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Vol. 25
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Graduanda em Cincias da Computao UFSC
Diagramador
Marcus Souza Rodrigues
Sumrio
APRESENTAO ........................................................................................................................................
14
UM VIS DA FUNO ESTATAL DE PROTEO AOS DIREITO FUNDAMENTAIS (Rosmar Rissi) .............
16
INTRODUO ............................................................................................................................................
17
29
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
32
33
INTRODUO ............................................................................................................................................
35
36
39
41
46
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
49
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
50
53
INTRODUO ............................................................................................................................................
54
56
67
74
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
75
81
INTRODUO ............................................................................................................................................
82
82
86
88
93
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
95
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
96
100
INTRODUO ............................................................................................................................................
101
102
109
113
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
120
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
121
128
INTRODUO ............................................................................................................................................
129
A SEGURIDADE SOCIAL E SUA RELAO COM A TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS ......................
131
136
140
144
146
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
151
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
152
154
INTRODUO ............................................................................................................................................
154
156
161
168
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
170
172
INTRODUO ............................................................................................................................................
173
175
180
182
A APLICAO DA NORMA DE SISTEMAS DE GESTO AMBIENTAL: ISO 14001 NO SETOR PBLICO ....
184
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
187
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
188
190
INTRODUO ............................................................................................................................................
191
192
194
198
202
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
203
205
INTRODUO ............................................................................................................................................
206
207
209
225
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
226
230
INTRODUO ............................................................................................................................................
331
232
235
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
241
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
242
245
246
253
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
270
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
272
275
INTRODUO ............................................................................................................................................
276
276
282
291
295
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
296
304
305
308
311
314
322
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
326
327
INTRODUO ............................................................................................................................................
328
329
333
341
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
342
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
344
346
INTRODUO ............................................................................................................................................
347
348
350
356
364
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
368
BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................
369
373
INTRODUO ............................................................................................................................................
374
375
380
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
389
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
389
392
INTRODUO ............................................................................................................................................
393
394
396
399
403
406
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
407
408
409
411
415
421
423
430
434
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
435
438
439
441
TRFICO PARA FINS DE EXPLORAO SEXUAL E PROSTITUIO COMO UMA FORMA DE VIOLNCIA
DE GNERO: A AO COORDENADA DESDE SEVILHA ............................................................................
448
450
452
461
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
462
465
466
469
472
475
477
486
492
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
493
495
INTRODUO ............................................................................................................................................
496
497
507
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
517
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
518
EFETIVAO DO DIREITO SADE NA ESCOLA (Marcus Pinto Aguiar e Giselle Dantas Lima Aguiar) ....
520
INTRODUO ............................................................................................................................................
521
A SADE COMO NECESSIDADE PARA UMA EXISTNCIA DIGNA E DIREITO EXIGVEL FRENTE AO
ESTADO ......................................................................................................................................................
522
531
535
CONCLUSO ..............................................................................................................................................
540
REFERNCIAS ............................................................................................................................................
541
Carssimo(a) Associado(a),
Apresento o livro do Grupo de Trabalho Direitos Sociais e Polticas Pblicas I, do
XXII Encontro Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito
(CONPEDI), realizado no Centro Universitrio Curitiba (UNICURUTIBA/PR), entre os dias
29 de maio e 1 de junho de 2013.
O evento props uma anlise da atual Constituio brasileira e ocorreu num ambiente
de balano dos programas, dada a iminncia da trienal CAPES-MEC. Passados quase 25 anos
da promulgao da Carta Magna de 1988, a chamada Constituio Cidad necessita uma
reavaliao. Desde seus objetivos e desafios at novos mecanismos e concepes do direito,
nossa Constituio demanda reflexes. Se o acesso Justia foi conquistado por parcela
tradicionalmente excluda da cidadania, esses e outros brasileiros exigem hoje o ponto final do
processo. Para tanto, basta observar as recorrentes emendas e consequentes novos
parcelamentos das dvidas dos entes federativos, bem como o julgamento da chamada ADIN
do calote dos precatrios. Cito apenas um dentre inmeros casos que expem os limites da
Constituio de 1988. Sem dvida, muitos debates e mesas realizados no XXII Encontro
Nacional j antecipavam demandas que semanas mais tarde levariam milhes s ruas.
Com relao ao CONPEDI, consolidamos a marca de mais de 1.500 artigos submetidos,
tanto nos encontros como em nossos congressos. Nesse sentido evidente o aumento da
produo na rea, comprovvel inclusive por outros indicadores. Vale salientar que apenas no
mbito desse encontro sero publicados 36 livros, num total de 784 artigos. Definimos a
mudana dos Anais do CONPEDI para os atuais livros dos GTs o que tem contribudo no
apenas para o propsito de aumentar a pontuao dos programas, mas de reforar as
especificidades de nossa rea, conforme amplamente debatido nos eventos.
Por outro lado, com o crescimento do nmero de artigos, surgem novos desafios a
enfrentar, como o de (1) estudar novos modelos de apresentao dos trabalhos e o de (2)
aumentar o nmero de avaliadores, comprometidos e pontuais. Nesse passo, quero agradecer a
todos os 186 avaliadores que participaram deste processo e que, com competncia, permitiramnos entregar no prazo a avaliao aos associados. Tambm gostaria de parabenizar os autores
11
selecionados para apresentar seus trabalhos nos 36 GTs, pois a cada evento a escolha tem sido
mais difcil.
Nosso PUBLICA DIREITO uma ferramenta importante que vem sendo aperfeioada
em pleno funcionamento, haja vista os raros momentos de que dispomos, ao longo do ano, para
seu desenvolvimento. No obstante, j est em fase de testes uma nova verso, melhorada, e
que possibilitar sua utilizao por nossos associados institucionais, tanto para revistas quanto
para eventos.
O INDEXA outra soluo que ser muito til no futuro, na medida em que nosso
comit de rea na CAPES/MEC j sinaliza a relevncia do impacto nos critrios da trienal de
2016, assim como do Qualis 2013/2015. Sendo assim, seus benefcios para os programas sero
sentidos j nesta avaliao, uma vez que implicar maior pontuao aos programas que
inserirem seus dados.
Futuramente,
12
Com relao ao IPEA, cumpre ainda ressaltar que participamos, em Braslia, da III
Conferncia do Desenvolvimento (CODE), na qual o CONPEDI promoveu uma Mesa sobre o
estado da arte do Direito e Desenvolvimento, alm da apresentao de artigos de pesquisadores
do Direito, criteriosamente selecionados. Sendo assim, em So Paulo lanaremos um novo
livro com o resultado deste projeto, alm de prosseguir o dilogo com o IPEA para futuras
parcerias e editais para a rea do Direito.
No poderia concluir sem destacar o grande esforo da professora Viviane Colho de
Sllos Knoerr e da equipe de organizao do programa de Mestrado em Direito do
UNICURITIBA, que por mais de um ano planejaram e executaram um grandioso encontro.
No foram poucos os desafios enfrentados e vencidos para a realizao de um evento que
agregou tantas pessoas em um cenrio de to elevado padro de qualidade e sofisticada
logstica e isso tudo sempre com enorme simpatia e procurando avanar ainda mais.
13
Apresentao
14
15
Sumrio:
Introduo
O presente artigo tem por objetivo constatar a atual situao do Estado a partir de
alguns doutrinadores, os quais compreendem que a situao de crise e transformao. Diante
dessa constatao de crise que gera consequncias na sociedade e afeta direitos fundamentais
em diversas abrangncias. O foco dar-se- nos direitos fundamentais, tendo em vista a
necessidade da garantia desses direitos para grande parte da populao atravs da
transformao do Estado, o qual ser o gerador da mudana social. Alm do Estado a
sociedade civil tem o deve colaborar e ser ativa na execuo da garantia desses direitos aos
menos favorecidos. A partir de um esforo conjunto e com polticas governamentais
17
1.1.
O Estado em desenvolvimento;
Para a compreenso da edificao do Estado Moderno, relevante considerar a
O Estado feudal caracterizado pelo exerccio acumulativo das diversas funes diretivas por parte das mesmas
pessoas e pela fragmentao do poder central em pequenos agregados sociais.
3 Na compreenso de Martin Van Creveld, Durante a maior parte da histria, e em especial da pr-histria,
existia governo, mas no Estados.
18
A crise poltica sofreu no imprio com o surgimento do feudalismo, onde ocorreu toda
uma reviravolta na forma de governo e no poder. Crise ideolgica com os enormes reflexos
perante a sociedade e o todo. Assim descrita pelo autor: Refletindo o surgimento do
feudalismo, a ideologia imperial desmoronou. Seu lugar foi tomado por um sistema que dava
destaque bem maior aos direitos coletivos da aristocracia e da religio estabelecida.
(CREVELD, 2004, p. 73).
A prpria Igreja em determinado perodo histrico, possua tamanha fora que havia
sob seu comando um exrcito, buscando assim a sua defesa e sua hegemonia. Um ponto
relevante neste contexto de Estado ocorreu em 1302, onde a busca desenfreada pelo poder
ocorreu atravs de uma Bula Papal, com o empoderamento perante as demais autoridades.
Sendo que em 1073 a Igreja possui forte influncia no Estado. Creveld assim descreve a
situao histrica naquele perodo:
O ponto culminante aconteceu em 1302, quando o papa Bonifcio VIII publicou sua
famosa Unam sanctam Ecclesiam. Citando Jeremias hoje vos concedo autoridade
sobre as naes e sobre os reinos -, a bula proclamava que o poder secular deveria
ser exercido ad nunctun et patientiam saceniotis, sob o comando e a autorizao do
sacerdote. (CREVELD, 2004, p. 86).
A meno a este fato, que o poder era reinante, e no percebesse uma preocupao
social, nem mesmo da Igreja com o povo. A compreenso que so medidas foras entre
Estado e Igreja. Assim e nos perodos seguintes, o Estado andou por trilhos tortuosos, mas
19
no parou ao longo de tantos sculos. Citando a Espanha sculo XV e XVI, guerra civil
inglesa (1640), revoluo francesa (1789), o iluminismo e diversas outras fatores de impacto
na sociedade.
Situaes adversas aos direitos fundamentais4 ocorreram, tambm nesse perodo da
histria, Creveld diz que: A revolta dos camponeses de 1525 assustou as cidades do sul da
Alemanha. Revolta ocasionada pelo descompromisso do setor pblico da proteo a essa
classe. Abandonadas por um imperador cujos compromissos em todo o mundo o tornaram
evidentemente incapaz de proteg-las. (CREVELD, 2004, p. 156).
Para Poulantzas, na compreenso de crise, v o Estado como limitador atravs de sua
interveno e compreende a crise como necessria, afirmando que o problema novo com
relao a esse dado o seguinte: na medida em que o Estado intervm maciamente na
prpria reproduo do capital, na medida em que tambm as crises econmicas, so, sob um
certo ngulo, fatores orgnicos e necessrios desta reproduo, o Estado atual provavelmente
conseguiu, atravs de suas intervenes, limitar o aspecto selvagem das crises econmicas.
(POULANTZAS, 1977, p.36).
A crise do Estado advm de uma crise econmica em virtude do sistema capitalista
que gera reflexos no contexto poltico. A crise ocorre na medida em que h um acentuado
nvel de desigualdade social/econmico, gerado pelo sistema como um todo.
Mesmo diante de todas estas transformaes o sistema capitalista no permite que o
Estado seja forte, na compreenso de Poulantzas que assim o descreve:
O Estado diante das novas realidades das lutas de classe desta fase, e conduzem
assim no simplesmente a uma virada autoritria ocasional do Estado burgus, mas
constituio de uma nova forma de Estado capitalista, com caractersticas prprias
de Estado Autoritrio ou de Estado forte, que poderiam muito bem significar que
uma certa forma de democracia poltica simplesmente no mais possvel sob o
capitalismo. a estas transformaes que se articulam, em alguns destes Estados, as
caractersticas especficas de crise de Estado, l onde uma crise poltica no sentido
prprio ocorre efetivamente. (POULANTZAS, 1977, p. 38).
Ciente que o termo direitos fundamentais no era empregado nesse perodo, utilizado para facilitar a
compreenso.
20
Mesmo diante de toda essa crise Estatal descrita, o doutrinador Georg Sorensen afirma
ser o Estado um ente pleno de poder, com domnio sobre as foras econmicas globais, bem
como enfatiza os movimentos populares, como foras que impactam na organizao do ente
pblico, in verbis:
O mundo est mudando e abriu-se um novo debate sobre o destino do Estado. O
Estado continua a ser a forma dominante de organizao poltica universal, mas
desafiado a partir de diversas reas, incluindo as foras de mercado globais,
instituies internacionais e movimentos populares. (SORENSEN, 2010, p. 41).5
El mundo est cambiando y se ha abierto un nuevo debate acerca del destino del Estado. El Estado sigue
siendo la forma dominante de la organizacin poltica universal, pero se lo desafa desde mbitos muy distintos,
incluidos las fuerzas mercantiles globales, las instituciones intemacionales y los movimientos populares.
6 El cambio poltico ms importante desde el fin de la segunda guerra mundial sucedi hace ms de veinte aos,
cuando cay el muro de Berln, termin la guerra fra y se disolvi la Unin Sovitica.
El cambio social ms acusado suele llamarse "globalizacin". Muchos observadores se concentran en los
aspectos econmicos de este fenmeno. Y, desde luego, el intercambio econmico por encima de las fronteras es
un asunto de importancia creciente.
21
. Haba condiciones polticas, econmicas y sociales que acabaran conduciendo al Estado moderno. La
trasformacin, por tanto, es la norma y no la excepcin. Los Estados han experimentado siempre desarrollo y
cambio.
8
En el contexto del Estado moderno definimos la nacin como un pueblo-dentro de un territorio que constituye
una comunidad basada en la ciudadana (incluidos los derechos y obligaciones polticos, sociales y econmicos)
y una "comunidad de sentimiento"
9
Las burocracias estatales cada vez se ocupan ms de "mercantilizar" las actividades. La idea de "reinventar el
gobierno": significa la sustitucin de burocracias que producen servicios pblicos directamente por otras que
vigilan y supervisan servicios de contratacin externa o privatizados segn criterios financieros complejos e
indicadores de rendimiento ... Adems la propria substancia de la regulacin ha cambiado desde la regulacin
estructural (esto es, intentos ex ante de establecer estructuras de mercado y controlar sus resultados) a la
regulacin que penaliza el comportamiento anticompetitivo o fraudulento por medio de la litigacin ex post,
como la 'regulacin prudente' en los mercados financieros.
22
Fator gerador de crise estatal, a globalizao, a qual permitiu que os mercados livres
gerassem ao longo do tempo desigualdades em determinados setores da economia, sendo que
os que mais sofrem so aqueles com menos aporte financeiro em suas polticas pblicas. Uma
das possveis solues a regulao de toda essa economia, seja interna ou por organismos
paraestatais. Na concepo de Marcelo Neves, o transconstitucionalismo apontaria a soluo
vivel na medida em que haveria regras universais. Chevallier, invoca a atuao do Frum
Social Mundial o qual, propem que um outro mundo possvel, desejando as transformaes
na funo do Estado.
Defensores de uma globalizao diferente: Frum Social Mundial e europeu.
De uma parte, a tomada de conscincia dos excessos da globalizao conduziu a
antecipar a necessidade de uma regulao: essa regulao aparece indispensvel, no
somente para corrigir as desigualdades de todas as ordens que a globalizao gera,
mas ainda para garantir o bom funcionamento da economia mundial.
Por outro lado, uma verdadeira tica da globalizao se esboa atravs da
consagrao de novas exigncias.
A dimenso social, que havia passado ao segundo plano sob a presso da
concorrncia e a dominao de valores liberais, tende a retornar com fora.
(CHEVALLIER, 2009, p. 40).
23
Conforme se pode perceber nem tudo o que faz parte da globalizao benfico a toda
sociedade e aos cidados. Chevallier, faz referncia ao desenvolvimento de uma criminalidade
transfronteiria, atravs da indstria do sexo, da formao de redes mafiosas transnacionais,
do comrcio de drogas e a reciclagem dos fluxos de dinheiro sujo, algumas formas de
terrorismo radical, bem como a era digital e seu potencial criminal diante do mau uso, quanto
segurana de informaes pessoais e da intimidade, violando assim direitos fundamentais.
(CHEVALLIER, 2009, p. 36-37).
Por fim, nessa esfera do estado globalizado, a transformao poder ocorrer havendo
uma mudana no perfil do Estado. Transformaes estas que deveram ocorrer em reas que
impactam nos direitos fundamentais, onde a garantia da dignidade humana seja o objeto da
mudana, da globalizao para um nvel melhor de bem estar humanidade. Enquanto o ser
humano apenas uma pea da engrenagem denominada economia, no haver a tica da
globalizao, e os direitos ficando em segundo plano.
O Estado no contexto atual, conforme descrito anteriormente, passou, passa e passar
por transformaes, em virtude da mobilidade e necessidade de adequao ao movimento
natural da sociedade. Entretanto, as crises e transformaes no podem ser motivos relevantes
de deixar que os direitos fundamentais inerentes ao ser humano sejam esfacelados. O Estado
tem o poder e condies de garantir a todos os cidados, o mnimo necessrio sobrevivncia
digna, pelo princpio democrtico de direito.
24
Observe que a Constituio Brasileira de 1988 adotou a terminologia Direitos Fundamentais em seu Ttulo II
que abrange direitos individuais e coletivos, direitos sociais, direitos da nacionalidade, direitos polticos, alm
dos direitos econmicos.
25
cada vez mais a ser social, dando prevalncia aos interesses coletivos antes que aos
individuais. O Estado, mediante leis parlamentares, atos administrativos e a criao
real de instalaes de servios pblicos, deve definir, executar e implementar,
conforme s circunstncias, as chamadas polticas sociais (de educao, sade,
assistncia, previdncia, trabalho, habitao) que facultem o gozo efetivo dos
direitos constitucionalmente protegidos. (KRELL, 2002, p. 10 e 20).
Para que o Estado assegure o acesso sade e educao, por exemplo, necessrio
que haja recursos financeiros que o possibilitem agir. So direitos que esto subjugados
conjuntura econmica, pois demandam de recursos pblicos disponveis.
Na viso continental as dificuldades nessa organizao so encontradas em
determinados pases. O autor enfoca pases africanos, onde o Estado no possui a fora e o
significado atribudo, por exemplo, como a Unio Europeia. A comunidade de afinidade, a
tribo, a raa, no possuem uma fora relevante para o desenvolvimento da nao como um
todo, pois fica restrita ao gueto que a constitui.
Em resumo Estados fracos so caracterizados por uma situao em que a
comunidade de cidados ou comunidade de sentimento evoluiu para se tornar o
primeiro elo do povo. Simplesmente o pas no atingiu a importncia que tem nos
estados modernos. Em vez disso identidades tnicas e filiaes permanecer de
fundamental importncia. (SORENSEN, 2010, p. 121). 11
11
En resumen los Estados dbiles se caracterizan por una situacin en la que la "comunidad de ciudadanos" ni
la "comunidad de sentimiento" se han desarrollado para convertirse en el vnculo primero del pueblo.
Simplemente la nacin no ha alcanzado la significacin que tiene en los Estados modernos. En lugar de ello las
identidades y afiliaciones tnicas siguen siendo de importancia fundamental.
26
Estes movimentos querem fazer frente aos direitos sociais que possuem a finalidade
prestacional, tais como, regulao das relaes de trabalho, seguridade social, educao,
sade, infraestrutura urbana, poltica energtica, poltica de transportes, infraestrutura
industrial, cmbio, juros, etc. (MORAIS, 2011, p. 27).
Politicas estas que em termos financeiros no sustentam pases. No caso abaixo
relatado, as ex-colnias africanas no possuem o seu controle e a subsistncia em grande
parte informal, ocasionando assim a pouca circulao de riquezas e divisas ao pas. Outro
fator a concentrao da riqueza nas mos de pequenas elites, as quais detm o controle e o
poder econmico concentrado em seus interesses. Nessa realidade a transformao do Estado
a fim de garantir os direitos sociais deve ser profunda e abarcar a diversas frentes do poder
pblico e principalmente a conquista do poder perante as elites privadas, as quais no devem
estar preocupadas com os cidados do pas o qual exploram. Sorensen assim relata a cruel
realidade que muitos chefes de Estado enfrentam para governar, e quem sabe na tentativa de
reverter a cruel realidade no mdio e longo prazo, segue:
Em termos materiais os Estados menos desenvolvidos do Terceiro Mundo so
entidades muito fracas. Geralmente ex-colnias povoadas dentro dos limites
estabelecidos pelas potncias coloniais. Tomasse a maioria dos pases da frica subsaariana. Estados que ganharam independncia raramente exercem o controle sobre
seu prprio territrio. As populaes esta dividida segundo critrios tnicos,
lingusticos, culturais ou de outra forma. No h uma economia nacional
desenvolvida. Muitas pessoas esto fora da economia formal e vivem em economias
de vida local. Na medida em que h uma economia formal depende fortemente da
exportao de commodities e importaes de tecnologia e bens de consumo. Os
Governos administram instituies fracas e ineficazes e muitas vezes nas mos de
pequenas elites que buscam explorar a partir de sua posio em beneficio prprio.
(SORENSEN, 2010, p. 137).12
En trminos materiales los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo son entidades muy dbiles, Por lo
general se trata de excolonias pobladas dentro de los lmites establecidos por las potencias coloniales. Tmese
a la mayora de los pases en el frica subsahariana. Los Estados que consiguieron la independencia raramente
ejercan el control sobre su propio territorio. Las poblaciones estn divididas segn criterios tnicos,
lingsticos, socioculturales o de otro tipo. No existe una economa nacional desarrollada. Mucha gente est al
margen de la economa formal y viviendo en economas locales de subsistencia. En la medida en que existe una
economa formal se basa sobre todo en exportaciones de materias primas y las importaciones de tecnologa y
bienes de consumo. Los gobiernos encabezan instituciones dbiles e ineficaces y con mucha frecuencia estn en
manos de Pequeas elites que tratan de explotar su posicin en su beneficio.
27
28
depende do poder executivo e representativo para a chancela final. No foco dos direitos
fundamentais sociais, a democracia participativa mais democrtica do que a democracia
representativa. E assim o autor afirma:
As frmulas da chamada democracia participativa talvez se constituam como
alternativas possveis de rearticulao de espaos pblicos que se apresentem como
uma fonte de autoridade cuja legitimidade ultrapasse at mesmo os esquemas
procedimentais caractersticos da democracia representativa. (MORAIS, 2011, p.
57).
Consideraes finais
29
13
GEORG SORENSEN. La transformacin del Estado Ms all del mito del Repliegue: Traduccin:
RAMN COTARELO. Tirant Lo Blanch Valencia, 2010. p. 76.
De este modo las nuevas demandas a los Estados del Tercer Mundo consisten en la democracia y el buen
gobierno. La esperanza consiste en impulsar la capacidad institucional, tcnica, administrativa y poltica.
14
Competencia entre los individuos y los grupos para ocupar todas las posiciones importantes del poder de
gobierno; participacin poltica en la seleccin de dirigentes y polticas; y libertades civiles y polticas.
15
Sin duda no podemos esperar que un nico factor -ya sea econmico, poltico, social, cultural o de otro tipo-sea exclusivamente responsable de esta transformacin general, de forma que tendremos que buscar un
conjunto ms amplio de factores.
30
Mesmo que a sociedade civil queira colaborar com o desenvolvimento social, ela
sempre estar sob a gide do Estado, o qual compreende as necessidades sociais e destina os
esforos para essa realidade. No possvel considerar a sociedade civil como refm, mas
como organizao de um todo necessrio para na globalidade o Estado ser democrtico. O
Estado forte na medida em que detm os meios que controlam a economia, a violncia, a
distribuio de riquezas entre outros.
Em poder de todos esses meios, tarefa nica e exclusivamente do poder estatal
garantir o efetivo atendimento a todos os direitos fundamentais e especificamente os sociais,
atravs dos mecanismos e meios a ele oferecidos via os gestores pblicos.
Considera-se que para a plena efetivao, fatores como a soberania e igualdade de
direitos e deveres. Entretanto pases subdesenvolvidos por si s so incapazes de garantir a
soberania atravs do prprio desenvolvimento, necessitam ajuda de outros pases, seja ela,
humanitria emergencial, investimentos para a gerao de riquezas ou gesto pblica da
aplicao dos recursos disponveis, pois muitos pases no possuem essa capacidade atravs
do gestor pblico. (SORENSEN, 2010, p. 212).
Considervel na cultura atual o carter solidrio onde alm do Estado, grupos da
prpria sociedade civil, atravs da batalha cotidiana buscam a superao das desigualdades,
visando o bem estar social e um mnimo digno para a sobrevivncia dos menos favorecidos.
(MORAIS, 2011, p. 24).
Qu tipo de conjunto ms amplio estamos buscando? En ltimo anlisis en el mundo social todo est
conectado con todo. As toda accin pasada o presente en el ms amplio sentido del trmino emprendida por
algn grupo o persona puede en principio incluirse en el conjunto de factores que estamos buscando
16
uma regra imposta ao Estado, cabendo medidas necessrias em caso de no cumprimento.
31
BIBLIOGRAFIA
32
Advogado. Bacharel e Mestrando em Direito pela Faculdade de Cincias Humanas e Sociais de Franca,
Universidade Estadual Paulista - UNESP - Dr. Jlio de Mesquita Filho. Bolsista CAPES. rea de
Concentrao: Sistemas Normativos e Fundamentos da Cidadania. Linha de pesquisa: Efetividade e Tutela dos
Direitos Fundamentais. Participou do Movimento Empresa Jnior. Bolsista de iniciao cientfica pela
FAPESP entre julho de 2010 e julho de 2011. Membro do Ncleo de Pesquisas Avanadas em Direito
Processual Civil Brasileiro e Comparado - NUPAD. Conciliador do Juizado Especial Cvel - Anexo UNESP Franca/SP de 2010 a 2011. Endereo para acessar este CV: http://lattes.cnpq.br/1790714681994772.
2
Bacharel em Direito pela Universidade Federal Fluminense (1978), mestrado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (1993), doutorado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (2002). Ps-Doutoramento na Universidade de Coimbra - Portugal, sob superviso do Professor
Doutor Jos Manuel Aroso Linhares. Atualmente professora Assistente-Doutor na Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho;- Faculdade de Cincias Humanas e Sociais. Endereo para acessar este
CV: http://lattes.cnpq.br/0704127794367962.
33
34
Introduo
35
Muitos argumentos podem ser apresentados para promover os direitos humanos, mas
talvez, na atual conjuntura, em que se discutem questes relacionadas ao meio ambiente e
economia3, nenhum assunto seria mais pertinente que o que se espera desenvolver nas linhas
que seguem, ou seja, o mnimo existencial.
Para tanto, uma primeira indagao deve ser minimamente trabalhada, para evitar
provveis desencontros conceituais. necessrio definir o que se entende por mnimo
existencial. tarefa um tanto quanto rdua, em virtude de caractersticas abstratas que se
impem e da possibilidade de existirem inmeros conceitos. Apresentar-se- um deles, que
parece ser o mais adequado de acordo com as leituras realizadas para a elaborao deste
artigo.
Podemos afirmar que mnimo existencial o conjunto de garantias que encontram
amparo em texto constitucional. Tais garantias compem vida digna do ser humano; garantem
que, independente de concepes religiosas e culturais, todos tenham as mesmas condies
que se manterem vivos. Demonstram caractersticas para a qualidade e para a possibilidade de
viver: sade, educao, trabalho, transporte, segurana, entre outras.
Neste trecho h referncia ao atual encontro mundial que ocorre no Brasil Rio + 20, na cidade do Rio de
Janeiro, em que se discutiu questes relacionadas ao meio ambiente e a sustentabilidade no desenvolvimento
da economia dos mais diversos pases. Trata-se de continuao aos debates lanados na Eco-92, encontro
tambm realizado no Brasil no ano de 1992 em que se discutiam inmeras questes importantes relacionadas
ao desenvolvimento das cidades e ao meio ambiente. A mdia noticiou, em diversos canais de comunicao,
que os resultados colhidos neste atual debate no foram satisfatrios. Muitas discusses ficaram em aberto e
dos pases que compem a maior economia global, o intitulado G7, apenas a Frana compareceu. Isto
demonstra, de certo modo, a falta de interesse de pases desenvolvidos em promover aes efetivas no combate
a poluio ambiental e aquecimento global. Como exemplo de veculos de comunicao podemos citar os
jornais Folha de S. Paulo (RIO..., 2012, online) e jornal O Globo (CARVALHO, 2012, online).
36
Parece que os ensinamentos aristotlicos de que justia reflete a exata medida entre
dois extremos possui intima relao com o conceito de igualdade e por vezes se confundem.
No possvel simplificar em demasia estes dois conceitos que, embora intimamente ligados,
no so sinnimos. Um corpo celeste luminoso como o Sol esfrico. Ns, seres humanos,
embora no consigamos observar o lado oposto ao da Terra - aquele que no est voltado aos
nossos olhos e que esta direcionado a imensido do universo no significa que a
luminosidade menor ou maior. O Sol brilho da mesma forma em toda sua extenso. De
forma menos cientfica e mais potica solicita-se aqui compreenso do leitor para um breve
4
interldio - possvel dizer que justia e igualdade caminham juntas para aquecer o corao
daqueles que almejam uma vida digna.
1.1 Mnimo existencial vs. Reserva do possvel
A pesquisa sobre a temtica do controle judicial de polticas pblicas na
jurisprudncia nacional leva a necessidade de compreender alguns temas, como o da reserva
do possvel, mnimo existencial e limites da atuao do Poder Judicirio (CANOTILHO,
2008, p. 89-93).
Por hora, necessrio compor argumentos para evidenciar a prevalncia da garantia
do mnimo existencial sobre a reserva do possvel, j adiantando que este ltimo fruto de
traduo e implementao de doutrina alem por parte da doutrina brasileira.
Reserva do possvel trata-se de instituto criado pela doutrina alem (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 20-21). Discorre Ada Pellegrini Grinover sobre reserva do possvel
que se trata de [...] justificativa mais usual da administrao para a omisso reside
exatamente no argumento de que inexistem verbas para implement-la (GRINOVER, 2010,
p. 24).
Como forma de garantir certa passividade do Poder Pblico frente s mazelas socias,
surge a ideia de que [...] os direitos sociais as prestaes materiais dependem da real
disponibilidade dos recursos financeiros por parte do Estado, disponibilidade esta que estaria
localizada no campo discricionrio das decises governamentais e parlamentares, sintetizadas
no oramento pblico. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 29).
Percebe-se quo inadequada a justificativa, com argumentao exclusivamente
oramentria e econmica, por parte do poder pblico, para tentar evitar gastos que no
estariam previstos em seu oramento para aquele ano ou legislatura. Ora, se a Constituio
Brasileira garante, em inmeros dispositivos, que o poder pblico deve garantir dignas
condies das pessoas sobreviverem, no seria absurdo no haver previso no oramento que
trate do assunto? possvel compreender que este oramento deve ser distribudo a depender
das necessidades entre as diversas reas que podemos denominar como reas bsicas para a
vida digna v.g. sade, educao e segurana.
Se abster de garantir vida digna aos cidados descumprir as imposies
fundamentais que imperam em nossa Constituio, corroer os pilares da liberdade,
igualdade e fraternidade nos quais se sustentam o Estado Democrtico de Direito cujas origem
remontam ao Iluminismo.
38
39
reluzente que democracia conceito mais abrangente que Estado de Direito que
fundamentava o liberalismo. Uma evoluo tomou forma ao longo dos anos e o Estado passou
por denominaes que diversas doutrinas entendiam como Estado de Direito depois Estado
Social de Direito at chegar na atual forma de Estado Democrtico de Direito, em que h a
busca por uma sociedade livre, justa e solidaria, com poder que emana do povo e participao
deste mesmo povo nas decises e atos do governo, salvaguardando a pluralidade, respeito e a
igualdade, assim como direitos individuais, polticos, sociais e das condies econmicas
suscetveis em favorecer o pleno exerccio destes mesmo direitos (SILVA, J. A., 2009, p. 120).
40
41
42
Percebe-se que a maioria de decises que envolvem a temtica abordada neste artigo
refere-se a [...] concretizao do direito (fundamental social) sade (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 13).
No caso em tela, temos a questo do fornecimento gratuito de medicamentos para
pessoa hipossuficiente economicamente. louvvel o item 2 da ementa do acrdo, em que
perceptvel a imposio que o Judicirio fez ao Poder Pblico para preservar a sade,
valendo-se dos princpios da dignidade da pessoa humana e da preservao da vida humana.
dever de todos proteger a vida humana, o que no seria diferente em relao ao
Poder Pblico, principalmente enquanto fundado na democracia. A possibilidade de
concretizao de exerccio de sade plena e de garantia de que a administrao pblica se
comprometer em fornecer medicamentos s pessoas economicamente hipossuficientes
posio salutar adotada pelas cortes brasileiras. Provada a hipossuficincia, dever da
administrao pblica fornecer algum medicamento para garantir a luta pela vida por parte de
seu cidados.
O acrdo no destoa dos comentrios traados acima, evidenciando que a
justificativa terica da reserva do possvel no fundamento suficiente para o Poder Pblico
se esquivar de seus deveres.
Entretanto vale a ressalva que deve haver parcimnia na apreciao de questes que
envolvem tratamentos mdicos carssimos e muitas vezes realizveis em outro pases. O
Judicirio, para aplicar a lei e garantir os direitos previstos na Constituio Federal deve levar
em considerao o bem comum, ou em outras palavras, o interesse pblico.
Neste ltimo exemplo possvel notar que, embora no seja temtica muito
trabalhada pela doutrina que discute o controle judicial de polticas pblicas, deve-se destacar
44
45
A partir desta ideia, de que est cada vez mais nebuloso entender as funes dos
poderes como independentes entre si, que se prope o prximo tpico em que ser abordada,
ainda que brevemente, a questo do controle judicial de polticas pblicas, ou seja, a atuao
do Judicirio frente suas atribuies em um Estado Democrtico de Direito e sua interferncia
no mbito do Legislativo e Executivo.
No imperioso afirmar que com o passar dos anos ficou notvel a ampliao de
questes referentes a atuao do Poder Pblico no que tange a efetivao de direitos
fundamentais dos cidados. Alguns fatores colaboraram para isto, como bem explicam
Cappelletti e Garth em sua obra denominada Acesso justia:
46
Tanto uma quanto outra postura indica a necessidade de haver um Judicirio que possa
intervir na seara do Executivo e do Legislativo. Busca-se aperfeioar a qualidade da prestao de
servios pblicos, inclusive o direito constitucional de acesso justia. Neste aspecto, importante
vem sendo o papel do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, principalmente no que tange
questes que podem ser tratadas no mbito coletivo, como as temticas relacionadas sade,
Neste ponto interessante os vrios relatrios apresentados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ), rgo
criado com a Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, cujas funes enquadram a
fiscalizao e a administrao do Poder Judicirio como um todo, criando metas para a diminuio do tempo
de prestao jurisdicional, por exemplo. Dentre estes relatrios destaca-se o conhecido Justia em nmeros.
um relatrio anual, entregue sempre entre os meses de agosto e setembro e apresenta diversas informaes
referentes ao Poder Judicirio brasileiro. Estes relatrios esto disponveis na pgina virtual do CNJ. Outro
relatrio apresentado, que apresentou os 100 maiores litigantes do Brasil, constatou que o Poder Pblico
compe boa parte destes litigantes. (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, 2011, online).
47
educao, segurana e meio ambiente. importante que os cidados tenham suas crticas
consideradas na conduta do governo (FONSECA, 2007, p. 56-57).
A discusso acerca do controle judicial, em um primeiro momento era rechaada pela
doutrina. Entretanto, com o advento da Lei de Ao Popular6 ampliou-se o poder de
apreciao dos atos administrativos por parte do Judicirio. A Constituio Federal de 1988
corroborou para a apreciao, por parte do Judicirio, dos atos lesivos e ilegais realizados pelo
Executivo e Legislativo.
Contudo, h a preocupao de no ofender a clssica diviso de poderes: Mas os
poderes, alm de independentes, devem tambm ser harmnicos entre si. Logo, os trs
poderes devem harmonizar-se para que os objetivos fundamentais do Estado sejam
alcanados (GRINOVER, 2010, p. 13).
Em outras palavras, o Judicirio s age se provocado e na exata medida para que
ocorra efetividade de direitos constitucionalmente previstos. Numa sistemtica de pesos e
contrapesos, em respeito aos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, o Judicirio
ocupa papel fundamental na garantia da dignidade humana e na proteo do Estado
Democrtico de Direito. uma forma de levar em considerao valores como vida, segurana
e liberdade no momento em que questes referentes s garantias constitucionais so
questionadas diante da passividade do Poder Pblico no combate as desigualdades sociais
(FIGUEIREDO, 2006, p. 138-164).
Em consonncia com o texto apresentado por Ivanildo Figueiredo temos o trecho
transcrito de Ada Pellegrini Grinover (2010, p. 25):
Concluso
49
Referncias
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Unio, Poder Legislativo, Braslia, DF, 5 jul. 1965. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm>. Acesso em: 20 jun. 2012.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Dirio Oficial da Unio,
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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em:
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______. Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do
Adolescente e d outras providencias. Dirio Oficial da Unio, Poder Legislativo, Braslia,
DF, 16 jun. 1990. p. 13563. Disponvel em:
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______. Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto do Idoso e d outras
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Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/l10.741.htm>. Acesso em:
25 jun. 2012.
______. Lei n. 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia
domstica e familiar contra a mulher, nos termos do par. 8 do art. 226 da Constituio
Federal, da conveno sobre a eliminao de todas as formas de discriminao contra as
mulheres e da conveno interamericana para prevenir, punir e erradicar a violncia contra a
mulher; dispe sobre a criao dos juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher;
altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Poder Legislativo, Braslia, DF, 8 ago. 2006. p. 1.
Poder Executivo, Braslia, DF. Disponvel em:
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50
51
52
Mestranda em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina UEL, Bolsista CAPES,
ps-graduada em Direito Aplicado ''lato sensu'' pela Escola da Magistratura do Estado do Paran.
Doutora em Relaes Internacionais com nfase em Direito de famlia pela PUC/SP, mestra em
Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina - UEL/PR.
53
can provide autocompositivos society, from this change of scale of values in culture
homeland, aiming a society capable of facing their disputes in a less litigious and
costly, through the redemption of freedom of choice for their resolution, thus
cooperating to achieve social peace.
KEYWORDS: Public Policy conciliatory; process of reconciliation means; changing
paradigm; social pacification.
INTRODUO
O Direito decorre da sociedade que, ao optar pela democracia, institui o
Estado Democrtico de Direito, o qual se apresenta intrinsecamente compromissado
com a realizao de um conjunto de valores considerados indispensveis realizao
do bem comum. Tais valores, denominados de direitos e garantias fundamentais no
so frutos do acaso, mas resultantes de muitas lutas em prol de sua conquista e
defesa, ao longo de geraes e de sculos.
A Constituio Federal de 1988 possui fora normativa plena, irradiando os
valores esculpidos nos princpios e regras constantes do texto para todo o
ordenamento jurdico ptrio. Um dos princpios basilares do sistema refere -se
garantia do acesso justia, prevista no artigo 5, inciso XXXV do texto
constitucional. Ocorre que, nos tempos modernos, a ideia de acesso justia
transcende ao aspecto formal do princpio, visando sua concreo substancial. Falase, ento, em acesso a uma ordem jurdica justa, capaz de produzir resultados
efetivos na vida dos indivduos e da coletividade.
A crescente globalizao, a sociedade da velocidade, a constitucionalizao e
a ascenso institucional do Poder Judicirio imprimiram vida ritmo vertiginoso e
absorvente, provocando no Brasil uma intensa judicializao das relaes polticas e
sociais. Por tais razes, nos tempos modernos, os reclames da sociedade no que
concerne esfera judiciria residem na questo da temporalidade do processo em
face do binmio desregrado de aumento de demandas versus insuficincia na
estrutura organizacional do sistema. Diante deste panorama, a aplicao da justia
cautelosa, garantista e segura viu-se impotente para servir satisfatoriamente o
panorama atual.
Visando a promulgao da efetividade no sistema jurdico ptrio, salutar
que ocorra uma mudana na postura dos cientistas e operadores do direito, no que
concerne a cultura da sentena, bem como que alguns institutos do processo civil
54
sejam revistos, a fim de permitir que novos instrumentos sejam criados e colocados
disposio dos cidados para a soluo dos conflitos de interesses.
Dentre as medidas que possuem o condo de auxiliar a efetivi dade na
prestao da tutela jurisdicional destaca-se a, de forma primordial, a necessidade de
mudana de paradigmas a fim de que a sociedade passe a deter uma nova holstica
em prol da harmonizao das relaes sociais, atravs da implementao dos meios
no adversariais de resoluo de conflitos, mundialmente conhecidos como ADR
(alternative dispute resolution), em detrimento da cultura retrgrada da litigiosidade.
Corroborando a cultura voltada pacificao social, o Conselho Nacional de
Justia criou a Poltica Pblica Nacional de Conciliao no Judicirio, por meio da
Resoluo n 125/2010, que possui o condo de contribuir com a ansiada efetividade
na prestao da tutela jurisdicional. Tal poltica objetiva incentivar e efetivar a
prtica de mtodos autocompositivos de resoluo de conflitos, atravs do
desenvolvimento de ncleos e centros de conciliao em todo o pas.
Tais mtodos so verdadeiros instrumentos pacificadores, visto que a
conflituosidade do modelo tradicional de jurisdio substituda pelo consenso entre
os interessados, por meio de concesses recprocas, permitindo a preservao e
aprimoramento das relaes sociais.
Por tratar-se de to interessante tema necessria uma estrita delimitao do
objeto de pesquisa. Por meio do mtodo hipottico-dedutivo, a pesquisa limitar-se-
a realizar um estudo no exauriente acerca da implementao da poltica pblica
conciliatria no ordenamento jurdico ptrio e as benesses decorrentes de sua
utilizao.
A produo cientfica no campo jurisdicional aponta desafios intensos a
serem vencidos pelos cientistas e intrpretes, notadamente pelo fato de que os tempos
so outros e a leitura dos institutos processuais deve ser feita pela lente adequada
para que o discurso normativo possa alcanar a to almejada efetividade.
Nesse
POLTICA
PBLICA
CONCILIATRIA
DE
RESOLUO
DE
CONFLITOS DE INTERESSES
As polticas pblicas esto inseridas no aspecto da exigibilidade dos poderes
pblicos, na realizao dos direitos fundamentais. So, pois, medidas estatais para a
efetivao destes direitos. Cabe ao Estado perfazer aes, inclusive em carter
preventivo, para a realizao dos fundamentos e objetivos da unidade federativa,
garantindo a sua soberania, a cidadania dos indivduos, os valores sociais, dentre
outros.
por meio da implementao das polticas pblicas, visando consecuo
dos direitos previstos na Constituio, que se tm os instrumen tos de consolidao da
cidadania e construo da igualdade, pois de fato so as polticas pblicas que
representam a eficcia social do direito do cidado a obter prestaes positivas do
Estado. 1
A regulao pacfica da vida em sociedade, com a evoluo de conceitos e
valores, exige do Direito adaptao e evoluo, criao e recriao, num processo
incessante de obteno da pacificao em prol da justia social. Assim, o s meios
autocompositivos de resoluo de conflitos inserem-se numa dimenso inspirada em
motivaes denominadas eficientistas, transformando -se em instrumentos utilizados
no quadro da poltica pblica judiciria. 2
A poltica pblica em prol da cultura da conciliao no apenas
institucionaliza novas formas de participao na administra o da justia e de gesto
racional dos interesses pblicos e privados, mas tambm assume relevante papel
promocional de conscientizao pblica 3, uma vez que os mtodos paraestatais de
soluo de litgios harmonizam-se com a democracia participativa e com a
valorizao da cidadania. 4
A
importncia
de
que
as
vias
consensuais
revistam
sociedade
Todavia, falta nao uma efetiva concreo de uma poltica pblica voltada
pacificao social. Os indivduos ainda detm em seu mago a cultura da
litigiosidade, da sentena, a qual criou uma resistncia injustificada e desarrazoada
na utilizao dos equivalentes jurisdicionais, uma mera e desfundamentada descrena
no sistema autocompositivo. Para que esse quadro detenha um novo semblante
indispensvel que haja uma efetiva mudana de paradigmas em prol da poltica
pblica conciliatria.
1.1 A cultura retrgrada da litigiosidade e necessidade de reviso de paradigmas
Como sabido, a resoluo dos conflitos pode ocorrer de duas formas: a
amigvel, por meio dos equivalentes jurisdicionais, buscando um resultado rpido e
57
satisfatrio para os dois lados ou pela forma impositiva do Estado, usando a via
judicial comum, que mais dispendiosa e delongada. 9
Nessa tica, tem-se que nos modelos adversariais e nos processos
heterocompositivos (arbitragem e julgamento) h sempre vencedores e vencidos ( o
famoso sistema do ganha/perde), contudo, nos modelos consensuais e nos processos
autocompositivos (negociao, mediao e conciliao), os prprios envolvidos
estabelecem a soluo para seus problemas. E evidente que quando os prprios
interessados so os autores dos acordos que formulam, a obrigao cumprida de
forma mais espontnea posto que eles mesmos entenderam ser quela avena a
melhor para ambos os lados, diferentemente do que ocorre quando a soluo
imposta pelo Estado. 10
Em que pese s benesses oriundas da autonomia da vontade dos interessados
quando da formalizao de acordos por meio da utilizao das tcnicas
autocompositivas, o problema principal para a implementao mais recorrente destes
instrumentos continua a ser a cultura retrgrada da litigiosidade. Esta questo entrava
a consecuo da paz social pelos prprios envolvidos. O que ocorre que m uitos
dos integrantes do Judicirio no confiam nas alternativas justia processualizada
convencional. Por isso ainda no se leva totalmente a srio a urgncia da
conciliao. 11
A sociedade jurdica cultua a litigiosidade, a partir de uma concepo
puramente formal dos mecanismos da ampla defesa e da prpria atividade
jurisdicional. 12 indispensvel que os operadores do direito comecem a quebrar
estes dogmas, afastando a cultura resistente e preconceituosa que no aceita os
meios complementares de soluo de controvrsias ou os reputa como soluo
quantitativa e no qualitativa. 13 Muitas vezes, os prprios operadores do direito no
esto devidamente preparados para a consecuo da frutividade de uma avena:
[...] durante o conflito, no havendo um arejamento das emoes,
dificilmente haver acordo, principalmente porque os operadores do direito
tem a formao prpria para suas atividades e, por mais sensveis que
sejam, no possuem o conhecimento e, principalmente, o tempo necessrio
para ultrapassar os limites de sua formao adversarial. 14
58
tanto,
alguns
paradigmas
inerentes
inclusive
formao
dos
moldado
pelo
sistema
da
contradio.
Quando
um
ganha,
60
61
62
63
66
67
68
70
71
89
73
suas
prprias
controvrsias.
Estes mtodos
de resoluo de
relacionamento
existente,
propiciando
justia
coexistencial ,
75
76
77
WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado
dos conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), So Paulo, ano 136, v. 195, p. 381 -390,
maio 2011, p. 383.
9
RESSEL, Valter. TJ aposta na conciliao para a soluo de conflitos. 2012. Disponvel em:
<http://www.tjpr.jus.br/noticias>. Acesso em: 24 mar. 2012
10
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na Soluo dos Conflitos, p. 32.
11
NALINI,
Jos
Renato.
Conciliar
a
soluo.
2008.
Disponvel
em:
<http://renatonalini.zip.net/arch2008 -04-06_2008-04-12.html>. Acesso em: 23 jan. 2013.
12
FERRAZ, Tas Schilling. A conciliao e sua efetividade na soluo dos conflitos. 2006.
Disponvel em: <http://conciliacao.multiply.com/journal/item/3 >. Acesso em: 23 jan. 2013.
13
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
14
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
15
WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado
dos Conflitos de Interesses. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria
nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada
Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 4.
16
MUNIZ, Tnia Lobo. Arbitragem no Brasil e a Lei 9.307/96. 1. ed. 6. tir./ Curitiba: Juru, 2006,
p. 14.
17
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
18
Loc. cit.
19
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na So luo dos Conflitos, p. 31.
20
FERRAZ, op. cit., 2006.
21
BACELLAR, Roberto Portugal. Juizados Especiais: a nova mediao paraprocessual. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2003, p.69.
22
FERRAZ, op. cit., 2006.
23
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
24
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 5.
25
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 389-390.
26
CAVALCANTI, Hilda. Poltica de conciliao resultado de trabalho no CNJ, segundo
conselheiros. 2011. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/noticias>. Acesso em: 23 jan. 2013.
27
AZEVEDO, Andr Gomma de. Desafios de Acesso Justia ante o Fortalecimento da
Autocomposio como Poltica Pblica Nacional. In: Conciliao e mediao: estruturao da
poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso;
colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 17.
28
Ibid., p. 12-17.
29
WATANABE, 2003 apud ZANFERDINI, op. cit., p. 241.
30
NALINI, op. cit., 2008.
31
PELUSO apud CAVALCANTI, Hilda; VASCONCELLOS, Jorge. Peluso defende incluso da
conciliao
rotina
dos
juzes.
2011.
Disponvel
em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/14885:peluso -defende-inclusao-da-conciliacao-a-rotina-dosjuizes>. Acesso em: 10 fev. 2013.
32
BUZZI, Marco Aurlio Gastaldi. Movimento pela Conciliao Um Breve Histrico. In:
Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de
Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de
Janeiro: Forense, 2011, p. 43.
33
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 9.
34
BUZZI, op. cit., p. 43.
35
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 4.
36
BUZZI, op. cit., p. 45.
37
RICHA apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
38
NOBRE apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
39
Somente a ttulo de elucidao, nas palavras de Marcos Aurlio Buzzi: muito cabido asseverar
que o Programa Movimento pela Conciliao, detentor do slogan conciliar legal, no versa sobre
78
79
68
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 3.
69
ZANFERDINI, op. cit., p. 238.
70
DINAMARCO, op. cit., 2004. p. 114.
71
WATANABE, op. cit., 2011, p. 383.
72
ZANFERDINI, op. cit., p. 240-244.
73
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resoluo dos conitos e a funo judicial no contemporneo
Estado de Direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.151.
74
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
75
Foram entrevistadas 1.598 pessoas, distribudas em sete capitais: Rio de Janeiro (375), So Paulo
(634), Belo Horizonte (156), Braslia (106), Porto Alegre (143), Recife (8 8) e Salvador (96). Dados
processados pela Assessoria de Imprensa da Direito GV, em Abril 2010. Disponvel em:
<http://www.bmfbovespa.com.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
76
CACHAPUZ, op. cit., 2009, p. 16.
77
BACELLAR, Roberto Portugal. A mediao no contexto dos modelos consensuais de resoluo de
conflitos. Revista de Processo, Londrina, n. 95, p. 122 -134, jul/set 1999. p. 130.
78
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 4-5.
79
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
80
SIFUENTES, Mnica. Tribunal multiportas. Direito Federal Revista da AJUFE. Braslia, n. 84,
p. 193-194, 2006.
81
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
82
Loc. cit.
83
Ibid., p. 20.
84
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Novo Processo Civil Brasileiro. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2003, p. 94-95.
85
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
86
ZANFERDINI, op. cit., p. 238.
87
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
88
Disponvel em: <http://www.trf4.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
89
Idem.
90
Idem.
91
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
92
Idem.
80
ABSTRACT
The Right to Education is to constitutional rule indispensable to the effectiveness of the
fundamental commandment of Contemporary State, the principle of human dignity, maximum
standard that represents the core essence of each of the fundamental rights. The proposed
theme has been the object, in Brazil and worldwide, of intense development of doctrinal and
legal pursuit of greater density. This study aims to look at the doctrine, legislation and case
law the legal basis of the right to education, support its importance for achieving other human
rights, such as the Principle of Equality, Freedom, general analysis on public policy in the
area of education and control of the judiciary in the implementation of this task. Through a
systematic inductive method and sought to definitions and conclusions that certainly will
contribute to the understanding of the topic and that, today, from new interpretations of
constitutional norms and normative force of the Constitution, the judiciary has fitter and
shown in the search for efficient implementation of social rights at the concrete level,
contributing to the achievement of the constitutional proposals.
KEY-WORDS
Constitution; Judiciary; Education; State; Politics.
TAVEIRA, Adriana do Val. Professora Associada da Universidade Estadual do Oeste do Paran - UNIOESTE.
Doutora em Direito pela Universidade Estadual Paulista. Professora do Mestrado em Gesto Pblica da
UNIOESTE Campus de Francisco Beltro. Lder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Direitos Humanos GPDH. E-mail: adriana_val_taveira@hotmail.com
81
INTRODUO
82
conscientizar os seres humanos sobre direitos e apontar caminhos que permitam a efetivao
da igualdade, liberdade, justia e paz social para o exerccio de uma vida digna.
O sistema capitalista e o neo-liberal no tm impulsionado a sociedade contempornea
a um desenvolvimento que preze pelos direitos humanos fundamentais, ainda que previstos
formalmente em grande parte das Constituies dos Estados e nas Convenes Internacionais.
A realidade desses dias faz reacender no seio da sociedade o desejo de busca pelos valores da
igualdade de oportunidades e dignidade da pessoa humana, valores imprescindveis ao
exerccio da cidadania e efetivao dos direitos sociais como trabalho, educao, sade,
proteo infncia, maternidade, etc.
A efetividade do direito humano educao de qualidade e para todos o caminho
para promover o valor da dignidade da pessoa humana e garantir maior igualdade,
liberdade, justia e paz social, pois a educao permeia os campos da tica, da
cultura, da filosofia, da religio, da sociologia e do direito na transmisso de valores
humanos. (...) Deve ser assumida como prioridade universal, (...) de modo a habilitar
o cidado a exercer seus direitos humanos universais e usufruir melhores condies
de vida digna (GOMES, 2007, p. 51).
Tanto isso verdade que, em pesquisa financiada pelo IPEA (1998), demonstrou-se
que uma das grandes dificuldades em se avaliar os impactos de investimentos em educao
advm do fato de que estes no apenas influenciam as condies de vida daqueles que se
educam (efeitos privados da educao), mas, tambm, geram uma srie de externalidades
sobre o bem-estar daqueles que os rodeiam. Do ponto de vista privado, a educao tende a
elevar os salrios, a aumentar a expectativa de vida em razo dos recursos familiares que
passam a existir, e a reduzir o tamanho da famlia, com o declnio no nmero de filhos e
aumento na qualidade de vida destes reduzindo, portanto, o grau de pobreza futuro.
Entretanto, acredita-se que as externalidades geradas pela educao podem, em geral, superar
em grande medida os seus efeitos privados. A magnitude dos efeitos externos da educao ,
contudo, bem pouco conhecida e difcil de estimar (IPEA, 1998, p.03).
Deve-se destacar que, um dos resultados do baixo nvel de educao a desigualdade
social que, por sua vez, afeta diretamente a efetividade dos direitos humanos, a busca pelo
princpio da dignidade da pessoa humana e impede o crescimento pessoal do indivduo,
enquanto ser humano e enquanto membro da sociedade.
A globalizao econmica e o neoliberalismo contribuem com o ndice de
desigualdade social e acentuam a crise de efetividade dos direitos fundamentais, favorecendo
o processo de excluso social. Lesbaupin (apud GOMES, 2007, p. 61) defende a tese de que
Nos ltimos 30 anos, desde a instalao do regime militar (1964), houve um
processo de crescimento da desigualdade social no Brasil que foi acentuado na
ltima dcada (90), em razo da reduo sistemtica de postos de trabalho sem
oportunidade de colocao no mercado (...) esse processo de excluso vem sendo
84
produzido pelos novos processos produtivos (fordismo que cede lugar ao toyotismo)
em associao com as polticas neoliberais, desde 1990. (itlico acrescentado neste
trabalho)
85
86
A Constituio Federal, em seu artigo 214, estabelece que ao Poder Pblico cabe
articular aes visando o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e,
principalmente, erradicao do analfabetismo, universalidade do atendimento escolar,
melhoria da qualidade do ensino, formao para o trabalho e formao humanstica,
cientfica e tecnolgica do pas.
Se at alguns anos atrs, esse dispositivo constitucional era considerado uma norma
programtica, com a finalidade de apontar o norte dos planos governamentais, hoje no
mais interpretada dessa forma; os tribunais e a doutrina nacional e estrangeira no admitem
mais a ideia de uma norma de programas em uma lei de porte poltico como a Constituio
de um Estado. Inclusive j se tem exemplo de aes movidas pelo Ministrio Pblico
exigindo posturas do Poder Pblico no sentido implementar polticas pblicas mais
condizentes com as necessidades sociais e com as proposies do constituinte.
O STJ entendeu pela possibilidade de exame da oportunidade e convenincia na
escolha das prioridades oramentrias, com determinao para que sejam includas verbas
com destinao especfica no prximo oramento; Veja:
(...)
1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, autoriza
que se examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade do
administrador. 2. Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a
execuo de poltica especfica, a qual se tornou obrigatria por meio de resoluo
do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. 3. Tutela
especfica para que seja includa verba no prximo oramento, a fim de atender a
propostas polticas certas e determinadas (...) (STJ, REsp 493811 / SP, Segunda
Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15.03.04, g. n.).
Esse julgado est de acordo com a recente forma de interpretao incidente sobre os
princpios constitucionais acima apontados. Porm h decises em sentido contrrio,
conforme julgado do STJ, REsp 208893/PR (BRASIL, 2004), assunto que ser abordado no
item 4, a seguir.
Conforme foi analisado no item anterior, a educao um instrumento eficaz no
combate questo da desigualdade social e em razo da importncia do tema, muitos autores
vm debatendo o assunto e apontando solues atravs do Direito Constitucional, do Direito
Financeiro e Oramentrio.
Em funo de toda a crise fiscal e do contingente de recursos pblicos, deve-se
apontar a necessidade de se buscar medidas eficientes e eficazes no gasto com a educao
(UNESCO, 2002), a fim de que sejam atingidos resultados positivos, em menor tempo, e sem
gastos desnecessrios dos recursos pblicos, buscando sempre a sustentabilidade das reformas
educacionais.
87
No sistema nacional, a Constituio Federal determina, em seu art. 212, com carter
de obrigatoriedade um mnimo da receita que necessariamente deve ser aplicada na educao,
afirmando que a Unio aplique anualmente, nunca menos que 18%, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 25% no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncia, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
A previso na Lei Maior do financiamento da educao foi considerada um grande
passo no sistema nacional, acentuando-se o fato de terem sido elevados condio de
princpios constitucionais sensveis, por fora dos dispositivos 34 e 35 da Constituio
Federal brasileira, o que significa que sua inobservncia pode gerar interveno federal ou
estadual.
88
90
91
crescimento das exportaes. Por outro lado, no Brasil, com um investimento em percentual
abaixo de 50%, em comparao quele pas, restou em menor taxa de renda per capita, de
salrio industrial e exportaes, em contrapartida, houve maior crescimento populacional,
com menor ndice de renda per capita e maior taxa de mortalidade infantil em comparao
Coria do Sul (IPEA, 1998, p 5).
Coria do Sul e o Brasil j foram pases bastante parecidos. Em 1960 (...) ndices
socioeconmicos calamitosos e com taxas de analfabetismo que beiravam os 35%.
Hoje, passados quarenta anos, um abismo separa as duas naes. A Coria exibe
uma economia fervilhante, capaz de triplicar de tamanho a cada dcada. Sua renda
per capita cresceu dezenove vezes desde os anos 60, e a sociedade atingiu um
patamar de bem-estar invejvel. Os coreanos praticamente erradicaram o
analfabetismo e colocaram 82% dos jovens na universidade. J o Brasil mantm
13% de sua populao na escurido do analfabetismo e tem apenas 18% dos
estudantes na faculdade. Sua renda per capita hoje menos da metade da coreana.
(Weinberg, 2005).
Continuando, Weinberg (2005) cita sete itens que deveriam ser adotados pelo Brasil, a
partir da experincia da Coria do Sul:
1. Concentrar os recursos pblicos no ensino fundamental (...)
2. Premiar os melhores alunos com bolsas e aulas extras para que desenvolvam seu
talento
3. Racionalizar os recursos para dar melhores salrios aos professores
4. Investir em plos universitrios voltados para a rea tecnolgica
5. Atrair o dinheiro das empresas para a universidade, produzindo pesquisa afinada
com as demandas do mercado
6. Estudar mais. Os brasileiros dedicam cinco horas por dia aos estudos, menos da
metade do tempo dos coreanos
7. Incentivar os pais a se tornarem assduos participantes nos estudos dos filhos.
De todos os nveis indicados na Lei Geral da Educao, de 1970, a educao prescolar tem sido, sem dvida, a mais desprezada e a mais necessitada de ateno imediata.
Superada aquela concepo pedaggica tradicional, que indicava os seis anos como a idade
mais propcia para iniciar o processo de aprendizagem, a tendncia atual tem imposto, de fato,
a escolarizao da criana mais cedo, como conseqncia de fatores sociolgicos novos: a
urbanizao crescente, a incorporao da mulher casada ao mercado de trabalho e o
aparecimento da famlia nuclear e monoparental. Alm disso, a pedagogia atual insiste em que
92
normas
programticas
traduzidas
como
promessas
constitucionais
93
CONCLUSO
REFERNCIAS
AGUIAR, Marcelo. Bolsa Escola: educao para enfrentar a pobreza. Braslia: Unesco,
2002.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. REsp 208893/PR; Segunda Turma, Rel. Min.
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96
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06/12/2011
99
RESUMO
O estudo busca a anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal, dando um enfoque
especial em seu desenvolvimento no estado do Cear, luz da necessidade de se desenvolver,
no brasileiro, uma postura cidad, mediante polticas pblicas de educao. Destarte, realizase uma exposio inicial acerca da cidadania no Brasil, abrangendo uma anlise histrica e os
contornos que ela assume na atualidade. Trata-se ainda da estreita relao existente entre a
construo de uma cidadania mais atuante e a educao, direito social previsto expressamente
na Constituio Federal de 1988, para, em seguida, focar em um de seus vieses especficos,
qual seja, a educao fiscal. Emps exposio geral sobre o assunto, passa-se a tratar
especificamente do Programa Nacional de Educao Fiscal, reservando-se o tpico final para
a poltica pblica desenvolvida no Cear, local em que se realizou o estudo. Conclui-se pelo
induvidoso aprimoramento da poltica no Pas desde sua implementao, sem se olvidar,
contudo, das falhas que ainda persistem e que podem comprometer a consecuo do objetivo
de contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa, que resulte numa maior fruio de
direitos por uma parcela, cada vez maior, da populao. Para tanto, valeu-se de pesquisa
bibliogrfica e documental, alm da realizao de entrevista com experts. Percebe-se, assim,
que a pesquisa de cunho descritivo, apresentando informaes sobre os elementos que
formam o objeto de estudo; e explicativa, buscando estabelecer relaes de causa e efeito
concernentes aos objetos estudados. Quanto natureza, por sua vez, qualitativa, pois busca
traduzir os fenmenos do mundo social.
PALAVRAS-CHAVE: Cidadania. Constituio Federal de 1988. Educao fiscal. Programa
Nacional de Educao Fiscal.
ABSTRACT
The study aims to the analysis of the National Program of Tax Education, giving a special
focus on its development in the state of Cear, in light of the need to develop, in Brazil, a
citizen posture through public education policies. Thus, briefs considerations about
citizenship in Brazil are presented, embracing an historical analysis and the outlines that it
takes nowadays. It is also investigated the close relationship between the construction of a
more active citizenship and the education, a social right specifically provided by the Federal
Constitution of 1988, to then focus on one of its specific biases: the tax education. After a
general exposition about the subject, it is started the specific review of the National Tax
Education, reserving the final topic for the public policy developed in Cear, the place where
the study was conducted. It is concluded that there was an unquestionable upgrading of the
policy in the country since its implementation, without forgetting, however, the flaws that still
persist and that may compromise the achievement of the objective of contributing to the
*
exercise of active citizenship, which results in a greater enjoyment of rights for a plot, greater
at each moment, of the population. To do so, it was used bibliographical and documentary
research, as well as holding interviews with experts. It is clear, therefore, that the research is a
descriptive one, presenting information about the elements that form the object of study, and
an explanatory one, seeking to establish cause-effect relations concerning the objects studied.
The nature, in turn, is qualitative, because it seeks to explain the phenomena of the social
world.
KEYWORDS: Citizenship. Federal Constitution of 1988. Tax education. Tax Education
National Program.
1 INTRODUO
Na Constituio Federal de 1988, a cidadania figura como princpio fundamental.
Todavia, a simples previso no texto constitucional no torna seu exerccio realidade. Para
tanto, faz-se necessrio que a populao seja instruda. Dentre as temticas que necessitam ser
visitadas para a consecuo desse escopo, encontra-se a educao fiscal, enfoque maior do
presente trabalho, a qual objetiva educar o cidado para a compreenso de temticas ligadas
dinmica de arrecadao e de alocao dos recursos pblicos, a fim de que ele possa
conscientizar-se da importncia de contribuir e de fiscalizar essas atividades estatais.
Norteando-se por essa ideia, desenvolve-se o presente estudo.
Inicialmente, delimitam-se os contornos do conceito de cidadania utilizado. Adotase, ento, a concepo de que o instituto foi aglutinando significados durante a Histria, at
assumir o amplo contedo atual, que alm da conscincia de direito e obrigaes, prescinde
de um sentimento de pertena dos membros da comunidade, o qual gera a solidariedade entre
eles, fazendo com que ajam importando-se com as consequncias (positivas ou negativas)
geradas coletividade.
Em seguida, com espeque na possibilidade e na necessidade preparo dos agentes
sociais para a adoo dessa postura mediante uma educao cidad, passa-se a tratar,
especificamente da educao fiscal. Apresentam-se seu conceito, seus objetivos e o
desenvolvimento das polticas pblicas ligadas a essa disciplina no contexto mundial.
Finalmente, adentra-se na anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal
brasileiro, originado em 1996 e disciplinado atualmente pelo Decreto n 413/02 dos
Ministrios da Fazenda e da Educao.
Objetivando-se a capacitao de um maior nmero possvel de indivduos, o
Programa possui um amplo pblico alvo (alunos do ensino fundamental, do ensino mdio e
universitrios, alm de servidores pblicos e sociedade em geral) e variadas atividades, que
101
Baseando-se no esclio de Freire, segundo o qual: todo amanh se cria num ontem,
atravs de um hoje. De modo que o nosso futuro baseia-se no passado e se corporifica no
presente. Temos de saber o que fomos e o que somos, para saber o que seremos. 1, reserva-se
esse captulo inicial do trabalho para, primeiramente, proceder um relato a respeito da
construo da cidadania brasileira. Em seguida, passa-se a tratar do hoje, discorrendo-se a
respeito do papel reservado ao cidado na Constituio Federal de 1988 e de como a educao
pode contribuir na concretizao dos preceitos constitucionais.
102
103
O exerccio dos direitos civis, por sua vez, quedava-se comprometido pela herana
do perodo anterior: a escravido, os latifndios e o Estado comprometido com o poder
privado exercido por uma parcela minoritria da populao.12
Os avanos na rea dos direitos sociais foram tmidos, pontuais e, por vezes, apenas
formais, como a criao de Caixas de Aposentadoria e Penso apenas para algumas categorias
de profissionais ou a falta de eficcia do Cdigo de Menores, aprovado em 1927. Prevalecia
104
uma postura estatal condizente com um liberalismo ortodoxo, segundo o qual no era papel do
Estado prestar qualquer tipo de assistncia social. 13
Esse cenrio dos direitos sociais no Pas comeou a modificar-se no perodo
compreendido entre 1930 e 1964, quando houve, por exemplo, a criao do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio e de ampla legislao previdenciria e trabalhista.14
Como o citado perodo foi marcado pela instabilidade poltica, em que se alternaram
regimes democrticos e ditatoriais, houve tambm uma grande alterao no contexto dos
direitos polticos.
Assim, exemplificando-se, aps 1930, a reforma do sistema eleitoral prometida por
Getlio Vargas resultou na dissoluo da Justia Eleitoral e na consequente extino dos
partidos polticos, pois, para um regime ditatorial, como fora o implantado, no era nada
interessante o pluripartidarismo.15
J, aps a queda do Estado Novo, em 1945, o Pas passou por sua primeira
experincia propriamente democrtica, contando com o aumento da lisura do processo
eleitoral, conferindo maior peso ao voto popular.16
Com relao aos direitos civis, leciona Carvalho17:
Os direitos civis progrediram lentamente. No deixaram de figurar nas trs
constituies do perodo, inclusive na ditatorial de 1937. Mas sua garantia na vida
real continuou precria para a grande maioria dos cidados. Durante a ditadura,
muitos deles foram suspensos, sobretudo a liberdade de expresso do pensamento e
de organizao. O regime ditatorial promoveu a organizao sindical mas o fez
dentro de um arcabouo corporativo, em estreita vinculao com o Estado. [...] O
acesso da populao ao sistema judicirio progrediu pouco.
105
No mesmo perodo, ocorreu um aumento do direito de voto em 161%, considerandose as eleies presidenciais de 1960 at as eleies gerais de 1985. Contraditoriamente, esse
foi um tempo marcado pela cassao dos demais direitos polticos de vrios brasileiros.21
Os direitos sociais, por seu turno, ganharam nfase22, citem-se, para exemplificar, a
criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 1966, e do Fundo de
Assistncia Rural (Funrural). Todavia, conforme alerta Carvalho, [...] o autoritarismo
brasileiro ps-30 sempre procurou compensar a falta de liberdade poltica com o paternalismo
social."23, no se pode deixar de lanar um olhar crtico sobre esses reconhecimentos de
direitos.
2.2 O papel do cidado na Constituio Federal de 1988 e a educao como aliada na
concretizao dos preceitos constitucionais
Com o fim do regime ditatorial militar, inaugura-se no Pas uma nova ordem
constitucional, atravs da Constituio Federal de 1988. A Carta recebeu, no discurso
proferido na cerimnia de sua promulgao, pelo ento deputado Ulysses Guimares, a
alcunha de Carta Cidad, pois segundo ele:
A Constituio mudou na sua elaborao, mudou na definio dos poderes, mudou
restaurando a Federao, mudou quando quer mudar o homem em cidado, e s
cidado quem ganha justo e suficiente salrio, l e escreve, mora, tem hospital e
24-25
remdio, lazer quando descansa.
106
Assim, conforme descrio feita por Demo, pode-se identificar, no Pas, uma
situao de pobreza poltica, que necessita, urgentemente, ser alterada para que se possa
avanar na construo de uma cidadania brasileira nos termos colocados acima.
Acredita-se que esses elementos constituintes da cidadania podem e devem ser
disseminados entre toda a populao, para que, a partir de sua assimilao, a cidadania passe
da teoria para a prtica. Da a forte ligao existente entre educao e cidadania.
108
109
Pela leitura do conceito, percebe-se que ele espelha os objetivos dos programas de
educao fiscal, abordados a seguir.
O primeiro dos objetivos da educao fiscal instalar no debate nacional a temtica
fiscal, discutindo a importncia dos tributos e da transparncia na gesto pblica em benefcio
de todos. 49
Sabe-se que os termos envolvidos na seara fiscal so bastante tcnicos, o que
ocasiona a incompreenso por parte da sociedade como um todo. Esse fator responsvel
pelo desinteresse por assuntos relacionados temtica. A educao fiscal visa, ento, oferecer
ao cidado o ferramental necessrio para acessar esses contedos, fazendo com que assuntos,
outrora obscuros, tornem-se familiares e faam parte do dia-a-dia da comunidade.
O segundo objetivo da educao fiscal potencializar o respeito pela coisa pblica e
reconhecer o papel do Estado na gesto dos tributos.50
Aqui, toca-se num ponto chave da educao fiscal, qual seja, a busca pela
desconstruo da concepo de antagonismo entre Estado e cidado. Pinsky51 retrata, de
forma bastante precisa, o sentimento que permeia essa relao, o qual ultrapassa o
descomprometimento e alcana a rivalidade:
Por conta desse divrcio entre governo e sociedade, eles no nos respeitam e
ns no lhes damos legitimidade. Ns no nos sentimos responsveis pelos atos
do governo, portanto no nos consideramos com obrigaes diante das leis. Burlar a
lei, sonegar impostos, atravessar sinais vermelhos [...] so atos que creditamos,
frequentemente, a nossa esperteza e rebeldia, nunca considerando-os lesivos
sociedade de cidados da qual ns fazemos parte ou deveramos fazer parte.
110
rgo responsvel pela execuo do programa, em alguns locais (Canad e Japo) apenas a
Administrao Fazendria incumbe-se da tarefa; em outros, ela conta com a parceria do
Ministrio da Educao, como o caso do Reino Unido, em que o contedo fiscal foi
introduzido no currculo escolar atravs da disciplina denominada Cidadania.
Outras disparidades dizem respeito ainda ao tipo de material utilizado, ao pblico a
que se direciona (crianas, adolescentes, adultos ou, ainda, toda a populao) e s estratgias
usadas na disseminao das informaes (jogos, livros, peas teatrais, exposies...).
Tratando-se, especificamente, da educao fiscal no contexto da Amrica Latina,
tem-se que as polticas dessa natureza somente ganharam fora a partir da dcada de 90, aps
o incio dos processos de redemocratizao desses pases. Isso porque h registros de algumas
iniciativas ligadas educao fiscal (inclusive no Brasil), que datam da dcada de 70. No
entanto, elas no ganharam relevo porque polticas democrticas no condiziam com o perfil
autoritrio dos regimes ditatoriais da poca.56
Apesar de tratar-se de movimentos recentes, pode-se dizer que os programas de
educao fiscal na Regio esto amplamente difundidos. Dentre outros pases, podem-se
elencar a Repblica Dominicana, o Chile, o Uruguai, El Salvador, o Paraguai, a Argentina e o
Brasil. Convm acrescentar, ainda, que os dois ltimos citados, dado o desenvolvimento que
suas polticas pblicas de educao fiscal atingiram, foram responsveis pelo fomento de
aes da mesma natureza na maioria dos demais pases da Amrica Latina.57
Por tratar-se de uma tendncia de grande parte dos pases do Globo, a educao
tornou-se pauta de vrias aes internacionais de cooperao para o seu fomento, mediante o
intercmbio das experincias realizadas em cada pas. Dentre elas, destacam-se duas adiante,
que incluem a Amrica Latina.
A primeira diz respeito Rede de Educao Fiscal criada pela Comisso Europeia
(EuropeAid EUROsociAL Fiscalidad). Segundo informaes extradas do stio eletrnico da
Rede58, esta teve sua criao formalizada em maro de 2008, durante o Primeiro Encontro dos
seus membros ocorrido na Guatemala. A iniciativa direciona-se a instituies e rgos da
Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e da Amrica Latina. Atualmente,
integram a Rede 43 instituies, sendo 39 latino-americanas (das quais, 11 so do Brasil) e 4
europeias.59
As atividades de fomento das polticas de educao fiscal desenvolvidas no mbito
da Rede compreendem desde encontros (como fruns e seminrios) entre as instituies que a
compem at atividades mais especficas, envolvendo apenas alguns membros, como a
assistncia tcnica prestada pela Superintendncia Nacional de Administrao Tributaria
112
113
114
115
Para a consecuo desses objetivos junto ao pblico alvo acima transcrito, o PNEF a
nvel nacional desenvolve aes de diversas naturezas, que podem ser divididas em quatro
categorias: aes de sensibilizao (realizao de palestras, seminrios, workshops, mesasredondas, debates...); aes de formao (curso de formao de disseminadores, presenciais e
distncia, e cursos de ps-graduao em educao fiscal); aes de educao (capacitao
de monitores, professores, realizao de atividades acadmicas, como projetos pedaggicos,
elaborao de monografias, dissertaes...); e aes de arte (elaborao de peas de teatro,
msicas, cordis, poesias, realizao de concursos culturais versando sobre o tema educao
fiscal).65
Dentre todos esses tipos de aes, pela possibilidade de alcanar um maior nmero
de pessoas, destaca-se o Curso de formao de disseminadores online de educao fiscal.
Registra-se que, de 2002 a 2010, 70.714 disseminadores foram capacitados em todo o
territrio nacional.66
Segundo o regulamento do Curso, este destina-se art. 2 [...] formao de pessoas
para atuar na capacitao de servidores pblicos, de professores e tcnicos em educao.67-68
O Curso possui contedo programtico explorado em quatro apostilas disponveis em
verso pdf no stio eletrnico da ESAF69 e dividido da seguinte forma: Caderno 1- Educao
fiscal no contexto social (trata do cenrio sociopoltico do Brasil e do mundo; da educao
como um instrumento para formar o cidado; e busca transmitir uma viso geral do PNEF,
objetivos, diretrizes, gesto e possibilidades de inseri-lo na educao e na escola); Caderno 2
Relao Estado-Sociedade (trata da evoluo histrica dos conceitos de sociedade e de
Estado; da formao do Estado brasileiro e da cidadania do seu povo; do Estado Democrtico
de Direito, organizao dos poderes, Administrao Pblica, democracia, e sua relao com a
cidadania; de economia e desenvolvimento; e de tica); Caderno 3 Funo social dos
tributos (versa sobre o financiamento do Estado; a histria dos tributos no cenrio global e no
contexto brasileiro; o sistema tributrio nacional; e o tributo, seu conceito e suas espcies; a
repartio de receitas tributrias; a reforma tributria; as formas legais e ilegais de evitar o
pagamento de tributos; e os documentos fiscais); e Caderno 4 Gesto democrtica de
recursos pblicos (versa sobre planejamento e oramento pblico; execuo oramentria,
contabilidade do oramento; natureza dos gastos; processo de compras no setor pblico;
controle social, formas e mecanismos de realizao; lei de responsabilidade social; e educao
fiscal e democracia).
Sobre a organizao do Curso, deve-se, ainda, esclarecer que as turmas so
compostas por 15 a 20 alunos, sob a responsabilidade de um tutor. Dentre as atividades
116
Outro importante impulso recebido pelo Programa foi o incio, em 2005, do Curso
distncia de disseminadores, acima descrito, promovido pela ESAF. A elogivel organizao
e a completude do contedo visitado pelos que fazer a capacitao so responsveis pela
difuso da temtica no estado.
Investiu-se, ainda, na confeco e na utilizao de materiais voltados para os mais
diversos pblicos, explorando, principalmente, o aspecto ldico. Citem-se, como exemplo, o
DVD de desenho animado da Turma da cidadania, destinado a crianas do Ensino
Fundamental I, uma histria em quadrinhos e a pea de teatro A comdia da Cidadania,
escrita pelo dramaturgo cearense Jos Mapurunga e encenada pelos prprios servidores da
SEFAZ.
Percebe-se, assim, uma busca pelo aprimoramento das estratgias desenvolvidas
sempre com a finalidade de buscar-se uma maior eficincia na educao fiscal dos cidados.
As aes empreendidas e seus resultados so amplamente divulgados no stio
eletrnico do Programa72. Com a finalidade de oferecer um panorama didtico dessas
atividades, a partir desses dados, construram-se as tabelas expostas abaixo, retratando as
realizaes do GEFE nos ltimos trs anos (2009 a 2011). Esclarea-se, desde j, que o
Programa possui uma variada frente de atuao, que, no entanto, no est exposta em sua
integralidade nas tabelas abaixo, para cuja confeco elegeram-se as aes efetuadas com
maior regularidade.
118
119
Assim, mostra-se conveniente o intercmbio entre esses pases, para que, atravs da
troca de experincias, suas polticas de educao fiscal possam ser fomentadas e aprimoradas.
Dentre as aes dessa natureza, destacam-se, no trabalho, a Rede de Educao Fiscal,
composta por instituies e rgos da Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e
da Amrica Latina; e o I Congresso Internacional de Educao Fiscal, ocorrido em novembro
de 2012, em Fortaleza, Cear.
Tratando-se, especificamente do Programa de educao fiscal brasileiro, institudo
em 1996, deve-se destacar, como pontos positivos, sua organizao, que articula e encoraja a
cooperao entre todos os entes da Federao; a abrangncia do seu pblico alvo, que acaba
por atingir toda a sociedade; e a variedade de aes desenvolvidas pelo Programa (aes de
sensibilizao, aes de formao, aes de educao e aes de arte).
No estado do Cear, a poltica, implantada desde 1998, fica a cargo das Secretarias
da Fazenda e da Educao. Do estudo do histrico do Programa, percebe-se, claramente, a
busca por seu aprimoramento. Assim, se antes se usavam aulas teletransmitidas, que no se
mostraram eficientes, com o passar do tempo, para mudar essa realidade, foi-se lanado mo
de diversas estratgias, como a promoo de concursos culturais, a capacitao presencial de
professores e o emprego de ferramentas que exploram o lado ldico dos educandos.
Contudo, a entrevista realizada com os membros da Clula de educao fiscal da
SEFAZ-CE permitiu a identificao de dificuldades, tais como: a falta de cooperao da
Secretaria de Educao; a pequena abertura e o desestmulo encontrado nas Instituies de
Ensino Superior; a carncia de recursos oramentrios; e uma indisposio na promoo do
Programa dentro da prpria SEFAZ-CE por parte de alguns servidores que ainda no
compreenderam a relevncia da poltica.
Por fim, alerta-se para a importncia de se proceder discusso de solues de
aprimoramento dessas falhas diagnosticadas para que se consiga, atravs da educao fiscal,
contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa pelos brasileiros.
REFERNCIAS
AMADO, Gilberto. As instituies polticas e o meio social no Brasil. In: A cidadania no
Brasil II: o voto. Braslia: Senado Federal, 2002.
BASTIDE, Roger. Brasil: terra e contrastes. 4. ed. So Paulo: Difuso europeia do livro,
1971.
121
122
74
FREIRE, Paulo. Educao e mudana. 26. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 33.
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania e classes sociais. Braslia: Senado Federal, Centro de Estudos
Estratgicos e Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2002, p. 09.
3
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao brasileira,
2011, p. 10-11.
4
Ibidem, p. 219.
5
Nesse vis, esclarece Bastide: "A colonizao portugusa repousa, pois, numa base trplice: latifndio,
monocultura, escravido. Sociedade aristocrtica, com o senhor branco ocupando o cimo, dono de vastos
domnio e de engenhos de acar - o servo ou o cliente nativo, o agregado, habitando de favor stes domnios,
em situao inferior - e finalmente o escravo negro situado no ltimo degrau desta hierarquia." (BASTIDE,
Roger. Brasil: terra e contrastes. 4. ed. So Paulo: Difuso europeia do livro, 1971, p. 22-23)
6
CARVALHO, op. cit., p. 21.
7
Ibidem, p. 21.
8
Ibidem, p. 22-23.
2
123
No havia repblica no Brasil, isto , no havia sociedade poltica. No havia repblicos, isto , no havia
cidados. Os direitos civis beneficiavam a poucos, os direitos polticos a pouqussimos, dos direitos sociais ainda
no se falava, pois a assistncia social estava a cargo da Igreja e dos particulares. (Ibidem, p. 23-24)
10
Ibidem, p. 31.
11
AMADO, Gilberto. As instituies polticas e o meio social no Brasil. In: A cidadania no Brasil II: o voto.
Braslia: Senado Federal, 2002, p. 78-79.
12
CARVALHO, op. cit., p. 45.
13
Ibidem, p. 61-64.
14
Ibidem, p. 87.
15
BONAVIDES, Paulo, ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. 6. ed. Braslia: OAB, 2004, p.
347-348.
16
CARVALHO, op. cit., p. 87-88.
17
Ibidem, p. 88.
18
Ibidem, p. 88.
19
HILSDORF, Maria Lucia Spedo. Histria da educao brasileira: leituras. So Paulo: Pioneira Thomson
Learning, 2003, p. 99-100.
20
CARVALHO, op. cit., p. 157 ss.
21
Ibidem, p. 167.
22
Ibidem, p. 157 ss.
23
Ibidem, p. 190.
24
CMARA DOS DEPUTADOS. Discurso de Ulysses Guimares na cerimnia de promulgao da
Constituio Federal de 1988, em 05 out. 1988. Disponvel em: < http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/plenario/discursos/escrevendohistoria/destaque-de-materias/constituinte-19871988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20-%20DISCURSO%20%20REVISADO.pdf >. Acesso em: 12 set. 2012.
25
No mesmo sentido, transcreva-se o prefcio de Ulysses Guimares na edio da Constituio de 1988 lanada
pelo Senado Federal e, posteriormente, retirada de circulao: "O homem o problema da sociedade brasileira:
sem salrio, analfabeto, sem sade, sem casa, portanto sem cidadania. A Constituio luta contra os bolses de
misria que envergonham o Pas. Diferentemente das sete Constituies anteriores, comea com o homem.
Geograficamente testemunha a primazia do homem, que foi escrita para o homem, que o homem seu fim e sua
esperana, a Constituio cidad. Cidado o que ganha, come, mora, sabe, pode se curar." (BONAVIDES;
ANDRADE, op. cit., p. 501)
26
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2002, p. 109.
27
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
[...]
28
CARVALHO, op. cit., p. 200-203.
29
Ibidem, p. 206.
30
Oportunamente, alerte-se que o gozo desses direitos pela totalidade dos brasileiros est longe de ser uma
realidade. Apenas para ilustrar, destaquem-se os seguintes dados extrados da Pesquisa Nacional por Amostras
de Domiclios 2010 IBGE, segundo os quais, o analfabetismo entre pessoas com 10 anos ou mais de idade
atinge o ndice de 7,9% em todo o Pas; sendo 15,3% no Nordeste e 4,4% no Sudeste. Com relao aos
domiclios com rede geral de abastecimento de gua, tem-se o ndice de 84,6% em todo o Pas, sendo 55,9% no
Norte e 91,1% no Sudeste. J os que possuem com esgotamento sanitrio atravs de rede coletora representam
54,9% em todo o Pas, sendo 13% no Norte e 84,7% no Sudeste. (IBGE. Pesquisa Nacional por Amostras de
Domiclios
PNAD
2010.
Disponvel
em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2011/default_sintese.shtm>.
Acesso em 18 jan. 2013.)
31
CARVALHO, op. cit., p. 209.
32
Conforme LOPES, Ana Maria Dvila. A cidadania na Constituio Federal brasileira de 1988. In:
Constituio e democracia: estudos em homenagem ao professor J. J. Canotilho. BONAVIDES, Paulo; LIMA,
Francisco Grson Marques de; BED, Fayga Silveira (coord.). So Paulo: Malheiros, 2006.
33
Como o retratado por Bulos, em sua obra, cuja definio do princpio da cidadania constante no art. 1, II, da
CF/88 seria o "status das pessoas fsicas que esto no pleno gozo de seus direitos polticos ativos (capacidade de
votar) e passivos (capacidade de ser votado e, tambm, de ser eleito). (BULOS, Uadi Lammmgo. Curso de
direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 414).
124
34
Silva falando da cidadania na CF/88 tambm ressalta a superao do seu sentido atrelado apenas titularidade
dos direitos polticos: "A cidadania est aqui num sentido mais amplo do que o de titular de direitos polticos.
Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivduo como pessoa integrada na sociedade
estatal (art. 5, LXXVII). Significa a, tambm, que o funcionamento do Estado estar submetido vontade
popular. E a o termo conexiona-se com o conceito de soberania popular (pargrafo nico do art. 1), com os
direitos polticos (art. 14) e com o conceito de dignidade da pessoa humana (art. 1, III), com os objetivos da
educao (art. 205), como base e meta essencial do regime democrtico." (SILVA, Jos Afonso da. Curso de
direito constitucional positivo. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 104-105)
35
LOPES, op. cit., p. 25.
36
Ibidem, p. 29.
37
NABAIS, Jos Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade. Coimbra: Coimbra, 2007, p.149-150.
38
Ibidem, p.150.
39
Segundo Nabais, a solidariedade "[...] enquanto fenmeno estvel ou duradouro e mais geral, se refira relao
ou o sentimento de pertena a um grupo ou formao social, entre os muito grupos ou formaes sociais em que
o homem manifesta e realiza actualmente a sua affectio societatis, dentro dos quais sobressai naturalmente a
comunidade paradigma dos tempo modernos - o estado. Do que resulta que a solidariedade pode ser entendida
quer em seu aspecto objectivo, em que se alude relao de pertena e, por conseguinte, de partilha e de
corresponsabilidade que liga cada um dos indivduos sorte e vicissitudes dos demais membros da comunidade,
quer em sentido subjetivo e de tica social dessa mesma pertena comunidade." (Ibidem, p. 134).
40
Pela proximidade com o defendido, cite-se o conceito de cidadania ofertado por Nabais, para quem, ela "[...]
pode ser definida como a qualidade dos indivduos que, enquanto membros activos e passivos de um estadonao, so titulares ou destinatrios de um determinado numero de direitos e deveres universais e, por
conseguinte, detentores de um especfico nvel de igualdade. Uma noo de cidadania, em que, como e fcil de
ver, encontramos trs elementos constitutivos, a saber: 1) a titularidade de um determinado nmero de direitos e
deveres numa sociedade especfica; 2) a pertena a uma determinada comunidade poltica (normalmente o
estado), em geral vinculada ideia de nacionalidade; e 3) a possibilidade de contribuir para a vida pblica dessa
comunidade atravs da participao." (Ibidem, p. 143.)
41
Oportunamente, realiza-se o seguinte esclarecimento, fazendo-se uso das palavras de Bonavides: "No vamos
exigir da populao que tenha de memria o texto constitucional, especialmente se ele conta com um nmero to
grande de artigos. Nem os especialistas os estudiosos, os pesquisadores do Direito Constitucional sabero
responder a todas as indagaes relativas ao texto constitucional do nosso Pas, mas essencial que a populao
saiba que seus direitos e obrigaes esto nesse livrinho que o presidente Eurico Gaspar Dutra tinha sempre
mo, designando-o com esse diminutivo, no para desprez-lo, mas para exatamente revelar o obediente carinho
que a ela devia como chefe da Nao." (BONAVIDES; ANDRADE, op. cit., p. 481)
42
Relacionado a falta de efetivao dos direitos conferidos ao cidado pela CF/88 ao desconhecimento desses por
parte da populao, tem-se: "Essas inovaes legais e institucionais foram importantes, e algumas j do
resultado. [...] No entanto, pode-se dizer que, dos direitos que compem a cidadania, no Brasil so ainda os civis
que apresentam as maiores deficincia em termo de seu conhecimento, extenso e garantias. A precariedade do
conhecimento dos direitos civis, e tambm dos polticos e sociais, demonstrada por pesquisa feita na regio
metropolitana do Rio de Janeiro em 1997. A pesquisa mostrou em 57% dos pesquisados no sabiam mencionar
um s direito e s 12% mencionaram algum direito civil. [...] A pesquisa mostrou que o fator mais importante no
que se refere ao conhecimento dos direito a educao. O desconhecimento dos direitos caa de 64% entre os
entrevistados que tinha at a 4 srie para 30% entre os que tinham o terceiro grau, mesmo que incompleto. Os
dados revelam ainda que a educao e o fator que mais bem explica o comportamento das pessoas no que se
refere ao exerccio dos direitos civis e polticos. Os mais educados se filiam mais a sindicatos, a rgos de classe,
a partidos polticos." (CARVALHO, op. cit., p. 210)
43
DEMO, Pedro. Pobreza poltica: polmicas do nosso tempo. 6. ed. Campinas: Autores associados, 2001, p.
24-25.
44
A educao das crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado garante que tdas
as crianas sero educadas, este tem mente, sem sobra de dvida, as exigncias a natureza da cidadania. Estar
tentando estimular o desenvolvimento dos cidados em formao. O direito educao um direito social de
cidadania genuno porque o objetivo da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva.
Basicamente, deveria ser considerado no como o direito da criana frequentar a escola, mas como o direito do
cidado adulto ter sido educado. (MARSHALL, op. cit., p. 20.)
45
Oportunamente, esclarece-se que, apesar de Marshall mencionar apenas educao cidad para crianas, o
posicionamento defendido no trabalho considera importante a formao para o exerccio da cidadania de toda a
populao. Sem, contudo, deixar de priorizar as crianas, pela particularidade de estarem em perodo de
formao mais intensa do que os que j passaram dessa fase.
125
46
BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm>. Acesso em: 27. dez. 2012.
47
Nesse mesmo vis, corroborando com a possibilidade de se instruir para o desenvolvimento de uma cidadania
fiscal: El comportamiento fiscal correcto se aprende. Del mismo modo que se pueden aprender hbitos de
control de los impulsos primarios, se puede aprender a controlar el egosmo y la insolidaridad que subyacen a los
comportamientos fraudulentos en las dos vertientes del presupuesto pblico. Si dentro de nuestro sistema
educativo existe una educacin para la salud, higiene y nutricin, una educacin vial, o una educacin en valores
cvico-constitucionales, puede y debe existir una educacin fiscal en las aulas de nuestras escuelas. (In: LOBO,
Mara Luisa Delgado. Por qu una educacin fiscal? In: YUBERO, Fernando Daz (coord.). La experiencia
educativa de la administracin tributaria espaola. Madri: Instituto de estudios ficales, 2009, p. 11.)
48
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Programa Nacional de Educao Fiscal.
Educao fiscal no contexto social. 4. ed. Braslia: ESAF, 2009, p. 27.
49
RIVILLAS, Borja Daz; VILARDEB, Andra; MOTA, Luiza Ondina Santos. Educao fiscal no Brasil e no
mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza: Demcrito Rocha, 2010, p. 24.
50
Ibidem, p. 25.
51
PINSKY, Jaime. Cidadania e educao. So Paulo: Contexto, 1998, p. 97.
52
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 25.
53
Associando a participao cidado com o acompanhamento das polticas pblicas comentadas acima, tem-se o
esclio de Guerra: O que se nota, no obstante as vrias direes possveis de tratamento da questo da
cidadania, que a participao, o atuar, o agir para construir seu prprio destino inerente sua ideia. O que
muda, ao longo dos tempos, so os graus e as formas de participao e sua abrangncia. Portanto, a cidadania
demanda uma ao permanente dos cidados na coletividade, no acompanhamento e na prpria direo dada s
polticas pblicas. (In: GUERRA, Sidney. Direitos humanos e cidadania. So Paulo: Atlas, 2012, p. 63-64.)
54
LOBO, op. cit., p. 14-15.
55
LOBO, op. cit., p. 15ss.
56
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 26ss.
57
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA op. cit., p. 27.
58
Disponvel em: <http://educacionfiscal.eurosocialfiscal.org>. Acesso em: 24 dez. 2012.
59
Detalhadamente, tm-se: 2 instituies argentinas, 1 boliviana, 11 brasileiras, 1 chilena, 3 colombianas, 2 costa
riquenhas, 1 equatoriana, 2 salvadorenhas, 3 guatemaltecas, 2 hondurenhas, 1 mexicana, 1 nicaraguana, 1
panamenha, 2 paraguaias, 1 peruana, 1 dominicana, 4 uruguaias, 3 espanholas e 1 italiana.
60
As informaes sobre o Congresso foram retiradas do stio eletrnico:
<http://cief2012.com.br/cief/congresso/congresso-internacional-de-educacao-fiscal.html>. Acesso em: 19 jan.
2013.
61
As informaes relativas ao PNEF foram extradas das seguintes fontes: MOTA, Luiza Ondina Santos. et al.
Educao fiscal no Brasil e no mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza:
Demcrito Rocha, 2010, p. 24-39. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. Programa Nacional de
Educao
Fiscal.
Disponvel
em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/programa.htm>. Acesso em: 10 dez. 2012.
62
BRASIL. Portaria n 413, de 31 de dezembro de 2012. Define competncias dos rgos responsveis pela
implementao do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. Disponvel em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/portarias/2002/interministeriais/portinter413.htm>. Acesso em: 10
dez. 2012.
63
Convm, desde logo, destacar que o citado ato normativo amplia o Programa ao criar o Grupo de Educao
Fiscal dos Municpios (GEFM), abrangendo, assim, todos os entes da Federao.
64
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Documento base do Programa
Nacional de Educao Fiscal. Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/index.htm>. Acesso em 11 dez. 2012.
65
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 36.
66
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
67
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Regulamento do curso de
disseminadores. Disponvel em: < http://www.fazenda.rj.gov.br>. Acesso em: 12 dez. 2012.
68
Sobre o pblico alvo do curso, Imaculada Vidal, servidora da Secretaria da Fazenda do estado do Cear e
membro da Clula de educao fiscal, assevera: Na minha opinio, o regulamento omisso quanto aos alunos
de ensino fundamental e mdio. Historicamente, e na prtica, sempre foi esse o objetivo do curso: capacitar
professores para que eles possam disseminar o contedo da educao fiscal junto aos seus alunos. A priori,
qualquer pessoa pode fazer a capacitao. Normalmente atendemos todos os pedidos de inscrio no curso Mas,
126
vale destacar, a nossa prioridade so os professores, de qualquer nvel, inclusive universitrio, os servidores
pblicos e os estudantes universitrios. Ao final do curso, a ideia que o disseminador formado multiplique esse
conhecimento, seja no seu exerccio profissional - professores, por exemplo; seja na tomada de uma postura mais
participativa e cidad, transformando conceitos arraigados e posturas equivocadas em um novo olhar para as
responsabilidades do cidado quanto ao pagamento do tributo e o controle social. (Entrevista no estruturada
com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana Parente Neiva Belchior,
realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78, Fortaleza-CE, em 10 dez.
2012.)
69
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
70
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 37.
71
As informaes utilizadas nesse relato histrico do Programa de Educao Fiscal do Cear foram extradas da
dissertao de mestrado de Imaculada Vidal. (SILVA, Imaculada Maria Vidal da. Programa de educao fiscal
e escola: caminhos e descaminhos na construo da cidadania. Fortaleza, UECE, 2007. 147p. Dissertao
(Mestrado profissional em planejamento de polticas pblicas). Universidade Estadual do Cear, 2007.)
72
Informaes
extradas
do
stio
eletrnico
da
SEFAZ-CE.
Disponvel
em:
<http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_campanhas/gerados/relatorios.asp>. Acesso
em 12 dez. 2012.
73
Entrevista no estruturada com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana
Parente Neiva Belchior, realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78,
Fortaleza-CE, em 10 dez. 2012.
127
INCLUSO PREVIDENCIRIA:
NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE PROTEO
SOCIAL SOB O ENFOQUE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
INCLUSIN SOCIAL:
NUEVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIACIN DE LA COBERTURA DE
PROTECCIN CON ENFOQUE EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Rubens Valtecides Alves1
rubensva@terra.com.br
Rodrigo Gama Croches2
gamacroches@yahoo.com.br
128
INTRODUO
129
130
Direito, a sistematizao das caractersticas dos direitos fundamentais e das normas que
regulamentam o sistema de seguridade social no Brasil 3, notadamente com o estudo da
previdncia social e das alteraes legislativas promovidas com o objetivo de ampliar a
incluso social nas polticas pblicas.
De incio, a pesquisa ter como enfoque o estudo da seguridade social em face
da teoria dos direitos fundamentais, para, em seguida, analisar se os direitos sociais e
econmicos pertencem ou no categoria dos direitos humanos. Superada essa analise
terica, o trabalho se prope a estudar as normas constitucionais que estruturam o
sistema de seguridade social no pas para, por fim, investigar as alteraes
constitucionais e infraconstitucionais relativas ampliao da cobertura previdenciria.
3
4
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. A cincia do direito. So Paulo: Editora Atlas S.A., 1986, p. 13.
CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p. 1.
131
Ibidem p. 5.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 58.
132
NM era dos extremos deste curto sculo XX, o tema dos direitos
humanos afirmou-se em todo o mundo sob a marca de profundas
contradies. De um lado, logrou-se cumprir a promessa, anunciada
pelos revolucionrios franceses de 1789, de universalizao da ideia do
ser humano como sujeito de direitos anteriores e superiores a toda
organizao estatal. De outro lado, porm, a humanidade sofreu, com o
surgimento dos Estados totalitrios, de inspirao leiga ou religiosa, o
mais formidvel empreendimento de supresso planejada e sistemtica
dos direitos do homem, de toda a evoluo histrica. De um lado, o
Estado do Bem-Estar Social do segundo ps-guerra pareceu concretizar,
definitivamente, o ideal socialista de uma igualdade bsica de condies
de vida para todos os homens. De outro lado, no entanto, a vaga
neoliberal deste fim de sculo demonstrou quo precrio o princpio
da solidariedade social, base dos chamados direitos humanos de
segunda gerao, diante do ressurgimento universal dos ideais
individualistas8.
Nesse sentido a tese defendida por Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006).
8
COMPARATO, Fbio Konder.
Fundamento dos direitos humanos. Disponvel em:
http://www.iea.usp.br/iea/textos/comparatodireitoshumanos.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2013, p. 1.
9
Ibidem, p. 3.
133
134
Por esse motivo, o fundamento maior de toda a construo relativa aos direitos
fundamentais a existncia do ser humano, que como titular desses direitos pode exigir
seu cumprimento em qualquer situao. Da, a diferena entre os direitos humanos e
outras categorias de direito que somente so estabelecidas em razo de particularidades
individuais e sociais e, por conseguinte, despidos dessa universalidade prpria inerente
a tais direitos14. Corroborando essa argumentao importante transcrever o raciocnio de
Maurice Craston:
13
Ibidem, p. 14.
Ibidem, p. 19.
15
Ob.cit. p. 23/24 (CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p.
23/24.)
14
135
O trecho extrado da Revista Panorama da Previdncia Social Brasileira revela que o acesso ao sistema
previdencirio precisMser Mmpliado: Assim como nos demais pMW
ses dMAmerica I atina, a Previdncia
brasileira, nascida em 1923, baseia-se no princpio geral bismarckiano da contribuio para o acesso a um
benefcio. Embora esse conceito central tenha sido complementado por diversos programas com relao
contributiva diferenciada (caso da Previdncia Rural) ou mesmo de caractersticas assistenciais (caso da
Renda Mensal Vitalcia e do Benefcio de Prestao Continuada), ainda hoje o acesso fundamental ao
sistema previdencirio brasileiro passa pela relao contributiva. Estima-se que existam, em 2007, cerca
de 28,7 milhes de pessoas sem vnculo contributivo com a Previdncia Social. Embora a Assistncia
Social cubra uma parcela dessa populao, trata-se de um enorme passivo social e que exige, portanto,
uma poltica de incluso e expanso de coNerturM previdenciria. (PanoramM dM Previdncia Social
brasileira 2. ed. Braslia: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007, p. 24)
17
Confira-se alguns dispositivos presentes na Declarao Universal dos Direitos Humanos que tratam de
direitos sociais e econmicos: Artigo XXII Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Artigo XXIII 1.Toda pessoa tem direito ao
trabalho, livre escolha de emprego, a condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o
desemprego. 2. Toda pessoa, sem qualquer distino, tem direito a igual remunerao por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remunerao justa e satisfatria, que lhe assegure, assim
como sua famlia, uma existncia compatvel com a dignidade humana, e a que se acrescentaro, se
necessrio, outros meios de proteo social. 4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles
ingressar para proteo de seus interesses. Artigo XXIV Toda pessoa tem direito a repouso e lazer,
inclusive a limitao razovel das horas de trabalho e frias peridicas remuneradas. Artigo XXV 1. Toda
pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistncia fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia
especiais. Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da mesma proteo social.
[...] Artigo XVIII Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e
liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados. (Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm, acesso em 14 de janeiro de
2013)
136
18
137
21
Ibidem, p. 67.
Ibidem, p. 69.
23
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo,
interpretativas e problemas de justiciabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 25.
22
questes
138
Ibidem, p. 88.
Ibidem, p. 137.
26
Ibidem, p. 155.
25
139
27
Ibidem, p. 210.
140
alicerce das polticas pblicas ligadas seguridade social no pas28. De acordo com
Wagner Balera:
BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. 4. ed. So Paulo: Ltr, 2006, p. 11.
Ibidem, p. 17/18.
30
Artigo 1E4 dMF F/88: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e
distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter
democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
29
141
142
31
Artigo 6 da Lei n 8.742/93: A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), com os seguintes objetivos: (Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011) I - consolidar a gesto
compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcnica entre os entes federativos que, de modo
articulado, operam a proteo social no contributiva; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) II - integrar
a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, na forma do
art. 6o-C; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) III - estabelecer as responsabilidades dos entes
federativos na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social; IV definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais; (Includo pela Lei n
12.435, de 2011) V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia
social; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios;
e (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de
direitos. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 1o As aes ofertadas no mbito do Suas tm por
objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de
organizao, o territrio.(Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 2o O Suas integrado pelos entes
143
144
145
que gerou mais 14 milhes de postos de trabalho formais. Outro resultado positivo foi o incentivo
formalizao do trabalho domstico por meio do apoio concedido ao empregador. Com isso, ele pode
abater no Imposto de Renda da Pessoa Fsica a parte patronal da contribuio previdenciria (12%) sobre
um empregado e um salrio mnimo. J o Programa do Empreendedor Individual possibilita a
formalizao de trabalhadores que atuam por conta prpria e tm renda anual de at R$ 36 mil. A ao j
foi responsvel pela incluso de 500 mil contribuintes este ano e existe a perspectiva desse nmero se
expandir para 800 mil. Entre os 67% da populao socialmente protegidos esto os 41, 97 milhes de
contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os 7,17 milhes de trabalhadores rurais
(assegurados especiais); os 6,32 milhes de servidores pblicos vinculados aos regimes prprios da
previdncia; e aproximadamente 1,1 milho de pessoas que so socialmente protegidos, mas que no
contriburam para a previdncia, como o portadores de deficincia fsica e idosos com mais de 75 anos.
Em termos regionais, a mdia nacional de proteo social, de 67%, superada por Santa Catarina, com
81,8% de cobertura, em funo das altas taxas de formalizao da mo-de-obra no mercado de trabalho
regional, bem como importante cobertura da agricultura familiar pela previdncia rural. Na sequncia,
tambm com ndices superiores mdia, vm os estados do Rio Grande do Sul (75,1%), So Paulo
(73,3%), Distrito Federal (73,2%), Esprito Santo (72,4%), Paran (71,4%), Minas Gerais (69,5%),
Rondnia (69,5%), e Rio de Janeiro (68,6%). (DANIEL, Paulo. Previdncia tem maior cobertura da
Amrica Latina. Disponvel em:<http://www.cartacapital.com.br/economia/previdencia-tem-maiorcobertura-da-america-latina/>. Acesso em: 21 mar. 2013)
146
Art. 201 - CF/1988. [...] 12. Lei dispor sobre sistema especial de
incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e
queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a
famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo. 13. O sistema especial de incluso
previdenciria de que trata o 12 deste artigo ter alquotas e carncias
inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral de
previdncia social.
147
36
As regras dessa modalidade de incluso previdenciria foram regulamentadas pela Lei n 11.324/2006:
Art. 12. Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995. [...] VII - at o exerccio de 2012, ano-calendrio de
2011, a contribuio patronal paga Previdncia Social pelo empregador domstico incidente sobre o
valor da remunerao do empregado. [...] 3o A deduo de que trata o inciso VII do caput deste artigo: I
- est limitada: a) a 1 (um) empregado domstico por declarao, inclusive no caso da declarao em
conjunto; b) ao valor recolhido no ano-calendrio a que se referir a declarao; II - aplica-se somente ao
modelo completo de Declarao de Ajuste Anual; III - no poder exceder: a) ao valor da contribuio
patronal calculada sobre 1 (um) salrio mnimo mensal, sobre o 13 o (dcimo terceiro) salrio e sobre a
remunerao adicional de frias, referidos tambm a 1 (um) salrio mnimo; b) ao valor do imposto
apurado na forma do art. 11 desta Lei, deduzidos os valores de que tratam os incisos I a III do caput deste
artigo; IV - fica condicionada comprovao da regularidade do empregador domstico perante o regime
geral de previdncia social quando se tratar de contribuinte individual.
148
37
149
microempreendedor individual, de que trata o art. 18-A da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro
de 2006; e b) do segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda.[...] 4o
Considera-se de baixa renda, para os fins do disposto na alnea b do inciso II do 2 o deste artigo, a
famlia inscrita no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal - Cadnico cuja renda
mensal seja de at 2 (dois) salrios mnimos.
39
Informao extrada do stio eletrnico da Previdncia Social sobre os objetivos do Programa de
Educao Previdenciria: O ProgramMde Educao Previdenciria (PEP) desenQolvido pelo HNSS com
a finalidade de ampliar a cobertura previdenciria por meio da incluso e permanncia dos trabalhadores
brasileiros nos regimes de previdncia. Alm de desenvolver aes de informao e conscientizao sobre
direitos e deveres previdencirios, o Programa vai ao encontro da sociedade e a prepara para usufruir,
com tranquilidade e segurana, de tudo aquilo que a previdncia pblica, enquanto sistema de proteo
social, pode oferecerB (http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=35 - acesso em 23 de
outubro de 2012)
150
6. CONCLUSO
40
151
7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
152
geral
dos
direitos
direito
previdencirio: direito
da
153
154
155
estabelece uma ordem social baseada no primado do trabalho e voltada promoo do bemestar e da justia sociais (art. 193).
Este panorama constitucional revela que a Constituio Cidad institui um Estado de
Bem Estar Social que tem a garantia de um sistema de proteo social como seu eixo
fundamental. Porm na era da globalizao, em nome da estabilidade econmica, como se
ver no tpico seguinte, as polticas sociais foram gravemente afetadas em notria
contrariedade aos princpios das ordens econmica e social estabelecidas em 1988.
2.2 O Estado de bem Estar Social e os revezes da reestruturao produtiva: um
panorama econmico-social
A reestruturao do capitalismo foi viabilizada pela Revoluo Tecnolgica na medida
em que a ciberntica, a informtica e a automao potencializaram o desenvolvimento
capitalista.
158
consubstanciado na
159
160
161
O novo sistema traz como novidade que envolve o cenrio brasileiro consiste na
Poltica Previdenciria do Trabalhador de Baixa Renda (COSTA, 2004, p. 388)
A mencionada emenda constitucional institui o denominado sistema especial de
incluso previdenciria (SEIP) nos 12 e 13 do art. 201 da CF. A prpria denominao
constitucional j revela uma mesclagem de poltica previdenciria com a matriz da poltica de
assistncia social, implicando uma quebra da lgica estrita da contributividade do regime
previdencirio o que se harmoniza com opo constitucional pela idia de Seguridade Social
que traz em si um amplo conceito de proteo social (VIANNA, 2003).
Como reala Costa, o novo sistema se justifica pela:
A demanda social num pas de fraca distribuio de renda como o nosso, registrado
e divulgado pelos estudos dos organismos oficiais como Ipea , IBGE , PNUD,
PNAD , tem demonstrado a urgncia na consolidao de poltica de incluso
previdenciria de um tipo de trabalhador , o informal urbano , aquele que se
encontra fora do mbito das regras do atual Regime Geral de Previdncia SocialRGPS, portanto desprovido de proteo previdenciria e no alcanvel pelas
polticas assistenciais de combate pobreza e misria.
Debruar-se nas diferenas do Sistema Previdencirio e do Sistema Assistencial,
ramos da Seguridade Social , esboar um conjunto de direitos de cidadania
inerentes ao gozo do bem de todos conforme as normas constitucionais ditadas nos
artigos 1. e 3.(2007, p. 288).
162
subregime diferenciado pelo que est submetido aos principio gerais da Seguridade Social e,
esepcificamente tambm, aos principios da Previdncia Social. Costa sustenta, nesta linha,
que:
De fato no se trata de um sistema , mas de um subregime do Regime Geral , ou
melhor , de um instituto similar - mas no em amplos aspectos - ao do segurado
especial , espcie do gnero trabalhador rural , contribuinte da Seguridade Social e
no da previdncia social , cujo benefcio de um salrio mnimo conforme
determinao do art. 195, par. 8/CF. (2007, p. 388).
um
163
sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua
residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. Fixou tambm alquota
diferenciada de 5% (cinco por cento) no caso do microempreendedor individual assim como
para segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. A
referida lei regula assim alguns aspectos do Sistema Especial de incluso Previdenciria
previsto no art. 201, 12 e 13 da CF.
Observe-se que h coincidncia dos requisitos e os previstos na Constituio o que
evidencia que a lei n 12470/2011, apesar de no expressamente consignar, sim
regulamentao parcial do SEIP. Contudo, com vistas a regulamentar de forma ampla o
SEIP, tramitam o Projeto de Lei do Senado n. 253/2005, verifcando-se, verdadeira
sobreposio e fracionamento da regulamentao do novo subregime previdencirio. Esta
pluralidade de regulamentaes, quando da aprovao final do PL n 253/2005, poder criar
srias distores e dificuldades na interpretao e aplicao do SEIP no contexto do Regime
Geral da Previdncia Social (RGPS).
3.3 Uma anlise da constitucionalidade do Projeto de Lei n 253/2005
3.3.1
E mais, reconhece:
Como bem mencionado no primeiro relatrio apresentado pelo Senador EXPEDITO
JNIOR, a expanso da cobertura previdenciria representa o principal desafio de
curto prazo, tanto para o desenvolvimento do sistema previdencirio brasileiro,
quanto para a continuidade da poltica de sustentao de renda dos idosos. Do
contrrio, um contingente enorme de brasileiros ir pressionar por aumento de
gastos pblicos em programas assistenciais e ainda reduzir a renda mdia de suas
famlias. Mais ainda, em contexto de aumento de longevidade, a falta de cobertura
previdenciria representa uma verdadeira bomba com efeito retardado.
verdade que hoje j possvel ao contribuinte individual e ao segurado facultativo
recolherem suas contribuies com alquota reduzida para onze por cento, desde que
optem pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de
contribuio. Trata-se da incluso dos 2 e 3 ao art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de
julho de 1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social), pela Lei Complementar n 123,
de 14 de dezembro de 2006 (novo Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte), recentemente reduzido para 5% em face do disposto na Medida
Provisria n 529, de 2011. (RELATOR: Senador EDUARDO BRAGA:2011).
Outro aspecto destacado pelo ltimo relatrio referente ao projeto de lei 253/2005
orientao por diretrizes das polticas
reconhece:
No que se refere ao custeio da seguridade social, o PLS n 253, de 2005, parte do
pressuposto que modelo atual vem onerando injustamente determinados segmentos
165
Como visto dispe o projeto que sero aplicveis aos segurados que se enquadrem e
optem pelo sistema especial as seguintes regras:
a) Somente alcana os que sendo de baixa renda no tenham vinculo
empregatcio.
b) O pagamento dos benefcios enquanto em vida o beneficirio, cessando com a
sua em caso de morte do mesmo;
c) Benefcio com valor mensal de um salrio mnimo;
d) Suspenso dos benefcios quando se constatar irregularidade na opo;
e) Perodos de carncia diferenciados para o auxlio-doena e aposentadoria por
invalidez: seis contribuies mensais e para a aposentadoria por idade: noventa
contribuies mensais.
Fixadas as linhas gerais da proposio legislativa, passa-se a seguir ao exame da
constitucionalidade do projeto de lei examinado.
3.3.2
166
167
168
169
5. REFERNCIAS
ANFIP. Anlise da Seguridade Social em 2006. Braslia: ANFIP, 2007. Disponvel em:
http://fundacaoanfip.org.br/site/2008/06/analise-da-seguridade-social-2007. Acesso em: 14
ago 2012.
BRASIL. Congresso. Senado. Pprojeto de Lei
(Nota
tcnica).
DIEESE,
2007.
Disponivel
em:
<
In:
XX
ENCONTRO
NACIONAL
DOS
AUDITORES-FISCAIS
DO
171
polticas
pblicas;
certificao
ambiental;
ABSTRACT: After the nineteenth century, the liberal state gave way to the State Social
Welfare, characterized by want of improving the lives of individuals, the rule of assignment
as a social function, where the minimum state gives way to a maximum of State. In the
dynamics of global relations, Neoliberalism emerges, dominant political-economic trend
nowadays. The legitimacy of the Brazilian state to interfere in economic activity through
public policies to encourage innovation at the local and regional development for the
protection of the environment, is related to the objective of contributing to sustainable
*
Bolsista pela Entidade Financiadora CAPES. Mestranda pelo Programa de Direito Negocial da UEL Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogada.
**
Doutor em Direito da Cidade pela UERJ, Professor permanente do Programa de Mestrado em Direito
Negocial e da graduao em Direito da UEL - Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogado.
172
173
175
mnimo de Estado cede lugar ao mximo de Estado, com manuteno das estruturas
democrticas em sentido mais estrito, no Estado do bem-estar.
Portanto, remanescendo nesta senda, tambm Lourival Vilanova (2003, p.480)
aponta que a expanso do Estado importa numa reduo dos termos da equao liberal,
indivduo/Estado, nas quais os direitos individuais, constitucionalmente discriminados, so
reduzidos mediante lei, consentidos pela Constituio Federal, dispondo de garantias
constitucionais e de garantias do direito do processo, no entanto, so notavelmente
restringidas. Outrossim, protege-se o uso de propriedade, mas reprime-se qualquer forma de
abuso desse direito, bem como mantm-se o princpio da livre empresa. Ademais, o Estado
tambm assume funo empresarial no sistema de produo.
176
Ato contnuo, Cristiane Derani (2008, p.223) assinala que a ordem econmica
descrita no texto constitucional perfaz a constituio econmica de uma ordem de mercado
dirigida globalmente, estando presentes elementos essenciais de uma ordem econmica,
dispostos em diretrizes poltico-econmicas, que so pressupostos de economia de mercado,
cuidando da manuteno do equilbrio global da economia. Havendo desequilbrio, deve o
Estado intervir dentro de um direcionamento global, mesmo que para isso os princpios da
livre iniciativa e concorrncia acabem sendo relativizados.
Os princpios econmicos constitucionalmente positivados encontram-se radicados
no pensamento do equilbrio da atividade econmica de Keynes, que em resumo, visam
constituir boas condies econmicas, bem como a reduzir a atuao do Estado como
empresrio, j que passa a atuar como investidor.
Alm disso, Cristiane Derani (2008, p.225), aponta que a posio de Keynes
criticada pelos monetaristas, que, ao contrrio, aconselham uma influncia global por meio de
uma apropriada poltica monetria, referindo-se quantidade em dinheiro.
Contudo, o desenvolvimento econmico previsto pela norma constitucional brasileira
deve incluir o uso sustentvel dos recursos naturais (princpio da defesa do meio ambiente,
art. 170, VI; bem como a norma expressa no art. 225, pargrafo 1, IV), sendo impossvel
propugnar-se por uma politica unicamente monetarista sem colidir com os princpios
constitucionais, em especial os que regem a ordem econmica e os que dispem sobre a
defesa do meio ambiente.
Desta feita, no h como pensar em desenvolvimento da atividade econmica sem o
uso racional dos recursos naturais, tendo em vista que a atividade econmica dependente do
fator natureza da produo, na mesma razo da proteo do fator capital e da manuteno do
fator de trabalho. A compilao destes trs fatores garante a possibilidade de atingir os fins
177
almejados pela ordem econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, previsto no artigo 170 da Carta Magna.
nesse sentido, que o desenvolvimento econmico do Estado brasileiro subentende
um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos
recursos naturais, objetivando um aumento da qualidade de vida coordenada com equilbrio
da distribuio de renda e de condies de vida mais saudveis, o que no se reduz a um
aumento do poder de consumo.
1.2
DIREITO
ECONMICO
DIREITO
AO
MEIO
AMBIENTE:
INDISSOCIABILIDADE
Direito Econmico, de acordo com Cristiane Derani (2008, p. 37) a normatizao
da poltica econmica como meio de dirigir, implementar, organizar e coordenar prticas
econmicas, procurando compatibilizar fins conflituosos dentro de uma orientao
macroeconmica. Este conceito procura realizar aquela ordem econmica, especificamente
visando implementao dos objetivos de uma sociedade e uma efetiva justia, afastando
assim, motivos de contenda.
As normas de direito da ordem econmica se congregam pela sua caracterstica de
contedo, e no se encontram normas sobre a ordem econmica apenas em leis que se
declaram como tal, como tambm no mbito constitucional, no ttulo denominado da ordem
econmica e financeira, expressa no artigo 170 da Constituio Federal, cuja caracterstica
a presena de elementos destinados a desempenhar tarefa para assegurar a paz social, por
intermdio da paz econmica. Em outras palavras, a tarefa especfica dessas normas
fornecer o instrumento necessrio para direcionar o mercado e a concorrncia, como tambm
traar disposies aptas a elaborar uma ordem na economia de mercado.
O direito econmico como direcionador da atividade econmica desempenha o
cumprimento de seu papel perseguindo duas finalidades gerais: por um lado defende os
valores expostos como princpios constitucionais, como liberdade, igualdade e justia social,
por outro lado, dispe sobre objetivos de poltica e prtica econmica, trabalhando com
institutos de implementao ao desenvolvimento.
Partindo-se da premissa que o direito econmico o direito do desenvolvimento
econmico, o mesmo s praticado diante da juno da sociedade em uma esfera econmica
e uma esfera poltica:
178
Por fim, o direito ambiental surge para rever e redimensionar conceitos que dispem
sobre a convivncia das atividades sociais, abraando todas as dimenses da humanidade,
valendo-se de teorias que esto compromissadas a partir do seu contato com a realidade.
Considerando que o direito ambiental tem como objetivo o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, passvel de fruio por toda a coletividade, desdobram-se demais
normas pertencentes ao ramo.
179
POLTICAS
PBLICAS
EM
PROL
DA
EFETIVIDADE
DA
TUTELA
imperioso salientar que a lei exija que as diretrizes da Poltica Ambiental sejam
formuladas em planos, visto que, de acordo com Silva (2004, p.212), isto capacita a
vinculao da orientao preservacionista do meio ambiente aos planos de ordenao
territorial e de desenvolvimento econmico e social, que cabe Unio elaborar e executar, por
fora dos artigos 21, IX, e 174, pargrafo 1, da Constituio.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente deve ser compreendida como um conjunto de
normas-guias de outras que ho de servir, visto que a defesa do meio ambiente constitui um
dos princpios da ordem econmica, pois como aponta Antunes (2005, p.80) seus
181
184
natureza pblica, cujo objetivo se deu pela recuperao ambiental, a revegetao das margens
do rio Pinheiros, entre o canal de Guarapiranga e a regio do Jaguar. Ademais, vale ressaltar
que, a implementao do sistema de gesto ambiental trouxe ainda mais pontos benficos ao
setor pblico, como a realizao de parcerias com empresas, como a de transmisso de
energia, fabricantes de fertilizantes, etc.
Outro caso semelhante, a empresa de capital misto, Petrobrs, de controle acionrio
da Unio Federal, onde todas as suas refinarias possuem certificao ambiental, contudo, de
acordo com o texto de Alex Guimares Loureno e Dbora Schourder (2012, p.25) a
Petrobrs, que mesmo estando entre dez maiores empresas de explorao de petrleo do
mundo, foi acusada em janeiro de 2000, pelo acidente de derramamento de petrleo na Baa
de Guanabara/RJ, muito embora ter obtido o certificado da ISO 14001 duas semanas antes do
sinistro ocorrido. Como no se bastasse, em julho do mesmo ano, a Petrobrs esteve
envolvida em outro derramamento de leo, desta vez na refinaria Presidente Getlio Vargas
no Paran, provocando vazamento no Rio Barigui, atingindo o rio Iguau, em Araucria/PR.
Por outro lado, as melhorias derivadas da certificao na Petrobrs, prestadora de
servio pblico, verificam-se na quantidade de petrleo que manipula e seus derivados que
dispem, tendo em vista que a empresa est sujeita a enfrentar questes tais como a poluio
do solo devido a seus resduos e manuseio de seus produtos, poluio das guas devido a suas
atividades produtivas e acidentes, poluio do ar por enxofre, emisso de gases diversos e
efeito estufa. A Petrobrs sofre ainda presso pblica mundial para buscar a certificao
ambiental, tendo em vista os riscos nocivos de degradao ao meio ambiente so inerentes a
sua atividade.
A dificuldade de implementao do sistema de gesto ambiental no setor pblico se
d pela instabilidade poltica, na qual, mudando as prioridades da governana, pode-se reduzir
ou at cessar o fluxo de recursos e a priorizao da questo ambiental, diante da justificativa
de que tal projeto se fez presente durante a anterior governana. Desse modo, o importante
para dar continuidade a um sistema de gesto ambiental, se aliar a sociedade civil, com o
intuito de presso para o segmento do sistema de gesto ambiental, bem como as normas de
certificao, como o caso da Agenda 21. Um de seus princpios apontado Jos Carlos
Barbieri e Jorge Emanuel Cajazeira (2010, p.148):
Um dos objetivos da Agenda tirar as recomendaes e os planos de ao
acordados nesses documentos das prateleiras dos rgos oficiais e da esfera
exclusiva dos governos centrais, para que diferentes segmentos da sociedade
(empresas, comunidade cientfica e tecnolgica, autoridades locais,
sindicatos etc.) possam contribuir a seu modo para o alcance dos resultados
esperados. A sua implementao requer diversos nveis de abrangncia,
186
CONCLUSO
187
REFERNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. Ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005.
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VILANOVA, Lourival. Escritos jurdicos e filosficos. So Paulo: IBET, 2003.
189
RESUMO
O crescimento das organizaes autogestionrias e solidrias de trabalhadores como resposta
crise do capitalismo, as polticas pblicas desenvolvidas para atender s demandas
originadas deste crescimento e seus problemas prticos no momento da efetivao constituem
pontos centrais deste trabalho. Procura-se aqui, refletir criticamente sobre o descompasso
entre os poderes do Estado, especialmente, entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo,
problematizando a oferta de fomento promovida pelo primeiro e a impossibilidade, ou
dificuldade, de acesso ocasionada pela inrcia do segundo, que, apesar da evidente lacuna
legislativa, ainda no criou nos diplomas legais, uma forma de constituio jurdica para os
empreendimentos de economia solidria.
PALAVRAS-CHAVE: economia solidria. Polticas pblicas. Legislao.
RESUMEN
El crecimiento de las organizaciones autogestionadas y la solidaridad de los trabajadores en
respuesta a la crisis del capitalismo, las polticas pblicas destinadas a satisfacer las demandas
derivadas de este crecimiento y sus problemas prcticos en el momento de ejecucin son los
puntos centrales de este trabajo. Se tiene aqu la intencin reflexionar crticamente sobre el
desajuste entre los poderes del Estado, especialmente entre el Ejecutivo y el Legislativo,
problematizando la oferta de fomento promovida por el primero y la imposibilidad o
1
Doutor em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal de Santa Catarina e pela Universit di Lecce
Itlia, com Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa Portugal, pela Universit di Lecce Itlia; Mestre em
Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professor titular nos cursos de graduao, ps
graduao, mestrado e doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Vinculado Linha
de Pesquisa Estado, Atividade Econmica e Desenvolvimento Sustentvel e membro do Grupo de Pesquisa
Regulao Econmica e Atuao Empresarial. Advogado e Procurador do Estado do Paran. Correio
eletrnico: franciscocduarte@hotmail.com.
190
dificultad de acceso causado por la inercia del segundo, que, a pesar del evidente laguna
legislativa, sigue sin incluir en la legislacin, una forma de constitucin jurdica para los
grupos de economa solidaria.
PALABRAS CLAVE: Economa Solidaria. Polticas Pblicas. Legislacin.
INTRODUO
As demandas e anseios dos trabalhadores e trabalhadoras que integram a chamada
economia solidria e as dificuldades que o segmento enfrenta devem constar na pauta tanto
dos gestores pblicos quanto das Universidades em seu campo de produo de novas
tecnologias e proposio de alternativas e viabilizao do convvio social.
que os princpios defendidos pela economia solidria privilegiam o pleno
desenvolvimento humano e mostram-se como caminhos mais eficazes para a realizao da
felicidade, vez que fundam-se especialmente na solidariedade e mtuo apoio, rompendo com
a lgica de competitividade consolidada nos meios de produo e relaes de trabalho
caractersticos do segundo setor.
Infelizmente, apesar das relevantes potencialidades da economia solidria, inclusive
para gerao de renda e erradicao da pobreza, os grupos de trabalhadores e trabalhadoras
que optam por este caminho enfrentam uma srie de dificuldades no cenrio nacional.
Neste artigo, sero abordadas com especial nfase, as dificuldades relacionadas
constituio jurdica dos empreendimentos de economia solidria, apontando para o atraso da
legislao brasileira diante dos avanos tanto das polticas pblicas quanto das necessidades
sociais na matria.
Considera-se relevante intensificar as reflexes sobre este tema, pois cada vez mais
aumentam as polticas pblicas destinadas ao fomento da economia solidria, bem como a
insero de aes no mesmo sentido em outras polticas. Entretanto, o sucesso destas aes
depende em grande parte, da possibilidade de acesso pelos grupos, que muitas vezes, ficam
condenados marginalidade institucional, pois no agregam em sim as rigorosas condies
para constituio jurdica da sua existncia.
Talvez este artigo se mostre capaz de reproduzir parte das angstias vivenciadas
pelos atores envolvidos na economia solidria. De fato, espera-se que sim, pois isto lhe
conferir alguma legitimidade para contribuir no debate necessrio e urgente sobre o tema.
191
Brasil,
as
organizaes
de
trabalhadores
tm
se
institucionalizado,
principalmente, sob as formas jurdicas de cooperativas, uma vez que estas, pode-se dizer,
adotam como principal objetivo o aperfeioamento moral do homem, pelo alto sentido tico
da solidariedade, complementado na ao, pela melhoria econmica. (BULGARELLI apud
192
193
Este fator um dos pontos polmicos que divide a comunidade terica e gestores
pblicos, de modo que h uma parte dentre estes e tambm aquela que defende a emancipao
do trabalho e como seu horizonte ltimo a coexistncia harmnica dentro do mercado e outra
parte que prope um horizonte para alm do mercado capitalista, com plena expanso de sua
filosofia, justificando-se porque o capitalismo relaciona-se com outros objetivos, ao acmulo
do capital e ao lucro, ao passo que a gesto solidria est ligada melhoria da qualidade de
vida [...], a um modo de vida sustentvel e ao bem viver da populao. So princpios ticopolticos antagnicos aos da gesto dos negcios capitalistas que no beneficia a todos, mas a
seus proprietrios. (GADOTTI, 2009. p. 32. Grifo no original).
No cenrio nacional, economia solidria assume cada vez mais importncia, uma vez
que se consagra, inclusive, como estratgia para promoo do desenvolvimento territorial,
cuja prioridade seria o desenvolvimento humano e social, ideia que vem consagrada na
Resoluo 16 da I Conferncia Nacional de Economia Solidria. (REDE DE GESTORES DE
POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 33-35). No que se refere
ao desenvolvimento territorial, pode assumir o papel de importante ferramenta e caminho
possvel para a efetivao de um dos objetivos fundamentais da Repblica, consagrado no
inciso III do art. 3 da Constituio, onde consta: erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais;.
Aliado
isto,
intensifica-se
organizao
da
sociedade,
atravs
dos
194
195
196
197
AS
LACUNAS
LEGISLATIVAS
SUAS
DIFICULDADES
PARA
198
3.2 COOPERATIVAS
199
Por outro lado, a lei 5.764 de 16 de dezembro de 1971, d as diretrizes gerais para o
cooperativismo no Brasil, definindo as cooperativas como organizaes de pessoas que
reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de uma
atividade econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro, nos termos de seu art. 3.
Note-se a importante diferena: a atividade cooperativa uma atividade com fins
econmicos, diferenciando-se das associaes, mas, assim como as associaes, igualmente
sem fins lucrativos.
H, entretanto, dificuldades presentes nas cooperativas que dificultam ou mesmo
impedem que os trabalhadores adotem sua forma para a sua constituio. Se por um lado os
requisitos tanto para criao, quanto para a manuteno, sejam mais complexos ou mesmo
onerosos, por outro lado, h um problema de ordem objetiva, que a previso constante no
art. 6, I, segundo o qual, cooperativas singulares somente podem ser constitudas a partir da
reunio mnima de vinte associados. Tal requisito muitas vezes um bice intransponvel,
pois os empreendimentos de economia solidria, na maioria das vezes, so pequenos grupos
com nmero muito inferior de trabalhadores e trabalhadoras aglutinados.
200
CONSIDERAES FINAIS
necessrio problematizar tambm no mbito tcnico jurdico o debate sobre a
economia solidria. Mais especificamente, problematizar o ponto de interseco entre a
economia solidria e as polticas pblicas. Incluindo esta problemtica na pauta da
comunidade cientfica, imagina-se poder contribuir para o aprofundamento deste debate, de
modo a contribuir tambm na reflexo sobre novas tecnologias e propostas para enfrentar
desafios impostos por este desencontro de interesses.
A inrcia dos legisladores, que, apesar da evidente lacuna legislativa, ainda no
criaram uma forma de constituio jurdica para os empreendimentos de economia solidria
precisa ser atacada por meio de uma unio de esforos, de uma ao conjunta protagonizada
pela sociedade civil, especialmente, mas apoiada pelas entidades de apoio, bem como pelos
gestores pblicos efetivamente comprometidos com a economia solidria.
Em tempos de profundo adoecimento no mundo do trabalho, onde homens e
mulheres so descartados depois de esgotada sua energia vital e sua sade, onde isto passa
202
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil:
promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: < www.planalto.gov.br >. Acesso em
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Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de
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Resduos Slidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras
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< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 06 de julho de
1994. Disponvel em: < www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Decreto 5.940 de 25 de outubro de 2006. Institui a separao dos resduos
reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta
e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos
catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial
da
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em
26
de
outubro
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2006.
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Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Publicado no Dirio
Oficial
da
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em
29
de
maio
de
2003.
Disponvel
em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
203
204
Advogado atuante na cidade de Marlia/SP. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela UEL/PR.
Mestrando do curso de Mestrado em Direito da Universidade de Marlia UNIMAR.
*
Doutora em Direito Tributrio pela PUC-SP. Coordenadora e Professora do Programa de Mestrado em Direito
da UNIMAR e Vice Presidente do Instituto de Direito Tributrio de Londrina.
205
subject, and observe that they can actually be beneficial to society. These public policies tax
order should respect the social function of tax, being necessary, initially, conceptualize this
function, because the State can't grant incentives without a plan and budget for such. Fulfilled
this requirement, one can enter into public policies, bringing its first definition, for then,
addressing some specific tax incentives, such as the University for All Program (PROUNI),
the benefits of the Manaus Free Trade Zone and some environmental incentives related to the
urban area. With this analysis, one understand the importance of a good tax incentive granted,
which could reduce regional and social inequalities, bringing a better balance between the
various regions of Brazil, and fulfilling its social function, respecting thus Federal
Constitution, and in particular, the social justice (which relates to the social function), which
is provided for in the caput of Article 170 of the Constitution.
Keywords: Tax Social Function; Public Policy Implementation; Tax Law; Social Justice
1 - Introduo
Quando se fala em funo social do tributo, tem-se em vista seu carter social, o
respeito dignidade da pessoa enquanto ser humano e a busca pela reduo das desigualdades
regionais e sociais existentes e que, muitas das vezes, agravam a situao de pases que so
dspares entre seus extremos geogrficos.
Para tanto, faz-se de extrema importncia uma pontuao acerca da funo social do
tributo, incluindo-se nela, a questo da justia tributria, que deve disciplinar o modo de agir
do Estado, para que este no cometa injustias com uma cobrana excessiva de determinado
tributo.
A partir desta compreenso, torna-se essencial abordar a implementao das polticas
pblicas, notadamente em matria tributria, que visam atender s necessidades do
contribuinte e da sociedade em geral que, desde que se enquadrem no regramento
estabelecido pelo Estado, podero gozar de incentivos fiscais e demais benefcios no intuito
do desenvolvimento nacional.
Sendo assim, exemplos so os mais diversos neste sentido, dentre os quais a Zona
Franca de Manaus, que busca a reduo das disparidades entre a regio em que ela se situa
(regio norte ou, mais abrangentemente, regio amaznica) e aqueles considerados como
grandes centros urbanos e tecnolgicos do pas, que se encontram em Estados da regio Sul e
Sudeste do Brasil.
Mas no existem apenas programas no intuito de reduzir as desigualdades regionais e
sociais, h polticas pblicas cujo objetivo mor a garantia da sociedade, o que se observa no
programa Universidade para Todos, estabelecido pelo Governo Federal.
206
Maria de Ftima Ribeiro alia a questo da poltica tributria dimenso social que
ela deve tomar, a fim de se tornar efetiva, conforme se pode depreender:
A poltica tributria o ponto crucial de definio da estrutura da sociedade.
Por isso, deve se examinar o fenmeno da tributao em harmonia com a
dimenso social do homem, sem a qual ele no se realiza integralmente,
considerando as dimenses individual e familiar. Devem ser pesquisados os
prprios fundamentos da tributao, para que ela atenda, j na sua origem, as
razes de justia em relao a onerao do tributo.
[...]
No que consiste a tributao social? No se trata apenas em atender as
necessidades mais elementares da populao, mais do que isso. A
tributao deve respeitar a dimenso individual e familiar, considerando a
capacidade contributiva entre outros princpios constitucionais de proteo
ao contribuinte.
Sempre que a tributao impedir ou dificultar a realizao do essencial em
relao sociedade ou parte dela e at mesmo a uma pessoa, ser desmedida
e poder ter carter confiscatrio. Ser desmedida tambm a tributao se os
governos pretenderem arrecadar tributos, ultrapassando a soma necessria de
dinheiro para o atendimento das necessidades sociais. Tal tributao provoca
a transferncia de valores dos contribuintes para o Fisco, sem finalidade
social.1
Com esta narrativa, cumpre-se ter em mente que o "mero estado de expanso" citado
por Andr Elali remete ao conceito puro e simples de crescimento econmico, todavia, o
desenvolvimento no pode ficar adstrito ao mero crescimento, devendo buscar um equilbrio
tanto na produo, quanto na distribuio e consumo das riquezas produzidas no Brasil.
Dia aps dia so intensificadas as polticas governamentais para a concesso de
incentivos fiscais, para a obteno de determinados objetivos que so almejados pelo Estado,
3
Vale observar que o PROUNI, como dito acima, concedido a Instituies de Ensino
Superior, quer elas tenham ou no fins lucrativos. As bolsas concedidas por este programa
podem ser de 100% (cem por cento) do valor das mensalidades a serem pagas, ou de 50%
(cinquenta por cento) ou 25% (vinte e cinco por cento), a depender da renda do brasileiro que
ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 124.
212
ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 124.
213
Adriana Estigara, Reni Pereira e Sandra A. Lopes Barbon Lewis trazem, ainda, os
incentivos que podem ser concedidos Instituio de Ensino Superior que aderir a este
programa do governo:
A Instituio de Ensino Superior com fins lucrativos que aderir ao PROUNI
ter a iseno de alguns impostos e contribuies, no perodo de vigncia do
termo de adeso ao programa, tais como do Imposto de Renda Pessoa
Jurdica; da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido; do COFINS
(Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social);
Contribuio ao Programa de Integrao Social (PIS).
Importante ressaltar que, de acordo com o art. 8, 1, da Lei n 11.096/05,
estas isenes recairo, nas hipteses do IR e da Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, sobre o lucro e, nas hipteses de COFINS e do PIS, sobre a
receita auferida. Tais lucros e receitas so decorrentes da realizao das
atividades de ensino superior e provenientes de cursos de graduao ou
cursos sequenciais de formao especfica.7
Torna-se vantajoso para a Instituio que aderir a esse programa, devido s isenes
de impostos e contribuies que tero, enquanto estiver vigente sua adeso ao programa.
Incentivos como a iseno de Imposto de Renda Pessoa Jurdica, Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, entre outras, sero as maiores atrativas para que esse incentivo continue
vigente e atenda sua funo social.
Com esse estudo, pode-se partir para o prximo incentivo a ser abordado, a saber, o
relativo Zona Franca de Manaus, onde ser possvel visualizar um carter social e de busca
pelo equilbrio.
3.2 - Zona Franca de Manaus
O incentivo fiscal que se analisar a partir de agora o relativo Zona Franca de
Manaus (ZFM). Ressalta-se, aqui, a importncia de as atividades econmicas terem uma
funo social, a fim de se atingir, pautados na Constituio Federal, os objetivos traados
pelos princpios da ordem econmica.
Este incentivo, que foi implantado em 1967, foi ampliado para abranger toda a
Amaznia Ocidental, que carecia de investimentos que propiciassem um desenvolvimento
regional mais efetivo. Resta destacar o comentrio de Rita de Cssia Andrade, que bem
pontua a questo da ZFM:
ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 125.
214
A Zona Franca de Manaus concede incentivos fiscais e extrafiscais para aqueles que
decidirem instalar seus empreendimentos industriais naquela regio. Os incentivos fiscais
concedidos no Plo Industrial de Manaus guardam estrita relao com a implantao de
projetos Industriais e Agropecurios na rea de sua abrangncia, que de 10.000 km (dez mil
quilmetros quadrados), conforme mencionado na citao supra. A autora, ainda continua sua
anlise:
[...] O Plo Industrial de Manaus possui mais de 500 indstrias de alta
tecnologia gerando mais de meio milho de empregos, diretos e indiretos. O
Plo Agropecurio abriga projetos voltados a atividades de produo de
agroindstria, piscicultura, turismo, beneficiamento de madeira, entre outras.
Vimos, assim, que a Zona Franca de Manaus o maior exemplo de incentivo
ao desenvolvimento econmico regional implantado pelo governo brasileiro
objetivando viabilizar uma base econmica na Amazonia Ocicental [sic],
promovendo a melhor integrao produtiva e social dessa regio ao Pas,
granantindo a soberania nacional sobre suas fronteiras. Tida, alis, como a
mais bem-sucedida estratgia de desenvolvimento regional, o modelo
estende, hoje, sua abrangncia aos Estados da Amaznia Ocidental: Acre,
Amazonas, Rondnia e Roraima e as cidades de Macap e Santana, no
Amap, refletindo, assim, o desenvolvimento econmico aliado proteo
ambiental, proporcionando melhor qualidade de vida s suas populaes.
[...]
Apesar de a legislao Federal do (IPI) tratar o benefcio de forma diversa
das legislaes Estaduais (ICMS), em ambos os casos a fruio do benefcio
est condicionada a uma srie de requisitos, sendo o principal deles a
comprovao de que os bens e mercadorias realmente entraram na Zona
digitalizado;
Relgio
de pulso
e bolso;
Compact
12
Disponvel
em
<<http
217
Neste tributo, h iseno na quase totalidade das situaes que envolvem a Amaznia
Ocidental, em relao ao itens supra, regulados pela SUFRAMA. Isso demonstra a
importncia dos benefcios fiscais para aquela regio, pois uma forma de buscar a reduo
das desigualdades que a regio da ZFM sofre, em relao a grandes centros econmicos do
pas, situados nas regies Sul e Sudeste, com especial ateno ao Estado de So Paulo.
H outros incentivos fiscais federais pelos quais beneficiada a ZFM, merecendo
destaque:
Outros tributos:
PROGRAMA
DE INTEGRAO
SOCIAL
(PIS)
e
FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL (COFINS)
Supenso da exigncia da Contribuio para o PIS/PASEPImportao e da COFINS-Importao para bens novos destinados
incorporao ao ativo imobilizado de pessoa jurdica importadora
estabelecida na Zona Franca de Manaus, nos seguintes casos:
13
Disponvel
em
<<http
218
14
Disponvel
em
<<http
219
15
FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; RIBEIRO, Maria de Ftima. O Papel do Estado no
Desenvolvimento Econmico Sustentvel: Reflexes sobre a Tributao Ambiental como Instrumento de
Polticas Pblicas. Disponvel em <<http://www.idtl.com.br/artigos/133.pdf>>. Acesso em 10/01/2013
16
BRASIL. Vade Mecum. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaborao de Luiz Roberto
Curia, Livia Cspedes e Juliana Nicoletti. 13.ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 71.
220
221
tanto
novas
quanto
antigas,
que
contemplem
aes
favorveis
ao
desenvolvimento sustentvel, como eficincia no uso de gua e energia. Tal certificao ser
17
TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Tributos so eficazes quando usados para preservao ambiental.
Revista
Consultor
Jurdico.
Disponvel
em
<<http://www.conjur.com.br/2006-mar23/tributo_eficaz_quando_usado_preservacao_ambiental>>. Acessso em 20 de junho de 2012.
18
Os Projetos QUALIVERDE e QUALIVERDE 100 consistem na Lei de Benefcios Fiscais e Lei de
Benefcios Edilcios: Benefcios Fiscais: Desconto do ISS na execuo da obra, Iseno ou desconto de IPTU
durante a obra, Iseno ou desconto no ITBI e Desconto de IPTU no prdio. Benefcios Edilcios: Iseno da
rea de varandas abertas e jardineiras no cmputo da ATE, Aumento de ocupao do Pavimento de Uso Comum
e dependncias, Cobertura do estacionamento localizado no pavimento trreo, desde que seja do tipo telhado
verde e associada ao sistema de coleta, reteno ou reuso de guas pluviais.
19
O Decreto atende s diretrizes da Lei N 5248 de 27 de janeiro de 2011, que institui a Poltica Municipal sobre
Mudanas do Clima e Desenvolvimento Sustentvel, que estabelece metas de reduo de emisses antrpicas de
gases do efeito estufa e estimula a disseminao de conceitos e prticas do desenvolvimento sustentvel.
222
estabelecida por intermdio de pontuao (selo) controlada conforme Tabela indicada pela
Prefeitura.
Variadas propostas podero ser apresentadas pelo municpio com a previso de
incentivos ficais como descontos e at iseno do IPTU e ITBI, alm de reduo do ISS, para
os prdios ecolgicos. Tais medidas podero consistir em incentivos para a construo de
imveis residenciais e comerciais bem como para se realizar reformas sustentveis nesses
imveis, conforme previso legal. Esses incentivos podero consistir em descontos parciais ou
at a iseno de tributos incidentes.
O Municpio de So Carlos, no Estado de So Paulo, possui legislao sobre o IPTU
VERDE desde 2008. Trata-se de um projeto de incentivo fiscal para aumentar a rea verde do
municpio. Atravs dele, o desconto no IPTU pode chegar a at 4% e concedido para
imveis residenciais que possuem rvores na calada e reas permeveis no terreno, jardim ou
gramado. No Estado de So Paulo os municpios de So Vicente, So Bernardo do Campo e
outros tambm j adotaram o IPTU VERDE.
Os Projetos municipais que contemplam o IPTU Verde concedem benefcio
tributrio, afim de reduzir ou isentar o pagamento do IPTU, aos proprietrios de imveis
residenciais e no residenciais que adotem medidas que estimulem a proteo, preservao e
recuperao do meio ambiente. Essas medidas podem consistir em: a) Sistema de captao da
gua da chuva; b) Sistema de reuso de gua; c) Sistema de aquecimento hidrulico solar; d)
Sistema de aquecimento eltrico solar; e) Construes com material sustentvel; f) Utilizao
de energia passiva; g) Sistema de utilizao de energia elica; h) Separao de resduos
slidos e i) Tratamento de 90% do lixo.
Alm do IPTU Verde, as Prefeituras esto criando e implantando o chamado IPTU
Ecolgico, para incentivar a conservao e o incremento das reas verdes, o que concede
desconto de at 80% do imposto para imveis que estejam recobertos por vegetao
significativa, que proporcional quantidade de rea verde e rea construda.
O IPTU Ecolgico est em sintonia com as propostas de construes sustentveis,
principalmente ao incentivar as reas ajardinadas e as coberturas verdes das casas e prdios.
Os municpios esto desenvolvendo polticas pblicas direcionando o uso de recursos
naturais, por meio de medidas econmicas, regulamentos e investimentos pblicos, visando a
gesto ambiental no municpio, em sintonia com o Plano Diretor e o Estatuto da Cidade.
So Vicente um exemplo de Municpio que adota medidas sustentveis na
construo ou reforma do imvel, ao conceder desconto no IPTU, beneficiando proprietrios
de imveis residenciais ou no, que utilizarem materiais como tijolo ecolgico e telhado verde
223
Pode ser considerado telhado verde a aplicao e uso de vegetao sobre a cobertura de edificaes com
impermeabilizao e drenagem adequadas, proporcionando melhorias nas condies de conforto acstico e
paisagismo das edificaes, reduzindo a poluio ambiental comum em grandes centros urbanos. Assim, os
proprietrios de imveis residenciais ou comerciais em cidades com mais de quinhentos mil habitantes que
implantem telhados verdes em pelo menos 50% de suas coberturas, podero ter desconto de 5% no valor bruto
do Imposto Predial e Territorial Urbano, como exemplo.
224
economia, mas sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a funo social do tributo,
com aes integradas para o desenvolvimento econmico sustentvel e o atendimento das
polticas pblicas, beneficiando, com isso, a sociedade em geral.
Com estas vises, pode-se compreender melhor os incentivos fiscais e as polticas
pblicsa, no apenas nos aspectos tericos, como nos prticos, atravs desses incentivos que
so concedidos na rea ambiental, para a preservao do meio ambiente, como aqueles
observados e abordados, referentes ao PROUNI e Zona Franca de Manaus.
Outros incentivos existem, como alguns na rea da cincia e tecnologia, no setor
agrcola tambm, dentre vrios outros. O que importa, de fato, que haja efetividade das
polticas pblicas, quando da concesso desses incentivos, para que eles possam cumprir sua
funo social, de trazer um equilbrio maior entre as regies, reduzir as desigualdades e
possibilitar a salvaguarda do meio ambiente, que to importante na atualidade, e continuar
sendo, no futuro, para as futuras geraes.
4 - Consideraes Finais
A funo social do tributo busca propiciar a reduo das desigualdades, tanto
regionais quanto sociais e, somente com o atendimento a essa funo, que se torna possvel
a implementao das polticas pblicas, que dever ocorrer por meio do Estado, que
conceder incentivos, desde que de forma justa, ou seja, a partir do momento em que atua em
respeito ao cidado, beneficiando-o, e no onerando-o excessivamente.
A partir da, pode-se observar, quando do estudo da implementao das polticas
pblicas, atravs dos benefcios fiscais, como o prprio nome j disse, trata-se de benefcio
dado populao ou empresa de determinada regio, ou de todo o territrio nacional, para
que propicie a efetividade dessas polticas, para que elas saiam do papel e atuem com
veemncia na ordem social.
Assim, benefcios como o PROUNI, a Zona Franca de Manaus e os Incentivos na
rea ambiental, que foram destacados, alm de outros, so de suma importncia para que o
Estado atinja seus objetivos de garantidor da ordem econmica e social, bem como para
proteger a soberania nacional. Para tanto, vale-se dos princpios constitucionais, quer sejam
eles os fundamentais, os da ordem econmica ou os tributrios, com o fito de se proporcionar
a justia social.
Somente assim, podero ser respeitados e garantidos alguns princpios essenciais,
como a democracia, a justia social (que, inclusive, consta do caput do Art. 170 da
225
226
227
em
228
SUFRAMA.
Principais
Produtos.
Disponvel
em
<<http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_produtos.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
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229
RESUMO
Os objetivos fundamentais da Repblica brasileira so metas a serem promovidas por todo o
sistema estatal com fora coativa imediata, possuindo eficcia vinculante de seu contedo,
como norte a ser concretizado em toda e qualquer ao dos integrantes do Estado brasileiro.
misso estatal proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica no menor
tempo possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes desta
iluminao pblica, por meio de escolhas pblicas concretizadas em polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento intersubjetivo dos partcipes do sistema constitucional.
Destacam-se as polticas de Estado, sendo meta de todo agente pblico a promoo dos
benefcios sociais constitucionais no exerccio dirio de sua funo pblica.
PALAVRAS CHAVE
Objetivos fundamentais da Repblica; escolhas pblicas; polticas pblicas; benefcios sociais
constitucionais.
ABSTRACT
The fundamental objectives of the Brazilian Republic are goals to be promoted throughout the
state system with immediate coercive force, having your content as north to fruition in any
and all of the members of the Brazilian state. It's mission state provide maximum realization
of goals of the Republic in the shortest time, as a beacon guide those who need, or are
interdependent this lighting through public implemented choices in public policies aimed at
230
developing participants' intersubjective system constitutional. The highlights are the state
policies, being goal of every public official, promoting the constitutional social benefits of
their daily exercise in public function.
KEY WORDS
Fundamental objectives of the Republic; public choices; public policies; constitutional social
benefits.
INTRODUO
O Estado tem o dever de etabelecer meios para que os objetivos da Repblica1 sejam
implementados e realizados no cotidiano dos seus partcipes2, tenhdo como meta os
benefcios sociais gerados a partir da realizao de tais objetivos fundamentais. indeclinvel
compromisso estatal estabelecer os vetores gerais de fomento de cooperao e de
solidariedade da sociedade que tutela, por meio de polticas pblicas especficas, dando o
exemplo, sempre que possvel, sobre a positiva forma de se desenvolver intersubjetivamente.
Inclusive, mediante o dever de promover escolhas, sem se desvencilhar do carter pblico de
sua atuao, sobre o melhor caminho a seguir, mediante a necessria aplicao do valor
constitucional de solidariedade. Isto porque, a solidariedade revela-se como caracterstica
imprescindvel para a ocorrncia dos benefcios sociais almejados pela Constituio em seu
art. 3.o, decorrentes do desenvolvimento social intersubjetivo, resultante, hodiernamente, da
respectiva interveno da atividade estatal.3
Conforme o art. 3.o da CF/88, "constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: i)
construir uma sociedade livre, justa e solidria; ii) garantir o desenvolvimento nacional; iii) erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; iv) promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao".
E neste sentido tambm se posicionou o STF: A Lei 8.899/1994 parte das polticas pblicas para inserir os
portadores de necessidades especiais na sociedade e objetiva a igualdade de oportunidades e a humanizao
das relaes sociais, em cumprimento aos fundamentos da Repblica de cidadania e dignidade da pessoa
humana, o que se concretiza pela definio de meios para que eles sejam alcanados. (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. ADI 2.649, Rel. Min. Crmen Lcia, j. 08/05/2008, Plenrio, DJE 17/10/2008.)
Poder-se-ia exemplificar tal raciocnio estatal, como base no valor constitucional da solidariedade, com o
seguinte julgado do STF: "O sistema pblico de previdncia social fundamentado no princpio da
solidariedade (art. 3.o, I, da CF/18), contribuindo os ativos para financiar os benefcios pagos aos inativos. Se
todos, inclusive inativos e pensionistas, esto sujeitos ao pagamento das contribuies, bem como aos
aumentos de suas alquotas, seria flagrante a afronta ao princpio da isonomia se o legislador distinguisse,
entre os beneficirios, alguns mais e outros menos privilegiados, eis que todos contribuem, conforme as
mesmas regras, para financiar o sistema. Se as alteraes na legislao sobre custeio atingem a todos,
indiscriminadamente, j que as contribuies previdencirias tm natureza tributria, no h que se
estabelecer discriminao entre os beneficirios, sob pena de violao do princpio constitucional da
231
232
4
5
Id.
Id.
233
oitava potencia econmica do mundo, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento social foi
mnimo e a misria se ampliou"6.
Na verdade, conforme se depreende da obra citada de Jos Afonso da Silva , esse quadro
estabelecido representa um simples crescimento, no um real desenvolvimento, pois incremento
econmico sem participao do povo no seu resultado, sem melhoria de qualidade de vida da
populao, sem transformaes, no caracteriza desenvolvimento, j que "o desenvolvimento
um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa ao constante
incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua
participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos
benefcios da resultantes" (ONU, Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, 4.12.1986).
E por essa razo, conclui o autor7, que a Constituio visa a um desenvolvimento nacional
equilibrado (art. 174, 1.o).
Sublinha, finalmente, que nesse sentido que se considera o direito ao
desenvolvimento como um direito fundamental de terceira gerao voltado para a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, "direito humano inalienvel em virtude do qu toda pessoa
humana e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social,
cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e
liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (ONU, Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento, 4.12. 1986, art. 1.o).
Deve-se realar que os objetivos da Repblica no se confundem com os objetivos de
determinado governo. Isto porque, "cada governo pode ter metas prprias de sua ao, mas
elas tm que se harmonizar com os objetivos fundamentais a indicados. Se apontarem em
outro sentido, sero inconstitucionais"8. Ou seja, reafirma-se a posio de que as polticas
pblicas, voltadas promoo de um futuro melhor para aqueles que conformam a nao,
possuem um vnculo de Estado (resultante de uma atividade impessoal, objetiva, isonmica,
democrtica) e no de Governo (com raiz e fundamentos ideolgicos subjetivos que no se
coadunam, necessariamente, com o agir conforme os estritos valores e deveres do detentor do
nus pblico).
6
7
8
Id.
Id.
Id.
234
Ideia desenvolvida pelo prmio nobel Ronald Coase, no artigo The Nature of the Firm (1937). Para R. Coase,
o mundo real apresenta frices, ou externalidades negativas, que so denominadas custos de transao, frices
estas causadas por assimetrias de informao que dificultam ou impedem que os direitos obrigacionais (com
destaque aos de propriedade) sejam negociados a custo zero. Assim, na observao de transaes econmicas,
sublinha-se a existncia de elementos externos que influem no seu rumo, regulados por instituies. Como
regular a forma e se tais instituies devem atuar nas relaes econmicas, os reflexos dessa regulao e a
maneira que a atuao dessas instituies influem em maior ou menor grau nessas transaes so elementos
que conformam os custos de transao.
10 Nesta linha, vide: COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas
pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v.35, n.138, p.39-48, abr./jun. 1998.
235
promover o cidado. De igual forma, o planejamento deve estar conectado com o objetivo e
com o caminho organizados para a realizao concreta da legtima poltica pblica, como
reflexos diretos para o desenvolvimento intersubjetivo do indivduo. no planejamento e na
aplicao do ato administrativo, consubstanciado em uma definida gesto pblica de interesses
voltados realizao dos direitos fundamentais, que se observa a razo ftica e jurdica para
tal organizao harmnica de atos administrativos destinados execuo de um constitucional
interesse pblico via a criao, estruturao e concreta realizao de constitucionais polticas
pblicas vocacionadas ao desenvolvimento dos partcipes do sistema estatal estabelecido;
iv) Emprego sinrgico de mecanismos de concretizao da adequada gesto pblica:
A preocupao sistmica e o emprego de atos administrativos de Estado (e no de governo),
conforme uma interpretao sistemtica do direito, precisam ser verificados para a
concretizao de uma adequada gesto pblica. O uso de instrumentos constitucionalmente
legtimos, mediante a finalidade de realizao de interesse pblico concretizvel,
sinergicamente, o melhor caminho para a realizao de uma boa gesto pblica.
Os
236
e a viabilidade de revises, por aqueles legitimados para tanto, de tudo o que feito pelo
poder pblico. E assim ocorre com mecanismos que permitam a constante proteo do direito
material que possa ser ameaado ou efetivamente agredido pela discricionariedade
administrativa. Os mecanismos ora sugeridos, alm de incidentes na prpria estrutura de
conformao legal do ato, precisam, tambm, estar voltados efetiva tutela jurisdicional
especfica que contribua para realizao da constitucional proteo do direito material, como
requisito obrigatrio de manuteno da harmonia do sistema jurdico.
Desse sistema, alm do destacado, compreende-se um regime verdadeiramente
responsvel e responsabilizvel acerca da adequada atividade administrativa estatal, conforme
os trilhos constitucionais correspondentes. Responder pelo que faz , por bvio, parte de um
Estado voltado ao dever constitucional de promoo do homem-cidado e da sociedade onde
vive. Nas lies de Rui Barbosa (MATTOS, p. 8), "a primeira verdade dos governos livres
que a responsabilidade deve estender-se igualmente por todos os graus da hierarquia
governamental". Conforme o jurista, "a reivindicao do poder importa a reivindicao de
responsabilidade"12 at porque, "todo poder absoluto corrompe o homem que o possui"13. E
assim arremata: "nas almas dominadas pelo senso de responsabilidade a conscincia de um
poder pesa como um fardo, e atua como freio"14.
Isto , para o alcance do sucesso estatal faz-se indispensvel uma organizao da
mquina pblica em sua Administrao voltada a viabilizar o constitucional e republicano
regime de responsabilidade decorrente da atividade pblica, proveniente, inclusive, do amplo
controle jurisdicional do ato administrativo em todas as perspectivas possveis. Inclsive, das
escolhas e das escolhas que as escolhas pblicas impem. No se pode destacar, nesse sentido, a
necessria adaptao legislativa no sentido de criao de solues para o permanente alcance
do bom caminho do sucesso e a adequada e efetiva atuao jurisdicional, sempre quando
necessrio, para a manuteno de uma mnima segurana e previsibilidade das atividades
desenvolvidas pelo Estado.
Para tanto, o mnimo de concretizao dos objetivos constitucionais da Repblica
precisa ser atendido e as escolhas pblicas decises sobre o melhor caminho a se seguir
tm que ser pautadas por esse vetor. O interesse pblico primrio precisa ser verificado
integralmente em qualquer demanda estatal. Dessa forma, exalta-se a indicao de critrios de
12 Ibid., p.27.
13 Ibid., p.47.
14 Ibid., p.468.
237
verificao de conformidade legal para ser possvel, em qualquer ato administrativo, extrair o
concreto atendimento de um determinado interesse pblico, como forma de demonstrao que
um mnimo dos objetivos constitucionais da Repblica foi realmente atingido. Fato que, alm
de representar a coerncia e a legitimidade constitucional do sistema estatal estabelecido,
demonstra uma maior proteo do ato administrativo diante dos eventuais subjetivismos
interpretativos sobre o que pblico na determinao das escolhas pblicas para a soluo
eficiente a ser atingida.
Sem dvida, o sucesso do Estado depende de boas escolhas administrativas e da
concluso de que realmente foram as melhores para o desenvolvimento intersubjetivo dos
envolvidos do sistema estatal constitudo. Inclusive, com mecanismos que garantam a
possibilidade de controle e reviso integral do que realizado por esse sistema sem importar
em uma substituio de tais escolhas administrativas estatais. Este deve ser o incansvel
empenho da Administrao, dos Governos e do Estado, como entes, respectivamente,
permanente, provisrios e viabilizador de desenvolvimento intersubjetivo. At mesmo porque
confere aos gestores do que pblico o correspondente nus de, permanentemente, criar
meios e procedimentos para simplificar e viabilizar o controle judicial de sua atuao, bem
como, para que tal sindicabilidade ocorra em todas as dimenses possveis de sua atividade.
Seu olvidar a importncia tanto das escolhas pblicas, como das renncias decorrentes de tais
escolhas, como o melhor caminho para a realizao dos objetivos fundamentais da Repblica.
Desse modo, recomenda-se para as escolhas pblicas a aplicao de critrios
jurdicos rigorosos que tornem a regulao estatal um instrumento eficiente, eficaz e efetivo; a
partir das noes jurdico-econmicas que conformam a ideia aqui defendida de adequada
gesto pblica de polticas de Estado. Nesse contexto, se o Estado conseguir demonstrar que
a fora impressa pelo seu sistema jurdico satisfatria com auxilio da regulao estatal e
da adequada gesto de polticas pblicas os benefcios sociais constitucionalmente
protegidos tero o atendimento que a Constituio determina.
Assevera-se, nesse sentido, que a boa administrao pblica, por meio de polticas
pblicas de Estado, o caminho para a realizao de um Sistema de Direito ideal, qual seja:
aquele que viabilize o constante desenvolvimento do cidado ao ponto que alcance a talvez
utpica situao de convivncia intersubjetiva suficiente para realizao dos benefcios
sociais constitucionais.
238
239
240
241
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243
244
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar se os contratos bancrios realizados com
agricultores familiares, atendidos pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), tm cumprido sua funo social. A funo social dos contratos princpio
relativamente novo no ordenamento jurdico brasileiro. Tal comando acarreta uma releitura
das normas de direito civil, superando a lgica proprietria e produtivista tradicionalmente
tutelada, para elevar os valores existenciais da pessoa humana. Ao Estado, cabe a criao de
mecanismos que garantam efetividade do preceito entre os particulares, de modo que os
contratos firmados promovam a solidariedade entre as partes e a dignidade dos sujeitos, em
harmonia com os valores erigidos na Constituio Federal. Os contratos bancrios,
igualmente, em razo de sua relevncia econmica e social, devem obedecer ao preceito para
o alcance da funo social. O crdito direcionado para o agricultor familiar rural,
especialmente ofertado por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), deve ser adequado s necessidades desse pblico peculiar para o alcance de
efetividade como poltica pblica. Os constantes ajustes na poltica de crdito do Pronaf
aperfeioam o programa, a fim de que os contratos de financiamento funcionem como
instrumento de desenvolvimento rural e cumpram sua funo social. Utilizou-se do mtodo
dedutivo, partindo da anlise geral da funo social do contrato, com exame bibliogrfico da
doutrina, do Cdigo Civil de 2002 e sua harmonizao com o texto constitucional de 1988.
Posteriormente, usando o mtodo documental, foi realizada pesquisa em livros, peridicos e
artigos de Internet para levantamento do conceito de agricultor familiar, da origem do Pronaf
e os detalhes de sua operacionalizao.
PALAVRAS-CHAVE: Funo Social dos Contratos; Agricultor Familiar; Pronaf.
ABSTRACT
This article aims to examine whether bank contracts made with farmers, assisted by the
National Program for Strengthening Family Agriculture (Pronaf) have fulfilled their social
function. The social function of contracts is a relatively new principle in the Brazilian legal
system. This type of control involves a reinterpretation of the civil law standards, overcoming
proprietary logic and conventionally subordinating productivists, to raise the existential
values of the human being. For the State, its the creation of mechanisms to ensure the
effectiveness of the precept between individuals, so that the contracts signed endorse
solidarity between the parties and the dignity of individuals, in harmony with the values
established in the Federal Constitution. Bank contracts, also, because of their social and
economic relevance, must obey the precept for achieving a social function. The credit directed
245
to rural farmer families, especially those offered through the National Program for
Strengthening Family Agriculture (Pronaf), should be suited to the needs of this peculiar
group in order to create an effective public policy. The constant adjustments in Pronafs credit
policy improve the program, so that the financing agreements function as an instrument of
rural development and fulfill its social function. It was used the deductive method, based on
the overall analysis of the social contract, with bibliographical examination of the doctrine of
the Civil Code of 2002 and its harmonization with the Constitution of 1988. Later, using the
documentary research was conducted in books, journals and articles to Internet surveying of
the concept of family farmers, the origin of Pronaf and the details of its operationalization.
KEYWORDS: Social Function of Contracts; Farmer Family; Pronaf.
246
exprime a aptido para aquisio de direitos e obrigaes, liberdade e igualdade. Sendo que os
seres humanos realizam suas necessidades bsicas a partir das relaes jurdico-econmicas,
trata-se da liberdade real e da igualdade material, como direitos fundamentais para a
realizao da personalidade e condio primria de todos os demais direitos da derivados
(FACHIN, 2000, p. 94).
No entanto, o princpio mais controvertido aquele que consta no artigo 421, do
CCB/2002, que estabelece que a liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites
da funo social do contrato. A redao desse artigo parece seguir linha mais conceitual e
menos definitria do que seja a funo social do contrato, assim, a vaga expresso funo
social do contrato possibilita o argumento para o dilogo entre juridicidade e economicidade,
convergindo o entendimento para a consecuo de valores como a justia social, reforando a
estabilidade jurdica em meio s alteraes sociais (MANCEBO, 2005, p. 19).
At o advento do novo Cdigo, especialmente por fora da Constituio, estava
positivada a funo social da propriedade, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa,
entre outros institutos pr-existentes ao Cdigo Civil. O legislador ptrio, ao limitar a
liberdade de contratar e impor a funo social do contrato mostrou preocupao com a tutela
dos interesses sociais daqueles que se vem cotidianamente contratando. A lei no pode
permitir que o indivduo seja absolutamente livre para decidir sob quais clusulas os contratos
sero formados, pois se o permitisse, ele atuaria, por ndole, no seu interesse prprio, no no
interesse da coletividade, ou seja, agiria sempre em detrimento da ordem jurdica. Portanto,
exigir a funo social do contrato tambm demandar que os fundamentos justia social,
valores sociais do trabalho, defesa do consumidor, livre concorrncia, dentre outros, sejam
atendidos nas relaes entre os particulares. Trata-se de preceito de ordem pblica, que
encontra fundamento constitucional no princpio da funo social lato sensu (artigos 5, XXII
e XXIII, e 170, III), bem como no princpio maior de proteo da dignidade da pessoa
humana (artigo 1, III), na busca de uma sociedade mais justa e solidria (artigo 3, I) e na
isonomia (artigo 5, caput). Tudo em consonncia com a nova concepo do direito privado,
no plano civil-constitucional, que deve guiar a interpretao da legislao civilista
(TARTUCE, 2005, p. 315).
A funo social do contrato tem por finalidade evitar a imposio de clusulas
onerosas e danosas aos contratantes economicamente mais fracos. a proteo da parte mais
fraca da relao contratual, que muitas vezes no manifesta sua vontade livremente, por ceder
lugar ao maior poder de logro da parte economicamente mais forte. A funo social do
contrato consiste em regular previamente as relaes contratuais, de modo a nascerem sob a
249
tica da justia social, sendo tambm norma programtica, para que os pactos econmicos
estejam em harmonia com os demais princpios sociais e econmicos da Constituio. Por
outro lado, para equilibrar a vontade contratual das partes, em atendimento ao objetivo de
justia distributiva do Estado Social e os poderes econmicos do capitalismo, fundados
essencialmente no individualismo e na livre iniciativa, preciso aceitar que o contrato j no
representa o espao dos contratantes, mas da sociedade (ou comunidade), no qual devem
prevalecer os interesses coletivos e o bem comum. Essa linha de raciocnio acaba por embasar
posicionamento jurisprudencial favorvel constante reviso judicial dos pactos, com
interferncia estatal no acordo estabelecido entre as partes, em favor do contratante menos
favorecido, hipossuficiente na relao (TIMM, 2006b, p. 16).
Pela aplicao dos princpios constitucionais fundamentais, os deveres de conduta
passam a ser princpios normativos numa relao jurdica obrigacional, implicando em
deveres no somente para o devedor, mas tambm para o credor. So deveres autnomos em
relao ao vnculo obrigacional, por antecederem sua formao, e de carter geral, limitadores
para ambos os contratantes. O princpio da boa-f objetiva, como exemplo de dever de
conduta e princpio que visa fortalecer a confiana entre os contratantes, recomenda que as
partes desempenhem seu papel no contrato de modo honesto, leal e correto, evitando causar
danos ao outro e dando conhecimento de todas as circunstncias relevantes para a negociao
(dever de informao). Este ltimo visa assegurar, desde a fase das primeiras tratativas at a
fase do encerramento do negcio, que sejam disponibilizados ao contratante todos os
elementos de cognio necessrios e suficientes para a concretizao do objeto do contrato,
pautando todo o comportamento das partes nesse sentido, como desdobramento do que prev
o artigo 422, do CCB/2002.
A funo social dos contratos, por sua vez, exprime o comando de exerccio dos
negcios individuais em harmonia com os interesses sociais, sem retirar autonomia contratual,
mas reduzindo seu alcance quando presente a necessidade de proteo dignidade da pessoa
humana. Embora os interesses que convergem no contrato sejam de carter individual, o local
de sua execuo sempre o mbito social, havendo inevitavelmente efeitos diretos na
sociedade, que vo alm do mero princpio clssico da relatividade dos efeitos dos contratos
que protegia apenas o terceiro prejudicado. A funo social a extenso da boa-f exigida dos
contratantes. Quando a deslealdade contratual afetasse apenas um dos contratantes estar-se-ia
diante do abuso interindividual adstrito ao campo da boa-f objetiva, que legitima apenas a
buscar a tutela jurdica do Estado. A realizao da funo social do contrato mais ampla,
pois reduz a obrigatoriedade da avena e prescreve compromissos em prol da comunidade,
250
252
AGRICULTOR
FAMILIAR
PROGRAMA
NACIONAL
DE
255
Produtos agroalimentares so produtos agropecurios de origem animal ou vegetal, cujo fim seja a alimentao
humana. A lista estipulada pelo Sistema Harmonizado de Designao e Codificao de Mercadorias (SH),
utilizado pela Secretaria Geral da Associao Latino Americana de Integrao (ALADI) e utilizada pelo Brasil
nas relaes com o Mercosul e com os demais pases da Amrica Latina.
257
representam apenas 15,6% do total de estabelecimentos. O Censo revelou que a rea mdia
dos estabelecimentos familiares de 18,37 hectares, enquanto que a dos no familiares de
309,18 hectares (FRANA et al., 2012, p. 20).
A rea mdia dos estabelecimentos familiares variou de um mnimo de 13 hectares
na Regio Nordeste e um mximo de 43,3 hectares na Regio Centro-Oeste. As menores reas
mdias esto localizadas entre os estabelecimentos familiares do Distrito Federal (6,0 ha) e
Alagoas (6,1 ha). J as maiores reas mdias foram encontradas em Roraima (71,6 ha) e
Tocantins (62,8 ha). A variao das reas dos estabelecimentos no familiares foi de um
mnimo de 177,2 hectares no Nordeste e 944,3 hectares no Centro-Oeste. As unidades
federativas com as maiores reas mdias foram o Mato Grosso (1.600,9 ha), Mato Grosso do
Sul (1.215 ha) e Amap (1.119 ha). Em 1995/1996 o estudo FAO/INCRA identificou
4.139.369 estabelecimentos familiares, ocupando 107.798.450 hectares no Brasil. Em 2006, o
Censo Agropecurio do IBGE apontou a existncia de 4.551.937 estabelecimentos, em uma
rea de 106.761.753. Houve, portanto, o nascimento de 412.598 novas unidades de produo,
cerca de 10% a mais que no levantamento anterior. A rea ocupada, porm, diminuiu cerca de
1% (1.006.697 ha) no perodo (FRANA et al., 2012, p. 21).
Da anlise desses dados percebe-se que a agricultura familiar um segmento
relevante para a rea rural brasileira e que, a despeito da m distribuio de terras e da falta de
infraestrutura no campo, os agricultores familiares tm importante participao na produo
de alimentos do pas. , portanto, necessria e urgente a implementao de polticas pblicas
que garantam o fortalecimento desse segmento, promovendo-lhes o acesso a insumos e
tecnologias apropriadas ao perfil produtivo do agricultor familiar, assim como a proteo de
abusos do mercado em concorrncia com os grandes empresrios rurais.
At o incio dos anos 1990, a agricultura familiar jamais havia ocupado lugar de
destaque na agenda governamental brasileira. No havia, at aquele momento, polticas
dirigidas a esse pblico, muito menos programas de financiamento apropriados s atividades
rurais desenvolvidas com mo de obra familiar. Este segmento da economia, historicamente,
ficou margem do aporte de recursos do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), criado
pela Lei n 4.829, de 1965. Estatsticas desenvolvidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA) demonstram que a pobreza no meio rural est intimamente ligada
258
259
final de cada Plano Safra2, com o objetivo de requerer o aprimoramento das polticas
direcionadas aos agricultores familiares, entre outras reivindicaes (CORRA; SILVA,
2007, p. 50).
O incio da mudana se deu a partir de 1994, quando o Governo Itamar Franco criou
o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (Provap), que tinha como objetivo
destinar um volume de crdito com taxas mais acessveis aos agricultores familiares. Embora
os resultados do Provap tenham sido pfios, por conta do pequeno valor de recursos aportados
para os agricultores, sua importncia consiste na transio que a se iniciou em direo a uma
poltica pblica diferenciada por categorias de produtores rurais. Em 1995, j no Governo
Henrique Cardoso, o Provap foi totalmente reformulado, dando origem ao Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (MATTEI, 2007, p. 145).
Plano Safra: srie de iniciativas e programas governamentais voltados para a produo agropecuria brasileira.
O Plano contm o volume de recursos que sero destinados ao setor rural, assim como as aes que sero
empreendidas para que a safra tenha sucesso. lanado anualmente, geralmente no ms de junho, pelo
Presidente da Repblica e Ministros da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio. O que determinado no
Plano Safra entra em vigor em 01/07 de cada ano, com vigncia at 30/06 do ano seguinte.
260
rea
de
competncia
os
seguintes
assuntos: reforma
agrria;
A Unidade Tcnica Estadual (UTE) funciona em cada Estado da Federao dentro de algum rgo da
Administrao, geralmente uma unidade responsvel pela administrao das terras pblicas estaduais e pelos
processos de assentamento de famlias e colonizao de reas.
263
265
produtor rural e sua famlia a orientao e capacitao necessrias a expanso dos seus
negcios e ao correto manejo das atividades agropecurias.
Liberada a integralidade dos recursos contratados e implementado o projeto, o
prestador de assistncia tcnica continua assessorando a famlia, com vistas ao sucesso do
empreendimento e posterior reembolso dos recursos financiados. Garantir a lucratividade do
negcio fundamental para que nas datas aprazadas o agricultor retorne ao banco e cumpra
suas obrigaes. Assim, a atividade financiada deve ter a produtividade esperada e uma
comercializao bem sucedida, sob preos que assegurem o pagamento da dvida adquirida e
os excedentes necessrios mantena da famlia. A produo rural, todavia, influenciada
por vrios fatores, desde aqueles que dizem respeito ao manejo que a prpria famlia exerce
ao trabalhar na atividade, s condies climticas que afetam diretamente a produo. O nvel
de conhecimento, as tcnicas empregadas, o tipo de solo, a qualidade dos insumos, as
condies de profilaxia dos animais so alguns dos aspectos que podem determinar o lucro ou
o prejuzo no meio rural. Quando o conjunto desses elementos se mostra favorvel, a famlia
tem condies de suprir suas necessidades, pagar a dvida no banco e ainda estar pronta para
um novo ciclo produtivo, para o qual poder ser contratado um novo financiamento.
Presentemente, vrias so as linhas de crdito que esto disposio do agricultor e
sua famlia. Quando da emisso da DAP, a famlia enquadrada em uma das linhas de crdito
base do Pronaf: Grupo A, Grupo A/C, Grupo B e Grupo Comum. O Grupo "A" se
refere aos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) ou beneficirios do
Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF). O Grupo A/C direcionado para os
assentados do PNRA e PNCF que tenham contratado a primeira operao no Grupo "A" e que
no tenham ainda contratado financiamento de custeio. J o Grupo B enquadra os
beneficirios cuja renda bruta familiar anual no seja superior a R$10.000,00 (dez mil reais).
Por fim, o Grupo Comum , por eliminao, a frao de agricultores familiares que possuem
renda bruta anual familiar acima de R$ 10 mil (dez mil reais) at R$ 160 mil (cento e sessenta
mil reais), apresentam os requisitos previstos na Lei n 11.326/2006 e no so assentados de
reforma agrria. A DAP tambm direciona a famlia para a linha de crdito a que tem direito e
que melhor se adqua ao seu perfil, enquadrando a famlia em uma das linhas especficas de
crdito a que tem direito (Grupos A, A/C, B ou Comum).
Todavia, j h alguns anos, os agricultores familiares podem acessar outras linhas de
crdito alm das previstas nos Grupos A, A/C, B e Comum para incrementar sua
receita produtiva por meio de crdito extra direcionado para atividades especficas. Para o
agricultor familiar que deseja agregar valor produo, h um programa especfico que apoia
266
pomares e estufas, armazenagem, entre outros. O crdito do Mais Alimentos pode estar
associado a qualquer cultura ou atividade agropecuria desenvolvida pelos agricultores
familiares. O financiamento pode chegar a at R$ 130 mil (cento e trinta mil reais) por ano
agrcola, limitado a R$ 200 mil (duzentos mil reais) no total, que podem ser pagos em at dez
anos, com at trs anos de carncia e juros de 2% ao ano. Para projetos coletivos, o limite de
R$ 500 mil (quinhentos mil reais). Para operaes de at R$ 10 mil (dez mil reais), o juro de
1% ao ano. O programa tem parceria com a indstria nacional de mquinas e implementos
agrcolas para que o agricultor familiar financiado pelo Mais Alimentos possa adquirir esses
produtos a preos mais acessveis.
Para os investimentos em projetos de convivncia com o semirido, focados na
sustentabilidade dos agroecossistemas, e designados para a implantao, ampliao,
recuperao ou modernizao da infra-estrutura produtiva, inclusive aquelas relacionadas com
projetos de produo e servios agropecurios e no agropecurios, est disponvel o Pronaf
Semirido. Os crditos podem ser acessados por beneficirio enquadrado em qualquer grupo
do Pronaf, desde que seu empreendimento rural esteja localizado na rea semirida de atuao
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), regio antigamente
denominada de polgono das secas. O Ministrio da Agricultura responsvel pelo
zoneamento dos municpios que se enquadram nessa situao.
As iniciativas para incluso do gnero no deixaram de ser tambm contempladas no
Pronaf. Por intermdio do Pronaf Mulher, as agricultoras obtm financiamentos de custeio
ou investimento, independentemente de seu estado civil. Os crditos podem ser direcionados
para qualquer atividade produtiva, desde a tradicional produo agropecuria a atividades
no-agropecurias, com as quais a mulher da rea rural tem mais afinidade, como artesanato
ou produo de queijo e de doces. Os jovens tambm foram considerados no crdito para
agricultura familiar. O Pronaf Jovem beneficia jovens maiores de 16 (dezesseis) anos e com
at 29 (vinte e nove) anos de idade, integrantes de unidades familiares que possuam a
Declarao de Aptido ao Pronaf, e que tambm: a) tenham concludo ou estejam cursando o
ltimo ano em centros familiares rurais de formao por alternncia, que atendam legislao
em vigor para instituies de ensino; b) tenham concludo ou estejam cursando o ltimo ano
em escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, que atendam legislao em vigor para
instituies de ensino; c) tenham participado de curso ou estgio de formao profissional que
preencham os requisitos definidos pelo MDA ou que tenham orientao e acompanhamento
de empresa de assistncia tcnica e extenso rural reconhecida pelo MDA e pela instituio
268
3 CONCLUSO
maior parte das dificuldades enfrentadas pelo agricultor familiar est na sua implicao com o
Sistema Financeiro Nacional, considerando que a lgica bancria no possui a necessria
flexibilidade para operacionalizar programas de crdito direcionados para um pblico pouco
ou nada familiarizado com o funcionamento e com as exigncias desse sistema.
Na conjuno de ambiguidades em que as polticas compensatrias no conseguem
dar conta do avano da pobreza no campo, o surgimento do crdito, como poltica de
promoo socioeconmica, pretende constituir-se em ao pblica nova que se volta
exclusivamente para a produo de menor porte, incorporando novas famlias condio de
produtores. O novo, de fato, no est nas normas de crdito, mas na tentativa de aperfeioar o
ambiente institucional no qual se pretende implement-las, basicamente no que depende da
capacidade organizativa dos seus beneficirios e, ultimamente, na reduo de exigncias para
contratao de financiamento (BASTOS, 2006, p. 64).
A produo no campo desenvolvida sob extrema fragilidade, estando exposta a
riscos de grande impacto na explorao, como os riscos de mudana climtica, riscos
polticos, mercadolgicos, econmicos etc. As diversas polticas que se associaram ao crdito
tentam criar um escudo protetor para minimizao desses riscos e alcance da funo social do
programa, qual seja manter o homem no campo, com existncia digna e gerao de renda. O
mtuo rural possui disciplina especial e por vrios aspectos se diferencia dos demais mtuos
praticados comumente pelos agentes integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Por essa
razo, merecedor de tratamento distinto e sujeito a preceitos legais somente a ele aplicveis.
A prpria Lei da Poltica Agrcola no Brasil, Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991, dispe
em seu artigo que a sistematizao, aplicao e distribuio dos recursos levar em conta o
desenvolvimento rural do pas, tendo em vista o bem-estar do povo. Esta mesma Lei
disciplina, por exemplo, a aplicao compulsria de recursos pelos agentes integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural (artigo 48), de modo que o setor nunca se veja desprovido
de recursos para o seu desenvolvimento (PEREIRA, 2009, p. 223).
Ao tentar contornar a hipossuficincia dos agricultores familiares frente ao Sistema
Financeiro Nacional, especialmente porque essa categoria de produtores esteve por muito
tempo alijada das iniciativas de crdito, o Estado cria, por intermdio do crdito
especializado, mecanismos que permitem o atendimento desse pblico em condies mais
favorveis do que as concedidas para os mdios e grandes produtores rurais: taxas de juros
menores; linhas de crdito adaptadas s atividades comumente desenvolvidas pela agricultura
familiar; crdito no condicionado apresentao de garantias; financiamento de atividades
no-agropecurias no meio rural; proibio de cobrana de tarifas para concesso do crdito,
271
entre outras iniciativas que possibilitam aos contratos de financiamento cumprirem sua funo
social.
A interveno estatal, neste caso, essencial para que os contratos no fiquem
merc das regras de cada uma das instituies financeiras, que ponderam as propostas de
financiamento obedecendo a normas estreitas de anlise de risco de crdito. Obviamente, as
atividades desenvolvidas no campo com mo de obra familiar no esto entre aquelas menos
arriscadas; pelo contrrio, so extremamente sensveis s adversidades climticas e de
mercado, o que torna o crdito a esse segmento quase impossvel de acontecer com a mera
vontade dos contratantes (bancos e agricultores). necessrio que o poder pblico
invista recursos, amplie os benefcios e crie regras especficas de operacionalizao, para que
esses tipos de mtuo cumpram seu papel fomentador na gerao sustentvel de renda e
dignidade no meio rural, que correspondem a sua funo social.
O crdito do Pronaf, portanto, um mecanismo decisivo para a continuidade da
reproduo social dos agricultores familiares em todo o pas, vez que a poltica tem
abrangncia nacional. Fortalecer a agricultura familiar por meio do crdito e do financiamento
bancrio estratgia de desenvolvimento rural, caminho para o combate da pobreza no
campo, que sempre mais expressiva nas regies onde h predomnio da produo familiar.
H necessidade, porm, de que os gestores pblicos frente da poltica de crdito conheam
melhor as potencialidades e os limites da agricultura familiar, de modo que o Pronaf possa
tambm contribuir para as mudanas estruturais da rea rural. Isso quer dizer alteraes no
perfil de explorao e na estrutura agrria, privilegiando efetivamente a produo
agroecolgica. A ao estatal para evoluo da poltica precisa estimular o cumprimento da
funo social dos contratos bancrios para que o Pronaf se revista de eficcia como poltica
pblica. Os constantes reajustes do programa alteram a relao entre banco e agricultor
familiar, de maneira que regulamentao estatal possa conduzir a poltica de crdito para o
atendimento dos anseios e necessidades dos produtores.
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274
ABSTRACT
The paper aims the analysis of poverty concept in search of a broad concept, which can reflect
the real social needs, and the analysis of social changes that occurred with the development of
public welfare policies in Brazil, with emphasis on the Bolsa Famlia Program, which is the
largest cash transfer program in the country. Through literature and documentary research, we
studied the traditional conceptions of poverty, the problems in adopting exclusively monetary
criteria for measuring the levels of poverty and development, data about social inequality in
Brazil, the historical evolution of welfare programs in the country, the law n 10.836/04 and
the characteristics and obstacles of Bolsa Famlia, sociological aspects related to social
change and its relation to the law and finally we analyzed the conception of law as promoter
of social change.
1 INTRODUO
Verifica-se que o governo brasileiro est cada vez mais preocupado em promover
polticas pblicas assistenciais, atendendo aos cidados mais necessitados. Diversos
programas j foram criados nesse sentido, sobretudo aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988, devendo ser destacado o Programa Bolsa Famlia, criado em 2004 mediante
o advento da Lei n 10.836/04, por ser o maior programa de transferncia direta de renda j
existente no pas.
No presente trabalho, buscou-se estudar, mediante pesquisa bibliogrfica,
documental, pura e descritiva, a evoluo da concepo de pobreza e as implicaes da
adoo de critrios unicamente monetrios para aferio da pobreza e da desigualdade social.
Prope-se a adoo de uma concepo mais ampla, atenta s reais necessidades dos
indivduos e considerando aspectos como a privao das liberdades e das oportunidades,
destacando a imprescindibilidade da efetivao de polticas pblicas relacionadas qualidade
dos servios de educao, sade, trabalho, saneamento bsico etc.
Aps, realizou-se anlise dos dados relacionados desigualdade social no Brasil e
das polticas pblicas compensatrias j elaboradas, com nfase no Programa Bolsa Famlia e
nas suas particularidades. Por fim, estudou-se as caractersticas da mudana social e a sua
relao com o direito, concluindo que este pode e deve ser promotor das transformaes
sociais.
Trata-se de tema de relevncia no s acadmica, mas, sobretudo, social. Deve-se
fomentar discusses nesse sentido, a fim de que solues urgentes aos problemas existentes
em relao s tentativas de erradicao da pobreza e garantia do desenvolvimento social
sejam encontradas. Eis a proposta deste trabalho.
277
280
Desse modo, a fim de que os indivduos sejam efetivamente autores das mudanas
sociais, e no apenas expectadores, urge a preocupao do Estado em criar e efetivar polticas
pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que haja
igual possibilidade de participao entre todas as pessoas.
essa a perspectiva que se defende no presente trabalho.
Ao introduzir aspectos relacionados poltica nos debates acerca da definio de
pobreza, o significado usual de carncia material perde o sentido. O cerne da questo a
ausncia de oportunidades. No o no ter, mas o no poder sequer ter a oportunidade de
ter. a condio humana como objeto de manipulao alheia20.
Desse modo, a pobreza concebida para alm da insuficincia de renda; produto
da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida;
significa o no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna,
no participao social e poltica21.
Corroborando esse entendimento, Constanzo Ranci22 assevera: la povert, in questa
prospettiva, pu essere determinata tanto dalla scarsit di mezzi, quanto dalla difficolt di
convertire i mezzi disponibili in capacit.
Destaca-se que o crescimento econmico no garante a melhoria da qualidade de
vida dos cidados. Por outro lado, a expanso dos servios de educao, sade e saneamento
bsico, por exemplo, aumenta as capacidades dos indivduos e as oportunidades de
participao e emancipao social, concretizando, assim, a ideia de desenvolvimento social e
humano. Este desenvolvimento, por sua vez, influencia no s no aumento da qualidade de
vida das pessoas, mas tambm no crescimento econmico em uma base amplamente
compartilhada 23.
O que se pretende afirmar que o investimento no crescimento econmico sem a
introduo de polticas pblicas efetivas de acesso aos servios de educao e sade, por
exemplo, no garante o desenvolvimento da sociedade. Mas o investimento nessas polticas
pblicas, em contrapartida, geram desenvolvimento econmico a longo prazo.
Afirma Eduardo Paz Ferreira24 que a concretizao do desenvolvimento exige,
ento, liberdades polticas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de
transparncia e segurana. Torna-se, assim, pressuposto do desenvolvimento, a excluso de
281
282
283
apresentou falhas no que tange fiscalizao das contrapartidas exigidas e problemas quanto
definio do nmero de cotas por municpios36.
No mbito nacional, houve a elaborao de diversos outros projetos, como o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), incluindo, alm do benefcio monetrio
e a necessidade de matrcula escolar, incentivos para a retirada da criana das atividades
laborais; o Bolsa Alimentao; o Benefcio de Prestao Continuada, destinado a pessoas com
deficincia fsica severa e idosos maiores de 65 anos que possuem renda familiar per capita
inferior a um quarto de salrio mnimo, e a chamada Rede Social Brasileira de Proteo
Social, que previa a transferncia de renda direta aos cidados em situao de vulnerabilidade
e risco37. Esta Rede era constituda por outros programas menores, cuja competncia para
efetivao e fiscalizao espalhou-se entre os diversos ministrios, culminando na ausncia de
mecanismos suficientes para a sua coordenao38.
Na tentativa de facilitar o controle dos programas de combate pobreza e de
incentivo ao desenvolvimento social, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi
criado o Cadastro nico de Programas Sociais, a partir do Decreto n 3.877 de 24 de julho de
2001. Trata-se do mecanismo de armazenamento de informaes e identificao das famlias
em situaes vulnerveis, aplicado mediante questionrios junto s prefeituras municipais. O
Cadastro, que foi aperfeioado durante a gesto de Lus Incio Lula da Silva, facilita
pesquisas e a elaborao de diagnsticos sobre as situaes das famlias nas diversas
localidades do pas, bem como as suas necessidades primordiais.
O Programa Fome Zero, criado pelo Governo Federal em 2003, durante a gesto de
Lula, albergou diversas outras iniciativas, com o objetivo de efetivar o direito alimentao,
sem o foco na renda do indivduo39. A proposta do Fome Zero consistia na implantao das
polticas estruturais, relacionadas s causas reais e estruturais da pobreza e da desigualdade;
polticas especficas para alvio imediato das famlias em estado de emergncia, mediante
oferecimento de merenda escolar, entre outros; polticas locais, a serem implementadas de
acordo com as necessidades de cada localidade (como exemplo, pode-se citar o apoio
agricultura familiar).40
O Programa era desenvolvido mediante a utilizao do Carto Alimentao, que
conferia s famlias com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo um benefcio de
R$50,00 (cinquenta reais) a ser utilizado exclusivamente para aquisio de alimentos.41
Entretanto, o modelo de transferncia de renda pareceu, para os estudiosos, mais eficaz e mais
econmico. O Programa Fome Zero foi, ento, bastante criticado e no apresentou resultados
284
satisfatrios. Em 2005, o Fome Zero deixou de ser um Programa e passou a ser estratgia,
uma poltica social que se constitui de diversos outros programas42.
Criou-se, em 2003, o Ministrio de Desenvolvimento Social e combate Pobreza
(resultado da fuso entre os Ministrios da Segurana Alimentar e da Assistncia Social)43.
Em 9 de janeiro de 2004 criou-se o Programa Bolsa Famlia, no mbito do Governo Federal,
mediante a Lei Ordinria n 10.836/04, regulamentado pelo Decreto n 5.209/04, inserindo-se
na chamada Estratgia Fome Zero e estabelecendo a transferncia de renda de acordo com
certas condies previstas na legislao, como o nmero de filhos, a condio de matrcula
em escolas, entre outros.
A seguir, sero discutidos os principais aspectos deste Programa que gera
controvrsias e, ao mesmo tempo, muda a vida de milhes de brasileiros.
286
Deve-se destacar que, ainda que no sejam cumpridas as exigncias determinadas em lei, o
benefcio no cortado imediatamente.
O Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) deve avaliar os
motivos do no cumprimento da condicionalidade afim de que o beneficirio no seja
prejudicado. Afinal, sabe-se que, muitas vezes, as exigncias no so cumpridas no por
negligncia do beneficirio, mas pelas insuficincias na prestao de servios pblicos por
parte do Estado, como, por exemplo, a falta de vagas para matrcula escolar em algumas
localidades; ausncia ou dificuldade de acesso ao transporte pblico para as escolas ou aos
hospitais; ausncia de vagas, profissionais e leitos nos postos de sade e hospitais pblicos;
entre outros.57
Ademais, em relao contrapartida da presena em instituio de ensino, ensina
Soares e Styro58 que, se a criana apresenta faltas em nmero superior a 15% por motivo
injustificado ou desconhecido, o responsvel recebe notificao por carta e, ainda, um aviso
que aparecer na tela do terminal bancrio por ele utilizado para a retirada dos valores. Se,
mesmo aps as notificaes, as faltas continuarem a acontecer, aps dois meses, novos avisos
sero enviados e o benefcio restar temporariamente bloqueado, podendo ser retirado no ms
posterior.
Se, aps a terceira verificao, a frequncia continuar abaixo de 85%, novos avisos
sero enviados e o benefcio ser suspenso pelo prazo de um ms, no podendo ser retirado no
ms seguinte. Na quarta rodada, suspender-se- o benefcio pelo prazo de dois meses. Por fim,
explicam os autores, se na quinta verificao o descumprimento persistir, o benefcio ser
cancelado.
Pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)
indicou que, desde o incio do programa at o ano de 2008, apenas 4% das famlias desligadas
do programa obtiveram os benefcios cancelados em razo do descumprimento da
condicionalidade educacional59.
A partir de 2004, o benefcio passou a ser concedido pelo perodo inicial de dois
anos. Aps esse lapso temporal, deve haver a atualizao cadastral das famlias, a fim de que
se verifique se elas ainda so elegveis e podem continuar a receber os valores ou se j houve
a sua emancipao. Afirma-se que, se a famlia passar a receber algum outro tipo de renda que
a torne inelegvel para o recebimento do benefcio, ou seja, se esta renda eleva a renda per
capita familiar para um valor superior aos limites estabelecidos em lei para aferio dos
valores do programa, tanto a famlia quanto o municpio respectivo devero ser informados de
que o benefcio ser bloqueado. Se, com a atualizao do cadastro, realmente for verificado
287
que a famlia no se enquadra mais no perfil do programa, o benefcio ser, ento, cancelado,
para que outra famlia possa comear a receber60.
Um detalhe importante acerca do Programa Bolsa Famlia que nem todas as
famlias que necessitam so beneficiadas, ainda que atendam aos requisitos previstos na
legislao. que, conforme ressalta Soares e Styro, um programa de oramento definido.
Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o benefcio,
pelo menos at que haja crdito suplementar61. Critica-se, pois, esta regra, uma vez que
parecer ser impossvel aferir quem o mais necessitado, dentre todos que preenchem as
exigncias legais, tornando a escolha injusta e, muitas vezes, arbitrria.
Em caso de morte do responsvel pelo recebimento dos valores, no haver o
cancelamento do benefcio, pois ele destinado famlia e no a uma pessoa especfica. A
famlia dever atualizar o cadastro e substituir o responsvel. Enquanto a substituio no
realizada, o benefcio no bloqueado.62
Ressalta-se que os benefcios so concedidos mediante a seguinte forma:
a)
288
289
4 MUDANA SOCIAL
Segundo Ramn Soriano78, a expresso mudana social de origem de W. F.
Ogburn. Afirma o autor que as discusses acerca da mudana social esto presentes na
filosofia desde os tempos antigos, nos legados de Plato e Aristteles, e tambm na sociologia
de Augusto Comte e Robert Nisbet.
Explica, ademais, que o interesse dos socilogos pelo tema se d em razo dos
seguintes fatores79:
- O advento da chamada sociologia do conflito, em oposio ao carter irreal dos
pensamentos dos socilogos do equilbrio social, que concebia a sociedade como um sistema
estvel. A sociologia do conflito leva em considerao os fatos e a realidade social e o
consenso, presente na antiga doutrina, foi substitudo pela coao imposta pelo grupo social
dominante.
- O aumento da preocupao e das discusses a nvel internacional (intensificados
em razo da industrializao, globalizao e advento das novas tecnologias) e da importncia
dos pases em desenvolvimento.
- A crise dos valores ento dominantes e o surgimento de novas preocupaes sociais
(solidariedade, meio ambiente, pacifismo), que so contrrias s aspiraes dos pases mais
desenvolvidos.
A mudana social , pois, tema recorrente nas discusses de cunho filosfico e
sociolgico. A partir da anlise dos crescentes impactos da globalizao, o tema ganhou
291
292
economia do pas que alterar as estruturas sociais, mas isto se as classes dominantes estiverem
de acordo.85 Se o direito quiser mudar a sociedade, deve-se investigar como faz-lo, que
critrios seguir, como passar de uma etapa para outra etc. No , por fim, uma mudana
simples.
Essas afirmaes corroboram o sentido de pobreza defendido neste estudo. Ora,
muito mais fcil alterar a condio de pobreza do indivduo se apenas os critrios puramente
econmicos forem avaliados. A simples transferncia de renda cumpre esse papel. Entretanto
no leva em considerao as necessidades reais e as liberdades dos indivduos. No considera,
pois, a privao de oportunidades, tema essencial no que tange busca do significado do
termo pobreza em sentido amplo. Torna-se, assim, mais difcil alterar, substancialmente, a
condio de pobreza dos indivduos. Difcil, porm no impossvel.
Outro aspecto relevante relacionado ao tema mudana social e direito refere-se ao
carter passivo ou ativo do direito. O primeiro a viso do direito como instrumento de
controle social; o segundo, como instrumento de mudana social86. Este segundo ponto
apresenta maior relevncia para a presente leitura, razo pela qual ser discutido em tpico
especfico, a seguir.
4.2 O direito como promotor de mudanas sociais
Ramn Soriano87 afirma que a doutrina se divide entre aqueles que acreditam que o
direito promove e instrumento de mudanas sociais e aqueles que acreditam no contrrio, ou
seja, que o direito, na verdade, impede ou retarda mudanas sociais.
Eduardo Novoa88, na obra O direito como obstculo transformao social aborda o
assunto. Segundo o autor, a ruptura entre o Direito e a realidade social foi-se ampliando,
merc da rigidez daquele, oposta mobilidade cada vez maior desta. Inexistiria, para ele, um
legislador gil e apto a pensar e resolver os problemas sociais de maneira satisfatria. Os
juristas no cobram isso dos legisladores e, quando estes pensam em alterar ou solucionar o
problema por meio de legislao, faz-se por um processo legislativo demasiado lento, quase
inoperante. Falta perceber a vertiginosa marcha do acontecer social dentro do mundo de
hoje.89
Miranda Rosa90 diverge de tal pensamento, acreditando no potencial transformador
do direito:
As normas jurdicas possuem uma funo transformadora do meio. Quando editadas
atendendo as necesidades sentidas pelos rgos legiferantes, ou em resposta ao
consenso de grupos que se antecipam ao proceso histrico, elas resultam em
modificaes na sociedade, alterando-lhe o sistema de controle social e, diretamente,
a relao de influencias recprocas dos diversos elementos condicionantes da vida
293
294
Outros impactos positivos podem ser citados: alm da reduo dos ndices de
pobreza e desigualdade (ainda que baseados em critrios to somente monetrios),
proporcionam o alvio imediato da fome de milhares de famlias, o aumento da frequncia
escolar, fortalecem a emancipao e autonomia das mulheres, entre outros97.
Ressalta-se que os dados da pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda e
Cidadania do MDS indicam que, entre os anos de 2006 a 2009, houve melhoria nas condies
de vida das famlias atendidas pelo Programa, sobretudo em relao aos servios de sade e
quanto elevao do grau de escolaridade dos responsveis pelo recebimento dos benefcios.
Entretanto, apesar dos ndices positivos em relao melhorias advindas a partir da criao do
Bolsa Famlia, ainda urgente a situao de grande parte da populao brasileira. De acordo
com o mesmo estudo, verificou-se que, em 2009, apenas 41,8% dos domiclios beneficirios
em todos pas viviam em condies sanitrias consideradas adequadas, com acesso
simultneo ao abastecimento de gua por rede pblica ou fossa sptica e coleta de lixo98.
Assim, verifica-se que muito ainda h de ser realizado. Embora sejam constatadas
mudanas sociais significativas na vida de milhares de famlias atendidas pelo Programa, este
ainda apresenta falhas estruturais e no foi capaz de promover a erradicao da pobreza e o
combate misria. E uma destas falhas a adoo da pobreza baseada to somente em
critrios de renda, sem levar em considerao outros aspectos primordiais.
Certo que no se pode depositar todas as esperanas em um nico programa de
transferncia de renda. Torna-se necessrio a combinao de aes no sentido de levar toda
a populao amplo acesso educao e a servios de sade de qualidade, bem como de
promover capacitao profissional e a emancipao de tantas famlias. Ademais,
imprescindvel a garantia dos direitos bsicos dos cidados, sobretudo os direitos de
liberdade, igualdade e democracia. Nessa perspectiva, a pobreza, em seu sentido amplo e real,
pode ser efetivamente combatida.
5 CONSIDERAES FINAIS
295
REFERNCIAS
BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul.
2010.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Braslia,
DF, Senado, 1988.
__________. Economia. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/sobre/economia/
indicadores/disoc_rdcg/indicadorview>. Acesso em 16 jan. 2013.
__________. Lei ordinria n 10.836 de 9 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa
Famlia
e
d
outras
providncias.
Disponvel
em:
<
296
297
298
11
299
18
Mensagem da EAPN Portugal no dia 17 de Outubro de 2012, Dia Internacional para a Erradicao da
Pobreza. Disponvel em: < http://www.eapn.pt/documentos_visualizar.php?ID=323 > Acesso em: 19 dez. 2012.
19
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000, p. 77.
20
Sobre a pobreza material e poltica, ler DEMO, Pedro. Pobreza da pobreza. Petrpolis: Vozes, 2003.
21
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 23.
22
Em traduo livre, a pobreza, nesta perspectiva, pode ser determinada tanto pela falta de meios, como pela
dificuldade de converter os meios disponveis em capacidades. Em RANCI, Constanzo. Politica sociale.
Bologna: Il Mulino, 2004, p. 134.
23
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000, p. 191.
24
FERREIRA, Eduardo Paz. Valores e interesses: desenvolvimento econmico e poltica comunitria de
cooperao. Coimbra: Almedina, 2004, p. 93.
25
FERREIRA, Eduardo Paz. Valores e interesses: desenvolvimento econmico e poltica comunitria de
cooperao. Coimbra: Almedina, 2004, p. 99.
26
COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliao de projetos sociais. Petrpolis: Vozes, 1993, p. 30.
27
CASTEL, Robert. As metamorfoses na questo social. Traduo por Iraci Poleti. Petrpolis: Vozes, 1995, p.
284.
28
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas,
2011, p. 15.
29
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Polticas Pblicas: Princpios, propsitos e processos. So Paulo: Atlas,
2011, p. 15.
30
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para discusso, n. 1.424, out. 2009, p.
7. Disponvel em: < http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan.
2013.
31
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 116.
32
BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD75TatianaBritto_FabioSoares.pdf>. Acesso em: 17 nov. 2011.
33
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 117.
34
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 117.
35
O programa Bolsa Escola tinha como pblico-alvo crianas em idade escolar, cuja famlia apresenta renda per
capita abaixo de R$ 90,00. At 2004, o valor do benefcio era de R$15,00 por criana, acumulvel at um
mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Como condio, a famlia se comprometeria a assegurar no mnimo 85% de
frequncia da criana s aulas. Em DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e
Cidadania. Braslia, ESAF, 2011. Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e
cidadania), Escola de Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 41.
36
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 118.
37
Sobre o assunto, ler BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul.
2010 e DRAIBE, Snia. A poltica social no perodo do FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social,
nov., 2003, p. 88.
38
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Texto para discusso, n. 1.424, out. 2009.
Disponvel em: < http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
39
BRASIL. Programa Fome Zero: O que . Disponvel em: < http://www.fomezero.gov.br/o-que-e>. Acesso
em: 10 jan. 2013.
40
DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e Cidadania. Braslia, ESAF, 2011.
Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e cidadania), Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 39.
41
DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e Cidadania. Braslia, ESAF, 2011.
Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e cidadania), Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 40.
42
DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e Cidadania. Braslia, ESAF, 2011.
Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e cidadania), Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 40.
43
BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 120.
300
44
Sobre a unificao dos programas assistenciais: Prope-se uma maior racionalizao e simplificao de
acesso da populao aos referidos programas, cujo objetivo central elevar a efetividade no combate fome e
pobreza, prioridade social do governo brasileiro a partir de 2003. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA,
Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos.
So Paulo: Cortez, 2010, p. 33.
45
Art. 1 [...] Pargrafo nico. O Programa de que trata o caput tem por finalidade a unificao dos
procedimentos de gesto e execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal, especialmente as
do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao - Bolsa Escola, institudo pela Lei n 10.219, de
11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao - PNAA, criado pela Lei n o 10.689, de 13
de junho de 2003, do Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade - Bolsa Alimentao, institudo
pela Medida Provisria n o 2.206-1, de 6 de setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo
Decreto n 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo
Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001.
46
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 34.
47
Regulamentado pelo decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007.
48
BICHIR, Renata M. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 120.
49
Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em:
<http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013.
50
Esses valores foram fixados com a criao do Bolsa Famlia, em 2003, em R$50,00 e R$100,00,
respectivamente, para incluso de famlias extremamente pobres e pobres, sendo, posteriormente, reajustados
para R$60,00 e R$120,00. SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada
(Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 33.
51
BRITTO, Tatiana; SOARES, Fabio Veras. Bolsa famlia e renda bsica de cidadania: um passo em falso?.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD75TatianaBritto_FabioSoares.pdf>. Acesso em: 17 nov. 2011.
52
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 12. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
53
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 21.
54
BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010, p. 123.
55
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 15. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
56
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 16. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
57
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 100.
58
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 16. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
59
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 17. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
60
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 13. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
61
SOARES, Sergei; STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n. 1424, p. 11. Disponvel em: <
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1424.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2013.
62
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 65.
63
BRASIL. Valores dos benefcios. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/valores-dosbeneficios>. Acesso em 10 jan. 2013.
64
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 22.
301
65
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 19.
66
Dependncia do Bolsa Famlia quase triplica no Estado. Dirio do Nordeste Online. Disponvel em:
<http://diariodonordeste.globo.com/materia.asp?codigo=1185156>. Acesso em 10 jan. 2013.
67
Sobre as controvrsias, as vantagens e as desvantagens do Programa Bolsa Famlia, ler: BICHIR, Renata M. O
Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul. 2010; MEDEIROS, Marcelo; BRITTO, Tatiana;
SOARES, Fbio. Transferncia de renda no Brasil. Revista Novos Estudos, n. 87, jul., 2010; In: SILVA, Maria
Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia: unificao,
focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010.
68
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 24.
69
Para mais detalhes sobre o estudo: WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e
possibilidades do programa que est transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo:
Perseu bramo, 2010, p. 125 e seguintes.
70
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia:
uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA,
Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia:
unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 107.
71
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada. Caracterizando o Bolsa Famlia:
uma aproximao ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda no Brasil. In: SILVA,
Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa Famlia:
unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 93.
72
KLIKSBERG, Bernardo. Repensando o Estado para o desenvolvimento social: superando dogmas e
convencionalismos. Traduo por Joaquim Ozrio Pires da Silva. So Paulo: Corteza, 1998.
73
SEN, Amartya. Development thinking at the beginnig of 21st Century. In: BID. Development thinking and
practice conference, Washington, set. 1996.
74
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 15.
75
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 68.
76
Nesse sentido, BICHIR, Renata Mirandola. O Bolsa Famlia na berlinda? Revista Novos Estudos, n. 87, jul.
2010, p. 126.
77
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Traduo por Laura Teixeira Mota. So Paulo:
Companhia das Letras, 2000.
78
Segundo o autor, outras expresses tambm podem ser utilizadas para tratar do assunto, como evoluo
social, desenvolvimento social e progresso social, mas, para ele, o termo mais correto seria mudana
social. SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 285.
79
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 287.
80
PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica, 2005, p. 270.
81
SICHES apud PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica,
2005, p. 270-271.
82
PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica, 2005, p. 276.
83
SABADEL,Ana Lcia. Manual de sociologia jurdica. So Paulo: LTR, 2000, p. 83.
84
PINTO, Agerson Tabosa. Sociologia geral e jurdica. Fortaleza: Qualygraf Editora e Grfica, 2005, p. 525.
85
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 314.
86
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 312.
87
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 310 e ss.
88
MONTREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Traduo de Grson
Pereira dos Santos. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 30.
89
MONTREAL, Eduardo Novoa. O direito como obstculo transformao social. Traduo de Grson
Pereira dos Santos. Porto Alegre: Fabris, 1988, p. 31
90
ROSA, Felipe Augusto de Miranda. Sociologia do Direito. 4. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1975, p. 68-69.
91
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 312.
92
SORIANO, Rmon. Sociologia del derecho. Barcelona: Ariel, 1997, p. 314.
93
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 33-34.
94
WEISSHEMER, Aurlio. Bolsa Famlia - Avanos, limites e possibilidades do programa que est
transformando a vida de milhes de famlias no Brasil. 2. ed. So Paulo: Perseu bramo, 2010, p. 135.
302
95
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 127.
96
Um exemplo o municpio de Pedra Branca, no Estado do Cear, onde os recursos do BF correspondiam, em
2005, a 43% da receita disponvel, consideradas as receitas prprias mais as transferncias constitucionais.
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 86.
97
DURIEUX, Marley. Transferncia de renda: Programa Bolsa Famlia e Cidadania. Braslia, ESAF, 2011.
Monografia de Ps-Graduao (Curso de Especializao em Educao Fiscal e cidadania), Escola de
Administrao Fazendria (ESAF), 2011, p. 45-46.
98
SILVA, Maria Ozanira da Silva e; LIMA, Valria Ferreira Santos de Almada (Coord.). Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010, p. 59.
303
Resumo
No Brasil, o processo de formao educacional, notadamente quando se avalia a educao em
nvel superior, acostumou-se ao escanteio, passando margem da sociedade, especialmente pela
classe menos abastada da populao. Para tentar sanear esse histrico problema, uma das
polticas pblicas governamentais consubstanciou-se na criao do ProUni, como instrumento de
incentivo e custeio das mensalidades acadmicas s pessoas que se enquadrassem em
predeterminados patamares de renda mensal familiar. Nesse sentido, o artigo adiante traado
pretende abordar algumas questes peculiares a respeito da manuteno da bolsa do ProUni a
estudantes que, aps prvia concesso e ingresso na universidade, galgaram aumento de renda e,
por conta disso, poderiam perder o benefcio. A anlise perpassa, ainda, por algumas decises
judiciais que, de certa forma, incursionaram estudo sobre o tema, mormente com vistas a
estabelecer critrios uniformes de avaliao e aferio sobre o nvel de renda familiar que,
embora sobrelevado, ainda remanesceria apto a ensejar a conservao da bolsa.
Palavras-Chave: Direito social educao; Poltica pblica; Manuteno da Bolsa; ProUni.
Abstract
In Brazil, the educational process, especially when evaluating the higher education level, has
become accustomed to the corner, past the margins of society, especially the less wealthy class of
the population. To try to clean up this historical issue, a public policy of government was the
creation of ProUni as a tool for encouraging and funding the academic tuition to people who fit
into predetermined levels of monthly household income. In this sense, the article seeks to address
1
Advogado e Professor Universitrio. Mestre em Direito Econmico e Socioambiental pela Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUCPR). E-mail: acporto@onda.com.br
2
Procuradora da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Mestre em Direitos Fundamentais e Democracia pelas
Faculdades Integradas do Brasil (UniBrasil). E-mail: cibele.torres@pucpr.br
304
further stroke some peculiar questions regarding the maintenance of ProUni scholarship to
students who, after prior authorization and entering university, rising incomes have risen, and
because of that, could lose the benefit. The analysis goes through, yet, by some judicial decisions
that, somehow, studied the subject, especially with a view to establishing uniform criteria for
assessment and evaluation on the level of income which, although still raised would remain able
to give rise to conservation the benefit.
Keywords: Right to Education; Public politic; Maintenance of scholarship; ProUni.
1. CONSIDERAES INTRODUTRIAS
Nem seria preciso iniciar as reflexes adiante alinhadas com a meno de que o dficit
educacional no Brasil histrico e de que - fato at mais consternador do que essa constatao desde longa data resta inercialmente incrustado na paisagem social brasileira. dizer: mais do
que haver deficincia em todos os nveis da educao formal no Pas, certo tambm que durante
essa extensa e penosa estrada pouco - ou quase absolutamente nada - se realizou de concreto com
vistas a uma mudana deste triste cenrio.
Igualmente seria desnecessrio lembrar - e nem to pouco este objetivo lgicofilosfico do presente artigo - que a educao formal mais do que um instrumento de alcance de
objetivos materiais tendentes a gerar o bem-estar do cidado; trata-se, sobretudo, do principal
meio 3 de incurso social, poltica e econmica na sociedade atual, notadamente diante das
sequenciais e ininterruptas mudanas e avanos tecnolgicos que permitem, mais e mais, uma
profusa e avassaladora coleta de informaes4, tanto pelo livre acesso rede mundial de
computadores, quanto, ainda, pelo fato de o acesso a importantes obras literrias ser cada vez
mais facultado queles que nelas detm interesse de estudo.
No entanto, a despeito dessa considervel carga de contedo informativo,
constantemente lanada aos olhos da populao brasileira, desvela-se que ainda poucos tm a
capacidade perceptiva de torn-las hbeis a gerar o efetivo e almejado bem-estar, em prol do
3
Quer parecer que os textos legais acabam por colocar o preparo para o exerccio da cidadania como fim, e no
como objetivo da educao, envolvendo, assim, questo de natureza filosfica e poltica. Entretanto no se pode
negar que a educao, nesse sentido, deve ser analisada, no unicamente como fim, pois, desde a educao helnica,
era ela o meio, a forma e a ao e no somente a finalidade nica. FERREIRA, Luiz Antonio Miguel. Temas de
Direito Educao. So Paulo: Imprensa Oficial, 2010. p. 125.
4
A expanso das atividades comunicativas deu lugar ao nascimento de uma indstria da comunicao, integrada
no apenas por jornalistas e tipgrafos, mas por sofisticadas empresas de comunicao social que veiculam os mais
diferenciados contedos informativos: econmicos, comerciais, publicitrios, administrativos, cientficos, pessoais.
SOUSA, Nuno de. Liberdade de informao, verdade jornalstica dos direitos dos cidados. Seminrio comunicao
social e direitos individuais. Porto: Edio da Alta Autoridade para a comunicao social, 1997. p. 27.
305
Gustavo Bonato Fruet, coorganizador de obra intitulada Direitos da Personalidade, destacou: Alvin Tofller foi
taxativo ao afirmar que as ferramentas do poder sempre foram o dinheiro, a violncia e a informao. No mesmo
sentido, o jornalista Cludio Abramo ensina que quem domina a informao tem o poder. Com esses dois
destaques, afirma-se que a questo da liberdade de informao no se restringe ao aspecto legal. E isso mais claro
quando se verifica a complexidade em que esto transformando-se os meios de comunicao. FRUET, Gustavo
Bonato. Direito informao: limites entre informao, comunicao e democracia. In: (org.) MIRANDA, Jorge;
RODRIGUES JUNIOR, Otavio Luiz; FRUET, Gustavo Bonato. Direitos de Personalidade. So Paulo: Atlas, 2012.
p. 171.
6
Num pas como o Brasil, que instituiu o servio militar obrigatrio, antes mesmo de estabelecer a obrigatoriedade
da educao bsica, e que experimentou regimes polticos que tolhiam os direitos dos cidados, fica difcil pensar em
educao, como preparo para o exerccio da cidadania (FERREIRA, Luiz Antonio. Temas..., p. 134).
7
Ainda que a tendncia geral seja de melhora do ensino, a persistncia da m qualidade nas escolas brasileiras faz
refletir sobre a necessidade de acelerar o passo. Sabe-se que as deficincias no nvel bsico repercutem, de forma
decisiva, nos indicadores de acesso universidade um dado que merece ateno por sinalizar as chances de um
pas competir globalmente. O Brasil conta hoje com apenas 14% dos jovens em idade considerada ideal (entre 18 e
24 anos) na universidade. um nmero mnimo na comparao at com pases da Amrica Latina, como o Chile,
onde a taxa j est em 21% e tambm frustrante diante da meta do presente plano de educao, que previa, a esta
altura, pelo menos 30% dos jovens brasileiros no ensino superior. O atraso do pas ainda se reflete no medidor do
analfabetismo: a taxa de 10%, quando deveria ter cado para 4%. Ao escancarar esse e outros ns, o atual
documento do MEC tem o mrito de traar um diagnstico preciso, iluminar as vrias lacunas e reforar a ideia de
que, com o acesso j garantido sala de aula, premente investir com mais vigor na to almejada excelncia
acadmica. Notcia veiculada em 10.03.2010. Disponvel em: http://veja.abril.com.br/100310/longe-excelencia-p101.shtml. Acesso em 13.06.2012.
306
Para tentar sanear essa visvel deficincia formativa de seus cidados9, dentre algumas
polticas pblicas10 j lanadas pelo Governo brasileiro, para fins de restrio de abordagem no
presente estudo, enfocar-se- a criao do Programa Universidade para Todos (ProUni).
Igualmente com o fito de limitar o objeto de anlise - e a par de o presente artigo no
pretender dessumir nenhuma conotao puramente filosfica ou poltica a respeito do assunto - o
mote de concentrao da anlise adiante perscrutada sero: (i) uma breve exposio sobre os
principais aspectos do Programa, com espelho na norma de regncia; (ii) os critrios objetivos
formatados pela legislao instituidora do ProUni, utilizados para concesso e manuteno dos
benefcios do Programa a pretensos pretendentes; e (iii) o contedo de algumas decises judiciais
8
CAGGIANO, Monica Herman S.. A Educao. Direito Fundamental. Coord. RANIERI, Nina Beatriz Stocco.
Direito educao: aspectos constitucionais. So Paulo: ED. USP, 2009. p. 23.
9
Note-se que existem opinies divergentes com relao finalidade do Programa Universidade para Todos
PROUNI: O PROUNI tem como escopo, basicamente, a concesso de bolsas de estudos integrais e parciais de
cinquenta ou vinte e cinco por cento para cursos de graduao e sequenciais de formao especfica em instituies
privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos. Sucede, pois, que alm da inconstitucionalidade material do
Estado em no estar atendendo os requisitos objetivos ora apontados para a garantia do acesso ao ensino superior aos
universitrios menos favorecidos economicamente, oriundos da rede pblica de ensino mdio em universidades
particulares atravs da manuteno de bolsas, cristalino que a utilizao do temerrio ato normativo para
regulamentar exerccio de direito fundamental olvidou o princpio da reserva legal CF/88; art. 62, 1) em detrimento
do fomento ensino superior pblico, para garantir a sobrevida das instituies particulares. MARTINS, Carlos
Eduardo Behrmann Rtis. O Direito Fundamental de Acesso ao Ensino Superior: a estatizao de vagas nas
universidades particulares. pp. 97-130. In Temas de Direito da Educao. Coord. Antnio Pedro Barbas Homem.
Coimbra: Almedina, 2006. p. 123.
10
MARIA PAULA BUCCI ressalta a importncia de atingir os fins inicialmente pretendidos: A nota caracterstica
da poltica pblica tratar-se de programa de ao. Nesse sentido, ao situar-se entre as categorias da validade e da
eficcia jurdica, na classificao kelseniana, ressalta na poltica pblica a dimenso da eficcia social, a chamada
efetividade. O ideal de uma poltica pblica, vista pelo direito, no se esgota na validade, isto , na conformidade do
seu texto com o regramento jurdico que lhe d base, nem na eficcia jurdica, que se traduz no cumprimento das
normas do programa. O ideal de uma poltica pblica resultar no atingimento dos objetivos sociais (mensurveis) a
que se props; obter resultados determinados, em certo espao de tempo. BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito
de poltica pblica em direito. In: Polticas Pblicas, reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. p.
43.
307
que, de uma maneira ou de outra, acabaram por avaliar se o perfil socioeconmico de alguns
estudantes seria hbil a torn-los dele beneficirios.
Em razo disso, iniciar-se- a partir de uma sucinta averiguao acerca do que se
compreende pelo ProUni para, na sequncia, visualizar quais seriam os requisitos objetivos
elencados pela legislao com o fito de permitir s pessoas o acesso s benesses do aludido
Programa e, mais adiante, compreender de que maneira o Poder Judicirio tem lidado com
questes a respeito do tema, finalizando-se, ao cabo, com uma ligeira concluso sobre a temtica
vertida nas linhas doravante esposadas.
2. PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO PROUNI
Com intuito, sobretudo, de remediar, mesmo que ainda de forma bastante incompleta, os
malogros educacionais pelos quais a populao brasileira caminha h imemorial perodo, o
Governo Federal, lanando mo de uma poltica pblica voltada a ampliar o acesso s instituies
privadas de ensino superior, especialmente quelas pessoas cujo nvel de renda estivesse inserido
em alguns objetivos critrios pela legislao instituidora, criou o chamado Programa
Universidade para Todos (ProUni). Tal desiderato restou formalizado pela Medida Provisria n
213, de 10/09/2004, convertida na Lei n 11.096, de 13 de janeiro de 2005.
Em breve resenha, configura-se, como sobredito, a concretizao de uma poltica
pblica governamental dirigida satisfao material do direito fundamental educao 11,
pressupondo como finalidade imediata da norma, tal como est descrito no artigo 1 da lei citada,
a concesso de bolsas de estudo integrais e bolsas de estudo parciais de 50% (cinquenta por
cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) para estudantes de cursos de graduao e sequenciais
de formao especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins lucrativos.
Portanto, como medida tencionada a dar efetividade concreta ao direito fundamental
estampado no artigo 205 da Constituio Federal, o ProUni se insere no contexto polticonormativo como a instrumentalizao de poltica pblica diversa das aes afirmativas tnico11
O direito educao est expressamente desenhado nos artigos 6 e 205, da Constituio Federal:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio.
Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a
colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e
sua qualificao para o trabalho.
308
raciais (como o regime de cotas, por exemplo), uma vez que se destina a fomentar e ampliar as
possibilidades de ingresso em instituies universitrias privadas, notadamente circunscrita a
brasileiros de baixa renda.
De maneira geral, o processo seletivo do ProUni constitui-se por duas etapas
visivelmente distintas: a primeira, reveste-se de critrio puramente subjetivo, eis que ligado ao
desempenho do candidato no Exame Nacional do Ensino Mdio - ENEM (calcula-se o
rendimento com base na nota obtida na edio imediatamente anterior ao processo seletivo em
que o aluno busca ingresso em curso de graduao, por exemplo); a segunda, consiste na
comprovao dos requisitos necessrios concesso da bolsa de estudos, mediante apresentao
de documentao comprobatria das informaes relativas capacidade de renda do aluno.
Vale dizer que, no ato de inscrio do estudante para realizar a prova do ENEM,
necessria a disponibilizao, pelo candidato, de alguns dados concernentes sua renda familiar e
ao seu respectivo histrico escolar. Desta feita, quando da formalizao da pretenso de
concesso da bolsa albergada pelo ProUni, referidas informaes anteriormente prestadas
precisam ser devidamente comprovadas, por intermdio de documentos especficos para tanto,
conforme preceitua o artigo 3, da Lei 11.096/05.
Importa assentar que a taxao de requisitos legais mnimos para viabilizar o acesso ao
beneplcito ventilado pelo Programa, longe de limitar ou restringir o campo de seu alcance, busca
dar-lhe efetividade social e econmica, porquanto se designa a albergar o estrato mais
necessitado da populao, o qual, por sua mazela econmica, tem infinitamente reduzidas as
possibilidades de ingressar em instituies de nvel superior, tanto pela deficincia escolar
primria e secundria (ensinos fundamental e mdio), quanto pelos altos custos relativos s
mensalidades acadmicas. Portanto, soa evidente que o desrespeito s exigncias - notadamente
aquelas atinentes renda dos pretendentes - do Programa descaracteriza seu objetivo central, o
qual, repise-se, verte para possibilitar o acesso da classe menos favorecida educao superior.
por conta disso que a norma de regncia do ProUni pressupe a avaliao de um
chamado perfil socioeconmico do candidato, intuindo estabelecer as distines necessrias
entre o pblico ao qual a lei reserva os benefcios e aquele que, por sua condio econmica, dele
no necessita.
A lei separa em dois artigos diferentes as hipteses de concesso da bolsa e respectiva
manuteno daqueles benefcios. Tambm aduz o preceito normativo que cabe respectiva
309
universidade aferir o perfil socioeconmico do pretendente com base nas informaes por ele
prestadas. Aponta, ainda, que o estudante responsvel pela veracidade e autenticidade das
informaes prestadas12.
Para a concesso da bolsa, os critrios esto estabelecidos no artigo 1 13; j para a
manuteno do auxlio, o requisito mencionado no artigo 2. No primeiro caso (concesso da
bolsa), a lei estipula condicionantes puramente objetivas, vinculadas existncia ou no de
diploma de curso superior, ao nvel de renda e necessidade de o estudante ter cursado o ensino
mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies privadas na condio de bolsista
integral. No concernente ao segundo (manuteno da bolsa), a lei elenca apenas a avaliao do
desempenho escolar, sem mencionar a necessidade de cumulao com os critrios de concesso.
Habita nisso proeminente problema: para que se mantenha a bolsa ao estudante necessrio
tambm que se pressuponha, sobretudo, o baixo nvel econmico, anteriormente imprescindvel
sua concesso?
Se positiva a resposta, a despeito de manterem-se objetivos os requisitos de obteno da
bolsa - j que seguiro risca aqueles necessrios quando do pleito do benefcio - resultar-se-ia
em substanciais implicaes filosficas a respeito da real inteno da lei (incluso social e
ascenso econmica). No seria, pois, a perseguio da norma a prpria ascenso econmica do
estudante?
De outro turno, se negativa a resposta, revela-se importante refletir acerca de quais
seriam efetivamente os critrios tendentes a gerar a manuteno da bolsa, a despeito de eventual e
at provvel elevao de renda. Seria razovel manter a bolsa a estudantes que galgaram efetivo e
excessivo aumento de capacidade econmica, em detrimento de outras que ainda no lograram tal
desgnio?
12
Pargrafo nico, do artigo 3, da Lei 11.096/05: O beneficirio do ProUni responde legalmente pela veracidade e
autenticidade das informaes socioeconmicas por ele prestadas.
13
A despeito de a legislao especfica definir de forma clara, no artigo segundo, que a bolsa ser destinada a
estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola pblica ou em instituies de ensino privadas na
condio de bolsista integral, o Superior Tribunal de Justia ao analisar caso em que o estudante efetuou o
pagamento de 7% (sete por cento) do curso do ensino mdio, entendeu que no razovel negar a matrcula da ora
recorrente no curso de ensino superior sob a justificativa de que no cursou o ensino mdio na condio de bolsista
integral, tendo em vista que os 7% cobrados de mensalidade to-somente no ultimo ano so nfimos. Argumentou
que de se notar que a finalidade da referida regra garantir, pela eleio do critrio do desfrute de bolsa integral
no ensino mdio, que o acesso ao Prouni seja permitido apenas por estudantes de baixa renda, de modo que a
flexibilizao que ora se realiza no tem o condo de violar a ratio normativa, a segurana jurdica ou a isonomia.
(REsp 1015341/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
05/04/2011, DJe 13/04/2011).
310
311
Desta forma, conforme exame jurdico realizado sobre a dico do referido artigo 2,
assentou-se que nenhuma outra exigncia feita com poder de, em tese, determinar a excluso do
bolsista, exceo, tal como afirmado, de critrios relativos ao desempenho acadmico do
estudante14.
14
H de se mencionar, no entanto, que o Decreto n. 5.493/05, regulamentador a Lei 11096/05, a despeito de tratar
mais propriamente das questes entre Universidade e Governo, aduz: Artigo 2, pargrafo 2: As bolsas de estudo
podero ser canceladas, a qualquer tempo, em caso de constatao de inidoneidade de documento apresentado ou
falsidade de informao prestada pelo bolsista.
312
Os critrios estabelecidos em portarias normativas acerca do desempenho acadmico, via de regra, exigem 75% de
frequncia, porm esto sujeitos a alterao.
313
314
16
315
19
316
(pargrafo 3, do artigo 10, da Portaria Normativa n 19/2005). Todavia, na prtica, avaliar se isso
ocorreu (ou no) se mostra uma tarefa rdua e de difcil cumprimento, pois, para tanto, seria
necessrio que a universidade analisasse no apenas a renda do bolsista e de seu grupo familiar,
mas tambm as suas despesas mensais.
Para fins de averiguar o perfil socioeconmico dos estudantes, as universidades, em
geral, solicitam documentos que comprovem a renda do bolsista e de seu grupo familiar, bem
como informaes referentes a bens adquiridos (como veculos, apartamentos, etc.). No entanto,
no h uma regra aplicvel a todos os casos, ou seja, no possvel afirmar, por exemplo, que o
fato de o bolsista possuir um veculo automotor significa necessariamente que ele no possui um
perfil socioeconmico compatvel com o Programa. Este apenas um indcio de irregularidade
que deve ser avaliado em conjunto com outros elementos para fins de permitir aferir qual o perfil
do estudante e se este se enquadra nos ideais do Programa.
No mais das vezes, a aquisio de um bem imvel (financiado), de um automvel
(financiado) ou de outros benefcios sociais privados - como seguro de vida, previdncia privada,
plano de sade - no sugerem, por si ss, inferir que a capacidade de renda do estudante (ou de
seu ncleo familiar) resulte em condies econmicas de arcar com as altas mensalidades dos
cursos ofertados pelas universidades particulares.
Antepe-se, portanto, situao de complexa averiguao prtica: um estudante de
medicina, oriundo de escola pblica, aps anos de estudo, logra xito em ser aprovado em
vestibular de larga concorrncia. Inicialmente, consegue bolsa pelo Programa, inicia estgio
remunerado ou emprego formal, arrecada e poupa por alguns anos determinada soma em dinheiro
e passa a adquirir bens de baixo/mdio custo (exemplo: imvel financiado pelo programa minha
casa/minha vida, automvel popular financiado), em valores que no ultrapassem 40% (quarenta
por cento de sua renda mensal). A mensalidade do curso, porm, se custeada com recursos
prprios, alcanaria o patamar de 80% (oitenta por cento de sua renda mensal mdia). No
exemplo citado, seria justo que o estudante perdesse a bolsa auferida apenas pelo fato de afigurarse poupador? Quer parecer redundar negativa a resposta.
Assim, ante a ausncia de requisitos objetivos a auxiliar a anlise documental e a deciso
da instituio de ensino quanto ao deferimento (ou indeferimento) da manuteno da bolsa do
ProUni, diversos casos acabam sendo submetidos ao crivo do Poder Judicirio. Isso porque,
diante do cancelamento da bolsa e esgotada a via recursal administrativa, o estudante
317
inconformado buscar a tutela jurisdicional intuindo ver garantido seu direito a usufruir da bolsa
de estudos, j concedida, porm extirpada.
Da anlise judicial das decises possvel extrair qual seria o perfil socioeconmico que
o Programa visa a albergar, bem como quais informaes so retiradas dos documentos
apresentados pelos pretendentes ao benefcio. Todavia, ainda no se capaz de definir regras
diretas e objetivas para a manuteno ou no da bolsa pela via administrativa, o que certamente
daria mais transparncia relao entre o estudante e a universidade, excluindo-se desta o poder
discricionrio de manter ou retirar a benesse.
Contudo, o presente artigo no tem por objetivo estudar o cunho discricionrio das
decises das instituies de ensino, o que certamente demandaria um longo estudo, incabvel nas
poucas linhas aqui redigidas. Por ora se prope avaliar algumas decises judiciais que abordaram
o tema envolvendo a manuteno da bolsa do ProUni, de modo a avaliar as razes de decidir que
levaram o Judicirio a deferir ou no o pleito dos estudantes, nas situaes em que porventura
tiveram o benefcio cancelado pelas instituies de ensino, na via administrativa.
Para tanto, limita-se a analisar algumas decises judiciais que versam basicamente sobre
os seguintes indcios de irregularidade: (i) rendimento do grupo familiar e (ii) propriedade de
veculo automotor, sem adentrar as inconsistncias decorrentes do fato de o estudante ter
concludo outro curso superior e/ou ainda possuir vnculo em instituio pblica e gratuita de
ensino superior.
Assim, no respeitante renda per capita mensal do grupo familiar do bolsista, vale
repetir que, como dito acima, ela no carece refletir exatamente o rendimento mensal da data da
concesso do benefcio, porm no pode apresentar aumento substancial.
Dessa forma, no caso de acrscimo pontual da renda da renda, em um determinado ms,
por exemplo, seria razovel indeferir a bolsa de estudos? O Tribunal Regional Federal da Quarta
Regio j enfrentou esta questo, quando da apreciao do Agravo de Instrumento n
2009.04.00.043983-9/RS, interposto pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul
em face de deciso que, em mandado de segurana, deferiu a liminar para determinar a imediata
reincluso de um estudante no ProUni, mediante manuteno de bolsa de estudos que havia sido
encerrada ao argumento de que a aluna apresentava padro de vida e de consumo incompatveis
com as normas do programa e com a renda declarada. No acrdo, repetindo os termos da
318
sentena proferida pelo Juiz Federal Altair Antonio Gregrio, o Tribunal proferiu deciso que
restou assim ementada:
ADMINISTRATIVO. ENSINO SUPERIOR. MANUTENO DE BOLSA DE
ESTUDOS POR MEIO DO PROUNI. TUTELA ANTECIPADA. DEFERIMENTO. A
renda declarada pelo agravado percebida em carter precrio e temporrio (realizao
de estgio agraciado com bolsa-auxlio), razes pelas quais no deve ser considerada
para os fins de aplicao das regras do PROUNI20.
TRF4, AG 2009.04.00.043983-9, Quarta Turma, Relator Hermes Siedler da Conceio Jnior, D.E. 29/03/2010.
TRF4 5000215-60.2011.404.7111, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Silvia Goraieb, D.E. 28/11/2011.
319
22
Nem se ingressar, para fins de anlise, em questes jurdicas acerca da propriedade plena ou resolvel do bem
mvel, eis que se escaparia da linha divisria delimitadora do presente estudo.
23
TRF4, AG 5000034-52.2011.404.0000, Terceira Turma, Relator p/ Acrdo Fernando Quadros da Silva, D.E.
08/06/2011.
320
declarada a invalidade do ato administrativo que assim restou motivado24, em suas razes de
decidir considerou, para fins de decidir pela manuteno da bolsa, que (i) o estudante comprovou
a origem da renda para a compra do veculo automotor - mediante a venda de outro automvel
que j era de propriedade do aluno quando da concesso da bolsa -; (ii) o veculo adquirido no
novo ou de valor significativo; (iii) a renda familiar mensal per capta permanece compatvel com
o programa; e, ainda, (iv) que o veculo utilizado para a locomoo do bolsista at a instituio
de ensino e at o trabalho - localizado em uma cidade vizinha.
Nota-se, portanto, que a convergncia de diversos elementos levou o Desembargador
Luis Alberto D'azevedo Aurvalle a concluir que a aquisio de veculo automotor, ainda que
possa induzir a presuno de modificao na situao econmica do adquirente, no
necessariamente a confirma, deferindo a reintegrao da bolsa ao estudante.
Assim como na deciso acima citada, em outra oportunidade o Tribunal Regional
Federal da Quarta Regio indeferiu o pedido de reintegrao da bolsa, pelo fato de o estudante
no ter logrado cautela em demonstrar a forma de aquisio do veculo em questo, ou seja, no
comprovou qual a origem da verba utilizada para adquirir o bem. A esse argumento, o
Desembargador Federal Vilson Dars indeferiu o benefcio perquirido 25.
Os motivos que conduziram as decises citadas - origem da renda para aquisio do
bem, utilizao do bem para o trabalho, etc.- so de destacada relevncia, porm no so os
nicos que devem ser considerados no momento da concesso ou denegao da segurana em um
caso que verse sobre bolsista proprietrio de veculo automotor. Conforme abaixo se ver, nos
casos em que o veculo financiado, o valor da parcela tambm se mostra de bastante relevncia
na anlise do perfil socioeconmico do candidato, pois caso a prestao se mostre significativa se
comparada com a renda per capita da famlia - significando uma parcela de importncia no
mdica -, denotar-se-ia, ento, um perfil incompatvel com o programa social em tela.
24
TRF4 5001129-36.2011.404.7108, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Lus Alberto D'azevedo Aurvalle, D.E.
09/05/2012.
25
PROUNI. PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS. MANUTENO DA BOLSA.
IMPOSSIBILIDADE. O desrespeito s exigncias do Programa descaracteriza o objetivo do ProUni, qual seja,
possibilitar o acesso queles que efetivamente necessitam do Programa para obter acesso educao de nvel
superior. Hiptese em que o perfil socioeconmico do apelante se mostra incompatvel com o Programa social em
tela. (TRF4, AC 5007025-84.2011.404.7100, Quarta Turma, Relator p/ Acrdo Vilson Dars, D.E. 22/02/2012).
321
5. CONSIDERAES DERRADEIRAS
O atual contexto da sociedade - seja ela conotada como sociedade da informao, seja
ela caracterizada como sociedade do risco27 - faz ecoar por todos os meios (mdia impressa,
26
322
323
trabalho por meio de estgios supervisionados; seja pela extenso da capacidade de absoro e
depurao de informaes.
Deste modo, no permitir que o estudante galgue ascenso social e econmica, seja por
exerccio prprio ou de seu ncleo familiar como um todo, desembocaria em uma maneira de
desvirtuar o esprito precpuo da lei. O objetivo principal do programa tanto educacional, de
forma imediata, como tambm socioeconmico, sendo este um pressuposto mediato, indireto, da
mens legis.
Assim, num amplo universo de alunos carentes, necessrio seria estabelecer critrios
norteadores do benefcio, j que, minudentemente, a prpria lei de regncia no estipula
parmetros exatos, porm permite s instituies de ensino que o faam. No entanto, conforme
exposto, ante a ausncia de critrios objetivos, a manuteno da bolsa - nos casos em que h
apontamentos de supostas irregularidades pelo MEC - no se mostra uma tarefa simples29.
No bastasse isso, trata-se de funo de grande responsabilidade social, eis que pretende
beneficiar uma parte da populao que efetivamente necessita de auxlio para ascender
economicamente, bem como h uma significativa renncia fiscal30 do governo. De mais a mais,
ainda, nos casos em que houver discrepncia e for comprovada a no veracidade das informaes
prestadas, os estudantes podem alm de perder a bolsa, serem acionados para ressarcimento dos
valores indevidamente recebidos.
29
O Programa Universidade para Todos (ProUni) recentemente foi bastante veiculado nos meios de comunicao em
decorrncia da deciso do Superior Tribunal Federal que o declarou constitucional.
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF), por maioria de votos, julgou improcedente o pedido feito na Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3330, ajuizada pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino
(Confenen). A entidade questionava a Medida Provisria n 213/04, convertida na Lei n 11.096/2005, que instituiu o
Programa Universidade para Todos (ProUni) e passou a regular a atuao de entidades de assistncia social no
ensino superior.
Nesta oportunidade, o ministro Gilmar Mendes teceu elogios aos critrios para a concesso de bolsas com base na
renda (e no na cor da pele, como acontece com a Lei de Cotas). O programa dirigido aos estudantes egressos do
ensino mdio da rede pblica ou da rede particular na condio de bolsistas integrais, com renda per capita familiar
mxima de trs salrios mnimos. Afirmou, ainda, que o ProUni bem-sucedido muito em razo de seu mecanismo
de fiscalizao, que bastante simples, quase documental, na medida em que dispensa a atuao de fiscais para
impedir fraudes.
No entanto, a verificao do perfil socioeconmico dos estudantes no se mostra uma tarefa simples, como
ponderou o ministro Gilmar Mendes.
30
Isso porque, segundo previso expressa do artigo 8, da Lei 11.096/05, a instituio que aderir ao ProUni ficar
isenta dos seguintes impostos e contribuies no perodo de vigncia do termo de adeso: I - Imposto de Renda das
Pessoas Jurdicas; II - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, instituda pela Lei 7689, de 15 de dezembro de
1988; III - Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social, instituda pela Lei Complementar no 70,
de 30 de dezembro de 1991; e IV - Contribuio para o Programa de Integrao Social, instituda pela Lei
Complementar no 7, de 7 de setembro de 1970.
324
Por conta disso, as instituies de ensino devem buscar meios de fundamentar suas
decises sem abandonar o objetivo primordial do Programa. Para isso, as razes de decidir dos
Tribunais contribuem sobremaneira, pois da possvel extrair diversas informaes que foram
determinantes na tomada de deciso, a arrimar tambm a esfera administrativa. Exemplo bastante
recorrente a concluso de que no seria o fato de possuir um veculo automotor ou um
apartamento a medida direta e implicadora da mudana de perfil do candidato, a despeito de este
fato dessumir um indcio de alterao socioeconmica.
Alm disso, das decises judiciais analisadas possvel extrair que, no momento da
deciso sobre a manuteno da bolsa, a universidade deve analisar o perfil socioeconmico do
estudante como um todo, ou seja, considerar os diversos elementos conformadores da renda em
conjunto, de modo a buscar respostas referentes mudana nos rendimentos da famlia, o que
facilitaria a concluso se determinado bolsista no apresenta mais um perfil compatvel com o
Programa.
Entre os elementos que devem ser analisados, destacam-se: (i) a renda per capita do
grupo familiar, no sentido de verificar se houve alterao substancial entre o rendimento
declarado no momento da manuteno e o informado na data da concesso da bolsa; (ii) se a
eventual excluso da bolsa poder prejudicar a subsistncia da famlia; (iii) o nmero de
componentes do grupo familiar, pois se aumentou ou diminui o nmero, poder afetar
diretamente a renda per capita; (iii) se o bolsista ou algum membro do grupo familiar possui
veculo automotor; (iv) com qual renda o bem foi adquirido - se um veculo foi substitudo por
outro, verificar se houve acrscimo substancial -; (v) se o veculo financiado, qual o valor da
parcela e quanto esta parcela compromete o oramento familiar; (vi) se o veculo zero ou usado;
(vii) se veculo de luxo31 ou popular; (viii) e, ainda, porm no somente, se a profisso exige
veculo prprio para o seu exerccio.
Assim, diante das ponderaes acima, as instituies de ensino podem buscar adotar
medidas na tentativa de uniformizar os procedimentos na seleo e no acompanhamento dos
beneficirios do Programa, intuindo, sobretudo, conferir as bolsas de estudos a estudantes que,
31
A DIPES/SESu solicitou ao TCU o envio do arquivo com o resultado do cruzamento dos dados dos bolsistas do
ProUni com o Registro Nacional de Veculos Automotores (Renavam) efetuado por aquele Tribunal. O arquivo foi
recebido em 20 de maro de 2009. Neste documento, dentre os modelos considerados de luxo pelo TCU constam os
veculo novo das seguintes marcas: Mitsubichi Pajero, Toyota Hilux, VW 8.120 EURO3, Ford Ecosport, GM Vectra,
Honda Civic, Toyota Corolla. Disponvel em: portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&task. Acesso em:
13.06.2012.
325
realmente, preencham os requisitos da lei n 11.096/2005, juzo que, repise-se, deve ser efetuado
pela universidade e excepcionalmente pelo Poder Judicirio, cabendo a este, apenas, avaliar da
legalidade e da regularidade do procedimento.
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326
ABSTRACT
The racial quotas has been an important instrument of affirmative action used in Brazilian
universities, under the pretense of reducing social inequality and promoting the groups
considered less fortunate, especially people of the black race. This system has been the
subject of academic discussions and lawsuits challenging its constitutionality, especially
against the principle of equality. Despite having been recently approved and regulated the
Quota Law, and the Supreme Court has declared the constitutionality of the quota system, it is
necessary an analysis and discussion of the topic in the light of the principle of equality, given
that this issue still raises several questions in academia. The justification arguments used for
the defense of this system are not sufficient for the permissibility of unequal treatment
between whites and blacks.
KEY-WORDS: Racial Quotas; Affirmative Action; Principle of Equality.
SUMRIO
1 Introduo 2 Princpio da Igualdade 2.1 Promoo da Igualdade Ftica 3 Aes afirmativas
no mundo 3.1 Cotas raciais como ao afirmativa nas universidades brasileiras 3.2
Argumentos de justificao 4 As cotas raciais como violao ao princpio da igualdade 5
Concluso
327
1 INTRODUO
feita uma anlise das cotas raciais como ao afirmativa nas universidades brasileiras; e, por
fim, sero analisados os argumentos utilizados para justificar a utilizao das cotas raciais, e
se tais argumentos se sustentam em face do princpio da isonomia.
2 PRINCPIO DA IGUALDADE
Podem-se citar ainda os dispositivos constantes no inciso XLI do art. 5, caput do art.
14, incisos I e VIII do art. 37, 1 do art. 145, 5 do art. 226, e 6 do art. 227, todos da
Constituio.
329
Isso nos revela que o constituinte de 1988 pretendeu colocar a isonomia como um
verdadeiro princpio informador e condicionador de todos os direitos (BASTOS, 1998, p.
183). Como diz Celso Ribeiro de Bastos, a igualdade , portanto, o mais vasto dos
princpios constitucionais, no se vendo recanto onde ela no seja impositiva (1998, p. 183).
A origem do direito de igualdade remonta Revoluo Francesa, quando ento a
burguesia superou os privilgios feudais da nobreza e do clero, fazendo surgir, ento, uma
sociedade que no mais admitia a discriminao das pessoas com base no nascimento
(BASTOS, 1998, p. 181). A expresso mxima dos ideais iluministas da revoluo francesa
foi expressa na Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, a qual afirma, em
seu artigo 1, que Os homens nascem e vivem livres e iguais em direitos. Nesse sentido,
percebe-se que o direito de igualdade surge como um direito de carter essencialmente
negativo, com o intuito de impedir privilgios e perseguies, ou seja, enquanto direitos de
defesa dos indivduos perante o Estado (ANDRADE, 2006, p. 53).
Atualmente, o princpio da igualdade possui duas dimenses: uma dimenso negativa
e uma positiva. Como dimenso negativa, o princpio da igualdade uma norma de proibio,
precisamente de qualquer discriminao, ou seja, uma norma constitucional de direito
fundamental que atribui s pessoas, fsicas e jurdicas, um direito subjetivo a no serem
discriminadas. Em sua dimenso negativa, vincula, de forma estrita, os poderes pblicos: ao
Poder Legislativo est proibida a discriminao na definio do contedo das normas
jurdicas; e ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo, na interpretao e na aplicao das
normas jurdicas. No tocante dimenso positiva, o mandamento de igualdade visa a
preservar ou garantir a igualdade existente, tendo por finalidade promover a igualizao, isto
, produzir imediata ou progressivamente, situaes ou relaes de igualdade onde elas ainda
no existem. no contexto da dimenso positiva do princpio da igualdade que se inferem as
aes afirmativas, e mais precisamente, as cotas raciais (STEINMETZ, 2004).
Percebe-se, ainda, que o conceito de igualdade foi transformando-se ao longo dos
tempos, de acordo com as mudanas histricas ocorridas na humanidade, e em conformidade
com as demandas sociais, ultrapassando o conceito de igualdade meramente jurdico-formal
para alcanar uma igualdade material, a qual, consoante j observado, fora bastante
promovida em nossa Constituio.
Aristteles vinculou a ideia de igualdade ideia de justia, no sentido de dar a cada
um o que seu; contudo, consoante ensina Jos Afonso da Silva (2005, p. 213), impossvel
atingir tal justia sem a desigualdade complementar que satisfeita se o legislador tratar de
maneira igual os iguais e desiguais os desiguais.
330
de
configurarem privilgios
inconstitucionais
ou
prejuzos
desvantagens
Alexy (2008, p. 416) diferencia igualdade jurdica de igualdade ftica, afirmando que
a primeira est relacionada a atos, s aes estatais, enquanto a segunda relaciona-se a
consequncias fticas da ao estatal que so decisivas.
Para explicar tal diferenciao, o autor cita a jurisprudncia do Tribunal
Constitucional Federal alemo, em um antigo julgado em que se tratava de decidir da no
garantia de assistncia judiciria gratuita para um determinado procedimento judicial, a
despeito da exigncia da presena de advogado. Aduz que, de acordo com a compreenso
relacionada a atos, os necessitados e no-necessitados so tratados de forma igual, j que a
ambos recusada a assistncia judiciria gratuita. Pode-se dizer que ambos foram tratados
juridicamente iguais. Contudo, no tocante a consequncias, necessitados e no-necessitados
foram tratados de forma desigual, j que a no concesso da assistncia judiciria gratuita ao
necessitado o impede de utilizar a via judicial, por no dispor dos meios necessrios para
tanto. Nesse sentido, pode-se dizer que ambos foram tratados de forma faticamente desigual.
No tocante diferenciao entre igualdade ftica e jurdica, aduz Alexy (2008, p.
417) que quem quer promover a igualdade ftica tem que estar disposto a aceitar a
332
333
3.1
COTAS
RACIAIS
COMO
AO
AFIRMATIVA NAS
UNIVERSIDADES
BRASILEIRAS
335
O sistema de cotas foi adotado no Brasil no ano de 2000, quando o Estado do Rio de
Janeiro, pioneiro em adoo do sistema, aprovou a Lei n 3.524/2000, que garantia 50% das
vagas nas universidades do estado para estudantes das redes municipais e estudais de ensino.
Mais tarde, o Estado do Rio de Janeiro aprovou a Lei Estadual n 3.708/01, que instituiu que
40% das vagas disponveis aos candidatos beneficiados pela Lei N. 3.524/00 seriam para os
estudantes autodeclarados negros ou pardos. Por fim, em 2003, foi sancionada a Lei Estadual
N. 4.151, que revogou o disposto das leis anteriores e estabeleceu as seguintes cotas:
336
O primeiro argumento utilizado para justificao das aes afirmativas, o qual possui
forte apelo moral, o da reparao (Justia Compensatria), o qual justifica medidas
compensatrias tanto para descendentes de africanos, os quais foram trazidos fora para o
pas e escravizados, como para os indgenas e seus descendentes, que foram em grande parte
dizimados ou, s vezes escravizados. Cludio Pereira de Souza Neto e Joo Feres Jnior
(2010, p. 345-363) lembram que o argumento da reparao gera alguns problemas de ordem
prtica em relao concretizao de direitos e privilgios atravs de polticas pblicas de
Estado, e se torna cada vez mais difuso medida que os crimes do passado de distanciam no
tempo.
Tal argumento pode ser rebatido em virtude, inicialmente, da ausncia de
transferncia de responsabilidade ou culpa pelos crimes do passado aos descendentes brancos
atuais. Explica Joaquim Barbosa que, com efeito, em matria de reparao de danos, o
raciocnio jurdico tradicional opera com categoriais rgidas tais como ilicitude, dano e
remdio compensatrio, estritamente vinculados uns aos outros em relao a causa e efeito,
sendo que, em regra, quem sofre diretamente o dano que tem legitimidade para postular a
respectiva compensao. E, por outro lado, essa compensao s poderia ser reivindicada de
quem efetivamente praticou o ato ilcito que resultou no dano (GOMES, 2001, p. 65). Assim,
o argumento de reparao no teria como subsistir, haja vista que os descendentes dos que
sofreram o dano no teriam legitimidade para postular a respectiva compensao, tampouco
poderiam reivindicar a reparao dos descendentes de quem praticou o dano.
Alm disso, pesa contra o fator da reparao o alto grau de miscigenao da
populao brasileira, de forma que impossvel verificar se determinada pessoa deve ser
considerada descendente de opressor ou dos escravos oprimidos. De um estudo gentico
realizado por Srgio Pena e Maria Catira Bortolini, verificou-se que 87% da populao
brasileira possui ascendncia africana. Os dados mostraram que 48% dos afro-descendentes se
autoclassificam como brancos. Dos brasileiros que se autoclassificam como brancos, apenas
39% possuem ancestralidade europeia, sendo que 33% so de ascendncia indgena, e 28% de
origem africana (SOUZA NETO; FERES JUNIOR; 2010, p. 345-363).
337
338
brancos e negros residentes em reas urbanas, com um filho, e com rendimento de at dois
salrios mnimos, e teve a inteno de verificar a influncia da cor da pele sobre a condio
social de uma pessoa na sociedade brasileira.
A pesquisa revela resultados compatveis para os dois grupos raciais, no
demonstrando variaes significativas entre os dois grupos, consoante se verifica a seguir:
72% dos brancos, 73% dos pretos e 69% dos pardos sabem ler e escrever. A
mdia de anos de estudo, para os brancos, pretos e pardos de 5 anos. 28%
dos brancos, 28% dos pretos e 29% dos pardos tm entre quatro e sete anos
de estudo. 9% dos brancos, 9% dos negros e 7% dos pardos estudaram entre
11 e 14 anos. Praticamente nenhum branco, preto ou pardo estudou mais de
15 anos. O ensino fundamental foi o curso mais elevado que 55% dos
brancos, 56% dos pretos e 62% dos pardos frequentaram. J para 22% dos
brancos, 22% dos pretos e 19% dos pardos, o curso mais elevado que j
frequentaram foi o ensino mdio. O nmero de brancos, pretos e pardos que
concluram o ensino superior desprezvel. (KAMEL, 2006, p.83-84).
341
As cotas raciais beneficiam, assim, tanto negros pobres, que no tiveram acesso
educao de qualidade, e por isso no se preparam para o vestibular de forma adequada,
quanto negros ricos, que sempre tiveram todas as condies financeiras para prepararem-se
para estudar para disputar uma vaga no vestibular da universidade pblica.
Tampouco merece subsistir o argumento da incluso social, tendo em vista que a
raa no fator preponderante para a aprovao numa vaga na universidade e, sim, a
condio socioeconmica. Os candidatos que conseguem aprovao no vestibular na
universidade pblica so aqueles que tm mais condio financeira para se prepararem para o
vestibular, independentemente da cor da pele. O candidato negro que tem condio financeira
para estudar e preparar-se para o vestibular possui as mesmas chances de aprovao que o
candidato branco rico, pois estudos mostram que alunos com as mesmas condies sociais
tm escolaridades similares, independentemente da cor da pele. Por tal motivo que as cotas
sociais esto sendo adotadas, por serem consideradas mais justas, pois beneficiam apenas
aqueles candidatos que possuem menos condies financeiras, e por consequncia, tiveram
menos condio de se prepararem para o vestibular.
Da mesma forma, o argumento da diversidade no subsiste, considerando o alto grau
de miscigenao da populao brasileira, pelo que impossvel afirmar a que raa pertence tal
pessoa apenas pela cor de sua pele.
Por todos esses argumentos, o sistema de cotas raciais para ingresso nas
universidades pblicas brasileiras no se justifica luz do Estado Democrtico de Direito,
violando o princpio da igualdade, insculpido na Constituio, com destaque para o art. 5,
caput, visto que inexiste uma razo suficiente a justificar o tratamento desigual entre brancos
e negros para o ingresso das universidades pblicas.
5 CONCLUSO
342
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contexto, a promoo da segurana pblica dever do Estado, pois esta, alm de fazer parte
do rol de direitos humanos, reconhecida como direito fundamental de segunda gerao, ou
seja, um direito social previsto na Constituio Federal ptria. Por polticas pblicas, entendese o conjunto de aes promovidas pelo Estado com vistas ao bem estar coletivo. A ausncia
ou a deficincia nas polticas pblicas fomentam a criminalidade e a insegurana. O Estado,
ao se omitir na promoo da segurana, incide em responsabilidade civil, j que est
constitucionalmente obrigado sua prestao. Todo indivduo goza de proteo aos direitos
que lhe so imprescindveis, essenciais a sua existncia, e a ausncia de segurana pblica
fere alguns destes direitos como a vida, a integridade fsica e psquica do ser humano, alm de
sua liberdade, o que lhe causa angstia existencial, e faz com que o sujeito perca sua
dignidade. Esta pode ser compreendida como a conscincia que a pessoa tem de seu prprio
valor, o respeito que pode exigir de todos pela sua condio de ser humano. O direito social
segurana pblica elemento edificador da dignidade humana e, como esta, deve constituir
fundamento e fim da sociedade e do Estado, para que o homem tenha uma existncia sadia,
em seus aspectos fsicos e psquicos, livre da violncia e do medo.
Palavras-Chaves: Segurana pblica; responsabilidade civil do Estado; dignidade da pessoa
humana.
ABSTRACT: The violence of today's world makes people live in fear. In this context, the
promotion of public safety is the duty of the State, for this, besides being part of the list of
human rights, is recognized as a fundamental right of second generation, and a social right
346
provided for in the Federal Constitution homeland. For public policy, means the set of actions
promoted by the State with a view to the collective well-being. The absence or deficiency in
public policies encourage crime and insecurity. The State, by omitting the promotion of
safety, liability concerns, since it is constitutionally obliged to their delivery. Everyone enjoys
protection to rights that are indispensable, essential to their existence, and the lack of public
safety hurts some of these rights as life, physical and psychological integrity of human beings,
beyond their freedom, which causes him angst and causes the subject to lose its dignity. This
can be understood as the awareness that one has its own value, which may require the respect
of all by his condition of being human. The right to social security is public builder element of
human dignity and, as this should serve as a basis and order of society and the state, that man
has a healthy existence, in its physical and psychic, free of violence and fear.
Keywords: Public safety; liability of the State; human dignity.
1 INTRODUO
347
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: ensaio sobre a origem das lnguas. Traduo de Lourdes
Santos Machado. So Paulo: Nova Cultura, 1987. p. 23.
2
No se referindo, apenas, a segurana enquanto proteo do ser humano, mas em outras vrias acepes
jurdicas: No Prembulo, nos incs. XXXIII, LXIX, LXX, e no caput do art. 5, no caput do art. 6, no inc. XII do
art. 7, no inc. XII do art. 23, no inc. IV do art. 85, no inc. III do 1 do art. 91, na alnea d do inc. I do art.
102, na alnea a do inc. II do art. 102, no 1 do art. 103-A, na alnea b do inc. I do art. 105, na alnea b do
inc. II do art. 105, na alnea c do inc. I do art. 108, no inc. VIII do art. 109, no inc. IV do art. 114, no 3 do
art. 121, no inc. V do 3 do art. 121, no caput do art. 144, no 7 do art. 144, e no caput do art. 173. No Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias: no inc. II do 1 do art. 35, e no 3 do art. 49.
3
ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 18.
348
LAZZARNI, lvaro. Direito administrativo da ordem pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1987. p. 129.
BRASIL. Decreto Federal n 88.777. Aprova o regulamento para os policiais militares e corpos de bombeiros
militares. 30 de agosto de 1983.
5
349
coletividade que num dado momento de sua existncia institucionaliza uma atitude especfica
em relao ao acesso a bens socialmente valorizados, caracterizada pela noo de que tais
bens devem estar acessveis a todos membros da coletividade e, portanto, ser providos com
vistas a esse objetivo 6
Ela tambm pode ser compreendida como uma situao de tranqilidade e
normalidade que o Estado assegura ou deve assegurar s instituies e a todos os
membros da sociedade, consoante s normas jurdicas legalmente estabelecidas 7.
Observe-se que a ordem pblica nos garante o exerccio dos direitos
individuais, a estabilidade das instituies e tambm o funcionamento dos servios pblicos,
afirmando que uma situao ftica de respeito coletivo, no uma figura jurdica, adicionando
que ela se ope desordem, justificando que a ordem pblica o efeito de causa da segurana
pblica. Ao alegar que ambas, a segurana pblica e a ordem pblica, so intrnsecas entre si,
ressalta que no possvel considerar uma sem a outra. 8
Deve-se ressaltar que, durante uma grande parte da histria, a segurana
tinha cunho privado e o Estado no era exigido nisto. Mas, conforme a evoluo da sociedade
se deu e a garantia da ordem transformou-se em um problema pblico, sua proviso adquiriu
o carter coletivo. 9
Nasceu, portanto, uma nova conscincia social, caracterizada pela
interdependncia dos membros da sociedade, juntamente a um senso abstrato de
responsabilidade, que deveria ser atribuda ao Estado. Assim, surge a idia de uma sociedade
protegida por um ente superior, que o far por meio de uma contribuio social.
SAPORI, Lus Flavio. Segurana Pblica no Brasil, Desafios e Perspectivas. Rio de Janeiro: FGV, 2007. p.
17-18.
7
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1998. p. 87.
8
CONCEIO, Jos Antonio da. Segurana Pblica: Violncia e Direito Constitucional. So Paulo: Nelpa,
2008. p. 19-20.
9
SAPORI, Lus Flavio. Segurana Pblica no Brasil, Desafios e Perspectivas. Rio de Janeiro: FGV, 2007. p. 18.
350
10
provenientes do exerccio de direitos de outra pessoa, ou mesmo dos atos ilcitos por ela
praticados, os direitos da personalidade se encontram limitados.14
Para Pontes de Miranda, os direitos da personalidade provocaram uma
presso poltica nos sistemas jurdicos, fazendo com esses dessem a proviso moral ou
religiosa que precisavam, atravs da evoluo das normas15.
Note-se que exatamente neste ponto em que se deve focar no responsvel
por esse provimento, o Estado. A sua omisso, no que tange a segurana, reflete em inmeros
outros direitos fundamentais como vida, integridades fsica ou psquica, liberdade, etc., e essa
situao se agrava sobremaneira quando se verifica que a sociedade adaptou a sua vida ao
crime. E mais, h um iderio de medo, devido a incerteza de ser o prximo alvo da
insegurana atual.
O sofrimento humano, por si s, j gera danos aos seus direitos
personalssimos, como a dor, o espanto, a emoo, a vergonha, em geral, uma dolorosa
sensao experimentada pela pessoa. 16
Obviamente que, com a ocorrncia do ilcito, se constata mais facilmente a
violao dos direitos da vtima, mas o medo, por si s, tambm o bastante para viol-los
porque reflete uma angstia individual e pode ser descrito como uma sensao incmoda e
passa a se tornar algo patolgico ou doentio ao traduzir em uma inquietao exacerbada.
O medo, pode levar a transtorno psicolgicos permanentes, como o caso
do Transtorno de Estresse Ps Traumtico (TEPT), que pode ser conceituado como:
[...] um transtorno de ansiedade que se desenvolve aps exposio a um
evento traumtico. Pessoas podem desenvolver este transtorno ao vivenciar,
testemunhar ou serem confrontadas com situaes de morte ou ameaa de
morte, ferimento grave ou ameaa sua integridade fsica ou de outros [...]
Indivduos que possuem o diagnstico de TEPT passam a apresentar
sintomas como: recordar ou reviver o evento de forma repetida e intrusiva
problemas de sono, pesadelos, irritabilidade, raiva, dificuldade de
concentrao, perda de interesse, distanciamento e isolacionismo e passam a
evitar atividades, locais ou assuntos que tragam lembrana o evento
traumtico.17
14
CUPIS, Adriano de: Os Direitos da Personalidade. Campinas: Romana Jurdica, 2004. p. 71.
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Rio de janeiro: Bookseller, 2008. t. III. p. 7.
16
MICHELLAZZO, Busa Mackenzie: Do Dano Moral, Teoria, Legislao, Jurisprudncia e Prtica. So Paulo:
Lawbook. 4. ed. 2000. p. 16. <http://www.observatorioseguranca.org/pdf/01%20(60).pdf>. Acesso em: 27 fev.
2013.
17
HALPERN Silvia C. et all: Perfil Social de Familiares de Pacientes com Transtorno de Estresse Ps
Traumtico: Um estudo exploratrio. Disponvel em <http://www.domusterapia.com.br/pdf/PF8
SiHalpernA.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
15
352
Para amenizar tal situao o Estado deveria, por meio de seus agentes,
implementar polticas pblicas efetivas de combate a insegurana pblica.
Por polticas pblicas entende-se a ao estatal voltada para setores
especficos da sociedade.18 J para Valter Foleto Santim, as polticas pblicas so os meios
de planejamento para a execuo dos servios pblicos. 19 Ressalta o autor que as principais
polticas pblicas so as polticas econmicas, educacionais, habitacionais, ambientais,
previdenciria, de sade e a poltica de segurana pblica.
Na sua atuao, o Estado desempenha inmeras atividades, prestando
servios pblicos essenciais e no essenciais, de relevncia pblica ou no.
Para as vrias reas de atuao do Poder Pblico h necessidade de fixao
de uma rota de atuao estatal, seja expressa ou implcita, as chamadas
polticas pblicas. A Constituio Federal a base da fixao das polticas
pblicas, porque ao estabelecer princpios e programas normativos j fornece
o caminho da atuao estatal no desenvolvimento das atividades pblicas, as
estradas a percorrer, obrigando o legislador infraconstitucional e o agente
pblico ao seguimento do caminho previamente traado ou direcionado. 20
HOFLING, Eloisa de Mattos. Estado e Polticas (Pblicas) Sociais. Caderno Cedes, ano XXI, n 55, 2001.
Disponvel em <http://www.scielo.br/pdf/ccedes/v21n55/5539.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
19
SANTIN, Valter Foleto, Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 153-158.
20
SANTIN, Valter Foleto, Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 153-158.
21
SANTIN, Valter Foleto, Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 153-158.
22
MORAES, Bismael B. Preveno Criminal ou Convivncia com o Crime. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005. p. 85-88.
353
Isto quer dizer que o Estado nada faz em relao a preveno social e
preveno policial, que leva represso e sobrecarga dos rgos de apurao dos crimes e da
realizao da justia.
O Estado ineficiente em seu modo de agir, e suas polticas pblicas so
faltosas e desorientadas, no demonstrando efetividade. Quanto a eficincia, ela um
princpio da administrao pblica e significa que esta deve realizar suas aes de maneira
rpida, prtica e efetiva.
Segundo Marcos Csar Romeira Moraes, a eficincia deve ser aplicada seja
no atendimento das necessidades do cidado, seja no trato dos direitos e garantias
individuais, seja na observncia dos princpios constitucionais, deve pautar-se pela melhor e
mais adequada atuao23, e no isso que ocorre, o que fica claramente evidente pela
realidade brasileira.
Conforme o Mapa da Violncia 2012, por exemplo, em 1980 a taxa de
homicdio paranaense, em 100 mil habitantes, era de 10,8 homicdios. Em 2010, para cada
100 mil habitantes, ocorrem 47, sendo a mdia brasileira atualmente de 24,824. E isso apenas
os dados referentes a um tipo de crime, sem levar em considerao as vtimas de furto, roubo,
estupro, leso corporal, etc.
O Estado deve se empenhar para mudar esse cenrio: primeiramente, deve
alterar a situao do sistema carcerrio brasileiro, j que o mesmo se encontra falido,
esgotado, e o seu dficit chega 200.000. Para o autor, no adianta no teria eficcia o Estado
promover o progresso social, construir escolas, hospitais, ou infra-estrutura, se no
proporcionar, em curto prazo, o aumento de vagas nas penitencirias, em conjunto com
medidas de longo prazo, em que se inclui a sade, educao, emprego, etc.
A gerao de empregos seria outro mtodo eficiente de assegurar a
segurana pblica. O emprego gera segurana pessoal e social, alm de permitir abundncia,
bem-estar, sade, educao e estabilidade para todos numa famlia.
A ttulo de ilustrao e de comparao, so notveis as polticas pblicas
estrangeiras no que tange a segurana. A Frana, por exemplo, busca a preveno criminal
atravs da luta contra a excluso:
23
MORAES, Marcos Csar Romeira. Responsabilidade Civil do Administrador Pblico Monografia, Maring:
CESUMAR, 10 de out. 2001. p. 48.
24
Mapa da Violncia 2012. Disponvel em <http://mapadaviolencia.org.br/mapa2012.php>. Acesso em: 27 fev.
2013.
354
25
CERQUEIRA, Daniel; CARVALHO, Alexandre X. de; LOBO, Waldir. O Jogo dos 7 Mitos e a Misria da
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
<http://www.ipea.gov.br/agencia/images/
stories/PDFs/TDs/td_1144.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
26
CERQUEIRA, Daniel; CARVALHO, Alexandre X. de; LOBO, Waldir. O Jogo dos 7 Mitos e a Misria da
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
<http://www.ipea.gov.br/agencia/images/
stories/PDFs/TDs/td_1144.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
27
CERQUEIRA, Daniel; CARVALHO, Alexandre X. de; LOBO, Waldir. O Jogo dos 7 Mitos e a Misria da
Segurana
Pblica
no
Brasil.
Disponvel
em
<http://www.ipea.gov.br/agencia/images/
stories/PDFs/TDs/td_1144.pdf>. Acesso em: 27 fev. 2013.
28
BECCARIA, Cesare. Dos Delitos e das Penas. Traduo de Ridendo Castigat Mores. p. 190-192, Disponvel
em <http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/delitosB.pdf>, acesso em 31/08/2012
29
BRASIL, Ministrio da Justia. Campanha Nacional do Desarmamento. Disponvel em
<http://www.entreguesuaarma.gov.br>. Acesso em: 27 fev. 2013.
355
30
SANTIN, Valter Foleto. Controle Judicial da Segurana Pblica: Eficincia do servio na preveno e
represso ao crime. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. p. 177-178.
31
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil brasileiro. Responsabilidade civil. 16. ed. So Paulo: Saraiva,
2002. v. 7. p. 34.
32
MONTENEGRO, Antnio Lindberch C. Responsabilidade civil. So Paulo: LEUD, 1990. v. I. p. 16.
356
Seu entendimento de que a lei igual para todos, e o Estado est sujeito
mesma obrigao de indenizar caso provoque leso a um direito.
Celso Antnio Bandeira de Mello descreve a responsabilidade civil do
Estado como a obrigao que lhe incumbe de reparar economicamente os danos causados a
terceiros e que lhe sejam imputveis em decorrncia de comportamentos comissivos e
omissivos, materiais ou jurdicos.35
J Romualdo Baptista entende que o Estado age, valendo-se de seus rgos
e agentes, e a atuao destes repercute nas esferas de interesses de pessoas fsicas e jurdicas,
sendo a real questo, saber em que nvel o Estado responde pelos danos sofridos pelas
pessoas, em razo dos atos por ele praticados.36
O direito brasileiro nunca adotou a teoria da irresponsabilidade total do
Estado. Desde a Constituio Imperial, de 1824, e da primeira Constituio da Repblica, de
33
SANTOS, Romualdo Baptista dos. Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 27.
MIRANDA, Pontes de. Tratado de Direito Privado. Rio de janeiro: Bookseller, 2008. t. III. p. 7.
35
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1986. p. 252.
36
SANTOS, Romualdo Baptista dos. Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 183190.
34
357
189137, j eram responsveis os funcionrios pblicos, pelos atos praticados no exerccio das
suas funes. Portanto tratava-se de responsabilidade fundada na culpa do funcionrio.
A Constituio de 1891 mencionava a responsabilidade estrita dos
funcionrios, o que em princpio poderia ser interpretado como responsabilidade pessoal dos
funcionrios e levar irresponsabilidade do Estado. Porm, mesmo luz do texto
constitucional, entendia-se que o Estado era solidrio em relao aos seus agentes.
Isso tornou o ordenamento fecundo para recepcionar a norma positivada
posteriormente, no art. 15 do Cdigo Civil de 1916, que estabelecia a responsabilidade civil
das pessoas jurdicas de direito pblico, pelos atos dos seus representantes, praticados com
culpa, ressalvado o direito de regresso contra o causador direto do dano, adotando tambm, a
teoria da culpa. Ou seja, era necessrio provar que o agente agiu contra o direito ou no
cumpriu seu dever, uma situao de responsabilidade subjetiva.
Contudo, teorias sobre a responsabilidade objetiva do Estado j eram
discutidas em outros ordenamentos jurdicos, e vieram a se consolidar no Brasil com a
Constituio de 1946, em seu art. 194, hiptese em que a culpa s era discutida pela ao de
regresso contra o funcionrio pblico.
Por fim, atualmente, a responsabilidade civil do Estado encontra previso
legal no art. 37, 6 da Constituio Federal, exigindo-se trs elementos para sua
configurao, sendo eles: a conduta estatal, o dano e o nexo de causalidade entre tal conduta e
dano. Observe-se que trata-se de responsabilidade objetiva, tendo em vista a ausncia do
requisito culpa. 38
A responsabilidade objetiva do Estado pode ser amparada por trs teorias: a
do risco administrativa, a do risco integral e a da culpa administrativa.
A teoria do risco administrativo surge com o mero dano, independente da
qualidade da prestao do servio, sem concurso do lesado, admitindo, no entanto
excludentes, sendo elas o caso fortuito ou fora maior, a culpa exclusiva da vtima ou atos de
terceiro e fenmenos da natureza.
A responsabilidade se torna objetiva, e requer apenas a prova da omisso ou
do fato danoso. No entanto, nada impede que a Administrao Pblica requeira, em ao de
37
Art. 82 Os funcionrios pblicos so estritamente responsveis pelos abusos e omisses em que incorrerem
no exerccio de seus cargos, assim como pela indulgncia ou negligncia em no responsabilizarem efetivamente
os seus subalternos.
38
SANTOS, Romualdo Baptista dos. Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008. p. 183190.
358
regresso, o valor pago pela indenizao, responsabilizando o funcionrio pblico que deu
causa ao dano, mediante prova de seu dolo ou culpa.
A responsabilidade da administrao, segundo esta teoria, decorre da
obrigao de indenizar os danos causados pela sua responsabilidade administrativa, e sua
somente, e somente poder afast-la quando no houver nexo causal, ou por exemplo, culpa
exclusiva da vtima, caso fortuito ou fora maior.
A teoria do risco integral aquela em que a administrao fica obrigada a
indenizar todo dano suportado por terceiro, mesmo que ele seja decorrente de culpa ou dolo
da vtima, sem excludentes da responsabilidade, sendo de certo ponto de vista extremista e
possibilita um abuso da responsabilidade estatal.
Tem-se tambm, a teoria da culpa administrativa, em que para que haja o
nexo causal e a conseqente responsabilidade do Estado, necessria a falta de servio,
comprovada pela vtima para que receba a indenizao. Pode ser a inexistncia, o mau
funcionamento ou o retardamento do servio.
Com o advento do Cdigo Civil de 2002, houve a unificao do sistema de
responsabilidade do Estado, para abranger tambm as Agncias Reguladoras. Desta maneira,
os atos e omisses que causem leso a terceiros devero ser responsabilizados
objetivamente.39
Segundo o Supremo Tribunal Federal, a Administrao Pblica responde
civilmente pela inrcia em atender a uma situao que exigia a sua presena para evitar a
ocorrncia danosa. 40, sendo essa mais uma fundamentao para que o Estado seja
responsvel perante a sua omisso em relao segurana social, respondendo pelos danos
que foram causados em face sua ausncia, enquanto deveria estar protegendo.
Atualmente o Estado tem duas atribuies precpuas: a jurdica e a social. A
jurdica aquela que visa assegurar a ordem jurdica interna e a defesa do territrio contra
inimigo externo; a segurana da ordem jurdica interna compreende a manuteno da ordem
pblica e a distribuio da justia.41
Segundo Antnio Bandeira de Mello:
A atividade funcional do Estado, como ser abstrato, realidade acidental,
formada de relaes de seres substanciais, os seres humanos, se efetiva
39
KLOSTER, Jalane Tansin, Responsabilidade Civil em Face da Violao dos Direitos da Personalidade: Uma
Pesquisa Multidisciplinar. Curitiba: Juru, 2011. p. 154-158.
40
STF - 2a T. RE Rel. Temstocles Cavalcanti j. 29.05.68 RDA 97/177.
41
MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de Direito Civil parte geral. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 1975. p.
104.
359
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Prestao de servios pblicos e administrao indireta. 2. ed. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1979. p. 77.
43
STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2007. p. 1.111 e 1.112.
44
0056609-59.2004.8.19.0001 (2008.001.58356) - APELACAO - 1 Ementa DES. RICARDO COUTO Julgamento: 21/01/2009 - SETIMA CAMARA CIVEL.
45
0034028-50.2004.8.19.0001 (2006.001.49442) - APELACAO - 1 Ementa DES. FERDINALDO DO
NASCIMENTO - Julgamento: 28/03/2007 - DECIMA QUARTA CAMARA CIVEL.
46
APELAO CVEL 2002 01 1 095610-4 APC - 0095610-55.2002.807.0001 (Res.65 - CNJ) DF Registro do
Acrdo Nmero : 212292 Data de Julgamento : 28/03/2005 rgo Julgador : 1 Turma Cvel Relator :
ANGELO PASSARELI.
360
47
STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2007. p. 1.111 e 1.112.
STJ - RECURSO ESPECIAL REsp 945519 ES 2007/0092871-3 (STJ)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ACIDENTE OCORRIDO EM ESCOLA MUNICIPAL
DURANTE HORRIO ESCOLAR. QUEDA DE RVORE QUE ATINGIU FATALMENTE A VTIMA.
CULPA. DEVER DE INDENIZAR. DIVERGNCIA JURISPRUDENCIAL. INCIDNCIA DA SMULA 83
DO STJ. NEXO DE CAUSALIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FTICO-PROBATRIO. SMULA 7
/STJ. AgRg no REsp 723893/RS DJ 28.11.2005; AgRg no Ag 556897/RS DJ 09.05.2005; REsp.
49
Teoria que tenta explicar a formao do Estados. A ideia de contrato traz implcito que as pessoas abrem mo
de certos direitos para um governo ou outra autoridade a fim de obter as vantagens da ordem social. Nesse
prisma, o contrato social seria um acordo entre os membros da sociedade, pelo qual concedem autoridade,
igualmente sobre todos a um governante.
48
361
SOARES, Emmanuel Jos Peres Netto Guterres. A responsabilidade civil do Estado pela falta do servio de
segurana pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 487, 6 nov. 2004. Disponvel em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/5889>. Acesso em: 12 mar. 2013.
51
SOARES, Emmanuel Jos Peres Netto Guterres. A responsabilidade civil do Estado pela falta do servio de
segurana pblica. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 487, 6 nov. 2004. Disponvel em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/5889>. Acesso em: 12 mar. 2013.
362
omisso, a Corte proferiu uma deciso relevante sobre o tema: concedeu uma tutela
antecipada condenando o Estado de Pernambuco ao pagamento de todas as despesas
necessrias realizao de implante de marcapasso diafragmtico muscular a um cidado que
ficou paraplgico em decorrncia de assalto em via pblica.52
Tal deciso importante no s pelo resultado pretendido, seno pela
mudana de entendimento da Corte na interpretao da realidade da segurana pblica no
Brasil.
Para o Ministro Celso de Mello, em seu voto:
52
53
STA 223 AgR/PE. Rel. orig. Min. Ellen Gracie. rel. p/ o acrdo Min. Celso de Mello. 14.4.2008.
STA 223 AgR/PE. Rel. orig. Min. Ellen Gracie. rel. p/ o acrdo Min. Celso de Mello. 14.4.2008.
363
existncia de Estado que no tenha como funo precpua a garantia da ordem e a segurana
de seus jurisdicionados.
A prtica da violncia, atualmente, presumvel razo pela qual no se
coaduna com o entendimento de que o Estado, por no ser onipresente, no poderia estar em
todos os lugares, por intermdio de seus agentes, a fim de assegurar a segurana, e que apenas
seria responsvel no caso de falhar em situaes previsveis.
Registre a ocorrncia de caso emblemtico que serve para ilustrar esta
afirmao. Em julho de 2010 um garoto de 11 anos foi morto por uma bala perdida, dentro da
escola. Wesley, de 11 anos, foi atingido no peito por um disparo de fuzil quando assistia
aula de Matemtica, no Ciep Rubens Gomes, em Costa Barros, zona norte do Rio. Cerca de
35 crianas estavam na classe. Na hora da tragdia policiais militares realizavam uma
operao nas favelas da Quitanda e da Pedreira, que ficam prximas ao Ciep.
A responsabilidade civil do Estado deve subsistir neste caso. A vida de uma
criana foi ceifada. Por bvio que no se esperava que a escola fosse alvo de tiroteio,
entretanto, em decorrncia da favela estar nas proximidades da escola, o mnimo que se
esperaria um zelo maior por parte do Estado.
A preveno de atos que venham a lesionar direitos da personalidade cabe a
autoridade pblica, inexistindo fundamento jurdico para transferir a responsabilidade a
terceiros. No h que se cogitar em culpa da escola e sim do Estado que no cumpriu dever de
prevenir e impedir que se instaurasse a desordem pblica que assola os grandes centros
urbanos de nosso pas.
Assim, acredita-se que o direito segurana constitui-se em direito da
personalidade, na medida em que sua ausncia fere a vida, a integridade fsica e psquica do
ser humano, alm de sua liberdade e dignidade e deve ser protegido pelo Estado.
O Estado falhando em seu papel se assegurar a ordem pblica,
consequentemente, a segurana, viola o pacto social e desrespeita a Constituio Federal que
a estabelece como dever, assim, dever indenizar o particular.
364
No reino dos fins, tudo tem ou um preo ou uma dignidade. Quando uma
coisa tem um preo, pode-se pr em vez dela qualquer outra como
equivalente; mas quando uma coisa est acima de todo preo, e, portanto,
no permite equivalente, ento ela tem dignidade. O que se relaciona com
as inclinaes e necessidades gerais do homem tem um preo [...]; aquilo,
porm, que constitui a condio s graas qualquer coisa pode ser um fim
em si mesma, no tem somente um valor relativo, isto , um preo, mas um
valor ntimo, isto , dignidade [...]. Portanto, a moralidade e a humanidade
enquanto capaz de moralidade so as nicas coisas que tm dignidade. 54
KANT, Immanuel. Fundamentao da metafsica dos costumes. Traduo de Paulo Quintela. So Paulo:
Abril, 1989. Coleo Os Pensadores. p. 228.
55
COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008. p. 28.
56
COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008. p. 28.
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365
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TEPEDINO, Gustavo. Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 48.
60 SZANIAWSKI, Elimar. Direitos de personalidade e sua tutela. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
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63
COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. So Paulo: Editora Saraiva. 1999.
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7.
367
6 CONCLUSO
valor-fonte que guiar a criao e a interpretao das normas, bem como o agir do Estado na
formulao de suas aes para garantia de direitos aos seus jurisdicionados.
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RESUMO
O artigo prope uma reflexo sobre o funcionamento de projetos que vm sendo
implementados como alternativas auxiliares ao sistema carcerrio brasileiro como o APAC
Associao de Proteo e Assistncia aos Condenados, o Penarte, projeto implementado no
presdio feminino do estado de Sergipe e os Conselhos da Comunidade de Execuo Penal CCEP. Por meio do mtodo de reviso bibliogrfica, o artigo discute os problemas estruturais
e as condies dos presdios brasileiros, elementos responsveis pelo descumprimento das
funes sociais da pena e, alm disso, explica a necessidade de analisar esses projetos para
possibilitar uma melhor compreenso de seus mtodos, sucessos e fragilidades.
Palavras-Chave: Polticas Pblicas; Sistema penitencirio; Reintegrao
ABSTRACT
The paper proposes a reflection on the functioning of projects that are being implemented as
alternative aids to Brazilian prison system as APAC - Association for Protection and
Assistance of the Damned, the Penarte, project implemented in the women's prison in the state
of Sergipe and Community Councils Criminal Sentencing - CCEP. Through the method of
literature review, this paper discusses the structural problems and conditions of Brazilian
prisons, elements responsible for the breach of the social functions of the pen and also
explains the need to analyze these projects to enable a better understanding of their methods ,
successes and weaknesses.
Keywords: Public Policy; penitentiary system; Reintegration
INTRODUO
Sabe-se queo objetivo da priso privar o indivduo do convvio social para que
posteriormente, ele possa ser reinserido nessa sociedade regenerado e disposto a seguir com
uma vida digna e honesta. Entretanto, o que se nota diametralmente oposto. O indivduo que
foi preso com o objetivo de se regenerar e se tornar um homem melhor, maltratado,
humilhado, obrigado a viver numa situao desumana e ameaado, no s por agentes
penitencirios e policias, como tambm por outros internos. Sendo assim, esse infrator deve,
alm de se adequar ao comando dos agentes, obedecer s regras impostas internamente pelos
prprios companheiros de cela.
As condies dos presdios brasileiros so consideradas inadequadas para suportar a
populao carcerria. Como reflexo dessa realidade est oambiente degradado e insalubre,
bem como aalimentao de baixa qualidade, a falta de condies para capacitao do preso
visando o seu retorno sociedade e reintegrao ao mercado de trabalho, dentre outros
aspectos que no atendem as necessidades fsicas, espirituais, emocionais. Esse conjunto de
inadequaes inviabiliza a garantia de princpios constitucionais fundamentais, a exemplo do
princpio da dignidade humana.
A ocorrncia de superpopulao carcerria em quase todas as unidades prisionais
brasileiras e fatores como o alto ndice de reincidncia criminal, a carncia de pessoal servidor
do sistema penitencirio com qualificao especializada, a falta de tratamento individualizado
da pena, a ausncia e/ou precria assistncias sade, jurdica, social, laboral, educacional,
dentre outros, so amplamente divulgados pela mdia. Esse conjunto de fatores agrava ainda
mais o quadro complexo do sistema prisional brasileiro, desrespeitando asgarantias mnimas
dos apenados, as quais esto positivadas na Lei de Execues Penais.
nesse cenrio que surgem projetos e mtodos que funcionam como alternativas
auxiliares ao ineficaz sistema carcerrio brasileiro. Atravs do mtodo de reviso
bibliogrfica foi possvel estudar especificamente os mtodos APAC, PENARTE e os
Conselhos da Comunidade de Execuo Penal.
374
375
376
que comete um crime ocasionalmente- em delinquente habitual- aquele que est sempre
cometendo crimes.
conforme, Capeller (1985, p.130), na realidade, nada mais do que o discurso sobre o prprio
castigo.
H um impasse que envolve os direitos humanos nos presdios. Tal impasse consiste
no fato de propiciar aos presos o que nem sequer proporcionado a todos os demais cidados
no infratores. No entanto, a garantia dos direitos de um cidado comum no exclui a garantia
dos direitos daquele que est preso. O fato de estar na priso no o torna menos humano do
que os demais. Dessa forma, deve ser respeitado o princpio basilar da dignidade da pessoa
humana. De acordo com o artigo 14 da Lei de Execues Penais - LEP deve ser assegurado
aos presos
Vale salientar que os direitos humanos dos presos encontram-se consagrados tambm
em documentos internacionais referendados pelo Brasil que vedam a tortura, o tratamento
desumano e degradante, alm de determinar a separao entre processados e condenados,
jovens e adultos, homens e mulheres, o tratamento diferenciado dos adolescentes e a funo
ressocializadora da pena.
Dentre os pactos e convenes internacionais existentes acerca dos direitos humanos
dos presos, pode-se citar o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos da Organizao
das Naes Unidas (ONU), a Conveno Americana sobre os Direitos Humanos da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Conveno contra a tortura e outros
tratamentos ou penas cruis, desumanos ou degradantes da ONU.
Todavia, o sistema penitencirio do Brasilacaba tendo sua funo precpua
deturpada, uma vez que as prises so vistas como punies que restringem a liberdade dos
indivduos que praticaram atos que no condizem com a vida em sociedade e por esta razo
ficaram margem.
378
379
380
381
382
383
384
Uma das formas encontradas para que a transformao dos sentenciados e seus
consequentes retornos sociedade aconteam, a utilizao do trabalho remunerado. No
Brasil, h diferentes formas de utilizao de mo-de-obra carcerria, advinda de quem cumpre
pena em regime fechado, tanto a partir de trabalho a ser realizado dentro das unidades penais,
como fora - no caso da realizao de obras pblicas; e em regime semi-aberto, nas
penitencirias industriais, penitencirias agrcolas e trabalhos externos para empresas privadas
e outras entidades.
Sobre a questo das atividades laborais, Figueira (2010, p. 1377) constata ainda que a
nossa sociedade encontra-se dividida entre bons e maus e, num sentido muito usual, entre
trabalhadores e bandidos. Os quais so tipos sociais representativos de sujeitos morais.
Ser trabalhador ou ser bandido3 , primordialmente, uma condio moral. A sensibilidade
jurdica (Geertz, 1989 apud FIGUEIRA, 2010) indissocivel dos juzos morais realizados
acerca daqueles acusados de transgresso norma e as prticas do sistema de justia criminal
e as que so inerentes ao mesmo, encontram-se, tambm, mergulhadas na moralidade.
O fato que embora a APAC tenha cunho fundamentalista religioso, ela tem
cumprido o que se prope a fazer, no sentido de trabalhar com os direitos apregoados na LEP,
incluindo a educao e o trabalho. E os resultados apresentados so positivos, conforme
apontam os ndices de reduo da reincidncia criminal.Nesse sentido, o mtodo APAC pode
ser visto como uma alternativa auxiliar para o falido sistema carcerrio brasileiro, mas no
como a soluo perfeita e acabada para as mazelas sociais e demais problemas que envolver
as questes penitencirias.
386
387
as
tcnicas
circenses sero abordadas com foco no equilbrio, acrobacia e no malabares para atingir uma
performance de desenvolvimento humano e criativo para a vida.
Alm disso, em traos e cores abordado mediante a realizao de uma Oficina de
desenhos e pinturas artsticas, cuja filosofia bsica aplicar doutrinas educativas antipichao, sugerindo o graffitsmo; como tambm as internas sero motivadas a trabalhar a
pintura de figuras temticas nos murais internos da unidade penal dos cinco segmentos de arte
vivenciados na execuo.
Conforme pode ser verificado nos mtodos e projetos em questo, eles so utilizados
como alternativas auxiliares reintegrao dos presos, visto que surgiram diante da
necessidade solucionar um problema pblico a catica situao do sistema penitencirio. A
elaborao do diagnstico dessa situao apontou as causas e as possveis solues, embora
no seja uma ideia acabada e fechada. Assim, a soluo de um problema pblico depende de
inmeros fatores, pois a estruturao dos problemas e o desenho das mltiplas solues,
aliado a tomada de decises, so os momentos mais polticos do ciclo de vida da PP, onde
388
CONCLUSO
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391
Graduada em Direito pela FURG; ps-graduanda em Cincias Penais pela Rede de Ensino LFG Uniderp;
mestranda em Educao Ambiental pela Programa de Ps-Graduao em Educao Ambiental da FURG; e
membro do Grupo de Pesquisa em Direito e Educao Ambiental GPDEA/FURG; janaina.jab@dpf.gov.br
392
Mulher batalhadora,
Mulher organizadora,
Que pesca seu pescado,
Que vive de seu trabalho,
Que enche de orgulho,
O nosso grande estado.
Mulher de alegria,
Mulher de harmonia,
bom viver com voc,
E com sua pescaria.
INTRODUO
No sul do esturio da Lagoa dos Patos, no Estado do Rio Grande do Sul, as
caractersticas socioeconmicas e culturais das comunidades tradicionais de pescadores
artesanais so to peculiaridades quanto os recursos naturais existentes nesse rico ecossistema
estuarino.
Nas ltimas dcadas, a pesca artesanal historicamente caracterizada como uma
atividade informal atingiu a posio de importante fonte de recursos no cenrio nacional,
alcanando ndices na casa de 45% da produo anual3. Em contrapartida, no avanou em
termos de insero poltica e incluso social dos pescadores e de suas famlias.
Os atores sociais envolvidos com atividade pesqueira de pequena escala, de uma
forma geral, tm como caractersticas a baixa escolaridade; condies precrias de sade,
saneamento e moradia; e uma ineficiente representatividade enquanto categoria profissional.
O papel da mulher inserida na cadeia produtiva artesanal, seja por necessidade ou por
tradio familiar, tem reservado a ela todo o tipo de infortnio, tanto em seu meio social,
como na luta pela conquista de seus direitos. Do preconceito e subordinao ao rduo
caminho pelo reconhecimento de sua atividade laboral, a mulher pescadora tem enfrentando,
ao longo dos anos, adversidades que incluem desde a dupla jornada trabalho e casa,
insegurana jurdica decorrente do despreparo das colnias de pesca ao cumprir sua mais
3
basilar funo, qual seja, de auxiliar o profissional a fazer valer os seus direitos como
trabalhador de pesca, orientando-os no cumprimento de suas obrigaes.
Na busca pelo reconhecimento e consolidao dos direitos sociais dos agentes sociais
estudados, discute-se a atribuio do Estado como executor de polticas pblicas voltadas ao
setor, inclusive na posio de gestor de aes relacionadas Educao Ambiental, entendida
como educao poltica, ferramenta essencial para a transformao social dos indivduos e da
coletividade.
A estrutura do presente trabalho foi dividida em quatro partes, tendo como cenrio as
comunidades pesqueiras artesanais das cidades do Rio Grande/RS e de So Jos do Norte/RS.
Os dados foram obtidos atravs de pesquisa bibliogrfica, com a apresentao das dimenses
legais, sociais e econmicas das atividades desenvolvidas pelas mulheres no setor, em regime
de economia familiar; e as dificuldades por elas encontradas para o reconhecimento de seus
direitos. A desinformao promovida pelas colnias de pesca foi apresentada mediante dados
colhidos em pesquisa documental em inquritos policiais instaurados pela Polcia Federal em
Rio Grande/RS, na apurao de fraudes no seguro-desemprego pescador. A discusso acerca
da importncia da Educao Ambiental, entendida como educao poltica, para o resgate da
cidadania dos pescadores e reconhecimento de seus direitos sociais, restou desenvolvida no
ltimo captulo, com um alerta sobre o papel fundamental do Estado e das colnias de pesca
como aliados na busca da transformao social das comunidades tradicionais do esturio da
Lagoa dos Patos.
10.779/2003, combinado com o artigo 1., 2., da Resoluo CODEFAT n. 657/2010, que
conceitua a pesca, para fins da concesso do benefcio, apenas a captura, para fim comercial,
da espcie objeto do defeso.
Conforme Nota Informativa n. 563/2010/CGSAP/DES/SPPE/MTE
do mesmo
Cadernos policiais disponibilizados pela delegacia de Polcia Federal em Rio Grande/RS no ano de 2012.
399
Figura 1 Grupo de anlise 1 total de 42 pessoas que alegaram que acreditavam que a documentao
em dia garantiria o benefcio.
Fonte: Pesquisa documental realizada no ano 2012 em inquritos policiais (Polcia Federal).
400
Figura 2 Grupo de Anlise 2 total de 21 pessoas que alegaram que acreditavam que toda mulher ou
dependente de pescador teria direito ao benefcio.
Fonte: Pesquisa documental realizada no ano 2012 em inquritos policiais (Polcia Federal).
b) Segunda etapa
Diversos so os fatores que evidenciam a organizao e as condies do trabalho na
pesca, englobando a comunidade em que vive o pescador; sua educao, moral e costumes;
seus conflitos polticos, sociais e ambientais; e as relaes de poder que agem e interferem no
cotidiano do pescador e de sua famlia.
As esposas/companheiras de pescadores do esturio da Lagoa dos Patos que atuam
em terra, em regime de economia familiar, compem junto ao homem, em mesmo grau de
importncia e direitos, a unidade produtiva familiar, garantindo a subsistncia e a reproduo
de seu modo de vida tradicional.
Tal parceria faz parte da realidade de muitas comunidades tradicionais das cidades
do Rio Grande/RS e de So Jos do Norte/RS, o que deu ensejo solicitao do seguro defeso
por aquelas mulheres desde a criao do benefcio. Com o passar do tempo, porm, a
desinformao proporcionada pelas colnias fez parte do tratamento dispensado aos filiados,
gerando uma ideia generalizada de que a manuteno dos documentos pertinentes e o
pagamento dos valores relativos filiao garantiria o acesso ao benefcio, assim como a toda
mulher e dependente de pescador.
Como ilustrao dessa situao, segue a transcrio de dois interrogatrios, o
primeiro de um secretrio de colnia (prestado em 16/09/2010), e o segundo de um filiado
que relatou sua participao numa reunio realizada em colnia de pesca (prestado em
24/08/2010):
QUE, assumiu a funo de secretrio da Colnia de Pesca XX, provavelmente no ano de
QUE, acreditava ter direito ao seguro-defeso devido a reunies promovidas pela colnia de
Pesca XX, reunies estas em que eram incentivados todos os pescadores, os que viviam
exclusivamente da pesca ou no, a solicitarem o recebimento de seguro-defeso pescador;
402
QUE, sua esposa tambm recebeu seguro-defeso por orientao da colnia de pesca XX.
(homem, casado, nascido em 1954, primeiro grau incompleto, residente em Rio Grande)
Como se pode perceber, o alcance dessa conscientizao apontada por Jacobi deve
partir de um esforo coletivo por mudanas, abandonando-se a noo de indivduo abstrado
da sociedade e adotando a de cidado, ou, segundo Marcos Reigota, nessa mudana fica
implcito que o cidado atua, exige e constri os seus direitos individuais e coletivos, a partir
do exerccio da cidadania, no privilegiando os seus interesses individuais (REIGOTA,
2010).
O fortalecimento e a aliana dos atores sociais estudados, sejam eles pescadores,
pescadoras, presidentes ou funcionrios de colnias, ocorrem pela emancipao de todos os
envolvidos entendida como todos os processos individuais e coletivos de busca de liberdade
e autonomia (LOUREIRO, 2012), e por sua transformao social, apresentando-se como um
importante passo para o desenvolvimento da cidadania e da justia social, e para o
reconhecimento de seus direitos sociais, sejam eles trabalhistas, assistenciais ou
previdencirios.
Desta forma deve ser percebida a participao das mulheres nos espaos de discusso
e deciso nas colnias, caminho indispensvel para um maior empoderamento daquelas,
oportunizando o desenvolvimento da capacidade de construir conhecimentos, habilidades e
atitudes voltadas ao gerenciamento de sua vida pessoal e profissional. O Estado, nesse
diapaso, exsurge-se como agente provocador e executor de polticas pblicas de incentivo e
valorizao de processos de Educao Ambiental, voltados para a transformao social e
poltica dos profissionais da pesca, atravs do reconhecimento e consolidao dos direitos
reivindicados.
E nos dizeres de Pedro Lenza (2010):
(...) dentro de uma realidade de Estado Social de Direito, estabelece-se um comportamento
positivo para a implementao dos direitos sociais, irradiando essa orientao para a
conduo das polticas pblicas, para a atuao do legislador e para o julgador no caso de
soluo de conflitos.
405
Consideraes finais
O presente trabalho buscou apresentar, sob uma abordagem jurdica, social e poltica,
aspectos do cenrio histrico e cultural das mulheres que atuam na atividade pesqueira no
esturio da Lagoa dos Patos, em regime de economia familiar, nas comunidades tradicionais
localizadas nas cidades do Rio Grande/RS e de So Jos Norte/RS. Procurou-se apresentar
uma compreenso da atividade e do status da mulher na cadeia produtiva da pesca artesanal,
seus dissabores e suas lutas, seus desejos e desafios.
Numa gama de reivindicaes que permeiam o universo feminino, restou abordada a
relao dessas mulheres com as colnias de pesca da regio, e a influncia exercida pelas
entidades representativas de classe sobre seus filiados, cuja ascendncia decorre
principalmente da confiana depositada pelos agentes sociais estudados, comumente
indivduos portadores de reduzida insero poltica e social, baixa escolaridade e
hipossuficincia econmica. Outro ponto destacado foi a capacidade das colnias em
arregimentar filiados, e convencer pessoas modestas e incautas de direitos por vezes
inexistentes.
Assim, a luta por seus direitos e o consequente empoderamento feminino no contexto
da pesca artesanal colocam-se como importantes ferramentas do processo de reconhecimento
de direitos, redefinindo trajetrias de vida e capacitando as mulheres para o desafio de
promover mudanas na tradicional dominao masculina.
Nesse contexto, o Estado deve atuar como agente provocador e executor de polticas
pblicas voltadas para a consolidao dos direitos sociais reivindicados, apresentando os
meios necessrios na introduo de processos para e pela Educao Ambiental, visando
busca de soluo aos problemas sociais e polticos apresentados, e empenhando-se para a
mudana de comportamentos preconceituosos relativos ao labor feminino no setor pesqueiro,
para o incentivo participao e ao dilogo entre conhecimentos, e para ao alcance da
cidadania plena de homens e mulheres.
Por todo o exposto, destaca-se o papel a ser desempenhado pela Educao
Ambiental, entendida como educao poltica, no resgate de valores e no reconhecimento dos
direitos mencionados ao longo do presente trabalho, a qual pode e deve ser aproveitada como
406
REFERNCIAS
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407
ABSTRACT
It is shown that fundamental understanding of the relationships leniency, submission and
disparity, which were historically and socially constructed, can no longer endure in a society that
is democratic and says that is based on equality between the genders. It is imperative, therefore,
that the articulation of structures converge accordingly to achieve effective equality, especially
through the unveiling of naturalization of social roles. Rethinking these schemes that are preset
appears as an essential alternative to not play speeches that represent women as unlike unequal,
inferior and powerless. From this understanding, we seek to therefore investigate how female
power can be strengthened through the articulation of public policies, assuming that female
empowerment is largely due to the constant building of inclusive practices that aim to equality.
So you can check that by promoting the empowerment of women can solidify structures more
equal in social interrelationships.
Keywords: Empowerment. Participation. Social Capital. Equality. Gender.
1. Consideraes Iniciais
Ao se propor polticas pblicas que promovam o empoderamento das mulheres para que
transformem seu futuro est-se dando um passo muito significativo em direo
desobstaculizao de muitas das prticas discriminatrias existentes. Apesar dos relevantes
avanos em reas cruciais, essencial fazer mais. impossvel ignorar que a maioria das
mulheres brasileiras continua vivenciando situaes de excluso, de misria e de violncia,
especialmente as negras, rurais, indgenas e as que possuem condies econmicas desfavorveis.
Dessa forma, em que pese seja notrio, cada vez mais, o avano cientfico e tecnolgico,
as relaes interpessoais no sofreram o mesmo revs, eis que a discriminao e o preconceito
ainda persistem na sociedade. Isto porque continuamente as mulheres foram subjugadas por seus
pares em virtude dos modelos construdos a partir de relaes de poder. Ocorre que a excluso da
mulher, legitimada tanto pela famlia e pela Igreja, quanto pelo Estado, foi, por longo perodo
temporal, a forma clarividente de dominao masculina. Assim, durante sculos, a mulher esteve
s sombras, visto que ela prpria no se via como um sujeito capaz e igual. Devido fora
impositiva destas relaes, a dicotomia homem-mulher reforou-se, de modo primordial porque
arquitetada sobre uma estrutura predominantemente masculina.
Inobstante, sucedeu-se que os homens acabaram sendo os protagonistas da Histria
impondo a subservincia. Analisando sob este aspecto, denota-se que as questes de gnero
409
sempre foram trabalhadas de forma desfavorvel para as mulheres, as quais sofreram e ainda
sofrem uma opresso milenar. inegvel, pois, que no h lugar algum no mundo em que as
mulheres no tenham sofrido algum tipo de discriminao e sido alvo de inmeros preconceitos.
No se pode esquecer que estas estruturas de dominao impostas pelos homens e ratificadas
pelas mulheres foram sendo, constantemente, objeto de socializao, uma vez que houve a
internalizao desta cultura de forma contnua ao longo dos sculos. Isso se deve ao fato da
abnegao das mulheres em virtude destas relaes de poder, inclusive, considerando como
natural a diferenciao inculcada.
Entretanto, no transcorrer do tempo, com a evoluo da prpria sociedade e do
conhecimento, as mulheres passaram a ter um comportamento mais proativo, buscando
reivindicar uma posio social mais incisiva e includente. Estas conquistas gradativas
originaram-se do fato de que algumas mulheres, por terem tido ideias e condutas que
discrepavam do normal da poca, comearam a compreender que, se lutassem, poderiam se
colocar em melhor situao e conseguir o espao que tanto almejavam. Verifica-se, assim, que as
relaes de poder, que sempre permearam dominantes e dominados, foram histrica e
socialmente construdas, sendo que essa relao de lenincia, submisso e disparidade no pode
mais perdurar em uma sociedade que se diz democrtica e que tem como fundamento a igualdade
entre os gneros um direito humano fundamental e inviolvel. imprescindvel, pois, a
articulao de estruturas que convirjam nesse sentido para atingir a efetiva paridade.
oportuno considerar, inclusive, que as representaes femininas tendem a naturalizar
as relaes de poder, construindo significados de acordo com os valores hegemonicamente
dominantes e masculinos, solidificando, assim, estruturas imutveis a partir da imposio de
verdades naturais. No entanto, proporo que este processo de naturalizao se revela como
uma construo social, pode-se discuti-lo, sendo que, por conseguinte, a mudana social passa a
ser uma possibilidade. Repensar os esquemas que so preestabelecidos configura-se como uma
alternativa imprescindvel para que no sejam reproduzidos discursos que representam a mulher
como um ser diferentemente desigual, inferior e desprovido de poder.
Assim, em um contexto cada vez mais globalizado e interconectado, em que a utilizao
das ferramentas tecnolgicas se d em grande escala, mister publicizar como ocorre a gerncia
destas polticas pblicas, notadamente a partir de um vis de interrelao de estratgias para
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a fim de conquistar a cidadania plena dos negros. Neste mesmo perodo, o movimento feminista
comeou a utilizar-se deste termo, embora com uma noo conceitual diversa: a de que o
empoderamento poderia ser compreendido como a alterao radical dos processos e das
estruturas, as quais reduziriam a posio subalternizada das mulheres enquanto gnero.
O processo de empoderamento, grosso modo, procede-se no sentido de edificao, tanto
individual quanto coletiva, da autonomia por parte das mulheres. Ressalta-se aqui que, como bem
descreve Len (2001), o empoderamento implica no reconhecimento das restries sociais a que
a categoria est submetida e da necessidade de reverso dessa situao, por meio de mudanas
em um ambiente amplo/pblico (insero em cargos de poder/deciso, educao no sexista e
servios de sade adequados) e tambm em conjunturas mais especficas ou individuais (aumento
de autoestima e autonomia, reorganizao do trabalho domstico, etc).
Assim, o empoderamento foi, e ainda o , uma conquista gradativa, a qual no se
perpetuou em todas as ambincias, sendo necessria, portanto, que a sua operacionalizao se d
de maneira crescente e contnua. A partir desta considerao, pode-se perceber que este um
termo polissmico e que comporta vrias significaes a depender em que contexto se emprega.
Perfilhando esta compreenso, Schmidt (2006) destaca que o empoderamento resulta na criao
das condies psicoculturais que habilitam os indivduos conquista dos direitos de cidadania.
A participao popular nas decises que os afetam, incluindo a esfera poltica, o meio,
por excelncia, do processo de empoderamento das comunidades. Ao participarem dos processos
decisrios, os cidados tornam-se protagonistas da sua prpria histria, deixam de ser objetos das
iniciativas de outros e tornam-se sujeitos do seu futuro. Do ponto de vista da cultura poltica, o
empoderamento significa a aquisio de um senso de eficcia poltica, mediante o qual o
indivduo se sente capaz de influenciar as decises que lhe dizem respeito. E a eficcia poltica
condio indispensvel para o agir poltico consciente.
J sob a perspectiva freireana, Guareschi (2010) entende que o empoderamento o
conceito central ao referencial terico e prtico de Freire, presente pela primeira vez no livro
Medo e Ousadia, escrito em parceria com Ira Shor (1986). Os autores j de incio alertam para
os equvocos a que o termo pode conduzir. Previnem que deve ser tomado no no sentido de dar
poder a algum, em que o sujeito recebe de outro algum recurso (com merecimento dele ou
sem), dentro de uma perspectiva individualista, mas no sentido de ativar a potencialidade criativa
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413
consequentemente, o faz sempre mais livre. Logo, empoderamento , para Freire, um processo
que emerge das interaes sociais em que ns, seres humanos, somos construdos e, proporo
que, criticamente, problematizamos a realidade, vamos no conscientizando, descobrindo
brechas e ideologias. Tal conscientizao nos d poder para transformar as relaes sociais de
dominao, poder esse que leva liberdade e libertao, ainda em consonncia com o
pensamento de Guareschi (2010).
Denota-se que este termo utilizado, hodiernamente, em diversos segmentos, mas
especialmente em discursos de organismos nacionais e internacionais ligados aos movimentos
sociais. Empoderamento , pois, um neologismo para designar a orientao poltica de tornar,
especificamente aqui a mulher, sujeito de seus atos. Tornar-se mais poderosa para enfrentar as
discriminaes e mais consciente do prprio valor. Indo ao encontro destas anlises, Moraes
(2003, p. 512) menciona que os movimentos de favelados, negros, moradores, trabalhadores
sem-terra e o agravamento das condies de existncia deram origem a uma gerao de lderes
comunitrias que se tornaram interlocutoras polticas importantes. Em realidade, o componente
feminino nos movimentos sociais foi dos mais significativos. A indiscutvel supremacia das
mulheres tem sido um importante canal de conscientizao de direitos de cidadania.
Insta ressaltar que o empoderamento feminino representa um desafio s relaes
patriarcais, ao poder dominante masculino e a manuteno dos privilgios de gnero. Significa
uma mudana na dominao tradicional dos homens sobre as mulheres, garantindo-lhes a
autonomia concernente ao controle dos seus corpos, da sua sexualidade, do seu direito de ir e vir,
bem como um rechao ao abuso fsico, ao abandono e s decises unilaterais masculinas que
afetam a toda a famlia, segundo Len (1997). As mulheres tornam-se, ento, empoderadas
atravs da tomada de decises coletivas e de mudanas individuais.
Consoante noo conceitual de Sardenberg (2008), nos ltimos anos, tem-se tornado
comum, tanto no discurso acadmico, quanto no de rgos governamentais e no
governamentais, falar-se do empoderamento feminino. No entanto, no existe consenso quanto ao
que venha a ser, exatamente, o empoderamento, tampouco no atinente aos processos e aes que,
de fato, contribuem para tanto. O debate, nesse caso, esperado, j que no se trata apenas de
divergncias de cunho terico-metodolgico, mas, sobretudo, de ordem poltica, o que implica
em perspectivas bastante distintas, seno conflitantes, na abordagem da problemtica.
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subordinadas. Por isso, decisivo encarar as mulheres como sujeitos da transformao e das
prticas da decorrentes, a exemplo de algumas das polticas de empowerment e de aes
afirmativas, como as cotas partidrias para mulheres, segundo explica Silveira (2003).
A partir da compreenso do contexto em que ocorreu a gesto de polticas para
mulheres, pode-se analisar que, como refere Suplicy (1996, p. 131), estas polticas so
estratgias destinadas a estabelecer a igualdade de oportunidades, por meio de medidas que
compensem ou corrijam as discriminaes resultantes de prticas ou sistemas sociais.
Consequentemente so justificadas pela existncia da discriminao secular contra grupos de
pessoas, as quais resultam da vontade poltica de super-la. As aes positivas so, portanto, no
entender de Dworkin (2000), uma chance de combater certas injustias sociais no presente,
atacando o problema social da excluso por discriminao e servindo, ento, a um objetivo social
til. Ou seja, todo cidado tem o direito constitucional de no sofrer desvantagem, pelo menos na
competio por algum benefcio pblico, porque a raa ou etnia, religio ou seita, regio ou outro
grupo natural ou artificial ao qual pertena objeto de preconceito ou desprezo.
A partir desta compreenso, denota-se que as polticas pblicas se tratam de estratgias
especficas para que grupos milenarmente marginalizados consigam ultrapassar esta linha que
continua dividindo os indivduos de acordo com o que se convencionou denominar estratificao
social, especialmente a partir do fator econmico. Veja-se, para tanto, as aes governamentais
de combate misria, visto que, na ampla divulgao miditica, milhes de brasileiros
conseguiram ultrapassar esta condio com o auxlio estatal. Deste modo, ressalta Barros (1995,
p. 175-176) que as aes positivas j no visam ao reconhecimento da igualdade de tratamento,
mas aos meios necessrios para torn-la efetiva.
Por sua vez, a partir da noo de que os gneros so construdos socialmente, tem-se
claro que as polticas pblicas so mecanismos que minimizam os efeitos das desigualdades
socialmente construdas. Nessa direo, complementa Rodrigues (2003, p. 228) que o
rompimento definitivo da milenar situao de dominao vivida pelas mulheres somente se
concretizar com uma radical transformao nas relaes entre homens e mulheres e das
instituies. As polticas, pois, no so neutras, consoante afirma Silveira (2003). preciso
indagar, igualmente, o modo como so construdas e a quem beneficiam, alm de observar a
lgica tradicional do Estado que tende fragmentao das aes. Caminhar para polticas
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integradas de gnero uma aspirao ainda distante para a maioria dos organismos de polticas
para mulheres nas administraes. Isso no quer dizer que no se fez muito e que no se tenha
saldo positivo a apresentar.
essencial, contudo, encarar os desafios necessrios para no s resistir a eventuais
retrocessos como para buscar refletir sobre os obstculos para avanar. Muitas vezes pegam-se
atalhos para assegurar polticas para as mulheres, obrigando-as a se contentar com aes de
pequeno alcance, restritas aos projetos pilotos, ainda que reconhecidas como boas prticas ou
experincias exitosas. Sem desmerecer o chamado efeito-demonstrao, mister colocar a
questo da disputa por recursos oramentrios e controle social das polticas amplas para reverter
a condio de setores significativos das mulheres.
Perfilhando este entendimento e considerando que as dimenses da poltica devem ser
analisadas a partir da perspectiva de que esto substancialmente interligadas, pode-se perceber
que os vrios conceitos existentes acerca do termo poltica pblica convergem no mesmo
sentido, ou seja, o de que as polticas orientam a ao estatal, diminuindo os efeitos de um dos
problemas constitutivos do regime democrtico: a descontinuidade administrativa, decorrente da
renovao peridica dos governantes, segundo preleciona Schmidt (2008). Dessa maneira, luz
do princpio da igualdade, pode-se afirmar que este no s autoriza a criao das aes positivas,
mas tambm obriga o Estado a promover tal poltica.
Configurando-se, pois, as polticas pblicas como decises de carter geral, a literatura
distingue as polticas sociais das macroeconmicas, assim como as classifica tambm em
polticas distributivas, redistributivas, regulatrias e constitutivas ou estruturadoras. Em que pese
haver tal discriminao, existem cinco fases do denominado ciclo poltico, a saber: percepo e
definio de problemas, insero na agenda poltica, formulao, implementao e avaliao.
imprescindvel que haja uma conexo tal entre as etapas para que, ao depois, a poltica alcance
tanto a efetividade e eficcia quanto a eficincia e legitimidade que se espera. No se pode
olvidar, ainda, a necessidade de se compreender que o foco na execuo das polticas pblicas
uma tendncia que vem ganhando fora.
Consequentemente, resgatar as mulheres como sujeito das polticas implica construir
canais de debate para definir prioridades e desenhar estratgias para caminhar no sentido de
transformar os organismos de polticas para mulheres nos governos democrticos em seus
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Seguindo esta linha de raciocnio, o grande desafio posto para a gesto pblica tem sido
identificar e promover mecanismos e estratgias capazes de acelerar a habilitao das mulheres
de forma a garantir-lhes um lugar na dinmica produtiva, em consonncia com o alerta feito por
Buarque (2011, p. 231). Inserido neste contexto est o fato de que, consoante Sundfeld (2010), a
administrao pblica no uma coisa nica, e sim um conjunto de unidades, mais ou menos
autnomas de acordo com o caso, cujo espao de atuao predefinido pelo Direito, embora
muitas vezes em termos relativamente vagos. Correlaciona-se a isso a ideia de legalidade,
porquanto dever da administrao pblica obedincia s normas constitucionais e ao Direito,
notadamente s leis, aos regulamentos e aos princpios. As aes do administrador pblico, por
seu turno, precisam igualmente estar amparadas pelas leis e pela Constituio. A soluo dos
casos deve, portanto, ser obtida considerando este princpio.
Sob este prisma, est muito presente na atividade profissional tanto a accountability
quanto a responsabilidade. Embora estas sejam usualmente tidas como sinnimas, DeLeon (2010,
p. 573) faz a seguinte distino: Accountability usada para se referir aos sistemas de controles
externos sobre o comportamento individual, que podem ser formais ou informais.
Responsabilidade, por outro lado, concernente aos controles internos sobre o comportamento,
que so demonstrados pelas crenas e sentimentos pessoais. Nesse plano, conhecer a gesto
pblica essencial para que se possa assimilar a correlao existente entre as leis e a burocracia
pblica, eis que, como sublinham Peters e Pierre (2010), a regulamentao das leis preparadas
pela burocracia no apenas torna seu sentido claro, como permite a aplicao da expertise de
servidores de carreira para a poltica. Este estilo de fazer poltica pode levantar questes sobre a
accountability democrtica, mas quase certamente tambm faz a poltica ser implementada de
modo mais tecnicamente apropriado para as circunstncias, e com maior flexibilidade.
Nessa conjuntura, emerge a importncia do formato e da dinmica institucional, visto
que esta vai determinar a possibilidade de haver deliberao. Desta forma, afirma Paula (2005)
que o gerencialismo posterga a elaborao de ideias, modelos e prticas administrativas que
atendam s especificidades do setor pblico e demanda de participao popular. Isso requer um
gestor pblico com habilidades de negociao e capacidade de operar na tnue fronteira entre a
tcnica e a poltica, desenvolvendo aes voltadas para os problemas da democracia, da
representao e da participao.
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medidas efetivas no plano pragmtico. Muito mais do que problematizar a questo, essencial
valer-se de outras alternativas, como o capital social e o empoderamento, porquanto as estratgias
de superao da desigualdade permeiam as polticas pblicas. Constata-se que as formas de
excluso esto presentes tanto na dinmica econmica como na poltica, social e cultural. Assim,
a incluso social se configura como iniciativa empreendida pelo Estado e pela sociedade civil
para enfrentar os processos de excluso nas suas diversas esferas. As polticas pblicas, de igual
modo, cumprem um papel compensatrio e secundrio.
Nessa seara adentra o capital social, o qual pode ser conceituado, de acordo com
Schmidt (2008, p. 1760), como um conjunto de redes, relaes e normas que facilitam aes
coordenadas na resoluo de problemas coletivos, as quais proporcionam recursos que habilitam
os participantes a acessarem bens, servios e outras formas de capital. Consequentemente, o
capital social est correlacionado com o desenvolvimento, uma vez que economia, poltica,
cultura e instituies devem estar imbricadas para se consolidar a igualdade.
Na explanao de Scott (2010), desde o incio da dcada de 1990, o conceito de capital
social tem sido foco de intenso debate, em cujo cerne est a ideia de que as pessoas podem tratar
suas conexes umas com as outras como um recurso essencial, do qual podem valer-se para uma
variedade de propsitos. Os indivduos recorrem a amigos e familiares quando enfrentam
problemas ou promovem mudanas em suas vidas; grupos de pessoas se renem para defender
interesses comuns; num nvel mais amplo, todas as formas de organizao social se baseiam em
complexas redes de conexes interpessoais que as mantm unidas.
Nesse ngulo, muitos entendem que a riqueza est associada ao capital social no sentido
de integrao a redes sociais variadas e abundantes em recursos (conhecimentos, informaes,
relaes com pessoas influentes e de poder aquisitivo elevado). H, tambm, estudos que indicam
que a confiana interpessoal maior nos segmentos mais ricos. De um modo geral, a capacidade
de mobilizao e de associao acompanha o crescimento do nvel de renda nos diversos estratos
sociais. Analisando este ponto, percebe-se que a desigualdade econmica e social corri o capital
social. Em sociedades marcadas pela disparidade, o capital social negativo est permeado e
articulado a variadas modalidades de discriminao e preconceito de gnero, tnica, religiosa,
cultural, poltica e socioeconmica, consoante Schmidt (2008).
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Com foco neste entendimento e sob a tica dos recursos associativos e da capacidade de
mobilizao, quanto mais se desce na escada da distribuio de renda, maior a dificuldade de
organizao e mobilizao coletiva eficaz do ponto de vista de reverso da excluso social. Por
outro lado, a incluso social um aspecto amplo, possvel somente com mudanas estruturais na
economia e no sistema poltico, conectada a transformaes culturais nas relaes sociais. E o
capital social um fator determinante para o desenvolvimento econmico, igual, social e
democrtico. No estabelecimento de estratgias de incluso social, a partir do capital social, o
empoderamento das populaes marginalizadas elemento central. O empoderamento, de acordo
com Schmidt (2008), consiste numa transformao atitudinal de grupos sociais desfavorecidos
que os capacita para a articulao de interesses e a participao comunitria, lhes facilitando o
acesso e o controle de recursos disponveis, a fim de que possam levar uma vida
autodeterminada, autorresponsvel e participar do processo poltico. No seu alcance mais amplo,
o empoderamento resulta na criao das condies psicoculturais que habilitam os desfavorecidos
economicamente conquista dos direitos de cidadania.
Depreende-se, pois, que, com o processo de globalizao, acentuaram-se os nveis de
pobreza e de excluso social, que culminam no constante alijamento dos indivduos. Desta forma,
o capital social deve inspirar uma nova coerncia econmica e poltica, em que o conjunto das
polticas pblicas sejam orientadas para a incluso social. Isto porque os melhores resultados de
insero na sociedade so aqueles em que se fortalecem os laos de confiana, reciprocidade e
cooperao. Em que pese a lgica econmica ainda seja visivelmente excludente,
imprescindvel viabilizar a incluso social, notadamente mediante a estruturao de modelos
econmicos que potencializem a igualdade, inclusive, a partir do empoderamento feminino.
Verifica-se, por oportuno, que a insero social das minorias marginalizadas, as quais
foram historicamente relegadas a um segundo plano, tarefa das mais complexas. Em virtude de
que se exige a concatenao de diversos aspectos, como, por exemplo, os esquemas culturais,
polticos e econmicos com a vontade dos atores sociais em transformar o mbito vigente. E isto
consiste em um processo permanente de rupturas paradigmticas, desobstruo de prticas
discriminatrias e desmitificao dos modelos de cidadania fundados na estratificao social.
bom lembrar que a diviso em classes resultou de um processo de alijamento das massas na
aquisio de bens, como bem elucida Escorel (1999, p. 25):
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social enquanto agente atuante. As variveis subjetivas so entendidas, nesse caso, como as que
extrapolam as condies materiais atrelando-se ao imaginrio social, como o caso da diferena,
de acordo com o que elucida Boneti (2003). No se pode esquecer, contudo, que um relevante
entrave para se ajustar as disparidades consiste exatamente na excluso social. Ressalta Boneti
(2003) que, hoje, a excluso social possui inmeras definies e inmeros conceitos, embora
genricos. Pode-se dizer que o conceito de excluso social reservado para definir situaes e
condies nas quais h um processo social ativo de discriminao, estigmatizao e expulso de
um conjunto de mbitos sociais no determinados por decises individuais.
Em consonncia com estes termos, Escorel (1999) define que a excluso mais do que
separar, segregar, discriminar grupos sociais por determinadas caractersticas inatas ou
desenvolvidas. Excluir significa expulsar do mundo dominante, significa literalmente colocar
para fora dos parmetros e das normas que regem as relaes sociais. No apenas marginalizar e
sim desconsiderar a existncia humana. Excluir significa criar e perpetuar condies sociais
distintas. Logo, a excluso se manifesta na ambincia social (pela fragilidade que se estabelece
no conjunto das relaes humanas), no mbito cultural pela estigmatizao simblica, no descaso
pelas representaes sociais, na conjuntura humana pela desateno pessoa quando sem uma
funo social e no contexto poltico pelo desrespeito aos direitos fundamentais.
Tambm nessa direo, Zitkoski (2004) alerta que os nveis de excluso social, no
Brasil, chegaram proporo tal que por si mesmos os mecanismos do sistema social reproduzem
uma lgica perversa que condena os j excludos a ficarem margem do desenvolvimento
socioeconmico. Neste aspecto, a constatao da persistncia e agravamento das desigualdades
no conjunto da globalizao est bastante difundida e aceita. Polticas e acordos internacionais
vm sendo formulados em espaos criados pela ONU e por agncias multilaterais, com
destinao de recursos significativos para os pases da periferia do capitalismo. Contudo, os
resultados esto bastante aqum dos planos traados. J para Schmidt (2006), estes momentos de
crise so oportunidades de crescimento e inovao. A constatao generalizada da insuficincia
das medidas vigentes para enfrentar a excluso facilita um maior interesse por enfoques
inovadores. Aqui entram os estudos acerca das contribuies do capital social. O citado autor
(2006) ao tomar como base a constatao de Putnam no seu estudo sobre a Itlia, para o qual o
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Um dos motivos possivelmente o pressuposto de que incluso social pra valer se faz
com medidas macroeconmicas. Outra razo que ainda h poucos estudos consistentes
sobre a real contribuio do capital social em termos de incluso. So necessrios mais
estudos empricos que demonstrem, por exemplo, que medidas fortalecem a confiana, a
reciprocidade e a cooperao, e quais so incuas a esse respeito. A terceira a
dificuldade de lidar politicamente com o assunto: no possvel criar capital social
diretamente, nem fcil mensur-lo.
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7. Consideraes Finais
A interrelao das polticas pblicas com o capital social feminino perpassa pela
dinmica do jogo de foras que se estabelece no mbito das relaes de poder, constituda pelos
grupos dominantes, econmicos e polticos, determinando, inclusive, um conjunto de aes
atribudas instituio estatal, que provoca o (re)direcionamento dos rumos dos investimentos na
escala social e produtiva da sociedade. Nesse caso, os diversos grupos sociais subalternizados
as minorias tnicas, religiosas, geracionais, polticas e regionais, dentre outras buscam seu
espao social e geogrfico, sua originalidade, sua identidade social e cultural.
As mulheres se organizam, cada vez mais, para defender seus princpios, ressaltando
suas individualidades e vindicando direitos. Afirmando sua prpria identidade, elas imprimem
marcantes diferenas na contemporaneidade. medida que reivindicam direitos e contestam
certas normas sociais, por se sentirem alijadas, estabelecem-se movimentos sociais, polticos,
tnicos, raciais e sexuais, que vm dando um novo sentido noo de cidadania. Enfocando sob
este aspecto, percebe-se que os dois lados da moeda so evidentes. As mulheres podem tornar-se
poderosas sem que haja efeitos positivos nas outras mulheres ou na ordem social; elas podem
experimentar empoderamento pessoal, mas podem descobrir que muito em sua vida no
possvel de ser corrigido por transformaes individuais e as mudanas sociais que favorecem o
empoderamento feminino podem acontecer sem o engajamento ativo.
Entretanto, indispensvel fomentar, no cotidiano, prticas sociais includentes, sendo
que o fortalecimento do capital social e o empoderamento constituem-se como uma das muitas
formas. essencial, portanto, secundarizar a passividade e engendrar o processo de
empoderamento, traduzindo a autonomia em uma conquista pragmtica efetiva. O
empoderamento configura-se, sim, como um catalisador da incluso social e, dessa forma, se
traduz como um desafio contemporneo a ser perquirido constantemente para que haja a
igualdade substancial, especialmente a partir de uma efetiva articulao na conjuntura das
polticas pblicas.
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435
436
437
1
Doutora
438
Sumrio: Consideraes Iniciais: Estado da arte do Trfico de pessoas e a realidade sevilhana; 2. Trfico de
mulheres desde a tica do Plano de ao municipal: A explorao sexual como herana de uma sociedade
patriarcal; 3. Trfico para fins de explorao sexual e prostituio como uma forma de violncia de gnero: A
ao coordenada desde Sevilha; 4. Do Amadurecimento da experincia de assistncia a mulheres prostitudas a
um plano de Ao contra todas as formas de explorao sexual; 5. Plano de Ao Municipal de enfrentamento
ao Trfico: Concreo da incomodidade ou Salvaguarda dos Direitos Humanos das Mulheres? Consideraes
finais
1.
3
Promulgado
439
Segundo o Relatrio anual da ONU em 2009 155 pases j haviam adotado alguma legislao de luta contra o
trfico de pessoas (TP). 63% dos pases adotaram uma infrao especfica que tipifica o trfico de pessoas para
fins de explorao sexual e laboral, sem restrio a respeito do sexo ou idade da vtima. Em: UNODC. Global
Report on Trafficking Person. NY/Genebra, ONU, 2009, p.22.
6
Assim, o artigo 177 bis do CP espanhol estabelece que:
1. Ser castigado con la pena de cinco a ocho aos de prisin como reo de trata de seres humanos el que, sea en
territorio espaol, sea desde Espaa, en trnsito o con destino a ella, empleando violencia, intimidacin o
engao, o abusando de una situacin de superioridad o de necesidad o de vulnerabilidad de la vctima nacional o
extranjera, la captare, transportare, trasladare, acogiere, recibiere o la alojare con cualquiera de las finalidades
siguientes:
a. La imposicin de trabajo o servicios forzados, la esclavitud o prcticas similares a la esclavitud o a la
servidumbre o a la mendicidad.
b. La explotacin sexual, incluida la pornografa.
c. La extraccin de sus rganos corporales.
2. Aun cuando no se recurra a ninguno de los medios enunciados en el apartado anterior, se considerar trata de
seres humanos cualquiera de las acciones indicadas en el apartado anterior cuando se llevare a cabo respecto de
menores de edad con fines de explotacin.
3. El consentimiento de una vctima de trata de seres humanos ser irrelevante cuando se haya recurrido a alguno
de los medios indicados en el apartado primero de este artculo. ().
440
2010 e todo isso, apesar de que inmeros organismos internacionais vinham j sinalando
Espanha como um dos principais pases de destino do trfico para fins de explorao sexual
dentro da Unio Europeia desde finais dos anos 90. E, que a indstria do sexo neste pas tenha
sido desenvolvida at o limite de que seu mercado prostitucional possui dimenses
semelhantes ao alemo, ainda que a populao espanhola seja a metade que a daquele pas.
Em face desse panorama, o presente estudo tem o escopo de realizar uma anlise da
Poltica pblica levada a cabo pela administrao local de Sevilha/Espanha, no enfrentamento
ao trfico de pessoas com fins de explorao sexual, como resposta local definio
internacional, regional (europeia) e espanhola ao trfico de pessoas. A estes efeitos,
primeiramente contextualizaremos nosso objetivo com vistas a entender qual o transfundo
scio jurdico que possibilita a expanso do comrcio sexual, e com ele o incremento do
trfico para fins de explorao sexual. Partiremos da hiptese de que o trfico de mulheres
para fins de explorao sexual se encontra estreitamente relacionado com a prostituio, e que
esta fruto da herana de uma sociedade patriarcal que fomenta a demanda pela explorao
sexual. Isto feito, passaremos anlise da poltica sevilhana de enfrentamento ao trfico de
com fins de explorao sexual, e as aes levadas a cabo para este fim, e os atores envolvidos
neste enfrentamento direto ao trfico de mulheres como uma forma de violncia de gnero.
Para realizao do presente apresentaremos uma reviso bibliogrfica pertinente ao tema
estudado, o plano de Ao de Sevilla, e tambm, as atas das reunies de coordenao e
seguimento do mencionado plano de ao municipal. Para reforar nossa metodologia,
tambm entrevistamos atores chaves no desenvolvimento de referido plano e tambm nossa
experincia desde a participao na comisso operativa, e na mesa de prostituio das ongs
de Sevilla.
2.
Como afirma Beatriz Gimeno: [] a prostitucin es slo una parte del gran cuadro de la injusticia sistmica
de gnero, pois la ideologa que sustenta el uso de la prostitucin () es la misma que sustenta la violencia de
442
mediada pelo dinheiro, no h sexualidade, porque o desejo e o prazer das mulheres esta
suprimido. Frequentemente se desvia a gravidade da condio de prostituio focando a
ateno nas condies do exerccio da mesma. Ocasio que se centra como violenta as
condies que se exerce (temperaturas extremas, chuva, neve, calor, exposio da anatomia
feminina quase desnuda), buscando assim despertar a sensibilidade para que se regule esta
forma anloga escravido para que as prostitudas possam trabalhar de modo mais
confortvel nos clubes. Com isso se permite marginalizar, ignorar, omitir, e manter essa
conduta de submisso de pessoas para realizao de servios sexuais de modo a satisfazer
uma determinada demanda. So atos intrusivos sobre o corpo das mulheres, como afirma o
relatrio do Senado:
En la prostitucin, cualquiera que sea la demanda del cliente, las mujeres han de
someterse, y dejar que sobre sus cuerpos sean efectuados los actos que demanda el
prostitudor. Las mujeres han referido en muchas ocasiones sus estrategias para
terminar rpidamente con el cliente, por que si ellas quieren o precisan el dinero de
la prostitucin, no desean la invasin corporal que tienen que soportar a cambio. La
prostitucin es una cuestin de gnero, porque son los hombres, los clientes, los
prostituidores, los que demandan y consumen cuerpos de mujeres en el mercado
prostitucional, resultando su demanda el mecanismo de aseguramiento y
perpetuacin de esta forma de violencia (SENADO, 2003, p.4).
Podemos observar que at meados do sculo XX8 o trfico para fins de explorao
sexual no havia sido considerado um problema relevante, e por isso no houve interesse
ativo por erradic-lo. Houve interesse por parte dos grandes empresrios do sexo, que o
debate entre prostituio e trfico de mulheres estivesse separado. Buscando ocultar a
obviedade de que se no existisse a prostituio, consequentemente no teria este fluxo
crescente de trfico para fins de explorao sexual. E de que em definitiva, o trfico de
mulheres para fins de explorao sexual, serve para abastecer o mercado prostitucional. E
mais, o modo pelo qual as polticas pblicas e a legislao enfocam a questo da prostituio
tem consequncias diretas no trfico de mulheres9. As informaes a seu respeito foram
gnero ainda no todo el fenmeno relacionado o consecuencia del sexismo es violencia tal fato com
independncia de que, como explica a autora, as mulheres possam escolher ser prostitutas do mesmo modo que
podem escolher qualquer emprego mal pago ou desvalorizado isso porque como destaca Puleo (2011, p. 219) se
pode distinguir entre los patriarcados de coaccin (basados en normas consuetudinarias o leyes opresoras contra
las mujeres) e los patriarcados de consentimiento, prpios de las sociedades desarrolladas. Estes ltimos
podem ser comprendidos foucaultianamente como sistemas de produo de desejo, de subjetivao. Em:
GIMENO, Beatriz. La Prostitucin. Edicions Balleterra, Barcelona, 2012, p.172.
8
Se fizermos uma retrospectiva histrica desde o Convnio de para a Supresso de Trfico de Brancas de
1910, que foi o primeiro documento a apontar que se tratava de una forma de escravido e violao de direitos
fundamentais, e que por isso deveria ser erradicado. At o Convnio para a Represso do Trfico de Pessoas e a
explorao da prostituio alheia de 1949, que foi ate Palermo o principal instrumento internacional de luta
contra o Trfico. Em: CORRA DA SILVA, W. Formas Contemporaneas de Esclavitud: Trata de Mujeres.
Sevilla, Servicio de publicaciones da la Universidad de Sevilla, 2011.
9
Um exemplo prtico a despenalizao do chamado proxenetismo no coativo na reforma do Cdigo Penal
espanhol do ano de 1995 e que esteve vigente at o ano de 2003. Esta reforma teve como consequncias: o que
443
O que tambm se encontra firmemente defendido por CACHO, L. op. cit., e FARR, K. Sex Trafficking. The
Global Market in Women and Children. Worth Publishers, 2005, ao relatar as experincia com o trabalho
direto com as vtimas e tambm por diagnosticar em seus livros a relao existente entre o trfico de mulheres e
os valores sociais que a mesma imprime.
11
Como expresso pela Conferncia de Direitos Humanos de 1993, Viena - ustria. Que por primeira vez se
recopila informao referente a casos de trata de mulheres estrangeiras em distintos pases europeus nos quais se
evidenciaram violaes aos direitos humanos. Como resultado da Conferncia se determina que o trfico de
mulheres uma violao de direitos fundamentais.
12
A Declarao da Organizao das Naes Unidas contra todas as Formas de Violncia contra a Mulher
(CEDAW, sigla em ingls) emitida pela Assembleia geral em dezembro de 2002, emite uma percepo
ideolgica que vem a constituir um elemento fundamental para modificar as polticas de interveno pblica
frente violncia de gnero. CEDAW e Quarta Conferncia da Mulher em 1995, Beijing China. De acordo
com o Informe de UNODC sobre o Trafico de Pessoas de 2009, mas de 70% das vtimas so mulheres.
444
Salvo em poucos exemplos como a campanha municipal: Sevilla, cidade livre de explorao sexual. De ai
nosso interesse em estudar a aplicao do plano de ao contra a explorao sexual de Sevilha. J que este parte
de uma ao direta contra a prostituio e todas as formas de explorao sexual. Este contexto CHIARROTTI
chama a ateno necessidade de fazer frente tambm demanda, os clientes, que considera ser a figura menos
contemplada e a que mantm a existncia e sucesso desde negocio.
14
Esta negativa de la perspectiva de gnero es materializada, por ejemplo, cuando se presenta la prostitucin
como un mero e inofensivo, inocuo, intercambio de sexo por dinero, hacindose abstraccin de que,
casualmente, el gnero especfico y prevalente en prostitucin es femenino. Este mecanismo de
descontextualizacin poltica de las cuestiones de gnero es un mecanismo intencionado y fcilmente
reconocible en los abordajes de otras cuestiones de gnero, en las que hemos tenido experiencia histrica de
contrastar. Em: SENADO. Op. cit.; p. 3.
445
Neste sentido Isabel Moya afirma que: Los medios establecen, a travs de sus discursos, un eje de matrices
culturales, donde se explicita y reproduce el poder hegemnico. Se constituyen en uno de los mecanismos de
reproduccin del patriarcado en el plano de la subjetividad () Se constituyen en escenario fundamental para la
reproduccin de juicios de valor, sistemas normativos, mitos, estereotipos y prejuicios con que los individuos
funcionan para reconocerse a s mismos, a su grupo, y, a su vez, diferenciarse en su especificidad. Isabel
Moy
disponvel
em:
<http://www.cubainformacion.tv/index.php?option=com_content&view=article&id=12865:violencia-simbolicaen-los-medios-de-comunicacion&catid=78&Itemid=65> Acesso 20/09/2010. Confirmando com a perspectiva
adotada por Sevilla.
446
comercializao sexual.
A violncia de gnero que se encontra intrnseca ao trfico para fins de explorao
sexual vai mais alm de prticas que afirmam a coisificao sexual, pois conflui a uma
concepo utilitarista sobre a vida das mulheres. Diante um contexto sociocultural que as
inferioriza, que provoca sua manipulao como seres passivos, sem direitos nem obrigaes,
nem com a capacidade de auto sustentar-se economicamente.
Por vezes, o conceito de trfico de pessoas para fins de explorao sexual confundido
com o mero exerccio da prostituio. Embora a prostituio esteja, em muitos casos,
vinculada ao trfico de pessoas, este se diferencia daquela por necessitar, para a sua
configurao, dos seus trs elementos constitutivos. Ou seja, embora algum venha a ser
transportado para exercer a prostituio, o trfico de pessoas no restar configurado, caso a
pessoa esteja ciente de que realizar esta atividade, e no seja obrigada a exercer a
prostituio, mediante ameaa ou outras formas de coero, ou submetida Condies anlogas
escravido.
Neste termos o trfico para fins de explorao sexual e a prostituio se encontram
intrinsecamente unidos. No entanto, se faz necessrio realar que nem todos os casos de
trfico ocorrem para a prostituio. Assim como nem toda pessoa que exerce a prostituio
vtima de trfico. Para que no haja os excessos Chiarrotti chama ateno de que:
Un nfasis exagerado en esta conexin puede producir deslizamientos indeseados.
No todas las migrantes son vctimas del trfico. No todas las vctimas del trfico con
destinadas a la prostitucin. El nfasis puede dar pie a las corrientes que estn
intentando utilizar el problema del trfico y la proteccin a las mujeres como una
excusa para restringir la migracin. (CHIAROTI, 2002, p.12)
Ainda neste contexto a experincia levada a cabo pelo Proyecto Esperanza alerta que o
exerccio da prostituio por meio da coero, ameaas e violncia supe uma grave violao
dos direitos humanos e requer uma interveno especfica, distinta daqueles casos em que a
falta de alternativas econmicas leva determinadas personas ao exerccio da prostituio (P.
ESPERANZA, 2002, p. 70).
Neste interim ainda destacamos que so recorrentes as crticas das organizaes e
movimentos sociais regulamentaristas quanto necessidade de diferenciao dessas esferas.
Os regulamentaristas defendem a promoo da prostituio caracterizao legal de atividade
laboral, para que, enfim, sejam garantidos aos profissionais do sexo o acesso a direitos
trabalhistas, que contribuam para a sua segurana econmica e jurdica, de modo a reduzir o
estigma que carregam por exercerem uma atividade no legalizada. Muitos pautam a criao
de mecanismos legais especficos de proteo a essa categoria, como aqueles referentes
regulamentao dos ambientes de trabalho.
447
3.
Trfico para fins de explorao sexual e prostituio como uma forma de violncia
de gnero: A ao coordenada desde Sevilha
O trfico para fins de explorao sexual um negcio rentvel porque atende a uma
demanda ampla que paga por ter acesso aos servios sexuais. Conforme os relatrios sobre
Trfico de Pessoas da Organizao Naes Unidas Espanha se encontra entre os 10 pases que
mais consomem prostituio no mundo (UNODOC, 2010, p.7). De fato, um recente estudo da
APRAMP evidenciou que os espanhis encabeam a lista de demandantes de prostituio a
nvel Europeu, com um media de demanda de 39%, ou seja, vinte pontos acima da media da
Unio Europeia que de 19%. Do anterior implica que se pode deduzir que quatro de cada
dez espanhis pagam habitualmente por sexo (APRAMP, 2011, p.54). Por isso a grande
necessidade de se ter em conta a importncia do trabalho desenvolvido pela sociedade para
conferir visibilidade ao problema e tambm para desestimar a demanda. Escolhemos Sevilha
por ser a quarta maior cidade espanhola, com intenso fluxo de turistas e imigrao; e
principalmente por ser uma sociedade que reflete bem uma cultura patriarcal herdada ao
longo de sua histria. A Administrao municipal, j consciente da demanda e aumento da
prostituio, realiza um relatrio para conhecer tanto a realidade sobre a prostituio, como os
diferentes tipos do exerccio da mesma em Sevilha16, como a opinio da comunidade local
sobre o tema. Outro fator importante para a concreo do Plano de Ao para o enfrentamento
ao trfico para fins de explorao sexual, veio da experincia de trabalho desenvolvida desde
os dispositivos municipais em coordenao e colaborao com entidades locais.
Mais um fator que veio a conferir maior vigor ao plano municipal de Sevilla foi o
impulso dado desde o governo central, atravs do plano integral de luta contra o trfico de
seres humanos17. Este plano cumpria as exigncias internacionais e regionais sobre a matria.
Ou seja, a ao do governo espanhol parte dos compromissos assumidos em virtude da
16
Esta perspectiva parte de um estudo previamente realizado em Sevilla que aponta: Entre los resultados del
mismo se desprendieron dos conclusiones fundamentales: en primer lugar, que la prostitucin se encuentra
asociada a la pobreza, a situaciones de precariedad, y, en los ltimos aos, a la trata de mujeres con fines de
explotacin sexual; en segundo lugar que causa daos psicolgicos, vulnerabilidad, exclusin social y, con
frecuencia, daos fsicos en quien la padecen. [...] Adems la ciudadana tambin asocia la prostitucin a
mujeres en situaciones de precariedad y escasez de derechos, y por lo tanto, espera del Ayuntamiento que
intervenga impulsando las medidas necesarias para erradicar la explotacin sexual de las mujeres y menores.
(SEVILLA, 2010, p. 7).
17
Plan Integral de Lucha contra la Trata de Seres Humanos con fines de Explotacin Sexual. Aprovado em
Sevilla dia 12 de dezembro de 2008 (Traduo livre).
448
449
prostituio, supe a reduo mxima de uma pessoa a um mero objeto, e a pessoa reduzida a
esta condio est exposta a um trato vexatrio, e incluso violento. Submetida a condies
anlogas a escravido, sofrendo um trato inumano e degradante. Seguindo este axioma o
plano ressalta a prostituio como uma manifestao da estrutura de subordinao das
mulheres (SEVILLA, 2010, p. 12).
4.
e que em mbitos to fortemente feminizados como a prostituio resulta quanto menos, surpreendente. Por
outra parte, concluses simplistas do tipo se existe dotemos de estrutura legal no resultam satisfatrias em
muitos mbitos e muito menos em disciplinas sociais, donde com a mesma argumentao historicamente se tem
dotado de estrutura legal determinadas formas de submisso do ser humano, admitindo uma pretendida
naturalidade e inevitabilidade das mesmas. Mas indo alm do anterior, o estudo e posicionamento da OIT
resultaram enormemente controvertidos dado que as zonas objeto de anlise se encontram entre os principais
pases de origem do trfico para fins de explorao sexual no mundo, com amplas margens de escravido sexual
includa a infantil e formam parte dos principais pontos de destino para os turistas sexuais, em muitos casos
pedfilos. No em vo, recordamos que pases como Tailndia obtm uma parte importantssima de seu produto
interior bruto graas a esta forma de explorao das mulheres, por muito que seus governos tenha proibido a
prostituio de juris, pois a seguem tolerando e alentando na prtica. E ningum que tenha estado alguma vez,
por exemplo em Pattaya, pode negar esta afirmao. Certamente a afirmao contida no estudo sobre o fato da
prostituio ter se convertido nestas zonas em um setor econmico, resulta inquestionvel, mas este simples fato
no legtima a situao.
20
Toda informao constante neste apartado fruto de uma entrevista realizada no dia 30/09/2010 com a chefe
de seo Sra. Macarena Smith e Rosa Terrn (Jefa de Negociado Unidad contra la Violencia de Gnero de la
Delegacin de la Mujer del Ayuntamiento de Sevilla.) que participaram da elaborao e tambm coordenam a
aplicao do plano de ao da prefeitura de Sevilla contra a explorao sexual.
21
Esta mesa de entidades estava composta por distintas ONGs que trabalham intervendo com mulheres vtimas
de violncia de gnero, excluso social e prostituio. uma mesa de trabalho, chamada: Mesa de
Prostitucin que se rene periodicamente tanto para compartir as experincias de trabalho, como para
coordenar as aes que sero levadas a cabo para enfrentar o trfico de mulheres, a violncia contra as mulheres,
oferecer assistncia integral as prostitutas, bem como as possibilidades de reinsero social.
450
violncia. De acordo Rosa Terrn, em suas origens era um servio22 que atendia quase que
somente espanholas e menores, pois este era o perfil das pessoas que exerciam a prostituio
em Sevilla. Em 1999 se cria a Delegacin de la Mujer, que ademais de seguir a labor
realizada pelo Centro Leonor Dvalos, tambm se prope a investigar e sensibilizar sobre as
causas e consequncias da prostituio em Sevilla. Com o objetivo de sensibilizar e informar
a sociedade sobre sua participao direta no combate prostituio a Delegao da Mulher,
comea a desenvolver campanhas:
- 2006, sob o lema: Tan poco vales que tienes que pagar? El precio de la prostitucin incluye:
humillacin, vejacin, violencia, ...;
- 2007, Sevilla una ciudad libre de explotacin sexual; Ademais, apia tambm uma exposio que
leva o mesmo nome, e outra campanha Proxenetas. Su negocio es la violencia contra las mujeres.
- 2008 repete o mesmo lema de 2006, incluindo a frase: Existe porque tu pagas! (cujo objetivo era
tornar cmplices os consumidores de prostituio);
- 2009: Pagar sexo es invertir en Violencia (j relacionando diretamente o trfico de mulheres
prostituio;
- 2010: Entra como cliente, Sales como cmplice. piensa con la cabeza!.
- 2011: No compras sexo, compras vidas. No mires para outro lado. Si, va contigo.
- 2012: Pagar sexo es um crimen
A raiz dos estudos e da prtica se elabora uma ordenana para punir aos clientes que
consomem prostituio (que veremos a posteriori). Com esta tentativa, a Mesa Tcnica
observa que no se pode fazer e implementar uma ordenana sem a existncia prvia de um
Plano que lhe oferea respaldo. A partir de ento, a equipe da Mesa Tcnica comea a esboar
um Plano, que apresentado a Delegao da Mulher, e esta contrata uma assessoria externa
que mediante as pautas apresentadas pelos estudos preparatrios para o rascunho do plano,
elabora o Plano de Ao de Enfrentamento ao Trfico da Prefeitura. Conforme observamos o
grmen desta iniciativa nasce da campanha de 2006, com seguimento nas campanhas de 2007
e 2008 (momento que se realiza o primeiro rascunho). A assessoria recolhe os cinco eixos
22
Para levar a cabo este servio foi criado o Centro Leonor DAvalos. Um centro especializado de ateno
mulher vitima de qualquer tipo de violncia. Este centro foi implantado justo numa rea considerada como
ponto critico de prostituio. J em 1996 foi criada a Mesa de entidades: que tinha a funo de regular a ateno
a prostitudas e vtimas de qualquer forma de violncia ou excluso social. Esta instituio em associao com a
S. da Mulher realiza publicaes comuns, estudo sobre a prostituio. Ademais a mesa se concretizou como
bastante operativa, em uma poca que a prostituio estava esquecida e marginalizada.
451
centrais do plano (5 objetivos), que coincidem com o plano Integral apresentado pelo governo
Espanhol em Dezembro de 2008.
O objetivo visvel do Plano tornar Sevilla uma cidade incmoda para o exerccio da
Prostituio. No facilitar o mercado aos empresrios do sexo proxenetas. E dar
seguimento a seu largo recorrido de trabalho contra a prostituio e a explorao sexual,
iniciados em 90. De acordo com a equipe da Delegacin de la Mujer, aps duas dcadas de
trabalho, normal que, com o passar do tempo, o amadurecimento do mesmo, o trabalho no
fique somente na ateno (que sempre ter). E sim, que a mesma seja integral e coordenada.
Nas palavras de Rosa Terrn o melhor do plano a capacidade que se alcana de
coordenao; e a possibilidade para atuar conjuntamente vrias delegaes (frentes de
trabalhos que possibilitam uma assistncia integral, e com isso a reinsero social).
Conforme podemos observar o plano se encontra orientado a partir de: uma
perspectiva de gnero (pelo fato de que a maioria das pessoas em situao de trfico so
mulheres e meninas, e tambm o fato da maioria dos clientes serem homens); proteo de
menores, enfoque de direitos humanos (trfico de mulheres como violao massiva de direitos
humanos); enfoque abolicionista (por considerar ser o mais apropriado para erradicar
qualquer forma de explorao sexual e, oferecer s vtimas alternativas que lhe possibilitem
viver com segurana, liberdade e dignidade).
5.
mencionado Plano de Ao]. Como apontado anteriormente, desde 2006 est tem como um
dos eixos responsabilizar a demanda. Ou seja, aos clientes como responsveis pelo aumento
da demanda de mulheres para a explorao sexual (Porque tu pagas, existe! ou, Entras
como cliente, Sales como cmplice!). As atuaes previstas no Plano de Ao serviram de
base para a concreo do mesmo. E de igual modo, tambm possibilita ao governo municipal
de Sevilla cumprir as obrigaes decorrentes do Plan Integral de lucha contra la Trata con
fines de Explotacin Sexual, (Plan de Trata), por parte do governo espanhol dia 12
dezembro de 2008.
O Plano de Ao contm cinco reas com 21 objetivos que sero implementados por
meio de 56 aes. As cinco reas so: I. Medidas de sensibilizao, preveno e investigao;
II. Medidas de formao e mbito educativo; III. Medidas de assistncia integral e proteo s
vitimas, ou pessoas em situao de risco; IV. Medidas Normativas e sancionadoras da
Prefeitura; V. Medidas de reorganizao, fortalecimento, coordenao e cooperao.
Conscientes dos valores arraigados na sociedade (patriarcal que gera o consumo
crescente de prostituio) e desde o enfoque abolicionista, o Plano visa uma interveno
integral coordenada e corresponsabilidade desde as diferentes delegaes do governo
municipais implicadas tanto na comisso operativa, como pela mesa de coordenao
(poltica). Para tanto foi estabelecido trs nveis de interveno (Plan de Accin, 2010: p.2627): A) Bsica - dever ser desenvolvida por todas as reas da prefeitura atravs da
divulgao das causas e consequncias da explorao sexual e os recursos para as vtimas;
promover a derivao das vtimas a uma ateno especializada; sensibilizar, informar e
capacitar tanto os funcionrios pblicos municipais, como a sociedade em questes de
explorao sexual, sua conexo com o trfico e a responsabilidade social sobre o mesmo. B)
Especfica - aquela que dever ser desenvolvida pelas Secretarias de: Economia y Empleo,
Convivencia y Seguridad (policia local) e, Salud y Consumo. Este trabalho incide na prestao
de um servio especfico dentro de seus programas e atividades para a deteco, ateno e
derivao aos recursos especializados, das pessoas submetidas ao trfico, prostituio ou
explorao sexual. C - Ateno especializada s vtimas23, pessoas em risco ou vtimas
indiretas. Ser executada pelas secretarias: de la Mujer, Cooperacin al Desarrollo, e
Convivncia y Seguridad. Ademais de propiciar a assistncia integral e especializada se deve
tambm: fomentar e garantir o exerccio dos direitos por parte das vtimas diretas e indiretas.
23
De acordo com o Plano: El concepto de vctima se entiende en sentido amplio e inclusivo tanto de las
mujeres y menores en situacin de prostitucin, trata u otras formas de explotacin sexual, como las que cogen
un riesgo potencial Cf. Plan de Accin, p. 43.
453
De igual modo, propiciar a perseguio tanto de delitos comuns: roubo, agresses fsicas,
agresses sexuais, vexao; como especficos que possa haver sofrido: trfico ilegal, restrio
de liberdade, trabalho forado, condies anlogas a escravido e proxenetismo. (Plan de
accin, p. 27)
O Plano de Ao conta com um mecanismo de seguimento a Mesa de Coordinacin
y Seguimiento Contra la Explotaao Sexual 24 e a Comisso operativa25. A primeira se trata
de uma mesa Poltica, que marca a pauta de trabalho para a Comisso Operativa atuar. Ou
seja, a primeira o brao poltico do plano, e a segunda o brao de ao.
Enquanto se esperava a aprovao do plano a Secretaria da Mulher apresentou
algumas propostas de ao para que fossem colocadas em prtica como forma de conferir um
seguimento melhor ao futuro Plano de Ao da prefeitura. Atravs dessas medidas prvias se
alcana um compromisso das Secretarias implicadas de para ir adiantando algumas aes
previstas no Plano de Ao. O plano prev a cooperao e a coordenao interinstitucional de
todas as reas implicadas. Deste modo a Mesa poltica (ou Unidad de Coordinacin)
estabelece uma srie de medidas que deveria ser levada a cabo pelas outras secretarias.
Algumas destas aes so: Incorporar linha telefnica 112 de um protocolo de ateno a
mulheres e menores vtimas de trfico e/ou em situao de explorao sexual. (Protocolo que
foi preparado pela subcomisso de ateno integral em 2011); Incorporar o perfil das vtimas
de trfico ou explorao sexual como carter preferentes26 em todos os programas
desenvolvidos pela Secretaria de Bem-estar Social (Cf. A Informe apresentado por referida
secretaria no dia 28/09/2010); Incorporar a todos os documentos das distintas secretarias o
lema: Sevilla, Ciudad libre de explotacin sexual; Desenvolver uma ao formativa a todos
os funcionrios da prefeitura em matria de gnero, no qual ter um apartado especfico sobre
as distintas formas de explorao sexual, trfico e prostituio. E uma formao especfica em
trfico e explorao sexual para os inspetores municipais; Elaborar um material visual de
24
Formada pelas seguintes Secretarias: da Mulher, Bem-estar Social; Participao Cidadana; de Educao; de
Relaes Institucionais; de Economia e Emprego; de Convivncia e Segurana; de Sade e Consumo; de
Cooperao ao desenvolvimento.
25
Que ademais das secretarias acima citadas tambm conta a participao de um representante das entidades
(mesa de prostituio).
26
Delegacin de la Mujer. Anexo 1. Propuesta de la Delegacin de la Mujer de Acciones inmediatas del
ayuntamiento de Sevilla, en el marco del primer Plan Integral de Accin contra la Trata, la Prostitucin y Otras
Formas de Explotacin Sexual en la ciudad de Sevilla. Noviembre de 2008 (Material facilitado pela D. de la
Mujer, en entrevista del 30.09.2010). Incluir con carcter de preferente entre los criterios para conceder ayudas
econmicas y acceso a viviendas o centros de acogidas, y cualquier otra ayuda social o econmica derivada de
programas de la delegacin de empleo y economa, y de la D. Bienestar Social y cooperacin, la situacin en
riesgo de explotacin sexual, y la condicin de ser vctima de trata con fines de explotacin sexual justificada
mediante informe de la Delegacin de la Mujer. (p. 6).
454
suporte eletrnico, sobre a matria, para difuso nos transportes pblicos urbanos27;
Incrementar a presena policial nas zonas que apresentem indcios de explorao sexual:
Preparao de ordenana especfica contra a Explorao Sexual em Sevilla com medidas
dissuasrias aos clientes ou consumidores de prostituio (ANEXO 1, 2008).
O Plano de Ao veio sendo executado segundo as prioridades detectadas pela mesa
de coordenao. Para a realizao dos objetivos propostos podemos observar que vo sendo
criadas subcomisses, de acordo com as necessidades fixadas pela mesa de coordenao, cuja
finalidade por em marcha uma determinada ao do plano. At o fechamento deste estudo
esto em marcha seis subcomisses: 1. Para interveno nos locais - Inspees nas ruas e
clubes que se exerce a prostituio28; 2. Elaborao de uma Ordenana29 que venha a multar
os consumidores de servios sexuais (clientes); 3. Programa de ateno Integral que consiste
no estabelecimento e criao de um programa de interveno com as vitimas, e protocolo de
intervenes que facilite sua derivao; 4. Para elaborao de um estudo sobre o trfico,
prostituio e outras formas de explorao sexual realizao de um diagnstico sobre a
matria na cidade de Sevilla; 5. Elaborao de uma Guia de recursos existentes em matria de
violncia de gnero e trfico; 6. Base de dados informtica onde se recolhe as intervenes,
para quando se derive uma mulher, quando se caminhe a outro lugar (outra secretaria, ou
instituio) j se tenha seu histrico.
A secretaria da mulher est apresentando o plano a todas outras secretarias municipais,
e tambm, oferecendo formao integral (o curso contm 24h/aula de formao)
em
27
Cf. da rea I, Objetivo 2, Ao 7 do Plano. Aprovado por acordo da Mesa de Coordenao e Seguimento na
Seo de 02.03.2010.
28
Esta inspeo consta de visitas aos locais que se exerce a prostituio: 2 a cada 15 dias. Por la noche polica
y medio ambiente. Al da siguiente, consumo y sanidad, y en su caso urbanismo. Con el objetivo de molestar. Ser
incomodo el desarrollo de la actividad. La polica Nacional puede sancionar. (Ministerio de interior). Polica
administrativa (la civil). La polica nacional es la que tiene que intervenir. En los pisos no si puede hacer, pues
no tiene competencia. Mediante las denuncias, la polica indaga. Al dueo del piso se comunica. Diligencia.
Cf. Acta de Reunin de 07.07.2010.
29
Vale destacar que no territrio espanhol j existem vrias cidades que conseguiram aprovar este tipo de
regulamento. No obstante, em praticamente todas tambm se multa as pessoas que prestam servios sexuais. O
projeto da ordenana, em Sevilla prev multas aos clientes e tambm para os empresrios que exploram
sexualmente; no prev multa as prostitutas, e sim, lhes oferece possibilidade de reinsero social, mediante
programas consorciados pelas ONGs estabelecidos para este fim.
455
Cf. Actas de Reunin de la Comisin Operativa del Plan Integral sobre la Trata, la Prostitucin y Otras
formas de Explotacin Sexual en la Ciudad de Sevilla: 23 de Marzo; 07 de Abril, 05 de Maio; 02 de Junho; 18
de Junho; 29 de Junho; 7 de Julho; 28 de Setembro de 2010. Na primeira reunio se priorizaram dentro das V
reas, 18 objetivos e 38 aoes (cf. Acta de Reunin del dia 07.04.2010).
31
Ou, ao menos essa a impresso que se desprende das palavras do grupo de pesquisa criado para este fim, em
seu comparecimento na reunio mensal que as entidades que trabalham com mulheres em prostituio mantm
com o atual servio de ateno mulher.
456
457
Outras Formas de Explorao Sexual33 que oferece uma srie de pautas e orientaes para
professionais que realizam interveno direta com mulheres em situao de explorao sexual
e prostituio, assim como propostas de ateno s mulheres vtimas, especificando cada uma
das reas da prefeitura que devem involucrar-se nas aes concretas, e que sinala tambm a
importncia da avaliao do chamado programa de ateno integral a vtimas de trfico,
prostituio e outras formas de explorao sexual.
A Secretaria da Mulher indica, que no mbito das medidas de assistncia integral e
proteo s vtimas, tambm tem se desprendido reorganizao das reas que trabalham com
esta populao ou de pessoas em risco, para melhorar a identificao e assistncia aos
mesmos.E finalmente, foi encabeada por parte da prefeitura de Sevilla a elaborao de um
Gua de Derechos y Recursos para Mujeres en Prostitucin de Sevilla34.
E finalmente em relao s medidas normativas e sancionadoras da prefeitura, qui a
ao mais importante, ainda na atualidade segue sendo a aprovao da Ordenana para Lutar
contra a Prostituio e o Trfico para Fins de Explorao Sexual na cidade de Sevilla
aprovada pelo Pleno da Prefeitura de Sevilla no dia 29 de abril de 201135. A diferena da
maioria das ordenanas adotadas a nvel local, no s em Andaluzia se no no resto da
Espanha, que basicamente tem abordado a questo da prostituio desde a perspectiva das
polticas de convivncia e segurana cidad e higiene pblica, este instrumento local incidiu
na questo no marco de um Plano mais amplo contra o trfico e a explorao sexual.
importante tambm referir que a ordenana inclui expressamente os supostos de trfico em
seu articulado, questo esta que passa despercebida ou aparece de maneira muito diluda em
outras ferramentas similares.
Em ocasies se ha tachado a Ordenana de Sevilla, de perseguir de fato um fim da
convivncia e segurana cidad, prximo ao de moral pblica, pela punio que realiza da
solicitao, negociao ou aceitao, direta ou indireta para manter servios sexuais
retribudos em espaos e/ou lugares pblicos. Identificando esta medida com a frequente
perseguio da prostituio de rua que ocorre em muitos dos municpios espanhis. O certo
que a diferena de Ordenanas municipais como a Barcelona, ou outras de mbito andaluz,
33
Disponvel
em:
http://www.sevilla.org/ayuntamiento/areas/area-de-familia-asuntos-sociales-y-zonas-
de-especial-actuacion/a-mujer/puntos-de-informacion-a-la-mujer-pim/programa-marco-atenc-integral-
a-victimas.
Ultimo
acesso:
21/12/2012
34
Disponvel em: http://www.sevilla.org/ayuntamiento/areas/area-de-familia-asuntos-sociales-y-zonas-deespecial-actuacion/a-mujer/guias-de-recursos-municipales-para-las-mujeres/guia-informativa-sobre-prostitucion
35
Sendo publicada no B.O.P. dia 26 de maio de 2011 e, em vigor no prazo de trs meses desde sua aprovao
pelo Pleno.
458
Mas tambm certo, que em sua prpria exposio de motivos este instrumento
municipal faz especial referncia preservao dos espaos pblicos como lugares de
convivncia, civismo e igualdade e para convivncia social. Neste sentido a ordenana no se
encaixa em uma estratgia que permitisse um enfrentamento real prostituio e ao trfico de
mulheres, ademais de aes reais de controle ou perseguio da chamada explorao sexual
in door. De fato uma grande maioria das organizaes que participam atualmente na mesa
sobre prostitucin manifestam sua preocupao pelo fato de que a presso policial aos
clientes em determinados ncleos urbanos, somado a falta de alternativas reais para muitas
459
460
Consideraes finais:
O enfrentamento ao trfico de pessoas de Sevilla deixa ntido que ao comercializar
sexualmente com uma pessoa se naturaliza a prostituio sem importar a degradao humana
que conflui a mesma. Alm do que, fundamenta condutas e prticas socioculturais de
indiferena (sobre a gravidade do trfico) e tolerncia (pela invisibilidade da mesma) que
somente atentam a explorao das mulheres. Criando assim una cultura patriarcal permissvel
explorao sexual. Pois enquanto sigamos com um sistema desigual, onde os homens sigam
sentindo como um direito inerente a sua natureza e essencial a sua identidade masculina
pagar pelo uso do corpo de uma mulher, pagar por ter sexo, seguir existindo o grande
negcio do trfico de pessoas para explorao sexual. Os homens que consomem servios
sexuais so a demanda. E na sociedade de mercado, o cliente sempre tem a ltima palavra.
Com o presente Plano de Ao a cidade de Sevilha aspira ser uma cidade incmoda
para o exerccio e consumo da prostituio, visando com ele derrubar a explorao sexual
fomentada via Trfico de pessoas. Ou como diz o prprio lema da campanha: Sevilla un
ciudad libre de explotacin sexual. Para lograr este objetivo se busca conscientizar,
sensibilizar e informar a sociedade que a prostituio no um trabalho, e sim, uma das
piores formas de violncia contra as mulheres. Um legado de uma sociedade patriarcal, que
mediante a transao de dinheiro presume do direito de usar e invadir o corpo da mulher. E,
aproveitando dos roles socialmente estabelecidos, os chamados empresrios do sexo,
traficam mulheres, submetendo-as a condies anlogas a escravido, a situaes que
usurpam sua dignidade, violando seus direitos humanos fundamentais.
No obstante, o plano apresentado tambm passvel de crtica por dois motivos
principais: o primeiro deles condenar o trfico de pessoas e a prostituio como situaes
semelhantes a serem combatidas e erradicadas. Como afirmamos no decorrer do presente
estudo, estamos diante dois fenmenos diferentes, nesse sentido fundamental respeitar a
livre opo de uma pessoa que deseja comercializar com seu corpo. Fato diferente, estar
coagida e explorada sexualmente, o que configura o trfico para fins de explorao sexual. A
segunda apreciao critica, que ao promover esse combate ao trfico, a explorao sexual e
a prostituio, a ao de represso e limpeza tem empurrado as pessoas que exercem a
461
prostituio para locais mais afastados, fato que tem incidido na vulnerabilidade a todas as
pessoas que exercem a prostituio, seja livre ou coagida, pois as mesmas se encontram s
margens da sociedade e dos centros urbanos, geralmente descoladas para estradas e rodovias
nos contornos da cidade.
Sem embargo, a erradicao do trfico para fins de explorao sexual como forma
extrema de violncia contra as mulheres no resulta uma tarefa fcil, econmica ou rpida.
Portanto no requer somente medidas pontuais, seno que planos e aes sustentadas por
certo perodo de tempo, com uma implicao das administraes pblicas locais em todos
seus mbitos, e tambm da cumplicidade das estruturas regionais e estaduais assim como da
escuta ativa e apoio das distintas ONGs que intervm diretamente com as vtimas desta
vulnerao dos direitos humanos. Para que a Poltica
Referncias bibliogrficas:
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_________. Delegacion de la Mujer. Actas de Reunin de la Comisin Operativa del
Plan Integral sobre la Trata, la Prostitucin y Otras formas de Explotacin Sexual en la
Ciudad de Sevilla: 07 de Abril, 05 de Maio;02 de Junho; 18 de Junho; 29 de Junho; 7 de
Julho; 28 de Setembro.
__________. Programa Marco de atencin a integral a las Vtimas em situacin o en
riesgo de Trata, Prostitucin y otras formas de Explotacin sexual. Sevilla, 2011.
463
464
Doutorando em Direito na Universidade Federal do Paran. Mestre em Direito pela Universidade Paranaense.
Professor de direito civil na graduao e ps-graduao da UNIVEL e da Escola da Magistratura do Paran.
Bolsista CAPES no Programa de Doutorado Sanduiche no Exterior n 9808-12-4, com Estudos Doutorais na
Universidade de Coimbra.
465
1 ASPECTOS INICIAIS
A Constituio Federal de 1988, marco maior da virada democrtica ps-governo
militar no Brasil, elencou uma srie de direitos e garantias individuais e coletivos que servem
de importante referncia para fundamentar a proposta de melhoria da qualidade de vida das
pessoas. Exemplo disso o direito sade, genericamente trazido no art. 6 e mais
especificamente nos arts. 196 a 200, corolrios do direito vida (caput do art. 5) e dignidade
da pessoa humana (art. 1, III).
Para a sua efetivao, os arts. 197 a 200 dividem a estrutura em pblica, atravs do
Sistema nico de Sade (SUS), e de iniciativa privada, que auxilia na efetivao das polticas
pblicas atravs de convnios e parcerias.
O art. 196 determina que sejam criadas polticas pblicas para efetivao do direito
sade, sendo complementado pelo art. 197, no qual se v a autorizao para legislar sobre
fiscalizao, regulamentao e controle e, por fim, o art. 198, que traa as linhas iniciais das
aes e servios, informando que o sistema deve envolver os trs entes federativos, com vistas
ao atendimento integral a quem precisar.
Diante desse quadro preliminar, fica fcil observar que a Constituio desejou
organizar a ateno sade, alcanando da maneira mais completa possvel cada espao
territorial e cada pessoa, visto que Unio, Estados e Municpios devem agir integrados em
nico sistema.2
Sob essa perspectiva de atendimento integral, est a dispensao de medicamentos
populao que em virtude de condio de hipossuficincia no tenha acesso a tal
necessidade bsica.
No contexto de tripartio da obrigao pblica descrita, entrou em vigor a Lei
Orgnica da Sade (8.080/903) que determinou, por imperativo constitucional4, a criao das
comisses denominadas como bipartite e tripartite que, coordenadas pelo Ministrio da Sade,
2
466
Como exemplos da mencionada distribuio de competncias esto: 1) os tratamentos oncolgicos, que ficam
totalmente aos cuidados e custeio da Unio por meio dos CACON (Centros de Assistncia de Alta
Complexidade em Oncologia) e UNACON (Unidades de Assistncia de Alta Complexidade em Oncologia), nos
termos das Portarias GM/MS n 2.439/GM de 08/12/2005 e Portaria SAS/MS n 741 de 19/12/2005. 2) A
Portaria n 2.981/2009/GM/MS trata do que se denominou como componente especializado de assistncia
farmacutica que, vindo em substituio ao que se chamava anteriormente de medicamentos excepcionais,
regulamentou toda a dispensao de medicamentos no Brasil. O oncolgicos esto excepcionados deste formato
de dispensao, uma vez que existe poltica prpria antes mencionada e que viabilizado atravs de
procedimentos (e no entrega especfica de remdios) a cargo dos CACON e UNACON. Na Portaria n
2.981/2009 existe lista de medicamentos a cargo de entrega alguns com custeio da Unio de Unio, Estados e
Distrito Federal e Municpios.
6
Para entender as disposies legais da RENAME, analise o contedo da Portaria n 533/2012/MS, acessvel
em: portal.saude.gov.br/portal/sade/profissional/rea.cfm?id_area=1000
467
468
469
CLVE, Clmerson Merlin. A teoria constitucional e o direito alternativo: para uma dogmtica constitucional
emancipatria. In: Uma vida dedicada ao direito: Homenagem a Carlos Henrique de Carvalho. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1995. p. 34-53.
8
Analise, tambm: BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 5 ed. Rio
de Janeiro: Editora Renovar, 2001.
9
E, ainda, a obra de FACHIN, Luiz Edson. Teoria crtica do direito civil: luz do novo cdigo civil brasileiro.
2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
10
Veja a sntese de seu pensamento: Em sntese, pode-se afirmar: a Constituio jurdica est condicionada pela
realidade histrica. Ela no pode ser separada da realidade concreta de seu tempo. A pretenso de eficcia da
Constituio somente pode ser realizada se se levar em conta essa realidade. Graas ao elemento normativo, ela
ordena e conforma a realidade poltica e social. As possibilidades, mas tambm os limites da fora normativa da
Constituio resultam da correlao entre o ser (Sein) e dever ser (Sollen). In: HESSE, Konrad. A fora
normativa da Constituio. Trad. Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991. p.
24.
470
11
Nesse sentido, considera-se excelente a explicao de Daniel Sarmento: Se, at no muito tempo atrs, os
princpios no eram tratados como autnticas normas por aqui s tinha bom direito quem podia invocar uma
regra legal clara e precisa em favor de sua pretenso com a chegada do ps-positivismo e do
neoconstitucionalismo, passou-se em poucos anos da gua para o vinho. Hoje, instalou-se um ambiente
intelectual no Brasil que aplaude e valoriza as decises principiolgicas, e no aprecia tanto aquelas calcadas em
regras legais, que so vistas como burocrticas ou positivistas e positivismo hoje no pas quase um palavro.
Neste contexto, os operadores do Direito so estimulados a invocar sempre princpios muito vagos nas suas
decises, mesmo quando isso seja absolutamente desnecessrio, pela existncia de regra clara e vlida para reger
a hiptese. In: SARMENTO, Daniel. Por um constitucionalismo inclusivo: histria constitucional brasileira,
teoria da constituio e direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2010. p. 263-264.
12
Op. cit. p. 265.
471
472
com a coletividade, mas a partir do indivduo. Prova desse discurso pode ser constatada no
voto obrigatrio e na tripartio de poderes, a partir de Montesquieu.
No se olvide da proposta de um estado democrtico de direito (art. 1 da CF), que
traz baila os conceitos de constitucionalismo e democracia participativa.
Essas escolhas da Constituio fazem com que se torne relevante entender qual sua
efetiva teoria de justificao. Os tericos constitucionalistas, desde os mais clssicos at os
mais contemporneos, argumentam em sentidos diversos. Jos Afonso da Silva compreendia
que a Constituio deveria se lida a partir do pensamento republicano, pois esta a opo de
forma de governo13. Lus Roberto Barroso defende uma dogmtica de efetividade da
Constituio, a partir de critrios hermenuticos, o que faz possvel operacionalizar o Direito,
gerando fora emancipatria a seus destinatrios14.
No h, portanto, uma teoria da Constituio no Brasil que seja objeto de
unanimidade na doutrina. Pode-se consolidar, no entanto, duas grandes linhas tericas
importantes: a teoria substancialista e a teoria procedimentalista do direito constitucional.
A primeira defende a efetivao material dos direitos oriundos da carta magna, sem a
leitura das normas como programticas, visando objetivao das garantias como forma de
emancipao social. A segunda trabalha a ideia de que a Constituio norma geral, de
contedo orientador, que no tem por funo efetivar as condutas diretas nela contidas.
Considera-se entendvel, assim, que o constitucionalismo no Brasil padece de uma
boa tcnica que oriente sua teoria. Possvel questionar-se, diante disso, qual das duas teorias
se afigura como mais adequada a explicar o fenmeno constitucional. A melhor resposta
parece estar em que o direito constitucional de hoje reclama as duas, simultaneamente.15
A Constituio brasileira tem caractersticas muito peculiares, prprias das
necessidades brasileiras, em virtude de momentos histricos anteriores sua existncia. Isso
faz com que seja ela esteja dotada de elementos que orientam procedimentos, pois pretende
13
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional Positivo. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 1991. p. 91.
14
BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo. 1 ed. 4 tir. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 91.
15
Neste exato sentido, o pensamento de Ana Paula de Barcelos: bem de ver que o conflito substancialismo
versus procedimentalismo no ope realmente duas ideias antagnicas ou totalmente inconciliveis. O
procedimentalismo, em suas diferentes vertentes, reconhece que o funcionamento do sistema de deliberao
democrtica exige a observncia de determinadas condies, que podem ser descritas como opes materiais e se
reconduzem a opes valorativas ou polticas. Com efeito, no haver deliberao majoritria minimamente
consciente e consistente sem respeito aos direitos fundamentais dos participantes do processo deliberativo, o que
inclui a garantia das liberdades individuais e de determinadas condies materiais indispensveis ao exerccio da
cidadania In: Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das polticas pblicas, Revista de Direito
Administrativo, 240:83, p. 88.
473
17
474
475
de moralidade a partir do coletivo. a partir das relaes humanas que se conhece o mundo e,
com olhar imparcial, se chega ao conceito moral de certo e errado18.
A perspectiva do autor parece muito bem fundamentada, visto que defende uma
unio das duas posies doutrinrias sob anlise, o que acaba por denominar como
construtivismo epistemolgico, afirmando que a prtica intersubjetiva, por meio de critrios
metodolgicos, faz com que se tenha a possibilidade de comparar as condutas humanas
coletivas, para, posteriormente, analisar cada qual individualmente.
Atravs do construtivismo epistemolgico, ento, chega-se teoria do construtivismo
tico, ou seja, que o direito constitucional deve ter, por teoria e fundamento, uma construo
de ideologias polticas e morais, as quais serviro de base aplicao do Direito.
Brian Barry, ao comentar acerca da justia apenas para pontuar pequena parte de
sua extensa obra sobre teorias da justia , prefere dividir em duas possibilidades de
perspectiva: a) justia como vantagem mtua; b) justia como imparcialidade. Como
vantagem mtua, pensa no contrato, especificando que deve proporcionar a maior benesse
possvel para as partes, independentemente de convenes sociais (coletivas) de boa-f. Como
imparcialidade, a base a moral social, e as partes no devem ter preferncias de tratamento
para alcanar seus lucros, que sero obrigatoriamente iguais.19
Para Barry, em sntese, a justia vista a partir das instituies, mais do que na
anlise de resultados pessoais. Por isso, refere-se justia social ou justia distributiva.
Rainer Forst, cuja obra neste assunto tem por intuito apresentar uma ideia de justia
para alm do liberalismo e do comunitarismo (que alguns entendem como evoluo do
liberalismo), diz que no existe uma forma de se falar em um conceito de justia, mas, sim,
em contextos de justia. Para ele, uma sociedade que consiga harmonizar os contextos que
envolvam pessoas ticas, pessoas do direito, cidados e pessoas naturais, consegue ser uma
sociedade justa.20
18
NINO, Carlos Santiago. El constructivismo tico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1989. p. 93110.
19
BARRY, Brian. Teoras de la justicia. Vol. 1. Barcelona: Editorial Gedisa, 2001. p. 385-387.
20
Veja, literalmente, a concluso do autor: Com isso a controvrsia entre liberalismo e comunitarismo nos
ensina que insuficiente a simples oposio entre o bem e os direitos individuais ou o que correto moralmente;
a comunidade e a justia; a eticidade e a moralidade; os contextos concretos e a razo abstrata. O esclarecimento
aqui sugerido dos conceitos fundamentais mostrou que a pessoa, que est no centro das questes sobre a justia,
no deve ser entendida exclusivamente como pessoa tica, como pessoa do direito, como cidado ou como
pessoa natural, mas como pessoa em todas essas dimenses comunitrias. A tarefa de uma teoria da justia
consiste em definir e reunir adequadamente esses contextos de justia. Segundo essa teoria, uma sociedade que
harmoniza esses contextos pode ser considerada justa. In: FORST, Rainer. Contextos de justia: filosofia
476
poltica para alm de liberalismo e comunitarismo. Trad. Denilson Lus Werle. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. p. 345.
21
E nas palavras de Lus Roberto Barroso: Constitucionalismo significa em essncia, limitao do poder e
supremacia da lei (Estado de direito, rule of law, Rechtsstaat). Democracia, por sua vez, em aproximao
sumria, traduz-se em soberania popular e governo de maioria. Entre constitucionalismo e democracia podem
surgir, eventualmente, pontos de tenso: a vontade da maioria pode ter de se estancar diante de determinados
contedos materiais, orgnicos ou processuais da Constituio In: BARROSO, Lus Roberto. Da falta de
efetividade judicializao excessiva: direito sade, fornecimento gratuito de medicamentos e parmetros
para a atuao judicial. R. Jur. UNIJUS, Uberaba-MG, V.11, n. 15, p.13-38 novembro, 2008. p. 18.
477
478
479
sociais e econmicas, eleitas por corpo tcnico que oriente as aes dos poderes legislativo e
executivo, com discusso na sociedade. E mais, o acesso deve ser universal e no
prevalentemente individual, como tem sido por meio de cada ao ajuizada.
O atual constitucionalismo brasileiro guarda seus fundamentos em algumas teorias
ainda no completamente delineadas, at mesmo pelo momento histrico de transio de
Estado social para Estado constitucional. Indiscutvel, no obstante, que o Brasil uma
repblica federativa constituda em um Estado democrtico de direito, oriundo de carta
democrtica (participao popular) e comunitria, j que externa garantias sociais.
Essas afirmaes fazem com que se tenha, na ideia constitucional, a proteo
individual, logicamente; no entanto, parece de primordial relevncia eleger o conjunto de
pessoas, o grupo social, para ser preferencialmente beneficiado. Alude-se, ento, aos
pensamentos de justia a partir de Brian Barry e Carlos Santiago Nino.
A democracia deliberativa, importante sistema que autoriza o povo a escolher seus
representantes e se proteger do Estado, no permite tudo. A viso deste elemento est
distorcida. Como existem limites ao poder popular, cabe ao judicirio ser capaz de encontralos. No caso presente, os limites esto na prpria interpretao do art. 196, ou seja, todos (e
no apenas alguns) tm direito sade, mas garantido este direito mediante polticas pblicas.
Em outras palavras, o direito sade deve respeitas as escolhas feitas em mbito tcnico pelas
instituies eleitas para tanto (ANVISA, Comisses bipartite e tripartite, entre outras).
No se deseja, com isso, sugerir o cerceamento da discusso judicial sobre
medicamentos, passando-se a aceitar passivamente como perfeitos os tratamentos escolhidos
pelo Estado (considerado na acepo mais ampla).
O que se pretende, de fato, que esses aspectos sejam discutidos nas aes judiciais,
logrando-se fundamentar, a partir de critrios de justificao constitucional, os motivos da
frustrao do atendimento das polticas pblicas nos mandamentos jurdicos de dispensao
de medicamentos. No basta o fundamento genrico do direito sade. Outros elementos
devem ser considerados.
H que se ter cuidado com os discursos oriundos das novidades do mercado na rea
de medicamentos. As promessas de cura a todo custo aparecem todos os dias, causando
expectativas quase sempre frustrantes para as famlias dos pacientes. Desintegram o sistema,
pois fazem com que se desacredite nas tcnicas testadas e comprovadas de qualidade, a partir
da medicina baseada em evidncias, escolhidas pelo gestor pblico.
480
Deixa-se de citar julgados em face do sigilo que se possa entender existir nos processos, diante da condio de
patologia individual. No obstante, em simples busca de jurisprudncia no site www.trf4.jus.br, mencionando-se
unicamente a palavra CACON, muitos resultados sero obtidos que ratificam a informao.
481
23
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental na Suspenso de Tutela Antecipada n 175. Cear.
Agravante: Unio Federal. Agravados: Ministrio Pblico Federal e outros. J. em 17/03/2010. Plenrio. v.u. DJe
n 76. Divulgao 29.04.2010. Publicao 30.04.2010. Ementrio n 2399-1. p. 94.
482
em debate. Alm dele, o dispositivo constitucional faz constar como relevante o acesso
universal e igualitrio sade pblica.
Esse tema igualmente vem sendo desconsiderando nas discusses judiciais, uma vez
que alguns julgados informam como menos importante a preocupao com o coletivo,
preferindo-se o individual, em casos de medicamentos importados com custos aproximados
de US$ 300.000,00 por ms, sem qualquer comprovao de eficcia cientfica.
Quando se comenta em acesso universal e igualitrio, dirige-se ao contedo do
princpio da igualdade, um dos componentes fundamentais encontrados nas teorias da justia,
como visto nas lies de Brian Barry e Carlos Santiago Nino.
Sem dvida alguma, fazer meno ao contedo de igualdade no tema simples.
Existem diversas justificativas a favor e contra a judicializao dos direitos sociais, mas
parece importante lembrar-se do respeito participao popular insculpida nas escolhas do
legislativo e do executivo, por meio das polticas pblicas sobre direitos sociais garantidos na
Constituio.
Roberto Gargarela, em texto rico de exemplos que envolvem a negativa de direitos
sociais, como na frica do Sul, ndia e Colmbia, coloca que h duas possibilidades de
atitudes judiciais em relao igualdade: a de o juiz se negar a efetivar a constituio e a do
julgador que, ausentes elementos especficos na carta magna, promove a efetivao dos
direitos sociais genericamente. No se olvide, no entanto, que as lentes do autor se debruam
sobre pases com diversa realidade democrtica e participativa.24
J se disse aqui da importncia que o judicirio tem na efetivao do contedo
constitucional. Em momento algum se pretende contradizer. Diante dessa afirmao,
Gargarela defende que relevante reconhecer esta distino, ao menos, para deixar para trs
um dogmatismo que, s vezes, parece afetar a nossa comunidade jurdica: o que sustenta que a
Democracia, com maiscula, exige sistematicamente aos juzes no colocar em prtica os
direitos sociais e econmicos.25 No esse o intuito da igualdade.
Igualdade est em possibilitar o mesmo acesso aos bens e servios pblicos a todos.
Mas quando se lembra de que os direitos fundamentais so individuais e sociais (aqui
falando dos coletivos) aparenta surgir uma tenso. O individual parece prejudicar o coletivo e
vice versa, na medida em que se quer preferir a um em detrimento do outro.
24
GARGARELA, Roberto. A democracia deliberativa e a judicializao dos direitos sociais? In: ALEGRE,
Marcelo; GARGARELA, Roberto. [coords.] El derecho a La igualdad: aportes para um constitucionalismo
igualitrio. Buenos Aires: Lexis Nexis Argentina, 2007. p. 122-144. (p. 142).
25
Op. Cit. p. 143.
483
NEVES, Marcelo da Costa Pinto. Entre Hidra e Hrcules: princpios e regras constitucionais como diferena
paradoxal do sistema jurdico. Braslia: Editora UnB, 2010. p. 163-164.
484
27
GROSMAN, Lucas Sebstian. Escassez e igualdad: os direitos sociais na constituio. Buenos Aires:
Libraria, 2008. p. 104-105.
485
acesso determinada forma de tratamento indispensvel, bem como que o ente pblico no
criou qualquer forma de incluso da pessoa com necessidade.
Somente assim ser possvel, aps exauriente demonstrao judicial, com prova
pblica e completa, excepcionar-se o formato geral de gesto pblica da sade que garante o
cumprimento da universalidade e igualdade de acesso.
6
NECESSRIA
CONSTRUO
DO
PARADIGMA
DE
COERNCIA
28
486
ANVISA (Enunciado n 3); c) que o julgador deve levar em conta as competncias das
instncias do SUS para o fornecimento dos frmacos (Enunciado n 4).
Estas se verificam como boas prticas para efetivao dos contedos de exceo
poltica geral de dispensao de medicamentos, quando, e somente quando, absolutamente
necessrio. Em realidade, no entanto, no pacfica a utilizao desses Enunciados.
Existe, ainda, do mesmo Comit, a Recomendao n 1, a qual sugere a todos os que
atuam nas tutelas inerentes ao Direito de Sade que solicitem aos mdicos vinculados ao
SUS providncia de especificao dos motivos pelos quais se devam excepcionar os
tratamentos disponibilizados no sistema nico.29 No campo prtico, da mesma forma, no se
tem assistido a praxe de tais providncias.
De tudo o que se tratou at este momento, parece perfeitamente vivel a fixao de
alguns parmetros objetivos para tornar mais democrtica a dispensao de tratamentos de
sade com verba pblica, sem deixar de se atender aos contedos que norteiam o pensamento
constitucional ps 1988, assim como a ideia de justia, e a mais coerente interpretao do art.
196 da carta maior.
6.1 Elementos Objetivos para se Excepcionar Poltica Pblica na rea de Dispensao
de Medicamentos e Outros Tratamentos pelo SUS
Os casos que envolvem as aes de medicamentos tm sido tratados pela doutrina
brasileira, na linha da lio Dworkiana, como casos difceis. Para a soluo desses casos, fazse necessria a busca da verdade fora do conjunto de fatos evidentes que informam a hiptese.
Na deciso dos hard cases necessrio que o juiz no invente direitos retroativamente,
devendo descobrir os direitos das partes ainda que no exista regra que regule o caso30. A
situao dos casos difceis importante, mas no ser aqui motivo de maior ilao, at
porque, a pretenso deste escrito mostrar que, no mais das vezes, os casos envolvendo aes
de medicamentos so fceis, se tratados a partir dos elementos objetivos adiante.
A melhor forma de tratar aludidos casos realizando esforo hermenutico de
integrao da principiologia constitucional com o conjunto de regras que norteiam a matria.
Como j visto no incio deste trabalho, existem leis, regulamentos e demais elementos
29
30
487
31
488
489
490
491
492
Como j disse o jurista portugus Orlando de Carvalho. In: CARVALHO, Orlando de. A teoria geral
da relao jurdica: seu sentido e limites. 2. ed. Centelha, 1981. v.1. p. 92.
493
494
RESUMEN
Los tribunales brasileos confieren al derecho a la salud una efectividad incondicionada,
inmediata y sin restricciones. La presuncin de omisin estatal, que hace del Poder Judicial el
garante primero de los tratamientos mdicos, sumada a un vaco juicio de hecho, contribuye
para la tutela automtica en estas demandas. La hiptesis del presente artculo es que la
prctica judicial, en la medida en que efectiva el derecho a la salud de manera directa y
definitiva a partir de la Constitucin, niega importancia y incluso validad a las polticas
pblicas. Con el intento de analizar esta idea, este estudio empieza por la observancia a las
lneas argumentativas predominantes en los tribunales patrios, presentndose un punto de
vista crtico. En un segundo paso, se intenta disertar sobre la concepcin de Robert Alexy
acerca de los derechos fundamentales, ya que preserva la normatividad de la Constitucin y el
espacio discrecional reservado a las polticas pblicas.
PALABRAS CLAVE: Derecho a la salud; Polticas Pblicas; Jurisprudencia; Ponderacin;
Robert Alexy
Mestrando em Teoria do Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ps-graduando em
Direito Constitucional pela Escola Superior de Direito Constitucional (ESDC). Assessor jurdico no Ministrio
Pblico do Estado do Rio Grande do Sul. Contato: psmoreira@gmail.com
495
INTRODUO
As demandas de sade tm abarrotado os tribunais brasileiros. O Conselho Nacional
de Justia, em nmeros divulgados em 20112, identificou mais de 240 mil processos
tramitando em todo o pas. O Estado do Rio Grande do Sul concentra aproximadamente 113
mil aes, mais que o dobro do segundo colocado, o Estado de So Paulo, que possui quase
45 mil. As demandas so diversificadas e, mais do que isso, descentralizadas. Em outras
palavras, no se est a cuidar na experincia brasileira de um problema de efetivao de
direitos fundamentais restrito Corte Constitucional. A apreciao da antecipao de tutela ,
normalmente, um dos primeiros atos do juiz ordinrio, cuja deciso liminar sobre tratamentos
singelos e complexos, desde frmacos elementares a pleitos experimentais, interfere de
pronto nas finanas pblicas.
Isso evidencia que o cenrio de judicializao crescente e dinmico, o que dificulta
a capacidade orientadora da doutrina. Na medida em que se multiplicam os pleitos judiciais, a
considerar um contexto de avanos na medicina e na tecnologia, aumenta a necessidade de
resposta acadmica, o que explica o crescimento nos ltimos anos dos trabalhos jurdicos
na rea do direito sade. De todo modo, a doutrina segue fornecendo suporte prtica
judicial, sobretudo no que atine compreenso do fenmeno: interpretao das disposies
constitucionais, alcance e eficcia dos direitos fundamentais sociais, meios de garantia efetiva
da tutela.
A metodologia deste trabalho singela. Parte-se do estado atual da jurisprudncia
exposio de paradigmas tericos que poderiam orientar juzos ou ao menos servir de prcompreenso construo de decises judiciais nessa seara. No se olvida que comumente h
certa segurana em apresentar o marco terico e, posteriormente, ilustrar a problemtica com
uma anlise jurisprudencial. Aqui faremos o oposto. A ideia no captulo inicial
escancarar as linhas decisrias que compem a postura judicial dominante em torno do direito
sade, propondo-se uma discusso em torno das deficincias argumentativas destes
posicionamentos. Ainda se intenta, na mesma seo, apreciar de modo muito breve a doutrina
de alguns juristas ptrios no que se relaciona aos fundamentos decisrios criticados.
Segundo os dados, o Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul concentrava, at meados de 2011,
113.953 aes judiciais sobre sade. So Paulo, por exemplo, abrigava 44.690 demandas. Disponvel em:
http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/14096-brasil-tem-mais-de-240-mil-processos-na-area-de-saude. ltimo acesso
em 02.02.2013.
496
eficcia ao direito sade. No entanto, a anlise de pelo menos trs delas indispensvel para
expor a postura judicial dominante. A presuno de omisso estatal, a soberania do laudo
mdico privado e a eficcia irrestrita da norma de direito fundamental contribuem para (1)
efetivar judicialmente a tutela sade, garantindo os tratamentos postulados e (2) estabelecer
um mecanismo de padronizao dos julgados.
A anlise recair especialmente sobre a jurisprudncia de alguns tribunais locais,
com nfase no Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, Estado que concentra grande parte
das demandas de sade. Para que se tenha noo da disseminao das linhas decisrias,
buscaremos incluir nas notas de rodap referncias a decises de distintas regies, sem
prejuzo claro da observncia ao entendimento do Supremo Tribunal Federal. Ao fim do
captulo, propomos uma breve aproximao doutrinria.
1.1. Da presuno de omisso do Poder Pblico: a desnecessidade de demonstrao da
pretenso resistida
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, em seu art. 5, XXXV, garante
que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Esse
497
498
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Des. Francisco Jos Moesch, Apelao Cvel n. 70035728492, julgado em
28.07.2010.
6
TJ/RS, 8 Cmara Cvel, Relator: Des. Ricardo Moreira Lins Pastl, Apelao Cvel n. 70047926647, julgado
em 24.05.2012.
7
TJ/RS, 1 Cmara Cvel, Relator: Des. Luiz Felipe Silveira Difini, Apelao Cvel n. 70048376131, julgado em
09.05.2012.
8
Essa uma preocupao central de Robert Alexy. exatamente por isso que a ponderao de princpios sempre
resulta em uma regra, que pode ser universalizada; ou seja, aplicada a todos os casos que se apresentarem com as
mesmas condies fticas.
499
estendem a todos aqueles que dependem do Sistema nico de Sade. Em outras palavras: por
que razes haveria o cidado de aguardar em uma fila de atendimento se pode, com muito
mais eficcia, munir-se de uma deciso liminar que lhe garanta a consulta, o medicamento, a
cirurgia que espera?
O que se quer explicar aqui algo muito simples. Decises judiciais no so decises
ad hoc. A soluo que se aplica a um caso x deve ser a mesma para todos os casos que
contiverem as mesmas propriedades. H um problema de igualdade evidente entre algum que
percorre os caminhos do SUS para conseguir um medicamento especfico e algum que tem
garantido o mesmo frmaco tendo recorrido exclusivamente ao Judicirio, sem demonstrar
qualquer resistncia do Estado.
Apenas para que a ideia reste clara, preciso entender que os dados oficiais apontam
que 150 milhes de brasileiros dependem exclusivamente do Sistema nico de Sade 9. Nas
linhas introdutrias, verificou-se que existem aproximadamente mais de 240 mil processos
sobre o tema tramitando em todo o territrio nacional. Dizer que se presume a omisso do
Estado para esses 240 mil jurisdicionados significa que a mesma soluo deveria ser aplicada
aos 150 milhes10. Os tribunais presumem, em sntese, que 150 milhes de pessoas tm
proteo insuficiente do SUS e que poderiam, assim, dirigir-se diretamente ao Poder
Judicirio para ver garantido seu direito, independentemente de qualquer organizao
administrativa.
No outra coisa que esto declarando os tribunais. Alm disso, interessante
ressaltar que esse quadro denuncia um incremento das desigualdades, dos privilgios, das
Dados disponveis no stio oficial do Governo Federal. Segundo o Ministrio da Sade, o SUS tem 6,1 mil
hospitais credenciados, 45 mil unidades de ateno primria e 30,3 mil Equipes de Sade da Famlia (ESF). O
sistema realiza 2,8 bilhes de procedimentos ambulatoriais anuais, 19 mil transplantes, 236 mil cirurgias
cardacas, 9,7 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11 milhes de internaes.
Disponvel em: http://www.brasil.gov.br/sobre/saude/atendimento/sus. Acesso em 04.02.2013
10
Nesse contexto, indispensvel a provocao de Jos Reinaldo de Lima Lopes: Se a maneira de distribuir
tal que j se sabe de antemo que no haver para todos, no se pode aceitar o pedido. E os tribunais esto
obrigados a considerar esse problema, pois trata-se de matria que determina os fatos do julgamento. Os
tribunais no so instncias de proclamao abstrata de direitos, mas lugares onde se faz o juzo particular,
concedendo ou negando a cada um (ou a cada grupo) o que lhe devido na forma da regra universal. Na
sequncia, o autor ainda suscita uma hiptese extrema, mas pertinente: Engana-se quem acha que o Judicirio
deve dar a um cidado aquilo que este no conseguiu da Administrao porque ela no teria como dar a mesma
coisa a todos. Se o Judicirio concedesse a um em particular, estaria certamente violando o direito de todos os
outros, pois atenderia com recursos pblicos apenas os que conseguissem chegar a ele. Com o tempo,
transferir-se-ia para os tribunais a fila de atendimento. E ao fim do dia ele seria, da mesma forma que a
Administrao, obrigado a fechar as portas. LOPES, 2010, pp. 171-172.
500
Os dados apresentados esto contidos em um estudo detalhado apresentado por Octavio L. Motta Ferraz e so
baseadas em perodos entre 2007 e 2010. Ver MOTTA FERRAZ, 2011, p. 76-101. Um estudo interessante, que
chega a concluses parecidas, mas restrito ao Estado de So Paulo, pode ser encontrado em AFONSO DA
SILVA e TERRAZAS, 2008.
12
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Francisco Jos Moesch, Apelao Cvel n. 70052173911, j. 12/12/2012.
501
13
Essa linha decisria tambm encontrada, por exemplo, no Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. Ver
TJ/SP, 4 Cmara de Direito Pblico, Relatora: Ana Luiza Liarte, Apelao n. 9000812-40.2011.8.26.0506, j.
28.01.2013. No mesmo sentido, v-se tal posicionamento, a suportar inclusive julgamento antecipado da lide, no
Tribunal de Justia do Estado do Cear. Ver TJ/CE, 2 Cmara Cvel, Relatora: Maria Nailde Pinheiro Nogueira,
Apelao n. 39623200780600551, j. 09/02/2012.
14
No que concerne alegao de cerceamento de defesa pela no produo de prova pericial, cumpre
ressaltar que o feito versa sobre matria exclusivamente de direito, permitindo o julgamento antecipado do feito,
inclusive, nos termos do art. 330, inc. I, do CPC. TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Rel. Des. Francisco Jos Moesch,
Apelao Cvel n. 70038409439, j. 29.09.2010.
502
STF, AGRG na STA 175, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 17.03.2010.
503
16
O Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul tem inmeros precedentes contendo essa afirmao
(aplicao imediata e incondicionada de dispositivo constitucional). Ver, entre outros, TJ/RS, 21 Cmara
Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Apelao Cvel n. 70052026465, j. 19/12/2012. TJ/RS, 21 Cmara
Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Apelao Cvel n. 70052076130, j. 19/12/2012. O Tribunal de
Justia do Estado do Cear, por exemplo, segue majoritariamente a mesma linha. Ver TJ/CE, 1 Cmara Cvel,
Relator: Paulo Francisco Banhos Ponte, Agravo de Instrumento n. 1972640200880600000, j. 04.09.2012. Esse
precedente resta ementado com a expresso garantia irrestrita do direito sade. Ver tambm TJ/CE, 3
Cmara Cvel, Relator: Washington Luis Bezerra de Arajo, j. 27.06.2012. Ainda na mesma linha, ressalta-se a
posio do Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Ver TRF-1 Regio, Sexta Turma, Relator: Jos Amilcar
Machado, Apelao n. 0050561-96.2010.4.01.3400/DF, j. 21/01/2013. Ver TRF-1 Regio, Sexta Turma,
Relator: Jirair Aram Meguerian, Apelao n. 0005493-78.2010.4.01.3803/MG, j. 17/12/2012. Nos julgados do
TRF-1 Regio encontra-se, repetidamente, referncias impossibilidade de sobreposio de interesses polticos
e/ou matrias, em qualquer hiptese, garantia do direito sade.
504
Barroso ilustra a tese da efetivao do direito sade pelos tribunais, que ele explicitamente v com bons
olhos, utilizando julgados em que se confere um carter secundrio s questes financeiras em geral, relativas ao
oramento. O problema que esse aspecto secundrio no definido aps a avaliao das circunstncias do
caso, mas antes. BARROSO, 2009, pp. 105-106.
505
Essa breve interlocuo com alguns dos principais pensadores brasileiros sobre o
tema tem como objetivo apenas demonstrar as relaes entre a prtica jurisprudencial e o
estado da doutrina. O que se nota, em linhas gerais, que os autores tm clareza quanto
justiciabilidade do direito sade, ressaltando o seu aspecto subjetivo e afastando um vis
18
. Nas palavras do autor: No inclumos aqui (normas programticas dirigidas ordem econmico-social) nem
o direito sade (art. 196) nem o direito educao (art. 205), porque em ambos os casos a norma institui um
dever correlato de um sujeito determinado: o Estado que, por isso, tem a obrigao de satisfazer aquele
direito (2012, p. 147).
506
meramente programtico. No entanto, no h preciso sobre a maneira como esse direito deve
ser aplicado (se por derivao imediata e irrestrita a partir da Constituio, se por meio de um
sopesamento diante das circunstncias, etc.).
Ademais, as referncias ao sopesamento refletem uma reproduo do pensamento de
Alexy como paradigma terico, mas sem explorar a sua funcionalidade e operacionalidade.
Diante da impreciso e da insuficiente capacidade orientadora da doutrina19, tem restado
jurisprudncia a opo singela do incondicionado, da aplicao de um direito fundamental
praticamente por subsuno20, o que torna rgida e inflexvel a discusso em torno da eficcia
do direito fundamental sade.
2.
essenciais que, na concepo ora defendida, deveriam servir de paradigmas para a formao
da pr-compreenso do julgador ao enfrentar casos envolvendo o direito sade. J
oferecemos razes, nas linhas que expuseram o estado da jurisprudncia, para que se observe
de modo crtico os julgados majoritrios sobre a matria.
A teoria dos princpios de Robert Alexy no contm um catlogo de prescries
direcionadas aos intrpretes. O prprio Alexy adverte que as precises em torno dos direitos
que, em definitivo, os indivduos possuam tarefa da dogmtica de cada direito prestacional
(ALEXY, 2008b, p.512). No entanto, trata-se em nossa concepo da teoria mais bem
elaborada para o enfrentamento de problemas envolvendo os direitos sociais. Ela permite a
coexistncia entre a garantia de justiciabilidade do direito, negando, portanto, qualquer
tentativa de despir de normatividade a Constituio21, e a proteo da discricionariedade para
19
Ressalva, entre os autores aqui mencionados (Barroso, Jos Afonso da Silva e Sarlet), deve ser feita a algumas
preocupaes de Lus Roberto Barroso com a efetiva judicializao, contexto no qual ele apresenta posies
mais claras e crticas imponderabilidade do direito sade. Ver BARROSO. 2007.
20
Ver, nesse sentido, LARENZ, 2001, p. 267. Sobre as diferenas entre subsuno e ponderao, ver
essencialmente ALEXY, 2003, pp. 433-449.
21
Um aspecto muito importante da obra de Alexy que ele constri uma estrutura semelhante tanto para os
direitos a aes positivas (normalmente denominados direitos sociais) quanto para os direitos a aes
negativas (normalmente denominados direitos individuais). Ambos constituiriam direitos a algo em face do
Estado. O que distinto, em sntese, fundamentalmente o objeto do direito (de um lado, se pode exigir uma
ao positiva ftica ou normativa; de outro, a no-afetao de caractersticas e situaes, o no-embarao de
aes, a no-eliminao de posies jurdicas). Isso significa que tanto direitos individuais como direitos
prestacionais tm a garantia de justiciabilidade. ALEXY, 2008b, p. 203.
507
22
Se o dador de leis deve perseguir um objetivo e vrios meios idneos, por exemplo, em geral igualmente
bons, esto disposio, ele, fundamentalmente, tem a liberdade de escolha dos meios. Problemas nascem,
todavia, quando os meios que esto disposio repercutem negativamente, em medida diferente, sobre outros
objetivos ou princpios. ALEXY, 2007, p. 80.
23
A j conhecida definio de Alexy conceitua os princpios como normas que ordenam que algo seja
realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades fticas e jurdicas existentes. ALEXY, 2008b, p.
90.
24
Nas palavras do autor: Principles, therefore, as the subject matter of balancing are not optimization
commands but rather commands to be optimized. ALEXY, 2000, p. 300.
508
Essa anlise tem base principal na nota de rodap n. 24 do Captulo 3 da Teoria dos Direitos Fundamentais,
alm de algumas observaes feitas na pgina 105 da mesma obra. ALEXY, 2008b, p. 90 e p. 105.
509
conferir definitividade prpria aos princpios nos parece insustentvel. Isso porque os
princpios no contm, de antemo, as propriedades necessrias sua aplicao ao caso. Em
outras palavras, princpios no so dedutveis, no h silogismo quando se est a falar de
liberdade de expresso, direito moradia, direito honra, igualdade, direito sade; ou, pelo
menos, no h silogismo antes da ponderao.
Uma teoria que defendesse (e no conhecemos uma que defenda, embora a
jurisprudncia parea comportar-se dessa maneira) um carter de regra jurdica ao direito
sade teria que (1) abandonar a distino entre princpios e regras aqui exposta e (2) justificar
a razo pela qual entende que os direitos fundamentais possuem carter definitivo, exigindo
cumprimento pleno e independente das circunstncias e da interao com outros princpios.
Tratar-se-ia de uma empreitada complicada, na medida em que haveria a necessidade de
fundamentar esse carter definitivo e dedutvel para todos os direitos fundamentais, ou
estabelecer distines dogmticas entre eles que permitissem diferenci-los com preciso.
Para o caso dos direitos sociais, que exigem escolhas disjuntivas e alocao de
recursos escassos26, a defesa da dedutibilidade direta ainda mais complicada, pois teria que
negar no apenas esses aspectos de impacto oramentrio, mas a prpria definio de
competncias prevista na Constituio. A exigibilidade direta e individual, sem considerao
a outros princpios, implicaria a necessidade de argumentar contra a prpria noo de poltica
pblica, a menos que se passasse a conceber o termo poltica pblica como algo destinado a
cobrir toda e qualquer situao individualizada. Em suma, uma defesa da dedutibilidade direta
teria que esvaziar a discricionariedade do legislador para a escolha de meios.
Diante do aspecto insustentvel dessa posio, h boas razes para adotar a distino
entre princpios e regras e, nesse sentido, h boas razes para estudar o mecanismo da
ponderao.
2.2. Ponderao de princpios: breve descrio do mecanismo na seara dos direitos
sociais
A teoria dos princpios implica o princpio da proporcionalidade e o princpio da
proporcionalidade implica a teoria dos princpios 27. Com essa frase, Alexy contextualiza o
uso da proporcionalidade como tcnica para a aferio da afetao entre princpios colidentes.
26
Nesse sentido, ver AMARAL, 2010. Ver tambm HOLMES e SUNSTEIN, 1999.
Principle theory implies the principle of proportionality and the principle of proportionality implies principle
theory. ALEXY, 2000, p. 297.
27
510
Isso porque uma deciso sobre princpios no se configura em abstrato, uma vez que se
concebe uma ordenao flexvel de princpios, sem a rigidez de um catlogo hierarquizado e
dado a priori (ALEXY, 2008b, pp. 162-163).
O uso da proporcionalidade justifica-se justamente por sua dependncia em relao
s circunstncias fticas, a intensidades de interveno entre princpios. Quando um princpio
P1 colide com um princpio P2, a prevalncia entre ambos define-se a partir das condies
concretas C 28. Dadas circunstncias distintas, essa relao de prevalncia pode ser alterada
e a soluo normativa termina por ser prescrita de maneira diversa.
Se pensarmos em um exemplo referente ao direito prestacional ora apreciado, P 1
seria a proteo do direito sade de um determinado indivduo; P2, por sua vez, seria a
competncia oramentria do legislador, a reserva do possvel, isto , princpios que dentro
de uma dimenso coletiva do direito limitam a consecuo da proteo sade do
demandante29. As circunstncias fticas definem a prevalncia de P1 ou de P2. Se
supusermos uma circunstncia C em que se esteja diante, por exemplo, de um pedido de
cirurgia emergencial, que no afete substancialmente os interesses em sentido contrrio, um
argumento poderia ser levantado para fazer prevalecer o direito subjetivo de proteo sade.
Mas se a circunstncia ftica se altera (C1) e se est diante de um pedido de tratamento
experimental e de alto custo, um argumento racional poderia ser suscitado para fazer
prevalecer P2.
Desse esquema ponderativo, sempre surge uma regra, que poderia ser enunciada da
seguinte maneira (para as duas situaes expostas): nas condies C, P 1 prevalece em
relao a P2; nas condies C1, P2 prevalece em relao a P1. Essa regra, obtida a
partir do sopesamento, dever ser aplicada sempre que as mesmas circunstncias fticas se
apresentarem, o que satisfaz exigncias de universalidade. No momento em que a dimenso
dos princpios, aps a ponderao, passa ao mbito das regras, o direito prima facie converte-
28
Alexy fala em relao de precedncia concreta ou relativa, utilizando a seguinte representao para as duas
possibilidades de deciso nesse processo de coliso: (P 1 P P2) C; (P2 P P1) C. C simboliza as condies de
precedncia entre P1 e P2. ALEXY, 2008b, p. 97
29
Nas palavras de Alexy: De acordo com essa frmula, a questo acerca de quais direitos fundamentais
sociais o indivduo definitivamente tem uma questo de sopesamento de princpios. De um lado est,
sobretudo, o princpio da liberdade ftica. Do outro lado esto os princpios formais da competncia decisria
do legislador democraticamente legitimado e o princpio da separao de poderes, alm de princpios materiais,
que dizem respeito sobretudo liberdade jurdica de terceiros, mas tambm a outros direitos fundamentais
sociais e a interesses coletivos (2008b, pp. 511-512).
511
31
512
The Subsumption Formula represents a scheme which works according to the rules of logic; the Weight
Formula represents a scheme which works according to the rules of arithmetic. ALEXY, 2003, p. 448.
33
Ver, nesse sentido, JESTAEDT, 2012, p. 163. Nas palavras do autor: The doctrine of balancing holds out the
promise of a degree of certainty and precision in application which it is quite unable to keep. The weight
formula expresses the ideal of a precise, one might say mathematically precise, science, at least in its external
form.
513
sade. Por vezes, confere-se a tal fundamentao o atributo do sopesamento; ou seja, teria o
STF efetuado uma ponderao e, como resultado, decidido pela prevalncia do direito
sade.
Por ora, as nuances do caso no so relevantes. Apenas a argumentao, com
aparente estrutura de coliso entre princpios, suficiente para nosso objeto. Seguem, pois, as
palavras do Ministro Celso de Mello, relator da referida ao34:
Entre proteger a inviolabilidade do direito vida e sade, que se qualifica como
direito subjetivo inalienvel assegurado a todos pela prpria Constituio da
Repblica (art. 5, caput, e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa
fundamental, um interesse financeiro e secundrio do Estado, entendo uma vez
configurado esse dilema que razes de ordem tico-jurdica impem ao julgador
uma s e possvel opo: aquela que privilegia o respeito indeclinvel vida e sade
humana, notadamente daqueles, como os ora recorridos, que tm acesso, por fora de
legislao local, ao programa de distribuio gratuita de medicamentos, institudo em
favor de pessoas carentes. (grifos nossos)
34
STF, 2 Turma, AGRG no Rec. Extraordinrio n 271.286-8, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 24.11.2000
514
35
Em contrapartida, o Supremo Tribunal Federal tem ventilado decises em sentido mais flexvel, que se
coadunam noo de ponderao. Ver STF, AGRG na STA 175, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j.
17.03.2010.
36
Vale recordar a distino que Dworkin realiza entre princpios e polticas (policies). Para ele, apenas os
princpios (que, para ele, so direitos individuais) constituem efetivamente direitos subjetivos. Os direitos
prestacionais apenas seriam polticas, diretrizes. Ainda que essa distino no seja adequada ao caso brasileiro,
que confere o carter de direito fundamental tanto a direitos individuais como a prestacionais, mostra-se
interessante o realce ao carter de poltica (com dependncia de meios, etc.) de um direito a prestaes
positivas. Ver DWORKIN, 1977/1978, p. 22. Sobre a classificao dos direitos sociais como diretrizes, ver
ATIEZA e RUIZ MANERO, 1991, pp. 109-110.
37
Ao fim e ao cabo, direitos fundamentais sociais mal se diferenciam, por isso, de determinaes de objetivos
estatais, isto , normas constitucionais que determinam obrigatoriamente tarefas e direo da atuao estatal,
presente e futura. HESSE, 1998, pp. 170-171.
515
Alm disso, se efetivamente se busca levar a srio a poltica pblica (os meios),
preciso verificar, em cada demanda, se a competncia para a eleio de meios satisfaz, de
modo suficiente, a necessidade do requerente. Em outras palavras, na existncia de um meio
j escolhido, capaz de tratar determinada doena, no h como fazer prevalecer o pleito
individual. Essa ideia fulmina a tese judicial, criticada no primeiro captulo, de que apenas o
laudo mdico privado basta como prova apta a autorizar o deferimento de um pedido na rea
da sade. preciso verificar se, para aquela doena especfica, o Poder Pblico j elegeu um
meio capaz de san-la satisfatoriamente. Ora, para tanto, necessrio instruir a demanda sob
um vis essencial: aferir se a poltica pblica contempla o tratamento postulado, se ela
adequada ou inadequada para a resoluo da situao individual.
Nesse contexto, o que se termina por fazer, ao fim, um controle judicial em relao
poltica pblica. Se A postula um medicamento x, que no est previsto na poltica de
sade, a ponderao consiste em analisar a relao de proporcionalidade entre a competncia
para a eleio de meios e o direito sade em dimenso individual. O importante averiguar
se h razes que justifiquem a ausncia de determinado frmaco da poltica pblica (tendo em
vista o alto custo, por exemplo). Na esfera do direito sade, e a considerar a teoria dos
princpios de Alexy, uma ponderao apenas pode ser consistente se tiver em conta o que a
Administrao disponibiliza universalmente.
Uma consequncia disso seria o incentivo atuao dos rgos legitimados para o
ajuizamento de aes que visem incluso de determinado frmaco, cirurgia ou tratamento na
poltica de sade. Trata-se de compreender o problema em seu aspecto coletivo. Ponderaes
nesse sentido seriam muito mais consistentes, na medida em que seria possvel aferir com
mais preciso o grau de afetao que a escolha de determinado meio causaria no oramento.
No entanto, tribunais tm negado a prpria possibilidade desse controle judicial. No mbito
do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul, chega-se a constatar surpreendente
argumento:
No pode o Judicirio, sob qualquer pretexto, ir alm do exame estrito da
legalidade e da legitimidade, pena de imiscuir-se indevidamente em terreno
reservado Administrao. Falta aos Juzes, porque situados fora do processo
poltico-administrativo, a capacidade funcional de garantir a efetivao de direitos
sociais prestacionais mormente quando, a mais das vezes, se no sempre,
516
TJ/RS, 21 Cmara Cvel, Relator: Genaro Jos Baroni Borges, Agravo de Instrumento n. 70039302781, j.
23.02.2011. Note-se que o mesmo Tribunal, e especificamente a mesma Cmara, esto presentes nas referncias
que fizemos das linhas decisrias no captulo primeiro.
517
polticas pblicas e se trabalhado em uma tica que respeite assim como ressalta Alexy a
competncia oramentria do legislador para a adoo de meios, pode constituir um
instrumento til para a tomada de decises nessa esfera.
No entanto, a prtica judicial ou tem tratado a norma do direito sade como
irrestrita, incondicionada e ilimitada ou, o que em pouco difere, tem apenas efetuado
sopesamentos aparentes, cuja relao de prevalncia no condicionada, mas rgida e
estabelecida a priori. Essa postura judicial tem levado construo de um cenrio de
padronizao de julgados, de provimento automtico de demandas judiciais.
Os dados apresentados nas primeiras pginas deste escrito revelam que, no mago da
dimenso social desse direito prestacional, as consequncias refletem mais uma produo de
desigualdade que, de fato, a efetivao de um estado de coisas que visa igualdade geral.
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518
519
520
INTRODUO
O entendimento acerca do conceito de sade tem sofrido significativas modificaes
ao longo do tempo, com a inteno de adequar as aes de sade de forma a compatibiliz-las
com as necessidades de cada poca.
Inicialmente, esta pesquisa apresenta a evoluo deste conceito e suas consequncias
no mbito da promoo da sade a partir da definio proposta por vrios organismos
internacionais, doutrinadores da rea e demais envolvidos da sociedade e do Estado com o
sistema de sade pblica e privada.
Apresenta tambm a importncia das disposies constitucionais sobre o direito da
sade, entendido aqui como um direito fundamental social regulamentado a partir das lutas
sociais por uma melhor qualidade de vida.
Neste contexto, o trabalho revela a importncia do Sistema nico de Sade neste
processo de promoo da sade dentro do Brasil e a reorganizao do modelo de atendimento
ofertado, fundamentado no princpio da integralidade, para que o usurio seja tratado em
todos os seus aspectos: biolgico, psicolgico e social.
O reconhecimento do direito sade como exigvel perante o Estado fruto de um
processo evolutivo deste que procura colocar a valorizao da dignidade humana como o
valor mais precioso da comunidade. Assim, este trabalho mostra tambm que a concretizao
deste direito no pode estar sujeito discricionariedade do governo nem mesmo da
judicializao da temtica, mas deve ser entendido em sua fundamentalidade como
contribuio no processo de emancipao do indivduo, elevando-o e libertando-o de
condicionamentos ideolgicos que o impeam de se conduzir ativamente no processo de
democratizao.
Em seguida, apresenta o mecanismo de Polticas Pblicas como instrumento de
concretizao do direito sade, reforando sua gesto democrtica para que atravs da
participao de diversos atores sociais na elaborao, execuo e controle das polticas
pblicas de sade, o interesse da sociedade e do indivduo sejam efetivamente levados em
considerao pelos agentes estatais. Para tal, ressalta-se a importncia do oramento pblico e
sua correta aplicao, de forma a garantir adequadamente tal direito, mesmo entendendo que
as questes de limitao oramentria devem ser avaliadas com responsabilidade, mas que
estas devem se referir sempre valorizao da vida humana.
O trabalho chama a ateno para a importncia da educao em sade como
instrumento das polticas pblicas de sade capaz de ofertar aos atores envolvidos os
521
522
523
dissociao destes com os modelos de ateno. O que nos remete ao fato de que a colaborao
interprofissional relaciona-se diretamente com esse princpio e se efetiva atravs da
participao ativa dos atores sociais presentes nessa relao paciente-profissional-equipe.
(BRASIL, 2010)
No do escopo desta pesquisa tratar de exaurir com nmeros e dados a deteriorao
das condies de sade e o quadro de desfavorecimento das classes menos privilegiadas, mas
sim de assinalar que a sade no Brasil, em dias atuais, vivencia um novo cenrio onde se
aponta para uma conformao de uma antiga problemtica tratada pela sade coletiva como a
mescla patolgica liderada pela diviso da populao pobre e rica, atravs de aes que
transformem a busca pela sade em um impulso no desenvolvimento de habilidades que
conduzam melhoria da qualidade de vida do indivduo e da comunidade em sua coletividade
e que a equipe de sade se utilize de uma prtica interdisciplinar, favorecendo assim o
reconhecimento das potencialidades locais e possveis parcerias intersetoriais no intuito de
favorecer a integralidade da prestao do servio de sade e de fortalecer a participao
social.
H, portanto, um claro reconhecimento de que a sade possui determinantes mltiplos
e complexos que requerem a formulao e implementao de polticas pblicas abrangentes
pelo Estado, isto , que vo alm da garantia de acesso a servios e produtos mdicos. Isso
reforado pelo artigo 200 da Constituio Federal de 1988, que estabelece, de forma no
exaustiva, as competncias do Sistema nico de Sade, incluindo aes de vigilncia
sanitria, epidemiolgica e de sade do trabalhador (inciso II); aes de saneamento bsico
(IV); pesquisa (V); controle de qualidade de alimentos e bebidas (VI) e proteo do meio
ambiente (VIII). (BRASIL, 2012)
As habilidades legais frente aos problemas enfrentados desde antiga realidade da
sade no Brasil, mostram-se, na maioria das vezes, insuficientes no que se refere efetivao
dos direitos sociais, necessitando no s de mero reconhecimento e concesso pelo Judicirio,
mas principalmente por meio de aes de polticas pblicas, o que demanda, entre outras
coisas, planejamento, recursos financeiros, material, informaes empricas e conhecimentos
tcnicos especficos de outras reas que no o Direito. Da afirmar Wang (2008) que:
No h como lidar com todas as dificuldades que surgem com a judicializao dos
direitos sociais simplesmente lendo a norma legal e seus comentadores como se eles,
por si s, pudessem trazer todas as respostas necessrias ou, ento, fazendo um
debate terico sobre princpios abstratos e sem conhecer a realidade sobre a qual se
discute.
525
526
tempo, servem de sustentculo apropriado ordem vigente 1, tal como expressa a lio de
Amaral (2008, p.27) ao afirmar que:
A correlao entre o ordenamento jurdico de um Estado e a ideologia poltica
predominante em um determinado momento histrico inquestionvel. Assim, o
direito amolda-se teoria poltica, resultando, da, um modelo de configurao
jurdica de um Estado. [...] a ordem jurdica fruto da ordem poltica.
Desta forma, viu-se do anteriormente descrito que o denominado Estado liberal, assim
o considerado, por permitir a quase absoluta liberdade de manifestao da vontade privada
nas suas relaes negociais e cujos principais interesses protegidos so os relativos ao
interesse do bem individual de cada pessoa, implicando assim, no primado do individualismo
e do voluntarismo jurdicos.
Analisando o surgimento dos direitos fundamentais sob uma ordem histricocronolgica do seu reconhecimento, pode-se falar em geraes (progressivas) ou dimenses
do direito. Assim, afirma-se que no Estado liberal despontaram os chamados direitos de
primeira gerao ou dimenso (direitos civis e polticos), como forma de proteo do
indivduo diante da ao do Estado, compreendendo as liberdades clssicas, negativas ou
formais, fundadas no princpio da liberdade, destacando-se os direitos vida, liberdade,
propriedade, liberdades de expresso, de associao e de participao poltica, entre outros.
(SARLET, 2010, p.47)
Com o Estado social2 surgem os chamados direitos de segunda dimenso (direitos
econmicos, sociais e culturais) ou prestacionais que se identificam com as liberdades
positivas, embasadas no princpio da igualdade, ensejando do Estado uma conduta ativa em
favor do indivduo e tendo como expoentes, o direito sade, educao, trabalho, entre
outros. Estas prestaes exigveis em face do Estado revelam o carter de superao das
desigualdades materiais concretas no seio da sociedade como possibilidades de valorizao da
existncia humana, ou como dito por Sarlet (2010, p.48): Os direitos de segunda dimenso
Huberman (1985, p.162) expressa esta assimetria jurdica entre dominantes e dominados ao assinalar que: O
exame do Cdigo Napolenico deixa isso bem claro. Destinava-se evidentemente a proteger a propriedade no
a feudal, mas a burguesa. O Cdigo tem cerca de 2.000 artigos, dos quais apenas 7 tratam do trabalho e cerca de
800 da propriedade privada. Os sindicatos e as greves so proibidos, mas as associaes de empregadores
permitidas. Numa disputa judicial sobre salrios, o Cdigo determina que o depoimento de patro, e no do
empregado, que deve ser levado em conta. O Cdigo foi feito pela burguesia e para a burguesia: foi feito pelos
donos da propriedade para a proteo da propriedade.
2
Importante aqui a lembrana de que a mudana do Estado liberal para o social, no se deu como expresso
simples da busca daquele pelo bem-estar do povo. A histria nos revela que houve necessidade de restrio da
liberdade atravs de um novo pacto social gestado por meio dos embates tambm cruentos entre burgueses e
proletrios em busca da justia social, amparados principalmente pelas ideias marxianas e pela doutrina social da
Igreja Catlica no final do sculo XX.
527
No mbito desta pesquisa, interessa diretamente at os direitos de terceira gerao ou dimenso, entendidos
como de difcil expresso constitucional, apesar de Sarlet alertar para o fato de alguns autores j falarem em
direitos de sexta gerao, encontrando maior proteo no mbito internacional, como os de terceira gerao
tambm. (SARLET, 2010, p.45)
4
A Lei 8.080/90 de 19 de setembro de 1990 regula as aes e servios de sade em todo o territrio nacional e
estabelece que a sade um direito fundamental do ser humano e dever do Estado (art. 2, caput), dispondo
ainda no seu artigo 1 que o modo de realizao do mesmo se d atravs de polticas pblicas
5
O artigo 196 da Carta Magna brasileira informa que: A sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
528
Dispe o art. 1 da Lei 8.080/90 que: O dever do Estado de garantir a sade consiste na reformulao e
execuo de polticas econmicas e sociais que visem reduo de riscos de doenas e de outros agravos no
estabelecimento de condies que assegurem acesso universal e igualitrio s aes e aos servios para a sua
promoo, proteo e recuperao. (BRASIL, 1990)
529
de liberdade, por exemplo, de optar por uma atividade profissional, mas tambm a
possibilidade de uma alimentao sadia, de condies sanitrias e acesso a servios de sade
de qualidade para que a pessoa esteja em adequadas condies fisiolgica, psicolgica e
social para se capacitar a assumir um trabalho digno.
Da mesma forma, uma sociedade justa na qual as desigualdades sociais sejam
reduzidas para que efetivamente o bem de todos seja promovido, necessita dar condies
iguais aos seus membros para que o seu desenvolvimento v alm de aspectos econmicos,
uma vez que este objetivo poder ser tambm realizado a partir da valorizao da dignidade
das pessoas, pois como afirma Sen (2000, p. 19): A condio de agente livre e sustentvel
emerge como um motor fundamental do desenvolvimento.
Por mais que se critique a atuao do poder judicirio diante da judicializao do
direito sade in concreto, ela se deu principalmente pela morosidade, ineficincia e
indisposio dos poderes legislativo e executivo para enfrentar esta questo que afeta a vida
de todos, salvo os que se encontram em posio privilegiada do ponto de vista financeiro e
que podem satisfazer suas necessidades de sade em qualquer lugar do pas ou fora dele.
Alm disso, o judicirio a esfera do Estado que se apresenta como instrumento do
povo para buscar a satisfao de suas pretenses de justia mesmo no tendo sido eleito
diretamente por este. Da que um judicirio honesto e atento aos apelos das pessoas tambm
uma forma de atuao do Estado para garantir o direito sade e cumprir com seu dever
constitucional.
Contemporanemente, a sade tem o seu mbito de aplicao ampliado a partir da
valorizao da existncia humana e do reconhecimento que o desenvolvimento humano
engloba no apenas aspectos biolgicos. Entretanto, mesmo tendo o direito sade sua
fundamentalidade expressa no apenas no mbito constitucional, o que j lhe garantiria a
exigibilidade em face do Estado, reconhece-se aspectos polticos, sociais e econmicos como
limitadores de sua concretizao no dia a dia da vida das pessoas em geral, como tambm se
entende que a participao democrtica de novos atores sociais, tais como Conselhos de
medicina, associaes de usurios do sistema de sade, famlias, entre outros, pode melhorar a
eficcia da efetividade do direito sade.
530
531
bem expresso por Monterisi (2009, p.19), uma viso ampliada de soberania, a saber: outra
soberania muito mais importante: a da dignidade da pessoa humana 7.
A participao da comunidade nas aes governamentais na rea da sade no uma
deciso discricionria de uma determinada poltica de governo, mas uma exigncia
constitucional, como se depreende do disposto no art. 204, inciso II, da Carta Magna 8.
Entretanto, ao utilizar o modelo de democracia representativa como escusa, o poder pblico
minimiza ou desconsidera a relevncia da participao da sociedade no processo de
elaborao das polticas pblicas, aqui entendido como planejamento, execuo, controle e
reviso, valendo a crtica de Silva (2010, p.160):
Constata-se nessa direo que os Poderes constitudos, quando muito, utilizam-se de
Audincias Pblicas para impingir um carter participativo ao processo de definio
das polticas e gastos pblicos, o que se deve convir, muito incipiente para a
definio das polticas que contemplem o interesse pblico no patamar estabelecido
e exigvel do Estado Constitucional.
532
533
O mbito de ao das polticas pblicas em sade, de acordo com Silva (2010, p.164): integram o campo de
ao social do Estado orientado para a melhoria das condies de sade da populao e dos ambientes natural,
social e do trabalho.
10
Tratando sobre o Conselho de Sade como instncia colegiada do SUS, dispe o 2, do art. 1 da Lei
8.142/90 que: O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por
representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de
estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos
econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada
esfera do governo.
11
Lembrando a lio de Cavalieri Filho (2009, p.240) acerca dos danos por omisso do Estado e ao fato de que o
artigo 37, 6, da Constituio, que trata da responsabilidade objetiva deste, refere-se tanto conduta comissiva
como omissiva, afirma o mesmo que: H, tambm, o ato ilcito em sentido lato, que se traduz na mera
534
suas obrigaes constitucionais nesta rea, a partir de demandas de judicializao neste campo
da sade, poderiam soar ofensivas ao vetusto princpio da separao de poderes, mas
perfeitamente condizentes com uma democracia participativa em um Estado que diz na sua
Carta Magna exatamente quais os objetivos que seus atores polticos devem realizar e a quem
devem eles bem servir.
Sabe-se que o controle das polticas pblicas em sade no se d de forma simplista,
mas que se requer um amplo dilogo em todas as esferas da federao brasileira com a
participao dos agentes polticos e demais atores sociais, no excluindo os do primeiro grupo
tambm como partcipes deste ltimo conjunto, tanto por serem usurios do mesmo sistema,
mas principalmente pela sua responsabilidade estatal e cidad. Cabendo ainda aqui lembrar a
importante funo que a educao em direitos humanos e mais precisamente em sade tem na
capacitao e emancipao do indivduo e da sociedade na conduo de seus destinos.
Portanto, neste contexto, a Promoo da Sade um processo que est em construo
e que atravs da capacitao da populao, torna-se forte o suficiente para atuar na melhoria
das condies de vida, coincidindo com a participao ativa no controle e regulamentao
desse processo, atravs da nfase dos valores da eqidade, solidariedade, democracia,
desenvolvimento, cidadania e principalmente participao, combinadas em estratgias que
envolvam mltiplos atores sociais, dentre estes o Estado, a comunidade, a famlia e
diretamente o individuo usurio do SUS.
Sendo assim, essa relao constitui responsabilidade no apenas do setor pblico de
sade, mas se deve a um processo de integrao dos diversos setores de mbito municipal,
estadual e federal, os quais so fonte de articulao poltica que culminam com a melhoria das
condies de vida da populao brasileira, fortalecendo a necessria educao em sade no
s dos usurios, mas da equipe profissional que tambm parte desse trajeto e fomentadora
do acesso a prestao de servios de sade de qualidade que so essenciais ao ser humano.
3 EDUCAO EM SADE ATRAVS DA FONOAUDIOLOGIA COMO
POLTICA PBLICA DE SADE
Entende Candeias (1997, p. 210) que educao em sade quaisquer combinaes de
experincias de aprendizagem delineadas com vistas a facilitar aes voluntrias conducentes
sade; sugerindo assim, que a solidez da construo da educao em sade seja um dos
resultados da combinao dos mltiplos determinantes sociais que afetam o comportamento
contrariedade entre a conduta e o dever jurdico imposto pela norma, sem qualquer referncia ao elemento
subjetivo ou psicolgico, e que serve de fundamento para toda a responsabilidade objetiva.
535
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (lei 5.692/71) determina em seu artigo 7, que a
educao em sade na escola, seja desenvolvida atravs de atividades diversificadas ao longo de toda a
sua vida acadmica, dentro dos denominados Programas de Sade, no intuito de se obtenha
536
conhecimentos cientficos e os hbitos sociais que lhe permitiro enfrentar os problemas da vida na
comunidade, concomitantemente deve aprender os hbitos de sade, que lhe permitiro alcanar o
maior grau possvel de sade, fsica, mental e social.
Durante a XIV Conferncia Mundial em Educao em Sade, ocorrida em novembro de 2011
elaborou-se um documento no qual se colocava que todos os locais onde a educao fosse
desenvolvida seriam espaos ideais para a promoo de sade, defendida na Declarao de Alma Ata,
formulada por ocasio da I Conferncia Internacional sobre Cuidados Primrios da Sade no ano de
1978, que defende a melhoria na qualidade dos servios de sade como direito fundamental e como a
principal meta social de todos os governos. (BRASIL, 2002, p. 19)
Com a finalidade de consolidar e expandir parcerias para a sade entre os diferentes setores
em todos os nveis do governo e da sociedade criou-se um documento denominado Declarao das
Escolas Promotoras de Sade (DEPS), que preconiza que toda criana tem o direito e deve ter a
oportunidade de ser educada em uma Escola Promotora de Sade. (BRASIL, 2001).
Aps a 4 Conferncia Internacional de Sade em Jacarta, intitularam-se os novos atores
sociais da sade, definidos com base no esforo da ao comunitria exigindo a participao desses
novos atores sociais como necessria evoluo da sade em todos os pases do mundo proposto em
1992 pela Declarao de Bogot, que propunha a criao de ambientes e de condies adequadas para
a construo do conhecimento que, alinhado participao da comunidade educacional, poderia
favorecer a adoo de estilos de vida saudveis e condutas de proteo ao meio ambiente (BRASIL,
2001).
At 1996, por resoluo da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN), o tema
sade era abordado dentro do referencial curricular escolar, utilizando como designao a referncia
Programas de Sade, sem ser incorporado como disciplina curricular, e sim como um trabalho a ser
desenvolvido de modo pragmtico e contnuo. (BRASIL, 1996).
Com base nisso, o objetivo maior da educao em sade deve ser o de possibilitar populao
a aquisio de conhecimentos que fundamentem, orientem, justifiquem e que levem adoo de
comportamentos necessrios para que o cidado intervenha no nvel individual e coletivo, na
manuteno e melhoria de suas prprias condies de sade e da comunidade onde vive partindo do
principio de que as aes centralizadas nas individualidades de cada um decompem a tentativa de
mudanas comportamentais originais da realidade externa do ambiente escolar, tratadas por este de
maneira isolada, parindo de uma viso assistencialista de educao, que distorce o contexto coletivo da
atual educao em sade (Mohr 1995).
537
aps a formulao de uma conjuntura de mudanas das polticas de sade de mbito nacional
que, nesse perodo, acompanhou a implementao do SUS, impulsionando a categoria a
refletir sobre as novas polticas pblicas de sade. (BAZZO, 2007)
Emerge da, um antigo questionamento sobre a atuao desse profissional no contexto
da sade coletiva, no qual a escola definida como fonte de conhecimentos e ambiente
formador de opinio sobre a sade e as polticas necessrias para o desenvolvimento do perfil
que deveria ser favorecido com a presena desse profissional, mas acaba por ser enfraquecido
devido crescente demanda para o servio de fonoaudiologia que est arraigado a um quadro
insuficiente de oferta desse atendimento nessas instituies.
Neste segmento, a sade passa a denominar a assistncia fonoaudiolgica na escola
como fator determinante das condies de sade geral, devendo sua assistncia preventiva ser
garantida em todas as suas reas: audio, voz, motricidade orofacial e linguagem, como meio
de integrao e no excluso social do indivduo com queixas escolares merecedor de ateno
nas aes de promoo de sade, uma vez que esse direito possibilita o mesmo a se colocar
como um agente transformador da sociedade e de sua realidade.
Apesar de que ainda persiste a viso fonoaudiolgica predominantemente curativa, na
atuao de alguns profissionais inseridos em servios de sade pblica, preocupados em
atender toda a demanda, geralmente espontnea, de pacientes que procuram as Unidades
Bsicas de Sade, Hospitais, Centros de Referncia, entre outros, que culmina com a
frustrao profissional, uma vez que o acolhimento de toda a demanda pode se tornar algo
inatingvel em alguns servios, transmitindo a ideia de que o trabalho fonoaudiolgico
acessvel para poucos. (CRUZ, et. al., 2009)
No contexto atual da fonoaudiologia escolar, no fim da dcada de 80, a atuao desse
profissional tornou-se legalmente definido, mas infelizmente, o fortalecimento dessa relao
ainda era pouco ou nenhum por parte da escola e seus atores sociais, e que no deveria estar
restrita ao processo de triagens, orientaes, encaminhamentos, mas assim definida por como
uma necessria participao no contexto escolar dentro do processo de evoluo educacional,
realizando um trabalho integrado entre os pais, professores, alunos, e demais profissionais que
componham a equipe da escola considerando o fato de que a educao brasileira tem
vivenciado de ordem elitista e excludente, culminante com a responsabilizao do aluno pela
no aprendizagem invertendo a verdadeira necessidade que este indivduo tem, configurando
por natureza, a escola como um excelente campo de atuao para a fonoaudiologia
(FERNANDES E CRENITTE,2008, p. 182).
539
se
preocupam
com
qualidade
dos
estmulos
absorvidos
pela
540
imaginrio da populao em geral, de forma que este trabalho procura realar os principais
aspectos para o cumprimento da obrigao (pelo Estado) e o exerccio do direito (pelo
cidado).
Diante de um poder legislativo inerte e de uma administrao pblica que justifica sua
ineficincia no campo da efetivao da sade somente com base em questes oramentrias, o
judicirio tem prontamente se manifestado como instrumento de concretizao deste direito.
Entretanto, entende-se aqui que este no deve ser o meio privilegiado para o cumprimento de
tal obrigao pelo Estado, apesar de muitas vezes necessrio.
O trabalho aponta como principal concluso a relevncia da gesto democrtica das
polticas pblicas, especialmente as de sade, entendendo tal modelo, como o de participao
integral de novos atores sociais, vidos por contribuir para a melhoria das condies de sade
da comunidade. Profissionais mdicos e outros da rea de sade, associaes de usurios do
SUS e demais entidades, alm das famlias e indivduos que se sintam responsveis no
apenas pelo seu bem estar, mas de toda a comunidade, podem contribuir efetivamente para
que os recursos disponveis atravs dos oramentos nas diversas esferas do governo (federal,
estadual e municipal) sejam eficazmente aplicados no setor de sade.
Conclui ainda a pesquisa que a importncia da educao em sade, especialmente com
a participao do fonoaudilogo nas escolas, tambm tem um papel de gerao de
conhecimento e de condutas apropriadas para esclarecer e emancipar as pessoas desde a mais
tenra idade, capacitando-as a conduzir os seus destinos com base na valorizao da dignidade
humana e no compromisso solidrio com toda a sociedade.
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