecuria
% de alterao
Minerao
3.960
0,0
Aquicultura
-101.547.900
-66,1
Total
-1.441.525.058
-25,9
Verifica-se no Quadro 8 uma reduo total do volume captado informado em rios de domnio da Unio de
25,9% por ano. O setor agropecurio (irrigao e criao animal) foi o que mais contribuiu para essa
reduo, correspondendo a aproximadamente 90% do volume total reduzido. O usurio mais relevante
nessa reduo foi a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do rio So Francisco e do Parnaba
(CODEVASF) cujos empreendimentos reduziram em 46,3 m/s a vazo outorgada.
O principal motivo das redues pode estar ligado s outorgas demandadas para cenrios futuros dos
empreendimentos. Ou seja, so declarados usos de final de plano o que se constitui, na verdade, reserva
hdrica e no uso efetivo, prejudicando a gesto e usos em curto prazo. Com a implantao da Cobrana na
bacia, os usurios tendem a avaliar mais parcimoniosamente a quantidade de gua requerida e a reduo
verificada representa uma readequao das outorgas aos usos reais.
Valor Arrecadado
Em 2012, a arrecadao anual na Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco foi de R$ 29 milhes
(R$ 21,5 milhes da Cobrana em rios de domnio da Unio, exceto o rio Verde Grande; e, R$ 7,5 milhes
da Cobrana em rios de domnio do Estado de Minas Gerais, na Bacia Hidrogrfica do rio das Velhas).
Como verificado nas Bacias PCJ e Paraba do Sul, um nmero pequeno de usurios responsvel pela
maior parte da arrecadao da Cobrana. Na bacia do rio So Francisco esse fato mais evidente, uma vez
que os 7% maiores usurios representam aproximadamente 95% da receita da bacia, ou seja, os 75
maiores usurios do universo de 1.031 pagantes. Destaca-se que 66,7% da arrecadao da bacia se
concentra no PISF (transposio). A Figura 25 apresenta a distribuio da arrecadao entre os setores
usurios.
Figura 25 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio na Bacia do rio So
Francisco at 2012.
Fonte: SAG/ANA
O valor total arrecadado considerado baixo se comparado aos programas previstos no Plano Decenal e
aos problemas relacionados aos recursos hdricos existentes na bacia. No entanto, esses recursos podem
servir de contrapartida para outros recursos disponveis em outras fontes. Levantamento realizado em 2011
pela AGB Peixe Vivo em parceria com a ANA, sobre as previses de investimentos do Governo Federal at
2014 (distribudos entre Ministrio das Cidades, Ministrio da Integrao, Ministrio do Desenvolvimento
Social, FUNASA e CODEVASF) e dos governos estaduais para a bacia, totalizou montante superior a
R$ 9 bilhes.
O Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Doce (CBH-Doce) foi criado em 2002 tendo sido exitoso na
construo de um Plano Integrado de Recursos Hdricos (PIRH-Doce) aprovado pelo CBH-Doce e por
todos os demais nove comits das bacias afluentes (Figura 26).
VEJA MAIS: para mais detalhes sobre o PIRH-Doce, consulte o volume 5 desta srie.
Em 2010, tambm foi firmado um Pacto para a Gesto Integrada dos Recursos Hdricos oficializando a
articulao entre o Governo do Estado de Minas Gerais, Governo do Estado do Esprito Santo, ANA,
Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Esprito Santo (IEMA), IGAM e os
dez comits com atuao na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce.
Em funo deste Pacto, a discusso sobre a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos e sobre a Agncia de
gua se deu de forma simultnea em todos os Comits na Bacia e com a participao dos trs rgos
outorgantes: ANA, IEMA e IGAM. Tal inovao configura-se importante estratgia para a consolidao da
poltica integrada de recursos hdricos por bacia hidrogrfica.
O processo de discusso da Cobrana na bacia foi realizado por meio de oficinas sobre Cobrana e
Agncia de gua e vrias rodadas de reunies nos Comits com atuao na bacia com os seguintes
objetivos: nivelar o conhecimento dos membros dos Comits; realizar o debate das matrias; efetuar a
aprovao dos mecanismos e valores de Cobrana na bacia a serem sugeridos aos respectivos Conselhos
de Recursos Hdricos, e definir o modelo institucional e o processo de escolha da Agncia de gua para a
bacia. As Figuras 27 e 28 registram tais eventos.
O Grupo Tcnico de Articulao Institucional (GTAI), criado no mbito do Pacto da Bacia e composto por
representantes de todos os Comits, propiciou a harmonizao dos mecanismos e valores de Cobrana e
sua aprovao simultnea por 9 dos 10 comits atuantes na bacia.
A metodologia de Cobrana seguiu a tendncia de simplificao dos mecanismos com algumas inovaes.
Diferentemente do que ocorre nas bacias do rio Paraba do Sul, PCJ e So Francisco, os mecanismos de
Cobrana para a bacia do rio Doce no consideram a parcela consumo. Esta deciso foi tomada pelo CBHDoce visando superar as seguintes dificuldades:
calcular o volume de consumo quando h captaes e lanamentos em rios de diferentes domnios,
bem como quando h diferentes responsveis por empreendimentos que utilizam um mesmo ponto de
captao (empreendimento integrado);
Alm disto, a parcela consumo tem provocado pequena induo ao uso racional da gua, pois o usurio tem
pouca sensibilidade quanto diferena entre as Cobranas das parcelas de captao e consumo.
Outra inovao destacvel foi a instituio da progressividade dos preos unitrios (Quadro 9) tendo por
objetivos: a execuo de intervenes previstas no Plano da Bacia e estimular o alcance de metas de
desembolso dos recursos arrecadados, um dos grandes desafios operacionais do Sistema de
Gerenciamento.
Quadro 9 Valores dos preos unitrios adotados na Bacia do rio Doce
PREOS UNITRIOS
PPU
Unidade
Valor
2011/12
2013
2014
2015
PPUCAP
R$/m
0,018
0,021
0,024
0,030
PPULAN
R$/kg DBO5,20
0,100
0,120
0,150
0,160
PPUTRANSP
R$/m
0,022
0,027
0,031
0,040
A progressividade foi condicionada ainda elaborao de estudos a serem desenvolvidos pela Agncia de
gua visando:
a instituio de mecanismo diferenciado de pagamento dos valores de Cobrana pelo uso da gua com
o intuito de incentivar aes de melhoria da qualidade, da quantidade de gua e do regime fluvial, que
resultem em sustentabilidade ambiental da bacia.
O processo para definio e escolha da Agncia de gua optou por seguir o exemplo do CBH So
Francisco, lanando um edital para seleo de entidade delegatria para desempenhar suas funes. Um
nico edital foi lanado por todos os Comits com atuao na bacia tendo sido selecionado o Instituto
BioAtlntica (IBIO) que teve a delegao aprovada pelo CNRH e pelo Conselho de Recursos Hdricos do
Estado de Minas Gerais, em 2011.
O INSTITUTO BIOATLNTICA
O IBIO uma associao civil, sem fins lucrativos, classificada como pessoa jurdica de direito privado,
tendo sido criada em 2002.
O IBIO atualmente responsvel pela elaborao e/ou superviso dos estudos tcnicos e aplicao dos
recursos financeiros arrecadados pela ANA e pelo Estado de Minas Gerais. Para tanto, firmaram-se distintos
Contratos de Gesto com a ANA e com o Estado de Minas Gerais, com a intervenincia dos respectivos
Comits de Bacia.
A Resoluo CNRH n 123/2011 aprovou os preos unitrios e mecanismos para a Cobrana nas guas de
domnio da Unio na bacia do rio Doce e sua efetivao deu-se a partir de novembro de 2011.
Valor Cobrado
Em 2012, o valor cobrado anualmente gira em torno de R$ 20 milhes (50% em rios de domnio da Unio e
50% em rios de domnio do Estado de Minas Gerais). A poro capixaba, quando iniciada a cobrana, deve
arrecadar um montante de cerca de R$ 520 mil (tomando como referncia o ano de 2014, caso as metas de
desembolso sejam cumpridas).
Para aplicar os recursos arrecadados, o CBH-Doce aprovou o Plano de Aplicao Plurianual (PAP) 2012 a
2015, instrumento de orientao das aes do plano de bacia que sero executadas pelo IBIO com os
recursos da Cobrana. No PAP, o CBH-Doce priorizou aes de planejamento, como elaborao de
projetos, mediante demandas induzidas e contrataes diretas a serem desenvolvidas pelo prprio IBIO.
Esta iniciativa inspirou o CEIVAP, os Comits PCJ e o CBHSF a elaborarem seus prprios PAPs, com a
expectativa de agilizar e aperfeioar o desembolso dos recursos arrecadados.
6. Aprendizagens e
Desafios
INCLUIR IMAGEM/ FIGURA
APRENDIZAGENS E DESAFIOS
Cobrar por um bem natural que sempre pareceu infinito e abundante em nosso Pas por si s um grande
desafio. Para grande parte dos brasileiros a implantao da cobrana pelo uso da gua parece desprovida
de qualquer sentido. Afinal, as geraes que habitaram nossas regies e que organizaram a atuao do
Estado brasileiro at meados dos anos 1960 somente em situaes muito especiais foram motivadas a
incentivar uma utilizao mais parcimoniosa desse bem.
Mesmo que em diversas bacias hidrogrficas a preocupao com o bom estado e com a quantidade das
guas tenha promovido a mobilizao de usurios, dos governos e das organizaes civis para uma
participao mais ativa no mbito dos comits de bacia, as heranas cultural e institucional presentes na
sociedade e no Estado brasileiro tm se constitudo grande obstculo implantao dessa ferramenta
econmica. Tal inrcia, que enfrentada logo no incio do processo ilustrado na Figura 6 (Captulo 2),
repercute de forma determinante em todas as demais etapas e, mesmo depois de implantada, a cobrana
continua a ser questionada, devido aos resultados que se esperava alcanar em funo da boa aplicao
dos seus recursos e que muitas vezes demoram a ser percebidos.
Nesse captulo, buscar-se- analisar sucintamente alguns aspectos das aprendizagens oriundas das
diversas experincias em curso no Pas e explicitar os desafios que se avizinham para que a cobrana se
consolide na prtica o que teoricamente representa para o sucesso da poltica para as guas no Brasil.
FRMULA
BSICA
CAPTAO
CONSUMO
LANAMENTO
TRANSPOSIO
Klan = (1 - Kcon) x (1
K2 X K 3 )
K2 = vazo tratada /
vazo produzida
K3 = eficincia na
remoo DBO
Klan = CDBO x Kclas /
CODBO
Paraba do Sul
(2002)
Kcap = 0,4
PCJ (2005)
Kconsumo = 1
Na irrigao = 0,5
Paraba do Sul
(2006)
PCJ (2007)
So Francisco
(2010)
Kconsumo = 0,8
Na irrigao,
Doce (2011)
LEGENDA
GERAL
Ktra = Kcap
No h
Kprior = 0 a 1 definida
pelo CBHSF
Ktra = Kclas
Ktec = depende da
tcnica adotada para o
uso
Kclas = depende da
classe do corpo dgua
usado
A parcela relativa ao valor pelo lanamento tambm foi objeto de significativos ajustes. Inicialmente, optouse por estabelecer a Cobrana em funo da vazo no tratada e da concentrao de DBO 5,20 despejada no
corpo hdrico. A frmula inicial no Paraba do Sul buscou, ento, estimar tal valor tendo por base as vazes
captadas, consumidas e efetivamente tratadas. Essas informaes, no entanto, eram de difcil obteno e
com alto grau de impreciso. Nas experincias que se seguiram resolveu-se cobrar pela carga orgnica
lanada no corpo hdrico, calculada em funo da estimativa da vazo e da concentrao do poluente
aferidas pelos rgos competentes. No PCJ e no So Francisco, buscou-se tambm diferenciar a Cobrana
em funo da classe de uso onde se realizava o lanamento.
Por fim, para a Cobrana de guas transpostas para outras bacias, as opes foram vrias. No Paraba do
Sul, estabeleceu-se um valor vinculado arrecadao da Cobrana pelo Uso na bacia receptora. No So
Francisco, a alternativa escolhida foi tratar a transposio como captao com preo diferenciado com a
incluso de coeficientes relativos prioridade de uso estabelecida pelo Comit da Bacia. Em todos os
casos, a qualidade das guas transpostas foi considerada um fator a ser considerado, tambm, para
diferenciar o impacto da Cobrana, conforme representado pelo K clas.
Pode-se observar nas experincias descritas uma tendncia uniformizao e simplificao do
procedimento de Cobrana buscando explorar didaticamente a frmula para que o usurio pudesse nela
verificar os ajustes que deveria promover para ser menos impactado pelo instrumento. Por outro lado,
observou-se que a frmula no poderia incorporar demandas de informaes que no fossem facilmente
verificveis (como o caso do consumo). Tal fato tambm tem levado a simplificar as equaes.
Verifica-se no Brasil um processo de consolidao da metodologia de Cobrana. H, no entanto, muito
espao para que sejam promovidos refinamentos buscando torn-la cada vez mais simples e objetiva.
Alguns avanos so esperados nos prximos anos, tais como:
Quanto aos valores, observa-se que permaneceram em patamares semelhantes desde a sua implantao
at 2011A bacia do rio Doce props preos unitrios maiores e tambm crescentes ao longo dos primeiros
anos, condicionado ao alcance de metas de desembolso dos valores arrecadados. Aps 8 anos de
cobrana com preos fixos, os Comits PCJ propuseram ajustes subindo os preos progressivamente at
2016. Neste ano, o preo no PCJ ser igual a R$ 0,0127/m3, ou seja, 27% maior que aquele definido em
2005. Situao similar observada para o comportamento da parcela relativa ao consumo e para o
lanamento de carga orgnica nessas bacias.
No Estado do Cear, onde os preos unitrios diferenciam-se, tanto por finalidade de uso, quanto por tipo
de fornecimento (se por gravidade ou por tubulao pressurizada), mesmo os preos relativos ao
fornecimento por gravidade so consideravelmente maiores que os preos adotados no restante do Pas (a
ttulo de exemplo, o preo para o abastecimento pblico atualmente de cerca R$ 0,035/m).
Portanto, os preos praticados no Brasil esto em geral ainda muito aqum daqueles praticados em outros
pases. A Figura 29 mostra grfico dos preos da parcela captao, onde esto includos os preos mdios
nas bacias francesas visando ao abastecimento urbano, irrigao e a outros usos, dentre eles o industrial.
Observa-se nessa particular comparao uma relao de mais de 10 vezes entre o valor praticado para a
captao visando ao abastecimento urbano na Frana e o maior valor previsto no Brasil at 2016 (caso
PCJ). Relevadas as grandes diferenas econmicas e sociais entre os dois pases, importante destacar o
reconhecimento internacional da gesto francesa e sua eficaz atuao na implementao da boa gesto
das guas baseados, sobretudo, na relevante arrecadao oriunda da Cobrana pelo Uso.
Considerando que o uso urbano o mais representativo tanto na arrecadao quanto na aplicao dos
recursos da Cobrana, o que representa o foco dado a esse uso e no atendimento populao urbana, h
um vasto campo de discusso no Brasil sobre o mais adequado valor que venha a induzir a boa gesto da
Figura29 Evoluo e comparao dos preos unitrios para a captao nas quatro experincias brasileiras e na Frana.
Alm disso, a exemplo do que vem ocorrendo naquele pas aps sua nova lei das guas, em 2006, devem
ser buscadas alternativas para combater a poluio difusa ou as alteraes na hidrodinmica dos corpos
dgua por meio da Cobrana de relevantes usos indiretos. Por exemplo, como no se pratica ainda a
emisso de outorga dirigida aos usos difusos, principalmente oriundos do lanamento de cargas
superficiais, uma inovao seria a Cobrana em funo da carga de potenciais nutrientes lanados pelas
reas rurais ou urbanas em funo dos escoamentos superficiais. Outra possibilidade seria a valorao dos
impactos causados por alteraes fsicas causadas aos corpos dgua (pontes, diques, barragens e
dragagens, dentre outras) e sua reverso a aes necessrias a inib-las ou compens-las.
Outras experincias, assim, poderiam ser propostas visando a efetivar o alcance dos objetivos legais
propostos para tal instrumento. A seguir, buscar-se- verificar como esses tm sido impactados pela
implementao da Cobrana no Brasil.
Figura 30 Uso racional antes e aps a Cobrana na Bacia do Rio Paraba do Sul.
Fonte: SAG/ANA
De acordo com tal constatao, para que a Cobrana viesse a exercer o papel de instrumento econmico
incentivador da racionalizao dos usos, tanto os mecanismos quanto os valores presentes deveriam ser
reavaliados. Alguns temas tm sido estudados para subsidiar essa avaliao, conforme visto anteriormente.
Alm deles, imperativo o ajuste dos preos atualmente praticados.
O princpio da sustentao financeira do sistema de gesto com os prprios recursos gerados pela
Cobrana (eau-paie-eau) est presente em polticas pblicas para a gua em pases mais ricos e implica na
aceitao de que os custos necessrios para a sua gesto devem ser garantidos pelos usurios diretos
desse bem. Esse princpio, no entanto, criticado por alguns articulistas quando de sua aplicao direta em
pases em desenvolvimento.
Na segunda experincia em curso, o valor acumulado dos recursos arrecadados em rios de domnio da
Unio nas Bacias PCJ at dezembro de 2012 foi de R$ 109,4 milhes. As Figuras 34 e 35 mostram
importantes intervenes financiadas com recursos da Cobrana.
importante destacar que os recursos alavancados de outras fontes poderiam ser mais elevados caso os
recursos arrecadados fossem aplicados no preenchimento de um dos principais obstculos realizao das
aes estruturais: a elaborao de projetos. Isso possibilitaria, por exemplo, que municpios acessassem
recursos disponveis em outras fontes, incrementando os investimentos destinados recuperao das
guas.
A Cobrana pelo Uso uma receita corrente patrimonial (ou preo pblico), na forma da classificao
estabelecida pelo 1 do artigo 11 da Lei n 4.320, de 1964 (vide Quadro 1, no Captulo 2). Alm disso,
uma receita vinculada s aplicaes referidas no artigo 22 da Lei n 9.433, de 1997, e tem sua arrecadao,
distribuio e aplicao legalmente vinculadas ANA (artigo 4, inciso IX, 20, inciso II, e artigo 21 da Lei
n 9.984, de 2000).
Como consequncia, a arrecadao exclusiva de organismo governamental a quem cabe impor a terceiro
o poder coercitivo necessrio ao pagamento. A aplicao desses recursos tambm deve ser realizada
segundo normas pblicas que sigam os princpios definidos no artigo 37 da Constituio Federal: da
legalidade (a Administrao s pode fazer aquilo que a lei permite); da impessoalidade (a Administrao no
pode discriminar os administrados, benfica ou onerosamente); da moralidade (o agente administrativo deve
basear suas aes na moral e na honestidade, discernindo a licitude da ilicitude dos atos e a justia da
injustia nas aes); da publicidade (os atos e decises devem ser publicados para o conhecimento de
todos); e da eficincia (a atividade administrativa ser exercida com presteza, perfeio e rendimento
funcional).
Ou seja, mesmo no sendo considerada uma taxa ou contribuio de melhoria impostos pelo governo, a
sua classificao como preo pblico submete os valores arrecadados ao controle pleno da Administrao
Pblica. De acordo com a Lei n 10.881, de 2004, que valoriza o princpio da eficincia nos gastos pblicos,
compete ANA editar normas prprias contendo os procedimentos para a seleo e recrutamento de
pessoal, bem como para compras e contratao de obras e servios com recursos oriundos da Cobrana
pelas entidades delegatrias de funes de Agncia de gua, ou seja, aquelas presentes nas quatro bacias
onde o instrumento est implantado.
Para efetivar tais comandos, a ANA editou as Resolues n 306, de 2008, para contratao de pessoal, e
n 552, de 2011, para contratao de obras e servios. Elas tm sido utilizadas para a aplicao dos
recursos arrecadados nas quatro bacias interestaduais cuja relao entre o desembolso acumulado e o
valor repassado s Agncias de gua est representada na Figura 39. Pode-se constatar que, apesar do
registro de avanos nesses valores, sobretudo nas bacias PCJ, h ainda um baixo desempenho na
eficincia da aplicao dos recursos o que oportuniza crticas capacidade gestora do sistema.
Figura 36 Percentual dos recursos desembolsados com relao aos repassados, acumulados ano a ano, nas bacias interestaduais
em Cobrana.
Fonte: SAG/ANA
A Figura 36 permite esperar o crescimento nos ndices de desembolso com as aprendizagens geradas pelas
experincias anteriores. O histrico ali representado mostra que o valor inicial verificado na bacia do rio
Paraba do Sul em 2004 foi inferior a 3%, tal ndice evoluiu para 13% nas Bacias PCJ (em 2006), para mais
de 15% na bacia do rio So Francisco (em 2010) e superou 24% na bacia do rio Doce (em 2012). Essa
Figura tambm mostra que o sistema nas bacias PCJ vem conseguindo crescimento contnuo do ndice com
reflexo na inflexo da curva de acumulao dos recursos disposio para investimento (Figura 37). Dentre
as estratgias que vm sendo adotadas naquelas bacias e que podem ter contribudo para tal crescimento,
destacam-se:
organizao de eventos para capacitao de potenciais tomadores dos recursos, com instrues sobre
os procedimentos de inscrio e sobre o processo de seleo.
larga experincia dos tomadores de recursos em funo da experincia proporcionado pelo Fundo de
Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (FEHIDRO).
O baixo desembolso dos recursos arrecadados um obstculo significativo ao avano das discusses
sobre o aumento dos preos unitrios e, consequentemente, pode manter baixos os valores por tempo
demasiado potencializando as fragilidades institucionais de um sistema ainda em estruturao. Agregam-se
a esse desempenho, dificuldades burocrticas para a aplicao do recurso da Cobrana que dificultam a
melhoria dessa situao mesmo que j tenham sido propostos aperfeioamentos operacionais por parte da
ANA.
O enfrentamento desse problema exigir a implantao de novas aes. Dentre outras, as seguintes tm
sido anunciadas:
adoo de planos de aplicao plurianuais orientando previamente estudos, projetos e aes a serem
Consideraes Finais
A Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos um importante instrumento da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, tendo seus efeitos potencializados se os demais instrumentos estiverem bem estruturados e os
entes do SINGREH fortalecidos, desempenhando a contento suas atribuies.
Mesmo que tal realidade ainda no seja verificada, a Cobrana dever estimular o uso racional enquanto o
SINGREH ganha credibilidade. Segundo pesquisa realizada em 2006 pela World Wildlife Fund WWF, 78%
da sociedade brasileira apoiam a implantao desse instrumento como forma de contribuir para a melhoria
da gesto dos recursos hdricos no Brasil.
Sua implementao vem ocorrendo de forma progressiva no Pas, apoiando e sendo apoiada pelos Comits
de Bacia, responsveis primeiros por sua efetivao. Conforme apresentado neste texto, at 2012 quatro
Comits de Bacias Hidrogrficas Interestaduais haviam aprovado a implantao da Cobrana. Ela alcana
prioritariamente territrios da regio Sudeste e Nordeste, mas j inicia seu avano no Sul do Pas.
A partir da sua instalao, pode-se afirmar que o Brasil comea a superar a viso de uso da gua a preo
zero e consolida o reconhecimento do valor econmico dos recursos hdricos. Graas a isso, fortalece-se a
gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos fomentada pela Lei n 9.433. Cada vez mais,
afasta-se a ideia de que a Cobrana mais um imposto, reconhecendo-se sua classificao enquanto preo
pblico devido pela utilizao de um bem pblico, fixado a partir de pacto entre os usurios, as
organizaes civis e os poderes pblicos representados no Comit da Bacia.
Ademais, o efetivo retorno dos recursos arrecadados aplicados s aes de recuperao previstas nos
planos de bacia tem aumentado a adimplncia do pagamento e so registrados ndices superiores a 90%
dos valores cobrados em todas as bacias onde praticada. Esse fato denota sua crescente aceitao
social.
Os valores arrecadados, contudo, ainda so muito baixos frente aos desafios estabelecidos nos planos de
bacia que guardam proporcionalidade com os problemas socioambientais relacionados s disponibilidades
hdricas. Mesmo que os recursos oriundos da Cobrana no possam ser responsveis sozinhos pelo
enfrentamento desses desafios, a sua esperada consolidao dever efetiv-la como instrumento de gesto
e de promoo da racionalizao dos usos das guas.
Um grande desafio definido na legislao a necessria articulao entre os gestores nos diversos
domnios que, em 75% do territrio nacional, convivem em uma mesma bacia hidrogrfica. Essa realidade,
imposta pela atual Constituio Federal, impe que se avance na implantao integrada da Cobrana em
toda a bacia hidrogrfica, independentemente do domnio das guas, bem como na instituio de uma nica
Agncia de gua. Caso isso se confirme, podem ser esperados os seguintes trunfos mnimos para a
politica: a) ganho de escala e eficincia; b) maior volume de recursos para recuperao da bacia; c)
sustentabilidade financeira e aumento da autonomia de gesto; d) fortalecimento da descentralizao da
gesto dos recursos hdricos e da bacia hidrogrfica enquanto unidade de planejamento e gesto; e e)
possibilidade de utilizao da cobrana como instrumento incitativo reduo dos usos, tendo em vista o
reestabelecimento do equilbrio entre a oferta e a demanda por gua em bacias hidrogrficas com diversos
domnios.
Em suma, embora a passos mais lentos que o desejvel, a Cobrana pelo Uso avana continuadamente e
permite vislumbrar, principalmente se enfrentados os diversos obstculos hoje presentes e destacados
neste texto, a efetivao da poltica para as guas atendendo aos usos presentes e garantindo os usos
pelas geraes futuras, premissas indispensveis para a gesto responsvel e sustentvel desse
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THOMAS, P. Proposta de uma Metodologia de Cobrana pelo Uso da gua Vinculada Escassez.
Dissertao de M.Sc., COPPE/UFRJ, Rio de Janeiro, 2002. 153p.
TIENTENBERG, T. Environmental and Natural Resource Economics. New York: Harper Collins, Quarta
Edio, 1996.
Sites consultados
http://www.ana.gov.br
http://www.serla.rj.gov.br/mais/financeiro.asp
CONSELHO DE RECURSOS HDRICOS DO ESTADO DE SO PAULO. Projeto Estratgico Cobrana
Pelo
Uso
Da
gua:
Atividades
desenvolvidas
em
2008.
Disponvel
em:
http://www.sigrh.sp.gov.br/sigrh/ARQS/CUSTOMAREA/CRH/1/Atividades%20Proj%20Estrat%20Cobran
%E7a%202008.pdf. Acesso em: 14 mar 2009.
http://www.wwf.org.br/informacoes/bliblioteca/publicacoes_aguas/?5960
Site Recomendado
A ANA procura manter informaes sobre a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no seguinte site:
www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/cobrancaearrecadacao/cobrancaearrecadacao.aspx
GLOSSRIO
Afluente (ou tributrio) Curso d'gua que aflui a outro corpo dgua.
gua bruta a gua captada em corpo hdrico, antes de qualquer tratamento artificial.
guas subterrneas So aquelas que ocorrem natural ou artificialmente no subsolo.
Aqufero Formao geolgica permevel com capacidade de armazenar gua7.
rea de recarga ou zona de recarga rea superficial responsvel pela recarga de aqufero.
Balano hdrico diferena entre entradas e sadas de gua no interior de uma regio hidrolgica bem
definida (uma bacia, um lago, etc.).
Carcinicultura Cultivo de camaro.
Comit de Bacia Hidrogrfica Colegiado composto por representantes de usurios, dos governos e das
organizaes da sociedade civil responsvel pela tomada de deciso relacionada gesto das guas em
uma bacia hidrogrfica.
Demanda Bioqumica de Oxignio (DBO) Quantidade de oxignio consumida pela degradao de
cargas orgnicas, num perodo de 5 dias, a uma temperatura de 20 C.
Derivao Ao de derivar ou de desviar as guas de um corpo dgua.
Desenvolvimento sustentvel Desenvolvimento capaz de suprir as necessidades da gerao atual, sem
comprometer a capacidade de atendimento de geraes futuras.
Dessedentao animal gua utilizada para saciar a sede de animais.
Disponibilidade hdrica Quantidade de gua disponvel para determinado uso, na qualidade necessria,
em um trecho de corpo hdrico, durante um determinado tempo.
Efluente gua residual que flui de reservatrio ou de estao de tratamento 15.
Enquadramento de corpos dgua em classes, segundo os usos preponderantes da gua um dos
instrumentos de gesto de recursos hdricos que visa o estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser
alcanado e/ou mantido em um segmento de corpo dgua ao longo do tempo para os usos mais exigentes
a que forem destinadas.
Jusante parte do curso d'gua abaixo de determinado ponto em um curso dgua.
Leito de rio Parte naturalmente alagada em algum perodo pelas guas fluentes de um rio, modelada pelo
escoamento da gua, ao longo do qual se deslocam guas e sedimentos.
Mata ciliar Vegetao nas cercanias das margens de um corpo d'gua.
Montante parte do curso dgua acima de determinado ponto em um curso dgua.
Outorga de direito de uso da gua Ato administrativo mediante o qual o organismo outorgante faculta ao
usurio o direito de uso de recurso hdrico, por prazo determinado, nos termos e nas condies expressas
no respectivo ato administrativo.
Perenizao Tornar permanente o fluxo de guas do curso dgua.
Vazo Volume de gua que flui em determinada seo de rio ou canal, por unidade de tempo. Sua
unidades de medida usuais so: litros por segundo (l/s), metros cbicos por segundo (m 3/s) ou metros
cbicos por hora (m3/h).
ANEXO 1
NORMATIVOS SOBRE A COBRANA NO BRASIL
UNIO
Resoluo n 048, de 21 de maro de 2005 Estabelece critrios gerais para a Cobrana pelo uso
dos Recursos Hdricos.
Lei n 10.881, de 09 de junho de 2004 Dispe sobre os contratos de gesto entre a ANA e
entidades delegatrias das funes de Agncias de guas relativas gesto de Recursos Hdricos
de domnio da unio e d outras providncias.
Lei n 9.984, de 17 de julho de 2000 Dispe sobre a criao da ANA, entidade federal de
implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de coordenao do SINGREH, e d
outras providncias.
Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997 Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o
SINGREH, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da CF, e altera o art. 1 da Lei n 8.001/90, que
modificou a Lei n 7.990/89.
CEAR
Decreto n 31.195, de 16 de abril de 2013 Dispe sobre a Cobrana pelo uso dos recursos
hdricos superficiais e subterrneos de domnio do Estado do Cear ou da unio por delegao de
competncia, e d outras providncias.
Lei n 14.844, 28 de dezembro de 2010 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos,
institui o SIGERH e d outras providncias.
ESPRITO SANTO
Lei n 5.818, de 29 de dezembro de 1998 Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e
institui o SIGERH-ES.
MINAS GERAIS
Decreto n 41.578, de 08 de maro de 2001 Regulamenta a Lei n 13.199/99, que dispe sobre
Poltica Estadual de Recursos Hdricos, alterado pelo Decreto n 44.945/08.
Lei n 13.199, de 29 de janeiro de 1999 - Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e
d outras providncias.
PARABA
Decreto n 33.613, de 14 de dezembro de 2012 Regulamenta a Cobrana pelo uso da gua bruta
de domnio do Estado da Paraba, prevista na Lei n 6.308/96, e d outras providncias.
Lei n 6.308, de 02 de julho de 1996 Institui a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, suas
diretrizes e d outras providncias.
RIO DE JANEIRO
Lei n 5.639, de 06 de janeiro de 2010 Dispe sobre os contratos de gesto entre o rgo gestor e
executor da Poltica Estadual de Recursos Hdricos e entidades delegatrias de funes de agncia
de gua relativos gesto de recursos hdricos de domnio do estado, e d outras providncias.
Lei n 5.234, de 05 de maio de 2008 Altera a Lei n 4.247/03, que dispe sobre a Cobrana pela
utilizao dos recursos hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro e d outras providncias.
Portaria SERLA n 564, de 18 de abril de 2007 Define procedimentos para pagamento referente
Cobrana pelo uso de Recursos Hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro.
Lei n 4.247, de 16 de dezembro de 2003 Dispe sobre a Cobrana pela utilizao dos Recursos
Lei n 3.239, de 02 de agosto de 1999 Institui a poltica estadual de Recursos Hdricos; cria o
sistema estadual de gerenciamento de Recursos Hdricos; regulamenta a Constituio Estadual, em
seu artigo 261, pargrafo 1, inciso VII; e d outras providncias.
SO PAULO
Deliberao CRH n 111, de 10 de dezembro de 2009 Estabelece contedo mnimo dos estudos
tcnicos e financeiros para fundamentao da Cobrana pelo uso dos recursos hdricos de domnio
do Estado de So Paulo a ser apresentado pelos Comits de Bacias para referendo do CRH.
Lei n 12.183, de 29 de dezembro de 2005 Dispe sobre a Cobrana pela utilizao dos Recursos
Hdricos do domnio do Estado de So Paulo, os procedimentos para fixao dos seus limites,
condicionantes e valores e d outras providncias.
Lei n 10.843, de 05 de julho de 2001 Altera a Lei n 7.663/91, definindo as entidades pblicas e
privadas que podero receber recursos do FEHIDRO.
Mdio Paraba do Sul, Piabanha, Rio Dois Rios e Baixo Paraba do Sul (fluminenses)
Desde 2004
Resoluo CERHI n 06/03
Decreto SP n 51.450/06
So Francisco (interestadual)
Desde jul/10
Deliberao CBHSF n 40/08 e 56/10
Piranga (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Piranga n 04/11
Piracicaba (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Piracicaba n 15/11
Suau (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Suau n 28/11
Caratinga (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Caratinga n 09/11
Manhuau (mineiro)
Desde jan/12
Deliberao CBH Manhuau n 01/11
So Jos (capixaba)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH So Jos n 02/11
Guandu (capixaba)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH Guandu n 01/11
Decreto SP n 58.791/12
Decreto SP n 58.813/12
Sapuca-Mirim/Grande (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-SMG n 183/10
Decreto SP n 58.772/12
Pardo (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-Pardo n 16/10
Decreto SP n 58.771/12
Decreto SP n 58.804/12
Turvo/Grande (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-TG n 186/11
BACIA HIDROGRFICA DO RIO PARANAPANEMA
Pontal do Paranapanema (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-PP n 133/12
Alto Paranapanema (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-ALPA n 111/12
Mdio Paranapanema (paulista)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH-MP n 149/12
BACIA HIDROGRFICA DO RIO PIRANHAS-AU
Pianc, Piranhas-Au (paraibano)
Cobrana ainda no iniciada
Resoluo CERH PB n 07/09 modificada pela n 11/11
Decreto PB n 33.613/12
Decreto SP n 51.449/06
Ainda no aprovada pelo CRH/SP
Deliberao Comits PCJ n 160/12
Sorocaba/Mdio Tiet (paulista)
Desde ago/10
Deliberao CBH-SMT n 208/08, 209/08, 218/09, 220/09 e 221/09
Decreto SP n 55.008/09
Decreto SP n 56.504/10
Decreto SP n 56.503/10
Decreto SP n 56.505/10
Decreto SP n 56.502/10
Decreto SP n 56.501/10
Decreto SP n 58.814/12
Decreto PB n 33.613/12
Paraba (paraibano)
Cobrana ainda no iniciada
Deliberao CBH PB n 01/08
Decreto PB n 33.613/12
Decreto PB n 33.613/12
Decreto PB n 33.613/12
ANEXO 2
Quadro 11 Detalhamento dos valores e mecanismos vigentes nas bacias interestaduais em
Cobrana no Brasil
wopC24B.tmpMicrosoft_Excel_Worksheet1.xlsx