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AS QUESTES REGIONAL E
URBANA APS 1980*
Wilson Cano
Resumo
Palavras-chave
Este texto visa um exame e reflexo sobre os principais efeitos das mudanas
mais relevantes sofridas pelo padro de crescimento vigente aps 1980, que causaram
profundas alteraes sobre as determinaes mais gerais que agem sobre os processos
de desenvolvimento regional e de urbanizao brasileiros. Esse perodo de anlise se
situa entre 1980, com a Crise da Dvida e a posterior adoo de polticas neoliberais,
estendendo-se at 2010.
No primeiro tpico, e para comparao com o restante do texto, farei breve sntese
sobre as anteriores determinaes, as ocorridas entre 1930 e 1980, destacando, contudo o transcurso da dcada de 1970. No segundo tpico o objetivo central desenhar
e justificar uma agenda de pesquisa para o perodo 1980-2010, indagando as novas
determinaes mais gerais daqueles processos. Para tanto, se far um esforo terico e
metodolgico que possa dar conta da realidade do perodo. Desde j tenho conscincia
do tamanho da tarefa e que sua realizao s ser possvel com um grande esforo coletivo de pesquisa.
Obviamente, ao longo de todo esse processo, a questo ambiental ganhou relevncia
no debate nacional, face degradao que ocorre, principalmente, no perodo ps 1980,
seja pela extenso do desmatamento ou pela contaminao das principais bacias hidrogrficas, seja pelas vrias formas degradantes que se multiplicam no processo de urbanizao
(lixo, gua, esgoto, ar, paisagem, enchentes etc.). Contudo, dada a dimenso e escopo deste artigo e, principalmente, a complexidade envolvida nesse tema, no tratarei do referido
processo, embora o entenda como uma das questes prioritrias a examinar nos temas da
questo regional e da urbanizao.
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* Agradeo os comentrios
e sugestes de meus colegas do IE, Professores Fernando M. Mota e Humberto
M. Nascimento, que me permitiram esclarecer melhor
algumas questes cruciais
que envolvem o momento
atual.
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s fato semelhante, mas de menor impacto, ocorreu com o sul de Gois e ainda em menor
escala no sul do atual Mato Grosso do Sul, para o que contribuiu a poltica federal da
Marcha para o Oeste e mais tarde a construo de Braslia e da Belm-Braslia.
Esses novos espaos no CO, no PR e em SC que constituram uma fronteira
exuberante, com produo eficiente e melhor distribuio de renda, receberam grandes
fluxos migratrios de habitantes do NE, de MG, do Rio Grande do Sul e de So Paulo:
os que se dirigiram ao Sul somaram (em 1.000 pessoas), respectivamente, cerca de 400,
500, 450 e 700; os fluxos em direo ao CO foram ainda modestos, predominando os de
paulistas (cerca de 200).
s a grande ocupao no Maranho e no norte de Goas (atual norte do Tocantins), e
mais ao fim deste perodo, no sudeste do Par, que se pode caracterizar como uma
fronteira de pobres, dada a questo fundiria local, a precariedade de sua agricultura
e as perversas relaes sociais de produo. Este espao constituiu, claramente, uma
perversa manifestao do fenmeno da agricultura itinerante de que falou Furtado
(1972). Para esta fronteira acorreram grandes fluxos de nordestinos no residentes (cerca de 400.000) no MA. Com a continuidade da itinerncia dessa agricultura, as levas
de nordestinos (maranhenses ou no) migraram tambm para o atual norte do TO e o
sudeste do PA; foram cerca de 100.000 pessoas.
H que ter presente, no caso da agropecuria, que, medida que ela se moderniza
e cresce, embora expulse parte de seu emprego direto, gera outros empregos indiretos
urbanos, seja na agroindustrializao ou na indstria que lhe fornece bens de produo,
seja em vrias atividades produtoras de servios. isto que explica, por exemplo, a notvel
rede urbana gerada pela cafeicultura paulista antes de 1929, e a do norte do PR, durante a
colonizao agropecuria que ali se deu entre 1925 e fins da dcada de 1960.2 O oposto
disso se deu na ocupao do MA, do antigo norte de GO (atual TO) e do sudeste do PA,
no perodo posterior dcada de 1940.
Em termos regionais, a demografia sofreu forte influncia dos fluxos migratrios, cujo
total nacional passa de 2,7 milhes em 1940 para 11,9 milhes em 1970.3 Entre 1940 e
1970 (em 1.000 pessoas), as entradas acumuladas em So Paulo passaram de 726 para
3.185; no Paran, passaram de 214 para 2.467 e no Rio de Janeiro, de 602 para 2009.
A populao brasileira, que entre 1920 e 1940 crescera modesta taxa mdia anual
de 1,5%, com as transformaes econmicas e sociais que ocorreram aps 1930, acelera
seu crescimento, para 2,3% em 1940-1950 e para cerca de 3% em 1950-1970. Mas a
populao urbana cresceria muito mais: 3,8% em 1949-1950, 5,3% em 1950-1960 e
5,1% em 1960-1970.
Durante todo esse perodo, as taxas nacionais foram ligeiramente superadas pelas
paulistas. Contudo, a urbanizao gerada pela cafeicultura em So Paulo e sua notvel
rede urbana era relativamente maior do que a nacional: foi acelerada com o aumento
de seus fluxos imigratrios e com parte de seu prprio xodo rural, com o que, em 1940,
as taxas de urbanizao do Brasil e de So Paulo eram respectivamente 31% e 44%, distncia que aumenta em 1970, para 56% e 80%. Cabe ainda apontar que, se excluirmos
So Paulo e o Rio de Janeiro, o restante do Brasil apresentaria, naqueles anos, as taxas de
25% e 45% apenas.
A estratificao das cidades, por tamanho, tambm til para examinarmos essa evoluo. Em 1920, o pas tinha apenas uma cidade com mais de um milho de habitantes,
o Rio de Janeiro, e uma com mais de 500 mil, So Paulo, que s em 1940 figuraria com
mais de um milho. Em meados dos anos 1950, So Paulo (e o aglomerado que viria a
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3 Cifras calculadas com eliminao das migraes entre as UFs das regies NO,
NE e CO.
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ser sua regio metropolitana) ultrapassavam o Rio de Janeiro e sua futura RM. Na escala
de 500 mil, s em 1950 teramos uma Recife ; em 1960 seriam cinco e seis em 1970,
com o surgimento de Braslia.
Se baixada a escala para cidades entre 250.000 e 500.000, tambm seria escasso seu
nmero: apenas Salvador em 1920; mais duas (Recife e Porto Alegre) em 1940; mas em
1970 j figuravam 14, das quais 9 sediadas em SP e no RJ. Tnhamos em 1920, na escala
de 100.000 a 250.000, 10 cidades (3 em So Paulo); em 1940, 18 (2 em So Paulo e 4
no Rio de Janeiro) e em 1970 elas seriam 66 (17 em So Paulo e 5 no Rio de Janeiro).
Assim, a maior concentrao urbana no perodo se restringe a So Paulo, Rio de
Janeiro, Braslia e a algumas capitais estaduais. Nova Iguau, na baixada fluminense, municpio agrcola at meados da II Guerra e depois, predominantemente, cidade-dormitrio
do Rio de Janeiro, fazia parte desse grupo, com seus 727.000 habitantes.
Contudo, o que predomina em todos os estados brasileiros a grande presena de
cidades menores, notadamente abaixo de 100.000 habitantes. Mas isso, longe de representar uma identidade, oculta, na verdade, uma dura realidade de diferenciao regional
de crescimento, renda, ocupao e melhor nvel de vida.
O exame da estrutura do emprego mostra o mesmo processo: em 1940, Brasil e So
Paulo empregavam, respectivamente, 67% e 58% da Populao Economicamente Ativa
(PEA), nas atividades primrias, 13% e 17% na indstria e os servios ocupavam apenas
20% e 25%. Em 1970, os mesmos dados eram de 44% e 20%, 18% e 31% e 38% e
49%, mostrando o grande distanciamento entre aquelas estruturas ocupacionais. Contudo, o agregado Brasil (So Paulo + Rio de Janeiro) em 1970 tinha ainda a seguinte
estrutura: 57% em primrios, 12,5% no setor industrial e apenas 30,5% em servios. O
pas estava se transformando e urbanizando em alta velocidade, contudo, as reduzidas
bases perifricas de industrializao e urbanizao impediam que a evoluo regional
fosse to avanada quanto a que se dava em So Paulo.
Concluindo este subperodo, cabe dizer que, a despeito da velocidade do processo
de urbanizao, notadamente nos estados mais industrializados, h que entend-lo como de uma urbanizao suportvel, dada a existncia de mecanismos de assentamento
e acomodao das camadas de baixa renda, em termos de possibilidade de uma periferizao ainda prxima aos centros urbanos, acesso a lotes baratos ou ocupao de reas
at ento no disputadas com o capital mercantil, como morros, alagados e outras reas
ruins ou inapropriadas.
Por outro lado, e a despeito dessa velocidade de crescimento, como o emprego urbano cresceu aceleradamente, a fiscalidade estadual e municipal tambm cresceu, no na
mesma proporo da expanso urbana, mas mesmo que de forma ainda parcial elevou o
gasto pblico urbano e a oferta de servios sociais, amenizando o drama social que em
um futuro prximo surgiria.
4 Como base deste tpico
temos Cano (2008).
A Dcada de 19704
Contudo, a velocidade e o adensamento urbano notadamente em So Paulo e no
Rio de Janeiro , amplificaram as tenses sociais, desencadeando, no plano poltico, uma
crescente massa de reivindicaes que se consubstanciaram nas chamadas Reformas de
Base (agrria, urbana, tributria, financeira, educacional, da sade e outras), com fortes
contedos de justia social e nacionalismo. Essa efervescncia, entretanto, atemorizou suas
conservadoras elites, conduzindo esse caudal para o golpe militar de abril de 1964.
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A ditadura fez algumas das reformas, no como as sonhvamos, e sim com um estrito
sentido capitalista praticamente desprovido do social. Destaquemos as duas principais
reformas econmicas:
s a tributria, que modernizou a estrutura fiscal ao mesmo tempo em que centralizou,
na rbita do governo federal, uma massa crescente de recursos diminuindo a participao dos estados e municpios, o que afetaria sobremodo seus potenciais de gastos e,
portanto, de atendimento das crescentes demandas sociais;
s a financeira, instituindo a correo monetria, ampliando os canais de financiamento
para os segmentos de bens de consumo durveis e de capital e para a modernizao da
agricultura de exportao.
Essas duas reformas ampliaram muito a capacidade federal de gasto e investimento
pblico, com o que a poltica macroeconmica, a partir de 1966-67 pode retomar e
acelerar o crescimento e a diversificao da economia. As novas bases de financiamento
de mdio e longo prazos deram maior apoio ao investimento e produo privada. O
investimento total, como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB), atingiria no auge
do perodo (1970-74) cerca de 25%.
As polticas sociais foram em certa medida negligenciadas, principalmente, a do salrio mnimo, que continuaria a sofrer maiores quedas reais. A agrria foi transformada em
um simulacro, para, justamente, no faz-la. Exemplo notvel foi a construo da Rodovia
Transamaznica, instrumento para agilizar as migraes nordestinas rumo ao Noroeste,
com o que se esvaziava a presso fundiria no Nordeste. A poltica urbana limitou-se s
novas formas de financiamento de habitao e saneamento bsico (Poupana, Fundo de
Garantia por Tempo de Servio e Banco Nacional de Habitao), com o que a poltica
habitacional expandiu sobremodo a construo residencial, e isto acomodava o problema
do emprego e cooptava politicamente a populao beneficiada com esse programa.
A questo regional, para a qual havia sido implantada em 1960 uma Poltica de
Desenvolvimento Regional com incentivos econmicos para o Nordeste, teve, a partir
de 1967, seus recursos direcionados tambm para o Noroeste e, em seguida, dispersados
pelo surgimento de novos programas, a maior parte dos quais para todo o territrio nacional, como os investimentos em turismo, pesca, reflorestamento, mercado de capitais e
indstria aeronutica.
A intensidade do crescimento entre 1967 e 1980 compensou esses constrangimentos: a queda do salrio mnimo foi atenuada pelo excepcional crescimento do emprego
urbano, que elevou o salrio mdio e dispersou a estrutura salarial. A disperso dos recursos financeiros regionais do Noroeste e Nordeste foi compensada pela desconcentrao
regional do investimento, pois o aprofundamento e diversificao imprimidos industrializao obrigavam a uma utilizao mais intensa das bases regionais de recursos naturais
(terras, gua e minrios).5 Isso tambm obrigou a uma forte desconcentrao regional da
infraestrutura energtica, de comunicaes e de transporte.
A taxa mdia anual do PIB entre 1970-1980 foi de 8,7% para o Brasil (8,2% para
So Paulo). A agropecuria cresceu a 3,8%, alta, se confrontada com a demogrfica, que
foi de 2,5%. Os servios, impulsionados pela industrializao, cresceram a 8% e a indstria de transformao a 9% (8,1% em So Paulo e 10,2% no agregado Brasil-So Paulo).
A participao da periferia nacional aumentou a desconcentrao industrial, passando de 0,8% para 2,4% no Noroeste, basicamente explicada pela implantao da Zona
Franca de Manaus; o Nordeste saltou de 5,7% para 8,1%, recuperando parte das perdas
sofridas no perodo anterior; Minas Gerais, foi de 6,5% para 6,7% e o Esprito Santo,
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5 Implantao ou expanso
de celulose e papel, metais
no ferrosos, qumica, lcool de cana, petroqumica
e outros.
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Em termos de tamanho de cidades, a urbanizao do perodo concentrou-se um pouco mais, embora com menor intensidade. Na dcada de 1960, a populao total cresceu
33%, mas as 10 maiores cidades (7 delas com mais de 500 mil habitantes) cresceram em
mdia 54%, e o conjunto das demais cresceu apenas 29%, as quais perfaziam 84% da
populao. Na dcada de 1970, enquanto a populao total cresceu 27,8%, as 11 maiores
cidades (aquelas 10 mais Braslia), cresceram em mdia 39,5% e a mdia das demais 25%,
perfazendo agora 79% da populao total.
De 2 cidades com mais de 1 milho de habitantes em 1960, passamos a contar com
5 em 1970 e com 10 em 1980. Esse movimento intensificou ainda a conurbao com municpios vizinhos, que seria o processo de transmisso intermunicipal de todas as mazelas
e efeitos nocivos dessa descontrolada urbanizao (a urbanizao explosiva). O aumento
dessas aglomeraes urbanas ensejou sua transformao em regies metropolitanas, institucionalizadas a partir da dcada de 1970, mas sem contar com fiscalidade prpria. Em
1970, as 9 RMs (So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Fortaleza,
Belm, Porto Alegre e Curitiba) perfaziam 23,7 milhes de habitantes e em 1980, 34,4
milhes ou o equivalente a 28,8% da populao total do pas.
A urbanizao acelerada gerou uma srie de efeitos complexos. A periferizao de
populaes de mdia e baixa renda foi a tnica desse processo, para o que muito contribuiu a prpria poltica habitacional do regime militar. Esse efeito estimulou o aumento da
especulao imobiliria, encareceu sobremodo os custos da infraestrutura urbana e piorou
a qualidade de vida urbana.6 Alm disso, o elevado encarecimento da moradia e a omisso e corrupo poltica dos rgos pblicos amplificou tambm a ocupao de espaos
imprprios para assentamentos humanos, como morros, encostas, alagadios e outros.
Por outro lado, conurbao, aglomerao e metropolizao superdimensionaram
vrios problemas de ordem municipal e de soluo local, multiplicando seus tamanhos e
custos, tornando-os, assim, problemas regionais, estaduais ou mesmo federais. Isso agravaria ainda mais essa situao, diante da concentrao de receita fiscal na rbita federal
e do aumento desses problemas. o que passou a ocorrer com o tratamento do lixo, da
questo da gua e do esgoto, do transporte coletivo etc.
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taxa positiva de crescimento de SP foi medocre, e abaixo da reles taxa verificada para o
conjunto do pas. Desconcentrao espacial, em tempo de crise profunda, tem sentido
muito diverso da que ocorre quando se d crescimento normal ou alto. No perodo, ela
foi espria, um resultado meramente estatstico.
At mesmo o setor de servios cresceu pouco (mdias anuais de 3,1% para o Brasil
e 2,2% para SP) e sua expanso nesse perodo decorre no s da continuidade da desconcentrao dos outros setores produtivos. Uma explicao para isso a de que o xodo
rural cresceu muito, diminuindo a populao rural, entre 1980 e 1991, em 2,8 milhes
de habitantes. Mas o fraco desempenho industrial fez com que seu emprego aumentasse
apenas 19%, enquanto a populao urbana aumentava 38%, pressionando pelo aumento
da oferta de vrios servios.
O Censo de 1991 mostra que a diferena entre a PEA total e a ocupada atingiu 3,2
milhes de pessoas, cifra muito acima da verificada pelo Censo de 1980, no qual a no
ocupao era de 964 mil pessoas. Assim, alm do aumento da desocupao aberta, tambm
aumentou o desemprego urbano oculto. A vlvula de escape foi, como de costume, o
emprego do tercirio, que passou de 18,8 milhes em 1980 para 29,7 milhes em 1991, j
dando mostras de precarizao do mercado de trabalho e expanso da economia informal.
O setor de servios, entre 1980 e 1991, foi responsvel por 83% do aumento do
emprego, gerando 10,9 milhes de novas ocupaes, das quais sobressaam 1,2 milhes de
empregados domsticos remunerados e 1,7 milhes de outros empregos com predomnio de
autnomos e outros servios precrios e forte queda do rendimento mdio do trabalhador.
A crise afetou profundamente o fluxo migratrio inter-regional: a mdia anual entre
os Censos de 1980 e 1991 diminuiu 40% em relao da dcada de 1970 e as entradas
mdias em SP sofreram queda de 65%. O que atenuou esse movimento foi a continuidade da expanso da fronteira agrcola no NO e CO, o melhor desempenho da agricultura
nordestina e a forte expanso urbana ocorrida nessas trs regies.
A taxa mdia anual (1980-1991) do crescimento populacional caiu ainda mais, dos
2,48% da dcada anterior para 1,93%, mas as regies NO e CO-DF apresentavam taxas
pouco acima de 3%, graas atrao da fronteira agropecuria. A da populao urbana
tambm caiu de 4,44% para 2,97%, em proporo similar nas demais regies, salvo no
NO (5,4%) e no CO-DF (4,8%). Mesmo assim, a taxa de urbanizao subiu expressivamente, de 67,3% para 75,6%, com um grande diferencial entre o NO e NE (com cerca
de 60%) e SP, RJ e DF (acima de 93%).
O nmero de cidades acima de um milho de habitantes passou de 10 para 12 (com
a incluso de Belm e Manaus), enquanto o das acima de 500.000 e abaixo de um milho
passaram de 8 para 13 (das quais 6 fora de SP e RJ), e as de mais de 250.000 e menos de
500.000, de 24 para 40 (das quais, 23 fora de SP e RJ).
Perodo 1989-2003
Na dcada de 1990, o receiturio neoliberal implicou na submisso consentida
dos pases subdesenvolvidos Nova Ordem, representada pelos preceitos contidos no
chamado Consenso de Washington, com o que abdicamos de nossa soberania nacional, no
desenho, implementao e manejo da poltica econmica.8
Esse Consenso est assentado para atender a duas ordens de questes: a financeira e a
produtiva. A primeira, dada a crise financeira internacional, que explicitou a supremacia
do capital financeiro (financeirizao da economia) sobre as outras formas de capital,
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impondo a quebra da soberania nacional de nossos pases, para liberar seu movimento
internacional na busca incessante da valorizao. A segunda, da reestruturao produtiva
e comercial feita pelas grandes empresas transnacionais (ETs), em suas bases localizadas
nos pases desenvolvidos, que tambm exigiria, na dcada de 1990, reestruturaes semelhantes em suas bases localizadas nos subdesenvolvidos. Isto foi reforado pela voracidade
do capital estrangeiro na compra de empresas pblicas e privadas nacionais, debilitando
ainda mais nossa j precria soberania nacional.
Destas duas ordens derivaram os objetivos para impor um conjunto de reformas
institucionais liberais, que constituem um todo articulado para permitir a funcionalidade
do modelo neoliberal. Elas, resumidamente, compreendem:
s desregulamentao dos fluxos financeiros internacionais, para adequar nossa economia
aos interesses do capital financeiro internacional;
s a reforma do sistema financeiro nacional para compatibiliz-lo com o sistema internacional;
s a abertura comercial, potenciada pela grande valorizao do cmbio, reduziu fortemente os custos dos importados, debilitou as exportaes, e gerou grandes deficits comerciais e de servios. Constituiu ainda forte apoio poltica anti-inflacionria;
s flexibilizao das relaes trabalho-capital, para diminuir ainda mais o custo do trabalho, adequar contratos ao novo timing da tecnologia e debilitar estruturas sindicais;
s reformas previdencirias, para criar mais um importante segmento para o mercado
financeiro e abrir maior espao no oramento pblico para os juros das dvidas pblicas
interna e externa;
s reforma do estado nacional, para desmantelar suas estruturas, diminuir seu tamanho
e sua ao, eliminar vrios rgos pblicos, dispensar funcionrios e reduzir seus salrios reais, privatizar ativos pblicos9 e desmantelar os sistemas de planejamento e de
regulamentao;
s os estados subnacionais (governos estaduais e prefeituras) que tambm estavam com
sua fiscalidade debilitada e fortemente endividados, foram obrigados a negociar suas
dvidas com o governo federal, entre 1996 e 1998, comprometendo por 30 anos parte
de suas receitas com o pagamento compulsrio de amortizaes e juros, reduzindo
fortemente suas capacidades de gasto, em especial de investimentos.
Esse quadro foi complementado pela nova poltica de estabilizao, implantada entre fins de 1993 e junho de 1994, bem-sucedida, mas que teve como lastro uma elevada
valorizao da moeda nacional ante o dlar e um ciclpico crescimento da dvida pblica
interna, inflada por elevados juros reais.
Ocorre que a dinmica de funcionamento desse novo modelo, medida que o PIB
cresce, aumenta aceleradamente as importaes e outros gastos externos, exigindo altos,
crescentes e persistentes fluxos de capital estrangeiro, forte aumento das dvidas externa e
interna, contaminando as contas pblicas, dados os elevados juros.10
fato que houve importante entrada de capitais como Investimento Direto Estrangeiro (IDE), mas a maior frao dele destinou-se a comprar empresas pblicas e privadas
nacionais, predominantemente na rea de servios (distribuio de energia, transportes,
telecomunicaes, instituies financeiras etc.). Com isso, tais empresas passaram a remeter juros e lucros ao exterior, tornando-se consumidoras lquidas de divisas e o pas
ampliou sobremodo seus gastos com servios importados.
Contudo, a provvel deteriorao do balano de pagamentos e das contas pblicas,
sensibiliza as finanas internacionais, freando a entrada de capital, e com isso gerando uma
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crise cambial e uma recesso.11 Com isto, o cmbio se desvaloriza, as importaes se contraem e as exportaes crescem. Porm, a taxa de crescimento do PIB cai, s retomando
patamares mais altos, quando a festa de gastos internacionais pde ser reiniciada.
Dessa forma, o crescimento s pode ser ciclotmico e baixo, resultando em uma taxa
mdia anual to medocre quanto a observada na dcada anterior: entre 1989 e 2003 a
taxa do PIB foi 2,3% para o Brasil e 1,5% para SP. O investimento despencou, de cerca
de 25% no final da dcada de 1970, para cerca de 18%: 1) o pblico, porque no h
nem poltica de desenvolvimento, nem, muito menos, recursos no oramento pblico;
2) o privado, dada a incerteza do movimento da economia e os elevados juros internos.
Tambm a estrutura do investimento mudou com predomnio do setor de servios e de
construo civil, e em detrimento da indstria.
A estrutura produtiva tambm mostra fortes danos: diminuiu o peso da indstria de
transformao, que cai, para o Brasil, de 30,8% em 1989 para 18,1% e em SP de 40,9%
para 35,0%; a agropecuria passaria, para o Brasil, de 9,1% para 7,4% (em SP, subiria de
3,5% para 7,7%); o setor de servios aumentaria, no Brasil, de 50,3% para 64,8% e em
SP, de 48,2% para 48,5%.12
Assim, as restries externas e internas ao crescimento foram aumentando ao longo
do perodo inibindo o investimento, pelas razes j apontadas. preciso tambm lembrar
que a crescente contaminao dos juros no oramento pblico leva a novos e crescentes
cortes do gasto corrente, inclusive em reas sociais.
Ainda assim, aps 1999, graas desvalorizao cambial e ao incio do efeito China
as exportaes (principalmente de commodities) cresceram mais e as importaes se contraram, fazendo com que exportaes e consumo liderassem o pfio crescimento do perodo.
Vale notar que em 2003, a despeito da negociao e em que pese o elevado comprometimento compulsrio (de 9% a 13%) da receita corrente lquida, dos 27 estados, a
relao dvida lquida/receita lquida corrente era pouco menor que 1 em apenas trs deles.
No entanto, em quinze deles, ela era superior a 1 e em oito, superior a 2, mostrando a
enorme dificuldade de sua liquidao na maioria das unidades federadas.
12 Os dados de SP so os
das Contas Regionais, na
base de 1985. Se mudadas
para a nova metodologia
com a base em 2002, as
cifras resultantes para 2003
so simplesmente incompreensveis, principalmente a da
agropecuria, que passa a
ser de apenas 2,2%, enquanto a da indstria de transformao passava a 23,9% e
os servios a 65,9%.
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de alto custo de seus financiamentos e dos drsticos contingenciamentos e cortes oramentrios, em parte hoje atenuados.
Entretanto, a diminuio dos prazos, dos percentuais e dos recursos desses fundos
foi em parte compensada graas s alteraes constitucionais que reverteram parte da concentrao fiscal exercida pela Unio. Na dcada de 1970, dos recursos fiscais, deduzidas
e somadas as transferncias intergovernamentais, a Unio ficava com 69%, os estados
com 22% e os municpios com 9%; ao final da dcada de 1990, as cifras respectivas eram
de cerca de 56%, 27% e 17%. Mas boa parte desse acrscimo aos entes subnacionais
consiste em recursos vinculados (notadamente para a sade e educao) e mais de carter
corrente e redistributivo que, se bem sejam sumamente necessrios, limitam a capacidade
de investimento.
Em termos regionais, o NO, que tinha receitas prprias mais transferncias federais
lquidas de cerca de 21% de seu PIB em 1970, e que havia baixado para 8% em 1980,
obteria 18% em 2000; o NE, nas mesmas datas, passou de 11%, para 8% e saltou para
22% e o CO, de 30%, para 16% e para 21%. O Sul e o Sudeste so regies perdedoras
lquidas, redistribuindo fraes elevadas de suas rendas tributrias paras as demais. Entre
seus estados, SP o campeo das perdas, com -17% em 1970, -11% em 1980 e -14%
em 2000.19 Contudo, a reformulao das dividas estaduais e municipais, imposta pelo
governo federal a partir de 1995, comprometeu cerca de 13% da receita lquida corrente
dos entes endividados, fazendo com que, mesmo as regies ganhadoras tivessem diminudo seus ganhos, e as perdedoras aumentado suas perdas, com o pagamento anual de
amortizaes e juros: o NO, que em 2000 recebera 17,7% do equivalente de seu PIB, tem
a cifra reduzida para 16,4%; o NE, de 22,2% para 20,5%; o CO, de 21% para 19,9%;
SP, de -14,3% para -15,2%.20
H um complexo conjunto de fatos e aes que permitiram a continuidade da
desconcentrao produtiva regional, como as polticas de incentivo s exportaes, notadamente de commodities agropecurias, agroindustriais e minerais; Guerra Fiscal, principalmente em termos da indstria de transformao; a execuo de alguns investimentos de
infraestrutura descentralizados; e os efeitos estatsticos da desconcentrao industrial espria, de que j tratei. Os resultados mais flagrantes desse processo foram, resumidamente:
s EM TERMOS DE PIB total, embora todas as Unidades Federativas tenham tido taxas mdias anuais positivas, o RJ (1,2%) foi o maior perdedor, seguido por SP (1,5%); NE,
MG e RS (os trs com 2,2%) cresceram pouco abaixo da mdia nacional e os demais
estados acima, com as maiores taxas no NO, MS e MT (os trs em torno de 5%);
s NA INDSTRIA EXTRATIVA MINERAL POR SUA ESPECIFICIDADE S CABE APONTAR OS GRANDES GAnhadores: com petrleo, o RJ, NE e ES ou com minrios metlicos, o NO;
s NA AGROPECURIA O 3UDESTE PERDE PONTOS PRINCIPALMENTE MAIS PARA O NO e CO-DF e
um pouco para o Sul;
s NA INDSTRIA DE TRANSFORMAO EMBORA TODOS CRESCESSEM S PERDERAM PARTICIPAO NO
total nacional, PE, RJ e SP (a maior perda: cai de 50% para 41%). A dinmica exportadora fez com que MG e ES transformassem suas estruturas produtivas predominantemente na produo de commodities industriais;
s NOS SERVIOS TANTO A DESCONCENTRAO PRODUTIVA MATERIAL QUANTO A CRESCENTE URBANIzao, somente RJ e SP perdem alguns pontos. Pela ptica da renda, a diversificao
estrutural do setor continuou, diminuindo o peso dos segmentos mais tradicionais,
como o comrcio e domsticos remunerados. Contudo, pela ptica do emprego, estes
segmentos esto entre os que mais cresceram, e a queda de seus pesos se deve grande
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21 Os absurdos incentivos
recentemente criados para
desconcentrar espacialmente a indstria automobilstica so exemplo disso.
Essas plantas montadoras
foram beneficiadas pelas
Leis 9440/97 e 9826/99
que concediam iseno de
impostos federais ao setor.
Entre os casos mais conhecidos, instalaram-se, entre
1998 e 2002, as seguintes
plantas: Ford na BA; GM no
RS; Mitsubishi em GO; Mercedes-Benz em MG; PeugeotCitroen no RJ; e Peugeot,
Renault, Audi e Volvo no PR.
22 As principais discusses
sobre o tema so as de
Pacheco (1998, cap. 5) e
Guimares Neto (1997).
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s para a regio NO rumaram apenas 255 mil, o que causou surpresa, contra 832 mil do
perodo anterior, e suas sadas aumentaram 50%, ameaando converter a regio, de
receptora em expulsora;
s no CO-DF, entraram 507 mil contra 636 mil no perodo anterior e suas sadas cresceram 10%;
s para SP, que se pensava como uma rea que no permitiria maiores fluxos entraram 1,7
milho, cuja mdia anual o dobro da verificada no perodo anterior;
s o NE continuou a ser o maior expulsador, dele emigrando 2,3 milhes, 1,3 milhes
para SP, 246 mil para o NO e 232 mil para o CO-DF;
s o PR continuou a limpeza de seu campo, expulsando mais 232 mil pessoas e MG
126 mil.
Resultou assim que ao final do perodo, praticamente apenas SP com todos os seus
graves problemas urbanos e sociais permanecia como o grande receptor da migrao nacional, e as demais regies (alm do NO e CO) ou se tornaram expulsadoras ou reduziram
drasticamente suas capacidades de recepo.
Enquanto a populao rural diminua (de 35,8 milhes para 31,9 milhes), a urbana
crescia media anual de 2,44% abaixo da taxa da dcada anterior (2,97%). Cresceram
abaixo da mdia nacional: SP, RJ, RS, RN, PB e PE; o NO teve a mais alta (4,8%), seguido
pelo CO-DF (3,2%). Desconcentrao produtiva, expanso da fronteira agro-mineral e
fluxos migratrios ampliaram e desconcentraram a urbanizao. A taxa de urbanizao do
Brasil passou a 81,2%, sendo as do NO e NE as menores, pouco acima de 69% e SP, RJ
e DF as maiores, acima de 93%. A do CO-DF foi a quarta maior (84,8%), resultado da
transformao de sua moderna agropecuria e da agroindustrializao.
A PEA total cresceu mdia anual de 2,98% mas a PEA ocupada s de 1,92%,
mostrando cerca de 12 milhes de pessoas desocupadas. A PEA agrcola diminuiu de 12
milhes para 11,8 milhes e a no agrcola, aumentou de 43,3 milhes para 53,9 milhes.
Dados da PEA mostram a grave situao do emprego.23 Os censos de 1991 e 2000
mostram forte reduo de 30% na PEA agrcola ocupada do Brasil; no NO e CO-DF, as
redues respectivas foram de 22% e 20%, em que pese o forte aumento de seus PIBs
agrcolas (32%) e de suas reas plantadas (53%). bvio que os efeitos mais perversos disso atingem mais os trabalhadores de baixa renda. Trabalho recente, abarcando as PNADs
de 1999 a 2003, mostra a continuidade do fenmeno: forte aumento da rea plantada e
reduo do emprego em 5,5%.24 ainda mais grave que a proporo dos trabalhadores
rurais sem remunerao (mais de 15 horas semanais trabalhadas) na PEA, s diminuiu um
pouco para o agregado Brasil (de 3,2% para 3,1%), no Sul e CO-DF, aumentando nas
demais regies. Em termos absolutos, essa categoria s diminuiu em SP e no Sul.
Na indstria no foi melhor: a criao de 575 mil empregos na construo civil no
pode compensar os 1.109 mil desempregados nos outros setores industriais, restringindose a criao de empregos urbanos praticamente ao setor de servios. Porm, o que cresceu
mais no urbano foi o grupo dos sem remunerao (mais de 15 horas semanais trabalhadas),
em todas as regies, crescendo 166% no Brasil; em segundo, o de empregado domstico remunerado, com 36% e em terceiro os autnomos (onde predomina o trabalho precarizado
e informal) com 19%. Se tudo ou mais ficasse constante, a situao dos trabalhadores
de baixa renda teria piorado, em consequncia do forte aumento da informalidade e precarizao no trabalho urbano.
Mas os nmeros mascaram um mero efeito estatstico de melhoria distributiva,
uma vez que grande parte desses novos empregos est na verdade substituindo outros
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tipos de trabalho (menos precrios), anteriormente exercidos por essas pessoas, nos quais
seus rendimentos eram maiores. Baltar, em trabalho recente, j havia mostrado isso,
analisando as PNADs de 1989 e 1999. Nele se v que os aumentos mais expressivos no
mercado de trabalho urbano foram os mais precarizados e informais, notadamente de
emprego domiciliar, limpeza, segurana e servios auxiliares. O emprego urbano, naquele
perodo, cresceu apenas 16,8% ao passo que o dos autnomos aumentou 42,3% e dos
domsticos 37,7%.
O DIEESE confirma esses fatos. Entre 1991 e 2000, para a RMSP, a taxa de desemprego aberto saltou de 7,9% para 11% e a do desemprego total de 11,7% para 17,6%.
O rendimento real mdio anual do total dos trabalhadores assalariados do setor privado
caiu 26,2%, o dos com carteira assinada caiu 25,3% mas o dos sem carteira caiu apenas
2,1%. Esta ltima cifra esconde o citado efeito estatstico de melhoria, que pode ser
melhor observado na relao entre o rendimento mdio dos sem carteira e o dos com
carteira assinada: era de 48,4% em 1991, subindo para 70,7% em 2000. Em que pese
isso, entre 1980 e 2000, o nmero de famlias ricas no Estado de So Paulo passou de
192 mil para 674 mil, ou 58% do total nacional. S na cidade de So Paulo residem 40%
do total estadual. Isso se deve, em grande medida, ao rentismo que crassa nas famlias de
alta renda no Brasil.25
Como essa dinmica afetou mais seriamente RJ e SP, e dada a situao prvia em
que se encontrava o problema social nessas reas, no difcil entender as razes bsicas
que explicam o extraordinrio aumento da violncia nesses dois estados, agora j no
mais radicada apenas em suas duas maiores cidades, mas j espraiada em quase todas as
cidades de mdio e grande porte do pas. Entre 1985 e 2005, o emprego formal ligado
segurana pessoal e pblica na cidade de So Paulo passou de 95,6 mil pessoas para 446
mil, ou seja, 366% de aumento, enquanto o dos professores aumentou apenas 38%. Na
cidade do Rio de Janeiro, os nmeros passaram de 67,8 mil pessoas para 245 mil, ou
270% de aumento.26
Por tamanho de cidade, as maiores de 1 milho de habitantes incorporam Guarulhos
(SP), passando a 13 e as maiores de 500 mil e menores de 1 milho passam de 13 a 18,
das quais faziam parte 6 do NE, 6 de SP e 3 do RJ. As cidades mdias, que j vinham
crescendo mais do que as RMs na dcada anterior, continuaram a faz-lo, assimilando no
s os efeitos positivos da expanso urbana, mas, principalmente, os nocivos: conurbao,
periferizao, favelizao; insuficincia de recursos pblicos, insegurana, degradao
ambiental e outros males.27
O Perodo 2003-2010
Neste tpico, as principais questes macroeconmicas nacionais sero tratadas mais
resumidamente do que nos anteriores. Os temas da questo regional e da urbanizao, por
terem sido muito menos pesquisados, sero aqui apontados em suas linhas muito gerais, e
devero, portanto, receber ateno mais detalhada nas proposies que fao para a pesquisa.
Nos dois mandatos do governo Lula, as linhas mais gerais da poltica macroeconmica seguiram praticamente a mesma orientao neoliberal do governo anterior: cmbio
valorizado, abertura comercial, maior desregulamentao financeira, juros reais elevados,
supervit fiscal primrio, investimento pblico baixo e crdito (menos) contido.
No segundo mandato houve um abrandamento do crdito: seu provimento ao setor
privado passou de 25% para cerca de 45% do PIB; aumento de prazos de financiamento
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ao consumo e forte expanso dos limites do BNDES. As polticas sociais foram positivas,
com o Bolsa Famlia e recuperao parcial do salrio mnimo e das aposentadorias. Isto
reativou o crescimento do consumo, mas a taxa de investimento, embora crescesse, oscilou entre os 18%-19% do PIB. A partir de 2003-2004 os estmulos internacionais da
elevada expanso da China (efeito China) e os decorrentes da acelerao da especulao
financeira internacional elevaram sobremodo os preos de quase todas as commodities,
beneficiando extraordinariamente nossas exportaes primrias.
O dlar barato constrangeu as exportaes de manufaturados e alargou o deficit comercial nesses bens, diminuindo nossa competitividade externa e a participao desses produtos
na pauta exportadora. Esse debilitamento e mais a guerra fiscal entre as UFs, tem desestruturado nosso parque industrial, avanando o processo de desindustrializao. A participao
da indstria de transformao no PIB caiu ainda mais, atingindo 15,7% em 2010!
Ao mesmo tempo o forte aumento dos gastos externos pessoais e de remessas de empresas privadas provocaram crescentes deficits em transaes correntes. Dada a elevada taxa
real de juros e a situao internacional, o buraco de nossas contas externas foi coberto por
uma enxurrada de dlares, com grandes sobras, aumentando nossas reservas, diminuindo
a dvida externa pblica e criando a iluso de que nossa vulnerabilidade externa agora
baixa. Os otimistas esqueceram de analisar com mais responsabilidade nossos passivos
externos, e mais precisamente, os enormes investimentos externos em carteira. Pior ainda,
que o dlar barato tambm estimula a sada de capital nacional, atitude que tambm tem
sido apoiada pelo crdito do BNDES.
A crise internacional tambm nos pegou em 2008-2009, mas graas s polticas
anticclicas implementadas principalmente as grandes isenes e os largos prazos de
financiamento ao setor automobilstico e a expanso do crdito pblico para o setor habitacional , nos recuperamos a partir de fins de 2009.
O crescimento mdio anual (2003-2010) do PIB foi de 4,4%, graas s taxas mais
altas da minerao (5,5%) e dos servios (4,5%), dado que a agropecuria (2,2%) e a
indstria de transformao (2,8%) sentiram mais os efeitos da crise. Ainda assim, a expanso do consumo e das exportaes primrias est criando a iluso do crescimento, e da
hiptese de que a situao excepcional do mercado internacional perdure a longo prazo.
Chegamos, portanto, a um ponto de saturao desse modelo, mas ningum quer pr o
guizo no gato, ou tirar o bode da sala.
A boa mdia anual do crescimento do PIB entre 2003 e 2010 (salvo 2009) suscitou
no governo, nos economistas conservadores e nas elites, uma euforia, anunciando que a
recuperao dos fundamentos o deficit pblico, o do comrcio exterior e o menor nvel de inflao , nos levara ao crescimento sustentado (no sentido econmico, no no
ambiental). Que no teramos mais nosso conhecido voo da galinha. Recusam-se a ver
que os bons fundamentos e os maus e escorchantes juros no recuperaram a estrutura
e o volume dos investimentos notadamente do industrial , e que nos mantemos em
crescimento, graas excepcional situao do mercado internacional de commodities e
ameaa de quebra de certos fundamentos, como o crdito contido e o gasto social e do
aumento do salrio mnimo, do que s virtudes de nossa poltica econmica.
No preciso repisar os males sociais advindos da dinmica do modelo neoliberal:
aumento do desemprego, queda dos salrios reais, corte dos gastos sociais e aumento da
violncia, hoje presentes em todas as nossas regies e cidades. Assim, inerente a essa
dinmica, a corroso (e no o equilbrio) dos chamados fundamentos da economia, que,
fatalmente, a conduz a um desastre cambial e financeiro.
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28 Em Cano (2010) apresento as linhas gerais do que
seria um Projeto Alternativo
para o Brasil, com o vetor
principal do crescimento
voltado para a distribuio
de renda e de ativos e a expanso do mercado interno,
no descurando contudo de
retomar a atualizao tecnolgica imprescindvel para
recuperarmos e ampliarmos
nossas exportaes de manufaturados.
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Existem alternativas a esse modelo.28 Mas preciso que se entenda que impossvel,
imediatamente, fazermos a reestruturao produtiva e da infraestrutura, dada a enorme
massa de recursos para isso exigidos. Assim, preciso estabelecer prioridades nacionais;
uma nova poltica de crescimento e um maior controle dos capitais e do comrcio exterior,
e um radical enfrentamento da questo social do pas.
Para tanto, necessitamos de muito tempo para faz-lo, e de muita negociao poltica. Acima de tudo, necessitamos reconstruir o estado e dot-lo de recursos compatveis,
tanto para o saneamento estrutural fiscal quanto para a retomada do investimento pblico. Somente em uma alternativa como esta que se pode pensar seriamente no trinmio
estabilidade, retomada do crescimento e resgate da dvida social. Somente com ela que
se pode repensar a questo regional e a urbana em termos produtivos e sociais.
A Questo Regional no Perodo
Em termos regionais, continuou a ausncia de Polticas de Desenvolvimento Regional e os recursos pblicos minguados, a despeito de que o principal rgo do desenvolvimento regional o Ministrio da Integrao Nacional tenha se empenhado desde
2004 na formulao de planos regionais de desenvolvimento, os quais, apesar de sua boa
qualidade, no tm sustentao do contexto macro nacional, pela ausncia de uma poltica
nacional de desenvolvimento.29
Contrapondo-se a essa crescente omisso do Estado, aumentou em muito o efetivo
poder poltico e econmico de grandes grupos privados, nacionais ou no, sobre alguns
importantes espaos do territrio nacional, mormente no NO, CO-DF e em algumas partes do NE. Contudo, h que examinar o quanto suas aes se prendem fundamentalmente
ao objetivo de lucro e quanto delas resulta em benefcios para o desenvolvimento da regio
em que atuam. O desmatamento do NO e do CO-DF, a precariedade do emprego urbano
e disseminao de centros urbanos de baixo padro de qualidade, se no superam os efeitos positivos daquelas aes, evidente que anulam boa parte deles.
Pelas Contas Regionais (CRs), o PIB do Brasil, entre 2003 e 2008 teria crescido
mdia anual de 4,5% e o de SP 5,1%. Contudo, as mesmas CRs mostram que a participao de SP no total nacional cai de 33,8% para 32,0%. O mesmo ocorre na indstria de
transformao, em que a taxa do pas foi de 3,8% e a de SP 4,7%, caindo de novo sem
que se saiba a causa a participao paulista, de 44,1% para 43,7%. Idntico fato no
setor de servios, com as respectivas taxas de crescimento de 4,8% e 5,5%, mas caindo a
participao paulista de 33,8% para 33,4%.
Um rpido exame das participaes de cada regio e Unidade da Federao (UF)
no total nacional mostra muitas outras contradies ou dados surpreendentes, como por
exemplo, o insignificante aumento da participao do CO-DF no PIB total (de 5,4% para
5,5%) e no da agropecuria (de 17,4% para 17,5%). Evidentemente h que examinar
cuidadosamente as CRs, comparar as mudanas entre as metodologias 1985 e 2002 e
compar-las com outras informaes.
evidente que a desconcentrao produtiva continuou em todos os grandes setores: a consolidao da fronteira agropecuria do NO e do CO-DF e do aumento da
ocupao dos cerrados da BA, PI e MA pelas commodities exportveis, da consolidao da
provncia mineral de Carajs, da grande expanso do petrleo no RJ, ES e RN. Mesmo
porque a guerra fiscal continuou a funcionar a todo vapor. preciso advertir que essa
nova economia tem sido equivocadamente chamada de especializaes regionais, quando
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na verdade se trata das conhecidas bases produtivas de recursos naturais. O termo especializao em economia tem um sentido claro como algo que decorre de um aprofundamento
da diviso social do trabalho, de algo no comum, como uma commodity.
Por outro lado, precisamos entender que mesmo que venhamos a ter no futuro
longos perodos de firme crescimento, a expanso da periferia estar atrelada, em grande
medida, regio de So Paulo. Tanto porque no h sentido terico nem prtico em se
pensar em uma industrializao autnoma para o resto do Brasil. A exceo a esse processo reside na autonomia regional ganha por algumas reas do pas, com a expanso de
produo destinada a exportaes (notadamente de commodities) e produo energtica,
como o lcool de cana, o petrleo e a hidroeletricidade.
Contudo, medida que o mercado interno cresa espacialmente e possa ser amparado por uma infraestrutura adequada e dissemine economias de escala e externas ambas
no sentido produtivo e tecnolgico para a industrializao, esta seguir se desconcentrando. Pistas para essas possibilidades podem e devem ser buscadas por meio da anlise
dos dados do comrcio inter-regional e das estruturas produtivas regionais. Os ltimos
dados que pude acessar sobre esse comrcio so para 1999 e eles mostram que suas exportaes para o restante do pas equivaliam a 45% do PIB paulista e as importaes a 34%,
afluxos que representavam o dobro de seus fluxos de comrcio exterior.
Isto no elimina a necessidade de se discutir e implantar medidas especficas de
crescimento ou que possam atenuar ou corrigir os desequilbrios regionais e sociais mais
gritantes existentes no pas. bvio que esforos no sentido de alocao de projetos em
outras reas do pas devem e podem ser feitos por meio de programas e projetos de impacto detalhados de forma mais fina. Os de recursos privados, contudo, em sua busca
por maiores vantagens locacionais, ajudaram a aumentar a suicida guerra fiscal entre
estados brasileiros, promovendo verdadeiros leiles de localizao.
A desconcentrao no sentido So Paulo para o restante do pas, se mantida a poltica
neoliberal, continuar tendo um alto componente esprio, e padecer, crescentemente,
dos efeitos perversos que a desestruturao industrial est causando. Tais efeitos no s
tm prejudicado ainda mais a economia paulista, como tambm afetam o parque industrial nacional, destruindo cadeias produtivas e inibindo economias de escala e externas.
A Questo Urbana no Perodo
A taxa de crescimento da populao total caiu fortemente entre os perodos 19912000, quando foi 1,61% e o de 2000 e 2010, quando atingiu 1,18%. Reduo ainda
mais drstica deu-se na taxa de crescimento da populao urbana, caiu de 2,44% para
1,57%. Enquanto nossa populao rural diminua em 2 milhes, a urbana crescia mais 23
milhes. A reduo daquelas taxas se deu em todas as regies e UFs, sendo as taxas mais
altas, respectivamente a total e a urbana, as do NO (2% e 2,6%) e CO-DF (1,8% e 2,1%).
Por corte de tamanhos de cidades, Campinas-SP e So Luis-MA aumentam para 15
o nmero de cidades milionrias e o de cidades entre 500 mil e 1 milho passa de 18
para 23, das quais esto 7 no NE e 6 em SP. Contudo, a expanso foi maior no nmero
de cidades mdias e pequenas, pelo fato de seu crescimento demogrfico continuar a ser
maior do que nas grandes, e ainda devido criao de 58 municpios na dcada.
Cabe aqui repisar uma questo importante, mas que tem sido menos considerada
nos estudos propositivos para as cidades mdias e pequenas, em termos de polticas sociais. No se pode esquecer que suas dinmicas de crescimento e a forma que ele assume
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decorrem de suas inseres nas redes urbanas principais ou mais relevantes de que fazem
parte. O que se pode ver nos dados existentes, que as cidades de porte mdio e grande
tm assimilado os efeitos perversos das maiores e das RMs, muitas vezes sem assimilar
seus principais efeitos positivos. Assim, o sentido dessas propostas de polticas pblicas
parcial, aparentemente esquecendo que a massa maior daqueles problemas se encontra
nas maiores.
A taxa de urbanizao atingiu 84,4% para o Brasil, prxima do Sul (84,9%). As
do NO e NE subiram, de cerca de 69% para 73% tornando territorialmente menos concentrado o processo de urbanizao.
At agora (junho de 2011) foram poucos os dados divulgados do Censo de 2011,
razo pela qual o tema urbano, neste tpico, ser bem menos tratado. Para as migraes,
usei provisoriamente os dados de vrias PNADs (de 1999 a 2009) apenas para ter algumas
informaes que me possibilitassem conhecer pelo menos a tendncia ao longo do perodo. Com esses dados, pude fazer o seguinte resumo, que dever ser confrontado pelos
dados do Censo:
s as entradas no NO e no CO-DF devem ter se mantido em torno de, respectivamente,
300 mil e 500 mil pessoas, com pequena diminuio no NO. As sadas do CO-DF
tiveram pequeno aumento, mas as do NO aumentaram em 100 mil, diminuindo sua
capacidade receptora;
s as entradas em SP teriam sido fortemente reduzidas, de 1,7 milhes na dcada anterior,
para cerca de 650 mil nesta, tambm diminuindo a capacidade receptora. Os imigrantes do NE teriam somado 330 mil e os de MG, 200 mil;
s as sadas do NE tiveram forte reduo, caindo de 2,3 milhes para 1,1 milho nos
mesmos perodos. Esse fluxo teria um destino majoritrio para o NO, CO-DF e SP,
distribudo em propores semelhantes pelas trs regies;
s de MG, as sadas aumentaram muito, passando de 127 mil para 350 mil;
s as do PR caem, de 366 mil para 150 mil, dando a entender que sua reestruturao
agrcola e agrria tenha sido concluda.
Aparentemente, os fluxos neste perodo, teriam tido um destino muito mais urbano
do que rural, mas isto requer o exame aprofundado dos dados censitrios de 2010, tanto
os migratrios quanto os de emprego. Vejamos dois fatos. O maior fluxo de emigrantes
nordestinos se dirigiu a SP, onde a populao rural diminuiu em 760 mil pessoas, nmero
maior do que o total de imigrantes do estado e o dobro do de nordestinos. Em GO tambm diminuiu a populao rural (menos 23 mil pessoas), mas o fluxo de nordestinos teria
sido em torno de 180 mil. Em MS e MT a populao rural aumentou pouco mais de 6%
com nmeros absolutos bem prximos aos dos imigrantes.
J na regio NO, em que a populao rural aumentou 8% (309 mil pessoas) o fluxo
nordestino (cerca de 300 mil pessoas) distribuiu-se entre todos os estados que tambm
ampliaram a populao rural, e se concentraram no PA (cerca de 180 mil). Neste estado,
fiz um teste sobre a regio Sudeste, que foi a que mais cresceu em termos econmicos
e demogrficos mas que se caracterizou pela forte presena da minerao em Carajs,
da pecuria latifundiria e da subsistncia rural. Dado o pouco emprego gerado pela
minerao e pela pecuria, surpreendente que 90% do crescimento da populao total
foi urbano.
Estes fatos apontam para a grande diversidade das determinaes regional e urbana
que ocorreu nos ltimos perodos, tanto em termos econmicos, quanto ocupacionais e
demogrficos, o que est exigindo uma srie de pesquisas especficas para tentar explicar
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esses fatos e, qui, poder estimular a elaborao e posta em prtica de polticas pblicas
para enfrentar os graves problemas regionais e urbanos do pas.
sabido que vrios indicadores sociais no Brasil tm melhorado, mas no se sabe o
quanto dessa melhora se deve efetividade de polticas pblicas e quanto ao fato de que
nossa estrutura etria mudou muito, diminuindo fortemente certas demandas sociais. Por
exemplo, quanto da melhoria do grau de atendimento educacional nos ltimos 20 anos
se deve poltica educacional e quanto se deve ao simples fato de que entre 1991 e 2010
o nmero de crianas com menos de 10 anos de idade se reduziu em 15%, ou seja, porque
temos hoje 5,2 milhes delas a menos.
Contudo, e pensando no futuro, j ingressamos, h vrios anos, em um processo que
nos est conduzindo a um expressivo amadurecimento e envelhecimento da populao brasileira, e isto nos traz a certeza de que no futuro teremos duas questes muito importantes
que deveriam, desde j, ser analisadas:
s as demandas sociais esto crescendo e vo crescer ainda mais, pois o grupo etrio maior
de 60 anos dobrou, aumentando em 10 milhes de pessoas, e isto pressiona fortemente
os gastos com sade, assistncia social e previdncia, muito mais do que se fossem 10
milhes de crianas;
s o grupo entre 14 e 65 anos cresceu 46% ou 39 milhes de pessoas em idade de trabalhar, e tambm crescer ainda mais nos prximos anos, pressionando energicamente o
mercado de trabalho.
PROPOSTAS DE INVESTIGAO
As propostas de pesquisa que seguem tero a periodizao aqui anunciada, ou, quando for o caso, tero uma periodizao especfica.
As Questes de Ordem Geral
Em termos macroeconmicos, h uma questo central que decorre da sustentabilidade econmica do atual modelo, qual j me referi. Ou seja, preciso fazer uma reflexo
crtica sobre as circunstncias atuais da economia internacional e sobre as condies internas. A mdio prazo, que desfecho ou que rumos podero ter a crise financeira internacional? Qual a durao provvel do extraordinrio boom dos preos das commodities? Idem,
quanto ao chamado efeito China? Creio que enquanto essas questes no sofrerem
alteraes profundas, tampouco ser possvel repensar sobre a integrao sul-americana.
No se trata aqui de fazer pesquisa propriamente dita, mas sim de refletir sobre os
caminhos e cenrios mais provveis e, da, pesquisar os efeitos que deles emanariam sobre
as dinmicas de crescimento nacional e regional e do processo de urbanizao.
Arrisco um exerccio de simulao: que diferenas substanciais teramos naquelas
dinmicas, se fizssemos uma radical mudana em direo mais ao mercado interno e
redistribuio de renda, e menos manuteno da abertura comercial e financeira?
Mas h ainda pesquisas que tanto cabem em termos nacionais quanto regionais, por
exemplo, a da desindustrializao e a guerra fiscal, s quais voltarei no item seguinte. Ser
til um mapeamento das principais polticas pblicas criadas ao longo dos perodos de
anlise, em especial as de infraestrutura geral e urbana, as principais polticas sociais e as
poucas medidas de carter regional ou urbano.
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31 A pesquisa referida
a da Tese de Livre Docncia de Fernando M. Mota
(2010) que mostra forte
elevao dos coeficientes
de exportao e de importao. Contudo, as mudanas
metodolgicas das CRs, alterando valores e estruturas dos PIBs regionais e a
valorizao cambial podem
distorcer muito os valores
desses coeficientes. Os dados anteriores a 1989 esto
contidos em antigas publicaes do IBGE ou do Banco
Central, mas envolvem problemas metodolgicos sobre
a origem estadual de vrias
dessas exportaes.
A pesquisa a que me referi30 e que estou usando largamente neste texto, informa
vrias questes sobre as novas determinaes, particularmente as emanadas do aparelho
produtivo, que vem sofrendo alteraes estruturais ao longo do perodo 1970-2003. Contudo, preciso examinar outras, que no foram objeto daquela pesquisa ou que, por suas
especificidades, foram tratadas de modo parcial ou pouco detalhado.
A guerra fiscal e a desindustrializao, embora j tenham sido objeto de vrios estudos e pesquisas, se ressentem ainda da falta de dados concretos sobre seus efeitos. So
exemplos: que fins esses processos tm sobre os custos de inverso e de produo e da
rentabilidade privada? Eles seriam rentveis e competitivos sem os incentivos recebidos?
Em que medida estes investimentos incentivados pela guerra fiscal so do tipo footloose,
e, portanto podem ter uma temporalidade mais curta? As destruies causadas por esse
processo e pela desindustrializao so reversveis? Sob que condies? Lideranas empresariais desaparecidas, empresas falidas ou alienadas, elos eliminados de cadeias produtivas,
mercados externos perdidos, podem ser facilmente recriados?
Ainda, pode-se especular sobre a Zona Franca de Manaus, instituio peculiar, pois
que, como Zona Franca, deveria ser exportadora lquida para o exterior, mas que na
realidade deficitria, desde sua origem. Se o modelo macroeconmico nacional fosse
alterado, diminuindo drasticamente a abertura e desvalorizando o cmbio, haveria condies para sua reverso?
Os dados do comrcio interestadual depois de 1985 ficaram ainda mais precrios
propositadamente ocultos ou de pobre informao, face aos problemas polticos gerados
por sua divulgao, frente guerra fiscal. Os do comrcio exterior de cada UF so fornecidos pelo Ministrio do Desenvolvimento, para o perodo posterior a 1989 e foram
objeto de recente pesquisa que analisou seus impactos estruturais sobre a economia e a
urbanizao das vrias UFs, mas requerem ainda um aprofundamento analtico sobre o
emprego e a renda, e, no perodo posterior a 2003, sobre o efeito negativo do crescimento
desproporcional das importaes.31
Essa pesquisa mostra, por exemplo, que as exportaes do PA representam 90%
das do NO, mas as importaes do Amazonas (ZFM) totalizam cerca de 90% da regio,
mostrando impactos distintos nesses dois estados. Indica ainda que as exportaes de produtos bsicos em recursos naturais tm elevado peso no total exportado pelo NO (80%),
NE (60%) e CO-DF (905%). J os produtos industriais predominam nas exportaes do
Sul e SP, e as importaes de manufaturados esto fortemente presentes em praticamente
todas as UFs.
Essas e as questes abaixo devem constituir uma pesquisa sobre as determinaes do
crescimento regional:
s principalmente para o perodo mais recente, analisar as mudanas nas estruturas produtivas e de emprego das regies;
s a expanso da produo nas reas de fronteira agropecuria e mineral: regies NO,
CO-DF e os cerrados da BA, PI e MA;
s a forma e os resultados da profunda reestruturao agrria e agrcola que se verificou
nos estados do PR e RS, com a implantao e expanso do complexo soja-trigo;
s surgimento ou expanso de novos pontos de concentrao de atividades que no
existiam em seus respectivos novos espaos. So exemplos: a forte expanso da atividade petrolfera nas regies norte fluminense, sul do ES, e litoral de SE e do RN; a
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Valor Econmico,
28/04/2011.
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Por ltimo, cabe advertir que existem vrios problemas de ordem metodolgica e de
informao, para os quais devemos estar alertas e tentar, na medida do possvel, contornlos. Entre os principais, cabe destacar os seguintes:
s a difcil e, em alguns casos impossvel compatibilizao (no s de carter espacial)
entre as PNADs e os Censos Demogrficos;
s idem, quanto s Contas Regionais e os Censos Agrcolas, as PIAs e as PINPFs no perodo ps 1985, que comumente apresentam dados controvertidos entre essas fontes,
especialmente com relao desconcentrao produtiva regional;
s o fato de que as PNADs s a partir de 2004 apresentam dados sobre a zona rural da
regio Norte;
s o fato de que os dados do comrcio inter-regional tm divulgao precria e muito
interrupta, embora os dados primrios estejam centralizados no Confaz;
s para o movimento e estrutura do emprego, embora a RAIS seja anual, s abarca o
emprego formal; para o emprego total praticamente s contamos com os Censos Demogrficos (decenais), dados os problemas de compatibilidade j apontados para com
as PNADs;
s as Contas Nacionais e as Regionais tm sofrido recentemente vrias mudanas metodolgicas que muitas vezes alteram fortemente dados passados j divulgados e analisados.
Por outro lado, a forte valorizao cambial que padecemos desde 1994 certamente
alterou muitos preos relativos e os prprios coeficientes de comrcio exterior;
s com relao s PIAs, embora o IBGE proporcione tabulaes especiais (nacionais ou
regionais) detalhando os dados a 3 ou mais dgitos, ele no evita o problema do sigilo
estatstico,34 tornando, em muitos casos, invivel o uso daqueles dados.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ANDRADE, T.; SERRA, R. Notas sobre a experincia de crescimento recente das Cidades Mdias Brasileiras. In: KON, A. Unidade e Fragmentao: a questo regional no
Brasil. So Paulo: Perspectiva, 2002.
AFFONSO, R.B.A.; SILVA, P.B. (Orgs.) Federalismo no Brasil desigualdades regionais
e desenvolvimento. So Paulo: FUNDAP-UNESP, 1995, 2v.
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Abstract
Between 1930 and 1980, urbanization process, domestic market integration and regional development in Brazil were basically determined by the combination
of industrialization process, macroeconomic and regional development policies. After 1980,
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as a result of the so called Lost decade and the implementation of neoliberal policies, those
determinants were significantly modified by the new paths of external insertion, overvalued
exchange rate, high interest rates, and fiscal war between regions. Beyond those weakened
previous determinants, new ones have aroused; some are national and others specific to each
region. Despite the changes in the determinants mentioned above, the harmful side-effects of
the economic growth and urbanization processes have affected the whole national territory. As
a conclusion, the article proposes a Research Agenda focused on regional and urban subjects
for the period 1980-2010 in order to better understand how those determinants have affected
these processes.
Keywords
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