Deciso financeira em sentido objectivo. Porque existe Estado?

O ser humano visa

sempre atingir uma situao melhor do que a anterior. Para isso desenvolve relaes em
sociedade, em termos privados e pblicos. Existem necessidades que o sector privado
no pode suprir. O objectivo essencial da actividade humana atingir um determinado
ponto de satisfao das suas necessidades, tendo em vista a maximizao do seu bemestar. Este ponto terico o ptimo social. esse o desgnio da actividade humana. H
dois tipos de iniciativa para o atingir: a privada (incluindo a cooperativa) e a pblica. A
lgica de mercado, como vimos, por vezes no suficiente. Para haver iniciativa
pblica pressupem-se que o Estado tem recursos financeiros para a realizar: fundos
pblicos, despesa pblica. Esta, por inerncia, implica a angariao de recursos
pblicos, que, em grande medida, vm sector privado. A iniciativa pblica, que visa a
criao de utilidade pblica, tem, fatalmente, inerente a criao de desutilidade
privada (criao de impostos). A nica forma que existe de angariao uma
transferncia de fundos do sector privado para o pblico. uma primeira demonstrao
do que a deciso financeira pblica. o o qu.
A primeira ideia que a utilidade pblica pressupe sempre desutilidade privada. P. ex.:
um autarca pode criar utilidades pblicas para os muncipes com recurso aos impostos
gerais da Repblica, por via das transferncias do OE. Para se fazer um julgamento da
deciso financeira tem de se analisar a poltica tributria utilizada para angariar fundos.
A dvida pblica a acumulao de utilidades prestadas no presente cujo pagamento
adiado para o futuro. Qualquer acto de utilidade pblica de que resulte a reduo do
bem-estar social ser negativo. Uma tal transferncia seria ilegtima. A legitimidade da
deciso depende do nvel de bem-estar resultante da aco. Se a sua aco for
ineficiente, ilegtima. A aco pblica s se justifica quando dela resulte uma elevao
dos padres de bem-estar social que supere os efeitos negativos de angariar fundos.
Existem custos de transaco. Essas despesas no so eficientes. S pela existncia de
uma mquina administrativa do Estado h custos. S quando existe uma justificao ao
nvel da utilidade que se pode justificar a criao de uma desutilidade privada. Se da
iniciativa pblica resultar o mesmo nvel de utilidade que resultaria da iniciativa
privada, escolhes esta, j que h custos inerentes actuao pblica. o princpio da
subsidiariedade. A ser igualmente eficientes, devemos deixar funcionar o mercado.
O tipo de iniciativa ser justificado? Como fugimos necessidade de realizao de
anlises casusticas? Existem situaes que, por definio, no podem ser
eficientemente concretizadas pela iniciativa privada. A base social apresenta
desigualdades entre os sujeitos. Os que esto numa situao mais favorvel atingiriam o
ptimo social mais depressa do que os outros. O conceito de ptimo social
dificilmente concretizvel. Mas considera-se (Pareto) que o ponto em que a satisfao
das necessidades de um agente implica a reduo da satisfao dos outros. Se Bill Gates
atingisse o ponto de ptimo, qualquer situao que melhorasse a situao de A.
implicaria prejudicar Bill Gates; ou Bill Gates no poderia melhorar a sua situao sem
prejudicar a situao dos outros.
Assim, h uma funo de redistribuio subjacente actividade do Estado. Em termos
de eficincia, 1 utilizado por uma pessoa menos privilegiada ter sempre uma
utilidade marginal superior que ter a utilizao por outra mais privilegiada. Numa
pessoa rica, 50 000 do para um Ferrari. 50 000 do para 100 salrios de 500, que
pessoas desfavorecidas agradeceriam. Elas teriam uma utilidade marginal superior do
Ferrari. Esta redistribuio s possvel atravs das finanas pblicas. O sistema fiscal
visa a redistribuio da riqueza. A redistribuio ser sempre eficiente se dela resultar
para os agentes favorecidos uma utilidade marginal superior que o desfavorecido teria.

A actividade de produo de bens e a redistribuio de riqueza so incumbncias do

Estado. O conceito de privilegiado relativo. S muito raramente um rico reconhece
que o . S o Estado pe, pela via financeira, executar a ideia de redistribuio.
Que tipo de actividades sero sempre justificadas por natureza? Bens pblicos, desde
logo. A doutrina tomava antes certos bens como pblicos; mas, com a evoluo dos
tempos, isso veio a mudar. Bem pblico um bem que no susceptvel de ser
fornecido pelo mercado (os agentes no entram em concorrncia para o obter; de
consumo no exclusivo; de satisfao passiva o consumo por parte de um agente
no implica que outros no o possam consumir). Os bens pblicos so sempre
susceptveis de ser fornecidos pela iniciativa pblica. Estes bens, com a sofisticao da
actividade humana, tm-se desvanecido. O exemplo tpico o das estradas: autoestradas, como as SCUT. O exemplo de charneira o dos faris. No sc. XVIII, um
Autor veio dizer que era impossvel tributar os navios em funo da utilidade que
retiravam dos faris. Seria legtimo ao Estado cobrar um imposto sobre todas as
entradas no porto, por forma a financiar o funcionamento. Mas hoje j uma crise dos
bens pblicos (at nos faris). Se o mercado puder fazer tudo, no se justifica a
iniciativa pblica. Temos de ver quais so verdadeiramente os bens pblicos. Defesa?
Sim, mas h mercenrios. Justia? Tambm, mas em grande parte est privatizada.
Ensino? H escolas privadas, universitrios pagam propinas. O conceito de bem pblico
muito tentador como justificao da aco do Estado, mas tem problemas na prtica.
Temos de distinguir os bens pblicos em sentido prprio dos recursos comuns e dos
bens privados. Os recursos comuns so os bens de clube: podem ter as caractersticas
dos bens pblicos mas com limitaes ao seu acesso, estabelecida pelo Estado. Se o
acesso condicionado, o mercado pode estabelecer regras. O agente privado, perante
um bem de acesso livre, tem tendncia para abusar. Os recursos entram em exausto.
Os recursos comuns podem ter as tais limitaes, como, p. ex., licenas de pesca e
quotas (s 50% dos peixes, para manter a sustentabilidade da espcie em causa). As
licenas de pesca atribuem-se a quem pagar mais, pois esse tem maior capacidade, pelo
que retirar maior utilidade da utilizao desse bem.
A iniciativa pblica pretende a maximizao do bem-estar social. Para haver prestao
de utilidades pblicas, haver sempre desutilidade para a iniciativa privada. Existem
bem que, por no serem de consumo exclusivo e porque os agentes entram em
concorrncia para os obter, tm de ser prestados pela iniciativa pblica. Mas h bens
pblicos que esto a privatizar-se. Todavia, h um ncleo duro de actividades que so
sempre pblicas: defesa, justia, administrao interna. Ser sempre inevitvel a
prestao, pelo Estado, destas actividades.
A segunda situao em que a iniciativa pblica se justifica sempre tem que ver com as
externalidades (Sousa Franco) ou exterioridades (Carlos Lobo): falhas de mercado,
vcios que o mercado no resolve. Ocorre um custo reflexo (externalidade negativa) ou
um benefcio reflexo (externalidade positiva) que no contabilizado na contabilidade
do agente causador. Esse custo ou benefcio, ao no ser includo na base do valor do
bem, gera uma situao sub-ptima na distribuio de recursos. O Estado deve
socializar as externalidades positivas e interiorizar as negativas. Ex.: uma fbrica de
sapatos, situada na margem de um rio, utiliza-o como receptor dos afluentes resultantes
da sua produo. Se o sujeito gastar 0 em despoluio, emite 3 toneladas de poluio;
se gastar 100, emite 200 toneladas; se gastar 200, emite 100; se gastar 350, emite 0.
Quando que algum toma a deciso de desenvolver determinada aco? Um sujeito
actua quando os custos da no actuao forem superiores aos benefcios da actuao
qua tale. Gastar em despoluio o montante que ir at ao limite do seu potencial
ganho. Pode pensar: emitindo 200 toneladas, consigo que os trabalhadores no fiquem

doentes, portanto vou gastar 100. O problema que existe uma diferena entre o custo
privado marginal e a vertente social. Na vertente social, temos de fazer uma opo.
Os trabalhadores so todos habitantes da aldeia que se localiza a jusante do rio, que tem
capacidade de auto-regenerao para aguentar 100 toneladas de poluio. Mas tambm
no querem que o sujeito gaste 150 com a despoluio, porque significaria que os
trabalhadores ficariam sem emprego. Na ptica privada, os sapatos custam 300; mas na
vertente social custam 400. O valor que interessa ao mercado o primeiro. Mas h
divergncia entre os dois valores. A diferena de 100 a externalidade negativa. um
sobrecusto social que no contabilizado na contabilidade do agente causador. O
funcionamento geral do mercado no acomoda os 100 de diferena. Se no consegue
resolver, cabe ao Estado faz-lo. H duas formas: ou fazemos com que o custo privado
marginal seja paralelo ao custo social ou o inverso. Uma forma subsidiar os
habitantes da aldeia em 100. Reconhece-se o sobrecusto que eles tm de suportar,
subsidiando a colectividade que tem um prejuzo especial. No uma soluo ptima,
j que a subsidiao um paliativo: o que queremos resolver o problema. A nica
forma onerar o agente causador: fazer com que aquela externalidade seja
contabilizada. Como? Por via, por exemplo, de um imposto ambiental. Onerar a
vertente privada, que ter de fazer um juzo de gesto. Por via do instrumento fiscal,
onera-se o agente econmico, corrigindo, internalizando a externalidade: passa a ser um
custo efectivo e j no meramente reflexo. O instrumento tributrio tentar inserir
eficincia econmica, ao contrrio do que normalmente acontece com os impostos, que
inserem ineficincia na actividade econmica. No caso da externalidade, insere
eficincia. O custo passa, porque efectivo, a estar contabilizado. a soluo de Pigou.
Tambm se poderia falar de direitos de emisso de CO2. a soluo de Coase. Coase
criticou Pigou dizendo que no a fbrica o problema. As pessoas utilizam a gua para
actividade agrcola e se calhar no o deveriam fazer. Pigou falava nas locomotivas a
vapor, que soltavam fagulhas e incendiavam os campos. Dizia que se devia tributar as
companhias frreas, para que corrigissem e desenvolvessem a tecnologia. Se
desenvolvessem no seria mais tributadas. Coase dizia que o que era necessrio era ver
o que ficava mais barato: talvez fosse mais barato alterar o tipo de cultura, por uma de
irrigao. No se determina a priori quem o culpado, antes qual a soluo mais barata.
Os direitos negociveis aparecem como instrumentos coaseanos para esta soluo: criase um limite s emisses de CO2. Se algum quiser emitir mais, no pode. Em sede de
bem-estar social, at poderia ser bom que o agente fizesse aquilo, porque cresceria a
produo, emprego, etc. A soluo era perguntar a outros agentes se lhe vendiam a sua
poro de emisses. Se fosse aliciante, estes venderiam. a perspectiva coaseana. O
problema que, na prtica funcional, mal.
Estas situaes implica sempre a existncia de uma autoridade pblica. O objectivo a
resoluo de falhas do mercado. A terceira situao a do risco acrescido. So
situaes em que o desenvolvimento de uma actividade pelo sector privado muito
arriscado, no permitindo o seu desenvolvimento numa ptica no auxiliada. No
existem margens de lucro satisfatrias. O que poder permitir a contratao, p. ex. no
caso da agricultura, de seguros de colheita. Na agricultura, as intempries eventos
provveis trazem riscos. H uma situao em que existe elevada possibilidade de um
sinistro. O Estado tem, aqui, a misso de diminuir o risco. O prmio do seguro mais
elevado quanto mais for a probabilidade. O Estado tem de, atravs de subsdios,
incentivar os agricultores celebrao de seguros, desenvolvendo uma poltica
redistributiva. So situaes no susceptveis de resoluo no mercado.
A quarta situao a dos monoplios naturais. Existem certos sectores que, por vrias
razes (na oferta, casos de economia de escala, de gama, etc.; e na procura), tendem

para uma organizao monopolstica, j que o mesmo servio pode ser prestado por uma
nica infra-estrutura. As linhas de caminho-de-ferro; redes de energia em alta tenso;
aeroportos; pontes, etc. H duas opes: ou a propriedade pblica (dizemos que os
bens so tipicamente do Estado); ou (com a liberalizao da economia passou para) a
regulao destes mercados, do exerccio e acesso aos mesmos (aparecem aqui as
entidades reguladoras independentes, que estabelecem os padres pblicos).
Estas so as quatro situaes em que a actividade pblica , por definio, eficiente.
No necessrio fazer a ponderao utilidade/desutilidade. J se sabe, de antemo, que
haver eficincia.
Deciso financeira em sentido subjectivo. Havendo necessidade de satisfao de
necessidades que os privados no podem suprir, ter de intervir um agente pblico:
governante ou decisor. Ser que necessito de ter uma esfera especial de poder para
congregar as vrias vontades? Ou bastar a simples cooperao dos agentes, numa
ptica de conjunto, sem necessidade de criar um poder pblico? A deciso cooperativa
tambm apresenta falhas estruturais, que decorrem da natureza humana. Ex.: uma aldeia
invadida por uma praga de insectos. A primeira opo que se coloca aos habitantes
fechar-se em casa. O custo deixar de usufruir da vida ao ar livre; a vantagem no ser
picado. Mas no resolve a praga. A aco individual passiva no resulta. A segunda
opo cada um tentar matar por si. O custo a aquisio dos materiais; o benefcio
conseguir matar alguns. No resolve tudo. A terceira opo j comunitria: renem-se
de assembleia e discutem o aluguer de um avio que pulverize toda a zona. Os insectos
sero exterminados. Implica uma contribuio de todos para o avio. Resolve o
problema da infestao. Pode aparecer algum que discorde da soluo, dizendo que
no paga. No podem obrig-lo a pagar. Mas ainda assim teriam de alugar o avio. Se
fosse necessria unanimidade, um nico voto contra afectaria todos. No eficiente.
uma situao de hold out, de bloqueio. H outro problema: o que discorda podia
simplesmente no querer pagar, sabendo que inevitavelmente beneficiaria do plano.
Aproveita a free ride, o efeito de boleia. So estas as principais questes que obstam
eficincia da ptica cooperativa (quer haja regra de unanimidade, quer no haja).
O agente privado quer sempre maximizar o seu bem-estar individual, uma perspectiva
egosta. Supera-se isto atravs da instituio de uma autoridade pblica. A autoridade
est investida de poder, capacidade de aplicao coerciva das suas decises. O que
discorda ter de acatar a deciso da maioria. Contribuir igualmente para a satisfao
daquela necessidade. Na perspectiva pblica, os cidados designam o governante e este
decide em funo dos interesses dos cidados. No sistema democrtico, a regra da
maioria. Se o que discorda tiver realmente razes para isso, a maioria espezinha-o.
Por isso h proteco das minorias. O dspota esclarecido no assenta no pressuposto
do interesse da pretensa unanimidade. Sintetiza todos os interesses. Acontece que
dspotas esclarecidos so todos, sem nenhum o ser verdadeiramente.
A regra da maioria a melhor. Mas nunca atingimos situaes de verdadeiro ptimo
(h sempre algum afectado). S a unanimidade o atinge. A regra da unanimidade atinge
situaes de sub-ptimo: eficiente a melhoria do bem-estar de uns custa de outros se
o resultado for positivo em termos de bem-estar geral. O governante eleito num
mercado de votos. Apresenta um programa de prioridades (necessidades que se prope
satisfazer) e os cidados elegem o governante cujas prioridades mais se assemelham s
suas. O governante eleito por alguns mas representa todos.
O sistema de deciso financeira subjectiva funciona assim. a perspectiva da escolha
pblica. A regra da maioria no , como vimos, perfeita. Os que no so favorecidos das
duas uma: ou se vo embora ou se conformam.

Por que que o governante nunca parece conseguir satisfazer todas as necessidades? H
realidades que distorcem a sua percepo dessas realidades. A primeira a burocracia.
O Estado carece de um corpo administrativo que prepare a deciso do governante e a
execute face aos administrados. uma mquina que visa analisar as pretenses dos
cidados, apresentar a questo ao governante e executar a deciso. A burocracia
totalitria: tem os seus prprios interesses. Os interesses da burocracia prendem-se com
o aumento do seu poder (mais funcionrios e oramento). a primeira distoro da
viso do governante face aos interesses dos cidados, j que a burocracia autonomiza os
seus prprios interesses.
H, tambm, um quarto poder: os grupos de presso, lobbies. So entidades
representantes de interesses altamente organizados, que pretendem faz-los prevalecer
sobre os demais. Tentam vender que os interesses do grupo so fundamentais para os
cidados. Nos EUA e UE esta situao totalmente transparente. O que mau que os
restantes cidados no esto organizados: no conseguem fazer passar ao governantes
quais os seus interesses. Os lobbies tambm intervm muito junto da burocracia. Criamse relaes estveis entre esses dois mundos. Esta organizao inerente ao sistema
pblico. O que importa que o governante conhea a existncia dessas realidades e a
sua verdadeira finalidade.
Num sistema eleitoral normal, um cidado elege o governante e este adquire
legitimidade. H um quinto poder: a comunicao social. o veculo de transmisso de
informao dos governantes para os cidados e destes para aqueles. Tem fontes ao nvel
burocrtico e permevel aos grupos de presso. A transparncia e independncia dos
media so essenciais para o sistema democrtico.
H uma total desagregao ao nvel da deciso financeira em termos subjectivos, que o
governante tem de ter em conta. A reforma da administrao uma dificuldade porque
seria promovida pela prpria burocracia. Os organismos no entendam que devam
mudar. Os grupos de presso, igualmente, entendem que agem bem.
Deciso financeira em sentido temporal. essencial que, quando analisamos a
deciso financeira, o acto pblico no mbito da satisfao das necessidades pblicas, se
efectue um juzo bidimensional. Temos a vertente da despesa e a da receita. Nunca
existe satisfao de necessidades sem correspondente meio financeiro e este surge por
via da criao de desutilidade privada. Sempre que h aco pblica, o sector privado
paga-a. O problema que no isso que acontece. O decisor financeiro tenta favorecer
a utilidade pblica sem que seja o cidado beneficirio a suportar a desutilidade privada
em causa. Assim, temos de analisar o dfice pblico. Ao contrrio do que alguns media
referem, no o facto de o Estado ter mais despesa do que receita: isso no pode
acontecer. O problema a qualidade da receita que est em causa. A receita decorrente
do crdito pblico do que aqui se trata. Todos preferem satisfazer necessidades no
presente e diluir o pagamento no futuro. Pode ser que sejam outros a pagar e no ns.
por isso, por causa desta tentao incontrolvel para o diferimento dos encargos,
que a teoria clssica veio dizer que a receita decorrente do crdito no pode ser tomada
em considerao para efeitos de equilbrio oramental. O Estado s deveria recorrer a
receitas ordinrias (que se repetem em todos os ciclos oramentais) e nunca fazer
recurso de receitas extraordinrias (emprstimos pblicos). Assim, o OE estaria sempre
equilibrado. O Estado s gastaria o que efectivamente recebe. O crdito pblico era
apenas justificado em situaes excepcionais.
Contudo, passmos para um Estado ampliado nas suas funes. Tambm as suas
necessidades de financiamento se ampliaram. Se tem papel de interveno, tambm
deve ter papel de investidor. J que o fruto disso s arrecadado no futuro, tambm
poder ter encargos s no futuro. Aqui comea uma dissenso entre os defensores do

Estado mnimo e os do Estado intervencionista. A solidariedade intergeracional

muito utilizada no debate. Se o Estado contrair emprstimo, sero os filhos a pagar o
benefcio dos pais. A questo foi-se desenvolvendo entre 1930-80, nestes dois planos. O
dfice corresponde ao valor de receitas de emprstimo que necessrio cobrar para
garantir o cumprimento das obrigaes por parte do Estado.
Diz-se que Salazar equilibrou as contas pblicas. Todavia, o grande truque era dizer que
receitas extraordinrias eram as que no se repetiam todos anos. Se os emprstimos se
repetem todos os anos, so ordinrios. Era uma questo formal. At 1929-32, a teoria
clssica era a do Estado mnimo. A partir de 1932 (New Deal), os emprstimos
pblicos passaram a ser tolerados, nem que fosse apenas para financiar grandes
empreendimentos pblicos. Em 1980, surgem novas configuraes no Reino Unido:
Project finance initiative, que evoluram para as Parcerias Pblico-Privadas. Passaram
o padro de funcionamento das obras pblicas para um outro patamar. Enquanto no
perodo clssico a concepo era de que a receita ordinria tinha de cobrir a despesa
ordinria, no Estado intervencionista os emprstimos podiam existir se fossem para
obras pblicas (despesas de capital). Na dcada de 1980, comeou-se com a ptica do
utilizador-pagador. Inverte-se a lgica da solidariedade. Tal como no legtimo que
os filhos paguem as dvidas dos pais, tambm ser justo que os pais no paguem tudo, j
que os filhos tambm vo utilizar. O princpio do utilizador-pagador o sustentculo
das PPP: em determinado tipo de utilidades, legtimo que haja uma operao de
financiamento e eu da utilizao por parte do utilizador se gerem recursos para pagar o
investimento. Foi este o modelo desenvolvido a partir de 1985, essencial para o boom da
interveno em toda a Europa. Em 1996, Portugal criou as SCUT. O modelo de project
finance no estava previsto para esta situao. No havendo custos para o utilizador,
eles recaem sobre todos os contribuintes.
O modelo das PPP tem um travo: a procura efectiva s aplicvel quando existe
sustentabilidade econmico-financeira do projecto, se no ele nem sai do papel.
Numa situao em que no h custos, a sustentabilidade frgil. O modelo sem custos
pode ser justificado por uma lgica de eficincia redistributiva. H problemas de
coeso social, perificidade. Compete ao decisor financeiro pesar os custos e benefcios.
Um elemento decisivo surge em 1999: criao do Euro. Os corolrios nesta equao
prendem-se com o facto de a forma por que o Estado se financiava passar no s pela
emisso de emprstimos, mas tambm por mexer com a taa de inflao e com a
emisso de moeda. A taxa de inflao um imposto oculto. Soma taxa de crescimento
econmico. Se contrair um emprstimo a 4% de juros, se tiver um crescimento de 3% e
inflao de 2%, consigo cobrir (5% a soma). A desvalorizao de moeda era tambm
um instrumento importante. Com a adeso UEM, h dois mecanismos que ficam
impossibilitados. At 1999, os Estados tiveram de cumprir factores para aderir UEM:
dfice inferior a 3% do PIB, taxa de inflao no podia ser 2% superior mdia
comunitria e a dvida no podia ultrapassar os 60% do PIB. Porqu 3% e 60%? Porque,
se um Estado tiver uma dvida de 60%, uma taxa de crescimento de 2,5% ao ano, uma
taxa de inflao de 2%, com dfice inferior a 3%, tem um efeito de 4,5% (soma do
crescimento e inflao), o que significa um diferencial de 1,5% por ano para apagar a
dvida ao longo do tempo.
O problema portugus que chegmos a um momento em que se verificou um
crescimento muito pronunciado do dfice pblico, por quebra da receita e aumento da
despesa. A dvida pblica, critrio tendencial, est em cerca de 80%. As PPP tambm
geram custos. Caiu o critrio da taxa de crescimento econmico. Portugal, dizia-se,
cresceria a 2,5% ao ano. A partir do momento em que h recesso, isso falha.

A dvida pblica pode ser de fonte interna (certificados de aforro) ou externa

(financiadores internacionais). Os credores pedem juros cada vez maiores. uma
aplicao sem risco: um pas no vai falncia. H sempre algum que paga (fundos,
como o FMI). Temos taxa de juro muito elevada. A perspectiva mais europesta diz que
se deve reduzir o dfice para nvel inferior a 3% do PIB. Portugal prope-se chegar aos
5,9% em 2011. Mas isso importa recesso. Todavia, tambm no h crescimento
econmico sem contas pblicas saudveis.
Processo de refundao da LEO. A AR aprovou, no dia 6 de Abril, uma proposta de
alterao LEO. Aguarda-se a sua publicao. a quinta alterao LEO. A
generalidade dos artigos conhece alteraes. a reforma com maior mbito. Incide em
cinco grandes reas: mbito de aplicao, princpios e regras oramentais, processo
oramental, regras relativas oramentao por programas e prestao de contas. A
razo de ser desta refundao o conjunto de especiais exigncias em matria de
conteno do dfice oramental.
mbito de aplicao. Consta do 2. O que muda que o permetro de aplicao deixa
de ser o permetro clssico do sector pblico administrativo, incluindo tambm as
entidades que, para efeitos de contas europeias, sejam consideradas entidades do SPA.
Harmoniza-se com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, para tornar comparveis as
regras oramentais. O 2 passa a estabelecer um mbito de aplicao varivel. Depende
das decises das autoridades estatsticas. Em termos de comparabilidade dos
oramentos de anos diferentes, surgem dificuldades.
O art. 5, que contm o princpio da unidade e universalidade, abrange agora um maior
nmero de realidades, do ponto do vista do tipo de fluxos financeiros que tm de estar
na lei (nomeadamente os plurianuais). Aplicar-se- tambm s RA e AL, que passam a
estar dentro da ideia de universalidade do OE. A CRP, contudo, no prev a integrao,
nem parcelar, destas entidades no permetro da OE. O artigo 4, princpio da anualidade,
prev que a inscrio plurianual de despesa deixa de ser subsidiria para ser a regra
geral. O OE passar a fazer parte de um mbito temporal mais longo. Na no
compensao h excepes novas, quase todas legados gesto da dvida pblica. A
clusula geral que permite excepes ao princpio da no consignao desapareceu. Mas
h duas excepes novas: possibilidade de afectar receitas vindas de bens pblicos em
concorrncia com bens privados s entidades que os gerem (hospitais, p. ex.); outras
receitas da Segurana Social que no estavam abrangidas pela alnea c).
O princpio da especificao alterado em trs pontos: esclarece-se a classificao
orgnica; a inscrio das despesas passa a ser obrigatoriamente por programas, o que
tem consequncias nos mapas oramentais; flexibiliza-se a classificao econmica,
permitindo que o terceiro nvel mais detalhado possa ser alterado por mera portaria do
Ministro das Finanas. So acrescentados novos princpios oramentais. O princpio da
equidade intergeracional mantm-se. Uma srie de regras que estavam na ltima seco
da LEO (estabilidade oramental) so elevadas a princpios. O 10-A estatui, hoje, um
princpio de estabilidade oramental: h estabilidade oramental quando existe
equilbrio ou excedente oramental, calculado de acordo com o sistema europeu de
contas nacionais. As regras internas ho de coincidir com as regras externas. O 10-B
traz a consequncia lgica da ideia de estabilidade oramental. O equilbrio em termos
internos no contava com as RA e AL. Hoje conta.
O princpio da solidariedade recproca (10-C): para cumprimento das regras do
dfice, tem de haver solidariedade entre as vrias entidades. As AL e RA, no exerccio
do direito de aprovar os seus oramentos, tm de ter em conta as suas obrigaes de
solidariedade. Isto leva ao princpio da transparncia oramental (10-D) dever
especial de informao que permite que o Ministro das Finanas receba atempadamente

informao sobre a execuo oramental nas RA e AL. Pode haver sanes por no
cumprirem o princpio da solidariedade recproca.
Tambm dentro da administrao central se vem dizer que se aplica a qualquer
entidade, independentemente da natureza, estatuto jurdico, designao, funcionamento,
etc. Todas as regras oramentais para todas as entidades pblicas. A autonomia
universitria deixa de estar garantida expressamente na LEO, mas est na CRP. Prev-se
expressamente que o prprio OE passa a prever limites ao endividamento mximo das
RA e AL, no respeito pelas respectivas leis de autonomia. Havendo transferncias do
OE para o ORA e OAL, o Estado vai forar o reequilbrio, transferindo montantes
menores para compensar o incumprimento da solidariedade recproca. uma alterao
que vai suscitar dvidas de constitucionalidade. Em 2004, o TC no declarou a
inconstitucionalidade num caso semelhante.
Processo oramental. Passa a existir um novo processo: 12-A at ao 12-I. Mantm,
em parte, o anterior o sistema. Contudo, o processo oramental passa a iniciar-se
formalmente em Maro, com a reviso anual do PEC. Subordina-se, mais uma vez, a
LEO aos compromissos internacionais. No era assim. A primeira pela que define a
proposta de OE a reviso do PEC, que contm as grandes directrizes de poltica
econmica e oramental e que actualize o Quadro Plurianual de Programao
Oramental. O PEC passa a ser obrigatoriamente apresentado na AR, apesar de a
formulao no ser clara. H uma apreciao e no necessariamente aprovao. A AR
tenta reter alguma capacidade de influncia, j que aceita que o PEC seja o primeiro
passo do processo oramental. O Governo envia AR a verso final antes de a remeter
para as instncias internacionais. A verso final j no discutida, s a primeira.
O QPPO novo. 12-D: um determinado Governo, quando tome posse, apresenta,
conjuntamente com a proposta de lei das Grandes Opes do Plano, uma proposta de lei
com o QQPO, que valer para a legislatura. Anualmente, a propsito de cada proposta
de OE, rever-se- o QPPO. Aprecia-se no s o quadro oramental do ano seguinte mas
tambm o quadro plurianual. Isto, contudo, no vincula o OE, j que o QPPO
actualizado anualmente. O que acontece o inverso. O OE que corrige a lei que
contm o QPPO. So alteraes cuja complexidade tcnica avassaladora. No existe
actualmente capacidade para produzir um quadro a quatro anos. a consequncia da
ideia de oramentao por programas.
O prazo para apresentao da proposta de OE fica como est: at 15 de Outubro. As
regras sobre discusso, votao, publicao e prorrogao de vigncia mudam de
posio, mas mantm-se essencialmente. criada mais uma instituio destinada a
garantir o cumprimento das regras financeiras. Alm do Tribunal de Contas, AR,
Unidade Tcnica de Apoio Oramental da AR, temos uma nova entidade, com um
estatuto a publicar nesta lei pouco esclarecedor. Contudo, este Conselho de Finanas
Pblicas ser um rgo independente (como as autoridades administrativas
independentes), cabendo-lhe garantir duas coisas: sustentabilidade de longo prazo das
finanas pblicas; cumprimento das regras sobre o saldo oramental e regime de
endividamento. integrado por personalidades de reconhecido mrito com expresso na
rea econmica e financeira. No , contudo, de prever que traga grandes benefcios. As
designaes seroa feitas, em conjunto, pelo Presidente do TdC e pelo Governador do
BdP. Este conselho pronunciar-se- sobre os objectivos propostos relativamente aos
cenrios macroeconmicos: o PEC, quando for AR; QPPO; proposta de OE e grandes
opes do plano. A hierarquia ser; GOP, PEC, QPPO e OE. A informao
complementar a apresentar com o OE aumenta. Os OE vo tornar-se mais complexos.
Oramentao por programas. Passou a ser obrigatria. Os 18, 19 e 20 tm o
essencial. A oramentao por programas obriga a contar uma histria acerca da

despesa pblica: todas as despesas para um determinado programa passam a estar

agrupadas. Teremos acesso a uma fundamentao que permite avaliar a economia,
eficincia e eficcia de cada um dos programas. Isto era da responsabilidade do TdC,
mas passa a ser responsabilidade do Governo demonstrar logo que os trs E existem. Os
programas podem ser decompostos em medidas, para desvanecer a complexidade que
lhes est normalmente associada.
Oramento de base zero. Os Governos fazem oramentos no por via incremental
(com base no do ano anterior), mas pelo levantamento exaustivo da totalidade das
receitas e despesas, justificando detalhadamente todas as dotaes de despesa. Chegou a
haver proposta de incio de vigncia s para 2015, mas no consta da lei. Pode
acontecer que no prximo oramento j se tenha de proceder assim. Estamos nos limites
de exequibilidade da lei. Se a norma transitria que empurrava para 2015 tiver sido
retirada, seguramente ser reposta quando se perceber que para este ano j no
possvel. O oramento de base zero vai-se ver tambm aplicado s empresas pblicas
(que so mais de 180), institutos pblicos, entidades pblicas empresariais, etc.
A nica concesso que foi feita ao bom senso foi prever que o oramento de base zero
no ser necessariamente feito todos os anos: prev-se que seja feito de trs em trs
anos ou de dois em dois. Ainda no est definido.
Prestao de contas. No alterado o critrio do equilbrio oramental. Mantm-se o
critrio do activo de tesouraria. Distinguimos o SG do SP: SG o saldo das RE com as
DE; o SP o critrio mitigado RE menos DE excepto os juros de dvida pblica. Tem
de se apresentar um saldo primrio positivo, apesar de ter desaparecido a determinao
expressa. No foi seguida a boa doutrina quando no se corrigiu o desequilbrio
oramental a que o nosso critrio conduz. A excepo que permite pagar juros com
dvida pblica subsiste.
Esta lei trar um oramento mais transparente mas substancialmente mais confuso.
Haver mais informao mas ser mais dificilmente trabalhado e analisado. Para
especialistas em finanas, a transparncia aumenta. Para os leigos, complexifica-se.
Memorando de entendimento sobre condicionalismos especficos de poltica
econmica. O memorando tem cerca de 50 pginas. Estabelece objectivos
quantitativos claros em matria oramental. Define qual tem de ser o dfice pblico
para 2011: 5,9% PIB. o dfice do sector pblico calculado de acordo com a
contabilidade nacional. Para 2011, isso corresponde a 10 068 000 000 de euros. Tem
objectivos quantitativos para o dfice at 2013, ano em que se apresentar em 3% do
PIB. Ao nvel da despesa, teremos de reduzir 500 M . Ao nvel da receita, teremos de
obter (por via da reduo da despesa fiscal e mexidas nos cdigos tributrios) valores
claramente definidos para cada ano. A parte qualitativa destina-se a resolver os
problemas estruturais da economia portuguesa. um acordo de credores. A UE e o FMI
emprestam-nos dinheiro mediante condies: garantir que o Estado se consegue
financiar no mercado a curto prazo; evitar que volte a suceder o que nos trouxe aqui.
Aqui surgem medidas destinadas aos custos de contexto (instalao e desenvolvimento
de actividades econmicas em Portugal): privatizao de alguns servios; alterao na
lei laboral, arrendamento, regulao econmica e regras da concorrncia. O objectivo
eliminar um conjunto de entraves ao desenvolvimento da actividade econmica. As
medidas qualitativas so obrigaes de resultado: como o atingimos cabe ao poder
poltico nacional definir. A transposio de directivas, no DUE, similar.
Antecedentes. Temos antecedentes econmicos e antecedentes institucionais. O
primeiro problema econmico a crise das dvidas soberanas. Comeou a identificarse no incio de 2010. No apareceu do nada. Nos ltimos anos, nomeadamente a partir
de 2000, comemos a ter problemas srios de financiamento no sector privado. A crise

do sub-prime comeou em 2007. Era uma crise de dvida privada. A economia mundial
tinha crescido assente na especulao imobiliria e actividade no produtiva. Algum se
lembrou de perguntar quanto valiam as casas. Quando se descobriu a discrepncia,
surgiu o problema. Os principais instrumentos do financiamento (bancos) no
conseguiam recuperar o financiamento que haviam feito, no conseguindo pagar o
financiamento que necessitariam para futuro. Isso levou a falncias nos EUA. Alguns
bancos europeus (ingleses, irlandeses, islandeses) tinham tambm investido fortemente
no sector financeiro norte-americano. Para evitar que o sector financeiro europeu no
colapsasse, os Estados tiveram de garanti-los. Inglaterra nacionalizou o primeiro banco.
Portugal teve de nacionalizar, por motivos diferentes, o BPN. A Irlanda precisou de
nacionalizar quase todos os bancos, sob pena de arrastar toda a economia irlandesa. A
crise das dvidas soberanas comeou quando os mercados, depois de terem resolvido o
problema da dvida privada, comearam a olhar para a dvida pblica. na UE que se
sente mais o embate. Os PIGS tinham dvidas pblicas muito elevadas. As razes eram
diferentes. A Irlanda era por causa de uma recesso econmica que se prolongava desde
2008, que implicou a quebra da receita fiscal, aumento da despesa pblica e aumento da
dvida para financiar o dfice. Rebentou quando teve de assumir as dvidas dos bancos.
Na Grcia andava-se a falsificar as contas. O Estado grego prestava informaes falsas,
quanto ao dfice e dvida, o que afectou a sua credibilidade. Portugal no cresce desde
2000. Temos sustentado a economia atravs do recurso dvida. Comeou-se a olhar
para as perspectivas futuras. So pases que tero encargos elevados no futuro. Ser que
conseguem pagar as suas dvidas? A comeou a crise. Os credores comearam a cobrar
prmios de risco (taxas de juro) cada vez mais elevados.
O contexto institucional mais confuso. Os PIGS so membros da Zona Euro.
Pertencem UEM, o que implica um contexto de deciso de poltica econmica
diferente. No tm soberania monetria. No decidem a poltica monetria (taxa de juro,
quantidade de moeda em circulao). Da UEM resultam limites: o Pacto de Estabilidade
e Crescimento, desde logo. Impe duas condicionantes ao Estado (60% de dvida e 3%
de dfice). So os MTOs (medium term objectives). Os Estados tm de assumir
compromissos. Tm polticas econmicas nacionais. Os Estados so livres de escolher a
poltica econmica que entendam. Ademais, o PEC no sanciona o incumprimento do
critrio de dvida pblica. Depois, esto livres de organizar o seu sector pblico como
entenderem. A crise da dvida soberana revelou que os sectores pblicos so mais vastos
do que se pensava. Os Estados-membros desoramentaram muito ao longo dos anos. No
fundo, so os recursos pblicos que garantem os compromissos das instituies criadas
nesse contexto. Em Portugal no houve fraudes contabilsticas, mas divergncias na
qualificao das entidades.
Temos uma garantia. O 125 TFUE introduziu o que foi imposto por presso alem
quando se criou a moeda nica: a UE no garante os compromissos os Estadosmembros (clusula no bail out). Se um Estado entrar em falncia, os outros no podem
auxiliar (no uma federao). Crimos o BCE. Mas no prestamista de ltimo
recurso, como Portugal fazia com o BdP. So as condies para uma tempestade
perfeita. Os Estados so livres de acumular dvida; so livres de cometer todas as
burrices [note-se que, quando os incumpridores eram Alemanha e Frana, o PEC foi
suspenso]. Os investidores podem lucrar muito com a incerteza. Durante vrias
semanas discutiu-se se a Grcia conseguiria pagar os seus compromissos. A Alemanha
disse que se tivesse de cair, cairia.
Se a moeda for instvel, todos so afectados. Se um Estado entrasse em default, a
credibilidade de toda a zona monetria ficaria afectada. Ademais, os credores desse
Estado podem nem ser extra-europeus. Os PIGS devem muito dinheiro Frana e

Alemanha. Se entrarem em incumprimento, sero prejudicados os bancos dos pases que

lhes emprestaram. A Alemanha veio corrigir a mo quando percebeu isso.
O DUE no estava preparado para fazer face a este problema. No incio de 2010, o caso
grego foi resolvido atravs de um pedido de auxlio ao FMI, uma das instituies
criadas nos acordos de Bretton-Woods a seguir II Guerra Mundial e que garantem a
estabilidade financeira internacional, e UE. Politicamente, era insustentvel um Estado
da Zona Euro ver-se em situao de iminente falncia e s o FMI ajudar. Era necessrio
haver apoio europeu, sem se violar, contudo, o no bail out. Cada Estado-membro da
zona euro emprestou directamente dinheiro Grcia. H um acordo em que intervm o
FMI e os outros 15 Estados-membros da zona euro, incluindo Portugal. Corresponde
quota que cada Estado tem no BCE o montante que empresta. Portugal teve de pedir
emprestado para emprestar Grcia, o que foi bom, porque a taa de juro a que pedimos
era mais baixa do que aquela a que emprestmos.
Quando o problema grego foi resolvido, o foco deslocou-se. A Irlanda teve de
nacionalizar a banca, o que fez explodir a dvida e o dfice. Quando a Irlanda pede
apoio, em Novembro de 2010, a EU tinha criado dois mecanismos institucionais para
estes casos: FEEF e MEEF Fundo Europeu de Estabilizao Financeira e Mecanismos
Europeu de Estabilizao Financeira. O MEEF foi criado pelo Regulamento 407/2010,
de 11 de Maio. Est autorizado a ir aos mercados pedir dinheiro emprestado e emprestar
dinheiro aos Estados-membros em dificuldade. Abrange os vinte e sete. gerido pela
Comisso. A garantia do financiamento do MEEF o oramento comunitrio. Segundo
este mecanismo, um Estado em dificuldades de financiamento pede ao mecanismo que
v ao mercado pedir dinheiro, emprestando-lhe a uma taxa superior que o mecanismo
pediu ao mercado. O MEEF tem um rating superior ao do Estado-membro.
O FEEF diferente. No gerido pela Comisso, mas detido pelos dezasseis Estados
da zona euro. Foi criado como uma sociedade-veculo (fundo de investimento), de
direito privado, com prazo de validade de trs anos. S ajuda os Estados da zona euro.
O estado pode pedir apoio aos dois mecanismos simultaneamente. O FEEF tambm
pede emprestado ao mercado para emprestar ao Estado-membro. O apoio europeu seria
sempre coordenado pelo FMI, j que todos os Estados-membros so nele parte. uma
forma de garantir que os Estados so ajudados. No regulamento define-se que a
interveno depende de pedido por parte do Estado-membro. Os motivos do pedido
so dificuldades foram do seu controlo para obter financiamento em condies
normais. A concesso do emprstimo fica sujeita a condicionalismos de poltica
econmica. O Estado recebe o apoio, mas tem de aceitar condicionalismos da sua
poltica econmica e um conjunto de objectivos a acordar com a EU e FMI.
Em 2013, o FEEF e o MEEF extinguem-se. Entre em vigor o Mecanismo Permanente
de Resoluo de Crises, organismo criado por tratado entre os 16. Ser necessrio
alterar o TFUE, que vir dizer (136) que os Estados podem criar mecanismos de
estabilidade a utilizar mediante condicionalismos de poltica econmica.
Processo de implementao do memorando. O Estado pede apoio; tem de apresentar
um programa de ajustamento econmico e financeiro Comisso, preparado pelo
Estado-membro com o apoio tcnico do FMI, Comisso Europeia e BCE. O programa
apresentado Comisso e esta utiliza-o para propor uma deciso ao Conselho da EU;
este delibera por maioria qualificada conceder o emprstimo, com o montante do
emprstimo, nmero de prestaes e taxa de juro. Quem verifica a implementao do
programa a Comisso. Celebra o memorando de entendimento com o Estado-membro,
que acompanhar: o seu trabalho de inspeco. De trs em trs meses, a Comisso
desloca-se ao Estado-membro, que obrigado a apresentar, com essa periodicidade, um
relatrio de implementao. A Comisso apresenta ao Conselho relatrios de

acompanhamento. O emprstimo vem em prestaes: o seu pagamento (liberao)

condicionado pela aceitao, pelo Conselho, do relatrio de implementao.
Estabilidade oramental. A ideia surge no 10-A LEO. Inclui-se no captulo respeitante
aos princpios e regras oramentais. promovida a princpio oramental. Desde logo,
considera-se que existe estabilidade quando haja equilbrio ou excedente, calculado
segundo o sistema europeu de contas nacionais e regionais. No se confunde com o
objectivo de equilbrio oramental, que se calcula de acordo com as regras nacionais. O
permetro de estabilidade oramental o de todo o sector pblico administrativo. Os
vrios subsectores tm obrigao de solidariedade recproca (10-B): que todos
contribuam proporcionalmente para a realizao do princpio da estabilidade, de modo a
evitar desigualdades. Isto leva necessidade de haver troca de informaes entre os
vrios participantes neste esforo. No 10-C consagra-se a regra da transparncia
oramental, que se destina a garantir que todas aquelas entidades trocam entre si
informao relativa execuo oramental. A estabilidade cumpre-se quanto
execuo; o equilbrio cumpre quanto ao OE. Significa que o Ministro das Finanas
pode exigir que as AL e RA prestem informaes detalhadas sobre a execuo
oramental, por fora dos compromissos internacionais do PEC. Algumas empresas
pblicas tm tambm de reportar ao Ministro das Finanas. O critrio de
funcionalizao passa por cima das distines promovidas no direito interno.
Estas regras constavam j parcialmente do captulo III da LEO de 2004. Nos 58 e ss.
concretiza-se o modo de cumprir a obrigao de prestar informaes. Quanto aos
endividamentos, sero previstos limites para entidades que no esto abrangidas
constitucionalmente pelo OE. A lei consagra tambm (5/3) a obrigao de o OAL e
OAR inclurem o total dos compromissos plurianuais, j que o PEC para trs anos. O
2 vai tambm sofrer extenso. O 2/5 prev que se integre no sector pblico
administrativo os servios e fundos autnomos e o sector pblico regional, local,
Segurana Social e entidades que tenham sido includas no permetro oramental pelo
Sistema Europeu de Contas Nacionais. O 2/6 esclarece que se aplicaro todas as regras
e princpios, sem prejuzo da independncia oramental. Passa a estar limitada pelo
cumprimento do PEC. S o tempo dir se o Tribunal Constitucional considera que isto
compromete o desenho constitucional da autonomia.
A prpria LEO prev que as leis de finanas regionais e locais venham a admitir estas
novas obrigaes. Consolidam-se as opes feitas em 2004, misturando-se no permetro
da LEO um conjunto de entidades que no esto no permetro oramental. uma
cedncia do princpio em nome da pragmaticidade. O Estado no tem, em geral, tutela
sobre estas entidades. Mas passa a ter, agora, uma mini tutela, j que h dever de
informao e regras que permitem sancionar o no cumprimento da solidariedade. O 88
prev que, se for necessrio para cumprir as obrigaes do PEC, as transferncias do OE
para as RA e AL podem ser diminudas no seu montante, permitindo diminuir o dfice.
O incumprimento ter como consequncia, no limite, a suspenso das transferncias
at que se sane a situao (por tempo indeterminado, pois). Para cumprir o PEC
(solidariedade externa), pode acabar por no se cumprir a solidariedade interna entre
Estado e outros subsectores da administrao.
At hoje, o captulo relativo estabilidade oramental estava no final da LEO. Hoje,
um princpio oramental. No h uma alterao de fundo, mas um reajustamento e
endurecimento das regras. No limite, exigir-se- que as RA e AL tenham endividamento
zero. Isto ter consequncias na sua capacidade de prosseguir as atribuies que lhe
esto legalmente cometidas. Assim, at podero recusar mais transferncias de
competncias, por falta de recursos para as prosseguir. Na prtica, assistimos a um dever
de prestao de contas que, incumprido, leva no transferncia das verbas. um

poder efectivo do Governo sobre as AL, que podemos no querer chamar de tutela
porque a CRP no a admite mas que est muito prximo disso. A LEO remete
sucessivamente para o 126 TFUE e para o Pacto de Estabilidade e Crescimento,
invocando o DUE para legitimar esta ingerncia. no prprio OE que se fixa para
cada ano a informao que ter de ser prestada. Se uma ou mais AL no cumprirem com
a solidariedade recproca quanto ao dfice e dvida, isso poder importar suspenso
futura de transferncias oramentais. Se no cumprirem no ano X, no ano X mais um
so chamadas a cumprir em mais do que a sua quota-parte. O OE ter limites de
endividamento para as AL e RA: dir se e quando podero contrair emprstimos.
possvel que o Governo, que fixa as regras, distribua assimetricamente o esforo,
cometendo mais s AL do que a si prprio. A distribuio do esforo tem em mente um
resultado de conjunto. Se um dos sectores falha, tudo falhar. As AL, em 2004, reagiram
a isto criando uma pluralidade de empresas municipais, que passaram a assumir o
endividamento. Mas hoje essas empresas tero de ser reclassificadas como integrando
tambm o permetro do SPA. Ter o mesmo efeito que teve considerar que as empresas
pblicas de transporte integravam o permetro de consolidao oramental, que fez
disparar o dfice e a dvida pblica. pouco provvel que haja um levantamento
rigoroso do nmero de empresas municipais existentes e de qual o seu dfice e dvida.
Elas situam-se normalmente nas guas, resduos, gesto de espaos e transporte. So
quatro reas que indiciam que o endividamento grande, dada a necessidade de
investimento. O prximo OE reintroduzir na contabilidade, para efeitos de
estabilidade, as empresas municipais.
Para efeitos do OE, algumas empresas pblicas nacionais tero de ser includas. Os
hospitais-empresa integram o SPA como servios e fundos autnomos. Foram
empresarializados, deixando o permetro; hoje, com a adeso ao critrio europeu, sero
reintroduzidos, tendo impacto muito grande no dfice e dvida (no primeiro ano; nos
seguintes, s no dfice).
O cumprimento destas regras e a garantia de que se atinge 0% de dfice o supervit
oramental ficam nas mos do Ministrio das Finanas. O acompanhamento da boa
execuo pelos outros sectores feito por esse Ministrio. A lei prev um mecanismo
a possibilidade de o Ministrio das Finanas pedir informao banca sobre se as AL
esto a contrair emprstimos. O Ministrio das Finanas tem um poder inspectivo,
pode faz-lo. Demonstra bem quanto no pacfico executar na prtica esta
solidariedade recproca. Tem uma agravante adicional: responsabilidade financeira. A
LEO vem dizer que o no cumprimento agrava a responsabilidade financeira dos
titulares responsveis por estas entidades. Isso repercute-se na perda de mandato ( a
diferena entre a responsabilidade financeira simples e a agravada).
A funcionalizao do direito financeiro ao cumprimento do PEC conhece um novo
avano e dinmica com a alterao da LEO e do seu permetro de aplicao. O critrio
que as autoridades europeias utilizam verificado durante a execuo oramental. O OE
uma previso. quase impossvel adivinhar que o EUROSTAT vai, no ano seguinte,
considerar que uma entidade est sujeito s regras. Ex.: o EUROSTAT usa o princpio
do cliente nico para dizer que, se uma empresa pblica vende 80% do seu comrcio ao
Estado, integra o sector pblico administrativo. Se no ano 2011 a empresa tem dinheiros
privados em mais de 20%, no integra. Se, no ano de 2012, por fora da recesso, perde
esses clientes privados, passa a integrar. Teria de se fazer um OE rectificativo para
integr-la, recalculando os limites da dvida para garantir que no final do ano o
objectivo atingido.
Cdigo da contratao pblica. A execuo do oramento e a despesa pblica passam
tambm pelo contrato pblico. O CCP define trs coisas: quem tem poderes para

realizar despesa pblica; quais os procedimentos para executar; como se paga a despesa.
O CCP diz quem pode executar despesa pblica e at quando. Estabelece limites para os
directores-gerais, presidentes de institutos pblicos, ministros, primeiro-ministro e uma
clusula em que no h limite, que autorizada pelo Conselho de Ministros. No tem
limite porque no se pode saber o que a vem. Para comprar um carro preciso ter a
assinatura do director-geral; para comprar 10, a do ministro; 50, a do primeiro-ministro;
para construir um aeroporto, a do Conselho de Ministros. O mecanismo da delegao
de competncias permite que, abaixo do director-geral, haja chefias intermdias que
podem executar, com limites reduzidos.
Na execuo do oramento a viso hierarquizada, pois. Isto leva a uma sobrecarga
burocrtica. Os limites so conservadores. Qualquer despesa mais avultada tem de
subir muito na hierarquia. A regra que a despesa pblica se realiza por concurso
pblico ou concurso pblico internacional, consoante a despesa em causa. O Estado no
contrata com quem quer, mas com quem mais apto. As regras de transparncia da
actividade financeira do Estado visam impedir a corrupo. Mas tambm, porque o
Estado gere 50% do PIB do Pas, poderia distorcer a concorrncia. Assim, impe-se a
regra do concurso pblico em detrimento do ajuste directo.
Prtica. Teste. O primeiro problema de ilegalidade: o OE foi entregue fora do prazo.
Mas a ilegalidade potencial. O Governo tinha tomado posse h pouco tempo. uma
das excepes. O segundo problema era de anualidade: a proposta era plurianual.
No segundo pargrafo estava em causa o equilbrio. Havia desequilbrio formal. O OE
era formalmente desequilibrado. Assim, das duas uma: ou a despesa total eram de 100
ou de 137, atendendo a que o reembolso de emprstimo despesa de capital. Houve um
problema de classificao econmica da despesa. A receita era de 120. Os 5 eram
dvida flutuante. da competncia do Governo; dvida de curto prazo.
Fazia-se, igualmente, uma proposta de reviso do Cdigo do IRS. Seria instituda uma
taxa nica de 30%. O IRS um imposto progressivo, respeita o princpio da capacidade
contributiva e o da igualdade (material). Passaria a ser um imposto proporcional, o que
inconstitucional. O imposto extraordinrio no era problemtico por ser
extraordinrio, mas por ser retroactivo. Seria sobre rendimentos desde 2000, o que
viola o princpio da irretroactividade.
Revogava-se uma lei que entraria em vigor no ano seguinte. Para o OE era uma
vinculao externa. Teria de prever dotaes para esse complemento. Poderia revogar
lei anterior que criava uma obrigao oramental? Sim. Ademais, nem tinha entrado em
vigor. Consagrava-se, tambm, nos mapas uma classificao funcional que violava o
modelo FMI (DL 171/94), passando a falar apenas de duas funes. A prpria CRP
impe a classificao funcional. Viola-se a LEO, pondo em causa o objectivo da
especificao: transparncia e controlo.
O fundo mgico tinha um problema de especificao: as dotaes provisionais no
so admitidas pela CRP ou LEO e s admitida uma, excepcional e residualmente, no
Oramento do Ministrio das Finanas. O direito de emenda no processo originrio
no tem os limites que identificmos no processo derivado (norma-travo). No se
tratava de uma alterao oramental. O TC entende que no h limites ao direito de
emenda no processo originrio. Tiago Duarte fala em limites imanentes. Gomes
Canotilho diz que no pode pr em causa vinculaes externas, nomeadamente as
obrigaes comunitrias de Portugal em termos de dfice e dvida pblica.