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Coleo CONPEDI/UNICURITIBA

Vol. 25
Organizadores

Prof. Dr. Orides Mezzaroba


Prof. Dr. Raymundo Juliano Rego Feitosa
Prof. Dr. Vladmir Oliveira da Silveira
Prof. Dr. Viviane Colho de Sllos-Knoerr
Coordenadores

Prof. Dr. Marli Marlene Moraes da Costa


Prof. Dr. Danielle Candido de Oliveira

DIREITOS SOCIAIS E POLTICAS PBLICAS I

2014
2014

Curitiba
Curitiba

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
D597

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Direitos sociais e polticas pblicas I


Coleo Conpedi/Unicuritiba.
Organizadores : Orides Mezzaroba / Raymundo Juliano
Rego Feitosa / Vladmir Oliveira da Silveira
/ Viviane Colho Sllos-Knoerr.
Coordenadores : Marli Marlene Moraes da Costa
/Danielle Candido de Oliveira.
Ttulo independente - Curitiba - PR . : vol.25 - 1 ed.
Clssica Editora, 2014.
537p. :
ISBN 978-85-8433-013-3
1. Sade. 2. Educao. 3. Previdncia - tributos.
I. Ttulo.
CDD 341.2722

EDITORA CLSSICA
Conselho Editorial
Allessandra Neves Ferreira
Alexandre Walmott Borges
Daniel Ferreira
Elizabeth Accioly
Everton Gonalves
Fernando Knoerr
Francisco Cardozo de Oliveira
Francisval Mendes
Ilton Garcia da Costa
Ivan Motta
Ivo Dantas
Jonathan Barros Vita
Jos Edmilson Lima
Juliana Cristina Busnardo de Araujo
Lafayete Pozzoli
Leonardo Rabelo
Lvia Gaigher Bsio Campello
Lucimeiry Galvo

Equipe Editorial
Editora Responsvel: Vernica Gottgtroy
Capa: Editora Clssica

Luiz Eduardo Gunther


Luisa Moura
Mara Darcanchy
Massako Shirai
Mateus Eduardo Nunes Bertoncini
Nilson Arajo de Souza
Norma Padilha
Paulo Ricardo Opuszka
Roberto Genofre
Salim Reis
Valesca Raizer Borges Moschen
Vanessa Caporlingua
Viviane Coelho de Sllos-Knoerr
Vladmir Silveira
Wagner Ginotti
Wagner Menezes
Willians Franklin Lira dos Santos

XXII ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI/ UNICURITIBA


Centro Universitrio Curitiba / Curitiba PR
MEMBROS DA DIRETORIA
Vladmir Oliveira da Silveira
Presidente
Cesar Augusto de Castro Fiuza
Vice-Presidente
Aires Jos Rover
Secretrio Executivo
Gina Vidal Marclio Pompeu
Secretrio-Adjunto

Conselho Fiscal
Valesca Borges Raizer Moschen
Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa
Joo Marcelo Assafim
Antonio Carlos Diniz Murta (suplente)
Felipe Chiarello de Souza Pinto (suplente)

Representante Discente
Ilton Norberto Robl Filho (titular)
Pablo Malheiros da Cunha Frota (suplente)

Colaboradores
Elisangela Pruencio
Graduanda em Administrao - Faculdade Deciso
Maria Eduarda Basilio de Araujo Oliveira
Graduada em Administrao - UFSC
Rafaela Goulart de Andrade
Graduanda em Cincias da Computao UFSC

Diagramador
Marcus Souza Rodrigues

Sumrio

APRESENTAO ........................................................................................................................................

14

UM VIS DA FUNO ESTATAL DE PROTEO AOS DIREITO FUNDAMENTAIS (Rosmar Rissi) .............

16

INTRODUO ............................................................................................................................................

17

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

29

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

32

A GARANTIA DO MNIMO EXISTENCIAL NA PROTEO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO


(Henrique Camacho e Yvete Flvio da Costa) ..............................................................................................

33

INTRODUO ............................................................................................................................................

35

O MNIMO EXISTENCIAL: PARMETRO PARA A IGUALDADE SOCIAL ....................................................

36

O ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO E A DIGNIDADE HUMANA ........................................................

39

O MNIMO EXISTENCIAL E OS TRIBUNAIS SUPERIORES .........................................................................

41

O CONTROLE JUDICIAL DE POLTICAS PBLICAS ....................................................................................

46

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

49

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

50

A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA CONCILIATRIA COMO CONTRIBUTO AO ESTADO


DEMOCRTICO DE DIREITO (Mayna Marchiori de Moraes e Rozane da Rosa Cachapuz) .............................

53

INTRODUO ............................................................................................................................................

54

A POLTICA PBLICA CONCILIATRIA DE RESOLUO DE CONFLITOS DE INTERESSES ...........................

56

EQUIVALENTES JURISDICIONAIS: INSTRUMENTOS DE EFETIVAO ORDEM JURDICA JUSTA .......

67

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

74

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

75

DIREITO EDUCAO: POLTICAS PBLICAS E O PAPEL DO JUDICIRIO NA BUSCA DE SUA


IMPLEMENTAO (Adriana do Val Alves Taveira) .....................................................................................

81

INTRODUO ............................................................................................................................................

82

DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO ...................................................................................................

82

DIREITO EDUCAO PREVISO CONSTITUCIONAL ..........................................................................

86

POLTICAS PBLICAS E DIREITO EDUCAO .......................................................................................

88

DECISES JUDICIAIS RELATIVAS S POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO ...........................................

93

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

95

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

96

A CONSTRUO DA CIDADANIA ATRAVS DAS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO FISCAL (Ana


Ceclia Bezerra de Aguiar) ...........................................................................................................................

100

INTRODUO ............................................................................................................................................

101

A CONSTRUO DA CIDADANIA NO BRASIL E A EDUCAO COMO INSTRUMENTO DE MUDANA ..

102

A EDUCAO FISCAL .................................................................................................................................

109

A EDUCAO FISCAL NO BRASIL ..............................................................................................................

113

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

120

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

121

INCLUSO PREVIDENCIRIA: NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE


PROTEO SOCIAL SOB O ENFOQUE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS (Rubens Valtecides Alves e
Rodrigo Gama Croches) ..............................................................................................................................

128

INTRODUO ............................................................................................................................................

129

A SEGURIDADE SOCIAL E SUA RELAO COM A TEORIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS ......................

131

DIREITOS SOCIAIS LUZ DOS DIREITOS HUMANOS ...............................................................................

136

O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 .......................................

140

A COBERTURA PREVIDENCIRIA NA AMRICA LATINA: DESAFIOS DA INCLUSO SOCIAL .....................

144

ALTERAES LEGISLATIVAS E AS PECULIARIDADES DAS NOVAS FORMAS DE CONTRIBUIO AO


REGIME PREVIDENCIRIO .......................................................................................................................

146

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

151

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

152

OS PARMETROS CONSTITUCIONAIS DO NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO


PREVIDENCIRIA: UMA ANLISE DO PL N 0253/2005 (Maria Roseniura de Oliveira Santos) .................

154

INTRODUO ............................................................................................................................................

154

A CONSTITUIO FEDERAL E AS POLTICAS SOCIAIS NA ERA NEOLIBERAL ..........................................

156

O NOVO SISTEMA ESPECIAL DE INCLUSO PREVIDENCIRIA (SEIP): AVANO OU RETROCESSO? .....

161

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

168

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

170

O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO: REFLEXES ACERCA DE


POLTICAS PBLICAS ECONMICAS AMBIENTAIS E A APLICAO DE NORMAS GERENCIAIS
AMBIENTAIS NO SETOR PBLICO (Meda, Renata Vieira e Araujo, Miguel Etinger) ...............................

172

INTRODUO ............................................................................................................................................

173

CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O ESTADO ..........................................................................................

175

POLTICAS PBLICAS EM PROL DA EFETIVIDADE DA TUTELA AMBIENTAL PREVISTA NA ORDEM


ECONMICA ..............................................................................................................................................

180

POLTICAS PBLICAS ECONMICAS DE INCENTIVOS AMBIENTAIS ......................................................

182

A APLICAO DA NORMA DE SISTEMAS DE GESTO AMBIENTAL: ISO 14001 NO SETOR PBLICO ....

184

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

187

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

188

BICES DA LEGISLAO AO FORTALECIMENTO DA POLTICA DE GOVERNO EM ECONOMIA


SOLIDRIA (Prof. Dr. Francisco Carlos Duarte) ...........................................................................................

190

INTRODUO ............................................................................................................................................

191

UMA BREVE CONTEXTUALIZAO DA ECONOMIA SOLIDRIA NO CENRIO ECONMICO E NO


MUNDO DO TRABALHO ............................................................................................................................

192

A INSERO DA ECONOMIA SOLIDRIA NAS POLTICAS DE GOVERNO ...............................................

194

AS LACUNAS LEGISLATIVAS E SUAS DIFICULDADES PARA EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA


SOLIDRIA .................................................................................................................................................

198

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

202

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

203

A FUNO SOCIAL DO TRIBUTO E A IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS (Castro, Aldo


Aranha de e Ribeiro, Maria de Ftima) ........................................................................................................

205

INTRODUO ............................................................................................................................................

206

FUNO SOCIAL DO TRIBUTO ..................................................................................................................

207

A IMPLEMENTAO DAS POLTICAS PBLICAS: DEMONSTRAO EMPRICA ....................................

209

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

225

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

226

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA, ESCOLHAS PBLICAS E POLTICAS PBLICAS:


CAMINHOS DE CONCRETIZAO DOS BENEFCIOS SOCIAIS CONSTITUCIONAIS (Phillip Gil Frana)

230

INTRODUO ............................................................................................................................................

331

OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA ..........................................................................................

232

ESCOLHAS, ADEQUADA GESTO E POLTICAS PBLICAS .......................................................................

235

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

241

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

242

A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA


AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF) (Sandra Terto Sampaio Rodrigues e Maria Luiza Pereira de Alencar
Mayer Feitosa) ............................................................................................................................................

245

A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O CRDITO PARA A AGRICULTURA FAMILIAR ...............................

246

O AGRICULTOR FAMILIAR E O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA


FAMILIAR (PRONAF) .................................................................................................................................

253

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

270

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

272

ANLISE DA LEI N 10.836/04 (PROGRAMA BOLSA FAMLIA): O DIREITO COMO PROMOTOR DE


MUDANAS SOCIAIS? (Tainah Simes Sales) ...........................................................................................

275

INTRODUO ............................................................................................................................................

276

POBREZA: EM BUSCA DE UM CONCEITO .................................................................................................

276

ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...............................................................................................

282

MUDANA SOCIAL ....................................................................................................................................

291

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

295

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

296

PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI): QUAL O PERFIL SOCIOECONMICO


COMPATVEL COM O PROGRAMA? (Antonio Augusto Cruz Porto e Cibele Merlin Torres) ..........................

304

CONSIDERAES INTRODUTRIAS .........................................................................................................

305

PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DO PROUNI ............................................................................................

308

CRITRIOS PARA MANUTENO DA BOLSA DO PROUNI .......................................................................

311

PERFIL SOCIOECONMICO: DIFICULDADE DE DEFINIO NO CONTEXTO DO PROGRAMA (PROUNI)

314

CONSIDERAES DERRADEIRAS .............................................................................................................

322

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

326

AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE (Fernanda de Carvalho Soares


e Bento Herculano Duarte Neto) .................................................................................................................

327

INTRODUO ............................................................................................................................................

328

PRINCPIO DA IGUALDADE .......................................................................................................................

329

AES AFIRMATIVAS NO MUNDO ...........................................................................................................

333

AS COTAS RACIAIS COMO VIOLAO AO PRINCPIO DA IGUALDADE ...................................................

341

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

342

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

344

DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR SUA OMISSO QUANTO A EFETIVAO DO


DIREITO SEGURANA PBLICA (Ben-Hur Pilotti Pereira de Lima e Andryelle Vanessa Camilo) .............

346

INTRODUO ............................................................................................................................................

347

DOS ASPECTOS GERAIS ACERCA DA SEGURANA ..................................................................................

348

DA FALTA DE SEGURANA E DE POLTICAS PBLICAS ENQUANTO ELEMENTO DE VIOLAO DOS

DIREITOS DA PERSONALIDADE ................................................................................................................

350

DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA FALTA DE SEGURANA ..............................................

356

DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA COMO PARMETRO DE AO DO PODER PBLICO ...................

364

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

368

BIBLIOGRAFIA ...........................................................................................................................................

369

APAC, CONSELHO DA COMUNIDADE, PENARTE: EXPERINCIAS DE REINTEGRAO PRISIONAL


(Juliana Lira Novaes e Samyle Regina Matos Oliveira) .................................................................................

373

INTRODUO ............................................................................................................................................

374

A PRISO: O PARADOXO ENTRE O DEVER SER E A REALIDADE ..............................................................

375

A APLICAO DE POLTICAS PBLICAS (PPS) COMO MEDIDAS AUXILIARES REINTEGRAO DOS


PRESOS ......................................................................................................................................................

380

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

389

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

389

A EDUCAO AMBIENTAL COMO EDUCAO POLTICA E OS DIREITOS DAS MULHERES NA


ATIVIDADE PESQUEIRA (Braido, Janaina Agostini e Caporlingua, Vanessa Hernandez) ........................

392

INTRODUO ............................................................................................................................................

393

A ATIVIDADE PESQUEIRA EM REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR ..........................................................

394

A GARANTIA DOS DIREITOS DA MULHER NO EXERCCIO DA ATIVIDADE PESQUEIRA ...............................

396

A DESINFORMAO COMO OBSTCULO AO EXERCCIO DE DIREITOS .................................................

399

A EDUCAO AMBIENTAL COMO EDUCAO POLTICA: FERRAMENTA PARA O RECONHECIMENTO


DE DIREITOS E PARA A TRANSFORMAO SOCIAL .................................................................................

403

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

406

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

407

A ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS COMO POSSIBILIDADE DE FORTALECIMENTO DO


PODER FEMININO (Marli Marlene Moraes da Costa e Mariane Camargo DOliveira) ...............................

408

CONSIDERAES INICIAIS ........................................................................................................................

409

A CONSTRUO DAS BASES CONCEITUAIS DO EMPOWERMENT DAS MULHERES ...............................

411

ALGUMAS NOES SOBRE A TEMTICA DE POLTICAS PBLICAS ........................................................

415

A INTERCONEXO ENTRE AS POLTICAS PBLICAS E A GESTO PBLICA ............................................

421

ARTICULANDO O CAPITAL SOCIAL S AES INCLUSIVAS .....................................................................

423

O EMPODERAMENTO FEMININO ENQUANTO ALTERNATIVA EFETIVA DE INTEGRAO SOCIAL .......

430

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

434

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

435

POLTICA PBLICA DE ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE MULHERES PARA FINS DE EXPLORAO


SEXUAL EM SEVILLA (Waldimeiry Corra da Silva e Mirna Xavier Rabelo Dias) ........................................

438

CONSIDERAES INICIAIS .......................................................................................................................

439

TRFICO DE MULHERES DESDE A TICA DO PLANO DE AO MUNICIPAL: A EXPLORAO SEXUAL


COMO HERANA DE UMA SOCIEDADE PATRIARCAL ..............................................................................

441

TRFICO PARA FINS DE EXPLORAO SEXUAL E PROSTITUIO COMO UMA FORMA DE VIOLNCIA
DE GNERO: A AO COORDENADA DESDE SEVILHA ............................................................................

448

DO AMADURECIMENTO DA EXPERINCIA DE ASSISTNCIA A MULHERES PROSTITUDAS A UM


PLANO DE AO CONTRA TODAS AS FORMAS DE EXPLORAO SEXUAL ............................................

450

PLANO DE AO MUNICIPAL DE ENFRENTAMENTO AO TRFICO: CONCREO DA INCOMODIDADE


OU SALVAGUARDA DOS DIREITOS HUMANOS DAS MULHERES? ..........................................................

452

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

461

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

462

A INTERVENO DO JUDICIRIO NAS POLTICAS PBLICAS DE SADE: ELEMENTOS DE (NO)


JUSTIFICAAO CONSTITUCIONAL (Alexandre Barbosa da Silva) .............................................................

465

ASPECTOS INICIAIS ...................................................................................................................................

466

BREVE INFORMAO ACERCA DA EVOLUO DO PENSAMENTO CONSTITUCIONAL NO BRASIL


APS 1988 .................................................................................................................................................

469

A DIFICULDADE DE FIXAR UMA TEORIA NICA DE FUNDAMENTO DA CONSTITUIO ..........................

472

ALGUMAS REFERNCIAS ACERCA DAS TEORIAS DA JUSTIA ................................................................

475

O JUDICIRIO E AS POLTICAS PBLICAS DE SADE: NECESSRIA (RE)ANLISE DO ATIVISMO NA


DISPENSAO DE MEDICAMENTOS ........................................................................................................

477

A NECESSRIA CONSTRUO DO PARADIGMA DE COERNCIA PRINCIPIOLGICA DA CONSTITUIO


E DO RESPEITO S INSTITUIES ............................................................................................................

486

CONSIDERAES FINAIS ..........................................................................................................................

492

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

493

O IMPONDERVEL DIREITO SADE: UMA DISCUSSO JURISPRUDENCIAL A PARTIR DO MARCO


TERICO DE ROBERT ALEXY (Pedro da Silva Moreira) .............................................................................

495

INTRODUO ............................................................................................................................................

496

FUNDAMENTOS DECISRIOS NO MBITO DO DIREITO SADE: A PRTICA DOS TRIBUNAIS ...........

497

A TEORIA DOS PRINCPIOS E A EFICCIA NORMATIVA DO DIREITO SADE ......................................

507

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

517

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

518

A ATUAO DA FONOAUDIOLOGIA E AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL PREVISTAS PARA A

EFETIVAO DO DIREITO SADE NA ESCOLA (Marcus Pinto Aguiar e Giselle Dantas Lima Aguiar) ....

520

INTRODUO ............................................................................................................................................

521

A SADE COMO NECESSIDADE PARA UMA EXISTNCIA DIGNA E DIREITO EXIGVEL FRENTE AO
ESTADO ......................................................................................................................................................

522

POLTICAS PBLICAS E CONCRETIZAO DEMOCRTICA DO DIREITO SADE ................................

531

EDUCAO EM SADE ATRAVS DA FONOAUDIOLOGIA COMO POLTICA PBLICA DE SADE .....

535

CONCLUSO ..............................................................................................................................................

540

REFERNCIAS ............................................................................................................................................

541

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Carssimo(a) Associado(a),
Apresento o livro do Grupo de Trabalho Direitos Sociais e Polticas Pblicas I, do
XXII Encontro Nacional do Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-graduao em Direito
(CONPEDI), realizado no Centro Universitrio Curitiba (UNICURUTIBA/PR), entre os dias
29 de maio e 1 de junho de 2013.
O evento props uma anlise da atual Constituio brasileira e ocorreu num ambiente
de balano dos programas, dada a iminncia da trienal CAPES-MEC. Passados quase 25 anos
da promulgao da Carta Magna de 1988, a chamada Constituio Cidad necessita uma
reavaliao. Desde seus objetivos e desafios at novos mecanismos e concepes do direito,
nossa Constituio demanda reflexes. Se o acesso Justia foi conquistado por parcela
tradicionalmente excluda da cidadania, esses e outros brasileiros exigem hoje o ponto final do
processo. Para tanto, basta observar as recorrentes emendas e consequentes novos
parcelamentos das dvidas dos entes federativos, bem como o julgamento da chamada ADIN
do calote dos precatrios. Cito apenas um dentre inmeros casos que expem os limites da
Constituio de 1988. Sem dvida, muitos debates e mesas realizados no XXII Encontro
Nacional j antecipavam demandas que semanas mais tarde levariam milhes s ruas.
Com relao ao CONPEDI, consolidamos a marca de mais de 1.500 artigos submetidos,
tanto nos encontros como em nossos congressos. Nesse sentido evidente o aumento da
produo na rea, comprovvel inclusive por outros indicadores. Vale salientar que apenas no
mbito desse encontro sero publicados 36 livros, num total de 784 artigos. Definimos a
mudana dos Anais do CONPEDI para os atuais livros dos GTs o que tem contribudo no
apenas para o propsito de aumentar a pontuao dos programas, mas de reforar as
especificidades de nossa rea, conforme amplamente debatido nos eventos.
Por outro lado, com o crescimento do nmero de artigos, surgem novos desafios a
enfrentar, como o de (1) estudar novos modelos de apresentao dos trabalhos e o de (2)
aumentar o nmero de avaliadores, comprometidos e pontuais. Nesse passo, quero agradecer a
todos os 186 avaliadores que participaram deste processo e que, com competncia, permitiramnos entregar no prazo a avaliao aos associados. Tambm gostaria de parabenizar os autores

11

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

selecionados para apresentar seus trabalhos nos 36 GTs, pois a cada evento a escolha tem sido
mais difcil.
Nosso PUBLICA DIREITO uma ferramenta importante que vem sendo aperfeioada
em pleno funcionamento, haja vista os raros momentos de que dispomos, ao longo do ano, para
seu desenvolvimento. No obstante, j est em fase de testes uma nova verso, melhorada, e
que possibilitar sua utilizao por nossos associados institucionais, tanto para revistas quanto
para eventos.
O INDEXA outra soluo que ser muito til no futuro, na medida em que nosso
comit de rea na CAPES/MEC j sinaliza a relevncia do impacto nos critrios da trienal de
2016, assim como do Qualis 2013/2015. Sendo assim, seus benefcios para os programas sero
sentidos j nesta avaliao, uma vez que implicar maior pontuao aos programas que
inserirem seus dados.
Futuramente,

INDEXA permitir estudos prprios e comparativos entre os

programas, garantindo maior transparncia e previsibilidade em resumo, uma melhor


fotografia da rea do Direito. Destarte, tenho certeza de que ser compensador o amplo esforo
no preenchimento dos dados dos ltimos trs anos principalmente dos grandes programas ,
mesmo porque as falhas j foram catalogadas e sua correo ser fundamental na elaborao da
segunda verso, disponvel em 2014.
Com relao ao segundo balano, aps inmeras viagens e visitas a dezenas de
programas neste trinio, estou convicto de que o expressivo resultado alcanado trar
importantes conquistas. Dentre elas pode-se citar o aumento de programas com nota 04 e 05,
alm da grande possibilidade dos primeiros programas com nota 07. Em que pese as
dificuldades, no possvel imaginar outro cenrio que no o da valorizao dos programas do
Direito. Nesse sentido, importa registrar a grande liderana do professor Martnio, que soube
conduzir a rea com grande competncia, dilogo, presena e honestidade. Com tal conjunto de
elementos, j podemos comparar nossos nmeros e critrios aos das demais reas, o que ser
fundamental para a avaliao dos programas 06 e 07.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Com relao ao IPEA, cumpre ainda ressaltar que participamos, em Braslia, da III
Conferncia do Desenvolvimento (CODE), na qual o CONPEDI promoveu uma Mesa sobre o
estado da arte do Direito e Desenvolvimento, alm da apresentao de artigos de pesquisadores
do Direito, criteriosamente selecionados. Sendo assim, em So Paulo lanaremos um novo
livro com o resultado deste projeto, alm de prosseguir o dilogo com o IPEA para futuras
parcerias e editais para a rea do Direito.
No poderia concluir sem destacar o grande esforo da professora Viviane Colho de
Sllos Knoerr e da equipe de organizao do programa de Mestrado em Direito do
UNICURITIBA, que por mais de um ano planejaram e executaram um grandioso encontro.
No foram poucos os desafios enfrentados e vencidos para a realizao de um evento que
agregou tantas pessoas em um cenrio de to elevado padro de qualidade e sofisticada
logstica e isso tudo sempre com enorme simpatia e procurando avanar ainda mais.

Curitiba, inverno de 2013.

Vladmir Oliveira da Silveira


Presidente do CONPEDI

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Apresentao

O Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito traz ao pblico, nesta


obra, os trabalhos apresentados no Grupo de Trabalho Direitos Sociais e polticas pblicas
do XXII Encontro Nacional do Conpedi. O timing no poderia ser mais oportuno. Poucas
vezes, na recente histria brasileira, temas como sade e educao tiveram tanto destaque.
No se pode negar a evoluo do reconhecimento e implementao dos direitos
econmicos e sociais, no s no Brasil, mas no mundo todo. Essa evoluo, entretanto, lenta,
cheia de percalos e acompanhada de muitas polmicas. Temas como o mnimo existencial, a
reserva do possvel, o ativismo judicial e a independncia dos poderes tm ganhado espao nos
debates da comunidade jurdica nos ltimos anos. Agora, estas mesmas questes passam a ser
debatidas nas ruas e redes sociais.
Em um momento no qual as polticas pblicas estatais vm sendo duramente
questionadas pela sociedade brasileira, a apresentao de trabalhos cientficos voltados ao
estudo da aplicao e da efetividade destas polticas de grande relevncia. Pode, assim, a
comunidade cientfica ajudar a sociedade a compreender os reais dilemas e dificuldades que a
implementao dos direitos sociais encontra no Brasil.
Os artigos selecionados fornecem um panorama geral das polticas pblicas adotadas
pelo Estado brasileiro, visando a efetivao de diversos direitos sociais. Sade, educao,
previdncia e tributos so alguns dos objetos de pesquisa estudados nestes trabalhos.
No se pretende, aqui, exaurir os temas tratados nem fornecer respostas definitivas. A
finalidade , apenas, esclarecer pontos e conceitos importantes, trazer dados e questionamentos
para enriquecer o debate jurdico.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Coordenadores do Grupo de Trabalho


Professora Doutora Marli Marlene Moraes da Costa UNISC
Professora Doutora Danielle Candido de Oliveira Anhanguera

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

UM VIS DA FUNO ESTATAL DE PROTEO AOS


DIREITO FUNDAMENTAIS
UNA FUNCIN DE ESTADO DE BIAS LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES
Rosmar Rissi1
Resumo:
Em poder de todos esses meios de controle, tarefa nica e exclusivamente do poder
estatal garantir o efetivo atendimento aos direitos fundamentais e especificamente os sociais,
atravs dos mecanismos e meios a ele oferecidos via os gestores pblicos. O Estado nunca
esteve imune de crises e transformaes, perante as quais busca mecanismos de superao e
adequao.
A garantia dos direitos perpassa por trs elementos essenciais, a competncia, a
participao e a liberdade. Compreendidos no espao necessrio da democracia, no no
descomprometimento com as garantias emanadas da lei fundamental.
Na atual cultura, o carter solidrio onde alm do Estado, grupos da prpria sociedade
civil, atravs da batalha cotidiana buscam a superao das desigualdades, visando o bem estar
social e um mnimo digno para a sobrevivncia dos menos favorecidos.
Resumen:
En todos estos medios de control de potencia es una tarea exclusiva del poder del
Estado para garantizar la asistencia efectiva de los derechos fundamentales y,
especficamente, el desarrollo social, a travs de los mecanismos y medios a su alcance a
travs de los gestores pblicos. El Estado no ha sido inmune a las crisis y transformaciones,
en contra de que los mecanismos de bsqueda de afrontamiento y adaptacin.
Garantizar los derechos impregna los tres elementos esenciales, las habilidades, la
participacin y la libertad. Incluido en el espacio necesario de la democracia, no en la retirada
de las garantas otorgadas por la ley fundamental.
1

Graduado pela PUCRS e mestrando pela UNISINOS. Advogado. Endereo eletrnico


rosmarrissi@hotmail.com
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

En la cultura actual, donde el personaje de la solidaridad ms all de los estatales, los


grupos de la sociedad civil por s mismo la bsqueda de la batalla diaria para superar las
desigualdades, para el bienestar y un mnimo decente para la supervivencia de los menos
afortunados.
Palavra chave:
Estado; crise; democracia; direitos fundamentais; transformao social.
Palabra clave:
Estado; crisis; democracia; derechos fundamentales; la transformacin social.

Sumrio:

Introduo; 1.1. O Estado em desenvolvimento; 1.2. A crise Estatal e a transformao; 1.3. Os


direitos fundamentais sociais protegidos; Consideraes finais; Bibliografia.

Introduo

O presente artigo tem por objetivo constatar a atual situao do Estado a partir de
alguns doutrinadores, os quais compreendem que a situao de crise e transformao. Diante
dessa constatao de crise que gera consequncias na sociedade e afeta direitos fundamentais
em diversas abrangncias. O foco dar-se- nos direitos fundamentais, tendo em vista a
necessidade da garantia desses direitos para grande parte da populao atravs da
transformao do Estado, o qual ser o gerador da mudana social. Alm do Estado a
sociedade civil tem o deve colaborar e ser ativa na execuo da garantia desses direitos aos
menos favorecidos. A partir de um esforo conjunto e com polticas governamentais

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adequadas possvel conseguir adequar a necessidade com a fora estatal e o gerenciamento


dessas demandas advindas de uma parte da sociedade.

1.1.

O Estado em desenvolvimento;
Para a compreenso da edificao do Estado Moderno, relevante considerar a

existncia de todo um perodo anterior de feudalismo, 2 de monarquias e das guerras em


territrio da Europa atual. Este processamento envolveu as mutaes econmicas, sociais,
polticas e ideolgicas. Os feudos eram autossuficientes e predominaram na Europa do sculo
V ao XV, dentro do sistema scio-politico-econmico que caracterizava-se pelas relaes
servis de trabalho, pela descentralizao do poder poltico e pela quase imobilidade social. Os
senhores feudais eram membros do clero e da nobreza. Com o enfraquecimento do feudalismo
a monarquia se fortaleceu.
O surgimento do Estado segundo Jacques Chevallier, como condio para o
desenvolvimento econmico e a paz social, tem sua construo resultante da conjugao de
cinco elementos essenciais, a saber: a existncia de um grupo humano, a nao; a construo
de uma figura abstrata, o Estado; a percepo do Estado como princpio de ordem e de coeso
social; o estabelecimento de um monoplio da coero; a existncia de um aparelho
estruturado e coerente de dominao, as burocracias funcionais. a partir destes cinco
elementos conjugados na construo do Estado e da forma estatal que reside especificidade
e a novidade. (CHEVALLIER, 2009, p. 24-25 ).
Para Creveld, o Estado tem seu surgimento nas aglomeraes, 3 onde reinavam os
chefes, governos de tribos ou grupos, uma das finalidades era a soluo de conflitos, funo
inerente a quem exercia o poder ou a um grupo que tomava as decises. De acordo com o
autor que assim descreve: Nas sociedades de bandos, mais simples, era o chefe da famlia
que arbitrava e decidia tais casos, ao passo que, entre os pastoralistas mais adiantados do leste
da frica e os ndios norte-americanos, esse papel pertencia assembleia da aldeia.
(CREVELD, 2004, p. 7).

O Estado feudal caracterizado pelo exerccio acumulativo das diversas funes diretivas por parte das mesmas
pessoas e pela fragmentao do poder central em pequenos agregados sociais.
3 Na compreenso de Martin Van Creveld, Durante a maior parte da histria, e em especial da pr-histria,
existia governo, mas no Estados.
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O contexto mundial afetado por diversos fenmenos de ordem econmica, poltica,


social e por fatores que determinam a tomada de decises por parte do ente pblico, que
Poulantzas, assim denomina Em suma, a crise poltica consiste em uma srie de traos
particulares resultantes desta condensao das contradies no domnio poltico, e que afetam
tanto as relaes de classe em sua luta politica com os aparelhos de Estado.
(POULANTZAS, 1977, p. 9).
O termo crise empregado para a denominao das diferentes mudanas na sociedade e
tambm no aparelho estatal. A abordagem dar-se- em diferentes nveis para uma melhor
compreenso

1.2 A crise Estatal e a transformao;

A crise poltica sofreu no imprio com o surgimento do feudalismo, onde ocorreu toda
uma reviravolta na forma de governo e no poder. Crise ideolgica com os enormes reflexos
perante a sociedade e o todo. Assim descrita pelo autor: Refletindo o surgimento do
feudalismo, a ideologia imperial desmoronou. Seu lugar foi tomado por um sistema que dava
destaque bem maior aos direitos coletivos da aristocracia e da religio estabelecida.
(CREVELD, 2004, p. 73).
A prpria Igreja em determinado perodo histrico, possua tamanha fora que havia
sob seu comando um exrcito, buscando assim a sua defesa e sua hegemonia. Um ponto
relevante neste contexto de Estado ocorreu em 1302, onde a busca desenfreada pelo poder
ocorreu atravs de uma Bula Papal, com o empoderamento perante as demais autoridades.
Sendo que em 1073 a Igreja possui forte influncia no Estado. Creveld assim descreve a
situao histrica naquele perodo:
O ponto culminante aconteceu em 1302, quando o papa Bonifcio VIII publicou sua
famosa Unam sanctam Ecclesiam. Citando Jeremias hoje vos concedo autoridade
sobre as naes e sobre os reinos -, a bula proclamava que o poder secular deveria
ser exercido ad nunctun et patientiam saceniotis, sob o comando e a autorizao do
sacerdote. (CREVELD, 2004, p. 86).

A meno a este fato, que o poder era reinante, e no percebesse uma preocupao
social, nem mesmo da Igreja com o povo. A compreenso que so medidas foras entre
Estado e Igreja. Assim e nos perodos seguintes, o Estado andou por trilhos tortuosos, mas

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no parou ao longo de tantos sculos. Citando a Espanha sculo XV e XVI, guerra civil
inglesa (1640), revoluo francesa (1789), o iluminismo e diversas outras fatores de impacto
na sociedade.
Situaes adversas aos direitos fundamentais4 ocorreram, tambm nesse perodo da
histria, Creveld diz que: A revolta dos camponeses de 1525 assustou as cidades do sul da
Alemanha. Revolta ocasionada pelo descompromisso do setor pblico da proteo a essa
classe. Abandonadas por um imperador cujos compromissos em todo o mundo o tornaram
evidentemente incapaz de proteg-las. (CREVELD, 2004, p. 156).
Para Poulantzas, na compreenso de crise, v o Estado como limitador atravs de sua
interveno e compreende a crise como necessria, afirmando que o problema novo com
relao a esse dado o seguinte: na medida em que o Estado intervm maciamente na
prpria reproduo do capital, na medida em que tambm as crises econmicas, so, sob um
certo ngulo, fatores orgnicos e necessrios desta reproduo, o Estado atual provavelmente
conseguiu, atravs de suas intervenes, limitar o aspecto selvagem das crises econmicas.
(POULANTZAS, 1977, p.36).
A crise do Estado advm de uma crise econmica em virtude do sistema capitalista
que gera reflexos no contexto poltico. A crise ocorre na medida em que h um acentuado
nvel de desigualdade social/econmico, gerado pelo sistema como um todo.
Mesmo diante de todas estas transformaes o sistema capitalista no permite que o
Estado seja forte, na compreenso de Poulantzas que assim o descreve:
O Estado diante das novas realidades das lutas de classe desta fase, e conduzem
assim no simplesmente a uma virada autoritria ocasional do Estado burgus, mas
constituio de uma nova forma de Estado capitalista, com caractersticas prprias
de Estado Autoritrio ou de Estado forte, que poderiam muito bem significar que
uma certa forma de democracia poltica simplesmente no mais possvel sob o
capitalismo. a estas transformaes que se articulam, em alguns destes Estados, as
caractersticas especficas de crise de Estado, l onde uma crise poltica no sentido
prprio ocorre efetivamente. (POULANTZAS, 1977, p. 38).

Nessa crise, o surgimento de organismos supranacionais, como a OMC (Organizao


Mundial do Comrcio), o GATT (Acordo sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio), o bloco
econmico da Unio Europeia, a ONU (Organizao das Naes Unidas) e outras, como a
UNASUL e MERCOSUL, tendo como fator de fora meramente a questo econmica.
Creveld descreve como interveno necessria ao equilbrio global afirmando: O
funcionamento da economia mundial foi enquadrado pela interveno das organizaes,
4

Ciente que o termo direitos fundamentais no era empregado nesse perodo, utilizado para facilitar a
compreenso.
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chamadas a intervir permanentemente para assegurar a manuteno de um equilbrio global.


(CREVELD, 2004, p. 42).
Reforando esse contexto Jos Bolzan Morais, enfatiza a existncia de estruturas de
poder que no esto atreladas a um Estado, mas possuem relevncia internacional, abarcando
os mais diferentes espaos tendo em vista uma nica finalidade, a segurana mercantil
internacional.
Deve-se ter presente, como uma constatao e um alerta, que, o brutal crescimento e
autonomizao do poder econmico, a ponto de ver-se por sobre o controle dos
governos dos Estados e at de rgos de carter supra e internacionais, como a
Unio Europeia ou a Organizao das Naes Unidas (ONU). (MORAIS, 2011, p.
21)

Mesmo diante de toda essa crise Estatal descrita, o doutrinador Georg Sorensen afirma
ser o Estado um ente pleno de poder, com domnio sobre as foras econmicas globais, bem
como enfatiza os movimentos populares, como foras que impactam na organizao do ente
pblico, in verbis:
O mundo est mudando e abriu-se um novo debate sobre o destino do Estado. O
Estado continua a ser a forma dominante de organizao poltica universal, mas
desafiado a partir de diversas reas, incluindo as foras de mercado globais,
instituies internacionais e movimentos populares. (SORENSEN, 2010, p. 41).5

possvel indagar se o estado passa por uma constante crise ou a adaptao


necessria, uma modernizao do aparelho estatal, e os reflexos perante a prpria sociedade.
Nessa perspectiva da crise, Sorensen enfatiza o fenmeno da Globalizao e outros como
fatores que ocasionam uma transformao social sem volta.
A mudana poltica mais importante desde o fim da Segunda Guerra Mundial
aconteceu h mais de vinte anos, quando o Muro de Berlim caiu, a Guerra Fria
terminou ea Unio Sovitica foi dissolvida.
A mudana social muitas vezes costuma ser chamada de globalizao. Muitos
observadores se concentrar sobre os aspectos econmicos desse fenmeno. E, claro,
para o intercmbio econmico atravs das fronteiras uma questo cada vez mais
importante. (SORENSEN, 2010, p. 21).6

El mundo est cambiando y se ha abierto un nuevo debate acerca del destino del Estado. El Estado sigue
siendo la forma dominante de la organizacin poltica universal, pero se lo desafa desde mbitos muy distintos,
incluidos las fuerzas mercantiles globales, las instituciones intemacionales y los movimientos populares.
6 El cambio poltico ms importante desde el fin de la segunda guerra mundial sucedi hace ms de veinte aos,
cuando cay el muro de Berln, termin la guerra fra y se disolvi la Unin Sovitica.
El cambio social ms acusado suele llamarse "globalizacin". Muchos observadores se concentran en los
aspectos econmicos de este fenmeno. Y, desde luego, el intercambio econmico por encima de las fronteras es
un asunto de importancia creciente.
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Na busca ao longo do tempo, possvel perceber a evoluo do prprio Estado, pois


ele no surgiu moderno desde os seus primrdios. E advm desta modernidade a necessidade
da prpria proteo aos direitos fundamentais que foram juntamente com a evoluo
transformando-se em objeto de negcio lucrativo pelo capitalismo. No havia Estado
moderno nos sculos XVII, XVIII e XIX, e Sorensen exemplifica esta transformao dizendo
que haviam condies polticas, econmicas e sociais que conduziram ao Estado moderno. A
transformao, portanto, a norma e no a excepo. O Estado sempre experimentou um
crescimento e mudana. (SORENSEN, 2010, p. 33).7
Na modernidade Sorensen, define o estado a partir de uma viso macro, de um
contexto amplo, com a finalidade de abranger a sociedade como um todo, no apenas um
grupo econmico ou por interesse, mas sim por um todo de uma sociedade complexa e
estruturada. No contexto do Estado moderno se define a nao como um povo, dentro de um
territrio que uma comunidade baseada na cidadania (incluindo direitos e obrigaes,
polticas, sociais e econmicas) e um comunidade de sentimento (SORENSEN, 2010, p.
105).8
O Estado tem seu papel forte, entretanto possui entraves que dificultam o seu trabalho,
tornando-se um estado burocratizado, bem como a corrupo que corrompe o ente poltico.
As Burocracias de Estado esto se ocupando em comercializar do que nas
atividades. A idia de reinveno do governo significa a substituio das
burocracias que produzem utilitrios diretamente por outros servios que monitoram
e supervisionar terceirizados ou privatizados com complexos critrios financeiros e
indicadores de desempenho ... Alm disso, a substncia da prpria regulao mudou
desde que o ajustamento estrutural (isto , tenta estabelecer ex ante estruturas de
mercado e monitorar o seu desempenho) do regulamento que penaliza
anticoncorrenciais ou de comportamento fraudulento atravs de litgio ex post, como
regulao prudencial dos mercados financeiros. (SORENSEN, 2010, p. 56). 9

. Haba condiciones polticas, econmicas y sociales que acabaran conduciendo al Estado moderno. La
trasformacin, por tanto, es la norma y no la excepcin. Los Estados han experimentado siempre desarrollo y
cambio.
8
En el contexto del Estado moderno definimos la nacin como un pueblo-dentro de un territorio que constituye
una comunidad basada en la ciudadana (incluidos los derechos y obligaciones polticos, sociales y econmicos)
y una "comunidad de sentimiento"
9
Las burocracias estatales cada vez se ocupan ms de "mercantilizar" las actividades. La idea de "reinventar el
gobierno": significa la sustitucin de burocracias que producen servicios pblicos directamente por otras que
vigilan y supervisan servicios de contratacin externa o privatizados segn criterios financieros complejos e
indicadores de rendimiento ... Adems la propria substancia de la regulacin ha cambiado desde la regulacin
estructural (esto es, intentos ex ante de establecer estructuras de mercado y controlar sus resultados) a la
regulacin que penaliza el comportamiento anticompetitivo o fraudulento por medio de la litigacin ex post,
como la 'regulacin prudente' en los mercados financieros.
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A burocracia em alguns setores e negcios um dos entraves em que o Estado em


parte resolve atravs da venda ou a concesso dos mesmos a iniciativa privada via contrato ou
meio lcito de concesso, por um determinado tempo.
Aspecto relevante tambm a funo institucional do Judicirio, como forma de
garantir uma integridade e confiabilidade perante os cidados, busca cada vez mais inibir
iniciativas que trazem prejuzos a sociedade. O autor refere-se Frana e a Itlia, entretanto,
os meios de comunicao no Brasil tambm em muito divulgam aes de combate a
corrupo. Os regimentos internos de cada poder poltico constitudo preveem punio e
moralizao para o combate a esse crime. Destarte, Chevallier assim descreve a tentativa de
superao da crise nos pases europeus:
Dessa vez, magistrados vo se engajar, em nome da luta contra a corrupo, na
represso das prticas de corrupo poltica, no hesitando em questionar
diretamente os eleitos. V-se proliferar a figura nova do juiz justiceiro, que assume a
misso de sanear e moralizar a vida poltica.
Na Itlia, como na Frana, a iniciativa vir dos magistrados inquisidores ou
instrutores, que vo estender o terreno de suas investigaes na direo dos
polticos.
Utilizando com habilidade os instrumentos do processo penal e jogando plenamente
com os meios de comunicao para assegurar o apoio da opinio pblica, os
magistrados no hesitam mais em processar os responsveis polticos, at ao mais
alto nvel. (CHEVALLIER, 2009, p. 210).

Fator gerador de crise estatal, a globalizao, a qual permitiu que os mercados livres
gerassem ao longo do tempo desigualdades em determinados setores da economia, sendo que
os que mais sofrem so aqueles com menos aporte financeiro em suas polticas pblicas. Uma
das possveis solues a regulao de toda essa economia, seja interna ou por organismos
paraestatais. Na concepo de Marcelo Neves, o transconstitucionalismo apontaria a soluo
vivel na medida em que haveria regras universais. Chevallier, invoca a atuao do Frum
Social Mundial o qual, propem que um outro mundo possvel, desejando as transformaes
na funo do Estado.
Defensores de uma globalizao diferente: Frum Social Mundial e europeu.
De uma parte, a tomada de conscincia dos excessos da globalizao conduziu a
antecipar a necessidade de uma regulao: essa regulao aparece indispensvel, no
somente para corrigir as desigualdades de todas as ordens que a globalizao gera,
mas ainda para garantir o bom funcionamento da economia mundial.
Por outro lado, uma verdadeira tica da globalizao se esboa atravs da
consagrao de novas exigncias.
A dimenso social, que havia passado ao segundo plano sob a presso da
concorrncia e a dominao de valores liberais, tende a retornar com fora.
(CHEVALLIER, 2009, p. 40).

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Conforme se pode perceber nem tudo o que faz parte da globalizao benfico a toda
sociedade e aos cidados. Chevallier, faz referncia ao desenvolvimento de uma criminalidade
transfronteiria, atravs da indstria do sexo, da formao de redes mafiosas transnacionais,
do comrcio de drogas e a reciclagem dos fluxos de dinheiro sujo, algumas formas de
terrorismo radical, bem como a era digital e seu potencial criminal diante do mau uso, quanto
segurana de informaes pessoais e da intimidade, violando assim direitos fundamentais.
(CHEVALLIER, 2009, p. 36-37).
Por fim, nessa esfera do estado globalizado, a transformao poder ocorrer havendo
uma mudana no perfil do Estado. Transformaes estas que deveram ocorrer em reas que
impactam nos direitos fundamentais, onde a garantia da dignidade humana seja o objeto da
mudana, da globalizao para um nvel melhor de bem estar humanidade. Enquanto o ser
humano apenas uma pea da engrenagem denominada economia, no haver a tica da
globalizao, e os direitos ficando em segundo plano.
O Estado no contexto atual, conforme descrito anteriormente, passou, passa e passar
por transformaes, em virtude da mobilidade e necessidade de adequao ao movimento
natural da sociedade. Entretanto, as crises e transformaes no podem ser motivos relevantes
de deixar que os direitos fundamentais inerentes ao ser humano sejam esfacelados. O Estado
tem o poder e condies de garantir a todos os cidados, o mnimo necessrio sobrevivncia
digna, pelo princpio democrtico de direito.

1.3 Os direitos fundamentais sociais protegidos

Nesta contextualizao dos direitos sociais e a formao do Estado Democrtico de


Direito, relevante destacar que somente encontramos de maneira positivados os direitos
sociais no sculo XX, com o surgimento das Constituies do Mxico no ano de 1917, da
Repblica Alem de Weimar em 1919, sendo as mais expressivas. (DIMITRI, 2007, p. 36).
O desenvolvimento do Estado passou por transformaes, a sociedade reinventa-se no
passar do tempo e no surgimento de novas necessidades a fim de garantir o que o mais
precioso, a dignidade do ser humano. Com essa referncia, o foco dar-se- aos direitos
fundamentais sociais no Estado Democrtico de Direito.

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Os direitos humanos, na anlise do filsofo do direito Noberto Bobbio, sublinha a


dificuldade em se conceituar os direitos do homem, in litteris:
A primeira deriva da considerao de que direitos do homem uma expresso
muito vaga. J tentamos alguma vez defini-los? E, se tentamos, qual foi o resultado?
A maioria das definies so tautolgicas: Direitos do homem so os que cabem ao
homem enquanto homem. Ou nos dizem algo apenas sobre o estatuto desejado ou
proposto para esses direitos, e no sobre o seu contedo: Direitos do homem so
aqueles que pertencem, ou deveriam pertencer, a todos os homens, ou dos quais
nenhum homem pode ser despojado. Finalmente, quando se acrescenta alguma
referncia ao contedo, no se pode deixar de introduzir termos avaliativos:
Direitos do homem so aqueles cujo reconhecimento condio necessria para o
aperfeioamento da pessoa humana, ou para o desenvolvimento da civilizao, etc.,
etc. E aqui nasce uma nova dificuldade: os termos avaliativos so interpretados de
modo diverso conforme a ideologia assumida pelo intrprete; com efeito, objeto de
muitas polmicas apaixonantes, mas insolveis, saber o que se entende por
aperfeioamento da pessoa humana ou por desenvolvimento da civilizao.
(BOBBIO, 1992, p. 17).

So compreendidos a partir da Constituio Federal de 88 como direitos


fundamentais, 10 todos aqueles direitos compreendidos no Ttulo II, denominado Dos Direitos
e Garantias Fundamentais. Nesse extenso rol de direitos, incluem-se diversos direitos civis,
individuais e garantias processuais no art. 5, direitos sociais nos art. 6 e 193, direitos
trabalhistas nos art. 7 e 8, direitos de nacionalidade, nos art. 12 e 13 e direitos polticos art.
14 a 17 respectivamente. Nesse caso, h uma presuno de que os direitos compreendidos no
Ttulo II so ligados ao princpio da dignidade da pessoa humana, pois foi o prprio
constituinte quem os considerou, de forma expressa, como direitos fundamentais.
Os direitos humanos tem uma caracterstica nitidamente internacional compreendendo
todas as prerrogativas e instituies que conferem a todos, universalmente, o poder de
existncia digna, livre e igual. Ao revs, os direitos fundamentais so aqueles assentes no
Ordenamento Jurdico que, embora tenham suas razes no direito natural, no se esgotam nele,
pois h direitos fundamentais conferidos a instituies, associaes, grupos ou pessoas
coletivas e muitos deles so criados pelo legislador positivo para harmonizar as opes do
Estado Democrtico de Direito.
Por sua vez, referente aos Direitos Fundamentais Sociais, assim Andreas Krell explica:
Os Direitos Fundamentais Sociais no so direitos contra o Estado, mas sim direitos
atravs do Estado, exigindo do poder pblico certas prestaes materiais. So os
Direitos Fundamentais do homem-social dentro de um modelo de Estado que tende
10

Observe que a Constituio Brasileira de 1988 adotou a terminologia Direitos Fundamentais em seu Ttulo II
que abrange direitos individuais e coletivos, direitos sociais, direitos da nacionalidade, direitos polticos, alm
dos direitos econmicos.
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

cada vez mais a ser social, dando prevalncia aos interesses coletivos antes que aos
individuais. O Estado, mediante leis parlamentares, atos administrativos e a criao
real de instalaes de servios pblicos, deve definir, executar e implementar,
conforme s circunstncias, as chamadas polticas sociais (de educao, sade,
assistncia, previdncia, trabalho, habitao) que facultem o gozo efetivo dos
direitos constitucionalmente protegidos. (KRELL, 2002, p. 10 e 20).

O artigo 6 da Constituio brasileira de 1988, referindo-se aos Direitos Fundamentais


Sociais assim foi elaborado e promulgado, bem como o artigo 193, que assim reza:
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, na forma desta Constituio.
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o
bem-estar e a justia sociais.

Para que o Estado assegure o acesso sade e educao, por exemplo, necessrio
que haja recursos financeiros que o possibilitem agir. So direitos que esto subjugados
conjuntura econmica, pois demandam de recursos pblicos disponveis.
Na viso continental as dificuldades nessa organizao so encontradas em
determinados pases. O autor enfoca pases africanos, onde o Estado no possui a fora e o
significado atribudo, por exemplo, como a Unio Europeia. A comunidade de afinidade, a
tribo, a raa, no possuem uma fora relevante para o desenvolvimento da nao como um
todo, pois fica restrita ao gueto que a constitui.
Em resumo Estados fracos so caracterizados por uma situao em que a
comunidade de cidados ou comunidade de sentimento evoluiu para se tornar o
primeiro elo do povo. Simplesmente o pas no atingiu a importncia que tem nos
estados modernos. Em vez disso identidades tnicas e filiaes permanecer de
fundamental importncia. (SORENSEN, 2010, p. 121). 11

A funo democrtica e a incorporao dos valores sociais, passa pelos denominados


movimentos sociais, que surgiram em virtude da necessidade demandada no meio social
flagelado, em virtudes da globalizao, da crise estatal, guerras, e outros fenmenos de
impacto.
A democratizao das relaes sociais, paulatinamente conquistada mesmo ante
todos os retrocessos experimentados no curto Sculo XX, com todos os seus desvios
autoritrios e totalitrios - significou, por outro lado, a abertura de canais que
permitiram a quantificao e a qualificao das demandas por parte da sociedade

11

En resumen los Estados dbiles se caracterizan por una situacin en la que la "comunidad de ciudadanos" ni
la "comunidad de sentimiento" se han desarrollado para convertirse en el vnculo primero del pueblo.
Simplemente la nacin no ha alcanzado la significacin que tiene en los Estados modernos. En lugar de ello las
identidades y afiliaciones tnicas siguen siendo de importancia fundamental.
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civil em face, em especial, da incorporao de novos atores movimentos sociais.


(MORAIS, 2011, p. 27).

Estes movimentos querem fazer frente aos direitos sociais que possuem a finalidade
prestacional, tais como, regulao das relaes de trabalho, seguridade social, educao,
sade, infraestrutura urbana, poltica energtica, poltica de transportes, infraestrutura
industrial, cmbio, juros, etc. (MORAIS, 2011, p. 27).
Politicas estas que em termos financeiros no sustentam pases. No caso abaixo
relatado, as ex-colnias africanas no possuem o seu controle e a subsistncia em grande
parte informal, ocasionando assim a pouca circulao de riquezas e divisas ao pas. Outro
fator a concentrao da riqueza nas mos de pequenas elites, as quais detm o controle e o
poder econmico concentrado em seus interesses. Nessa realidade a transformao do Estado
a fim de garantir os direitos sociais deve ser profunda e abarcar a diversas frentes do poder
pblico e principalmente a conquista do poder perante as elites privadas, as quais no devem
estar preocupadas com os cidados do pas o qual exploram. Sorensen assim relata a cruel
realidade que muitos chefes de Estado enfrentam para governar, e quem sabe na tentativa de
reverter a cruel realidade no mdio e longo prazo, segue:
Em termos materiais os Estados menos desenvolvidos do Terceiro Mundo so
entidades muito fracas. Geralmente ex-colnias povoadas dentro dos limites
estabelecidos pelas potncias coloniais. Tomasse a maioria dos pases da frica subsaariana. Estados que ganharam independncia raramente exercem o controle sobre
seu prprio territrio. As populaes esta dividida segundo critrios tnicos,
lingusticos, culturais ou de outra forma. No h uma economia nacional
desenvolvida. Muitas pessoas esto fora da economia formal e vivem em economias
de vida local. Na medida em que h uma economia formal depende fortemente da
exportao de commodities e importaes de tecnologia e bens de consumo. Os
Governos administram instituies fracas e ineficazes e muitas vezes nas mos de
pequenas elites que buscam explorar a partir de sua posio em beneficio prprio.
(SORENSEN, 2010, p. 137).12

A incorporao do Estado na funo solidria em seu tecido social, em virtude de sua


adequao aos meios de proteo, como destaca Bolzan, a solidariedade, a qual compreende
uma comunho de sentimentos e atitudes, em prol da unidade em face de foras malficas
exteriores. Primitivamente Durkheim, elaborou a solidariedade mecnica, que possua o
12

En trminos materiales los Estados menos desarrollados del Tercer Mundo son entidades muy dbiles, Por lo
general se trata de excolonias pobladas dentro de los lmites establecidos por las potencias coloniales. Tmese
a la mayora de los pases en el frica subsahariana. Los Estados que consiguieron la independencia raramente
ejercan el control sobre su propio territorio. Las poblaciones estn divididas segn criterios tnicos,
lingsticos, socioculturales o de otro tipo. No existe una economa nacional desarrollada. Mucha gente est al
margen de la economa formal y viviendo en economas locales de subsistencia. En la medida en que existe una
economa formal se basa sobre todo en exportaciones de materias primas y las importaciones de tecnologa y
bienes de consumo. Los gobiernos encabezan instituciones dbiles e ineficaces y con mucha frecuencia estn en
manos de Pequeas elites que tratan de explotar su posicin en su beneficio.
27

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

objetivo de moralizante de busca de coeso na fora de trabalho. No essa a solidariedade que


garante o estado de bem estar social atravs do respeito s garantias dos direitos
fundamentais. A transio advinda do perodo liberal clssico, do modelo welfare state para o
atual modelo ps-moderno em muito corroborou para a compreenso do efeito da
solidariedade na atual sociedade em prol da humanidade. Assim fundamenta o autor:
A passagem do modelo de estado mnimo ao feitio liberal clssico para o tipo de
Estado de Bem-Estar Social impe a reconsiderao do fenmeno da soberania.
Enquanto o modelo liberal incorporava uma ideia de soberania como poder
incontrastvel, prprio a uma sociedade de indivduos livres e iguais para os quais
importava apenas o papel de garantidor da paz social atribudo ao Estado, o modelo
de welfare state adjudica a ideia de uma comunidade solidria onde ao poder
pblico cabe a tarefa de produzir a incorporao dos grupos sociais aos benefcios da
sociedade contempornea. Nesta funo de patrocnio da igualdade transfere-se ao
Estado um novo atributo que contrasta com este poder ordenador, qual seja a
solidariedade. O carter solidrio do poder estatal, para muitos, substitui a sua
caracterstica soberana para incorpor-lo na batalha cotidiana de superao das
desigualdades e de promoo do bem-estar social, percebido como um benefcio
compartilhado pela humanidade toda. (MORAIS, 2011, p. 23).

Para Canotilho, a democracia, as leis de nada valero se a mquina gerencial estatal


no for munida de quatro estruturas estratgicas que garantam a sua plena execuo. O
caminho parte da garantia financeira advinda da carga tributria, de um plano de aplicaes
dessas receitas conjugado com o equilbrio nacional das contas pblicas, a fim de evitar um
colapso financeiro e consequentemente uma srie de fatores que fogem do controle estatal em
virtude da economia globalizada. Ao Estado resta apenas os frutos catastrficos quando
ocorrem erros de investimentos financeiros a fim de promover a economia em patamar
aceitvel. Contraponto especfico com pases africanos onde h concentrao de economia e
pouca circulao de riquezas.
[...] ora, o Estado Social s pode desempenhar positivamente as suas tarefas de
sociabilidade se verificarem quatro condies bsicas:
1) provises financeiras necessrias e suficientes, por parte dos cofres pblicos, o
que implica um sistema fiscal eficiente capaz de assegurar e exercer relevante
capacidade de coao tributria;
2) estrutura da despesa pblica orientada para o financiamento dos servios sociais
(despesa social) e para investimentos produtivos (despesa produtiva);
3) oramento pblico equilibrado de forma a assegurar o controlo do dficit das
despesas pblicas e a evitar que um dfice elevado tenha reflexos negativos na
inflao e no valor da moeda;
4) taxa de crescimento do rendimento nacional de valor mdio ou elevado.
(CANOTILHO, 2006, p. 147).

O oramento participativo, desenvolvido fortemente em Porto Alegre pelo ente


poltico municipal, demonstrou ser uma frmula eficaz em parte, pois a mesma sempre

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

depende do poder executivo e representativo para a chancela final. No foco dos direitos
fundamentais sociais, a democracia participativa mais democrtica do que a democracia
representativa. E assim o autor afirma:
As frmulas da chamada democracia participativa talvez se constituam como
alternativas possveis de rearticulao de espaos pblicos que se apresentem como
uma fonte de autoridade cuja legitimidade ultrapasse at mesmo os esquemas
procedimentais caractersticos da democracia representativa. (MORAIS, 2011, p.
57).

Por fim, a questo do judicirio, diferentemente que na funo moralizadora na


transformao do Estado, onde o judicirio impacta no poder poltico, aqui em prol a prpria
garantia, no qual desempenha um papel importante para a efetivao dos direitos sociais. As
aes reivindicando tais direitos por parte da parcela menos favorecida da sociedade, crescem
a cada dia, a qual encontrou no judicirio um meio para gritar na busca dos direitos
estabelecidos constitucionalmente, mas no operacionalizados, nem efetivado e muito menos
garantido o seu acesso.
Contraditoriamente, em um ambiente de mais acesso aos meios de tratamento de
conflitos resultante da prpria democratizao, seja como abertura mais ampla no
ingresso ao sistema, seja no (re)conhecimento dos prprios direitos, vive-se um
contexto de maior excluso ou de crescente negao de promessas, o que
proporciona este recurso exausto ao sistema de justia como pedra da salvao,
de uma salvao que, por bvio, nele no est.
Neste contexto, a disputa pela efetivao de direitos os sociais, sobretudo - pelo
Poder Judicirio passa a ser uma das marcas da contemporaneidade. (MORAIS,
2011, p. 48).

Entretanto, o judicirio no possui mecanismos suficientes para que os direitos a um


cidado ou uma coletividade sejam garantidos, pois no dependem nica e exclusivamente da
esfera jurdica. As poltica pblicas devem possuir oramento e regulao, muitas vezes
demandas fruto de decises judiciais so incompatveis com a realidade existente e o prprio
oramento pblico. Por exemplo uma liminar de internao em UTI de um paciente em
determinado hospital onde todos os leitos esto ocupados. Toma fora a necessidade de uma
gesto pblica a fim de atender as demandas sociais. (MORAIS, 2011, p. 89).

Consideraes finais

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No basta o sistema de governo, as leis e uma sociedade organizada para a devida


garantia e efetivao dos direitos fundamentais. Sorensen, quando se refere ao terceiro
mundo, aquele em desenvolvimento, pressupem legitimidade e fora de governo pra
conseguir os resultados desejados, entretanto, o Estado sempre est vinculado a economia,
que o motor do desenvolvimento estatal, e da circulao de riquezas. Assim, as novas
demandas sobre os estados do Terceiro Mundo so a democracia e a boa governana. A
esperana consiste em impulsionar a capacidade institucional, tcnica, administrativa e
poltica. (SORENSEN, 2010, p. 76).13
O sistema democrtico o mais aceitvel na sociedade capitalista, onde ocorre a
gesto eficaz com um governo responsvel e representativo. A garantia desses direitos
perpassa por trs elementos essenciais, a competncia, a participao e a liberdade. A
liberdade compreendida no espao necessrio da democracia, no o descomprometimento
com as garantias emanadas da lei fundamental. O Estado anteriormente descrito, que passa
constantemente pelas mudanas ou modernizaes, essencialmente democrtico, ou seja,
Estado do povo, do qual emana o poder e a este devem ser assegurados os direitos e a
liberdades. Georg Sorensen explana esse entendimento, compreendendo que um sistema
poltico democrtico composto por elementos diversos e enfatiza trs: a concorrncia entre
os indivduos e grupos para ocupar todos os cargos importantes de poder do governo,
participao poltica na seleo de lderes e polticas e liberdades civis e polticas..
(SORENSEN, 2010, p. 94).14

O Estado ps-moderno, tem como fator o mundo social interconectado, no mais


apenas um deles que determina toda a conduo e a efetivao dos direitos fundamentais.
Certamente no podemos esperar que o nico fator-seja econmica, poltico, social,
cultural ou de outra forma sendo o nico responsvel por esta transformao geral,
por isso devemos encontrar um conjunto mais amplo de fatores.
Que tipo de conjunto mais amplo estamos procurando? Em ltima anlise, no
mundo social tudo est ligado a tudo. Assim, qualquer ao passada ou presente, no
mais amplo sentido do termo tomado por qualquer grupo ou indivduo pode, em
princpio, ser includo no conjunto de fatores que estamos procurando.
(SORENSEN, 2010, p.185 ). 15

13

GEORG SORENSEN. La transformacin del Estado Ms all del mito del Repliegue: Traduccin:
RAMN COTARELO. Tirant Lo Blanch Valencia, 2010. p. 76.
De este modo las nuevas demandas a los Estados del Tercer Mundo consisten en la democracia y el buen
gobierno. La esperanza consiste en impulsar la capacidad institucional, tcnica, administrativa y poltica.
14
Competencia entre los individuos y los grupos para ocupar todas las posiciones importantes del poder de
gobierno; participacin poltica en la seleccin de dirigentes y polticas; y libertades civiles y polticas.
15
Sin duda no podemos esperar que un nico factor -ya sea econmico, poltico, social, cultural o de otro tipo-sea exclusivamente responsable de esta transformacin general, de forma que tendremos que buscar un
conjunto ms amplio de factores.
30

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Mesmo que a sociedade civil queira colaborar com o desenvolvimento social, ela
sempre estar sob a gide do Estado, o qual compreende as necessidades sociais e destina os
esforos para essa realidade. No possvel considerar a sociedade civil como refm, mas
como organizao de um todo necessrio para na globalidade o Estado ser democrtico. O
Estado forte na medida em que detm os meios que controlam a economia, a violncia, a
distribuio de riquezas entre outros.
Em poder de todos esses meios, tarefa nica e exclusivamente do poder estatal
garantir o efetivo atendimento a todos os direitos fundamentais e especificamente os sociais,
atravs dos mecanismos e meios a ele oferecidos via os gestores pblicos.
Considera-se que para a plena efetivao, fatores como a soberania e igualdade de
direitos e deveres. Entretanto pases subdesenvolvidos por si s so incapazes de garantir a
soberania atravs do prprio desenvolvimento, necessitam ajuda de outros pases, seja ela,
humanitria emergencial, investimentos para a gerao de riquezas ou gesto pblica da
aplicao dos recursos disponveis, pois muitos pases no possuem essa capacidade atravs
do gestor pblico. (SORENSEN, 2010, p. 212).
Considervel na cultura atual o carter solidrio onde alm do Estado, grupos da
prpria sociedade civil, atravs da batalha cotidiana buscam a superao das desigualdades,
visando o bem estar social e um mnimo digno para a sobrevivncia dos menos favorecidos.
(MORAIS, 2011, p. 24).

Na elucidao da funo Estatal, Ana Paula de Barcellos, dentro do mnimo


existencial esto os seguintes direitos: educao fundamental obrigatria e gratuita, 16 sade,
assistncia social, assistncia jurdica gratuita. No sentido de princpio, a Dignidade da Pessoa
Humana relaciona-se a isso, pois no poderemos falar em liberdade de escolha se a pessoa
no tiver o que comer, onde dormir, onde trabalhar ou mesmo se estiver doente.
(BARCELLOS, 2002, p. 305).
Merece destaque nesta considerao o excerto descrito a seguir, onde bem retrata a
luta cotidiana pelo mnimo existencial, garantido Constitucionalmente em todos os Estados.
O Estado transforma-se as relaes mudam, mas as necessidades permanecem e devem ser
saciadas.

Qu tipo de conjunto ms amplio estamos buscando? En ltimo anlisis en el mundo social todo est
conectado con todo. As toda accin pasada o presente en el ms amplio sentido del trmino emprendida por
algn grupo o persona puede en principio incluirse en el conjunto de factores que estamos buscando
16
uma regra imposta ao Estado, cabendo medidas necessrias em caso de no cumprimento.
31

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Como se v, pr um prato de comida nas mos de cada um no parece ser tarefa


fcil, embora inevitvel e imediata, sem que enfrentemos a tenso permanente e
intransponvel entre uma estratgia econmica excludente e as tarefas includentes de
uma poltica democrtica, alicerada nos direitos humanos e expressa em um pacto
estruturante da sociedade nacional, regional, local, mundial(?).(MORAIS, 2011, p.
107).

BIBLIOGRAFIA

BARCELLOS, Ana Paula. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: O princpio


da dignidade da pessoa humana, Rio de Janeiro. Renovar, 2002,
BOBBIO, Noberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro:
Editora Campus, 1992.
CANOTILHO, J. J. Gomes. A governance do terceiro capitalismo e a constituio social.
(Consideraes preambulares). In: CANOTILHO, J. J. Gomes e STRECK, Lenio Luiz
(Orgs.). Entre discursos e culturas jurdicas. Coimbra: Coimbra Ed. 2006.
CHEVALLIER, Jacques. O Estado Ps-Moderno. Traduo de Maral Justen Filho; Belo
Horizonte: Frum, 2009.
CREVELD, Martin Van. Asceno e Declnio do Estado. Traduo: Jussara Simes. So
Paulo: Martins Fontes, 2004.
DIMITRI, Dimoulis; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
SORENSEN, Georg. La transformacin del Estado Ms all del mito del Repliegue:
Traduccin: RAMN COTARELO. Tirant Lo Blanch Valencia, 2010.
KRELL, Andreas J. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)
caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris
Editor, 2002,
MORAIS, Jos Luiz Bolzan. As Crises do Estado e da Constituio e a Transformao
Espacial (Espao-temporal) dos Direitos Humanos: 2 Ed. Porto Alegre, Livraria do
Advogado, 2011,
POULANTZAS, Nicos. O Estado em crise. Rio de Janeiro: Graal, 1977.

32

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A GARANTIA DO MNIMO EXISTENCIAL NA PROTEO DO ESTADO


DEMOCRTICO DE DIREITO
Henrique Camacho1
Yvete Flvio da Costa2
Sumrio: Resumo. Palavras-chave. Abstract. Key-words. Introduo 1 O mnimo
existencial: parmetro para a igualdade social 1.1 Mnimo existencial vs. Reserva do
possvel 2 O Estado Democrtico de Direito e a dignidade humana 3 O mnimo
existencial e os tribunais superiores 4 O controle judicial de polticas pblicas Concluso
Referncias.
Resumo
O mnimo existencial, instituto que engloba o conjunto de condies materiais indispensveis
sobrevivncia humana, encontra amparo na efetivao dos reais objetivos do Estado
Democrtico de Direito, em que impera a guarda e proteo dos dispositivos constitucionais
que buscam garantir a existncia digna do ser humano. A proteo do Estado Democrtico de
Direito responsabilidade de todos e na mesma medida, a todos deve ser dada a oportunidade
de se manterem em igualdade perante seus iguais. Surgem alguns questionamentos que
demandam de plano um estudo constitucional rigoroso e que deve ter como ponto
fundamental a supremacia da Constituio e a proteo da dignidade humana como
fundamento do Estado Democrtico de Direito. A anlise do tema tratado passa por uma
investigao da jurisprudncia, valendo-se da dogmtica jurdica e de um mtodo
predominantemente dedutivo para compreender melhor algumas possveis solues para as
indagaes que se opem.
Palavras-chave: mnimo existencial. estado democrtico de direito. dignidade humana.

Advogado. Bacharel e Mestrando em Direito pela Faculdade de Cincias Humanas e Sociais de Franca,
Universidade Estadual Paulista - UNESP - Dr. Jlio de Mesquita Filho. Bolsista CAPES. rea de
Concentrao: Sistemas Normativos e Fundamentos da Cidadania. Linha de pesquisa: Efetividade e Tutela dos
Direitos Fundamentais. Participou do Movimento Empresa Jnior. Bolsista de iniciao cientfica pela
FAPESP entre julho de 2010 e julho de 2011. Membro do Ncleo de Pesquisas Avanadas em Direito
Processual Civil Brasileiro e Comparado - NUPAD. Conciliador do Juizado Especial Cvel - Anexo UNESP Franca/SP de 2010 a 2011. Endereo para acessar este CV: http://lattes.cnpq.br/1790714681994772.
2
Bacharel em Direito pela Universidade Federal Fluminense (1978), mestrado em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (1993), doutorado em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (2002). Ps-Doutoramento na Universidade de Coimbra - Portugal, sob superviso do Professor
Doutor Jos Manuel Aroso Linhares. Atualmente professora Assistente-Doutor na Universidade Estadual
Paulista Jlio de Mesquita Filho;- Faculdade de Cincias Humanas e Sociais. Endereo para acessar este
CV: http://lattes.cnpq.br/0704127794367962.
33

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THE GUARANTEE OF MINIMUM EXISTENTIAL ON THE PROTECTION OF THE


DEMOCRATIC STATE LAW
Abstract
The minimum existential, an institute that brings togheter the required material conditions for
human survival, finds support for the effectuation of the democratic's state of law true
purposes, in wich reigns the guard and protection of the constitutional devices that persuit the
insurance of human's dignified existence. The democratic state of law protection is everyone's
liability, and, in the same way, to all must be given the opportunity of keeping themselves in
equalness before equals. Some questions are coming up that demand fierce constitutional
study, and it must have as foundation stone the constitution supremacy and the protection of
human dignity as base of the democratic state of law. This theme's analysis passes through an
investigation of legal precedents, using legal dogmatic and a method mostly deductive as to
better undersand some possible solutions for the questions that are brought up.
Keywords: minimum existential. democratic state law. human dignity.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Introduo

Pretende-se, nas linhas que seguem apresentar a temtica do mnimo existencial e


como o assunto vem sendo tratado pelo Poder Judicirio no Brasil. Ser necessria a
estruturao de um raciocnio crtico, fundamentado nas caractersticas de um Estado
Democrtico de Direito e na necessidade de se garantir a vida digna do ser humano: quais os
parmetros para se compreender uma vida como digna? O que, minimamente, o Estado deve
garantir?
Surgem alguns problemas gerados pelo descomprometimento do Poder Pblico em
garantir a efetividade dos direitos fundamentais mnimos para que a vida digna seja respeitada
e o Estado Democrtico de Direito cumpra seus objetivos traados no texto constitucional de:
proteger os cidados, promover o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza,
salvaguardar a dignidade humana, permitir o tratamento equnime de todos na efetivao de
seus direitos e promover a justia e a paz social.
As questes que se impem referem-se exatamente a existncia de certa omisso do
Poder Pblico em no garantir o mnimo existencial nem promover o fortalecimento do
Estado Democrtico de Direito: Pode o Poder Pblico se valer do argumento da reserva do
possvel para esquivar-se de suas obrigaes? O Poder Judicirio tem dever de promover o
controle de polticas pblicas para garantir a dignidade humana? H limites na atuao do
Poder Judicirio?
Importante afirmar que estes questionamentos despertam os mais calorosos debates e
que no so poucas as informaes colhidas. Portanto, no presente artigo, buscou-se delimitar
o trabalho apenas ao que tange a manuteno de um mnimo existencial e porque este deve ser
protegido para a manuteno sadia de um Estado Democrtico de Direito.
Para a estruturao da pesquisa foi utilizada consulta jurisprudncia sobre a
temtica da garantia do mnimo existencial, o que instigou a consulta conceituada doutrina
sobre o tema da efetivao dos direitos individuais e sociais, possibilitando, nas consideraes
que seguem, um posicionamento crtico, revestido em mtodo predominantemente dedutivo
na busca de possveis solues para as indagaes elencadas.
Uma metodologia basicamente voltada dogmtica permitiu certa convergncia de
pensamento para possveis respostas s indagaes apresentadas.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

1 O mnimo existencial: parmetro para a igualdade social

Muitos argumentos podem ser apresentados para promover os direitos humanos, mas
talvez, na atual conjuntura, em que se discutem questes relacionadas ao meio ambiente e
economia3, nenhum assunto seria mais pertinente que o que se espera desenvolver nas linhas
que seguem, ou seja, o mnimo existencial.
Para tanto, uma primeira indagao deve ser minimamente trabalhada, para evitar
provveis desencontros conceituais. necessrio definir o que se entende por mnimo
existencial. tarefa um tanto quanto rdua, em virtude de caractersticas abstratas que se
impem e da possibilidade de existirem inmeros conceitos. Apresentar-se- um deles, que
parece ser o mais adequado de acordo com as leituras realizadas para a elaborao deste
artigo.
Podemos afirmar que mnimo existencial o conjunto de garantias que encontram
amparo em texto constitucional. Tais garantias compem vida digna do ser humano; garantem
que, independente de concepes religiosas e culturais, todos tenham as mesmas condies
que se manterem vivos. Demonstram caractersticas para a qualidade e para a possibilidade de
viver: sade, educao, trabalho, transporte, segurana, entre outras.

No deixar algum sucumbir fome certamente o primeiro passo em


termos de garantia de um mnimo existencial, mas no e muitas vezes
no o sequer de longe o suficiente. Tal interpretao do contedo do
mnimo existencial (conjunto de condies materiais para uma vida
condigna) a que tem a despeito de divergncias sobre a extenso do
contedo da garantia prevalecido no apenas na Alemanha, mas tambm
na doutrina e na jurisprudncia constitucional comparada, notadamente no
plano europeu [...]. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 23).

Neste contexto, temos inclusive a incluso de condies anmalas que integram


determinadas parcelas da sociedade que necessitam sim de tratamento diferenciado, a
3

Neste trecho h referncia ao atual encontro mundial que ocorre no Brasil Rio + 20, na cidade do Rio de
Janeiro, em que se discutiu questes relacionadas ao meio ambiente e a sustentabilidade no desenvolvimento
da economia dos mais diversos pases. Trata-se de continuao aos debates lanados na Eco-92, encontro
tambm realizado no Brasil no ano de 1992 em que se discutiam inmeras questes importantes relacionadas
ao desenvolvimento das cidades e ao meio ambiente. A mdia noticiou, em diversos canais de comunicao,
que os resultados colhidos neste atual debate no foram satisfatrios. Muitas discusses ficaram em aberto e
dos pases que compem a maior economia global, o intitulado G7, apenas a Frana compareceu. Isto
demonstra, de certo modo, a falta de interesse de pases desenvolvidos em promover aes efetivas no combate
a poluio ambiental e aquecimento global. Como exemplo de veculos de comunicao podemos citar os
jornais Folha de S. Paulo (RIO..., 2012, online) e jornal O Globo (CARVALHO, 2012, online).
36

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

depender da situao em que se encontram. o caso das crianas (Estatuto da Criana e do


Adolescente), dos idosos (Estatuto do Idoso) e de legislao de proteo da mulher (Lei Maria
da Penha)4.
Argumenta-se que nestes parmetros a igualdade pode ser conceituada como a
condio de se tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na exata medida de
suas desigualdades (SILVA, J. A., 2009, p. 213). Para qualquer pessoa tais caractersticas
indicariam a efetivao da justia e da paz social. Igualdade [...] constitui o signo
fundamental da democracia (SILVA, J. A., 2009, p. 211).
Ao traarmos o conceito de igualdade parece recomendvel discorrer a respeito da
ideia de justia (SILVA, J. A., 2009, p. 213). Conceituar justia tarefa difcil e no possui
uma nica resposta. Entretanto, alguns apontamentos so certos ao analisar o justo,
principalmente ao caso concreto, levando em considerao as experincias as quais se
submetem o ser humano durante sua vida, refletindo alguns valores e princpios, que
perpassam por conceitos ntimos do que moral e do que tico (NADER, 2010, p. 68).
Acredita-se que o melhor parmetro para tentar definir justia seria a mxima
romana de que a cada um pertence exatamente aquilo que possui, em outras palavras:

Continuamos convictos que a frmula romana de Justia dar a cada um o


que seu constitui a melhor sntese da noo de justo. Sunn ceuique
tribuere um critrio perene, definitivo, porque se abstrai do seu de cada
um; no define nem indica o quinho ser dado ao outro. Cabe aos juristasfilsofos transformar o abstrato em concreto e dizer, em cada caso, o que o
seu de cada um. (NADER, 2010, p. 72, grifo do autor).

Parece que os ensinamentos aristotlicos de que justia reflete a exata medida entre
dois extremos possui intima relao com o conceito de igualdade e por vezes se confundem.
No possvel simplificar em demasia estes dois conceitos que, embora intimamente ligados,
no so sinnimos. Um corpo celeste luminoso como o Sol esfrico. Ns, seres humanos,
embora no consigamos observar o lado oposto ao da Terra - aquele que no est voltado aos
nossos olhos e que esta direcionado a imensido do universo no significa que a
luminosidade menor ou maior. O Sol brilho da mesma forma em toda sua extenso. De
forma menos cientfica e mais potica solicita-se aqui compreenso do leitor para um breve
4

O Estatuto da Criana e do Adolescente corresponde a Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990; O Estatuto do


Idoso corresponde a Lei n. 10.741, de 1 de outubro de 2003 e a Lei Maria da Penha, como conhecida
popularmente, corresponde a Lei n. 11.340, de 07 de agosto de 2006 e recebeu este nome em virtude de caso
nacionalmente conhecido, cuja vtima de agresso domstica foi Maria da Penha Maia Fernandes.
37

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

interldio - possvel dizer que justia e igualdade caminham juntas para aquecer o corao
daqueles que almejam uma vida digna.
1.1 Mnimo existencial vs. Reserva do possvel
A pesquisa sobre a temtica do controle judicial de polticas pblicas na
jurisprudncia nacional leva a necessidade de compreender alguns temas, como o da reserva
do possvel, mnimo existencial e limites da atuao do Poder Judicirio (CANOTILHO,
2008, p. 89-93).
Por hora, necessrio compor argumentos para evidenciar a prevalncia da garantia
do mnimo existencial sobre a reserva do possvel, j adiantando que este ltimo fruto de
traduo e implementao de doutrina alem por parte da doutrina brasileira.
Reserva do possvel trata-se de instituto criado pela doutrina alem (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 20-21). Discorre Ada Pellegrini Grinover sobre reserva do possvel
que se trata de [...] justificativa mais usual da administrao para a omisso reside
exatamente no argumento de que inexistem verbas para implement-la (GRINOVER, 2010,
p. 24).
Como forma de garantir certa passividade do Poder Pblico frente s mazelas socias,
surge a ideia de que [...] os direitos sociais as prestaes materiais dependem da real
disponibilidade dos recursos financeiros por parte do Estado, disponibilidade esta que estaria
localizada no campo discricionrio das decises governamentais e parlamentares, sintetizadas
no oramento pblico. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 29).
Percebe-se quo inadequada a justificativa, com argumentao exclusivamente
oramentria e econmica, por parte do poder pblico, para tentar evitar gastos que no
estariam previstos em seu oramento para aquele ano ou legislatura. Ora, se a Constituio
Brasileira garante, em inmeros dispositivos, que o poder pblico deve garantir dignas
condies das pessoas sobreviverem, no seria absurdo no haver previso no oramento que
trate do assunto? possvel compreender que este oramento deve ser distribudo a depender
das necessidades entre as diversas reas que podemos denominar como reas bsicas para a
vida digna v.g. sade, educao e segurana.
Se abster de garantir vida digna aos cidados descumprir as imposies
fundamentais que imperam em nossa Constituio, corroer os pilares da liberdade,
igualdade e fraternidade nos quais se sustentam o Estado Democrtico de Direito cujas origem
remontam ao Iluminismo.
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

2 O Estado Democrtico de Direito e a dignidade humana

O Estado Democrtico de Direito conceito aberto e pode ser interpretado de


diferentes formas. Entretanto, para esta pesquisa, o conceito apresentado representa parte dos
fundamentos para se alcanar os objetivos propostos quando da introduo. Interessante a
proximidade deste conceito com a prpria necessidade de se proteger os direitos humanos, ou
seja, [...] o conhecimento do Estado e de seu significado, positivo ou negativo, para a
preservao e promoo dos direitos fundamentais da pessoa humana, indispensvel.
(DALLARI, 2011, p. 5).
Podemos iniciar o debate sobre o conceito de Estado Democrtico de Direito
apresentando o seguinte excerto:

Se analisarmos a estrutura simblica-lingustica das expresses Estado de


Direito e Estado democrtico de direito, verificamos que ambas no
coincidem. Esta possui quatro palavras, aquela trs. Ento, sob o aspecto
lingustico, verificamos a no coincidncia das expresses. O primeiro
argumento em defesa da distino semntica repousa nessa constatao
lingustica. Ora, se so distintos os termos, distintas so as significaes,
caso contrario, no haveria a necessidade de se criar uma nova
nomenclatura. Referido raciocnio, construdo sobre premissas universais ou
absolutas, falho: palavras diferentes podem, como de fato o fazem,
designar coisas semelhantes, seno idnticas, dependendo da anlise.
O segundo argumento em defesa da distino, diz respeito ao proposito de
ter-se agregado o adjetivo democrtico a tradicional locuo Estado de
Direito. Segundo Miguel Reale, esse acrscimo pode indicar o proposito de
passar-se de um Estado de Direito meramente formal, a um Estado de
Direito e de Justia Social, isto e, instaurado concretamente com base nos
valores fundantes da comunidade. (RAMPIN, 2011, p. 92-93).

Como possvel depreender do trecho, as expresses Estado de Direito e Estado


Democrtico de Direito no so iguais ou sinnimas. Atentos para o conceito apresentado
por parte da doutrina Sendo o Estado Democrtico aquele em que o prprio povo governa.
(DALLARI, 2011, p.152).
Na nsia de se proteger a dignidade humana, pode-se dizer que uma mera
conceituao terminolgica no importa para se efetivar os direitos fundamentais individuais
e sociais. O Poder Pblico, diante de uma sociedade dita democrtica, deve realmente efetivar
o que est disposto no texto constitucional:

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O problema que identificamos com o uso do termo democracia, como


qualificadora de nosso atual Estado, e o uso meramente retrico que o
mesmo permite, dando margem para um esvaziamento do preceito
democrtico. E dizer: no basta o Estado se declarar democrtico se, na
prtica, ele se distancia desse ideal. (RAMPIN, 2011, p. 93).

Na mesma linha do posicionamento apresentado acima, sobre necessidade de no


haver mero simbolismo nas determinaes constitucionais:

O Estado Democrtico de Direito, ao lado do ncleo liberal agregado


questo social, tem como questo fundamental a incorporao efetiva da
questo da igualdade como um contedo prprio a ser buscado garantir
atravs do asseguramento mnimo de condies mnimas de vida ao cidado
e comunidade. Ou seja, no Estado Democrtico de Direito a lei passa a
ser, privilegiadamente, um instrumento de ao concreta do Estado, tendo
como mtodo assecuratrio de sua efetividade a promoo de determinadas
aes pretendidas na ordem jurdica. (STRECK, 1999, p. 37, grifo do autor).

Para tanto, para considerar uma sociedade livre de impedimentos ao exerccio da


democracia necessrio, na mesma medida, uma sociedade que garanta a dignidade humana
como baluarte para as aes governamentais e polticas pblicas, pois, como sabido, nada
mais deve fazer o Poder Pblico do que agir em conformidade com as determinaes legais e
principalmente as determinaes constitucionais:

Da mesma forma, sem precedentes em nossa trajetria constitucional o


reconhecimento, no mbito do direito constitucional positivo, da dignidade
da pessoa humana como fundamento do Estado democrtico de Direito (art.
1, inciso III, da Constituio de 1988). Registre-se que a dignidade da
pessoa humana foi objeto de expressa previso no texto constitucional
vigente mesmo em outros captulos de nossa Lei Fundamental [...].
(SARLET, 2011, p. 75-76).

reluzente que democracia conceito mais abrangente que Estado de Direito que
fundamentava o liberalismo. Uma evoluo tomou forma ao longo dos anos e o Estado passou
por denominaes que diversas doutrinas entendiam como Estado de Direito depois Estado
Social de Direito at chegar na atual forma de Estado Democrtico de Direito, em que h a
busca por uma sociedade livre, justa e solidaria, com poder que emana do povo e participao
deste mesmo povo nas decises e atos do governo, salvaguardando a pluralidade, respeito e a
igualdade, assim como direitos individuais, polticos, sociais e das condies econmicas
suscetveis em favorecer o pleno exerccio destes mesmo direitos (SILVA, J. A., 2009, p. 120).

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Entretanto, vale destacar que considervel a afirmao que em um momento que se


confirme o principal agente da poltica social ser o Estado tem-se que [...] quanto mais
necessitamos de polticas pblicas, em face da misria que se avoluma, mais o Estado, nico
agente que poderia erradicar as desigualdades sociais, se encolhe! (STRECK, 1999, p. 24-25,
grifo do autor).

3 O mnimo existencial e os tribunais superiores

evidente que a postura predominante nos tribunais de justia e tribunais superiores


demonstram a necessidade do Judicirio intervir, quando provocado, de maneira ativa para
impor e fiscalizar medidas de efetivao de polticas pblicas, de maneira a garantir a
dignidade humana como fundamento do Estado Democrtico de Direito.
Alguns entendimentos dos tribunais superiores, principalmente Supremo Tribunal
Federal (STF) e Superior Tribunal de Justia (STJ) tem garantido a predominncia da corrente
que acata a apreciao, por parte do Judicirio, de atos lesivos e ilegais dos outros Poderes.
Isto sem contar a possibilidade de se exercer o controle de constitucionalidade para
salvaguardar o ordenamento jurdico e deixa-lo por completo condizente com os ditames
constitucionais. J foi decidido no STF que [...] os poderes pblicos devem praticar polticas
sociais e econmicas que visem aos objetivos proclamados no art. 196 da CF. (GRINOVER,
2010, p. 14) e no STJ que:

[...] a Administrao Pblica se submete ao imprio da lei, at mesmo no que


toca convenincia e oportunidade do ato administrativo: uma vez
demonstrada a necessidade de obras objetivando a recuperao do solo,
cumpre ao Poder Judicirio proceder outorga da tutela especfica para que
a Administrao destine verba prpria do oramento para esse fim
(GRINOVER, 2010, p. 15).

Como mencionado na introduo, a anlise de alguns acrdos despertou o interesse


pela temtica. Em carter exemplificativo, alguns acrdos foram elencados abaixo para
contribuir com os debates:

EDUCAO - Menores - Direito vagas na rede pbica -A educao como


direito de todos e dever do Estado preceito constitucionalmente protegido,

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

obrigando o Estado a garantir o oferecimento de creche e pr-escola a


menores de 0 a 6 anos , a teor do inciso IV, do art. 208, da Constituio
Federal, com a redao que lhe foi dada pela Emenda Constitucional
53/2006 Violao, outrossim, que ofende a Constituio Estadual, a Lei de
Diretrizes e Bases, o Estatuto da Criana e do Adolescente, e mais
especificamente o art. 221, 2", da Constituio Federal - Sentena mantida
- Recursos oficial e da Municipalidade de So Paulo improvidos. (SO
PAULO. Tribunal de Justia. Apelao cvel com reviso n 418.517-5/0-00,
da Comarca de So Paulo, em que recorrente o juzo "ex officio", sendo
apelante prefeitura municipal de So Paulo sendo apelado Ministrio
Pblico. Acrdo da 3. Cmara de Direito Pblico do TJ-SP. Relator:
Desembargador Antnio Carlos Malheiros. Data de julgamento: 10 nov.
2009. Data de registro: 25 nov. 2009). (grifo nosso).

No caso acima se encontra sobre os holofotes um direito fundamental que garante


inclusive a manuteno de uma sociedade livre, justa e solidria. Trata-se de condio mpar
na diferenciao entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos ou em desenvolvimento: a
educao.
No acrdo est em jugo o compromisso do Poder Pblico garantir o nmero de
vagas em creches condizentes com a taxa de natalidade da sociedade brasileira. Neste caso
no se discute a qualidade do ensino e das instituies pblicas de ensino, mas sim o primeiro
passo para esta garantia ser implementada: a vaga da criana/adolescente em uma
creche/escola. No necessrio citar mais que dois diplomas legais de nosso ordenamento
para comprovar a necessidade e o dever da administrao pblica de proteger este direito:
arts. 6, 30, inciso VI e 205 da Constituio Federal de 1988 e arts. 4 e 53 da Lei n. 8.069, de
13 de julho de 1990.
Assim, conclui-se que agiu corretamente o Poder Judicirio ao conceder a ordem de
incluso da criana em creche enquanto no fosse construda outra.
Outro acrdo analisado trs tema comum ao se tratar de controle judicial de
polticas pblicas:

APELAO E RECURSO ADESIVO - Ao de obrigao de fazer - Pessoa


hipossuficiente, idosa, portadora de cegueira biocular Medicamento
prescrito por mdico (Ranibizumabe) Obrigao do Municpio Legitimidade
passiva e solidariedade dos entes pblicos Direito fundamental ao
fornecimento gratuito de medicamentos e ao custeio de tratamento Aplicao dos arts. 1, III, e 6 da CF Princpios da isonomia, da tripartio
de funes estatais e da discricionariedade da Administrao no violados Limitao oramentria - Teses afastadas Sentena mantida Recursos
voluntrios no providos, com observao.
1. Solidria a responsabilidade dos entes pblicos (art. 196 da CF), h
legitimidade passiva do demandado isoladamente ou em conjunto, ainda que

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

no se incluam todos os corresponsveis, observados o litisconsrcio


facultativo (no necessrio).
2. Os princpios da dignidade da pessoa humana (art. 1, III, da CF) e da
preservao da sade dos cidados em geral (art. 6 da CF) impem ao
Estado a obrigao de fornecer, prontamente, medicamentos necessitados,
em favor de pessoa hipossuficiente, sob responsabilidade solidria dos entes
pblicos (art. 196 da CF).
3. Havendo direito subjetivo fundamental violado, no quadro da tutela do
mnimo existencial, no se justifica inibio efetividade do direito ofendido
sob os escudos de falta de padronizao ou de incluso dos bens em lista
oficial e de limitaes oramentrias. (Apelao n 000813026.2010.8.26.0358, da Comarca de Mirassol. Acrdo da 1. Cmara de
Direito Pblico do TJ-SP. Relator: Desembargador Vicente de Abreu
Amadei. Data de julgamento: 20 mar. 2012. Data de registro: 22 mar. 2012).
(grifo nosso).

Percebe-se que a maioria de decises que envolvem a temtica abordada neste artigo
refere-se a [...] concretizao do direito (fundamental social) sade (SARLET;
FIGUEIREDO, 2010, p. 13).
No caso em tela, temos a questo do fornecimento gratuito de medicamentos para
pessoa hipossuficiente economicamente. louvvel o item 2 da ementa do acrdo, em que
perceptvel a imposio que o Judicirio fez ao Poder Pblico para preservar a sade,
valendo-se dos princpios da dignidade da pessoa humana e da preservao da vida humana.
dever de todos proteger a vida humana, o que no seria diferente em relao ao
Poder Pblico, principalmente enquanto fundado na democracia. A possibilidade de
concretizao de exerccio de sade plena e de garantia de que a administrao pblica se
comprometer em fornecer medicamentos s pessoas economicamente hipossuficientes
posio salutar adotada pelas cortes brasileiras. Provada a hipossuficincia, dever da
administrao pblica fornecer algum medicamento para garantir a luta pela vida por parte de
seu cidados.
O acrdo no destoa dos comentrios traados acima, evidenciando que a
justificativa terica da reserva do possvel no fundamento suficiente para o Poder Pblico
se esquivar de seus deveres.
Entretanto vale a ressalva que deve haver parcimnia na apreciao de questes que
envolvem tratamentos mdicos carssimos e muitas vezes realizveis em outro pases. O
Judicirio, para aplicar a lei e garantir os direitos previstos na Constituio Federal deve levar
em considerao o bem comum, ou em outras palavras, o interesse pblico.

Tome-se o exemplo da sade: uma poltica pblica razovel (e portanto


adequada) deve propiciar o atendimento do maior nmero de pessoas com o
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

mesmo volume de recursos. Merecem crticas, portanto por no atender ao


requisito da razoabilidade , alguns julgados, em demandas individuais, que
concedem ao autor tratamentos carssimos no exterior, ou a aquisio de
remdios experimentais que sequer foram liberados no Brasil. No se trata,
nesses casos, de corrigir uma poltica pblica de sade, que esteja
equivocada. E no se pode onerar o errio pblico, sem observncia da
reserva do possvel (GRINOVER, 2010, p.25).

Interesse pblico conceito aberto, entretanto, nele esto includos os direitos de


toda a coletividade. No pode o Poder Pblico, ainda com base no princpio da igualdade,
conceder determinados tratamentos a alguns e restringir o mesmo direito em relao a outros
em condies equivalentes. Se o gasto com um particular no se justificar em prol da
coletividade deve o Poder Pblico encontrar sadas para o caso concreto.
Uma possvel soluo para o caso seria a realizao de um cadastro nacional para
manter informaes sobre os tratamentos de sade disponveis em universidades pblicas e
garantir que o magistrado ou o colegiado possa ter acesso a informaes que os convenam a
respeito de um tratamento alternativo ao requerente e que poder ser realizado com oramento
pblico, incentivando a produo acadmica nas universidades pblicas e privadas
relacionadas a rea da sade.
Por fim, apresenta-se um caso cujo debate se faz em relao qualidade do meio
ambiente, mais especificamente de meio ambiente urbano:

EMENTA Ao civil pblica Poltica Pblica Intervenes em


construo irregular para afastar riscos de deslizamento e desmoronamento
(favelas) Termo de Ajustamento de Conduta firmado pelo Municpio com o
Ministrio Pblico Cumprimento parcial Demanda ajuizada para
obrigar a apresentao do cronograma de intervenes e retirar, definitiva
ou provisoriamente, os moradores para implementao dos servios e obras
Sentena de improcedncia firmada na inexistncia de prova de obrigao
remanescente do Poder Pblico Apelo do autor Persuaso Conceitos e
limites do controle jurisdicional de Poltica Pblica Natureza do Estado
contemporneo Laudos complementares, a pedido e com participao das
partes, evidenciando necessidade de continuidade das intervenes
Desocupao dos moradores apressada depois dessas provas
Necessidade, porm, de apresentao do cronograma de intervenes e de
sua insero no oramento e no Plano Plurianual de Investimentos Apelo
para tal fim provido. (Apelao n 0102589-03.2005.8.26.0000, da Comarca
de So Paulo. Acrdo da 8. Cmara de Direito Pblico do TJ-SP. Relator:
Desembargador Joo Carlos Garcia. Data de julgamento: 14 mar. 2012. Data
de registro: 16 mar. 2012). (grifo nosso).

Neste ltimo exemplo possvel notar que, embora no seja temtica muito
trabalhada pela doutrina que discute o controle judicial de polticas pblicas, deve-se destacar
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

que as temticas da segurana pblica e meio ambiente saudvel tambm so direitos


fundamentais do cidado, o que gera nus ao Poder Pblico, que deve garantir condies para
a manuteno destes direitos.
No caso sub judice tem-se ao civil pblica impetrada em favor da coletividade para
garantia de uma vida digna em um ambiente urbano seguro. um processo deveras extenso e
fundado em fortes argumentos, de ambos os lados. Contudo, foi correta a deciso do Poder
Judicirio em que se determinou que a administrao pblica devesse comprovar que estava
tomando as medidas necessrias para garantir a segurana das pessoas que viviam no local
indicado na ao.
Ada Pellegrini Grinover ainda ressalta que a atual postura do Tribunal de Justia de
So Paulo (TJSP) demonstra harmonia com o posicionamento das cortes superiores:

Em ao civil pblica ajuizada pelo MP em face da municipalidade


paulistana, objetivando a restaurao do conjunto arquitetnico do Parque da
Independncia, a Corte manifestou-se no sentido de que pode e deve o
Judicirio atuar na omisso administrativa (GRINOVER, 2010, p. 15).

Dos casos apresentados exemplificativamente, possvel perceber que existem


infinitos casos no Judicirio em que evidente a busca do cidado para ver seus direitos
garantidos e para concretizar uma vida minimamente digna.
Entende-se ser possvel elencar ao menos duas ideias que justificariam, talvez, esta
atitude do cidado em buscar resposta frente o Poder Judicirio: a) No tem condies de
manter, sozinho, o mnimo para sua sobrevivncia e vida digna e b) o Estado no estruturou
corretamente a forma de realizar determinada poltica pblica para satisfazer os anseios
sociais.
Tanto uma quanto outra situao evidencia a necessidade de se garantir e facilitar o
acesso do cidado ao Judicirio, de modo que exera seu direito de ao constitucionalmente
previsto (art., 5, XXXV, CF) e questione o Poder Pblico quanto sua mora ou passividade,
no intuito de evitar danos irreparveis ou de difcil reparao.
Sabe-se que o Poder uno e embora dividido entre Executivo, Legislativo e
Judicirio deve manter a harmonia entre estas suas faces. Apenas quando estes trs poderes
encontram-se no mesmo plano que temos a possibilidade de exerccio pleno de uma
democracia justa; [...] se as funes forem exercidas por um rgo apenas, tem-se a
concentrao de poderes (SILVA, J. A., 2009, p. 108).

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A ampliao das atividades do Estado contemporneo imps nova viso da


teoria da separao dos poderes e novas formas de relacionamento entre os
rgos legislativo e executivo e destes com o judicirio, tanto que
atualmente se prefere falar em colaborao de poderes, que caracterstico
do Parlamento (Cmara dos Deputados), enquanto no presidencialismo,
desenvolveram-se tcnicas de independncia orgnica e harmonia dos
poderes. (SILVA, J. A., 2009, p. 109, grifo do autor)

possvel perceber que esta sistemtica de separao dos poderes forneceu


condies para a doutrina criar um sistema que garante o equilbrio nas aes do governo:
sistema de freios e contrapesos (DALLARI, 2011, p.218).

Como se tem observado, a separao de poderes foi concebida num


momento histrico em que se pretendia limitar o poder do Estado e reduzir
ao mnimo sua atuao. Mas a evoluo da sociedade criou exigncias
novas, que atingiram profundamente o Estado. Este passou a ser cada vez
mais solicitado a agir, ampliando sua esfera de ao e intensificando sua
participao nas reas tradicionais. Tudo isso imps a necessidade de uma
legislao tcnica, incompatvel com os modelos de separao de poderes. O
legislativo no tem condies para fixar regras gerais sem ter conhecimento
do que j foi ou est sendo feito pelo executivo e sem saber de que meios
este dispe para atuar. O executivo, por seu lado, no pode ficar a merc de
um lento processo de elaborao legislativa, nem sempre adequadamente
concludo, para s ento responder s exigncias sociais, muitas vezes
graves e urgentes. (DALLARI, 2011, p. 219).

A partir desta ideia, de que est cada vez mais nebuloso entender as funes dos
poderes como independentes entre si, que se prope o prximo tpico em que ser abordada,
ainda que brevemente, a questo do controle judicial de polticas pblicas, ou seja, a atuao
do Judicirio frente suas atribuies em um Estado Democrtico de Direito e sua interferncia
no mbito do Legislativo e Executivo.

4 O controle judicial de polticas pblicas

No imperioso afirmar que com o passar dos anos ficou notvel a ampliao de
questes referentes a atuao do Poder Pblico no que tange a efetivao de direitos
fundamentais dos cidados. Alguns fatores colaboraram para isto, como bem explicam
Cappelletti e Garth em sua obra denominada Acesso justia:

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A expresso acesso Justia reconhecidamente de difcil definio, mas


serve para determinar duas finalidades bsicas do sistema jurdico o sistema
pelo qual as pessoas podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litgios
sob os auspcios do Estado. Primeiro, o sistema deve ser igualmente acessvel
a todos; segundo, ele deve produzir resultados que sejam individual e
socialmente justos. (CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 8).

Os autores supracitados referem-se, em suas obras as ondas de acesso justia e


demonstram o aumento nas demandas colocadas apreciao do Poder Judicirio
(CAPPELLETTI; GARTH, 1988, p. 31-73).
Ainda sob o mesmo enfoque da atuao do Judicirio frente atuao de outros
poderes tem-se constatado o aumento considervel no nmero de demandas que envolvem o
Poder Pblico em um dos extremos do processo. Informao relevante esta: o Poder Pblico
o maior interessado em postergar a celeridade na prestao jurisdicional, caminhando na
contramo do que impe o texto constitucional5.

Nesse contexto, a judicializao crescente das mais diversas demandas,


notadamente no que diz com a concretizao do direito (fundamental social)
sade, vem cobrando uma ao cada vez mais arrojada por parte dos
aplicadores do Direito, em especial do Estado-juiz, que frequentemente
provocado a se manifestar sobre questes antes menos comuns, como a
alocao de recursos pblicos, o controle das aes (comissivas e omissivas)
da Administrao na esfera dos direitos fundamentais sociais, e at mesmo a
garantia da proteo de direitos (e deveres) fundamentais sociais na esfera
das relaes entre particulares. (SARLET; FIGUEIREDO, 2010, p. 13-14).

Tanto uma quanto outra postura indica a necessidade de haver um Judicirio que possa
intervir na seara do Executivo e do Legislativo. Busca-se aperfeioar a qualidade da prestao de
servios pblicos, inclusive o direito constitucional de acesso justia. Neste aspecto, importante
vem sendo o papel do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, principalmente no que tange
questes que podem ser tratadas no mbito coletivo, como as temticas relacionadas sade,

Neste ponto interessante os vrios relatrios apresentados pelo Conselho Nacional de Justia (CNJ), rgo
criado com a Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004, cujas funes enquadram a
fiscalizao e a administrao do Poder Judicirio como um todo, criando metas para a diminuio do tempo
de prestao jurisdicional, por exemplo. Dentre estes relatrios destaca-se o conhecido Justia em nmeros.
um relatrio anual, entregue sempre entre os meses de agosto e setembro e apresenta diversas informaes
referentes ao Poder Judicirio brasileiro. Estes relatrios esto disponveis na pgina virtual do CNJ. Outro
relatrio apresentado, que apresentou os 100 maiores litigantes do Brasil, constatou que o Poder Pblico
compe boa parte destes litigantes. (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA, 2011, online).
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educao, segurana e meio ambiente. importante que os cidados tenham suas crticas
consideradas na conduta do governo (FONSECA, 2007, p. 56-57).
A discusso acerca do controle judicial, em um primeiro momento era rechaada pela
doutrina. Entretanto, com o advento da Lei de Ao Popular6 ampliou-se o poder de
apreciao dos atos administrativos por parte do Judicirio. A Constituio Federal de 1988
corroborou para a apreciao, por parte do Judicirio, dos atos lesivos e ilegais realizados pelo
Executivo e Legislativo.
Contudo, h a preocupao de no ofender a clssica diviso de poderes: Mas os
poderes, alm de independentes, devem tambm ser harmnicos entre si. Logo, os trs
poderes devem harmonizar-se para que os objetivos fundamentais do Estado sejam
alcanados (GRINOVER, 2010, p. 13).
Em outras palavras, o Judicirio s age se provocado e na exata medida para que
ocorra efetividade de direitos constitucionalmente previstos. Numa sistemtica de pesos e
contrapesos, em respeito aos princpios da razoabilidade e proporcionalidade, o Judicirio
ocupa papel fundamental na garantia da dignidade humana e na proteo do Estado
Democrtico de Direito. uma forma de levar em considerao valores como vida, segurana
e liberdade no momento em que questes referentes s garantias constitucionais so
questionadas diante da passividade do Poder Pblico no combate as desigualdades sociais
(FIGUEIREDO, 2006, p. 138-164).
Em consonncia com o texto apresentado por Ivanildo Figueiredo temos o trecho
transcrito de Ada Pellegrini Grinover (2010, p. 25):

A estrita observncia dos limites interveno judicial, assim como o exato


conceito de polticas pblicas (como programas e aes tendentes ao
atingimento dos objetivos do Estado brasileiro), sero suficientes para conter
os abusos.

Percebe-se quo importante o debate acerca do controle judicial de polticas


pblicas. Garantir direitos fundamentais efetivos dever do Estado Democrtico de Direito.
condio sine qua non para a formao de uma sociedade mais digna, igualitria e humana.

Lei de Ao Popular a Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965.


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Concluso

Ao considerar os argumentos apresentados conclui-se:


a) difcil conceituar mnimo existencial. Entretanto, pode-se afirmar que no se
deve meramente a condies mnimas de sustento da prpria fisiologia humana. No se
resume a fornecer alimento e abrigo aos necessitados. Deve-se manter a igualdade no
tratamento de todos os cidados. dever do Poder Pblico buscar esta igualdade, garantindo a
todos condies dignas de sade, educao, segurana, seguridade social entre tantos outros
aspetos que envolvem a vida humana. Os direitos fundamentais devem estar efetivados na
sociedade moderna e deve imperar a justia e a paz social para que o Estado Democrtico de
Direito possa ser forte.
b) A reserva do possvel no justifica a omisso da administrao pblica. Justificar a
falta de poltica pblica de qualidade por limites oramentrios nebuloso e provoca o
enfraquecimento da democracia, principalmente quando a dignidade humana lesada.
Condies econmicas no devem ser utilizadas isoladamente para desestruturar a efetivao
das garantias fundamentais inscritas na norma constitucional, independentemente destas
garantias referirem-se ao indivduo de maneira particular ou em sua pluralidade.
c) O Poder Judicirio contribui para a igualdade no tratamento das partes, buscando
equilibrar as foras no mbito dos litgios. Pode contribuir para a realizao e efetivao de
polticas pblicas de qualidade se for questionado. Pode questionar o Executivo e o
Legislativo sobre sua omisso ou ao negativa que desrespeitaram a aplicao e efetivao
dos direitos fundamentais. Deve ser o brao forte que por vezes sustenta a estrutura do Estado
Democrtico de Direito.
d) A interferncia do Judicirio no Executivo e Legislativo, desde que suas decises
estejam cobertas de legalidade, razoabilidade e proporcionalidade garantindo o sistema de
freios e contrapesos - contribuem para a sustentao do Estado Democrtico de Direito,
permitindo que as determinaes constitucionais sejam efetivamente desenvolvidas e a
dignidade humana respeitada.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Referncias
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Unio, Poder Legislativo, Braslia, DF, 5 jul. 1965. Disponvel em:
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______. Lei n. 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violncia
domstica e familiar contra a mulher, nos termos do par. 8 do art. 226 da Constituio
Federal, da conveno sobre a eliminao de todas as formas de discriminao contra as
mulheres e da conveno interamericana para prevenir, punir e erradicar a violncia contra a
mulher; dispe sobre a criao dos juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher;
altera o Cdigo de Processo Penal, o Cdigo Penal e a Lei de Execuo Penal; e d outras
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52

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A IMPLEMENTAO DA POLTICA PBLICA CONCILIATRIA COMO


CONTRIBUTO AO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
THE IMPLEMENTATION OF PUBLIC POLICY AS A CONTRIBUTION TO
CONCILIATORY DEMOCRATIC STATE
Mayna Marchiori de Moraes
Rozane da Rosa Cachapuz
RESUMO: Um dos temas de grande repercusso na contemporaneidade refere-se
crise da justia. Muito se discute a respeito das possveis solues que objetivam
amenizar os malefcios advindos da morosidade processual, consequncia nefasta do
estado em que o sistema jurdico se encontra. Renomados juristas tem defendido a
ideia da promulgao e consequente efetivao das vias concil iativas para o fim de
auxiliar a justeza na prestao da tutela jurisdicional. A consecuo deste anseio
depende da instituio de uma poltica pblica adequada para a resoluo de
conflitos de interesses, em prol da pacificao social, escopo primrio da jurisdio e
da estabilizao do meio. Visando fomentar esta premissa e retirar da sociedade o
costume arraigado em seu mago sobre a utilizao das vias litigiosas de resoluo
de conflitos, o Conselho Nacional de Justia instituiu a Poltica Pblica Nacional da
Conciliao. Este trabalho possui o escopo de contribuir para o debate doutrinrio,
demonstrando, para tanto, a relevncia da implementao da poltica pblica
judiciria de tratamento adequado dos interesses e sua repercusso no sistema
jurdico. Salientam-se tambm neste estudo as benesses que a utilizao dos meios
autocompositivos pode proporcionar a sociedade, a partir desta mudana de escala de
valores na cultura ptria, objetivando uma sociedade capaz de enfrentar suas
controvrsias de modo menos litigioso e oneroso, por meio do resgate da autonomia
da vontade para sua resoluo, cooperando assim, para o alcance da paz social.
PALAVRAS-CHAVE: Poltica Pblica Conciliatria; meios autocompositivos;
mudana de paradigmas; pacificao social.
ABSTRACT: One of the themes of great impact in contemporary refers to the crisis
of justice. There is a discussion about possible solutions tha t aim to mitigate the
harm arising from procedural delays, pernicious consequence of the state in which
the legal system is. Renowned jurists have defended the idea of the enactment and
effective consequent airway for the process of reconciliation to ass ist in providing
the justness of judicial protection. Achieving this aspiration depends on the
institution of a proper public policy for resolving conflicts of interest, for the sake of
social peace, scope of primary jurisdiction and the stabilization of the medium.
Aiming to foster this premise and remove from society the custom rooted in its core
on the use of pathways litigious conflict resolution, the National Council of Justice
established the Public Policy National Reconciliation. This work has the scop e to
contribute to the doctrinal debate, demonstrating to both the importance of the
implementation of judicial public policy interests of proper treatment and its impact
on the legal system. Also emphasize the blessings in this study that the use of media

Mestranda em Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina UEL, Bolsista CAPES,
ps-graduada em Direito Aplicado ''lato sensu'' pela Escola da Magistratura do Estado do Paran.

Doutora em Relaes Internacionais com nfase em Direito de famlia pela PUC/SP, mestra em
Direito Negocial pela Universidade Estadual de Londrina - UEL/PR.
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

can provide autocompositivos society, from this change of scale of values in culture
homeland, aiming a society capable of facing their disputes in a less litigious and
costly, through the redemption of freedom of choice for their resolution, thus
cooperating to achieve social peace.
KEYWORDS: Public Policy conciliatory; process of reconciliation means; changing
paradigm; social pacification.
INTRODUO
O Direito decorre da sociedade que, ao optar pela democracia, institui o
Estado Democrtico de Direito, o qual se apresenta intrinsecamente compromissado
com a realizao de um conjunto de valores considerados indispensveis realizao
do bem comum. Tais valores, denominados de direitos e garantias fundamentais no
so frutos do acaso, mas resultantes de muitas lutas em prol de sua conquista e
defesa, ao longo de geraes e de sculos.
A Constituio Federal de 1988 possui fora normativa plena, irradiando os
valores esculpidos nos princpios e regras constantes do texto para todo o
ordenamento jurdico ptrio. Um dos princpios basilares do sistema refere -se
garantia do acesso justia, prevista no artigo 5, inciso XXXV do texto
constitucional. Ocorre que, nos tempos modernos, a ideia de acesso justia
transcende ao aspecto formal do princpio, visando sua concreo substancial. Falase, ento, em acesso a uma ordem jurdica justa, capaz de produzir resultados
efetivos na vida dos indivduos e da coletividade.
A crescente globalizao, a sociedade da velocidade, a constitucionalizao e
a ascenso institucional do Poder Judicirio imprimiram vida ritmo vertiginoso e
absorvente, provocando no Brasil uma intensa judicializao das relaes polticas e
sociais. Por tais razes, nos tempos modernos, os reclames da sociedade no que
concerne esfera judiciria residem na questo da temporalidade do processo em
face do binmio desregrado de aumento de demandas versus insuficincia na
estrutura organizacional do sistema. Diante deste panorama, a aplicao da justia
cautelosa, garantista e segura viu-se impotente para servir satisfatoriamente o
panorama atual.
Visando a promulgao da efetividade no sistema jurdico ptrio, salutar
que ocorra uma mudana na postura dos cientistas e operadores do direito, no que
concerne a cultura da sentena, bem como que alguns institutos do processo civil

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

sejam revistos, a fim de permitir que novos instrumentos sejam criados e colocados
disposio dos cidados para a soluo dos conflitos de interesses.
Dentre as medidas que possuem o condo de auxiliar a efetivi dade na
prestao da tutela jurisdicional destaca-se a, de forma primordial, a necessidade de
mudana de paradigmas a fim de que a sociedade passe a deter uma nova holstica
em prol da harmonizao das relaes sociais, atravs da implementao dos meios
no adversariais de resoluo de conflitos, mundialmente conhecidos como ADR
(alternative dispute resolution), em detrimento da cultura retrgrada da litigiosidade.
Corroborando a cultura voltada pacificao social, o Conselho Nacional de
Justia criou a Poltica Pblica Nacional de Conciliao no Judicirio, por meio da
Resoluo n 125/2010, que possui o condo de contribuir com a ansiada efetividade
na prestao da tutela jurisdicional. Tal poltica objetiva incentivar e efetivar a
prtica de mtodos autocompositivos de resoluo de conflitos, atravs do
desenvolvimento de ncleos e centros de conciliao em todo o pas.
Tais mtodos so verdadeiros instrumentos pacificadores, visto que a
conflituosidade do modelo tradicional de jurisdio substituda pelo consenso entre
os interessados, por meio de concesses recprocas, permitindo a preservao e
aprimoramento das relaes sociais.
Por tratar-se de to interessante tema necessria uma estrita delimitao do
objeto de pesquisa. Por meio do mtodo hipottico-dedutivo, a pesquisa limitar-se-
a realizar um estudo no exauriente acerca da implementao da poltica pblica
conciliatria no ordenamento jurdico ptrio e as benesses decorrentes de sua
utilizao.
A produo cientfica no campo jurisdicional aponta desafios intensos a
serem vencidos pelos cientistas e intrpretes, notadamente pelo fato de que os tempos
so outros e a leitura dos institutos processuais deve ser feita pela lente adequada
para que o discurso normativo possa alcanar a to almejada efetividade.

Nesse

sentido, imprescindvel explanar sobre a necessidade de mudana de paradigmas a


respeito da cultura retrgrada da litigiosidade.
Analisar-se-, no decorrer do trabalho, a efetividade da poltica pblica
conciliatria no sistema ptrio, consolidando a importncia de sua disseminao para
o fim de atender as normas e princpios constitucionais inerentes ao Estado
Democrtico de Direito, capazes de otimizar o desafio do acesso ordem jurdica
justa.
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nesse sentido, justifica-se o estudo apresentado por tratar-se de tema de


grande repercusso na contemporaneidade em razo de sua misso pacificadora, bem
como, porque toda perspectiva de implementao de polticas pblicas jurdicas
afetam o sistema brasileiro como um todo, representando, por assim dizer, uma
proposta maior efetividade na tutela jurisdicional dos direitos.
1.

POLTICA

PBLICA

CONCILIATRIA

DE

RESOLUO

DE

CONFLITOS DE INTERESSES
As polticas pblicas esto inseridas no aspecto da exigibilidade dos poderes
pblicos, na realizao dos direitos fundamentais. So, pois, medidas estatais para a
efetivao destes direitos. Cabe ao Estado perfazer aes, inclusive em carter
preventivo, para a realizao dos fundamentos e objetivos da unidade federativa,
garantindo a sua soberania, a cidadania dos indivduos, os valores sociais, dentre
outros.
por meio da implementao das polticas pblicas, visando consecuo
dos direitos previstos na Constituio, que se tm os instrumen tos de consolidao da
cidadania e construo da igualdade, pois de fato so as polticas pblicas que
representam a eficcia social do direito do cidado a obter prestaes positivas do
Estado. 1
A regulao pacfica da vida em sociedade, com a evoluo de conceitos e
valores, exige do Direito adaptao e evoluo, criao e recriao, num processo
incessante de obteno da pacificao em prol da justia social. Assim, o s meios
autocompositivos de resoluo de conflitos inserem-se numa dimenso inspirada em
motivaes denominadas eficientistas, transformando -se em instrumentos utilizados
no quadro da poltica pblica judiciria. 2
A poltica pblica em prol da cultura da conciliao no apenas
institucionaliza novas formas de participao na administra o da justia e de gesto
racional dos interesses pblicos e privados, mas tambm assume relevante papel
promocional de conscientizao pblica 3, uma vez que os mtodos paraestatais de
soluo de litgios harmonizam-se com a democracia participativa e com a
valorizao da cidadania. 4
A

importncia

de

que

as

vias

consensuais

revistam

sociedade

contempornea levaram ao renascer dos meios extrajudiciais de resoluo de


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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

conflitos em toda parte, dentre eles, a conciliao e a mediao, mecanismos


complementares atuao tradicional do Estado que so, portanto, considerados
hodiernamente verdadeiros equivalentes jurisdicionais. 5
Nas palavras de Grinover:
Se certo que, durante um longo perodo, a heterocomopsio e a
autocomposio foram considerados instrumentos prprios das sociedades
primitivas e tribais, enquanto o processo jurisdicional representava
insupervel conquista da civilizao, ressurge hoje o interesse pelas vias
alternativas ao processo, capazes de evita -lo ou encurt-lo, conquanto no
o excluam necessariamente. 6

cedio que a finalidade do Poder Judicirio proporcionar a pacificao


social, e, se a verdadeira justia s alcanada quando os casos so resolvidos
mediante consenso dos interessados, cabe a ele incentivar processos e meca nismos
consensuais e autocompositivos que mais aproximem o cidado da verdadeira
justia. 7
Nesse sentido, Kazuo Watanabe leciona:
Mas , certamente, na soluo dos conflitos de interesses que reside a sua
funo primordial, e para desempenh-la cabe-lhe organizar no apenas os
servios processuais como tambm, e com grande nfase, os servios de
soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo adjudicada
por meio de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da
mediao e da conciliao. 8

Todavia, falta nao uma efetiva concreo de uma poltica pblica voltada
pacificao social. Os indivduos ainda detm em seu mago a cultura da
litigiosidade, da sentena, a qual criou uma resistncia injustificada e desarrazoada
na utilizao dos equivalentes jurisdicionais, uma mera e desfundamentada descrena
no sistema autocompositivo. Para que esse quadro detenha um novo semblante
indispensvel que haja uma efetiva mudana de paradigmas em prol da poltica
pblica conciliatria.
1.1 A cultura retrgrada da litigiosidade e necessidade de reviso de paradigmas
Como sabido, a resoluo dos conflitos pode ocorrer de duas formas: a
amigvel, por meio dos equivalentes jurisdicionais, buscando um resultado rpido e

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

satisfatrio para os dois lados ou pela forma impositiva do Estado, usando a via
judicial comum, que mais dispendiosa e delongada. 9
Nessa tica, tem-se que nos modelos adversariais e nos processos
heterocompositivos (arbitragem e julgamento) h sempre vencedores e vencidos ( o
famoso sistema do ganha/perde), contudo, nos modelos consensuais e nos processos
autocompositivos (negociao, mediao e conciliao), os prprios envolvidos
estabelecem a soluo para seus problemas. E evidente que quando os prprios
interessados so os autores dos acordos que formulam, a obrigao cumprida de
forma mais espontnea posto que eles mesmos entenderam ser quela avena a
melhor para ambos os lados, diferentemente do que ocorre quando a soluo
imposta pelo Estado. 10
Em que pese s benesses oriundas da autonomia da vontade dos interessados
quando da formalizao de acordos por meio da utilizao das tcnicas
autocompositivas, o problema principal para a implementao mais recorrente destes
instrumentos continua a ser a cultura retrgrada da litigiosidade. Esta questo entrava
a consecuo da paz social pelos prprios envolvidos. O que ocorre que m uitos
dos integrantes do Judicirio no confiam nas alternativas justia processualizada
convencional. Por isso ainda no se leva totalmente a srio a urgncia da
conciliao. 11
A sociedade jurdica cultua a litigiosidade, a partir de uma concepo
puramente formal dos mecanismos da ampla defesa e da prpria atividade
jurisdicional. 12 indispensvel que os operadores do direito comecem a quebrar
estes dogmas, afastando a cultura resistente e preconceituosa que no aceita os
meios complementares de soluo de controvrsias ou os reputa como soluo
quantitativa e no qualitativa. 13 Muitas vezes, os prprios operadores do direito no
esto devidamente preparados para a consecuo da frutividade de uma avena:
[...] durante o conflito, no havendo um arejamento das emoes,
dificilmente haver acordo, principalmente porque os operadores do direito
tem a formao prpria para suas atividades e, por mais sensveis que
sejam, no possuem o conhecimento e, principalmente, o tempo necessrio
para ultrapassar os limites de sua formao adversarial. 14

Nos dizeres de Watanabe:

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O mecanismo predominantemente utilizado pelo nosso Judicirio o da


soluo adjudicada de conflitos, que se d por meio de sentena do juiz. E
a predominncia desse critrio vem gerando a chamada cultura da
sentena, que traz como consequncia o aumento cada vez maior da
quantidade de recursos, o que explica o congestionamento no somente das
instncias ordinrias, como tambm dos Tribunais Superiores, e at mesmo
da Suprema Corte. 15

Ocorre que, a utilizao dos meios autocompositivos reduz a quantidade de


sentenas e recursos, bem como e no menos importante, enseja trans formao
social, mediante a mudana na maneira de pensar da sociedade, afora a capacidade de
proporcionar estabilidade e justia s relaes sociais. 16
Conforme ensinamentos de Rozane Cachapuz:
A sociedade no esttica; ela dinmica, ansiando cada vez mais pela
possibilidade de um viver em harmonia. O Estado vem-lhe proporcionar
meios que possam auxili-la em suas disputas, com o intuito de restaurar as
relaes e o necessrio consenso de modo geral. necessria a divulgao
deles para que os indivduos possam utiliz-los, pois possumos razes onde
se acredita apenas na resoluo dos conflitos por meio do Judicirio,
desconhecendo a utilizao dos meios extrajudiciais. 17

Como j salientado, incumbncia do Poder Judicirio organizar em mbito


nacional no somente os servios prestados nos processos judiciais mas tambm a
resoluo dos conflitos atravs de outros mecanismos, os chamados servios de
soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo adjudicada por meio
de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da mediao e da
conciliao. 18
Para

tanto,

alguns

paradigmas

inerentes

inclusive

formao

dos

profissionais do direito precisam ser repensados, relidos, pois o ensino jurdico


brasileiro

moldado

pelo

sistema

da

contradio.

Quando

um

ganha,

necessariamente, o outro perde. So dois lados de uma mesma moeda onde o


resultado inversamente proporcional. O sistema forma guerreiros, profissionais
combativos e treinados para a guerra, para a batalha, em torno de uma lide, o nde
duas foras lutam entre si e s pode haver um vencedor. 19
Essa reviso de conceitos deve atingir, de igual forma, os magistrados,
advogados, membros do Ministrio Pblico e, especialmente, os representantes da
administrao pblica. 20 Nessa seara, um movimento favorvel poltica pblica da
conciliao pode trazer uma nova viso para o Judicirio e uma nova mentalidade
voltada paz social.
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Ora, evidente que nem todas as questes precisam ser, necessariamente,


apreciadas por um magistrado. Os indivduos devem retomar a autonomia de
resoluo de suas pendncias e, numa variante conciliatria, at com a eleio de
terceiro no integrante dos quadros da magistratura ocial, como por exemplo, por
meio da mediao e da conciliao. A livre manifestao da vontade de pessoas
capazes, no sentido de solucionar suas pendncias fora do Poder Judicirio, deve ser
respeitada. 21
Nesse diapaso, a utilizao rotineira da conciliao pelos magistrados como
equivalentes jurisdicionais funo estatal essencial, na medida em que o Poder
Judicirio coloca disposio da sociedade outros modos de resoluo de disputas
alm do meio tradicional de produo de sentenas. Eles precisam assimilar a ideia
de que conciliar tarefa to ou mais essencial e nobre que dirigir processos ou
proferir sentenas. 22 E mais, o juiz moderno precisa estar engajado no esforo
comum pela composio justa de conitos, sem preconceitos e medos de perda de
poder. 23
Em prol da cultura conciliativa, o Conselho Nacional de Justia lanou um
programa de incentivo pacificao social. Por meio da Resoluo n 125, o CNJ
instituiu a Poltica Judiciria Nacional de Tratamento Adequado dos Conflitos de
Interesses que visa eficincia operacional, o acesso ao sistema de Justia, aqui
entendido com acesso ordem jurdica justa e ainda, com especial enfoque a
responsabilidade social, nos termos da Resoluo/CNJ n 70, de 18 de maro de
2009.
1.2 O fomento da Poltica Pblica Conciliatria por meio do Conselho Nacional
de Justia
As atribuies do Conselho Nacional de Justia esto previstas no artigo
103-B, 4 da Constituio Federal. Dentre elas, destaca-se a implementao de
polticas pblicas judicirias a fim de concretizar efetivamente o acesso ordem
jurdica justa. Decorre da, a premissa de que cabe ao Poder Judicirio, por meio do
Conselho Nacional de Justia, institucionalizar, em carter permanen te, alm dos
meios contenciosos, formas efetivas de composio de controvrsias, como a
utilizao dos meios autocompositivos de resoluo de conflitos. 24

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Cria-se, ento, a Resoluo n 125 de 29 de novembro de 2010 que dispe


sobre a Poltica Judiciria Nacional de tratamento adequado dos conflitos de
interesses no mbito do Poder Judicirio e d outras providncias. Fomentam-se, com
esta Campanha, os benefcios da substituio da soluo adjudicada dos conflitos
pela utilizao da conciliao e da mediao.
Inaugurou-se, assim, um movimento tendente a prestigiar a utilizao dos
meios no adversariais de resoluo de conflitos na seara judicial e extrajudicial,
como mecanismos efetivos de pacificao social, revelando uma importante virada
cultural no ordenamento jurdico contemporneo.
Tal poltica pblica conciliatria incita e norteia no apenas os rgos
judicirios neste caminho, mas tambm influencia as autoridades pblicas e a
comunidade jurdica em geral para a necessidade de reviso de paradigmas.
Kazuo Watanabe explicita que:
Desde que seja adequadamente implementada a Resoluo, certamente
assistiremos a uma transformao revolucionria, em termos de natureza,
qualidade e quantidade dos servios judicirios, com o estabelecimento de
filtro importante da litigiosidade, com o atendimento mais facilitado dos
jurisdicionados em seus problemas jurdicos e conflitos de interesses e com
o maior ndice de pacificao das partes em conflito, e no apenas soluo
dos conflitos, isso tudo se traduzindo em r eduo da carga de servios do
nosso Judicirio, que sabidamente excessiva e em maior celeridade das
prestaes jurisdicionais. 25

A busca da conciliao passa a ser um norte de observncia dentro do


Judicirio brasileiro, no mais uma mera opo. Sendo assim, o trabalho realizado
pelo CNJ ser marcado por representar um momento histrico que est mudando a
face do Judicirio brasileiro, sobretudo em relao nova cultura de conciliao. 26
Cria-se a necessidades de tribunais e magistrados abordarem qu estes como
solucionadores de problemas ou como efetivos pacificadores. A pergunta muda:
deixa de ser como deve sentenciar em tempo hbil, e passa a ser como devo
abordar essa questo para que os interesses que esto sendo pleiteados sejam
realizados de modo mais eficiente e no menos prazo. 27
O operador do direito passa a ser visto como um pacificador, mesmo que em
processos heterocompositivos, tendo em vista a emergncia da preocupao quanto
ao meio mais eficiente de compor determinada controvrsia, n a medida em que esta
escolha passa a refletir a prpria efetividade do sistema de resoluo de conflitos. 28

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Alis, essa claramente a inteno da proposta Resoluo n 125/2010 do


CNJ ao estabelecer at mesmo como critrio para promoo e remoo por
merecimento dos juzes, as iniciativas que sejam por eles providenciadas
relacionadas conciliao, mediao e aos outros mtodos de soluo de
controvrsias, conforme dispe o art.6, inciso III da Resoluo.
Os meios autocompositivos devem ser utilizados como uma forma de
pacicao da sociedade e no apenas como uma forma de soluo de conitos que
almeja descongestionar o Judicirio.
Nas palavras de Watanabe:
Hoje, depois de vinte anos de magistratura, muito mais importante a
atuao do juiz, do prossional do Direito, na pacicao da sociedade do
que na soluo do conito. mais relevante para o juiz um acordo
amigvel, mediante uma conciliao das partes, do que uma sentena
brilhante proferida e que venha a ser conrmada pelos tribunais
superiores. 29

De qualquer sorte, fato que a sociedade precisa aderir em maior escala e


proporo esta poltica pblica conciliatria. inconteste que a maneira mais
proveitosa de ganhar uma briga antes dela comear, por isso a expresso da
campanha Conciliar legal. Torna-se, portanto, imprescindvel mostrar aos
milhares de estudantes de direito do pas que no possvel imaginar um juiz em
cada esquina para resolver toda espcie de problemas. Alm da inviabilidade
econmica, h uma incoerncia tica nesse caminho. 30
O Ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal, Cezar Peluso, afirmou
que as formas extrajudiciais de resoluo de conflitos so as melhores ferramentas
para se reduzir o grande volume de processos judiciais em tramitao, os quais
ameaam o eficaz funcionamento da Justia e compromete a confiana da
coletividade no Judicirio. Adverte que tais mecanismos no podem ser encarados
como meios estranhos atividade jurisdicional, tampouco, como atividade
profissional subalterna. 31
Os meios autocompositivos so complementares atuao estatal, mas no
menos valiosos que esta. O programa lanado pelo CNJ se vale da conciliao, da
mediao, da negociao e de outros recursos postos sua disposio, perquirindo a
composio das contendas mais comuns, tpicas da convivncia em sociedade. 32

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Dentre os pontos mais relevantes da Resoluo n 125/2010, elaborada pelo


CNJ, destacam-se:
a) atualizao do conceito de acesso justia, no como mero acesso aos
rgos judicirios e aos processos contenciosos, e, sim, como acesso
ordem jurdica justa; b) direito de todos os jurisdicionados soluo dos
conflitos de interesses pelos meios mais adequados a sua natureza e
peculiaridade, inclusive com a utilizao dos mecanismos alternativos de
resoluo de conflitos, como a mediao e a conciliao; c)
obrigatoriedade de oferecimento de servios de orientao e informao e
de mecanismos alternativos de resoluo de controvrsias, alm da soluo
adjudicada por meio de sentena; d) preocupao pela boa qualidade de sses
servios de resoluo de conflitos, com a adequada capacitao,
treinamento e aperfeioamento permanente dos medidores e conciliadores;
e) disseminao da cultura de pacificao, com apoio do CNJ aos tribunais
na organizao dos servios de tratamento adequado dos conflitos, e com a
busca da cooperao dos rgos pblicos e das instituies pblicas e
privadas na rea de ensino, com vistas criao de disciplinas que
propiciem o surgimento da cultura da soluo pacfica dos conflitos de
interesses; f) imposta aos Tribunais a obrigao de criar: 1. Ncleos
Permanentes de Mtodos Consensuais de Soluo de Conflitos; 2. Centros
Judicirios de Soluo de Conflitos e Cidadania; 3. Cursos de capacitao,
treinamento e aperfeioamento de mediadores e concil iadores, com a
observncia do contedo programtico e carga horria mnimos
estabelecidos pelo CNJ; 4. Banco de dados para a avaliao permanente
do desempenho de cada Centro; 5. cadastro dos mediadores e conciliadores
que atuem em servios. 33

Os critrios propostos pelo CNJ tendem uniformidade tanto dos


procedimentos adotados nos casos a serem examinados quanto em relao
ferramentas manejadas para tornar disponvel seus servios junto a sociedade, j se
constituindo, sim, neste momento, em instrumento irreversvel agora apropriado e
promovido pelo Estado, voltado pacificao das populaes. 34
Dentre as diretrizes elaboradas na Resoluo, Watanabe refora algumas e
chama a ateno para outras que igualmente merecem ateno para a efetiva
consecuo de uma poltica pblica conciliativa:
a) obrigatoriedade de implementao da mediao e da conciliao por
todos os tribunais do pas; b) disciplina mnima para a atividade dos
mediadores/conciliadores, como critrios de capacitao e treinamento; c)
confidencialidade, imparcialidade e princpios ticos no exerccio da
funo dos mediadores/conciliadores d) remunerao do trabalho dos
mediadores/conciliadores; e) estratgias para gerao da nova mentalidade
e da cultura da pacificao, inclusive com cria o pelas faculdades de
direito de disciplinas especficas para capacitao dos futuros profissionais
de direito em meios alternativos de resoluo de conflitos, em especial a
mediao e a conciliao; f) controle Judicirio, ainda que indireto e a
distncia, dos servios extrajudiciais de mediao/conciliao. 35

63

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Para o Desembargador de Santa Catarina, Marco Aurlio Buzzi, a agilidade


na soluo das questes postas apreciao dos meios autocompositivos oriunda
da pronta composio e imediata execuo do acordo construdo pelos prprios
interessados, sem profundo aporte aos aspectos tcnicos -jurdicos da controvrsia, a
custo praticamente zero, restabelecendo a paz social. 36
Morgana Richa, coordenadora do movimento nacional pela conciliao do
CNJ afirmou a consolidao de uma nova fase para o trabalho dos tribunais,
baseado na mediao e na conciliao. 37 A utilizao dessas tcnicas possibilita que
o Poder Judicirio se torne mais clere e eficiente para os cidados, o que por si s
conduz a um atendimento jurisdicional de melhor qualidade. 38
1.2.1 O sucesso da implementao da Poltica Pblica Conciliatria pelo
Conselho Nacional de Justia
So realizadas anualmente, desde 2006, campanhas que envolvem todos os
tribunais ptrios em prol da conciliao. Cada tribunal seleciona os processos que
sejam plausveis de acordo e intimam as partes envolvidas para a audincia de
conciliao 39. Parte-se da premissa de que os conflitos de interesses singelos devem
ser resolvidos com mtodos tambm singelos, deixando atuao estatal as
demandas de maior complexidade. 40
A semana anual da conciliao tambm auxilia na reduo do grande volume
de processos existentes no ordenamento jurdico brasileiro.
evidente que a reduo dos processos judiciais ponto de grande relevo,
mas um dos aspectos mais importantes da implementao da poltica pblica
conciliatria a possibilidade de mudana de conscincia da sociedade sobre como
solucionar os seus conflitos de maneira pacfica, fazendo com que os litigantes
resgatem a responsabilidade pela autoria da prpria vida. 41
Diante deste panorama, seja pela pacificao social, pela mudana de
mentalidade ou mesmo pela contribuio na diminuio de processo judiciais, fato
que os dados resultantes das semanas conciliativas so animadores e vem crescendo a
cada ano:
- 1 Dia Nacional da Conciliao 2006: a) 112.112 audincias designadas;
b) 83.987 audincias realizadas; c) 46.493 acordos obtidos; d) percentual de sucesso:
55,36%;
64

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

- II Semana Nacional da Conciliao 2007: a) 303.638 audincias


designadas; b) 227.564 audincias realizadas; c) 96.492 acordos obtidos; d)
percentual de sucesso: 42,40%; e) R$ 375 milhes em acordos;
- III Semana Nacional da Conciliao 200: a) 398.012 audincias
designadas; b) 305.591 audincias realizadas; c) 135.337 acordos obtidos; d)
percentual de sucesso: 44,30%; e) R$ 974.141.666,43 milhes em acordos;
- IV Semana Nacional da Conciliao 2009: a) 333.324 audincias
designadas; b) 260.416 audincias realizadas; c) 122.943 acordos obtidos; d )
percentual de sucesso: 47,2%; e) R$ 1.059.160.926,39 em acordos;
- V Semana Nacional da Conciliao 2010: a) 439.180 audincias
designadas; b) 361.945 audincias realizadas; c) 171.637 acordos obtidos; d)
percentual de sucesso: 47,4%; e) R$ 1.074.184.782,44 em acordos;
- VI Semana Nacional da Conciliao 2011: a) 434.479 audincias
designadas; b) 349.613 audincias realizadas; c) 168.841 acordos obtidos; d)
percentual de sucesso: 48,3%; e) R$ 1.072.098.403,72 em acordos. 42
possvel verificar pelos dados supraexpostos que do ano de 2006 ao ano de
2011, o nmero de acordos realizados quadriplicou. inegvel o avano quanto
aderncia dos meios autocompositivos na sociedade. A proliferao da campanha
conciliativa e demais instrumentos eleitos pela Res oluo n 125/2010 criam uma
nova fase no mbito da justia habitual, com a utilizao de mecanismos cleres e
simplificados, como a conciliao, a mediao e a negociao, voltados realizao
de acordos, antes ou durante a ao judicial, dando ensejo ao programa Movimento
pela Conciliao. 43
Para tanto, a atuao do Estado Democrtico de Direito deve ser focada
muito mais na orientao, pacificao, preveno e composio amigvel dos
conflitos do que na contenciosa. 44
Trata-se, pois, de buscar a racionalizao na distribuio da Justia, com a
subsequente desobstruo dos tribunais, pela atribuio da soluo de certas
controvrsias a instrumentos institucionalizados que buscam a autocomposio. De
igual forma, primordial levar soluo amigvel as c ontrovrsias que
frequentemente no chegam a ser apreciadas pela justia clssica. 45
Ademais, o maior mrito do programa de incentivo aos mecanismos no
adversariais de soluo de controvrsias o de fazer imperar a pacicao,
afastando-se a cultura da sentena e das solues adjudicadas. 46
65

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A consequncia disto ser a recuperao do prestgio e respeito do Poder


Judicirio brasileiro. 47 E assistiremos, com toda a certeza, profunda transformao
do nosso pas, que substituir a atual cultura da sentena " pela "cultura da
pacificao", disso nascendo, como produto de suma relevncia, a maior coeso
social. 48
1.3 Os fundamentos das vias conciliativas
So trs os fundamentos das vias conciliativas. O primeiro, denominado
funcional, realado pela crise da justia, representada principalmente por sua
inacessibilidade, morosidade e custo elevado. Este fundamento diz respeito aos
esforos no sentido de aprimorar o desempenho da funcionalidade da justia. 49
Ocorre que, da mesma forma que a jurisdio, as vias conciliativas no
atendem somente aos reclames de funcionalidade e eficincia do sistema, mas
tambm aos seus fins sociais, que caracteriza o segundo fundamento da conciliao,
que se refere, sobretudo, pacificao social:
Esta, via de regra, no alcanada pela sentena, que se limita a ditar
autoritariamente a regra para o caso concreto, e que, na grande maioria dos
casos, no aceita de bom grado pelo vencido o qual contra ela costuma
insurgir-se com todos os meios de execuo -, e que, de qualquer modo, se
limita a solucionar a parcela de lide levada a juzo, sem possibilidade de
pacificar a lide sociolgica, em geral mais ampla, da qual aquela emergiu,
como simples ponta do iceberg. 50

Nesse contexto, salienta-se que a justia tradicional se volta para o passado,


enquanto a autocompositiva, para o futuro. A primeira julga e sentencia, j a
segunda compe, concilia, previne situaes de tenses e rupturas, exatamente onde
a coexistncia um relevante elemento valorativo. 51
J a terceira dimenso das vias conciliativas refere-se a prpria poltica,
circunscrita na ideia de participao popular na administrao da Justia pela
colaborao do corpo social nos procedimentos de mediao e conciliao. 52 A
democracia participativa fornece aos indivduos a possibilidade de escolher entre a
soluo adjudicada do conflito ou o resgate da autonomia de suas prprias vidas.
Desta maneira, nasce o princpio participativo, cujo ncleo se desdobra em
dois momentos principais: o primeiro, consistente na interveno na hora da
deciso; o segundo, atinente ao controle sobre o exerccio do poder. 53 Contudo, tal

66

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

princpio manifestado de forma variada, desde a simples informao e consequente


tomada de conscincia, caminhando pela reivindicao, consultas, co -gesto,
realizao de servios, at chegar interveno nas decises e o controle, como a
caracterizar graus mais ou menos intensos de participao. 54
A participao popular representa, ao mesmo tempo, instrumento de garantia
e de controle do sistema, configurando verdadeiro meio de interveno popular
direta, mediante a ingerncia de leigos na funo conciliativa.
Assim, ecincia, pacicao e participao popular na administrao da
Justia so os fundamentos da Justia Conciliativa. 55 Nesse contexto, de todo
apropriado a iniciativa do Conselho Nacional de Justia na promoo da Poltica
Pblica Conciliatria permanente em nvel nacional.
A opo dos envolvidos de valerem-se dessas formas no-adversariais de
soluo de conflitos um dos caminhos para a construo de uma convivncia social
mais harmnica, em prol do bem comum, por ser o consenso indubitavelmente mais
benfico que o litgio. Para tanto, conforme visto, o Estado detm o dever de
fornecer todos os instrumentos necessrios consecuo deste objetivo, inclusive,
oferecendo aos jurisdicionados opes de resoluo de conflitos tanto na esfera
jurisdicional quanto na extra jurisdicional, conforme prope as disposies
constantes no texto da Resoluo n 125/2010 do Conselho Nacional de Justia. 56
2. EQUIVALENTES JURISDICIONAIS: INSTRUMENTOS DE EFETIVAO
ORDEM JURDICA JUSTA
O direito ao acesso justia uma garantia de que o sistema jurdico, alm
de dever/ser igualmente acessvel a todos, tambm possui a incumbncia de produzir
resultados justos, assim entendidos como substancialmente eficazes. Esta garantia
pode ser encarada como requisito fundamental o mais bsico dos direitos humanos
de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas
proclamar os direitos de todos. 57
Ocorre que, a problemtica do acesso justia no pode ser estudada nos
acanhados limites do acesso aos rgos judiciais j existentes. No se trata de apenas
possibilitar o acesso Justia enquanto instituio estatal e sim de viabilizar o acesso
ordem jurdica justa. 58

67

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O princpio do acesso justia no assegura apenas acesso formal aos


rgos judicirios, e sim um acesso qualificado que propicie aos indivduos o acesso
ordem jurdica justa, no sentido de que cabe a todos que tenham qualquer problema
jurdico, no necessariamente um conflito de interesses, uma ateno por parte do
Poder Pblico, em especial do Poder Judicirio. 59
Para a consecuo do equilbrio entre a eficincia na prestao da tutela
jurisdicional e a segurana jurdica imprescindvel o aperfeioamento interno da
ordem processual, capacitando-a a proporcionar resultados proveitosos e satisfatrios
aos que se utilizam do processo 60, ou seja, proporcionar uma deciso com vistas a
tornar as partes envolvidas mais felizes (ou menos infelizes), mediante a eliminao
dos conflitos que as envolvem, com decises justas. 61
A temtica do acesso justia est intimamente ligada noo de justia
social. Segundo Marinoni, o acesso justia tema -ponte a interligar o processo
civil com a justia social. 62 A terceira onda do acesso justia 63, preconizada por
Mauro Cappelletti e Bryant Garth, dispe sobre a importncia da substituio,
quando possvel, da justia contenciosa estatal pela justia coexistencial, baseada em
formas extrajudiciais de soluo de controvrsias.
Entretanto, em que pese a tentativa de se igualarem as norma s processuais
aos anseios da sociedade em evoluo, fato que as leis em vigor e o modelo
tradicional de resoluo de conflitos pelo Estado no esto propiciando a prestao
de uma tutela jurisdicional efetiva. Bedaque pontifica que se o processo deve
proporcionar a quem tem razo tudo aquilo e exatamente aquilo a que tem direito,
verifica-se que as modalidades de tutela jurisdicional mais conhecidas se mostram
incapazes de desempenhar tal misso. 64
Ora, a expresso acesso justia no se traduz na mera admisso ao juzo,
mas se revela a ideia central a que converge toda a oferta constitucional e legal de
uma srie de princpios e garantias somados e interpretados harmoniosamente, na
busca incessante da pacificao social. 65 Nesse contexto contemporneo, o acesso
justia significa ainda, acesso informao e orientao jurdicas e a todos os
meios alternativos 66 de composio de conflitos. 67
Ocorre que, hodiernamente, o Poder Judicirio Nacional est enfrentando
uma intensa conflituosidade, com sobrecarga excessiva de processos, o que vem
gerando a crise de desempenho e a consequente perda de credibilidade. 68 Esta

68

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

sobrecarga excessiva de processos que induz crise da justia causada, em grande


parte, pela judicializao dos litgios. 69
Contudo, no h que se falar em reforma da Justia sem se reformar a
estrutura do Poder Judicirio, pois a simples alterao de leis processuais, mesmo
com a inteno deliberada de desfazer os pontos mais nefastos, no repercute, por si
s, os resultados esperados.
Alm da mudana de mentalidade cultural da nao, imprescindvel o
aperfeioamento interno da ordem processual, capacitando-a a proporcionar
resultados proveitosos e satisfatrios aos que se utilizam do processo, ou seja,
proporcionar uma deciso justa diante do conflito instaurado, concretizando os
ditames esculpidos nos princpios constitucionais basilares. 70
Para desempenhar com efetividade seu papel na prestao de uma tutela
jurisdicional efetiva que corrobore o acesso ordem jurdica justa, cabe ao Estado
organizar no apenas os servios processuais como tambm, e com grande nfase,
os servios de soluo dos conflitos pelos mecanismos alternativos soluo
adjudicada por meio de sentena, em especial dos meios consensuais, isto , da
mediao e da conciliao 71.
Ademais, a prioridade a efetividade do processo, a ponto de se falar, no
direito processual ps-moderno, at mesmo em uma quarta fase ou onda do acesso
justia, denominada ecientismo processual. Esta fase se deve ao fato de que a
regulao pacfica da vida em sociedade, com a evoluo de seus conceitos e valores,
exige do Direito, adaptao e evoluo, criao e recriao, num processo incessante
de obteno da pacificao.
Coadunando esta evoluo, tem-se que o acesso justia deve signicar
ainda, a oferta de tcnicas adequadas de resoluo de conflitos, como a conciliao e
a mediao, sem perder de vista que o escopo maior da jurisdio a pacicao
social. Torna-se necessrio, desta maneira, a proeminncia de mecanismos ecientes
de resoluo de controvrsias, at porque irreal acreditar que a Jurisdio Estatal
seja a nica ou a ideal maneira para tanto. 72
indispensvel, portanto, a implementao de uma renovada e arrojada
poltica judiciria, focada na ampla divulgao sobre a utilizao dos equivalentes
jurisdicionais, como uma alternativa secular cultura judiciarista, cujas nefastas
consequncias hoje se fazem sentir tanto sobre o estado como sobre os
jurisdicionados. 73
69

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O Conselho Nacional de Justia j iniciou o processo de evoluo da


prestao da tutela jurisdicional, induzindo, inclusive, mudana de paradigmas
arraigados na cultura ptria em favor da pacificao social. Isso se d em razo de
que as polticas pblicas, mormente a conciliatria, tal como o dire ito, pode e deve
evoluir de acordo com as necessidades dos tempos. Nesse sentido, a possibilidade de
abertura de um centro de justia hbrido aos indivduos, conforme se ver adiante, se
coaduna com a carga axiolgica que permeia a justia na contemporanei dade.
2.1 A Poltica Pblica Conciliatria e o Tribunal de Mltiplas Portas
A descredibilidade do sistema no que concerne a morosidade na prestao da
tutela jurisdicional ensejou alguns pontos positivos, dentre eles, a constatao da
necessidade de aprimoramento dos mtodos tradicionais de soluo de conflitos. A
cultura conciliativa deu sim um passo frente, sobretudo diante do apoio do
Conselho Nacional de Justia, mas ainda h muito a ser feito; o sistema ainda clama
por mudanas.
Dados provenientes do CNJ referentes ao primeiro trimestre de 2010 revelam
que o ndice de confiana da populao brasileira no Poder Judicirio de apenas 5,9
(numa escala que vai de 0 a 10) 74, sendo que 92,6% dos entrevistados 75 responderam
que a Justia resolve os conflitos de forma lenta ou muito lenta.
preciso desmistificar esse quadro.
Afora o fato da imprescindibilidade do desenvolvimento da cultura
conciliativa em detrimento da cultura da sentena, necessrio que os cidados
compreendam de forma efetiva os mtodos existentes no sistema postos sua
disposio e os avaliem, para que possam decidir qual procedimento trar respostas
mais rpidas, menos onerosas e mais efetivas. 76
Conforme as lies de Roberto Portugal Bacellar:
A verdadeira Justia s se alcana quando os casos se solucionam mediante
consenso que resolva no s a parte do problema em discusso, mas
tambm todas as questes que envolvam o relacionamento entre os
interessados. 77

A poltica pblica de resoluo de conflitos proporciona um importante fi ltro


da litigiosidade, assegurando aos jurisdicionados o acesso ordem jurdica justa,

70

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

alm de reduzir a quantidade de conflitos a serem ajuizados e tambm, a diminuio


de sentenas e recursos dos conflitos judicializados ou que venham a ser
judicializados. 78
Todavia, ponto de salutar destaque neste panorama que com a concreo
efetiva desta poltica, dar-se- abertura para institucionalizar no Brasil o sistema
americano de mltiplas portas.

Sua importao para o Brasil pode significar um

grande avano para o sistema jurisdicional brasileiro.


No Multidoor Courthouse ao invs de existir uma nica porta direcionada ao
Judicirio, estabelece-se um centro de justia hbrido, que oferece vrias opes de
resoluo dos conflitos entre o jurisdicional e o no jurisdicional, no qual as partes
podem ser direcionadas porta adequada a cada disputa. 79
Sobre este interessante sistema, Mnica Sifuentes pontua:
A concepo desse modelo alternativo de soluo de litgios prev a
integrao, em um nico local, de vrios modos de processamento de
conflitos, tanto judiciais como extrajudiciais. Assim, em vez de haver
apenas uma porta o processo judicial o tribunal multiportas
englobaria sistema bem mais amplo, com vrios tipos de procedimento
concentrados em verdadeiro centro de Justia, organizado pelo Estado, no
qual as partes podem ser direcionadas porta adequada a cada disputa.
A principal caracterstica do novo sistema est no seu procedimento inicial:
ao se apresentar perante determinado tribunal, a pessoa passa por uma
triagem para verificar qual processo seria mais recomendvel para o
conflito que a levou ao Poder Judicirio. Pode, assim, ser direcionada
primeiramente para a porta da Administrao Pblica ou, ento, para a
porta dos conciliadores extrajudiciais, antes de ser encaminhada Justia. 80

O Frum de Mltiplas Portas possui o condo de resolver diversos tipos de


processos e, sabendo das vantagens ou desvantagens de cada mtodo utilizado para a
soluo da lide (heterocompositivo judicial ou privado e autocompositivo)
necessrio que sejam consideradas as caractersticas especficas de cada conflito para
que seja escolhido o melhor mtodo a ser utilizado no caso concreto. 81
Neste sistema, o magistrado detm mais do que uma funo jurisdicional,
assumindo tambm uma funo gerencial:
Ainda que a orientao ao pblico seja feita por um serventurio, ao
magistrado cabem a fiscalizao e acompanhamento para assegurar a
efetiva realizao dos escopos pretendidos pelo ordenamento jurdico processual, ou, no mnimo, que os auxiliares (e.g., mediadores e
conciliadores) estejam atuando entre os limites impostos pelos princpios
constitucionais processuais constitucionalmente previstos. 82

71

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

E para por fim ou transformar uma contenda necessrio que o magistrado


no apenas conhea os fatos, mas entenda o mecanismo relacional das pessoas
envolvidas para que se possa, realmente, conduzi-las a um acordo. 83 Para tanto,
existem alguns nortes que merecem observncia, tanto por parte dos magistrados e
advogados, quanto em relao aos prprios envolvidos:
Ao juiz. Para o sucesso da conciliao, necessrio que o magistrado
conhea integralmente os autos, para sem ferir sua imparcialidade,
demonstrar as vantagens de um acordo, expondo a posio legal e
jurisprudencial sobre as questes controvertidas, permitindo que as partes
reflitam luz da lgica e do direito as vantagens da conciliao; cabe -lhe,
tambm, envidar esforos no sentido de obter a composio amigvel da
lide, abstendo-se, porm, de fazer presso sobre qualquer das partes para
que aceite um acordo em termos a que no se mostra disposta a anuir,
devendo o juiz, especialmente, evitar que transpaream de sua interveno
indcios de um prejulgamento da causa.
Aos advogados e as partes. Os advogados podem presenc iar a tentativa de
conciliao, e s partes lcito consult -los reservadamente sobre
quaisquer pontos a cujo respeito desejem esclarecer; no necessria,
porm, a mediao dos advogados no dilogo entre cada uma das partes e o
juiz, que h de atender pessoalmente a todo pedido de esclarecimento que
alma delas prefira dirigi-lhe. 84

As frmulas de resoluo de conflitos exclusivamente positivadas esto


sendo afastada nos tempos modernos. A administrao da justia tem preferido
resolver as disputas da melhor forma possvel, de forma a incorporar mtodos
interdisciplinares a fim de atender no apenas queles interesses juridicamente
tutelados, mas tambm a outros que possam auxiliar sua funo de pacificao
social. 85
O Frum de Mltiplas Portas pode vir a funcionar como mais um
complemento soluo ofertada pelo Poder Judicirio, potencializando o movimento
em prol da conciliao, mediao e negociao. Assim, segundo entendimento de
Flvia Zanferdini o sistema mltiplas portas (multi doors court) da experincia
norte-americana, deveria ser implantado entre ns 86, at porque tambm permite
alcanar situaes conflituosas ainda no judicializadas, conforme j prope a
Resoluo n 125/2010 do CNJ.
2.1.1 O Sistema de Conciliao Pr-Processual
A Resoluo n 125/2010 determinou que os Centros Judicirios de Soluo
de Conflitos e Cidadania criados pelos tribunais tenham setores especficos para a
72

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

soluo pr-processual de conflitos, conforme previso constante no artigo 10,


alterado pela Emenda n 1, de 31 de janeiro de 2012, in verbis: Art. 10. Os Centros
devero obrigatoriamente abranger setor de soluo pr -processual de conflitos, setor
de soluo processual de conflitos e setor de cidadania. 87
Trata-se de mais uma iniciativa digna de aplausos dos inte grantes da
Comisso que faz parte do fortalecimento e incentivo a cultura da pacificao em
detrimento a cultura do litgio, de forma a permitir que o conflito seja solucionado
sem a necessidade do ajuizamento da ao e consequente instaurao de todos os
procedimentos e etapas jurdico-processuais.
Com base nestas premissas e orientaes, o Tribunal Regional Federal da 4
Regio desenvolveu no mbito da Coordenadoria Regional do Sistema de
Conciliao da Seo Judiciria do Paran - SISTCON-PR, o Sistema de Conciliao
Pr-Processual SICOPP, para realizao de conciliaes envolvendo processos
relativos, inicialmente, a benefcios por incapacidade no mbito dos quatro Juizados
Especiais Federais da Subseo Judiciria de Curitiba/PR. 88
A ideia iniciada no primeiro trimestre de 2009 foi lanada como alternativa
ao procedimento ordinrio, objetivando uma resposta mais clere e eficaz em
demandas que envolvem benefcios previdencirios por incapacidade, como forma de
prestigiar a via conciliatria em processos de massa, com reduo de prazos e custos
de recursos humanos, bem como para atender ao grande nmero de processos que
atualmente assoberbam os Juizados Especiais Federais.

89

As benesses da conciliao pr-processual repercutem em todo o sistema,


desde a desnecessidade de instaurao de procedimentos litigiosos, o que,
consequentemente, diminui a carga de aes que tramitam no pas e auxilia a
presteza jurisdicional, como, em decorrncia disto, as partes interessadas recebem a
prestao jurisdicional em tempo razovel de acordo com o princpio da efetividade
processual, alm da satisfao pelo fim do litgio. 90
A ideia vai de encontro Campanha realizada pelo CNJ, no ano de 2009, que
objetivou incentivar o jurisdicionado a participar e realizar o acordo, ex pondo que,
por meio da conciliao, ele obtm uma resoluo mais rpida para o seu conflito e
deixa de ter uma pendncia judicial. 91 O slogan intitulado neste ano, demonstrou,
sem maiores digresses, as vantagens da cultura conciliativa: "Ganha o cidado.
Ganha a Justia. Ganha o Pas". 92

73

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A perspectiva adequada de avaliao da relao entre a Poltica Pblica


Conciliatria e o Poder Judicirio deve ser de colaborao mtua. Incentivar os
meios extrajudiciais de resoluo de conflitos significa fortalecer a s ociedade para
que ela possa discutir e resolver os seus conflitos, deixando para a esfera
jurisdicional aqueles litgios que necessariamente precisam de sua apreciao ou
aqueles para os quais as pessoas no esto aptas a resolver.
CONSIDERAES FINAIS
A busca por meios alternativos de soluo de conflitos atende, sobretudo, a
um ditame democrtico, caracterizado pela necessidade de dar efetividade aos
direitos fundamentais e de prover a sociedade de um aparato administrativo mais
clere e menos burocrtico, mais dirigido a satisfazer o interesse pblico que a
desvirtu-lo em nome da lei e, especialmente, de torn-lo mais aberto participao
popular.
Na conciliao e na mediao, diferentemente do que na atividade
meramente substitutiva, que o litgio imposto por um terceiro, as partes chegam a
um consenso, no havendo que se falar em vencedores ou perdedores. Os prprios
envolvidos estabelecem a soluo para as celeumas, tornando -se responsveis pelos
acordos que assumem. A soluo conciliada autnom a, advm da manifestao da
vontade dos indivduos, criando, portanto, uma mentalidade mais madura e sensata,
repercutindo, sem dvida, em desentendimentos futuros e de forma geral, na
sociedade.
A iniciativa do Conselho Nacional de Justia ao lanar a poltica pblica
conciliativa estimula e orienta toda a sociedade a romper com paradigmas da
litigiosidade adquiridos anteriormente. Torna-se necessrio, ento, educar o cidado
quanto sua responsabilidade em difundir e exercer a cultura voltada paz socia l e
disseminar nas instituies sociais, jurdicas e polticas a ideia de que a misso de
tornar a sociedade menos conflituosa de todos. Assim, o dogma da utilizao
desenfreada da atividade substitutiva do Poder Judicirio ser amenizado, dando
margem a uma nova cultura acerca da promoo da soluo de conflitos por meios
autocompositivos, que so instrumentos de efetivos na pacificao dos conflitos.
A ideia de um sistema judicial ampliado atravs da introduo de mltiplos
programas para resolver as disputas por meios de mtodos alternativos de pacificao
74

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

social, os quais podem ser utilizados antes ou durante o transcurso de uma ao


judicial so vertentes que devem ser analisadas e observadas por todo o sistema
jurdico e social.
Por meio da utilizao dos equivalentes jurisdicionais o tempo de durao do
litgio diminudo, viabilizando-se a soluo por procedimentos informais e
simplificados, o que acarreta, ainda, a benesse de reduzir o nmero de processos
perante o Judicirio. Contudo, este no o objetivo principal da implementao dos
meios autocompositivos.
O enraizamento da poltica pblica conciliatria detm o condo de
estruturar a sociedade a fim de que os prprios indivduos resgatem a autonomia de
resoluo de

suas

prprias

controvrsias.

Estes mtodos

de resoluo de

controvrsias solucionam as disputas de forma mais construtiva, pois proporcionam o


fortalecimento das relaes sociais de modo mais cooperativo, ante a participao
efetiva e decisiva de ambas as partes, de forma a explorar estratgias que possam
prevenir ou resolver futuras controvrsias.
So, assim, instrumentos hbeis consecuo da paz social, servindo
tambm como reforo capaz de complementar o mecanismo judicial existente, tendo
como finalidade a busca pelo bem comum e a concretizao do acesso ordem
jurdica justa.
Busca-se com a instituio desta poltica pblica, de forma precpua, a
soluo mais adequada de interesses, pela participao decisiva de ambas as partes a
fim de definirem qual a melhor soluo para o caso, o que detm o escopo de
preservar

relacionamento

existente,

propiciando

justia

coexistencial ,

possibilitando assim, a pacificao social, escopo primordial da jurisdio.


REFERNCIAS
AZEVEDO, Andr Gomma de. Desafios de Acesso Justia ante o Fortalecimento da
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judiciria nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar
Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011 .

FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Polticas Pblicas A responsabilidade do Administrador


e o Ministrio Pblico. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 76.
2
GRINOVER, Ada Pellegrini. Os fundamentos da justia conciliativa. Revista da Escola Nacional
de Magistratura, Braslia, v. 2. n. 5, p. 22 -25, abr. 2008, p. 24.
3
GRINOVER, op. cit., p. 23.
4
ZANFERDINI, Flvia de Almeida Montingelli. Desjudicializar conflitos: uma necessria releitura
do acesso justia. Revista Novos Estudos Jurdicos, Itaja, v. 17. n. 2, p. 237 -253. mai-ago. 2012,
p. 247.
5
GRINOVER, op. cit., p. 22.
6
Loc. cit.
7
BACELLAR, Roberto Portugal. O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na Soluo dos
Conflitos. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria nacional/coordenadores
Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al]
Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 32.

77

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado
dos conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), So Paulo, ano 136, v. 195, p. 381 -390,
maio 2011, p. 383.
9
RESSEL, Valter. TJ aposta na conciliao para a soluo de conflitos. 2012. Disponvel em:
<http://www.tjpr.jus.br/noticias>. Acesso em: 24 mar. 2012
10
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na Soluo dos Conflitos, p. 32.
11
NALINI,
Jos
Renato.
Conciliar

a
soluo.
2008.
Disponvel
em:
<http://renatonalini.zip.net/arch2008 -04-06_2008-04-12.html>. Acesso em: 23 jan. 2013.
12
FERRAZ, Tas Schilling. A conciliao e sua efetividade na soluo dos conflitos. 2006.
Disponvel em: <http://conciliacao.multiply.com/journal/item/3 >. Acesso em: 23 jan. 2013.
13
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
14
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
15
WATANABE, Kazuo. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado
dos Conflitos de Interesses. In: Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria
nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada
Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 4.
16
MUNIZ, Tnia Lobo. Arbitragem no Brasil e a Lei 9.307/96. 1. ed. 6. tir./ Curitiba: Juru, 2006,
p. 14.
17
CACHAPUZ; Rozane da Rosa. Mediao nos Conflitos & Direito de Famlia. 1. ed. (ano 2003), 5
tir./ Curitiba: Juru, 2009, p. 17.
18
Loc. cit.
19
BACELLAR, O Poder Judicirio e o Paradigma da Guerra na So luo dos Conflitos, p. 31.
20
FERRAZ, op. cit., 2006.
21
BACELLAR, Roberto Portugal. Juizados Especiais: a nova mediao paraprocessual. So Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 2003, p.69.
22
FERRAZ, op. cit., 2006.
23
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
24
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 5.
25
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 389-390.
26
CAVALCANTI, Hilda. Poltica de conciliao resultado de trabalho no CNJ, segundo
conselheiros. 2011. Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/noticias>. Acesso em: 23 jan. 2013.
27
AZEVEDO, Andr Gomma de. Desafios de Acesso Justia ante o Fortalecimento da
Autocomposio como Poltica Pblica Nacional. In: Conciliao e mediao: estruturao da
poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso;
colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 17.
28
Ibid., p. 12-17.
29
WATANABE, 2003 apud ZANFERDINI, op. cit., p. 241.
30
NALINI, op. cit., 2008.
31
PELUSO apud CAVALCANTI, Hilda; VASCONCELLOS, Jorge. Peluso defende incluso da
conciliao

rotina
dos
juzes.
2011.
Disponvel
em:
<http://www.cnj.jus.br/noticias/cnj/14885:peluso -defende-inclusao-da-conciliacao-a-rotina-dosjuizes>. Acesso em: 10 fev. 2013.
32
BUZZI, Marco Aurlio Gastaldi. Movimento pela Conciliao Um Breve Histrico. In:
Conciliao e mediao: estruturao da poltica judiciria nacional/coordenadores Morgana de
Almeida Richa e Antonio Cezar Peluso; colaboradores Ada Pellegrini Grinover [et al] Rio de
Janeiro: Forense, 2011, p. 43.
33
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 9.
34
BUZZI, op. cit., p. 43.
35
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 4.
36
BUZZI, op. cit., p. 45.
37
RICHA apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
38
NOBRE apud CAVALCANTI, op. cit., 2011.
39
Somente a ttulo de elucidao, nas palavras de Marcos Aurlio Buzzi: muito cabido asseverar
que o Programa Movimento pela Conciliao, detentor do slogan conciliar legal, no versa sobre

78

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

uma modalidade de Justia Popular, esta, enquanto sinnimo de deciso e de execuo


implementadas sobre conflitos trazidos e submetidos, diretamente, ante tribunais populares, atuao
que pode se aproximar das prticas de justiceiros, de tribunais de exceo, mas, ao contrrio, o
produto da atividade desse programa Movimento de Conciliao -, resulta da reunio e
sistematizao de iniciativas implementadas pelo Poder Judicirio, voltadas a oferecer alternativas
cleres, simples, de baixo custo, destinadas pacificao de conflitos, porm, sempre adotadas a
partir do exerccio da jurisdio, ou seja, do poder-dever conferido pela sociedade ao Estado. In:
BUZZI, op. cit., p. 47.
40
Loc. cit.
41
BARBOSA, guida Arruda. A clnica do direito. Revista do Advogado, 2001, p. 42.
42
Dados
disponveis
em:
<http://www.cnj.jus.br/programas -de-a-a-z/acesso-ajustica/conciliacao/semana-nacional-de-conciliacao>. Acesso em: 16 fev. 2013.
43
BUZZI, op. cit., p. 59.
44
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 6.
45
GRINOVER, op. cit., p. 24-25.
46
ZANFERDINI, op. cit., p. 247.
47
GRINOVER, op. cit., p. 24-25.
48
WATANABE. Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequado dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 390.
49
GRINOVER, op. cit., p. 24.
50
Ibid., p. 25.
51
Loc. cit.
52
Ibid., p. 26.
53
Loc. cit.
54
Loc. cit.
55
ZANFERDINI, op. cit., p. 248.
56
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
57
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo de Ellen Northfeet. Porto
Alegre: Fabris, 1988, p. 68.
58
WATANABE, Kazuo. Acesso justia e sociedade moderna. In GRINOVER, Ada Pellegrini
Grinover (Coord.). et al. Participao e processo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1988, p.128 135.
59
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para tratamento adequa do dos
conflitos de interesses. Revista de Processo (RePro), p. 387.
60
DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de direito processual civil. 4. ed. Rev. e Atual. So
Paulo: Malheiros, 2004, p. 114.
61
MARINONI, Luiz Guilherme. Novas linhas do processo civil. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 27.
62
Ibid., p. 26.
63
De acordo com os ensinamentos de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, no decorrer dos tempos, o
acesso justia lanou-se sobre trs aspectos, os quais foram nominados de ondas. A primeira onda
buscava facilitar os menos favorecidos pela sorte possibilitando -lhes o ingresso atividade
jurisdicional. A segunda trabalhava com a melhoria da representao dos interesses difusos,
coletivos, individuais homogneos, ou seja, a tutela jurisdicional de interesses das massas ou de
grupos organizados. A terceira onda centrou sua ateno no conjunto ge ral de instituies e
mecanismos, pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas na
sociedade moderna. In: CAPPELLETTI; GARTH, op. cit., p. 68.
64
BEDAQUE apud MARINONI, Luiz Guilherme. Efetividade do processo e tutela de urgncia.
Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1994, p. 44.
65
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Candido
Rangel. Teoria geral do processo. 23. ed. So Paulo: Malheiros, 2007. p. 35.
66
De acordo com os ensinamentos de Flvia Zan ferdini, a denominao alternativos equivocada,
pois falar em alternatividade indica solues de menor conabilidade, a serem usadas em razo do
fracasso da Jurisdio Estatal. Assim, alternatividade implicaria aceitar o uso dos outros meios de
soluo de controvrsias to somente em razo da inaptido do processo como mtodo para outorgar
prestao jurisdicional de forma clere e efetiva. Entretanto, trata -se de mtodos complementares de
soluo de controvrsias, por certo mais adequados para determina dos litgios. In: ZANFERDINI,
op. cit., p. 243.
67
MARINONI, Novas linhas do processo civil. p. 28.

79

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

68

WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 3.
69
ZANFERDINI, op. cit., p. 238.
70
DINAMARCO, op. cit., 2004. p. 114.
71
WATANABE, op. cit., 2011, p. 383.
72
ZANFERDINI, op. cit., p. 240-244.
73
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resoluo dos conitos e a funo judicial no contemporneo
Estado de Direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p.151.
74
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
75
Foram entrevistadas 1.598 pessoas, distribudas em sete capitais: Rio de Janeiro (375), So Paulo
(634), Belo Horizonte (156), Braslia (106), Porto Alegre (143), Recife (8 8) e Salvador (96). Dados
processados pela Assessoria de Imprensa da Direito GV, em Abril 2010. Disponvel em:
<http://www.bmfbovespa.com.br>. Acesso em: 05 dez. 2012.
76
CACHAPUZ, op. cit., 2009, p. 16.
77
BACELLAR, Roberto Portugal. A mediao no contexto dos modelos consensuais de resoluo de
conflitos. Revista de Processo, Londrina, n. 95, p. 122 -134, jul/set 1999. p. 130.
78
WATANABE, Poltica Pblica do Poder Judicirio Nacional para Tratamento Adequado dos
Conflitos de Interesses. Forense, p. 4-5.
79
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
80
SIFUENTES, Mnica. Tribunal multiportas. Direito Federal Revista da AJUFE. Braslia, n. 84,
p. 193-194, 2006.
81
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
82
Loc. cit.
83
Ibid., p. 20.
84
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Novo Processo Civil Brasileiro. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2003, p. 94-95.
85
AZEVEDO, op. cit., p. 16.
86
ZANFERDINI, op. cit., p. 238.
87
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
88
Disponvel em: <http://www.trf4.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
89
Idem.
90
Idem.
91
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br>. Acesso em 17 fev. 2013.
92
Idem.

80

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

DIREITO EDUCAO: POLTICAS PBLICAS E O PAPEL DO JUDICIRIO


NA BUSCA DE SUA IMPLEMENTAO
RIGHT TO EDUCATION: PUBLIC POLICY AND THE ROLE OF THE
JUDICIARY IN SEARCH OF ITS IMPLEMENTATION
Adriana do Val Alves Taveira1
RESUMO
O Direito Educao consiste em norma constitucional indispensvel eficcia do
mandamento fundamental do Estado Contemporneo, o princpio da dignidade da pessoa
humana, norma mxima que representa o ncleo essencial de cada um dos direitos
fundamentais. O Tema proposto tem sido objeto, no Brasil e nvel mundial, de intensa
elaborao doutrinria e de busca de maior densidade jurdica. O presente trabalho tem por
finalidade buscar na doutrina, legislao e jurisprudncia os fundamentos jurdicos do direito
educao, fundamentar sua importncia para o alcance de outros Direitos Humanos, como o
Princpio da Igualdade, da Liberdade, anlise geral sobre as polticas pblicas na rea da
educao e o controle do Judicirio na implementao desse mister. Atravs de um mtodo
indutivo e sistemtico buscou-se definies e concluses que, certamente, iro contribuir para
o entendimento do tema e de que, hoje, a partir das novas interpretaes sobre as normas
constitucionais e da fora normativa da Constituio, o Judicirio tem se mostrado mais apto e
eficiente na busca pela implementao dos direitos sociais no plano concreto, colaborando
para a concretizao das propostas constitucionais.
PALAVRAS CHAVE
Constituio; Judicirio; Educao; Estado; Polticas.

ABSTRACT
The Right to Education is to constitutional rule indispensable to the effectiveness of the
fundamental commandment of Contemporary State, the principle of human dignity, maximum
standard that represents the core essence of each of the fundamental rights. The proposed
theme has been the object, in Brazil and worldwide, of intense development of doctrinal and
legal pursuit of greater density. This study aims to look at the doctrine, legislation and case
law the legal basis of the right to education, support its importance for achieving other human
rights, such as the Principle of Equality, Freedom, general analysis on public policy in the
area of education and control of the judiciary in the implementation of this task. Through a
systematic inductive method and sought to definitions and conclusions that certainly will
contribute to the understanding of the topic and that, today, from new interpretations of
constitutional norms and normative force of the Constitution, the judiciary has fitter and
shown in the search for efficient implementation of social rights at the concrete level,
contributing to the achievement of the constitutional proposals.
KEY-WORDS
Constitution; Judiciary; Education; State; Politics.

TAVEIRA, Adriana do Val. Professora Associada da Universidade Estadual do Oeste do Paran - UNIOESTE.
Doutora em Direito pela Universidade Estadual Paulista. Professora do Mestrado em Gesto Pblica da
UNIOESTE Campus de Francisco Beltro. Lder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Direitos Humanos GPDH. E-mail: adriana_val_taveira@hotmail.com
81

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

INTRODUO

O Direito Educao consiste em norma constitucional indispensvel eficcia do


Princpio da dignidade da pessoa humana, norma mxima que representa o ncleo essencial
de cada um dos direitos fundamentais. O Tema proposto tem sido objeto, no Brasil e nvel
mundial, de intensa elaborao doutrinria e de busca de maior densidade jurdica.
O objetivo do presente trabalho, que versa sobre o Tema Educao, advm da
crena de que atravs desse Direito, o homem possa alcanar seu papel de cidado como
indivduo apto a exercer seus direitos e exigir dos atores sociais atitudes condizentes com os
princpios ticos propostos pela Lei Maior do Estado brasileiro, colocando-se um pouco mais
prximo de um estado de evoluo como ser humano. Para tanto, buscou-se na doutrina,
legislao e jurisprudncia os fundamentos jurdicos do direito educao, sua importncia
para o alcance de outros Direitos Fundamentais, como o Princpio da Igualdade e da
Liberdade, fez-se uma anlise geral sobre as polticas pblicas na rea da educao e breve
pesquisa sobre o controle do Judicirio na implementao desse mister.
Atravs de um mtodo indutivo e sistemtico buscou-se definies e concluses que,
certamente, iro contribuir para o entendimento do tema e de que, hoje, a partir das novas
interpretaes sobre as normas constitucionais e da fora normativa da Constituio, o
Judicirio tem se mostrado mais apto e eficiente na busca pela implementao dos direitos
sociais no plano concreto, colaborando para a concretizao das propostas constitucionais.
Percebe-se que o assunto tem passado por grandes transformaes, tanto no aspecto
terico, como no prtico, inclusive, a Constituio Federal brasileira sofreu vrias reformas
que vm possibilitando um tratamento com maior efetividade s questes educacionais,
conforme ser demonstrado nesse trabalho.
A educao um Direito fundamental assegurado pela Constituio Federal brasileira
indispensvel conquista de uma srie de outros Direitos Humanos como a Dignidade da
Pessoa Humana, o Direito Fundamental da Isonomia e para o cumprimento do to aclamado
exerccio da cidadania.

1 DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO

82

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A Educao um direito humano universal institucionalizado pela Constituio


Federal brasileira como um direito social, cuja prestao requer polticas pblicas bem
formuladas, oportunamente implementadas e monitoradas pontualmente.
O reconhecimento dos Direitos Sociais suscita, alm do problema da proliferao dos
direitos do homem, problemas bem mais difceis de resolver no que concerne prtica, uma
vez que, nestes casos, o Estado deve intervir, ativamente, devendo haver uma organizao do
servio do Estado. As exigncias que se concretizam na demanda de uma interveno pblica
e de uma prestao de servios sociais por parte do Estado s podem ser satisfeitas num
determinado nvel de desenvolvimento econmico e tecnolgico. Alm de que, so
precisamente certas transformaes sociais e certas inovaes tcnicas que fazem surgir novas
exigncias imprevisveis.
A educao capaz de despertar no ser humano um esprito crtico em relao aos
seus atos e em relao aos fatores que o rodeiam, ajuda o cidado a inserir-se no contexto
social, pois o capacita para o exerccio profissional, torna-o mais apto a uma participao
poltica e contribui com a construo de valores imprescindveis evoluo social.
evidente que, o maior desafio em relao Educao consiste na efetivao desse
direito. Tem-se discutido muito, em vrios setores da sociedade, a questo das polticas
pblicas de implementao do direito educao.
O Direito, atravs de seu poder coercitivo, tem muito a contribuir com a educao,
possui instrumentos legtimos e capazes de provocar mudanas slidas e pacficas necessrias
implementao desse mister, seja atravs da elaborao de leis tecnicamente mais
adequadas, seja atravs dos meios democrticos de participao popular para a construo de
novas idias.
Em 2005, o ex-secretrio-geral da ONU, Koli Annan, afirmou na sesso inaugural da
Cpula Ibero-Americana, em Salamanca (Espanha), que erradicar a pobreza exige combater
a corrupo, promover a transparncia e a boa governana (ANNAN apud Gomes, 2007).
A educao um dos mais fortes instrumentos no combate ao enfadonho quadro
mundial que ainda nos mostra pobreza, excluso, violncia e desigualdade social, em pleno
sculo XXI.

1.1 EDUCAO E PRINCPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA

Gomes (2009, p. 44) faz um paralelo entre Educao e o princpio da dignidade da


pessoa humana, enquanto Direito Humano, e afirma que a educao tem a misso de
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

conscientizar os seres humanos sobre direitos e apontar caminhos que permitam a efetivao
da igualdade, liberdade, justia e paz social para o exerccio de uma vida digna.
O sistema capitalista e o neo-liberal no tm impulsionado a sociedade contempornea
a um desenvolvimento que preze pelos direitos humanos fundamentais, ainda que previstos
formalmente em grande parte das Constituies dos Estados e nas Convenes Internacionais.
A realidade desses dias faz reacender no seio da sociedade o desejo de busca pelos valores da
igualdade de oportunidades e dignidade da pessoa humana, valores imprescindveis ao
exerccio da cidadania e efetivao dos direitos sociais como trabalho, educao, sade,
proteo infncia, maternidade, etc.
A efetividade do direito humano educao de qualidade e para todos o caminho
para promover o valor da dignidade da pessoa humana e garantir maior igualdade,
liberdade, justia e paz social, pois a educao permeia os campos da tica, da
cultura, da filosofia, da religio, da sociologia e do direito na transmisso de valores
humanos. (...) Deve ser assumida como prioridade universal, (...) de modo a habilitar
o cidado a exercer seus direitos humanos universais e usufruir melhores condies
de vida digna (GOMES, 2007, p. 51).

Tanto isso verdade que, em pesquisa financiada pelo IPEA (1998), demonstrou-se
que uma das grandes dificuldades em se avaliar os impactos de investimentos em educao
advm do fato de que estes no apenas influenciam as condies de vida daqueles que se
educam (efeitos privados da educao), mas, tambm, geram uma srie de externalidades
sobre o bem-estar daqueles que os rodeiam. Do ponto de vista privado, a educao tende a
elevar os salrios, a aumentar a expectativa de vida em razo dos recursos familiares que
passam a existir, e a reduzir o tamanho da famlia, com o declnio no nmero de filhos e
aumento na qualidade de vida destes reduzindo, portanto, o grau de pobreza futuro.
Entretanto, acredita-se que as externalidades geradas pela educao podem, em geral, superar
em grande medida os seus efeitos privados. A magnitude dos efeitos externos da educao ,
contudo, bem pouco conhecida e difcil de estimar (IPEA, 1998, p.03).
Deve-se destacar que, um dos resultados do baixo nvel de educao a desigualdade
social que, por sua vez, afeta diretamente a efetividade dos direitos humanos, a busca pelo
princpio da dignidade da pessoa humana e impede o crescimento pessoal do indivduo,
enquanto ser humano e enquanto membro da sociedade.
A globalizao econmica e o neoliberalismo contribuem com o ndice de
desigualdade social e acentuam a crise de efetividade dos direitos fundamentais, favorecendo
o processo de excluso social. Lesbaupin (apud GOMES, 2007, p. 61) defende a tese de que
Nos ltimos 30 anos, desde a instalao do regime militar (1964), houve um
processo de crescimento da desigualdade social no Brasil que foi acentuado na
ltima dcada (90), em razo da reduo sistemtica de postos de trabalho sem
oportunidade de colocao no mercado (...) esse processo de excluso vem sendo
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

produzido pelos novos processos produtivos (fordismo que cede lugar ao toyotismo)
em associao com as polticas neoliberais, desde 1990. (itlico acrescentado neste
trabalho)

A educao, como j mencionado, fator preponderante no combate desigualdade


social. Dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA - revelam alto ndice de
desigualdade social no Brasil e destacam a importncia de serem adotadas polticas de
interveno que possam estar reestruturando essa realidade brasileira:
O padro de crescimento econmico brasileiro destaca-se por registrar movimentos
distintos em termos de integrao dos municpios formao do Produto Interno
Bruto desde 1920. Atualmente, poucos municpios do Pas respondem pela maior
parte do PIB, enquanto no passado havia menor concentrao/desigualdade
geogrfica. Desde a dcada de 1970, todavia, o Pas registra certo congelamento no
grau de concentrao/desigualdade dos PIBs municipais. As polticas pblicas de
desconcentrao produtiva e descentralizao dos gastos e investimentos pblicos
mostram-se fundamentais, embora insuficientes sem o desenvolvimento de uma
poltica nacional de desenvolvimento regional e local (...) (IPEA, 2010).

A desigualdade social, a pobreza e a excluso so fenmenos sociais que precisam


ser combatidos, contudo, estudos feitos por pases desenvolvidos indicam que a educao, por
si s, no basta para reduzir a pobreza (GOMES, 2007, p. 66). A implantao exclusiva de
Poltica Educacional setorial no se apresenta eficiente no combate deste fenmeno, conforme
grande parte de estudiosos afirmam, fundamental que se implante, paralelamente, polticas
de redistribuio de rendas.
Em 2006, o IPEA e outras instituies nacionais e internacionais se reuniram a fim de
elaborar estudo sobre Desigualdade de renda no Brasil, aps anlises, os estudiosos
concluram, segundo consta da Revista Desafios do Desenvolvimento (apud GOMES, 2007,
p. 66 e ss.):
preciso investir em trs eixos para garantir que a queda na desigualdade
verificada entre 2001 e 2004 tenha seqncia. O primeiro a educao de
qualidade para todos. O segundo o crescimento econmico, que resulta em
dinamismo no setor produtivo. O terceiro, a ser mantido pelo menos enquanto os
dois primeiros no surtem efeitos, o aperfeioamento dos programas de
transferncia de renda, que apiam e do esperana aos mais necessitados (nosso
grifo).

Em relao aos programas de redistribuio de renda, o Governo Federal brasileiro


mantm o Bolsa Famlia, que abarca outros como Auxlio Gs, o Bolsa Escola, o Bolsa
Alimentao etc, e o Benefcio de Prestao Continuada. Segundo Aguiar (2002), o programa
Bolsa Escola tem efeito imediato sobre problemas como evaso escolar, subnutrio infantil
(em funo da merenda escolar), trabalho infantil e valorizao pessoal da criana e
adolescente (auto-estima e perspectiva de futuro).

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

2 DIREITO EDUCAO PREVISO CONSTITUCIONAL

A Constituio Federal brasileira de 1988 trouxe extensa enumerao dos direitos


sociais nos artigos 6 e 7, incluindo-os na seo intitulada Direitos Fundamentais e mais
adiante, no Ttulo VIII, na Ordem Social.
Quanto educao, a Constituio Federal proclama que um Direito de todos e
dever do Estado e da famlia, devendo ser provida e incentivada com a colaborao da
sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, o seu preparo para o exerccio da
cidadania e sua qualificao para o trabalho. competncia privativa da Unio legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional (art. 22, inc. XXIV da CF).
O sistema de ensino conferido Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios em regime de colaborao (art. 211,caput, CF). A Unio organizar o sistema
federal de ensino e o dos territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e
exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino,
mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
(art.211, par. 1, CF).
Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
Os Estados e o Distrito Federal atuaro no ensino fundamental e mdio.
A Emenda Constitucional n 53/2006 trouxe-nos uma srie de inovaes na rea da
educao. Vejamos algumas alteraes que esto relacionadas com o tema deste trabalho:
- criou o FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao) que veio a substituir o antigo FUNDEF. O
FUNDEB ter vigncia at 2.020 e atender grande nmero de alunos da educao bsica,
contemplando creche, educao infantil, ensino fundamental e mdio, educao especial e
educao de jovens e adultos. Em 20 de junho de 2007 foi sancionada a Lei N 11.494/2007,
que regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB. Deve o FUNDEB, no mbito de cada
Estado e Distrito Federal, assegurar a distribuio de recursos e de responsabilidade na
educao entre o Distrito Federal, Estados e seus municpios, conforme disposto no artigo 212
da CF.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A Constituio Federal, em seu artigo 214, estabelece que ao Poder Pblico cabe
articular aes visando o desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e,
principalmente, erradicao do analfabetismo, universalidade do atendimento escolar,
melhoria da qualidade do ensino, formao para o trabalho e formao humanstica,
cientfica e tecnolgica do pas.
Se at alguns anos atrs, esse dispositivo constitucional era considerado uma norma
programtica, com a finalidade de apontar o norte dos planos governamentais, hoje no
mais interpretada dessa forma; os tribunais e a doutrina nacional e estrangeira no admitem
mais a ideia de uma norma de programas em uma lei de porte poltico como a Constituio
de um Estado. Inclusive j se tem exemplo de aes movidas pelo Ministrio Pblico
exigindo posturas do Poder Pblico no sentido implementar polticas pblicas mais
condizentes com as necessidades sociais e com as proposies do constituinte.
O STJ entendeu pela possibilidade de exame da oportunidade e convenincia na
escolha das prioridades oramentrias, com determinao para que sejam includas verbas
com destinao especfica no prximo oramento; Veja:
(...)
1. Na atualidade, o imprio da lei e o seu controle, a cargo do Judicirio, autoriza
que se examinem, inclusive, as razes de convenincia e oportunidade do
administrador. 2. Legitimidade do Ministrio Pblico para exigir do Municpio a
execuo de poltica especfica, a qual se tornou obrigatria por meio de resoluo
do Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente. 3. Tutela
especfica para que seja includa verba no prximo oramento, a fim de atender a
propostas polticas certas e determinadas (...) (STJ, REsp 493811 / SP, Segunda
Turma, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ 15.03.04, g. n.).

Esse julgado est de acordo com a recente forma de interpretao incidente sobre os
princpios constitucionais acima apontados. Porm h decises em sentido contrrio,
conforme julgado do STJ, REsp 208893/PR (BRASIL, 2004), assunto que ser abordado no
item 4, a seguir.
Conforme foi analisado no item anterior, a educao um instrumento eficaz no
combate questo da desigualdade social e em razo da importncia do tema, muitos autores
vm debatendo o assunto e apontando solues atravs do Direito Constitucional, do Direito
Financeiro e Oramentrio.
Em funo de toda a crise fiscal e do contingente de recursos pblicos, deve-se
apontar a necessidade de se buscar medidas eficientes e eficazes no gasto com a educao
(UNESCO, 2002), a fim de que sejam atingidos resultados positivos, em menor tempo, e sem
gastos desnecessrios dos recursos pblicos, buscando sempre a sustentabilidade das reformas
educacionais.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No sistema nacional, a Constituio Federal determina, em seu art. 212, com carter
de obrigatoriedade um mnimo da receita que necessariamente deve ser aplicada na educao,
afirmando que a Unio aplique anualmente, nunca menos que 18%, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 25% no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncia, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
A previso na Lei Maior do financiamento da educao foi considerada um grande
passo no sistema nacional, acentuando-se o fato de terem sido elevados condio de
princpios constitucionais sensveis, por fora dos dispositivos 34 e 35 da Constituio
Federal brasileira, o que significa que sua inobservncia pode gerar interveno federal ou
estadual.

3 POLTICAS PBLICAS E DIREITO EDUCAO

As polticas pblicas podem ser analisadas a partir de vrios referenciais tericos,


como marxismo, elitismo, pluralismo, etc, e partir de vrios atores polticos, como: o
Estado, gestores pblicos, sociedade civil organizada, cidado comum e outros.
Poltica pblica o processo pelo qual os diversos grupos que compem a sociedade,
apesar de possurem interesses divergentes, tomam decises que acabam por condicionar toda
a sociedade, levando a uma poltica comum.
A sociedade contempornea caracteriza-se pela diversidade social e de identidades,
com expectativas diferentes sobre a vida e sobretudo com instrumentos peculiares para se
alcanar essas expectativas. Sabe-se tambm que h duas formas de soluo desses conflitos,
ou seja, pela fora (coero) ou pela ao poltica.
Uma de suas caractersticas principais que polticas pblicas constituem-se de
decises e aes que esto revestidas da autoridade soberana do poder pblico
(RODRIGUES, 2010, p. 14).

Em relao aos atores polticos, muito coerente a colocao de Rodrigues (2010, p.


25 e ss.):
para que essas aes surtam efeito positivo ou seja, para que as polticas
transformem uma sociedade (diversificada e complexa) de forma pacfica preciso
que os atores polticos demonstrem capacidade no s para diagnosticar e analisar a
realidade social, econmica e poltica em que vivem, mas tambm para interagir e
negociar de forma democrtica com os diferentes atores envolvidos no processo.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No Brasil, atravs da Lei n 9.394/96 foram estabelecidas as diretrizes e bases da


educao nacional, essa Lei tornou-se a expresso, em nvel infraconstitucional, do princpio
democrtico-participativo, trouxe os contornos do direito de participao que os artigos 205 e
206 da Constituio abordaram. Em seu artigo 14, previsto a necessidade de uma direo
democrtica no ensino pblico fundamental. O inciso I prev a participao de profissionais
da educao na elaborao de projetos pedaggicos das escolas, j o inciso II trata da
participao da comunidade escolar ou local em conselhos escolares. So formas polticas de
promover a interao escola, famlia e sociedade em busca da educao do menor.
O incio da educao comea pela instituio familiar, qualquer projeto educacional
que vislumbre algum resultado comea pela famlia. Chalita (apud COSTA, 1998) expe que
a preparao para a vida, a formao da pessoa, a construo do ser so responsabilidades da
famlia. O ncleo familiar tem um papel preponderante sobre a formao emocional,
intelectual, social e espiritual da criana e do jovem. O Estado deve dar o suporte necessrio
para que a famlia exera essa funo.
As obrigaes da famlia em relao criana e ao adolescente est disposta na Lei
que estabelece uma poltica de proteo e amparo s pessoas que ainda se apresentam em
formao fsica, intelectual e socialmente, ou seja, o Estatuto da Criana e do Adolescente
ECA - artigo 19. nvel nacional tomou-se um grande passo para realmente efetivar a idia
incorporada pelo artigo 227, da Constituio Federal, que preceitua os deveres da famlia, da
sociedade e do Estado para com a criana e o adolescente, com absoluta prioridade do direito
vida, sade, alimentao, educao etc.
A Lei 9.394/96, em seu artigo 1, diz que a educao abrange os processos
formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia humana, no trabalho, nas
instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e
nas manifestaes culturais.
Para elucidar a necessidade participativa observemos um dos organismos ligados ao
Estado falar sobre a importncia da participao da comunidade na gesto escolar:
Para atuao direta no micro-sistema, preciso reordenar os papis dos agentes
sociais que esto em jogo - convocao de pais e comunidades para participar nos
assuntos escolares -, para tanto, ser dado apoio a participao na gesto das escolas
atravs da nfase crescente no marco regulador da educao, essa forma facilita a
inovao (...), os consumidores (pais e alunos) elegem os provedores (escolas e
instituies) tomando um papel mais ativo e exigente (...) (BANCO MUNDIAL,
apud TOMMASI, 2003, p. 195 e ss.).

O Banco Mundial tem investido no setor educacional nos pases em desenvolvimento.


Considera a educao como instrumento fundamental para promover o crescimento
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

econmico e a reduo da pobreza. Na ltima dcada, vem sendo implementados projetos


com financiamento do Bando Mundial em nove Estados do Nordeste, So Paulo, Paran,
Minas Gerais e Esprito Santo, em valor estimado de mais de 1 bilho de dlares
(TOMMASI, p. 195, 2003). Esses projetos possuem grande relevncia, pois permitem uma
reflexo crtica proporcionando debates com os atores da sociedade civil, potencializando a
capacidade de interveno e controle sobre as polticas pblicas educacionais, formulando
propostas. E de fato, a participao e mobilizao por parte da populao de carter
democrtico tm causado resultados, conforme alguns dados demonstram, pois em 1970
apenas 34,4 % das crianas brasileiras estavam matriculadas em escolas; e apenas 49% delas
chegavam segunda srie, em 1993, 88,6% das crianas de 7 a 14 anos estavam matriculadas
em escolas; e segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de domicilio (PNAD) de
2003, o Brasil universalizou o ensino fundamental, chegando a ter 97,2% das crianas daquela
faixa etria freqentando escolas. (VIRIATO; CA, 2008, p.111).
O intuito do Banco Mundial destacar a eficincia nos gastos pblicos e nos setores
sociais, e ampliar as prestaes de servios aos mais pobres. Os emprstimos incrementados
ultimamente deram prioridade educao primria. (HADDAD, 2003).
Existem tambm alguns programas como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB, que busca
igualar a destinao de recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental, por parte de Estado e Municpios, acentuando o processo de municipalizao da
educao, Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental PMDE,
conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola que envia recursos para as escolas
atravs da APM.
O Programa Bolsa-Famlia, criado pela Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004 destina-se
transferncia de renda direta s famlias em situao de pobreza extrema. Ao serem
includas no programa, as famlias assumem o compromisso de matricular e garantir a
permanncia das crianas e jovens na escola. Essa contrapartida um importante instrumento
de incluso social. De acordo com informaes do Ministrio da Educao2 (2011):
Cabe ao Ministrio da Educao (MEC) o acompanhamento da freqncia escolar
desses alunos com base nas regras definidas pela Portaria Interministerial
MEC/MDS n 3.789, de 18/11/2004. O objetivo combater a evaso e estimular a
progresso escolar pelo acompanhamento individual das razes da baixa freqncia
2

Dados colhidos no Portal Eletrnico do Ministrio da Educao.


http://portal.mec.gov.br/index.php/?option=com_content&view=article&id=123.

90

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

do educando ou abandono da escola. Esse monitoramento permite diagnosticar o que


est dificultando a vida escolar do aluno. Com base nesses dados, o Poder Pblico
deve definir aes para estimular a permanncia e o sucesso escolar dos
beneficirios. Em 2007, os municpios reafirmaram seu compromisso com o
acompanhamento da condicionalidade em educao e envio dos registros da
freqncia escolar regularmente ao MEC, por meio do Plano de Metas
Compromisso Todos Pela Educao.

Esse programa tem sido considerado eficaz em seus objetivos de manuteno da


criana na escola e no auxlio de distribuio de renda, visto que faz parte de um programa
maior que busca equacionar a questo da desigualdade social.
O FUNDESCOLA, Fundo de Fortalecimento da Escola, financiado com recursos do
governo federal e de emprstimos do Banco Mundial, um programa do Ministrio da
Educao cujo objetivo principal promover aes para a melhoria da qualidade das escolas
do ensino fundamental. Desenvolvido em parceria com as secretarias estaduais e municipais
de Educao, pretende ampliar a permanncia de crianas nas escolas pblicas nas regies
Norte e Nordeste e Centro-oeste. O programa tambm pretende aumentar o desempenho dos
Sistemas de ensino pblico, a capacidade tcnica das secretarias de Educao e participao
Social.
3.1 BREVE COMENTRIO SOBRE PONTUAIS EXPERINCIAS DE POLTICAS
PBLICAS EDUCACIONAIS NO DIREITO ESTRANGEIRO

Em vrios pases asiticos experincias polticas de investimentos macios na


educao demonstraram grandes e bons resultados. O Japo um exemplo diferenciado,
devido ao permanente investimento em educao pblica e de qualidade para todos,
resultando em um capital humano apto a um surto de desenvolvimento econmico e social,
que ocorreu de meados do sculo XX em diante. As fortes experincias de investimento na
educao como pressuposto de desenvolvimento, erradicao da pobreza e desigualdade
social em uma sociedade, evidencia a importncia de serem adotadas polticas eficazes na
busca pela educao, igualdade de oportunidades, desenvolvimento e equalizao da pobreza.
Em pesquisa realizada pelo IPEA, demonstra-se, em tabela comparativa, que os
diferentes ndices de investimentos em Educao Brasil; Coria do Sul levam a resultados
sociais e econmicos diversos e proporcionais ao ndice de investimentos nos pases
apontados: a tabela aponta o dobro de investimentos na Educao na Coria do Sul e
consequente aumento da taxa mdia anual de crescimento da renda per capita, aumento da
taxa mdia anual de crescimento do salrio industrial e aumento da taxa mdia anual de

91

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

crescimento das exportaes. Por outro lado, no Brasil, com um investimento em percentual
abaixo de 50%, em comparao quele pas, restou em menor taxa de renda per capita, de
salrio industrial e exportaes, em contrapartida, houve maior crescimento populacional,
com menor ndice de renda per capita e maior taxa de mortalidade infantil em comparao
Coria do Sul (IPEA, 1998, p 5).
Coria do Sul e o Brasil j foram pases bastante parecidos. Em 1960 (...) ndices
socioeconmicos calamitosos e com taxas de analfabetismo que beiravam os 35%.
Hoje, passados quarenta anos, um abismo separa as duas naes. A Coria exibe
uma economia fervilhante, capaz de triplicar de tamanho a cada dcada. Sua renda
per capita cresceu dezenove vezes desde os anos 60, e a sociedade atingiu um
patamar de bem-estar invejvel. Os coreanos praticamente erradicaram o
analfabetismo e colocaram 82% dos jovens na universidade. J o Brasil mantm
13% de sua populao na escurido do analfabetismo e tem apenas 18% dos
estudantes na faculdade. Sua renda per capita hoje menos da metade da coreana.
(Weinberg, 2005).

Continuando, Weinberg (2005) cita sete itens que deveriam ser adotados pelo Brasil, a
partir da experincia da Coria do Sul:
1. Concentrar os recursos pblicos no ensino fundamental (...)
2. Premiar os melhores alunos com bolsas e aulas extras para que desenvolvam seu
talento
3. Racionalizar os recursos para dar melhores salrios aos professores
4. Investir em plos universitrios voltados para a rea tecnolgica
5. Atrair o dinheiro das empresas para a universidade, produzindo pesquisa afinada
com as demandas do mercado
6. Estudar mais. Os brasileiros dedicam cinco horas por dia aos estudos, menos da
metade do tempo dos coreanos
7. Incentivar os pais a se tornarem assduos participantes nos estudos dos filhos.

Em relao Espanha, nas dcadas de 1960 e 1970, o pas aspirava intensamente


ingressar na antiga Comunidade Europia e deixar de ser um pas perifrico europeu.
O ndice de analfabetismo atingia 11% da populao total, em 1975, enquanto o
Produto Interno Bruto (PIB) do pas ocupava a nona colocao no ranking mundial.
Essas eram as tarefas mais importantes que os governantes tinham pela frente: partir
de um modelo poltico, econmico, social e cultural muito atrasado, apesar da
modernizao da ditadura durante os ltimos anos de sua existncia, e chegar ao
estgio de desenvolvimento dos pases europeus (RUIZ, 2009).

De todos os nveis indicados na Lei Geral da Educao, de 1970, a educao prescolar tem sido, sem dvida, a mais desprezada e a mais necessitada de ateno imediata.
Superada aquela concepo pedaggica tradicional, que indicava os seis anos como a idade
mais propcia para iniciar o processo de aprendizagem, a tendncia atual tem imposto, de fato,
a escolarizao da criana mais cedo, como conseqncia de fatores sociolgicos novos: a
urbanizao crescente, a incorporao da mulher casada ao mercado de trabalho e o
aparecimento da famlia nuclear e monoparental. Alm disso, a pedagogia atual insiste em que

92

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

s a educao pr-escolar pode compensar as desigualdades culturais de origem familiar,


intimamente ligada ao nvel de renda.
Durante o perodo de transio da ditadura para a democracia, foram realizados no
pas os Pactos de Moncloa. Os Pactos nasceram da necessidade de uma transformao
integral para o desenvolvimento de um pas em crise.
Esses pactos so de notvel importncia porque assinalam o comeo de uma poltica
de acordo social entre o governo, o sindicato empresarial e os sindicatos de
trabalhadores (...) Uma das finalidades principais dos Pactos de Moncloa foi a
implementao de uma poltica de conteno salarial. A oposio solicitou, em
troca, uma srie de contrapartidas sociais que, em relao educao,
centraram-se fundamentalmente nas seguintes: programa especial de criao
de escolas pblicas; elaborao do estatuto das escolas privadas,
subvencionadas pelo governo; aprovao do estatuto do professor; melhoria da
qualidade do sistema educacional e incorporao das lnguas nacionais no
currculo. De fato o ensino pblico foi beneficiado com investimentos no valor de
40 bilhes de pesetas, entre 1977 e 1979, o que significou praticamente duplicar os
oramentos de investimento durante esses Trs anos (PUELLES, 1967, p. 397)

Talvez o problema da qualidade do ensino tenha sido o mais importante para a


Espanha no novo milnio. At 1974, a administrao educacional se viu sobrecarregada pelo
problema da escolarizao em nvel obrigatrio da educao geral bsica. Resolvida a
escolarizao e atacado o dficit funcional pelos Pactos de Moncloa, a qualidade do ensino
apareceu como um objetivo prioritrio.

4 DECISES JUDICIAIS RELATIVAS S POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO

O Supremo Tribunal Federal j se pronunciou em favor da interveno do Poder


Judicirio na implementao de polticas pblicas quando estiver em jogo valores
consagrados na Lei Fundamental, como o so os da dignidade da pessoa humana, da sade, da
liberdade, educao e outros, abordagens que podem ser conferidas em vrios julgados como:
Apelao Cvel, Segunda Cmara Cvel Regime de exceo, n 70019346154, Apelado:
Municpio de Canoas/RS (BRASIL, 2007); Ao Direta de Preceito Fundamental ADPF 45
MC / DF - DISTRITO FEDERAL julgamento: 29/04/2004, Relator(a):Min. CELSO DE
MELLO (BRASIL, 2004); STJ - RE n 1.185.474, Relator: Min. Humberto Martins,
Recorrente: Municpio de Cricima/SC (BRASIL, 2009).
A sociedade contempornea no se coaduna mais com interpretaes romnticas,
denominadas

normas

programticas

traduzidas

como

promessas

constitucionais
93

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inconsequentes, sem repercusses na vida concreta dos cidados, fraudando justas


expectativas nelas depositada pela coletividade. O cumprimento eficiente de normas de
contedo fundamental devem ser executadas pelo Poder Executivo e sua implementao deve
ser controlada pelo Poder Judicirio, conforme manifestou o STF na ADPF 45 MC / DF DISTRITO FEDERAL julgamento: 29/04/2004, Relator(a):Min. CELSO DE MELLO, a
seguir:
A omisso do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a
imposio ditada pelo texto constitucional - qualifica-se como comportamento
revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder
Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se
fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria
aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental." (RTJ 185/794-796,
Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno) certo que no se inclui, ordinariamente, no
mbito das funes institucionais do Poder Judicirio - e nas desta Suprema Corte,
em especial - a atribuio de formular e de implementar polticas pblicas (JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, "Os Direitos Fundamentais na Constituio
Portuguesa de 1976", p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse
domnio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal
incumbnciaTal incumbncia, no entanto, embora em bases excepcionais, poder
atribuir-se ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por
descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem, vierem a
comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos
individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que
derivados de clusulas revestidas de contedo programtico.

A realizao dos Direitos Fundamentais no opo do governante, no resultado de


um juzo discricionrio nem pode ser encarada como tema que depende unicamente da
vontade poltica. No por outro motivo que se afirma que a Teoria Alem da Reserva do
Possvel no oponvel realizao do mnimo existencial, considera-se tambm que o
contedo daquilo que mnimo existencial abrange tambm as condies socioculturais que
assegurem ao indivduo um mnimo de insero na vida social, em outras palavras, a
educao. Nesse sentido, veja o julgado (BRASIL, 2009) abaixo exposto:
Eis a razo pela qual o art. 227, CF e o art. 4 da Lei 8.096/90 dispem que a
educao deve ser tratada pelo Estado com absoluta prioridade (...) preciso fazer
uma ressalva no sentido de que mesmo com a alocao dos recursos no atendimento
do mnimo existencial persista a carncia oramentria para atender a todas as
demandas. Nesse caso, a escassez no seria fruto da escola de atividades no
prioritrias, mas sim da ral insuficincia oramentria. Em situaes limtrofes como
essa, no h como o Poder Judicirio imiscuir-se nos planos governamentais, pois
estes, dentro do que possvel, esto de acordo com a Constituio, no havendo
omisso injustificvel. Todavia, a real insuficincia de recursos deve ser
demonstrada pelo Poder Pblico, no sendo admitido que a tese seja utilizada como
uma desculpa genrica para a omisso estatal no campo da efetivao dos diretos
fundamentais, principalmente de cunho social (STJ - RE n 1.185.474, Relator: Min.
Humberto Martins, Recorrente: Municpio de Cricima/SC).

Cabe acrescentar que, esse processo de escacez, muitas vezes, resultado de um


processo de escolha do Poder Pblico. Quando no h recursos para prover a todas as
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necessidades, a deciso do administrador de investir em determinada rea implica escassez de


recursos para outras no contempladas, nessas situaes, deve ser considerado, pelo
administrador consciente dos Direitos Humanos, que, por exemplo, gastos com festividades
ou propagandas governamentais pode ser traduzido na ausncia de dinheiro para a prestao
de uma educao de qualidade.

CONCLUSO

As polticas pblicas podem ser eficiente na aplicao do direito Educao, desde


que bem formuladas, implementadas, monitoradas e avaliadas, podendo chegar a resultados
positivos, sendo imprescindvel o comprometimento dos atores responsveis por sua
aplicao.
Estado, governo, sociedade e famlia devem ter uma clara noo sobre o importante
papel que desempenham nas aes estratgicas para atingir os fins a que se propem. No
basta haver mais destinao de recursos para a educao, deve sim haver maior
esclarecimento, por parte das autoridades comunidade, deve-se criar mecanismos para que a
populao participe das decises, fiscalizando e intervindo nas polticas pblicas, para que
seja feita de forma transparente e a partir da audincia dos maiores interessados.
Infelizmente, o que ainda se percebe em nosso sistema que o prprio Estado no se
apresenta democrtico, tomando decises em gabinetes e vedando a participao popular em
situaes importantes, apesar de existirem canais que auxiliem as entidades populares a
manifestar proposies estratgicas para o alcance de interesses comuns.
Houve, nas ltimas dcadas, vrias inovaes jurdico-sociais em termos de polticas
pblicas educacionais no sistema nacional, como o Estatuto da Criana e do Adolescente, a
previso democrtica de gesto da educao, de acordo com a Lei de Diretrizes e Bases,
investimentos com apoio do Banco Mundial, conforme mencionado, implementaes de
algumas polticas de redistribuio de renda, como no caso da Bolsa Famlia, mas se torna
imprescindvel a continuidade de buscas de polticas estratgicas nesta rea, a fim de que se
possa, em longo prazo, alcanar um nvel timo em termos educacionais.
Atravs da anlise de algumas experincias em sistemas estrangeiros, percebeu-se que
o sistema nacional vem se inspirando, com certa freqncia, no Direito Espanhol, cujo
sistema poltico tambm passou por um perodo de ditadura, mas que aps o perodo de
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adaptao ao retorno da Democracia, vem investindo em polticas pblicas de educao. As


mudanas que ocorreram, no Brasil, aps o regime ditatorial, de fato foram influenciadas por
reformas ocorridas na Espanha nas dcadas de 80 e 90. J no incio de 2000, a Confederao
Nacional da Indstria (CNI), dentre outros meios de comunicao destacaram o xito que a
educao espanhola obteve, fazendo com que o Brasil tambm fizesse reformas em suas
Polticas Pblicas.
Em vrios tpicos deste trabalho ficou demonstrado que, a partir de implementaes
de polticas educacionais para todos e de maneira constante, alguns pases conseguiram
romper o vicioso ciclo da desigualdade social e alcanaram nveis satisfatrios de
desenvolvimento, eis a qui a soluo para o grande sonho brasileiro: o alcance de uma
Nao desenvolvida, com todas as implicaes que a expresso merece.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A CONSTRUO DA CIDADANIA ATRAVS DAS POLTICAS


PBLICAS DE EDUCAO FISCAL
THE CONSTRUCTION OF CITIZENSHIP THROUGH THE TAX
EDUCATION PUBLIC POLICIES
Ana Ceclia Bezerra de Aguiar*

RESUMO
O estudo busca a anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal, dando um enfoque
especial em seu desenvolvimento no estado do Cear, luz da necessidade de se desenvolver,
no brasileiro, uma postura cidad, mediante polticas pblicas de educao. Destarte, realizase uma exposio inicial acerca da cidadania no Brasil, abrangendo uma anlise histrica e os
contornos que ela assume na atualidade. Trata-se ainda da estreita relao existente entre a
construo de uma cidadania mais atuante e a educao, direito social previsto expressamente
na Constituio Federal de 1988, para, em seguida, focar em um de seus vieses especficos,
qual seja, a educao fiscal. Emps exposio geral sobre o assunto, passa-se a tratar
especificamente do Programa Nacional de Educao Fiscal, reservando-se o tpico final para
a poltica pblica desenvolvida no Cear, local em que se realizou o estudo. Conclui-se pelo
induvidoso aprimoramento da poltica no Pas desde sua implementao, sem se olvidar,
contudo, das falhas que ainda persistem e que podem comprometer a consecuo do objetivo
de contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa, que resulte numa maior fruio de
direitos por uma parcela, cada vez maior, da populao. Para tanto, valeu-se de pesquisa
bibliogrfica e documental, alm da realizao de entrevista com experts. Percebe-se, assim,
que a pesquisa de cunho descritivo, apresentando informaes sobre os elementos que
formam o objeto de estudo; e explicativa, buscando estabelecer relaes de causa e efeito
concernentes aos objetos estudados. Quanto natureza, por sua vez, qualitativa, pois busca
traduzir os fenmenos do mundo social.
PALAVRAS-CHAVE: Cidadania. Constituio Federal de 1988. Educao fiscal. Programa
Nacional de Educao Fiscal.
ABSTRACT
The study aims to the analysis of the National Program of Tax Education, giving a special
focus on its development in the state of Cear, in light of the need to develop, in Brazil, a
citizen posture through public education policies. Thus, briefs considerations about
citizenship in Brazil are presented, embracing an historical analysis and the outlines that it
takes nowadays. It is also investigated the close relationship between the construction of a
more active citizenship and the education, a social right specifically provided by the Federal
Constitution of 1988, to then focus on one of its specific biases: the tax education. After a
general exposition about the subject, it is started the specific review of the National Tax
Education, reserving the final topic for the public policy developed in Cear, the place where
the study was conducted. It is concluded that there was an unquestionable upgrading of the
policy in the country since its implementation, without forgetting, however, the flaws that still
persist and that may compromise the achievement of the objective of contributing to the
*

Mestranda em Ordem Jurdica Constitucional do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade


Federal do Cear.
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exercise of active citizenship, which results in a greater enjoyment of rights for a plot, greater
at each moment, of the population. To do so, it was used bibliographical and documentary
research, as well as holding interviews with experts. It is clear, therefore, that the research is a
descriptive one, presenting information about the elements that form the object of study, and
an explanatory one, seeking to establish cause-effect relations concerning the objects studied.
The nature, in turn, is qualitative, because it seeks to explain the phenomena of the social
world.
KEYWORDS: Citizenship. Federal Constitution of 1988. Tax education. Tax Education
National Program.

1 INTRODUO
Na Constituio Federal de 1988, a cidadania figura como princpio fundamental.
Todavia, a simples previso no texto constitucional no torna seu exerccio realidade. Para
tanto, faz-se necessrio que a populao seja instruda. Dentre as temticas que necessitam ser
visitadas para a consecuo desse escopo, encontra-se a educao fiscal, enfoque maior do
presente trabalho, a qual objetiva educar o cidado para a compreenso de temticas ligadas
dinmica de arrecadao e de alocao dos recursos pblicos, a fim de que ele possa
conscientizar-se da importncia de contribuir e de fiscalizar essas atividades estatais.
Norteando-se por essa ideia, desenvolve-se o presente estudo.
Inicialmente, delimitam-se os contornos do conceito de cidadania utilizado. Adotase, ento, a concepo de que o instituto foi aglutinando significados durante a Histria, at
assumir o amplo contedo atual, que alm da conscincia de direito e obrigaes, prescinde
de um sentimento de pertena dos membros da comunidade, o qual gera a solidariedade entre
eles, fazendo com que ajam importando-se com as consequncias (positivas ou negativas)
geradas coletividade.
Em seguida, com espeque na possibilidade e na necessidade preparo dos agentes
sociais para a adoo dessa postura mediante uma educao cidad, passa-se a tratar,
especificamente da educao fiscal. Apresentam-se seu conceito, seus objetivos e o
desenvolvimento das polticas pblicas ligadas a essa disciplina no contexto mundial.
Finalmente, adentra-se na anlise do Programa Nacional de Educao Fiscal
brasileiro, originado em 1996 e disciplinado atualmente pelo Decreto n 413/02 dos
Ministrios da Fazenda e da Educao.
Objetivando-se a capacitao de um maior nmero possvel de indivduos, o
Programa possui um amplo pblico alvo (alunos do ensino fundamental, do ensino mdio e
universitrios, alm de servidores pblicos e sociedade em geral) e variadas atividades, que
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

vo desde atividades artsticas (como peas teatrais e concursos culturais a ps-graduaes na


temtica coordenada pela Escola de Administrao Fazendria do Ministrio da Fazenda).
A incumbncia da implementao dessa poltica pblica, atualmente, divida entre
grupos de trabalho de cada ente da Federao. Durante a realizao da pesquisa, realizada em
Fortaleza-CE, houve a possibilidade de maior aprofundamento na realidade do Grupo de
Educao Fiscal do Cear. Assim, reservou-se um ltimo tpico para expor os resultados
desse estudo.
Apresentaram-se, alm do histrico e de um resumo das principais atividades
realizadas pelo Programa estadual, as maiores dificuldades enfrentadas pelos membros da
Clula de Educao da Secretaria da Fazenda do estado na execuo da poltica.
Para tanto, realiza-se uma pesquisa bibliogrfica e documental, atravs da consulta
de livros, artigos, textos legais, relatrios de congressos sobre o assunto e dados extrados dos
stios eletrnicos do Programa e de trabalhos acadmicos. Ademais, executa-se, ainda,
entrevista no estruturada com os responsveis pela execuo da poltica estadual de educao
fiscal.
Percebe-se, assim, que a pesquisa de cunho descritivo, apresentando informaes
sobre os elementos que formam o objeto de estudo; e explicativa, buscando estabelecer
relaes de causa e efeito concernentes aos objetos estudados. Quanto natureza, por sua vez,
qualitativa, pois busca traduzir os fenmenos do mundo social.

2 A CONSTRUO DA CIDADANIA NO BRASIL E A EDUCAO COMO


INSTRUMENTO DE MUDANA

Baseando-se no esclio de Freire, segundo o qual: todo amanh se cria num ontem,
atravs de um hoje. De modo que o nosso futuro baseia-se no passado e se corporifica no
presente. Temos de saber o que fomos e o que somos, para saber o que seremos. 1, reserva-se
esse captulo inicial do trabalho para, primeiramente, proceder um relato a respeito da
construo da cidadania brasileira. Em seguida, passa-se a tratar do hoje, discorrendo-se a
respeito do papel reservado ao cidado na Constituio Federal de 1988 e de como a educao
pode contribuir na concretizao dos preceitos constitucionais.

2.1 Cotejo histrico

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Considerando a cidadania como uma construo histrica, posio que tambm se


adota no presente trabalho, Marshall divide seu conceito em trs partes: civil, poltica e social.
A primeira relaciona-se com a aquisio dos direitos de liberdade (de expresso, de
locomoo, de pensamento, etc). O elemento poltico constitui-se na oportunidade de atuar
interferindo no exerccio do poder. Por fim, a cidadania incorpora o elemento social, que [...]
se refere a tudo que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana ao
direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de
acordo com os padres que prevalecem na sociedade.2
Segundo o mencionado doutrinador, os direitos constantes em cada uma dessas
categorias foram incorporados ao conceito de cidadania no decorrer da histria inglesa, de
acordo com a seguinte ordem lgica: direitos civis (sculo XVIII), direitos polticos (sculo
XIX) e direitos sociais (sculo XX). Nessa sequncia, o exerccio dos direitos anteriores
resultou no reconhecimento daqueles pertencentes s categorias posteriores. Assim, baseados
nos direitos concernentes s liberdades civis, reivindicou-se o direito ao voto (direito
poltico), e, com a eleio de membros das classes populares, foi possvel o reconhecimento
de direitos sociais.3
Referindo-se lio de Marshall exposta acima, Carvalho4 esclarece que, no Brasil,
essa sequncia foi invertida. A seguir, expe-se um panorama desse percurso de aquisio de
direitos pelo povo brasileiro narrado pelo autor.
Iniciando pelo perodo colonial, tem-se que as caractersticas da sociedade brasileira
da poca no contribuam para o desenvolvimento de uma cidadania. Tinha-se uma
conjuntura formada por grandes propriedades de terra, onde se desenvolvia monoculturas
voltada para a exportao, empregando-se trabalho escravo.5
Compunham, ento, a sociedade basicamente 3 grupos: os escravos, os latifundirios
e aqueles que se encontravam numa camada intermediria entre as duas anteriores.
Conforme esclarece Carvalho6, o primeiro grupo no gozava de direitos civis bsicos
como liberdade e integridade fsica, sendo tratados inclusive como mercadorias. Os
latifundirios, integrantes da classe mais abastada, tambm no poderiam ser considerados
cidados, pois, apesar de gozarem dos direitos civis e polticos (ativos e passivos), no
dispunham do [...] prprio sentido de cidadania, a noo de igualdade de todos perante a lei.
[...] O poder do governo terminava na porteira das grandes fazendas. 7 Obviamente, os que se
encontravam entre esses dois grupos tambm no se pode denominar cidados, uma vez que,
apesar de livres, no possuam educao bsica para o exerccio dos direitos civis.

103

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No tocante educao mencionada acima, deve-se esclarecer ainda que a


colonizao portuguesa, eminentemente exploratria, no investiu nela. Aps a expulso dos
Jesutas em 1759, o governo da metrpole encarregou-se, de forma insatisfatria, das poucas
iniciativas dessa natureza existentes. Segundo Carvalho, apesar de no se dispor de dados
desse perodo, os nmeros de uma fase prxima denunciam a carncia nessa seara. Confira-se:
[...] se verificarmos em 1872, meio sculos aps a independncia, apenas 16% da
populao era alfabetizada, poderemos ter uma idia da situao quela poca. [...]
A situao no era muito melhor na educao superior. Em contraste com a
Espanha, Portugal nunca permitiu a criao de universidades em sua colnia. [...] Os
brasileiros que quisessem, e pudessem, seguir curso superior tinham que viajar a
Portugal, sobretudo Coimbra. Entre 1772 a 1872, passaram pela Universidade de
Coimbra 1.242 estudantes brasileiros. Comparado com os 150 mil da colnia
espanhola, o nmero ridculo.8

No perodo compreendido ente 1822 a 1930, a situao no sofreu mudanas


significativas.9 Com relao aos direitos polticos, considerando-se a disciplina da
Constituio de 1824, tem-se que um nmero elevado de eleitores se comparado ao tamanho
do colgio eleitoral de outros pases que tambm no instituram o voto universal (como
Inglaterra, Portugal, Itlia e Holanda). Todavia, quando se buscava analisar o aspecto material
dessa realidade a situao mudava de figura, de otimista para pessimista, pois a maior parte da
populao no possua qualquer tipo de instruo para o exerccio desses direitos.10
Nesse mesmo sentido, Amado11, referindo-se aos nmeros do primeiro
recenseamento que se fez no Brasil, em 1872, afirmava que:
O povo brasileiro, existente como realidade viva, no podia deixar de ser apenas
trezentas mil ou quatrocentas mil pessoas pertencentes s famlias proprietria de
escravos, os fazendeiros, os senhores de engenho de onde saam os advogados, os
mdicos, os engenheiros, os altos funcionrios, os diplomatas, os chefes de
empresas, nicas pessoas que sabiam ler, tinham alguma noo positiva do mundo e
das coisas e podia compreender, dentro da sua educao, o que vinham a ser
Monarquia, Republica, sistema representativo, direito de voto, Governo etc.

O exerccio dos direitos civis, por sua vez, quedava-se comprometido pela herana
do perodo anterior: a escravido, os latifndios e o Estado comprometido com o poder
privado exercido por uma parcela minoritria da populao.12
Os avanos na rea dos direitos sociais foram tmidos, pontuais e, por vezes, apenas
formais, como a criao de Caixas de Aposentadoria e Penso apenas para algumas categorias
de profissionais ou a falta de eficcia do Cdigo de Menores, aprovado em 1927. Prevalecia

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

uma postura estatal condizente com um liberalismo ortodoxo, segundo o qual no era papel do
Estado prestar qualquer tipo de assistncia social. 13
Esse cenrio dos direitos sociais no Pas comeou a modificar-se no perodo
compreendido entre 1930 e 1964, quando houve, por exemplo, a criao do Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio e de ampla legislao previdenciria e trabalhista.14
Como o citado perodo foi marcado pela instabilidade poltica, em que se alternaram
regimes democrticos e ditatoriais, houve tambm uma grande alterao no contexto dos
direitos polticos.
Assim, exemplificando-se, aps 1930, a reforma do sistema eleitoral prometida por
Getlio Vargas resultou na dissoluo da Justia Eleitoral e na consequente extino dos
partidos polticos, pois, para um regime ditatorial, como fora o implantado, no era nada
interessante o pluripartidarismo.15
J, aps a queda do Estado Novo, em 1945, o Pas passou por sua primeira
experincia propriamente democrtica, contando com o aumento da lisura do processo
eleitoral, conferindo maior peso ao voto popular.16
Com relao aos direitos civis, leciona Carvalho17:
Os direitos civis progrediram lentamente. No deixaram de figurar nas trs
constituies do perodo, inclusive na ditatorial de 1937. Mas sua garantia na vida
real continuou precria para a grande maioria dos cidados. Durante a ditadura,
muitos deles foram suspensos, sobretudo a liberdade de expresso do pensamento e
de organizao. O regime ditatorial promoveu a organizao sindical mas o fez
dentro de um arcabouo corporativo, em estreita vinculao com o Estado. [...] O
acesso da populao ao sistema judicirio progrediu pouco.

Destaque-se, nesse perodo, o surgimento de uma participao popular mais


expressiva, cujas consequncias foram o movimento de 1930 e as campanhas nacionalistas da
dcada de 50.18 Em parte, esse fomento da participao popular pode ser atribudo poltica
educacional executada na poca. Durante o Estado Novo, o governo preocupou-se em
reformar a educao para que os valores defendidos desde a dcada de 20 do sculo XX
fossem difundidos, dentre esses valores, tem-se o nacionalismo. Implementou-se, assim, um
currculo que valorizava a educao cvica atravs do estudo da Histria e da Geografia do
Brasil, conferindo destaque s datas cvicas comemorativas.19
Durante a Ditadura Militar (1964-1985), houve uma ampla restrio aos direitos
civis20, agredidos fortemente num perodo marcado, por exemplo, por prises ilegais e
censura prvia exercida pelos rgos estatais sobre as manifestaes culturais.

105

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No mesmo perodo, ocorreu um aumento do direito de voto em 161%, considerandose as eleies presidenciais de 1960 at as eleies gerais de 1985. Contraditoriamente, esse
foi um tempo marcado pela cassao dos demais direitos polticos de vrios brasileiros.21
Os direitos sociais, por seu turno, ganharam nfase22, citem-se, para exemplificar, a
criao do Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS), em 1966, e do Fundo de
Assistncia Rural (Funrural). Todavia, conforme alerta Carvalho, [...] o autoritarismo
brasileiro ps-30 sempre procurou compensar a falta de liberdade poltica com o paternalismo
social."23, no se pode deixar de lanar um olhar crtico sobre esses reconhecimentos de
direitos.
2.2 O papel do cidado na Constituio Federal de 1988 e a educao como aliada na
concretizao dos preceitos constitucionais

Com o fim do regime ditatorial militar, inaugura-se no Pas uma nova ordem
constitucional, atravs da Constituio Federal de 1988. A Carta recebeu, no discurso
proferido na cerimnia de sua promulgao, pelo ento deputado Ulysses Guimares, a
alcunha de Carta Cidad, pois segundo ele:
A Constituio mudou na sua elaborao, mudou na definio dos poderes, mudou
restaurando a Federao, mudou quando quer mudar o homem em cidado, e s
cidado quem ganha justo e suficiente salrio, l e escreve, mora, tem hospital e
24-25
remdio, lazer quando descansa.

Nesse contexto de redemocratizao, em que o Brasil declarado como Estado


Democrtico de Direito, tem-se, como imprescindvel, a forte participao popular,
consequncia da atuao dos cidados, verdadeiros titulares do poder poltico, legitimando
seu exerccio.
Nesse diapaso, ressaltando a importncia do fomento da participao popular dentro
dos Estados democrticos, tem-se a lio de Canotilho:
O Estado constitucional no nem deve ser apenas um Estado de direito. [...] Ele
tem de estruturar-se como Estado de direito democrtico, isto , como uma ordem de
domnio legitimada pelo povo. A articulao do direito e do poder no Estado
constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se
em termos democrticos. O princpio da soberania popular , pois, uma das traves
mestras do Estado Constitucional. O poder poltico deriva do poder dos
cidados.26

106

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Esse destaque conferido cidadania pela CF/88, expressa-se, por exemplo, no


reconhecimento daquela como fundamento da Repblica Federativa do Brasil.27
Com a nova Carta, teve-se a expanso dos direitos polticos, mediante a
facultatividade do voto dos analfabetos, ltima restrio ainda existente; a reduo da idade
mnima, de 18 para 16 anos; e uma menor restrio criao e ao funcionamento de partidos
polticos em relao legislao anterior.28
O rol de direito sociais, por sua vez, o mais amplo de todas as Constituies
brasileiras.29-30
Os direitos civis participaram da mesma dinmica de ampliao, tendo sido
restabelecidos aps a suspenso no regime militar com algumas inovaes no ordenamento
jurdico como um todo, como a criao do habeas data, do mandado de injuno, do Cdigo
de Defesa do Consumidor e do Programa Nacional de Direitos Humanos.31
No entanto, acompanhando-se um movimento global que, a partir da dcada de 90 do
sculo passado passou a revisar o conceito de cidadania pautado apenas na titularidade de
direitos,32 adota-se, no presente estudo, ento, um conceito amplo de cidadania. Ultrapassa-se,
assim, o conceito reducionista de Marshall e aqueles que, mais resumidamente ainda,
relacionam cidadania somente ao exerccio dos direitos polticos. 33 - 34
Nesse diapaso, Lopes insere, no conceito de cidadania, a noo de dever, at ento
esquecida. Destarte, para a autora, a cidadania deve ser concebida como um direito, sendo
que, simultaneamente e paralelamente, a noo de dever deve ser inserida no seu contedo, j
que no existem direitos sem seus deveres correlatos.35
A mesma doutrinadora aponta ainda a cidadania como direito fundamental na ordem
constitucional vigente. Para tanto, utiliza-se do seguinte conceito de diretos fundamentais:
"[...] normas jurdicas positivas de nvel constitucional, que refletem os valores mais
essenciais de uma sociedade, visando proteger diretamente a dignidade humana, na busca pela
legitimao da atuao estatal."36 Continua detalhando que a cidadania consta do art. 1, II, da
CF/88, tratando-se de um valor essencial da sociedade, visto que se refere, como j
mencionado, a um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil (art. 1, II, CF/88); que
se liga proteo da dignidade humana porque a participao dos cidados na construo da
prpria histria condio para a existncia de uma vida digna. Por fim, explica o elo
existente entre cidadania e legitimao jurdica da atuao estatal, asseverando que a
participao popular, que decorre da cidadania, figura como instrumento das aes estatais,
servindo a essas como um filtro que garante a execuo apenas daquelas que correspondem
aos interesses da sociedade, alcanado, assim, o poder estatal maior grau de legitimidade.
107

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Por fim, no intuito de complementar a noo de cidadania adotada no trabalho,


acrescente-se o elemento solidariedade.
Sobre o tema, traz-se a lio de Nabais, segundo o qual a cidadania passa,
atualmente, por um terceiro estgio, que ele denomina cidadania solidria ou
responsavelmente solidria.37 Essa nova fase inaugura-se aps a superao das duas
anteriores, a cidadania do Estado Liberal, em que se buscava a defesa dos direitos individuais,
e a cidadania do Estado Democrtico, quando se procurou assegurar a participao na vida
poltica do Estado. Nessa nova etapa, o cidado desempenha um papel ativo, assumindo [...]
encargos, responsabilidades e deveres que derivam dessa mesma vida poltica e que no
podem ser encarados como tarefa exclusivamente estadual [...]."38
A assuno dessa postura prescinde, no entanto, da solidariedade39 entre os membros
sociedade, fruto de um sentimento de pertena, que orienta suas aes na busca pelo bemestar comum. Ou seja, h a conscientizao de que a comunidade consiste num todo formado
por indivduos, cujas consequncias das aes (sejam positivas ou negativas) ultrapassam a
esfera particular e interferem na configurao desse todo.
Pode-se concluir, assim, que, na atual ordem constitucional a cidadania deve ser
tratada como uma composio dos seguintes elementos: a conscincia de direitos e de
obrigaes e o sentimento de pertena a uma comunidade que obriga uma atuao segundo os
ditames da solidariedade.40
Contraditoriamente ao papel de destaque conferido ao cidado na atual ordem
constitucional, o que se percebe, na sociedade brasileira, uma significativa ignorncia com
relao ao contedo encerrado pela CF/88.41-42
Ademais, comentando a respeito da pobreza poltica, Demo43 afirma que:
No exagero afirmar que o trao mais profundo da pobreza poltica de um povo
seja a falta de organizao da sociedade civil, sobretudo frente ao Estado e s
oligarquias econmicas. Uma sociedade desorganizada no chega a constituir-se
como povo consciente e capaz de conquistas espao prprio de auto-sustentao da
histria; ao contrrio, caracteriza-se como massa de manobra.

Assim, conforme descrio feita por Demo, pode-se identificar, no Pas, uma
situao de pobreza poltica, que necessita, urgentemente, ser alterada para que se possa
avanar na construo de uma cidadania brasileira nos termos colocados acima.
Acredita-se que esses elementos constituintes da cidadania podem e devem ser
disseminados entre toda a populao, para que, a partir de sua assimilao, a cidadania passe
da teoria para a prtica. Da a forte ligao existente entre educao e cidadania.
108

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nessa tnica, Marshall44 defende ser o direito social educao um pr-requisito


para a expanso dos outros direitos. Sendo, portanto, sua ausncia um obstculo a ser
superando caso deseje-se a construo de uma cidadania.45
Dessa forma, acredita-se ser obrigao estatal o desenvolvimento de polticas
pblicas voltadas instruo da populao para o exerccio da cidadania nos termos acima
mencionados.
No se est aqui a tratar de nenhuma novidade, posto que o prprio ordenamento
jurdico brasileiro consagra o direito social a uma educao que prepare a populao para o
exerccio da cidadania.
Assim, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 possui a seguinte
previso: Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
(destacou-se)
H, na legislao infraconstitucional, dispositivo no mesmo sentido. Refere-se ao art.
22 da Lei de diretrizes bsicas da educao (Lei n 9.394/96)46, em que constam as bases para
a educao nacional, segundo a qual: Art. 22. A educao bsica tem por finalidades
desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da
cidadania e fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores.
(destacou-se).
Indiscutvel, portanto, o fato de que necessrio e possvel a formao dos membros
da comunidade para o exerccio da cidadania. Contudo, a educao cidad pode ser to
abrangente quanto o prprio conceito de cidadania, abordando os mais variados temas, como
noes de sade, de higiene, de boas maneiras e de preservao ambiental. O contedo da
educao cidad deve ser composto, ainda, pela educao fiscal.47
Na seo seguinte, passar-se-, ento, a tratar especificamente desse vis da
educao cidad.
3 A EDUCAO FISCAL
A educao fiscal, de acordo com o material utilizado no Brasil no Curso de
formao de disseminadores promovido pelo Programa Nacional de Educao Fiscal, pode
ser assim definida:

109

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Educao fiscal deve ser compreendida como uma abordagem didtico-pedaggica


capaz de interpretar as vertentes financeiras da arrecadao e dos gastos pblicos,
estimulando o cidado a compreender o seu dever de contribuir solidariamente em
benefcio do conjunto da sociedade e, por outro lado, estar consciente da
importncia de sua participao no acompanhamento da aplicao dos recursos
arrecadados, com justia, transparncia, honestidade e eficincia, minimizando o
conflito de relao entre o cidado contribuinte e o Estado arrecadador. 48

Pela leitura do conceito, percebe-se que ele espelha os objetivos dos programas de
educao fiscal, abordados a seguir.
O primeiro dos objetivos da educao fiscal instalar no debate nacional a temtica
fiscal, discutindo a importncia dos tributos e da transparncia na gesto pblica em benefcio
de todos. 49
Sabe-se que os termos envolvidos na seara fiscal so bastante tcnicos, o que
ocasiona a incompreenso por parte da sociedade como um todo. Esse fator responsvel
pelo desinteresse por assuntos relacionados temtica. A educao fiscal visa, ento, oferecer
ao cidado o ferramental necessrio para acessar esses contedos, fazendo com que assuntos,
outrora obscuros, tornem-se familiares e faam parte do dia-a-dia da comunidade.
O segundo objetivo da educao fiscal potencializar o respeito pela coisa pblica e
reconhecer o papel do Estado na gesto dos tributos.50
Aqui, toca-se num ponto chave da educao fiscal, qual seja, a busca pela
desconstruo da concepo de antagonismo entre Estado e cidado. Pinsky51 retrata, de
forma bastante precisa, o sentimento que permeia essa relao, o qual ultrapassa o
descomprometimento e alcana a rivalidade:
Por conta desse divrcio entre governo e sociedade, eles no nos respeitam e
ns no lhes damos legitimidade. Ns no nos sentimos responsveis pelos atos
do governo, portanto no nos consideramos com obrigaes diante das leis. Burlar a
lei, sonegar impostos, atravessar sinais vermelhos [...] so atos que creditamos,
frequentemente, a nossa esperteza e rebeldia, nunca considerando-os lesivos
sociedade de cidados da qual ns fazemos parte ou deveramos fazer parte.

Para substituir essa noo, a educao fiscal prope a conscientizao de que no


existem o Estado e os indivduos que se encontram subjulgados a ele. O que h, na realidade,
so cidados que se organizam em torno de uma fico chamada Estado, formada e
coordenada por eles mesmos. A troca da relao de competio entre cidado e Estado pela de
cooperao, ocasiona, ento, a conscientizao da importncia de contribuir para o bem-estar
da coletividade atravs do pagamento de tributos, sendo essa uma das consequncias
esperadas pelas polticas de educao fiscal.

110

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O objetivo em comento associa-se, ainda, ao sentimento de pertena comunidade


e solidariedade comentados anteriormente. Pois o respeito pela coisa pblica prescinde da
noo de que, na sociedade em que se vive, existem bens (materiais ou imateriais) que so, ao
mesmo tempo, propriedade de todos. E, de forma concomitante, convivem o direito de
usufru-los e o dever de preserv-los, lembrando que as consequncias das aes dirigidas a
esse bens repercutiro em todos.
Dentre esses bens, encontram-se os recursos pblicos, cuja gesto e alocao so
executadas por aqueles que ocupam cargos polticos, mas a definio e a fiscalizao dessas
atividades so dever de todos, como de todos tambm o proveito que uma boa administrao
desses recursos gerar.
Com isso, adentra-se no territrio do terceiro objetivo da educao fiscal: retomar a
participao cidad com o exerccio de uma cidadania ativa, responsvel e compartilhada.52
A cidadania ativa referida acima, no mbito da educao fiscal, condiz com a
expectativa em relao quele que recebeu essa instruo. Assim, aps construir um
arcabouo de conhecimento que o permita transitar com segurana no territrio das questes
fiscais e desenvolver uma noo de cidadania, o que se espera o acompanhamento da
atividade administrativa do Estado, atravs da fiscalizao da gesto e da alocao dos
recursos pblicos, garantindo que eles sero empregados devidamente nas reas eleitas como
aquelas que, mais urgentemente, necessitam de investimento.53 Como consequncia, tem-se
uma maior e mais democrtica fruio de direitos, em especial, dos classificados como
sociais, que, de uma forma geral, carecem de uma maior investimento estatal para verem-se
implementados.
3.1 A educao fiscal no contexto mundial
Em se tratando de um contexto mundial, tem-se que a educao fiscal passou a
figurar entre as polticas pblicas num perodo relativamente recente. Refere-se segunda
metade do sculo passado, 1954 mais especificamente, quando a Administrao Tributria
norte-americana instituiu o Programa Understanding Taxes.54
Influenciados pela poltica dos Estados Unidos, diversos pases da Europa, atravs de
estudiosos alemes, belgas e franceses, que passaram a divulgar a experincia norteamericana, iniciaram o desenvolvimento de programas de educao fiscal, o que foi seguido
por diversos Estados do mundo.
Apesar de possurem objetivos semelhantes, h grande heterogeneidade entre os
programas existentes em cada pas. Conforme narra Lobo55, as variaes dizem respeito ao
111

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rgo responsvel pela execuo do programa, em alguns locais (Canad e Japo) apenas a
Administrao Fazendria incumbe-se da tarefa; em outros, ela conta com a parceria do
Ministrio da Educao, como o caso do Reino Unido, em que o contedo fiscal foi
introduzido no currculo escolar atravs da disciplina denominada Cidadania.
Outras disparidades dizem respeito ainda ao tipo de material utilizado, ao pblico a
que se direciona (crianas, adolescentes, adultos ou, ainda, toda a populao) e s estratgias
usadas na disseminao das informaes (jogos, livros, peas teatrais, exposies...).
Tratando-se, especificamente, da educao fiscal no contexto da Amrica Latina,
tem-se que as polticas dessa natureza somente ganharam fora a partir da dcada de 90, aps
o incio dos processos de redemocratizao desses pases. Isso porque h registros de algumas
iniciativas ligadas educao fiscal (inclusive no Brasil), que datam da dcada de 70. No
entanto, elas no ganharam relevo porque polticas democrticas no condiziam com o perfil
autoritrio dos regimes ditatoriais da poca.56
Apesar de tratar-se de movimentos recentes, pode-se dizer que os programas de
educao fiscal na Regio esto amplamente difundidos. Dentre outros pases, podem-se
elencar a Repblica Dominicana, o Chile, o Uruguai, El Salvador, o Paraguai, a Argentina e o
Brasil. Convm acrescentar, ainda, que os dois ltimos citados, dado o desenvolvimento que
suas polticas pblicas de educao fiscal atingiram, foram responsveis pelo fomento de
aes da mesma natureza na maioria dos demais pases da Amrica Latina.57
Por tratar-se de uma tendncia de grande parte dos pases do Globo, a educao
tornou-se pauta de vrias aes internacionais de cooperao para o seu fomento, mediante o
intercmbio das experincias realizadas em cada pas. Dentre elas, destacam-se duas adiante,
que incluem a Amrica Latina.
A primeira diz respeito Rede de Educao Fiscal criada pela Comisso Europeia
(EuropeAid EUROsociAL Fiscalidad). Segundo informaes extradas do stio eletrnico da
Rede58, esta teve sua criao formalizada em maro de 2008, durante o Primeiro Encontro dos
seus membros ocorrido na Guatemala. A iniciativa direciona-se a instituies e rgos da
Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e da Amrica Latina. Atualmente,
integram a Rede 43 instituies, sendo 39 latino-americanas (das quais, 11 so do Brasil) e 4
europeias.59
As atividades de fomento das polticas de educao fiscal desenvolvidas no mbito
da Rede compreendem desde encontros (como fruns e seminrios) entre as instituies que a
compem at atividades mais especficas, envolvendo apenas alguns membros, como a
assistncia tcnica prestada pela Superintendncia Nacional de Administrao Tributaria
112

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

(SUNAT) do Peru, em julho de 2010, ao Ministrio da Fazenda uruguaio, mas


especificamente, sua Subsecretaria de Tributao. Os especialistas peruanos desenvolveram
oficinas, objetivando a capacitao das autoridades paraguaias na busca pelo fortalecimento
da educao fiscal no Pas.
A outra iniciativa internacional de que o Brasil participa e que merece destaque o I
Congresso Internacional de Educao Fiscal60, ocorrido em novembro de 2012, em Fortaleza,
Cear. O evento foi realizado pela Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das
Capitais (ABRASF) e contou com o apoio da Secretaria de Finanas da Prefeitura de
Fortaleza, da Escola de Administrao Fazendria do Ministrio da Fazenda (ESAF), do
Instituto de Justia Fiscal (IJF), da Associao Cearense de Estudos e Pesquisas (ACEP) e da
Cmara Municipal de Fortaleza.
Dentre as temticas debatidas no evento, citem-se Coeso Social: A Gesto
Oramentria em tempos de crise; Desenvolvimento local e Conflitos Distributivos:
Alternativas de Gesto Social; e O Desafio Social da Poltica Fiscal. Quanto aos palestrantes,
alm das autoridades brasileiras no assunto, o Congresso contou com a participao do
professor Martin Soares da Universidade Lumire Lyon; os diretores da ONG Tax Justice
Network James Henry e John Christensen; a chefe da Unidade de Educao Fiscal do
Ministrio da Fazenda de El Salvador Evelyn Ponce; e administrador do Projeto de Equidade
e Justia Tributria na Nicargua Anderson Solis.
4 A EDUCAO FISCAL NO BRASIL
No Brasil, a educao fiscal responsabilidade do Programa Nacional de Educao
Fiscal (PNEF), que conta com a cooperao de vrios rgos pblicos ligados tanto
administrao fazendria quanto educao.
Os contornos do referido Programa bem como seus desdobramentos no estado do
Cear, onde h o Programa de Educao Fiscal do Cear, sero tratados nas sees seguintes.
4.1 Um breve histrico61
A gnese do Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF) data de 1996, quando,
reunido em Fortaleza-CE, o Conselho de Poltica Fazendria (Confaz), num seminrio sobre
administrao fazendria, introduziu-se, para debate, o tema educao tributria, como uma
maneira de se fomentar a prtica da cidadania.

113

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No ano seguinte, em nova reunio do Confaz, foi criado o Grupo Nacional de


Educao Tributria (GET), constitudo pelo Ministrio da Fazenda, Secretaria da Receita
Federal, Escola de Administrao Fazendria, Secretarias de Fazenda, Tributao ou Finanas
dos estados e do Distrito Federal. Essas ltimas ficaram responsveis pela formao de grupo
equivalente no mbito em que atuam, para implantar o Programa de Educao Tributria.
Importa registrar que, em 1999, ao perceber-se a necessidade de discutir questes
que ultrapassavam os tributos, alcanando a gesto dos recursos pblicos, o Confaz alterou a
nomenclatura do Programa, que doravante passou-se a chamar Programa Nacional de
Educao Fiscal.
Em 2002, a Portaria n 41362, publicada em conjunto pelos Ministros da Fazenda e da
Educao, definiu os contornos atuais do PNEF, comentados a seguir.63
4.2 Organizao nacional do PNEF
De acordo com a Portaria n 413/02, a responsabilidade pela implementao do
PNEF compartida entre os seguintes grupos: Grupo de Trabalho de Educao Fiscal (GEF,
antigo GET), Grupo de Educao Fiscal dos Estados (GEFE), Grupo de Educao Fiscal da
Secretaria da Receita Federal (GEFF) e Grupo de Educao Fiscal dos Municpios (GEFM).
Ao GEF, cuja composio permanece a mesma j exposta, compete a direo geral
do Programa. Assim, ele responde, dentre outros pontos, pela definio da misso, das
diretrizes e das estratgias do PNEF. Ademais, de sua incumbncia a definio da alocao
de recursos recebidos para o Programa e o planejamento, bem como o acompanhamento e a
avaliao das aes nos mbitos dos demais grupos.
O GEFF composto pelos representantes nacionais da Secretaria da Receita Federal
e das 10 regies ou sub-regies fiscais da Receita Federal e pelos demais rgos envolvidos
no desenvolvimento do PNEF. O Grupo responsvel pelo planejamento e execuo do
Programa no mbito da Unio, o que envolve a implementao das aes planejadas elo GEF,
elaborao e o desenvolvimento de projetos prprios, a busca por fontes de financiamento e a
manuteno da memria do Programa do seu mbito de ao.
O GEFE, por seu turno, responsvel pelas mesmas aes do GEFF, mas no mbito
dos estados-membros. Integram o Grupo as Secretarias da Fazenda e da Educao alm dos
demais rgos envolvidos no PNEF de cada estado.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Finalmente, o GEFM o equivalente aos demais grupos em mbito municipal. Sua


composio a seguinte: Secretaria da Fazenda ou de Finanas, Secretaria de Educao e
demais rgos que integrem o PNEF no determinado municpio.
4.3 Pblico alvo e aes realizadas
O PNEF busca atingir, com 5 mdulos, diferentes pblicos alvos.64
Os mdulos I e II so voltados para alunos, professores e profissionais do ensino
fundamental e do ensino mdio pblicos e privados respectivamente. Objetiva-se, atravs
deles, a abordagem de temticas relacionadas ao sistema de arrecadao tributria, alocao
de recursos pblicos e o controle social dessa atividade estatal, mediante enfoque transversal
nas disciplinas do currculo tradicional.
O mdulo III, por sua vez, volta-se para os funcionrios pblicos das Secretarias de
Fazenda, Finanas ou Tributao, de Educao e outras dos estados e dos municpios. Esperase que esse pblico, como agentes representantes do Estado, possa exercer, de forma plena,
sua cidadania fiscal e funcionem como disseminadores desses conhecimentos para o restante
da sociedade.
Prezando pela introduo da temtica nos espaos convencionais de difuso do
conhecimento, o mdulo IV do Programa volta-se para os alunos, professores e profissionais
das universidades pblicas e particulares. Para que os temas correlatos educao fiscal
sejam explorados nessa seara o Documento base determina, dentre outras aes, a negociao
com o MEC buscando uma forma de incluir o tema no currculo bsico dos cursos; realizao
de palestras, que inclusive podem ser desenvolvidas atravs de uma parceria com os centros
acadmicos das instituies; a realizao de pesquisas sobre o assunto pelo corpo discente e
docentes e, consequentemente, a elaborao de trabalhos documentando o resultado dos
estudos.
Finalmente, o mdulo V, na busca por abranger o maior nmero de pessoas possvel,
visa atingir a sociedade brasileira em geral. Para tanto, planeja-se a atuao em parceria com
segmentos estratgicos da sociedade, que possibilitem uma articulao melhor das estratgias,
tais como: as entidades de classe, os sindicatos, as associaes, as empresas prestadoras de
servios pblicos, os bancos, as indstrias, bem como os profissionais cuja atividade possua
algum potencial educativo (jornalistas, empresrios, cientistas, juzes, promotores de justia,
polticos, etc.)

115

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Para a consecuo desses objetivos junto ao pblico alvo acima transcrito, o PNEF a
nvel nacional desenvolve aes de diversas naturezas, que podem ser divididas em quatro
categorias: aes de sensibilizao (realizao de palestras, seminrios, workshops, mesasredondas, debates...); aes de formao (curso de formao de disseminadores, presenciais e
distncia, e cursos de ps-graduao em educao fiscal); aes de educao (capacitao
de monitores, professores, realizao de atividades acadmicas, como projetos pedaggicos,
elaborao de monografias, dissertaes...); e aes de arte (elaborao de peas de teatro,
msicas, cordis, poesias, realizao de concursos culturais versando sobre o tema educao
fiscal).65
Dentre todos esses tipos de aes, pela possibilidade de alcanar um maior nmero
de pessoas, destaca-se o Curso de formao de disseminadores online de educao fiscal.
Registra-se que, de 2002 a 2010, 70.714 disseminadores foram capacitados em todo o
territrio nacional.66
Segundo o regulamento do Curso, este destina-se art. 2 [...] formao de pessoas
para atuar na capacitao de servidores pblicos, de professores e tcnicos em educao.67-68
O Curso possui contedo programtico explorado em quatro apostilas disponveis em
verso pdf no stio eletrnico da ESAF69 e dividido da seguinte forma: Caderno 1- Educao
fiscal no contexto social (trata do cenrio sociopoltico do Brasil e do mundo; da educao
como um instrumento para formar o cidado; e busca transmitir uma viso geral do PNEF,
objetivos, diretrizes, gesto e possibilidades de inseri-lo na educao e na escola); Caderno 2
Relao Estado-Sociedade (trata da evoluo histrica dos conceitos de sociedade e de
Estado; da formao do Estado brasileiro e da cidadania do seu povo; do Estado Democrtico
de Direito, organizao dos poderes, Administrao Pblica, democracia, e sua relao com a
cidadania; de economia e desenvolvimento; e de tica); Caderno 3 Funo social dos
tributos (versa sobre o financiamento do Estado; a histria dos tributos no cenrio global e no
contexto brasileiro; o sistema tributrio nacional; e o tributo, seu conceito e suas espcies; a
repartio de receitas tributrias; a reforma tributria; as formas legais e ilegais de evitar o
pagamento de tributos; e os documentos fiscais); e Caderno 4 Gesto democrtica de
recursos pblicos (versa sobre planejamento e oramento pblico; execuo oramentria,
contabilidade do oramento; natureza dos gastos; processo de compras no setor pblico;
controle social, formas e mecanismos de realizao; lei de responsabilidade social; e educao
fiscal e democracia).
Sobre a organizao do Curso, deve-se, ainda, esclarecer que as turmas so
compostas por 15 a 20 alunos, sob a responsabilidade de um tutor. Dentre as atividades
116

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desempenhadas, citem-se: a resoluo de exerccios, a participao nos fruns de discusses e


a submisso a avaliaes.70
4.4 O GEFE do estado do Cear
No GEFE do estado do Cear, com o qual houve uma aproximao maior durante a
pesquisa por questes geogrficas, desenvolve o Programa de Educao Fiscal do Cear,
implantado em 1998, atravs do Decreto estadual n 25.326.
A princpio, a atuao do GEFE dava-se, especificamente, atravs de aulas
teletransmitidas, usando-se uma estrutura j universalizada nas redes estadual e municipal de
ensino. Os alunos assistiam aos vdeos de durao aproximada de 12 minutos, e os
professores ficavam responsveis por, em seguida, aprofundar o contedo.71
Apesar dos altos ndices (a aula inaugural contou com 322.000 alunos, 11.440
professores, 2.920 escolas e 172 municpios), que superaram os outros dois estados da
federao que implantaram programas semelhantes no mesmo perodo (Esprito Santo e So
Paulo), a realidade mostrava uma situao bem distinta do que esses nmeros poderiam fazer
imaginar.
O prprio sistema de telensino, que contava penas com o controle formas, sem
nenhum acompanhamento efetivo, era um entrave. Tm-se relatos de professores que,
simplesmente, desligavam as televises nos momentos das aulas sobre educao fiscal e
passavam a utilizar o tempo para outras disciplinas.
Ademais, os prprios docentes no possuam familiaridade com o tema. Isso porque
eles foram capacitados de forma precria, em virtude da falta de tempo e de recurso humanos
e financeiros. A formao dos professores era feita atravs dos dinamizadores, tcnicos das
SEDUC, que assistiram a uma capacitao de 4h na SEFAZ e repassaram-lhes as informaes
apreendidas.
Diante dessas dificuldades, como uma forma de atrair as atenes da sociedade para
o Programa, passou-se a realizar de concursos culturais, que contaram com participao
expressiva de alunos e professores, com premiao em dinheiro, bicicleta, computadores. Tal
estratgia foi bem sucedida e popularizou a temtica nas escolas do estado.
Ademais, finalmente, em 2002, a SEFAZ decidiu investir na capacitao presencial
dos professores, iniciando, nesse ano, com 400 professores de 6 municpios do estado. As
aulas versavam sobre: educao para a cidadania, direito tributrio, oramento, Lei de
execues fiscais e didtica para o ensino da educao fiscal.
117

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Outro importante impulso recebido pelo Programa foi o incio, em 2005, do Curso
distncia de disseminadores, acima descrito, promovido pela ESAF. A elogivel organizao
e a completude do contedo visitado pelos que fazer a capacitao so responsveis pela
difuso da temtica no estado.
Investiu-se, ainda, na confeco e na utilizao de materiais voltados para os mais
diversos pblicos, explorando, principalmente, o aspecto ldico. Citem-se, como exemplo, o
DVD de desenho animado da Turma da cidadania, destinado a crianas do Ensino
Fundamental I, uma histria em quadrinhos e a pea de teatro A comdia da Cidadania,
escrita pelo dramaturgo cearense Jos Mapurunga e encenada pelos prprios servidores da
SEFAZ.
Percebe-se, assim, uma busca pelo aprimoramento das estratgias desenvolvidas
sempre com a finalidade de buscar-se uma maior eficincia na educao fiscal dos cidados.
As aes empreendidas e seus resultados so amplamente divulgados no stio
eletrnico do Programa72. Com a finalidade de oferecer um panorama didtico dessas
atividades, a partir desses dados, construram-se as tabelas expostas abaixo, retratando as
realizaes do GEFE nos ltimos trs anos (2009 a 2011). Esclarea-se, desde j, que o
Programa possui uma variada frente de atuao, que, no entanto, no est exposta em sua
integralidade nas tabelas abaixo, para cuja confeco elegeram-se as aes efetuadas com
maior regularidade.

118

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Apesar da expressividade dos nmeros apresentados, o GEFE do Cear enfrenta


vrias dificuldades para o desenvolvimento de suas atividades.
Esses e outros pontos foram levantados numa entrevista73 com trs integrantes da
Clula de Educao Fiscal da Secretaria da Fazenda do estado, responsvel pela
implementao do Programa no GEFE. Alguns aspectos relatados esto listados a seguir.
Segundo Argemiro Torres Neto (orientador da Clula de Educao Fiscal da
SEFAZ), Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana Parente Neiva Belchior (ambas
servidoras da SEFAZ), dentre as principais dificuldades encontradas na disseminao da
educao fiscal, est a falta de apoio da Secretaria de Educao do estado, que poderia
colaborar de forma bastante til atravs de avaliaes das atividades desenvolvidas nas
escolas pelo GEFE, inclusive como uma forma de aprimorar as tcnicas utilizadas.
No mbito das Instituies de Ensino Superior, onde poderia ser um espao bastante
propcio para a propagao dos contedos, percebe-se um alto nvel de desinteresse dos
prprios alunos e das administraes das IES.
Contudo, o relato que mais alarmante foi das dificuldades enfrentadas ainda dentro
da prpria Secretaria da Fazenda, pois grande parte dos servidores no atribui a devida
importncia aos projetos desenvolvidos nesse sentido. Segundo os entrevistados percebe-se
um receio de que a aproximao da populao pelo Fisco possa resultar na perda de uma
posio de superioridade que alguns julgam ocupar.

119

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Por fim, ressaltaram-se, ainda, a carncia de recursos oramentrios disponibilizados


para o desenvolvimento das atividades, segundo os entrevistados, resultantes de uma viso
imediatista dos gestores pblicos, que consideram mais eficientes as prticas de cobrana e de
fiscalizao que a educao do cidado contribuinte.
5 CONCLUSO
No estudo que ora se encerra, tomou-se a cidadania como fenmeno histrico, que
foi, com o passar do tempo, aglutinando sentido, com o reconhecimento de diferentes
categorias de direitos.
Todavia, o Brasil teve sua ordem de incorporao de direitos invertida, levando em
considerao a sequncia inglesa descrita por Marshall. Essa inverso pode ser uma das
causas para a situao de carncia no gozo dos direitos j legalmente reconhecidos aos
brasileiros e, consequentemente, para o alcance de uma cidadania mais slida pelo povo da
Nao.
No se pode olvidar, ainda, que a cidadania prescinde, alm do reconhecimento e do
exerccio de direitos, da conscincia de deveres, cujo cumprimento deve ser motivado pelo
sentimento de pertena e pela solidariedade que une os membros de uma comunidade.
Acredita-se que esses elementos constituintes da cidadania podem e devem ser
disseminados entre toda a populao, para que, a partir de sua assimilao, a cidadania passe
da teoria para a prtica. Motivo pelo qual se defende o desenvolvimento de polticas pblicas
de fomento educao cidad, cujo um dos vieses a educao fiscal, eleita para estudo
nesse trabalho.
Pelo exposto sobre a educao fiscal, percebe-se que seus objetivos esto em perfeita
consonncia com o conceito de cidadania. Dentre eles, citem-se a conscientizao do cidado
da importncia de contribuir solidariamente com a arrecadao tributria; e sua instruo para
que possa compreender e fiscalizar a atividade estatal de alocao e gesto dos recursos
pblicos, garantindo que eles sero empregados devidamente nas reas eleitas como aquelas
que, mais urgentemente, necessitam de investimento, ampliando o gozo de direitos por uma
parcela, cada vez maior, da populao.
De origem americana (em 1954), as polticas pblicas de educao fiscal so, na
atualidade, comuns em diversos pases do mundo. Todavia, deve-se mencionar a existncia de
variaes entre elas, por exemplo, quanto forma de gesto, ao pblico a que se destinam e s
atividades utilizadas na consecuo dos seus escopos.
120

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Assim, mostra-se conveniente o intercmbio entre esses pases, para que, atravs da
troca de experincias, suas polticas de educao fiscal possam ser fomentadas e aprimoradas.
Dentre as aes dessa natureza, destacam-se, no trabalho, a Rede de Educao Fiscal,
composta por instituies e rgos da Administrao Pblica dos pases da Unio Europeia e
da Amrica Latina; e o I Congresso Internacional de Educao Fiscal, ocorrido em novembro
de 2012, em Fortaleza, Cear.
Tratando-se, especificamente do Programa de educao fiscal brasileiro, institudo
em 1996, deve-se destacar, como pontos positivos, sua organizao, que articula e encoraja a
cooperao entre todos os entes da Federao; a abrangncia do seu pblico alvo, que acaba
por atingir toda a sociedade; e a variedade de aes desenvolvidas pelo Programa (aes de
sensibilizao, aes de formao, aes de educao e aes de arte).
No estado do Cear, a poltica, implantada desde 1998, fica a cargo das Secretarias
da Fazenda e da Educao. Do estudo do histrico do Programa, percebe-se, claramente, a
busca por seu aprimoramento. Assim, se antes se usavam aulas teletransmitidas, que no se
mostraram eficientes, com o passar do tempo, para mudar essa realidade, foi-se lanado mo
de diversas estratgias, como a promoo de concursos culturais, a capacitao presencial de
professores e o emprego de ferramentas que exploram o lado ldico dos educandos.
Contudo, a entrevista realizada com os membros da Clula de educao fiscal da
SEFAZ-CE permitiu a identificao de dificuldades, tais como: a falta de cooperao da
Secretaria de Educao; a pequena abertura e o desestmulo encontrado nas Instituies de
Ensino Superior; a carncia de recursos oramentrios; e uma indisposio na promoo do
Programa dentro da prpria SEFAZ-CE por parte de alguns servidores que ainda no
compreenderam a relevncia da poltica.
Por fim, alerta-se para a importncia de se proceder discusso de solues de
aprimoramento dessas falhas diagnosticadas para que se consiga, atravs da educao fiscal,
contribuir para o exerccio de uma cidadania ativa pelos brasileiros.
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1

FREIRE, Paulo. Educao e mudana. 26. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2002, p. 33.
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania e classes sociais. Braslia: Senado Federal, Centro de Estudos
Estratgicos e Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2002, p. 09.
3
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilizao brasileira,
2011, p. 10-11.
4
Ibidem, p. 219.
5
Nesse vis, esclarece Bastide: "A colonizao portugusa repousa, pois, numa base trplice: latifndio,
monocultura, escravido. Sociedade aristocrtica, com o senhor branco ocupando o cimo, dono de vastos
domnio e de engenhos de acar - o servo ou o cliente nativo, o agregado, habitando de favor stes domnios,
em situao inferior - e finalmente o escravo negro situado no ltimo degrau desta hierarquia." (BASTIDE,
Roger. Brasil: terra e contrastes. 4. ed. So Paulo: Difuso europeia do livro, 1971, p. 22-23)
6
CARVALHO, op. cit., p. 21.
7
Ibidem, p. 21.
8
Ibidem, p. 22-23.
2

123

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No havia repblica no Brasil, isto , no havia sociedade poltica. No havia repblicos, isto , no havia
cidados. Os direitos civis beneficiavam a poucos, os direitos polticos a pouqussimos, dos direitos sociais ainda
no se falava, pois a assistncia social estava a cargo da Igreja e dos particulares. (Ibidem, p. 23-24)
10
Ibidem, p. 31.
11
AMADO, Gilberto. As instituies polticas e o meio social no Brasil. In: A cidadania no Brasil II: o voto.
Braslia: Senado Federal, 2002, p. 78-79.
12
CARVALHO, op. cit., p. 45.
13
Ibidem, p. 61-64.
14
Ibidem, p. 87.
15
BONAVIDES, Paulo, ANDRADE, Paes de. Histria constitucional do Brasil. 6. ed. Braslia: OAB, 2004, p.
347-348.
16
CARVALHO, op. cit., p. 87-88.
17
Ibidem, p. 88.
18
Ibidem, p. 88.
19
HILSDORF, Maria Lucia Spedo. Histria da educao brasileira: leituras. So Paulo: Pioneira Thomson
Learning, 2003, p. 99-100.
20
CARVALHO, op. cit., p. 157 ss.
21
Ibidem, p. 167.
22
Ibidem, p. 157 ss.
23
Ibidem, p. 190.
24
CMARA DOS DEPUTADOS. Discurso de Ulysses Guimares na cerimnia de promulgao da
Constituio Federal de 1988, em 05 out. 1988. Disponvel em: < http://www2.camara.leg.br/atividadelegislativa/plenario/discursos/escrevendohistoria/destaque-de-materias/constituinte-19871988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20-%20DISCURSO%20%20REVISADO.pdf >. Acesso em: 12 set. 2012.
25
No mesmo sentido, transcreva-se o prefcio de Ulysses Guimares na edio da Constituio de 1988 lanada
pelo Senado Federal e, posteriormente, retirada de circulao: "O homem o problema da sociedade brasileira:
sem salrio, analfabeto, sem sade, sem casa, portanto sem cidadania. A Constituio luta contra os bolses de
misria que envergonham o Pas. Diferentemente das sete Constituies anteriores, comea com o homem.
Geograficamente testemunha a primazia do homem, que foi escrita para o homem, que o homem seu fim e sua
esperana, a Constituio cidad. Cidado o que ganha, come, mora, sabe, pode se curar." (BONAVIDES;
ANDRADE, op. cit., p. 501)
26
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 6. ed. Coimbra:
Almedina, 2002, p. 109.
27
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
[...]
28
CARVALHO, op. cit., p. 200-203.
29
Ibidem, p. 206.
30
Oportunamente, alerte-se que o gozo desses direitos pela totalidade dos brasileiros est longe de ser uma
realidade. Apenas para ilustrar, destaquem-se os seguintes dados extrados da Pesquisa Nacional por Amostras
de Domiclios 2010 IBGE, segundo os quais, o analfabetismo entre pessoas com 10 anos ou mais de idade
atinge o ndice de 7,9% em todo o Pas; sendo 15,3% no Nordeste e 4,4% no Sudeste. Com relao aos
domiclios com rede geral de abastecimento de gua, tem-se o ndice de 84,6% em todo o Pas, sendo 55,9% no
Norte e 91,1% no Sudeste. J os que possuem com esgotamento sanitrio atravs de rede coletora representam
54,9% em todo o Pas, sendo 13% no Norte e 84,7% no Sudeste. (IBGE. Pesquisa Nacional por Amostras de
Domiclios
PNAD
2010.
Disponvel
em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2011/default_sintese.shtm>.
Acesso em 18 jan. 2013.)
31
CARVALHO, op. cit., p. 209.
32
Conforme LOPES, Ana Maria Dvila. A cidadania na Constituio Federal brasileira de 1988. In:
Constituio e democracia: estudos em homenagem ao professor J. J. Canotilho. BONAVIDES, Paulo; LIMA,
Francisco Grson Marques de; BED, Fayga Silveira (coord.). So Paulo: Malheiros, 2006.
33
Como o retratado por Bulos, em sua obra, cuja definio do princpio da cidadania constante no art. 1, II, da
CF/88 seria o "status das pessoas fsicas que esto no pleno gozo de seus direitos polticos ativos (capacidade de
votar) e passivos (capacidade de ser votado e, tambm, de ser eleito). (BULOS, Uadi Lammmgo. Curso de
direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 414).

124

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

34

Silva falando da cidadania na CF/88 tambm ressalta a superao do seu sentido atrelado apenas titularidade
dos direitos polticos: "A cidadania est aqui num sentido mais amplo do que o de titular de direitos polticos.
Qualifica os participantes da vida do Estado, o reconhecimento do indivduo como pessoa integrada na sociedade
estatal (art. 5, LXXVII). Significa a, tambm, que o funcionamento do Estado estar submetido vontade
popular. E a o termo conexiona-se com o conceito de soberania popular (pargrafo nico do art. 1), com os
direitos polticos (art. 14) e com o conceito de dignidade da pessoa humana (art. 1, III), com os objetivos da
educao (art. 205), como base e meta essencial do regime democrtico." (SILVA, Jos Afonso da. Curso de
direito constitucional positivo. 33. ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 104-105)
35
LOPES, op. cit., p. 25.
36
Ibidem, p. 29.
37
NABAIS, Jos Casalta. Por uma liberdade com responsabilidade. Coimbra: Coimbra, 2007, p.149-150.
38
Ibidem, p.150.
39
Segundo Nabais, a solidariedade "[...] enquanto fenmeno estvel ou duradouro e mais geral, se refira relao
ou o sentimento de pertena a um grupo ou formao social, entre os muito grupos ou formaes sociais em que
o homem manifesta e realiza actualmente a sua affectio societatis, dentro dos quais sobressai naturalmente a
comunidade paradigma dos tempo modernos - o estado. Do que resulta que a solidariedade pode ser entendida
quer em seu aspecto objectivo, em que se alude relao de pertena e, por conseguinte, de partilha e de
corresponsabilidade que liga cada um dos indivduos sorte e vicissitudes dos demais membros da comunidade,
quer em sentido subjetivo e de tica social dessa mesma pertena comunidade." (Ibidem, p. 134).
40
Pela proximidade com o defendido, cite-se o conceito de cidadania ofertado por Nabais, para quem, ela "[...]
pode ser definida como a qualidade dos indivduos que, enquanto membros activos e passivos de um estadonao, so titulares ou destinatrios de um determinado numero de direitos e deveres universais e, por
conseguinte, detentores de um especfico nvel de igualdade. Uma noo de cidadania, em que, como e fcil de
ver, encontramos trs elementos constitutivos, a saber: 1) a titularidade de um determinado nmero de direitos e
deveres numa sociedade especfica; 2) a pertena a uma determinada comunidade poltica (normalmente o
estado), em geral vinculada ideia de nacionalidade; e 3) a possibilidade de contribuir para a vida pblica dessa
comunidade atravs da participao." (Ibidem, p. 143.)
41
Oportunamente, realiza-se o seguinte esclarecimento, fazendo-se uso das palavras de Bonavides: "No vamos
exigir da populao que tenha de memria o texto constitucional, especialmente se ele conta com um nmero to
grande de artigos. Nem os especialistas os estudiosos, os pesquisadores do Direito Constitucional sabero
responder a todas as indagaes relativas ao texto constitucional do nosso Pas, mas essencial que a populao
saiba que seus direitos e obrigaes esto nesse livrinho que o presidente Eurico Gaspar Dutra tinha sempre
mo, designando-o com esse diminutivo, no para desprez-lo, mas para exatamente revelar o obediente carinho
que a ela devia como chefe da Nao." (BONAVIDES; ANDRADE, op. cit., p. 481)
42
Relacionado a falta de efetivao dos direitos conferidos ao cidado pela CF/88 ao desconhecimento desses por
parte da populao, tem-se: "Essas inovaes legais e institucionais foram importantes, e algumas j do
resultado. [...] No entanto, pode-se dizer que, dos direitos que compem a cidadania, no Brasil so ainda os civis
que apresentam as maiores deficincia em termo de seu conhecimento, extenso e garantias. A precariedade do
conhecimento dos direitos civis, e tambm dos polticos e sociais, demonstrada por pesquisa feita na regio
metropolitana do Rio de Janeiro em 1997. A pesquisa mostrou em 57% dos pesquisados no sabiam mencionar
um s direito e s 12% mencionaram algum direito civil. [...] A pesquisa mostrou que o fator mais importante no
que se refere ao conhecimento dos direito a educao. O desconhecimento dos direitos caa de 64% entre os
entrevistados que tinha at a 4 srie para 30% entre os que tinham o terceiro grau, mesmo que incompleto. Os
dados revelam ainda que a educao e o fator que mais bem explica o comportamento das pessoas no que se
refere ao exerccio dos direitos civis e polticos. Os mais educados se filiam mais a sindicatos, a rgos de classe,
a partidos polticos." (CARVALHO, op. cit., p. 210)
43
DEMO, Pedro. Pobreza poltica: polmicas do nosso tempo. 6. ed. Campinas: Autores associados, 2001, p.
24-25.
44
A educao das crianas est diretamente relacionada com a cidadania, e, quando o Estado garante que tdas
as crianas sero educadas, este tem mente, sem sobra de dvida, as exigncias a natureza da cidadania. Estar
tentando estimular o desenvolvimento dos cidados em formao. O direito educao um direito social de
cidadania genuno porque o objetivo da educao durante a infncia moldar o adulto em perspectiva.
Basicamente, deveria ser considerado no como o direito da criana frequentar a escola, mas como o direito do
cidado adulto ter sido educado. (MARSHALL, op. cit., p. 20.)
45
Oportunamente, esclarece-se que, apesar de Marshall mencionar apenas educao cidad para crianas, o
posicionamento defendido no trabalho considera importante a formao para o exerccio da cidadania de toda a
populao. Sem, contudo, deixar de priorizar as crianas, pela particularidade de estarem em perodo de
formao mais intensa do que os que j passaram dessa fase.

125

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

46

BRASIL. Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9394.htm>. Acesso em: 27. dez. 2012.
47
Nesse mesmo vis, corroborando com a possibilidade de se instruir para o desenvolvimento de uma cidadania
fiscal: El comportamiento fiscal correcto se aprende. Del mismo modo que se pueden aprender hbitos de
control de los impulsos primarios, se puede aprender a controlar el egosmo y la insolidaridad que subyacen a los
comportamientos fraudulentos en las dos vertientes del presupuesto pblico. Si dentro de nuestro sistema
educativo existe una educacin para la salud, higiene y nutricin, una educacin vial, o una educacin en valores
cvico-constitucionales, puede y debe existir una educacin fiscal en las aulas de nuestras escuelas. (In: LOBO,
Mara Luisa Delgado. Por qu una educacin fiscal? In: YUBERO, Fernando Daz (coord.). La experiencia
educativa de la administracin tributaria espaola. Madri: Instituto de estudios ficales, 2009, p. 11.)
48
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Programa Nacional de Educao Fiscal.
Educao fiscal no contexto social. 4. ed. Braslia: ESAF, 2009, p. 27.
49
RIVILLAS, Borja Daz; VILARDEB, Andra; MOTA, Luiza Ondina Santos. Educao fiscal no Brasil e no
mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza: Demcrito Rocha, 2010, p. 24.
50
Ibidem, p. 25.
51
PINSKY, Jaime. Cidadania e educao. So Paulo: Contexto, 1998, p. 97.
52
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 25.
53
Associando a participao cidado com o acompanhamento das polticas pblicas comentadas acima, tem-se o
esclio de Guerra: O que se nota, no obstante as vrias direes possveis de tratamento da questo da
cidadania, que a participao, o atuar, o agir para construir seu prprio destino inerente sua ideia. O que
muda, ao longo dos tempos, so os graus e as formas de participao e sua abrangncia. Portanto, a cidadania
demanda uma ao permanente dos cidados na coletividade, no acompanhamento e na prpria direo dada s
polticas pblicas. (In: GUERRA, Sidney. Direitos humanos e cidadania. So Paulo: Atlas, 2012, p. 63-64.)
54
LOBO, op. cit., p. 14-15.
55
LOBO, op. cit., p. 15ss.
56
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 26ss.
57
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA op. cit., p. 27.
58
Disponvel em: <http://educacionfiscal.eurosocialfiscal.org>. Acesso em: 24 dez. 2012.
59
Detalhadamente, tm-se: 2 instituies argentinas, 1 boliviana, 11 brasileiras, 1 chilena, 3 colombianas, 2 costa
riquenhas, 1 equatoriana, 2 salvadorenhas, 3 guatemaltecas, 2 hondurenhas, 1 mexicana, 1 nicaraguana, 1
panamenha, 2 paraguaias, 1 peruana, 1 dominicana, 4 uruguaias, 3 espanholas e 1 italiana.
60
As informaes sobre o Congresso foram retiradas do stio eletrnico:
<http://cief2012.com.br/cief/congresso/congresso-internacional-de-educacao-fiscal.html>. Acesso em: 19 jan.
2013.
61
As informaes relativas ao PNEF foram extradas das seguintes fontes: MOTA, Luiza Ondina Santos. et al.
Educao fiscal no Brasil e no mundo. In: VIDAL, Elosa Maia (org.). Educao fiscal e cidadania. Fortaleza:
Demcrito Rocha, 2010, p. 24-39. ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. Programa Nacional de
Educao
Fiscal.
Disponvel
em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/programa.htm>. Acesso em: 10 dez. 2012.
62
BRASIL. Portaria n 413, de 31 de dezembro de 2012. Define competncias dos rgos responsveis pela
implementao do Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF. Disponvel em:
<http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/portarias/2002/interministeriais/portinter413.htm>. Acesso em: 10
dez. 2012.
63
Convm, desde logo, destacar que o citado ato normativo amplia o Programa ao criar o Grupo de Educao
Fiscal dos Municpios (GEFM), abrangendo, assim, todos os entes da Federao.
64
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Documento base do Programa
Nacional de Educao Fiscal. Disponvel em: <http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacaofiscal/Edu_Fiscal2008/index.htm>. Acesso em 11 dez. 2012.
65
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 36.
66
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
67
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Regulamento do curso de
disseminadores. Disponvel em: < http://www.fazenda.rj.gov.br>. Acesso em: 12 dez. 2012.
68
Sobre o pblico alvo do curso, Imaculada Vidal, servidora da Secretaria da Fazenda do estado do Cear e
membro da Clula de educao fiscal, assevera: Na minha opinio, o regulamento omisso quanto aos alunos
de ensino fundamental e mdio. Historicamente, e na prtica, sempre foi esse o objetivo do curso: capacitar
professores para que eles possam disseminar o contedo da educao fiscal junto aos seus alunos. A priori,
qualquer pessoa pode fazer a capacitao. Normalmente atendemos todos os pedidos de inscrio no curso Mas,

126

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

vale destacar, a nossa prioridade so os professores, de qualquer nvel, inclusive universitrio, os servidores
pblicos e os estudantes universitrios. Ao final do curso, a ideia que o disseminador formado multiplique esse
conhecimento, seja no seu exerccio profissional - professores, por exemplo; seja na tomada de uma postura mais
participativa e cidad, transformando conceitos arraigados e posturas equivocadas em um novo olhar para as
responsabilidades do cidado quanto ao pagamento do tributo e o controle social. (Entrevista no estruturada
com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana Parente Neiva Belchior,
realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78, Fortaleza-CE, em 10 dez.
2012.)
69
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Escola de Administrao Fazendria. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/cadernos.htm>. Acesso em: 11 dez.
2012.
70
RIVILLAS; VILARDEB; MOTA, op. cit., p. 37.
71
As informaes utilizadas nesse relato histrico do Programa de Educao Fiscal do Cear foram extradas da
dissertao de mestrado de Imaculada Vidal. (SILVA, Imaculada Maria Vidal da. Programa de educao fiscal
e escola: caminhos e descaminhos na construo da cidadania. Fortaleza, UECE, 2007. 147p. Dissertao
(Mestrado profissional em planejamento de polticas pblicas). Universidade Estadual do Cear, 2007.)
72
Informaes
extradas
do
stio
eletrnico
da
SEFAZ-CE.
Disponvel
em:
<http://www.sefaz.ce.gov.br/Content/aplicacao/internet/programas_campanhas/gerados/relatorios.asp>. Acesso
em 12 dez. 2012.
73
Entrevista no estruturada com Segundo Argemiro Torres Neto, Imaculada Maria Vidal da Silva e Germana
Parente Neiva Belchior, realizada nas dependncias da SEFAZ-CE, sita na Av. Alberto Nepomuceno, n 78,
Fortaleza-CE, em 10 dez. 2012.

127

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

INCLUSO PREVIDENCIRIA:
NOVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIAO DA COBERTURA DE PROTEO
SOCIAL SOB O ENFOQUE DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
INCLUSIN SOCIAL:
NUEVAS PERSPECTIVAS DE AMPLIACIN DE LA COBERTURA DE
PROTECCIN CON ENFOQUE EN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES
Rubens Valtecides Alves1
rubensva@terra.com.br
Rodrigo Gama Croches2
gamacroches@yahoo.com.br

Introduo. 1. A seguridade social e sua relao com a teoria dos direitos


fundamentais. 2. Direitos Sociais luz dos direitos humanos. 3. O sistema de
seguridade social na Constituio Federal de 1988. 4. A cobertura previdenciria
na Amrica Latina: desafios da incluso social 5. Alteraes legislativas e as
peculiaridades das novas formas de contribuio ao regime previdencirio.

RESUMO: A seguridade social consiste no conjunto de aes de iniciativa dos poderes


pblicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos sade, assistncia
social e previdncia social. Trata-se de um plexo de aes destinado a assegurar
condies materiais de subsistncia para os indivduos que se encontrarem em uma
situao de risco social. Tais medidas visam promoo da igualdade material, nesse
sentido os direitos ligados seguridade social tm como principal caracterstica a
necessidade de interveno do Estado para sua efetivao por meio da implementao
de polticas pblicas. Com efeito, o objetivo do presente trabalho investigar como est
desenhado o sistema de seguridade social, analisando as normas constitucionais luz da
teoria dos direitos fundamentais. Ademais, verificar-se-o como algumas normas
constitucionais e infraconstitucionais foram alteradas para permitir a ampliao da
cobertura previdenciria, notadamente com a insero de novas regras de contribuio
ao regime previdencirio. Assim, o estudo utilizar o mtodo de estudo sistemtico para
compreender como as polticas pblicas de ampliao da proteo previdenciria se
relacionam com a teoria dos direitos fundamentais.
Doutor em Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Mestre em
Direito das Relaes Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Graduado em Direito
pela Universidade de Uberaba. Professor efetivo do Curso de Graduao em Direito e do Curso de
Mestrado em Direito Pblico da Universidade Federal de Uberlndia.
2
Mestrando em Direito Pblico pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Uberlndia, Psgraduado em Direito Previdencirio pela UGF, Graduado em Direito pela Faculdade de Direito da
Universidade Federal de Uberlndia. Professor do Curso de Direito da UNIPAC em Uberlndia.
Advogado e servidor pblico federal.
1

128

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

PALAVRAS-CHAVE: Direitos Fundamentais. Direitos Sociais. Seguridade Social.


Previdncia Social. Incluso Previdenciria.

RESUMEN: En Brasil, la seguridad social es el conjunto de iniciativas de los poderes


pblicos y de la sociedad para garantizar los derechos a la jubilacin, de la salud, el
bienestar social. Se trata de un plexo de las acciones destinado a garantizar un nivel de
vida para los individuos que se encuentren en situacin de riesgo social. Estas medidas
tienen por objeto promover la igualdad, en consecuencia, los derechos vinculados a la
seguridad social tienen como caracterstica principal la necesidad de intervencin del
Estado a travs de la implementacin de polticas pblicas. En efecto, el objetivo de este
trabajo ha sido diseado para investigar cmo el sistema de la seguridad social se
estructur en la Constitucin Federal de 1988, con el anlisis de las normas
constitucionales a la luz de la teora de los derechos fundamentales. Tambin, ser
estudiado como las normas constitucionales e infraconstitucionales fueron cambiadas
para permitir la expansin de la cobertura social, sobre todo con la inclusin de nuevas
reglas de contribucin al rgimen. As, el estudio utiliza el mtodo de estudio
sistemtico para comprender cmo las polticas pblicas para ampliar la proteccin de la
seguridad social se relacionan con la teora de los derechos fundamentales.
PALABRAS CLAVE: Derecho Fundamental. Derechos Sociales. Seguridad Social.
Inclusin.

INTRODUO

O objetivo do estudo analisar o aspecto normativo da seguridade social


desenhada pelo poder constituinte que elaborou a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988. Alm disso, indispensvel que essa anlise dogmtica seja realizada
sob o enfoque da teoria dos direitos fundamentais para verificar como os direitos sociais
relativos seguridade social foram normatizados na ordem jurdica brasileira.
O artigo 194 da Constituio Federal traz o conceito de seguridade social como
o conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade
destinado a assegurar os direitos relativos sade, assistncia social e previdncia
social. Dessa forma, verifica-se que a Constituio Federal, alm de resguardar direitos
sociais nos artigos 6 a 11, tambm sistematizou um conjunto de normas voltadas para a
proteo dos indivduos em situao de risco social.

129

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Ademais, o estudo da seguridade social no pode ser distanciado da construo


terica sobre os direitos fundamentais, j que todo o sistema tem como principal
objetivo a promoo da dignidade humana ao fundamento de que o Estado Brasileiro
preocupa-se com a promoo do bem-estar social. Da, afirmar-se que toda a seguridade
social se alicera na ideia de que a solidariedade deve ser valorizada.
Essa solidariedade entre os indivduos que justifica a interveno do Estado
na economia para que sejam arrecadadas contribuies que sero revertidas em servios
e benefcios ofertados pela seguridade social, forma-se, assim, um pacto entre as
pessoas e, mais ainda, um pacto entre geraes que fomentam o altrusmo e a busca pela
igualdade material entre os homens.
Por outro lado, tanto as normas constitucionais como as infraconstitucionais
foram alteradas, principalmente a partir da promulgao da Emenda Constitucional n
47/2005 que determinou a adoo de medidas no Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS) para que seja ampliado o acesso ao sistema previdencirio. Tais medidas tm
como maior objetivo a incluso de pessoas junto ao RGPS, j que em inmeros casos
indivduos consideradas segurados obrigatrios no efetuam o pagamento de suas
contribuies, o mesmo ocorre com o(a)s segurado(a)s facultativos que no se veem
estimulados a aderir ao RGPS.
Os principais problemas relacionados ausncia de participao no RGPS so:
a falta de conhecimentos sobre os direitos previdencirios e da importncia da proteo
previdenciria; a inoperncia do Poder Pblico ao fiscalizar as contribuies devidas
pelos profissionais liberais e, ainda, o elevado valor a ser repassado ao regime.
Dentro desta perspectiva, o trabalho analisar, por meio da pesquisa
bibliogrfica, as caractersticas relativas aos direitos fundamentais, com o estudo de
teorias que buscam entender seus principais atributos, com ateno especial aos direitos
sociais. Em momento posterior, passa-se a pesquisa documental com a anlise
dogmtica dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que estruturam a
seguridade social no Brasil, bem como da legislao referente s novas modalidades de
contribuio previdenciria (EC n 47/05, LC n 123/06, LC n 128/08, Lei n 11.324/06
e Lei n 12.470/11). Para tal, ser empregado por excelncia o mtodo sistemtico, com
o qual possvel, por meio da ordenao de princpios e regras inerentes cincia do

130

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Direito, a sistematizao das caractersticas dos direitos fundamentais e das normas que
regulamentam o sistema de seguridade social no Brasil 3, notadamente com o estudo da
previdncia social e das alteraes legislativas promovidas com o objetivo de ampliar a
incluso social nas polticas pblicas.
De incio, a pesquisa ter como enfoque o estudo da seguridade social em face
da teoria dos direitos fundamentais, para, em seguida, analisar se os direitos sociais e
econmicos pertencem ou no categoria dos direitos humanos. Superada essa analise
terica, o trabalho se prope a estudar as normas constitucionais que estruturam o
sistema de seguridade social no pas para, por fim, investigar as alteraes
constitucionais e infraconstitucionais relativas ampliao da cobertura previdenciria.

1. A SEGURIDADE SOCIAL E SUA RELAO COM A TEORIA DOS


DIREITOS FUNDAMENTAIS

A expresso direitos humanos foi criada no sculo XX em substituio ao que


era tradicionalmente conhecido como direitos naturais ou direitos do ser humano4. A
busca pela positivao desses direitos e incorporao nas constituies nacionais
ganhou fora, notadamente no que se refere aos direitos relativos s liberdades
individuais e os direitos de participao na vida poltica.
A principal questo que se coloca, e se os direitos sociais ou ligados aos ideais
de igualdade substancial possuem essa natureza de fundamentalidade e, dentro desse
conjunto de direitos, que foi estabelecida a seguridade social. Poder-se-ia afirmar que
a insero desses direitos no bojo da constituio j lhes atribuiria esse carter.
Contudo, conforme leciona Maurice Craston, o processo de positivao insuficiente
para que tais direitos sejam revestidos por essa caracterstica, conforme se depreende a
seguir:

3
4

FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. A cincia do direito. So Paulo: Editora Atlas S.A., 1986, p. 13.
CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p. 1.

131

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

H uma considervel diferena entre um direito no sentido de um


direito positivo, e um direito no sentido de um direito moral. Primeiro,
um direito positivo , necessariamente, executvel; se ele no for
impositivo, no pode ser um direito positivo. Um direito moral no ,
necessariamente, impositivo. Alguns direitos morais so impositivos,
outros no. Dizer, por exemplo, que eu tenho um direito moral a receber
um salrio decente, no quer dizer que eu o recebo realmente. Pelo
contrrio, muito mais provvel que o homem que diz Eu Penho
direiPo Mreceber um salrio decenPe, o homem que Mcha que seu
salrio no o que deveria ser5.

Destarte, no processo de estruturao do Estado, a constituio, aps o


surgimento do constitucionalismo, tem como objetivos a organizao das instituies
responsveis pela atuao dos poderes constitudos (Poder Executivo, Legislativo e
Judicirio) - estrutura orgnica institucional - e o estabelecimento de direitos e garantias
fundamentais.
Com efeito, os direitos e garantias fundamentais asseguram proteo aos
indivduos no que se refere atuao dos rgos estatais, impondo limites s aes de
interferncia na vida e nas escolhas individuais. Trata-se, na verdade, de uma esfera de
proteo a ser respeitada pelo Estado e por outras pessoas nas relaes por ventura
estabelecidas. Dessa maneira, repudia-se a adoo de medidas de carter arbitrrio,
sabe-se de antemo qual o limite de atuao do Estado e quais as garantias mnimas que
so resguardadas aos indivduos. Nas palavras de Ingo Wolfgang Sarlet:

A partir desta formulao paradigmtica, estavam lanadas as bases do


que passou a ser o ncleo material das primeiras Constituies escritas,
de matriz liberal-burguesa: a noo da limitao jurdica do poder
estatal, mediante a garantia de alguns direitos fundamentais e do
princpio da separao dos poderes. Os direitos fundamentais integram,
portanto, ao lado da definio da forma de Estado, do sistema de
governo e da organizao do poder, a essncia do Estado constitucional,
constituindo, neste sentido, no apenas parte da Constituio formal,
mas tambm elemento nuclear da constituio material. Para alm
disso, estava definitivamente consagrada a ntima vinculao entre as
idias de Constituio, Estado de Direito e direitos fundamentais6.

Ibidem p. 5.
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 58.

132

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nesse sentido, a construo dos direitos e garantias fundamentais pode ser


analisada sob o enfoque da Revoluo Francesa, pois esse movimento tinha como ideais
basilares a liberdade, a igualdade e a fraternidade, ideais que serviram como base para
surgindo e positivao dos direitos fundamentais dentro das constituies. Em um
primeiro momento preocupou-se com a concretizao dos direitos ligados liberdade,
depois os relativos igualdade e assim sucessivamente; fala-se, inclusive, que j se vive
a quinta dimenso de direitos fundamentais7. Segundo a lio de Fbio Konder
Comparato nas seguintes palavras:

NM era dos extremos deste curto sculo XX, o tema dos direitos
humanos afirmou-se em todo o mundo sob a marca de profundas
contradies. De um lado, logrou-se cumprir a promessa, anunciada
pelos revolucionrios franceses de 1789, de universalizao da ideia do
ser humano como sujeito de direitos anteriores e superiores a toda
organizao estatal. De outro lado, porm, a humanidade sofreu, com o
surgimento dos Estados totalitrios, de inspirao leiga ou religiosa, o
mais formidvel empreendimento de supresso planejada e sistemtica
dos direitos do homem, de toda a evoluo histrica. De um lado, o
Estado do Bem-Estar Social do segundo ps-guerra pareceu concretizar,
definitivamente, o ideal socialista de uma igualdade bsica de condies
de vida para todos os homens. De outro lado, no entanto, a vaga
neoliberal deste fim de sculo demonstrou quo precrio o princpio
da solidariedade social, base dos chamados direitos humanos de
segunda gerao, diante do ressurgimento universal dos ideais
individualistas8.

Mas, necessrio se faz investigar qual o fundamento dos direitos humanos? A


resposta para Fbio Konder Comparato a dignidade da pessoa humana, que a fonte
legitimadora, a razo justificadora que permite a construo de uma sociedade livre,
justa e solidaria, conforme determinado no artigo 3, inciso I da Constituio Federal de
1988. E esse fundamento, por conseguinte, que serve como pilar para a sistematizao
da seguridade social no Brasil9. Alm disso, a mera positivao dos direitos humanos

Nesse sentido a tese defendida por Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito
constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2006).
8
COMPARATO, Fbio Konder.
Fundamento dos direitos humanos. Disponvel em:
http://www.iea.usp.br/iea/textos/comparatodireitoshumanos.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2013, p. 1.
9
Ibidem, p. 3.

133

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

denominada por parte da doutrina como processo de fundamentalizao10


insuficiente para dar validade tica ao direito, de acordo com Comparato:

[...] a questo do fundamento dos direitos humanos, pois a sua validade


deve assentar-se em algo mais profundo e permanente que a ordenao
estatal, ainda que esta se baseie numa Constituio formalmente
promulgada. A importncia dos direitos humanos tanto maior, quanto
mais louco ou acelerado o Estado. Tudo isso significa, a rigor, que a
afirmao de autnticos direitos humanos incompatvel com uma
concepo positivista do direito. O positivismo contenta-se com a
validade formal das normas jurdicas, quando todo o problema situa-se
numa esfera mais profunda, correspondente ao valor tico do direito11.

Na busca pelo fundamento dos direitos humanos Comparato, com a preciso


costumeira, enfatiza que o direito uma criao humana e o seu valor deriva daquele
que o elaborou. Disso se depreende que o fundamento no pode ser outro, que no seja
o prprio ser humano, considerado em sua dignidade substancial de pessoa12. O ser
humano (homem) enquanto ser racional criador do direito elege os valores mais
importantes e que visam preservar essa dignidade para aloc-los como direitos
fundamentais e, portanto, situ-los no centro da ordem jurdica. No se pode deixar de
referenciar Comparato:

Seja como for, a animalidade da natureza humana no nos pode fazer


esquecer o fato, no menos evidente, de que o homem um ser
10

O processo de fundamentalizao ou concretizao dos direitos humanos a incorporao desses


direitos nM ordem constitucional internM de um pas, de acordo com Hngo J olfgang Sarlet: LBBB] M
distino entre direitos humanos e direitos fundamentais tambm pode encontrar um fundamento, na
circunstncia de que, pelo menos de acordo com uma determinada concepo, os direitos humanos
guardam relao com uma concepo jusnaturalista (jusracionalista) dos direitos, ao passo que os direitos
fundamentais dizem respeito a uma perspectiva positivista. Nesse sentido, os direitos humanos (como
direitos inerentes prpria condio e dignidade humana) acabam sendo transformados em direitos
fundamentais pelo modelo positivista, incorporando-os ao sistema de direito positivo como elementos
essenciais, Qisto que apenMs mediante um processo de fundMmentalizao (precisamente pela
incorporao s constituies), os direitos naturais e inalienveis da pessoa adquirem a hierarquia jurdica
e seu carter vinculante em relao a todos os poderes constitudos no mbito de um Estado
F onstitucional. (SARI ET, Hngo J olfgMngBA eficcia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos
direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria Do Advogado, 2010, p.
32)
11
COMPARATO, Fbio Konder.
Fundamento dos direitos humanos. Disponvel em:
http://www.iea.usp.br/iea/textos/comparatodireitoshumanos.pdf>. Acesso em: 14 jan. 2013, p. 6.
12
Ibidem, p. 7.

134

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

essencialmente moral, ou seja, que todo o seu comportamento


consciente e racional sempre sujeito a um juzo sobre o bem e o mal.
[...] De qualquer modo, para definir a especificidade ontolgica do ser
humano, sobre a qual fundar a sua dignidade no mundo, a antropologia
filosfica hodierna vai aos poucos estabelecendo um largo consenso
sobre algumas caractersticas prprias do homem, a saber, a liberdade
como fonte da vida tica, a autoconscincia, a sociabilidade, a
historicidade e a unicidade existencial do ser humano13.

Por esse motivo, o fundamento maior de toda a construo relativa aos direitos
fundamentais a existncia do ser humano, que como titular desses direitos pode exigir
seu cumprimento em qualquer situao. Da, a diferena entre os direitos humanos e
outras categorias de direito que somente so estabelecidas em razo de particularidades
individuais e sociais e, por conseguinte, despidos dessa universalidade prpria inerente
a tais direitos14. Corroborando essa argumentao importante transcrever o raciocnio de
Maurice Craston:

Um direito humano algo que diz respeito a todos os homens em todas


as pocas. Portanto, no pode ser justificado do modo que justificamos
direitos que so ganhos ou adquiridos pelo desempenho de funes
especiais: os direitos humanos no so comprados nem so criados por
qualquer outro compromisso contratual especfico. Eles no so
exclusivos, no vm com o cargo. Gizemos que eles perPencem ao
homem simplesmente porque ele um homem. Devemos portanto
prosseguir para examinar os diverso direitos que dizem ser os direitos
naturais do homem, e considerar como cada um deles, por sua vez, pode
ser justificado, seguindo a sequncia estabelecida por Locke: direito
vida, liberdade e propriedade15.

Entretanto, a questo que se coloca na atualidade se os direitos sociais tm as


mesmas caractersticas dos direitos humanos, se sua titularidade universal, se sua
exigibilidade pode ser imposta ao Estado mesmo diante da escassez de recursos
financeiros. Nesse sentido, caso se entenda que os direitos relativos seguridade social
so direitos humanos e, aps 1988, fundamentais, j que incorporados Constituio

13

Ibidem, p. 14.
Ibidem, p. 19.
15
Ob.cit. p. 23/24 (CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p.
23/24.)
14

135

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Federal, inevitvel que se analise os problemas de acesso aos servios e benefcios


oferecidos populao16.

2. DIREITOS SOCIAIS LUZ DOS DIREITOS HUMANOS

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, elaborada em 1948, aps o fim


da Segunda Grande Guerra, representa a tentativa dos pases vitoriosos de barrar a
propagao de regimes totalitrios que, a exemplo do III Reich, violaram de maneira
brutal os direitos humanos. Entretanto, havia uma divergncia no momento da
elaborao do documento relativamente incluso de direitos sociais e econmicos nos
dispositivos da declarao, por fim, houve a insero de dispositivos que tratavam dessa
categoria de direitos devido presso do bloco comunista17. Segundo Craston:
16

O trecho extrado da Revista Panorama da Previdncia Social Brasileira revela que o acesso ao sistema
previdencirio precisMser Mmpliado: Assim como nos demais pMW
ses dMAmerica I atina, a Previdncia
brasileira, nascida em 1923, baseia-se no princpio geral bismarckiano da contribuio para o acesso a um
benefcio. Embora esse conceito central tenha sido complementado por diversos programas com relao
contributiva diferenciada (caso da Previdncia Rural) ou mesmo de caractersticas assistenciais (caso da
Renda Mensal Vitalcia e do Benefcio de Prestao Continuada), ainda hoje o acesso fundamental ao
sistema previdencirio brasileiro passa pela relao contributiva. Estima-se que existam, em 2007, cerca
de 28,7 milhes de pessoas sem vnculo contributivo com a Previdncia Social. Embora a Assistncia
Social cubra uma parcela dessa populao, trata-se de um enorme passivo social e que exige, portanto,
uma poltica de incluso e expanso de coNerturM previdenciria. (PanoramM dM Previdncia Social
brasileira 2. ed. Braslia: MPS, SPS, SPC, ACS, 2007, p. 24)
17
Confira-se alguns dispositivos presentes na Declarao Universal dos Direitos Humanos que tratam de
direitos sociais e econmicos: Artigo XXII Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito
segurana social e realizao, pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais indispensveis sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Artigo XXIII 1.Toda pessoa tem direito ao
trabalho, livre escolha de emprego, a condies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o
desemprego. 2. Toda pessoa, sem qualquer distino, tem direito a igual remunerao por igual trabalho.
3. Toda pessoa que trabalhe tem direito a uma remunerao justa e satisfatria, que lhe assegure, assim
como sua famlia, uma existncia compatvel com a dignidade humana, e a que se acrescentaro, se
necessrio, outros meios de proteo social. 4. Toda pessoa tem direito a organizar sindicatos e neles
ingressar para proteo de seus interesses. Artigo XXIV Toda pessoa tem direito a repouso e lazer,
inclusive a limitao razovel das horas de trabalho e frias peridicas remuneradas. Artigo XXV 1. Toda
pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua famlia sade e bem estar, inclusive
alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito
segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistncia fora de seu controle. 2. A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia
especiais. Todas as crianas nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da mesma proteo social.
[...] Artigo XVIII Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e
liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados. (Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm, acesso em 14 de janeiro de
2013)

136

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A incluso dos direitos econmicos e sociais na Declarao Universal


representa uma vitria diplomtica dos membros comunistas das
Naes Unidas LBBB
] os direiPos econmicos e sociMis no podem
logicamente ser considerados direitos humanos universais, e que a
tentativa de fazer isto tem anulado todo esforo para proteger os direitos
humanos atravs das Naes Unidas. [...] Certamente, os governos
comunistas no podem seriamente alardear que concedem os direitos
liberdade, propriedade ou segurana contra prises arbitrrias,
processos secretos ou trabalhos forados, mas podem claramente
proclamar a concesso de educao universal, seguro social e friMs
peridicas remuneradas18.

Por outro lado, no existe consenso quanto a se considerar os direitos sociais e


econmicos na mesma categoria que os direitos humanos tradicionais (direitos polticos
e civis a exemplo do direito vida, liberdade e ao julgamento justo). De acordo com
Craston os direitos econmicos e sociais tais como o direito ao seguro desemprego,
penses aos idosos, servios mdicos e frias pagas no pertencem categoria dos
direitos humanos. Afirma isso, ao fundamento de que existe uma objeo tanto
filosfica quanto poltica; a primeira se assenta na premissa de que a nova teoria dos
direitos humanos no faz sentido; j a segunda poltica - que a defesa de uma noo
confusa de direitos humanos atrapalha a proteo efetiva do que so corretamente
considerados como direitos humanos19. Confirma esse entendimento ao discorrer que:

Os Pradicionais direiPos polW


Picos e ciQis podem (como disse) ser
prontamente assegurados por legislao e geralmente podem ser
assegurados por legislao razoavelmente simples. Como esses direitos
so, na maior parte, direitos contra a interferncia do governo nas
atividades do indivduo, uma grande parte da legislao necessitada
deve conter o brao executivo do prprio governo. Este no mais o
caso quando nos QolPamos parMo direiPo de PrMNM
lOo, o direiPo de
seguro social, e assim por diMnte. ParMque o governo proporcione
seguro social, precisa fazer mais do que leis. Ele tem que ter acesso a
uma grande riqueza de capital, e muitos governos no mundo hoje ainda
so pobres20.

18

CRANSTON, Maurice. O que so os direitos humanos? So Paulo: Difel, 1979, p. 54.


Ibidem, p. 65/66.
20
Ibidem, p. 66/67.
19

137

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Como fundamento para afastar os direitos sociais do carter de direito humano


universal, o autor, utiliza o exemplo das frias remuneradas. Neste caso, possvel
perceber que a esse direito no pode ser dotado de universalidade, pois somente pode
ser exigido pelo(a)s trabalhadore(a)s empregado(a)s, e como se sabe nem sempre
todo(a)s pertencem a essa categoria, fato que retira essa caracterstica essencial
(universalidade) de todo e qualquer direito humano21. Assim, os direitos sociais no se
revestem deva obrigatoriedade universal, j que dependem da conjuntura econmica e
da vontade poltica para serem assegurados, confira-se:

Os chamados direitos econmicos e sociais, na medida em que so


absolutamente inteligveis, no impem essa obrigao universal. So
direitos a serem dados a certas coisas, tais como uma renda decente,
escolas e servios sociais. Mas que obrigado a dar? De quem a
obrigao? Quando os autores do Convnio sobre os Direitos
Econmicos e SociMis das Naes Unidas MfirmMm que todos Pm
direiPo ao seguro sociMl, esto dizendo que Podos deveriam subscrever
alguma forma de sistema de segurana social de mbito mundial, do
qual podem, por sua vez, beneficiar-se em caso de necessidade? Se
algo desse tipo que querem dizer, por que os Convnios das Naes
Unidas no tomam providncias para instituir tal sistema? E se tal
sistema no existe, onde a obrigao e onde o direito? Impor aos
homens umMobrigao que no podem possiQelmente realizar um
absurdo a sua maneira, embora talvez no to cruel como conferir-lhes
um direiPo que no podem possivelmente desfrutar22.

Noutro norte, Cristina Queiroz defende a tese de que os direitos sociais


possuem uma fundamentalidade, uma vez que constituem obrigaes de prestao
positivas cuja implementao consiste num facere, numa ao positiva por parte do
Estado. Ademais, notadamente aps os anos 70 do sculo XX, os direitos sociais, com a
propagao de modelos de estado de bem-estar social, receberam status constitucional
na maioria dos pases23. No se pode afirmar que os direitos sociais, por dependerem de
comportamento comissivo dos poderes pblicos, esto margem do que se considera
direito humano. Nesse sentido, leciona a autora:

21

Ibidem, p. 67.
Ibidem, p. 69.
23
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais: funes, mbito, contedo,
interpretativas e problemas de justiciabilidade. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 25.
22

questes

138

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O facto de os direitos fundamentais sociais resultarem estabelecidos


MP
rMQ
s de conceiPos jurW
dicos indePerminados e clusulMs gerMis no
unicamente uma especialidade sua. Os direitos, liberdades e garantias
tambm o podem ser. O problema da sua concretizao ou
necessidade de concrePizao que se coloca de modo
valorativamente diverso do dos clssicos direitos de defesa. Estes
ltimos, ao contrrio dos primeiros, podem ser directamente
garantidos24.

Dessa forma, os direitos sociais mediada em que foram incorporados s


constituies receberam a fundamentalidade, passando a se configurar como posies
jurdicas jusfundamentais, ou seja, como direitos subjetivos que, portanto, podem ser
exigidos do Estado em caso de omisso. E essa posio jurdica que assegura ao
indivduo a possibilidade de exigir o cumprimento do interesse individual (bem)
constitucionalmente garantido25.
Nesse ponto, importante retomar o fundamento ou meta-princpio que d base a
toda construo relacionada aos direitos humanos, qual seja, a preservao da dignidade
da pessoa, entendendo que os direitos sociais pertencem categoria dos direitos
humanos presumi-se que o alicerce desses direitos o mesmo daqueles. Confira-se:

O princpio da dignidMde dM pessoM humana como valor


consPiPucional supremo sofreu Pambm umMevoluoBA dignidade no
se refere hoje a um conceito abstrato e negativo, inserido no quadro de
um indiQidualismo metodolgico, e nesses Permos trMnscendenPMl
[...] mas, no mbito de uma sociedade concreta e individualizada, que
traa valores, metas e fins a atingir pelo legislador, inclusive o
legislador constituinte, no importa se originrio se derivado26.

Nessa linha de pensamento, Cristina Queiroz afirma ainda que:

A nfase numM polW


PicM de direiPos inclui quase sempre umM
linguagem do deQer. Ambos, os direiPos, liNerdades e garantias e os
direitos econmicos, sociais e culturais, identificam um conjunto amplo
de interesses Oumanos fundamentais que devem ser reconhecidos e
24

Ibidem, p. 88.
Ibidem, p. 137.
26
Ibidem, p. 155.
25

139

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

garantidos como bens jurdicos protegidos. [...] Os direitos


fundamentMis sociais no se apresentam como objectiQos sociais M
MP
ingir pelo legisladorB So direiPos, e NM
sicamente direiPos
fundamentais. De igual modo, tambm no podem ser configurados
como expecPMP
iQas no realizveis ou simples ParefMs consPiPucionMis
no jusPiciveisB As clusulas constitucionais reconhecedoras dos
direitos fundamentais sociais no resultam protegidas de modo
absoluto, mas relMP
iQo. Encontram-se, numa palavra, sujeitas a
ponderao no quadro dos recursos disponQeis, inPerprePados como
reserQM do possW
Qel, isto , aquilo que o indiQW
duo pode
razoavelmente exigir da sociedade27.

Em sntese, as duas posies apresentadas neste item situam-se em lados


opostos, de um lado se considera que os direitos sociais e econmicos esto fora do
campo de incidncia dos direitos humanos, justamente por carecerem de um aspecto que
inerente a essa espcie de direito, isto , a universalidade. Do contrrio, a tese que
defende o aspecto jusfundamental dos direitos sociais ao argumento de que sua
incorporao nos textos constitucionais confirma sua importncia e o seu aspecto
universal, mas sem se olvidar dos limites para sua efetivao ligados disponibilidade
financeira de cada Estado.
Apresentadas essas duas teorias, passa-se a partir desse ponto anlise do
sistema de seguridade social presente na Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988, com a vinculao teoria que defende a fundamentalidade dos direitos sociais.

3. O SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO FEDERAL


DE 1988

O Sistema Nacional de Seguridade Social um conjunto normativo integrado


por inmeros preceitos. E pelo mtodo sistemtico de investigao cientfica verificarse- o acervo de normas que compe referido sistema. Com base nessa configurao,
possvel implementar, na sociedade brasileira, o ideal do bem-estar e da justia social
que exige e justifica a configurao de um complexo e abrangente arcabouo normativo

27

Ibidem, p. 210.

140

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

alicerce das polticas pblicas ligadas seguridade social no pas28. De acordo com
Wagner Balera:

A normatividade ajusta o real (aquilo que ) ao ideal (o que deve ser). O


direito atua para transformar as realidades encontradas na vida das
comunidades. Tais realidades desvelam, na rbita da seguridade social,
situaes de necessidade nas quais se encontram sujeitos espera de
proteo. A norma erige a proteo social em sistema para que esse
instrumental, reordenando a Ordem Social que o seu ambiente -,
modifique radicalmente o lugar no qual as pessoas humanas vivenciam
situaes de necessidade. [...] No ambiente da justia social, no qual
estar garantida vida digna ao ser humano, o sistema atua como o
organismo que, identificando as necessidades de proteo dos seres
humanos, trata de satisfaz-las com a atuao sistmica e coordenada de
seus programas29.

A seguridade social no Brasil foi estruturada, conforme artigo 194 da


Constituio Federal30, sob trs subsistemas, a saber: sade, assistncia social e
previdncia social, cada qual com caractersticas prprias, mas todos destinados ao
cumprimento da promessa de garantia da cobertura dos riscos sociais considerados mais
relevantes para a populao brasileira e a tentativa de eliminar a misria do territrio
nacional.
Dessa forma, os programas elaborados em nvel infraconstitucional devem
obedecer s determinaes constitucionais estabelecidas como premissas bsicas de
estruturao do sistema de seguridade social.
O primeiro subsistema elencado pela Constituio Federal de 1988 o da
sade ao qual foi conferido um carter universal, ou seja, independentemente de
qualquer outra condio social todos devero ter acesso aos servios mdicos
28

BALERA, Wagner. Sistema de seguridade social. 4. ed. So Paulo: Ltr, 2006, p. 11.
Ibidem, p. 17/18.
30
Artigo 1E4 dMF F/88: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa
dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e
distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter
democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 20, de 1998)
29

141

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

hospitalares ofertados pelo sistema. No mesmo sentido, no se exige contribuio


especfica por parte do usurio como condio de acesso aos servios pblicos de sade.
Esse subsistema tem previso constitucional nos artigos 196 a 200 da CF/88 e
regulamentao infraconstitucional pela Lei n 8.080/90, que estabeleceu o Sistema
nico de Sade (SUS), conforme disposto no artigo 4 do referido diploma legal:

Art. 4 - O conjunto de aes e servios de sade, prestados por rgos


e instituies pblicas federais, estaduais e municipais, da
administrao direta e indireta e das fundaes mantidas pelo Poder
Pblico, constitui o Sistema nico de Sade - SUS. 1 - Esto
includas no disposto neste artigo as instituies pblicas federais,
estaduais e municipais de controle de qualidade, pesquisa e produo de
insumos, medicamentos inclusive de sangue e hemoderivados, e de
equipamentos para a sade. 2 - A iniciativa privada poder participar
do Sistema nico de Sade - SUS, em carter complementar.

Em seguida, o constituinte estabeleceu as caractersticas essenciais da


previdncia social, nos artigos 201 e 202, de modo a determinar que devam ter acesso
aos servios e benefcios desse subsistema aqueles indivduos que efetuarem
contribuio, isto , diferentemente da sade exigi-se contribuio especfica, ponto em
que se assemelha a um seguro (segurados do regime de previdncia). E, ainda,
determinou que a filiao ao regime fosse compulsria para aqueles trabalhadores que
exercem atividade laborativa remunerada no Brasil.
A Constituio Federal estabeleceu uma pluralidade de regimes de previdncia
no pas, o principal regime e mais abrangente o Regime Geral de Previdncia Social
(RGPS), que protege todos os trabalhadores da iniciativa privada, empregados pblicos
e servidores pblicos estatutrios pertencentes a entes federativos sem regime prprio,
alm dos segurados facultativos que so aqueles que no exercem atividade de filiao
obrigatria, mas podem, em razo do princpio da universalidade de cobertura e
atendimento, filiarem-se ao RGPS. Estabeleceu tambm a possibilidade de criao de
Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPSs), cuja funo M proteo dos
servidores pblicos estatutrios, conforme regulamentado nos artigos 37 a 42 da
Constituio Federal de 1988. E, por fim, os Regimes Complementares de Previdncia
Social (RCPS) de carter privado e filiao facultativa que servem para estender a

142

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

proteo social alm da cobertura que oferecida pelos regimes pblicos de


previdncia.
A regulamentao infraconstitucional para o Regime Geral de Previdncia
Social (RGPS) foi dada pelas Leis n 8.212/91 e 8.213/91, que tratam respectivamente
do custeio do RGPS e dos requisitos de concesso dos benefcios ofertados aos
segurados e seus dependentes. O RGPS administrado pelo Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), autarquia federal responsvel pela concesso, manuteno e
reviso dos benefcios e servios prestados pelo regime; adota o sistema de repartio
simples, ou seja, os recursos arrecadados pelos atuais segurados so revertidos
imediatamente para o pagamento de benefcios aos inativos, fato que comprova o
carter altamente solidrio deste regime de previdncia.
O ltimo subsistema arquitetado pelo poder constituinte de 1988 a assistncia
social, cuja caracterstica bsica a desnecessidade de contribuio especfica pelo
usurio, ponto em que se assemelha ao subsistema da sade. Contudo, dever ser
prestada somente a quem dele necessitar, o que torna inevitvel a comprovao da
miserabilidade. Esse sistema tem previso constitucional nos artigos 203 e 204 da
Constituio Federal de 1988.
Em nvel infraconstitucional recebeu regulamentao pela Lei n 8.742/93 (Lei
Orgnica de Assistncia Social), que adota modelo semelhante ao do SUS, ou seja, um
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), nesse sistema todos os entes federativos
devero elaborar polticas sociais de carter assistencial com intuito de promover a
dignidade humana31.

31

Artigo 6 da Lei n 8.742/93: A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), com os seguintes objetivos: (Redao dada pela Lei n 12.435, de 2011) I - consolidar a gesto
compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao tcnica entre os entes federativos que, de modo
articulado, operam a proteo social no contributiva; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) II - integrar
a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, na forma do
art. 6o-C; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) III - estabelecer as responsabilidades dos entes
federativos na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social; IV definir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais; (Includo pela Lei n
12.435, de 2011) V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia
social; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios;
e (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) VII - afianar a vigilncia socioassistencial e a garantia de
direitos. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 1o As aes ofertadas no mbito do Suas tm por
objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de
organizao, o territrio.(Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 2o O Suas integrado pelos entes

143

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Ressalta-se, em tempo, que a seguridade social depende no s dos elementos


constitutivos presentes na Constituio Federal de 1988, mas tambm deve ser
promovida atravs de polticas pblicas a serem implementadas pelos poderes pblicos
em nvel infraconstitucional. Ademais, como os direitos sociais tambm so direitos
fundamentais, o sistema desenhado pelo poder constituinte de 1988 deve, a cada dia, ser
ampliado de modo a tornar acessvel a toda populao brasileira os servios e benefcios
ofertados pela seguridade social. Da a necessidade de investigar as alteraes
promovidas para ampliar a cobertura previdenciria no Brasil.

4. A COBERTURA PREVIDENCIRIA NA AMRICA LATINA: DESAFIOS


DA INCLUSO SOCIAL

Os pases da Amrica Latina tm como grande desafio a ampliao da


cobertura dos sistemas de proteo social, principalmente os relativos previdncia
social. Com efeito, os trabalhadores de alguns setores ainda no se formalizaram o que
demanda a elaborao e implantao de polticas pblicas inclusivas. De forma a
estimular que esses indivduos efetuem contribuies para os regimes previdencirios.32

federativos, pelos respectivos conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de


assistncia social abrangidas por esta Lei. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011) 3o A instncia
coordenadora da Poltica Nacional de Assistncia Social o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome. (Includo pela Lei n 12.435, de 2011)
32
De acordo com mMtria QeiculadMno sWP
io eletrnico do Banco Mundial: medida que a recuperao
econmica ganha ritmo, os pases da Amrica Latina e Caribe enfrentam grandes desafios para expandir
seus sistemas de previdncia social, destaca um novo relatrio do Banco Mundial. Na maioria dos pases
da regio, programas de transferncia condicionada de renda protegem os extremamente pobres. Mas
penses, seguros desemprego e de sade cobrem s uma minoria de trabalhadores. No entanto, as crises
financeiras de 2008-09 mostraram que esses sistemas projetados para dar apoio e servios sociais aos
mais vulnerveis no fornecem proteo adequada a maioria dos trabalhadores, especialmente para
aqueles do setor informal. [...] De acordo com o estudo, apesar das recentes reformas, os pases ainda tm
que lidar com a baixa cobertura da previdncia contributiva. A principal dificuldade que na regio os
sistemas obrigatrios de penses, seguros desemprego e de sade no cobrem trabalhadores do setor
informal, onde est mais da metade da fora de trabalho. "Atualmente, metade dos trabalhadores regio
excluda dos direitos bsicos de previdncia social", diz Helena Ribe, gerente do setor de Proteo
Social do Banco Mundial para a regio da Amrica Latina e do Caribe. "A abertura das penses e de
seguros desemprego e de sade para incluir trabalhadores informais ser fundamental para incentivar a
qualidade do emprego e do crescimento econmico e para proteger os trabalhadores contra choques
futuros", acrescentou Ribe. (MARINHO, Denise. Banco Mundial: Informalidade na Amrica Latina
cria paradoxo para sistemas previdencirios. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/pt/news/pressrelease/2010/06/08/wb-informality-latin-america-creates-social-security-paradox>. Acesso em: 21 mar.
2013)

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nessa linha de raciocnio, a tese defendida por Leonardo Rangel:

A cobertura previdenciria historicamente mais baixa nos pases da


Amrica Latina em relao dos pases europeus. Assim, o mercado
de trabalho torna-se outro elemento de presso sobre os sistemas
previdencirios nos pases latino-americanos, pois recorrentemente h
problemas de insuficincia de financiamento devido ao desemprego e
informalidade. [...] Apesar de diversas reformas feitas, os desafios
presentes e futuros ainda esto mesa. Garantir a renda da populao
na fase da vida em que obter renda do trabalho no mais possvel
torna-se cada vez mais imperioso. O desafio cumprir esse papel
mantendo a sustentabilidade de longo prazo e sem esquecer que h
grandes contingentes de trabalhadores que precisam ser includos nos
sistemas previdencirios33.

Ainda de acordo com as informaes do Banco Mundial, o Chile possui uma


das maiores cobertura previdenciria, se comparado com a Argentina e o Uruguai, com
60% dos trabalhadores recebendo proteo; sendo que a Bolvia tem a menor cobertura,
com cerca de 75% de trabalhadores na informalidade34. Assim, no h dvidas de que a
expanso previdenciria passa pelo crivo da criao de mecanismos para formalizar e de
simplificar o acesso aos servios e benefcios oferecidos pelos regimes protetivos.
Segundo a Revista Carta Capital, o Brasil tem uma taxa de cobertura de 67%,
dado que o coloca entre os pases latinoamericanos com maior formalizao35. De fato,
RANGEL,
Leonardo. Previdncia
Social
na
Amrica
Latina. Disponvel
em:
<http://www.capacidadeshumanas.org/wpontent/uploads/2013/01/07_Previd%C3%AAncia_Social_Leon
ardo_Rangel.pdf>. Acesso em: 21 mar. 2013, p. 148/149.
34
O relatrio Dos direitos realidade destaca ainda que em muitos pases, em vez de diminuir, a
informalidade aumentou nas ltimas dcadas. Muitos trabalhadores saem e entram do setor formal (e do
sistema de previdncia social) vrias vezes ao longo da vida profissional. Na Argentina, no Chile e no
Uruguai, por exemplo, o trabalhador mdio passa apenas metade da sua vida de trabalho contribuindo
para a previdncia social. O Chile o pas com menor nvel de informalidade, cerca de 40%, e a Bolvia
tem o maior, 75%. Por isso, destaca o relatrio, os programas de seguro social contributivo devem ser
aberto a todos os trabalhadores, independentemente do setor em que estejam inseridos. Isto significa
manter um seguro obrigatrio no setor formal, mas tambm promover a incluso dos trabalhadores do
setor informal em programas de seguro social contributivo, a ttulo facultativo, com adequados incentivos
financeiros e insPitucionais. (MARINHO, Denise. Banco Mundial: Informalidade na Amrica Latina
cria paradoxo para sistemas previdencirios. Disponvel em: <http://www.worldbank.org/pt/news/pressrelease/2010/06/08/wb-informality-latin-america-creates-social-security-paradox>. Acesso em: 21 mar.
2013)
35
Informao veiculada na reportagem publicada em 03/10/2010: Com relao cobertura global, a
Previdncia no s recuperou como excedeu a taxa de cobertura de 66,4% que mantinha no comeo dos
anos 90, antes dela cair ao longo da dcada para 61,7%. A partir de 2003, a taxa de cobertura
previdenciria voltou a crescer, registrando elevaes sucessivas at a taxa atual, de 67%. O crescimento
da cobertura previdenciria est diretamente ligado ao aumento da formalizao dos empregos no Brasil,
33

145

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

esse resultado positivo decorre da implementao de inmeras polticas pblicas de


incluso previdenciria no RGPS, desde a promulgao da Emenda Constitucional n
47/05, e que sero examinadas no prximo item.

5. ALTERAES LEGISLATIVAS E AS PECULIARIDADES DAS NOVAS


FORMAS DE CONTRIBUIO AO REGIME PREVIDENCIRIO

Com a finalidade de aumentar a cobertura previdenciria, a Emenda


Constitucional n 41/2003 inseriu o pargrafo doze no artigo 201 da Constituio
Federal de 1988 dispondo que lei dispor sobre sistema especial de incluso
previdenciria para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de
valor igual a um salrio-mnimo, exceto aposentadoria por tempo de contribuio".
Entretanto, no ano de 2005, com a promulgao da Emenda Constitucional n
47, o dispositivo supramencionado foi alterado para permitir a incluso do(a)s
trabalhadore(a)s que se dedicam exclusivamente ao trabalho domstico (donas-de-casa),
bem como para inserir o pargrafo treze no artigo 201. Confira-se:

que gerou mais 14 milhes de postos de trabalho formais. Outro resultado positivo foi o incentivo
formalizao do trabalho domstico por meio do apoio concedido ao empregador. Com isso, ele pode
abater no Imposto de Renda da Pessoa Fsica a parte patronal da contribuio previdenciria (12%) sobre
um empregado e um salrio mnimo. J o Programa do Empreendedor Individual possibilita a
formalizao de trabalhadores que atuam por conta prpria e tm renda anual de at R$ 36 mil. A ao j
foi responsvel pela incluso de 500 mil contribuintes este ano e existe a perspectiva desse nmero se
expandir para 800 mil. Entre os 67% da populao socialmente protegidos esto os 41, 97 milhes de
contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os 7,17 milhes de trabalhadores rurais
(assegurados especiais); os 6,32 milhes de servidores pblicos vinculados aos regimes prprios da
previdncia; e aproximadamente 1,1 milho de pessoas que so socialmente protegidos, mas que no
contriburam para a previdncia, como o portadores de deficincia fsica e idosos com mais de 75 anos.
Em termos regionais, a mdia nacional de proteo social, de 67%, superada por Santa Catarina, com
81,8% de cobertura, em funo das altas taxas de formalizao da mo-de-obra no mercado de trabalho
regional, bem como importante cobertura da agricultura familiar pela previdncia rural. Na sequncia,
tambm com ndices superiores mdia, vm os estados do Rio Grande do Sul (75,1%), So Paulo
(73,3%), Distrito Federal (73,2%), Esprito Santo (72,4%), Paran (71,4%), Minas Gerais (69,5%),
Rondnia (69,5%), e Rio de Janeiro (68,6%). (DANIEL, Paulo. Previdncia tem maior cobertura da
Amrica Latina. Disponvel em:<http://www.cartacapital.com.br/economia/previdencia-tem-maiorcobertura-da-america-latina/>. Acesso em: 21 mar. 2013)

146

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Art. 201 - CF/1988. [...] 12. Lei dispor sobre sistema especial de
incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e
queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a
famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo. 13. O sistema especial de incluso
previdenciria de que trata o 12 deste artigo ter alquotas e carncias
inferiores s vigentes para os demais segurados do regime geral de
previdncia social.

Para atender s determinaes da Constituio Federal de 1988, notadamente


aps a insero de dispositivos relacionados ampliao da cobertura previdenciria
(EC n 47/2005), houve a edio da Lei Complementar n 123/2006. Nesse momento,
instituiu-se no Brasil o Plano Simplificado de Previdncia Social destinado aos
contribuintes individuais e segurados facultativos com renda mensal em torno de um
salrio mnimo. Para esses segurados foi garantida a filiao ao RGPS com a reduo da
alquota de contribuio de 20% para 11%. Nesse sentido:

Art. 21 - Lei 8.212/91. [...] 2 de 11% (onze por cento) sobre o


valor correspondente ao limite mnimo mensal do salrio-decontribuio a alquota de contribuio do segurado contribuinte
individual que trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com
empresa ou equiparado, e do segurado facultativo que optarem pela
excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de
contribuio.

Ocorre que, algumas restries foram estabelecidas, dentre as quais se


destacam: o valor a ser pago deve incidir apenas sobre um salrio mnimo e no haver
o pagamento do benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio. Abaixo esto
relacionados os dispositivos que regulamentaram tais vedaes:

Art. 21 - Lei 8.212/91. [...] 3 O segurado que tenha contribudo na


forma do 2 deste artigo e pretenda contar o tempo de contribuio
correspondente para fins de obteno da aposentadoria por tempo de
contribuio ou da contagem recproca do tempo de contribuio a que
se refere o art. 94 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, dever
complementar a contribuio mensal mediante o recolhimento de mais

147

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

9% (nove por cento), acrescido dos juros moratrios de que trata o


disposto no art. 34 desta Lei.
Art. 9 - Lei 8.213/91. [...] 1 O Regime Geral de Previdncia Social RGPS garante a cobertura de todas as situaes expressas no art. 1
desta Lei, exceto as de desemprego involuntrio, objeto de lei
especfica, e de aposentadoria por tempo de contribuio para o
trabalhador de que trata o 2 do art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de julho
de 1991.
Art. 18 - Lei 8.213/91. [...] 3 O segurado contribuinte individual, que
trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com empresa ou
equiparado, e o segurado facultativo que contribuam na forma do 2
do art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, no faro jus
aposentadoria por tempo de contribuio.
Art. 55 - Lei 8.213/91. [...] 4 No ser computado como tempo de
contribuio, para efeito de concesso do benefcio de que trata esta
subseo, o perodo em que o segurado contribuinte individual ou
facultativo tiver contribudo na forma do 2 do art. 21 da Lei n 8.212,
de 24 de julho de 1991, salvo se tiver complementado as contribuies
na forma do 3 do mesmo artigo.
Art. 94 - Lei 8.213/91. [...] 2 No ser computado como tempo de
contribuio, para efeito dos benefcios previstos em regimes prprios
de previdncia social, o perodo em que o segurado contribuinte
individual ou facultativo tiver contribudo na forma do 2 do art. 21 da
Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991, salvo se complementadas as
contribuies na forma do 3 do mesmo artigo.

Nesse intuito de aumentar a cobertura do regime previdencirio, tambm foi


regulamentada a possibilidade de o empregador(a) domstico(a) deduzir o valor pago a
ttulo de contribuio previdenciria de seu imposto de renda, fato que se caracterizou
como um estmulo para a formalizao do trabalho domstico no Brasil36.

36

As regras dessa modalidade de incluso previdenciria foram regulamentadas pela Lei n 11.324/2006:
Art. 12. Lei no 9.250, de 26 de dezembro de 1995. [...] VII - at o exerccio de 2012, ano-calendrio de
2011, a contribuio patronal paga Previdncia Social pelo empregador domstico incidente sobre o
valor da remunerao do empregado. [...] 3o A deduo de que trata o inciso VII do caput deste artigo: I
- est limitada: a) a 1 (um) empregado domstico por declarao, inclusive no caso da declarao em
conjunto; b) ao valor recolhido no ano-calendrio a que se referir a declarao; II - aplica-se somente ao
modelo completo de Declarao de Ajuste Anual; III - no poder exceder: a) ao valor da contribuio
patronal calculada sobre 1 (um) salrio mnimo mensal, sobre o 13 o (dcimo terceiro) salrio e sobre a
remunerao adicional de frias, referidos tambm a 1 (um) salrio mnimo; b) ao valor do imposto
apurado na forma do art. 11 desta Lei, deduzidos os valores de que tratam os incisos I a III do caput deste
artigo; IV - fica condicionada comprovao da regularidade do empregador domstico perante o regime
geral de previdncia social quando se tratar de contribuinte individual.

148

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nessa perspectiva, outra importante medida de incluso previdenciria inserida


na legislao nacional foi a criao do(a) Microempreendedor(a) Individual, com a
publicao da Lei Complementar n 128/2008. A partir de ento essa categoria passou a
contribuir com a previdncia social e pde se formalizar, inclusive com a emisso de
nota fiscal. Assim, a norma em comento ampliou a cobertura previdenciria a uma
parcela da populao ativa que no tinha condies ou interesse de se formalizar
segundo as regras existentes37.
A medida derradeira, promovida pelo Estado para possibilitar a ampliao da
cobertura previdenciria foi edio da Lei n 12.470/2011. Tal disposio legal
permitiu que as donas de casa, que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico,
paguem apenas 5% de um salrio mnimo por ms a ttulo de contribuio
previdenciria. Alm desse requisito, devem ter renda familiar de at 02 (dois) salrios
mnimos e efetuarem sua inscrio junto ao Cadastro nico para Programas Sociais
(Cadnico)38.

37

De acordo com a Lei Complementar n 128/2008 so requisitos para o enquadramento como


microempreendedor indiQiduMl: Art. 18-A. O Microempreendedor Individual - MEI poder optar pelo
recolhimento dos impostos e contribuies abrangidos pelo Simples Nacional em valores fixos mensais,
independentemente da receita bruta por ele auferida no ms, na forma prevista neste artigo. 1 Para os
efeitos desta Lei, considera-se MEI o empresrio individual a que se refere o art. 966 da Lei n 10.406, de
10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil, que tenha auferido receita bruta, no ano-calendrio anterior, de at
R$ 36.000,00 (trinta e seis mil reais), optante pelo Simples Nacional e que no esteja impedido de optar
pela sistemtica prevista neste artigo. [...] V o Microempreendedor Individual recolher, na forma
regulamentada pelo Comit Gestor, valor fixo mensal correspondente soma das seguintes parcelas: a)
R$ 45,65 (quarenta e cinco reais e sessenta e cinco centavos), a ttulo da contribuio prevista no inciso
IV deste pargrafo; b) R$ 1,00 (um real), a ttulo do imposto referido no inciso VII do caput do art. 13
desta Lei Complementar, caso seja contribuinte do ICMS; e c) R$ 5,00 (cinco reais), a ttulo do imposto
referido no inciso VIII do caput do art. 13 desta Lei Complementar, caso seja contribuinte do ISS; VI
sem prejuzo do disposto nos 1 a 3 do art. 13 desta Lei Complementar, o Microempreendedor
Individual no estar sujeito incidncia dos tributos e contribuies referidos nos incisos I a VI do caput
daquele artigo. 4 No poder optar pela sistemtica de recolhimento prevista no caput deste artigo o
MEI: I cuja atividade seja tributada pelos Anexos IV ou V desta Lei Complementar, salvo autorizao
relativa a exerccio de atividade isolada na forma regulamentada pelo Comit Gestor; II que possua
mais de um estabelecimento; III que participe de outra empresa como titular, scio ou administrador;
ou IV que contrate empregado. [...] Art. 18-C. Observado o disposto no art. 18-A, e seus pargrafos,
desta Lei Complementar, poder se enquadrar como MEI o empresrio individual que possua um nico
empregado que receba exclusivamente 1 (um) salrio mnimo ou o piso salarial da categoria profissional.
38
Esses requisitos foram extrados do artigo 21 dMI ei 8B212CE1, modificado pela I ei n 12B470/12: LBBB]
2o No caso de opo pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de contribuio, a
alquota de contribuio incidente sobre o limite mnimo mensal do salrio de contribuio ser de: I 11% (onze por cento), no caso do segurado contribuinte individual, ressalvado o disposto no inciso II, que
trabalhe por conta prpria, sem relao de trabalho com empresa ou equiparado e do segurado facultativo,
observado o disposto na alnea b do inciso II deste pargrafo; II - 5% (cinco por cento): a) no caso do

149

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Com essa filiao, pessoas que se dedicam somente ao trabalho domstico


passam a contar com a cobertura previdenciria no caso de invalidez temporria ou
permanente, velhice, morte e nascimento de filho; o benefcio ser concedido no valor
de um salrio mnimo e h inclusive o pagamento de 13 (dcimo terceiro) salrio. A
legislao tambm est em consonncia com o pargrafo 12 do artigo 201 da
Constituio Federal de 1988, na medida em que veda a utilizao do tempo de
contribuio pago na condio de dona-de-casa de baixa renda no benefcio de
aposentadoria por tempo de contribuio e para averbao em regime prprio de
previdncia social, salvo no caso de complementao da diferena de 9% (nove por
cento).
Paralelamente s alteraes na legislao previdenciria, o INSS tem se
preocupado com o fortalecimento da conscientizao da importncia da filiao ao
RGPS, mormente com a difuso de programas de educao previdenciria junto
populao desprotegida39.
Em se tratando de incluso previdenciria o Brasil tem muito que avanar, mas
certo que as inmeras medidas acima elencadas j representam o incio desse
caminho, pois a ampliao da cobertura previdenciria indispensvel para que toda a
populao tenha acesso aos benefcios e servios oferecidos pela previdncia social.
Dessa forma, as alteraes normativas promovem a concretizaes dos direitos
fundamentais, notadamente os relativos seguridade social. De acordo com dados do

microempreendedor individual, de que trata o art. 18-A da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro
de 2006; e b) do segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda.[...] 4o
Considera-se de baixa renda, para os fins do disposto na alnea b do inciso II do 2 o deste artigo, a
famlia inscrita no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal - Cadnico cuja renda
mensal seja de at 2 (dois) salrios mnimos.
39
Informao extrada do stio eletrnico da Previdncia Social sobre os objetivos do Programa de
Educao Previdenciria: O ProgramMde Educao Previdenciria (PEP) desenQolvido pelo HNSS com
a finalidade de ampliar a cobertura previdenciria por meio da incluso e permanncia dos trabalhadores
brasileiros nos regimes de previdncia. Alm de desenvolver aes de informao e conscientizao sobre
direitos e deveres previdencirios, o Programa vai ao encontro da sociedade e a prepara para usufruir,
com tranquilidade e segurana, de tudo aquilo que a previdncia pblica, enquanto sistema de proteo
social, pode oferecerB (http://www.previdencia.gov.br/conteudoDinamico.php?id=35 - acesso em 23 de
outubro de 2012)

150

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Ministrio da Previdncia social as polticas de incluso previdenciria j possibilitaram


a ampliao da cobertura previdenciria a milhes de trabalhadores40.

6. CONCLUSO

A seguridade social foi constituda como pertencente categoria de direitos


fundamentais no Brasil, aps 1988. No s pela consagrao de dispositivos
regulamentadores do sistema de proteo social na Constituio Federal, mas tambm
pelo fato de direcionar a atuao dos poderes pblicos no sentido de dar efetividade s
polticas relacionadas garantia de um patamar mnimo de proteo populao.
Dessa maneira, na estruturao do sistema protetivo, o constituinte estabeleceu
como componentes da seguridade social os seguintes subsistemas: sade, assistncia
social e previdncia social; cada qual com caractersticas prprias, mas todos com o
objetivo de dar cobertura a situaes de risco social, evitando que a populao fique
desprotegida ou viva em condies de extrema pobreza.
De fato, as polticas sociais ainda no atingiram esse objetivo, necessrio
promover o acesso aos subsistemas da seguridade social e melhorar os servios e
benefcios ofertados populao que j recebe alguma prestao social. Contudo, em
que pese existncia de teoria contrria ao entendimento de que os direitos sociais
pertencem categoria dos direitos humanos, filiou-se, neste trabalho, tese que defende
o aspecto fundamental desses direitos.

40

Trecho extrado do artigo Medidas de Incluso Previdenciria no Brasil: Ademais da ampliao da


proteo previdenciria como conseqncia direta do crescimento do mercado formal, verificou-se, a
partir das medidas de incluso previdenciria analisadas, o aumento da proteo de autnomos,
empregadores e assalariados sem carteira, o que pode ser atribudo aos ganhos econmicos destas
atividades, assim como s medidas de desburocratizao e reduo de alquotas, implementadas tanto pela
Previdncia Social, em seu Regime Geral de Previdncia Social, quanto pela Receita Federal. Entre as
principais medidas esto o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional), o Plano Simplificado de Previdncia
Social (PSPS), que, em agosto de 2012, registrou cerca de 1,5 milho de filados, e mais recentemente a
criao da figura do Micro Empreendedor Individual MEI, que, em agosto de 2012 j registrava cerca
de 2,9 milhes de adeses. (Disponvel no site http://www.mps.gov.br/arquivos/office/1_121018090758-157.pdf, acesso em 14 de maro de 2013, p. 17)

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No se pode esquecer que a captao de recursos financeiros (contribuies)


essencial assegurar o cumprimento das determinaes constitucionais no campo da
seguridade social. Da a justificativa para as vrias alteraes promovidas junto ao
RGPS, a nvel constitucional e infraconstitucional, no que se refere expanso de
polticas inclusivas, dentre as quais de destacam: a diminuio de alquotas de
contribuio; a disseminao de programas de educao previdenciria; a possibilidade
de desconto do valor pago a ttulo de contribuio no imposto de renda e a formalizao
do(a)s microempreendedore(a)s.
Ressalta-se, por fim, que a fundamentalidade da seguridade social pode ser
encontrada na promoo do princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III
da CF/88) e na determinao de que um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil
a construo de uma sociedade justa e solidria (art. 3, inciso I da CF/88). Por bvio,
tais premissas no podem ser resguardadas sem a estruturao de um sistema de
seguridade social capaz de assegurar a todos os indivduos um patamar mnimo de
subsistncia, em detrimento do qual o homem estaria sob uma condio de misria
deletria aos valores resguardados pelos direitos humanos.

7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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153

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

OS PARMETROS CONSTITUCIONAIS DO NOVO SISTEMA ESPECIAL DE


INCLUSO PREVIDENCIRIA: UMA ANLISE DO PL N 0253/2005
THE CONSTITUTIONAL PARAMETERS OF NEW SPECIAL SYSTEM OF SOCIAL
WELFARE INCLUSION: AN ANALYSIS OF THE PROPOSED BILL N 0253/2005
Maria Roseniura de Oliveira Santos
RESUMO:
Nossa atual Constituio teve sua fora normativa fundamental desafiada por diversas
conjunturas. Na era neoliberal de reestruturao produtiva e do Estado inmeras foram as
emendas constitucionais que afetaram gravemente o sistema de proteo social e suas
correlatas polticas pblicas. No campo da Seguridade Social especialmente, atravs da
Emenda Constitucional n 41/2003 foi institudo um novo Sistema Especial de Incluso
Previdenciria (SEIP) que, antes mesmo de sua regulamentao, mais recentemente foi
alterado pela Emenda n 47/2005. O presente estudo visa analisar este novo regime
previdencirio de cunho inclusivo e emancipador dos cidados socialmente desprotegidos.
Buscar-se- tambm extrair os princpios e regras constitucionais balizadores do SEIP para
identificar os parmetros jurdicos fundamentais para sua regulamentao para da ento
avaliar o projeto de lei n. 253/2005.
PALAVRAS CHAVES:
Constituio Federal; Polticas pblicas; Neoliberalismo; Sistema Especial de Incluso
Previdenciria; PL n. 253/2005
ABSTRACT:
Our current Constitution had its normative force fundamental challenged by several
conjuncture. In the era of neoliberal restructuring of production and the state have been
numerous constitutional amendments that affected seriously the social protection system and
its related public policies. In the area of Social Security in particular, by Constitutional
Amendment No. 41/2003 established a new Special System of social welfare Inclusion (SEIP)
who, even before his regulation recently was changed by Amendment n. 47/2005. This study
aims to analyze this new social welfare system of inclusive and emancipatory nature of
socially unprotected citizens. Search will also extract the constitutional principles and rules
that guide the SEIP and identify the parameters for a regulation and from then to evaluate
the bill n. 253/2005.
KEYWORDS:
Federal Constitution; Public policies; Neoliberalism; Special System of social welfare
Inclusion; Bill n. 253/2005
1. Introduo:
Nossa Constituio Federal criou em 1988 uma estrutura estatal de carter capitalista
porque fundado no respeito e valorizao da livre iniciativa ( CF art. 1, IV c/c 5, XXII),
entretanto, situou-a ao lado do princpio do valor social do trabalho (SANTOS, R., 2002).

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A Magna Carta estabeleceu tambm como princpio fundamental a dignidade da


pessoa humana que implica um plexo de interaes no sistema constitucional
neste quadro que os direitos sociais so destinados a efetivar programa
jusconstitucional para promoo da dignidade da pessoa humana cuja efetivao demanda a
efetivao atravs de prestaes positivas do Estado consistentes na obrigao de implementar
polticas pblicas.
Ao longo dos anos de vigncia da atual Constituio republicana, variadas
conjunturas desafiaram a ordem constitucional. Certamente o projeto neoliberal de reforma do
Estado e de reestruturao produtiva promoveu extensa interveno no arcabouo
constitucional mediante reformas polticas, econmicas, sociais e trabalhistas.
Este processo de reformas neoliberais gerou graves e nefastos efeitos, implicando a
destruio e/ou precarizao das condies de vida dos cidados pela corroso dos direitos
sociais, pelo desemprego em massa e pelo acirramento das desigualdades sociais. Essas
transformaes conduziram a uma maior instabilidade econmica e um aumento das
inseguranas no mundo do trabalho. Propulsionou-se em escala mundial a concorrncia
predatria com efeitos nefastos sobre todas as esferas da vida social.
Inmeras reformas constitucionais implementadas na dcada de 90 impactaram
negativamente no sistema de proteo social, pois restringiram polticas sociais em especial a
de assistncia social. Entretanto, incialmente, atravs da Emenda Constitucional n 41/2003,
(mais recentemente alterado pela Emenda n 47/2005), foi institudo um novo Sistema
Especial de Incluso Previdenciria (SEIP) ainda no regulamentado.
O presente estudo visa analisar o novo regime previdencirio que instaura um novo
perfil da poltica previdenciria de cunho inclusivo e emancipador dos cidados socialmente
desprotegidos e aviltados em sua dignidade enquanto pessoa humana,
Busca-se ainda extrair os princpios e regras da ordem normativa constitucional
balizadores deste novo sistema previdencirio de modo a identificar parmetros jurdicos
fundamentais para uma regulamentao. E mais especificamente, no quadro delineado, avaliar
o projeto de lei n. 253/2005.
Neste contexto, o estudo da temtica se justifica pela sua atualidade e pla
potencialidade de contribuir com o debate inclusive no campo legislativo.

155

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

2. A Constituio Federal e as polticas sociais na era neoliberal


2.1 As polticas sociais no arcabouo constitucional
A Magna Carta inseriu a funo social como elemento especial condicionante do
direito de propriedade como um todo (no apenas o seu exerccio egocntrico), introduzindo
na propriedade um interesse que no se confunde estritamente com o interesse de seu titular.
Como observa Sarlet:
Para alm desta vinculao (na dimenso positiva e negativa) do Estado, tambm a
ordem comunitria e, portanto, todas as entidades privadas e os particulares
encontram-se diretamente vinculados pelo princpio da dignidade da pessoa humana.
(...) Que tal dimenso assume particular relevncia em tempos de globalizao
econmica. (2007, p. 100).

A segunda gerao dos direitos fundamentais est fundada no princpio da


igualdade, implicando na garantia em prestaes estatais de fazer correspondentes aos
chamados direitos sociais de cunho econmico e social cujo objetivo assegurar melhores
condies de vida.
Cabe observar que, em grande medida, os direitos sociais esto vitalmente
vinculados ao princpio fundamental da dignidade da pessoa humana de ampla dimenso, pois
constitui elemento estruturante de vrios objetivos fundamentais. Neste sentido, Sarlet (2007)
acentua:
Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrnseca e distintiva de cada
ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do
Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e
deveres fundamentais que asseguram a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de
cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condies existenciais
mnimas para uma vida saudvel, alm de propiciar e promover sua participao
ativa e co-responsvel nos destinos da prpria existncia e da vida em comunho
com os demais seres humanos. (p.62),

A Carta Maior fixou como objetivos fundamentais da Repblica Federativa do


Brasil a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, a erradicao da pobreza e da
marginalizao, bem como a reduo das desigualdades sociais e regionais (CF art. 3, I e III).
Tais objetivos podem ser sintetizados no primado da justia social. Os direitos sociais esto
vinculados a tais objetivos de modo tal que so condio sine qua non para a efetividade dos
objetivos programticos de nossa Constituio.
A Constituio vigente estabelece que a ordem econmica tem por fundamento a
valorizao do trabalho humano e da livre iniciativa e deve assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social (art. 170). Com mesmo parmetro, a Magna Carta
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

estabelece uma ordem social baseada no primado do trabalho e voltada promoo do bemestar e da justia sociais (art. 193).
Este panorama constitucional revela que a Constituio Cidad institui um Estado de
Bem Estar Social que tem a garantia de um sistema de proteo social como seu eixo
fundamental. Porm na era da globalizao, em nome da estabilidade econmica, como se
ver no tpico seguinte, as polticas sociais foram gravemente afetadas em notria
contrariedade aos princpios das ordens econmica e social estabelecidas em 1988.
2.2 O Estado de bem Estar Social e os revezes da reestruturao produtiva: um
panorama econmico-social
A reestruturao do capitalismo foi viabilizada pela Revoluo Tecnolgica na medida
em que a ciberntica, a informtica e a automao potencializaram o desenvolvimento
capitalista.

Essas transformaes conduziram a uma maior instabilidade econmica, a um

aumento das inseguranas no mundo do trabalho (MATTOSO, 1995) e financeirizao com


dependncia crescente de fluxos internacionais de capitais (DUPPAS, 1999).
Nogueira (1994), destacado as diretrizes do Consenso de Washington que sintetizam o
programa neoliberal, observa:
O Consenso de Washington no tratou tampouco de questes sociais como
educao, sade, distribuio da renda, eliminao da pobreza. No porque as veja
como questes a serem objeto de ao numa segunda etapa. As reforma sociais, tal
qual as polticas seriam vistas como decorrncia natural da liberalizao econmica.
Isto , devero emergir exclusivamente do livre jogo das foras da oferta e da
procura num mercado inteiramente auto-regulvel, sem qualquer rigidez tanto no
que se refere a bens quanto ao trabalho. Um mercado, enfim, cuja plena instituio
constituiria o objetivo nico das reformas. (p. 11)

Nesse cenrio, uma palavra chave da ideologia neoliberal flexibilizao da


regulao estatal. A flexibilizao vista e apresentada como mecanismo indispensvel para
as empresas brasileiras competirem no plano internacional por novos mercados. Em diversos
pases, a iniciativa privada vale-se de diversos mecanismos de flexibilizao do arcabouo
jurdico de regulao do contrato de trabalho com impacto na efetividade das polticas
pblicas de insero profissionais.
A reestruturao produtiva se sustentou ideologicamente no discurso de que a
desregulamentao do mercado de trabalho para reduo dos custos e a remodelagem do
papel do Estado a partir da reduo de gastos com politicas pblicas mediante ajuste fiscal de
mdood que se possa assegurar infraestrutura para o desenvolvimento econmico sob a
promessa da properidade social.
157

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Essas polticas foram decididas e implantadas pelos governos ao redor do mundo, e


por instituies econmicas internacionais. necessrio ter uma perspectiva da
economia poltica para entender o triunfo dos mercados sobre os governos: Os
prprios governos clamaram por uma vitria, numa tendncia suicida histrica.
Fizeram isso para preservar/aprimorar os interesses de seus estados, dentro do
contexto do surgimento de uma nova economia, e no ambiente ideolgico que
resultou do colapso do estatismo, da crise do previdencialismo e das contradies do
estado desenvolvimentista. (CASTELLS, 2002, p. 188)

Como ressalta Castells, o conjunto de modificaes voltadas reestruturao


produtiva quebra o sistema de proteo social engendrado no seio do Estado de Bem Estar
Social.
Assim as reformas objetivavam: aprofundar a lgica capitalista de busca de lucro
nas relaes capital/trabalho; aumentar a produtividade do trabalho e do capital,
globalizar a produo, circulao e mercados, aproveitando a oportunidade das
condies mais vantajosas para a realizao de lucros em todos os lugares; e
direcionar o apoio estatal para ganhos de produtividade e competitividade das
economias nacionais, frequentemente em detrimento da proteo social e das
normas de interesse pblico (CASTELLS, 1999, p. 55).

Este processo se promoveu com o discurso de crise fiscal da Seguridade, lardeando


uma falncia do sistema, configurando um dos maiores embates ideolgicos. Criou-se um
verdadiero mito da sade, da previdncia e assistncia social. Fala-se em mito com base em
diversos estudos e levantamentos que apontam contradio do discurso com arealidade
oramentria. Dentre estas pesquisas, destacam-se as anlises da ANFIP que conclui:
Como tem sido afirmado incessantemente pela ANFIP, a Seguridade Social
amplamente superavitria. A Constituio Federal de 1988 previu vrios tipos de
recursos e contribuies para o financiamento da Seguridade, de tal forma que, se
forem comparados os valores dos recursos captados com as despesas das trs reas
previdncia social, sade e assistncia social - possvel perceber que a Seguridade
apresenta um excedente oramentrio. (2007, p. 27).

As inseguranas do mundo do trabalho (desemprego crescente, heterogeneidade e


precarizao do mercado de trabalho, desigualdade e excluso social) so obstculos ao
crescimento sustentvel. Emerge assim um entrave fundamental construo de um modelo
de desenvolvimento capaz de responder s necessidades do mercado nacional e internacional
e s desigualdades econmicas e sociais, demandando um sistema de proteo que promova
verdadeiramente incluso e emancipao social.

2.3 As polticas sociais sob hegemonia neoliberal

158

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O pacto constitucional de 1988 significou avano inegvel

consubstanciado na

proeminncia de captulo normativo dedicado ordem social com bases estruturantes de um


Estado de Bem Estar Social. Entretanto a partir de 1990, sucederam-se reformas do Estado e
de redirecionamento das conquistas de 1988 claramente comandadas pelo iderio neoliberal.
Os anos 90 foram marcados pelo discurso miditico, poltico e intelectual de plena
defesa da reforma do Estado que fora apontado como a causa das crises econmicas e sociais.
Ao mesmo tempo em que ideologicamente a Lei Maior tachada como causa do atraso no
desenvolvimento do pas.
Processaram-se paralelamente sucessivas emendas constitucionais. A reforma
avanou sob a regncia das classes dominantes, conduzindo a uma modernizao
conservadora revelando-se visceralmente antidemocrtica, pragmtica e imediatista
(BEHRING, 2008).
Tais reformas tiveram impacto retrocessivo sobre polticas pblicas, pois
desprezaram o programa constitucional desenhado para a Seguridade Social marcado pelos
princpios imanentes ao Estado de Bem Estar Social. Como acentua Soares: o pas foi pego
a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado de Bem Estar Social
(apud BEHRING p. 250).
As reformas atentaram contra os multicitados princpios fundamentais (arts. 1 a 4)
que ao lado dos direito e garantias individuais (art. 5) constituem um ncleo intangvel imune
emenda constitucional. Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal (STF) j assentou que:
muito difcil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituio passveis
de leso to grave que justifique o processo e o julgamento da arguio de
descumprimento. No h dvida de que alguns desses preceitos esto enunciados, de
forma explcita, no texto constitucional. (...) no se poder deixar de atribuir essa
qualificao aos demais princpios protegidos pela clusula ptrea do art. 60, 4, da
Constituio (...) fcil ver que a amplitude conferida s clusulas ptreas e a ideia
de unidade da Constituio (...) acabam por colocar parte significativa da
Constituio sob a proteo dessas garantias. Tal tendncia no exclui a
possibilidade de um 'engessamento' da ordem constitucional, obstando introduo
de qualquer mudana de maior significado [...]. Essa via, em lugar de permitir
fortalecimento dos princpios constitucionais contemplados nas 'garantias de
eternidade', como pretendido pelo constituinte, acarreta, efetivamente, seu
enfraquecimento. Assim, parece recomendvel que eventual interpretao restritiva
se refira prpria garantia de eternidade sem afetar os princpios por ela protegidos
[...] Essas assertivas tm a virtude de demonstrar que o efetivo contedo das
'garantias de eternidade' somente ser obtido mediante esforo hermenutico.
Apenas essa atividade poder revelar os princpios constitucionais que, ainda que
no contemplados expressamente nas clusulas ptreas, guardam estreita vinculao
com os princpios por elas protegidos e esto, por isso, cobertos pela garantia de
imutabilidade que delas dimana. [...].
(Repr. 94, Rel. Min. Castro Nunes, Archivo Judicirio 85/31, 34-35, 1947). (ADPF
33-MC, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 29-10-2003, Plenrio, DJ
de 6-8-2004).

159

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Salma e Valier observam que o conjunto de direitos duramente conquistados em


1988 foi posto sob a lgica do ajuste fiscal e marcado pela defasagem entre direito e realidade
(apud BEHRING, 2008) mediante reformas constitucionais e inovaes legais no raramente
inconstitucionais por conflitarem com os principios fundamnetais da Repblica. Esta
defasagem configurou-se pelo distanciamento entre as promessas constitucionais (delineadas
no art. 3) e a realidade social na medida em que, no plano da polticas promotoras de incluso
social, a Magna Carta perdeu sua fora normativa perpetrando-se verdadeira desconstituio
do pacto poltico firmado na Constituio Cidad.
2.3.1

O processo de privatizao das polticas sociais: o desprezo aos


princpios da universalidade e da solidariedade

No cenrio de reformas neoliberais, instalou-se uma tendncia de impor a lgica


privada s polticas sociais especialmente as de seguridade social (previdncia,sade e
assistncia), sincronizando-as com as mudanas da economia globalizada. As polticas sociais
ganham realce nos entremeios das polticas de regulao econmica, alcanando franca
funo de facilitador da reproduo do capital. Instaura-se uma racionalidade privatizante em
detrimento de investimentos nas polticas pblicas (BEHRING, 2008).
Os diretrizes da reforma so marcadas pela restrio das polticas de seguridade
social, cabendo observar que esses mecanismos operativos da nova poltica social geram
segmentao e seletividade crescentes entre os genericamente considerados "pobres", "os
mais pobres entre os pobres", sedimentando um universo de "excludos" da proteo
social"(IVO, 2006). Como conseqncia, h uma segmentao dos cidados gerando uma
nova estratificao social,
(...), tendo em vista as possibilidades "da incluso", com a seguinte configurao:
- os cidados protegidos ("privilegiados");
- os protegidos da assistncia garantida pela LOAS;
- os atendidos por programas estruturantes, como a Reforma Agrria, mas
dependentes de opes oramentrias;
- OS parcial e temporariamente assistidos dos programas focalizados;
- uma ampla faixa de "excludos da assistncia, da proteo e do trabalho" que, de
fato, forma a grande maioria da "populao ajudvel" -- os no man 's land, conforme
designao de Lautier (1999) e os desafiliados de Castel (1995): os assalariados
precrios que perderam os direitos ao seguro; os no-assalariados (autnomos de
servios e comrcio instvel), incapazes de provar potencial produtivo; os
qualificados inativos que no so dignos de integrar os focos assistenciais, pois no
so muito pobres ou no so muito velhos; e os eventualmente suspeitos de
simulao, os "falsos pobres". (IVO, 2006, p. 62-63).

160

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A segmentao dos cidados vem justificada pela necessidade de impedir o colapso


falimentar do Sistema de Seguridade, em especial, da Previdncia por ter a mesma carter
contributivo. A questo oramentria passa a justificar a focalizao dos investimentos com
excluso de grupos.
Na questo oramentria, a no publicao do Oramento da Seguridade abre a
possibilidade para afirmaes e anlises sobre o dficit da previdncia. Alm
disso, permite que receitas prprias da Seguridade sejam desviadas para outros fins
e, ainda mais, que recursos sejam nela realocados como transferncias do Tesouro e
no como receitas prprias da Seguridade, reforando o discurso do dficit da
previdncia. E esse processo facilitado pelo grande controle do Ministrio da
Fazenda sobre a arrecadao para o financiamento da Seguridade. (DIEESE, 2007)

Esta segmentao aliada concentrao focalizada das polticas sociais entra em


linha de choque com os princpios da universalidade e da solidariedade vigentes na ordem
constitucional. O principio da universalidade, como destaca Martinez (2005), no arcabouo
constitucional tem cunho estruturante e implica que:
No momento da contribuio a sociedade quem contribui. No instante da
percepo da prestao, o ser humano a usufruir. Embora no ato da contribuio
seja possvel individualizar o contribuinte, no possvel vincular cada uma das
contribuies a cada um dos percipientes, pois h um fundo annimo de recursos e
um nmero determinvel de beneficirios.

A reforma neoliberal teve como caractersticas adaptao lgica do capital e o


desprezo ao padro constitucional de bem estar social, especialmente pela afronta aos
princpios da universalidade e da solidariedade.
Configurou-se sob a hegemonia neoliberal um quadro de retrocesso social com
aumento da pobreza e conseqente demanda por benefcios e servios sociais . Na expresso
de Soares (2000), implanta-se um Estado de Mal Estar Social.
3 O novo Sistema Especial de Incluso Previdenciria (SEIP): avano ou retrocesso?
3.1 Os parmetros constitucionais do SEIP: conjugao de polticas de previdncia e
assistncia sociais.
Apesar do quadro delineado nos itens anteriores, mais recentemente, alterou-se a
norma constitucional atravs da emenda n. 47/2005 com claro objetivo de reverter a tendncia
de retrocesso no retrocesso de incluso social.
Os precedentes dessa tendncia remontam a emenda constitucional n. 20/1998 nas
alteraes constitucionais reativas aos benefcios previdencirio do salrio famlia e auxilio
recluso que passaram a ter o baixo rendimento como requisito de concesso.

161

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Este trao ganha institucionalidade definitiva com a emenda constitucional n.


47/2005 que inseriu na Constitucional o Sistema Especial de Incluso Previdncia destinado
juridicamente promoo da incluso social dos seguimentos dos desprotegidos
destacadamente os jogados na informalidade do mercado do trabalho.
A emenda referida, como, destaca Vianna:
Resultou de intensos debates e negociaes, e significou a concordncia (relativa, na
verdade) de diferentes grupos polticos com a definio adotada na OIT: seguridade
indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os que se
encontram em necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes nem a
trabalhadores; e estende a noo de risco social, associando-a no apenas perda ou
reduo da capacidade laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade,
acidente de trabalho como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo7
(2003, p.2), Destacamos.

O novo sistema traz como novidade que envolve o cenrio brasileiro consiste na
Poltica Previdenciria do Trabalhador de Baixa Renda (COSTA, 2004, p. 388)
A mencionada emenda constitucional institui o denominado sistema especial de
incluso previdenciria (SEIP) nos 12 e 13 do art. 201 da CF. A prpria denominao
constitucional j revela uma mesclagem de poltica previdenciria com a matriz da poltica de
assistncia social, implicando uma quebra da lgica estrita da contributividade do regime
previdencirio o que se harmoniza com opo constitucional pela idia de Seguridade Social
que traz em si um amplo conceito de proteo social (VIANNA, 2003).
Como reala Costa, o novo sistema se justifica pela:
A demanda social num pas de fraca distribuio de renda como o nosso, registrado
e divulgado pelos estudos dos organismos oficiais como Ipea , IBGE , PNUD,
PNAD , tem demonstrado a urgncia na consolidao de poltica de incluso
previdenciria de um tipo de trabalhador , o informal urbano , aquele que se
encontra fora do mbito das regras do atual Regime Geral de Previdncia SocialRGPS, portanto desprovido de proteo previdenciria e no alcanvel pelas
polticas assistenciais de combate pobreza e misria.
Debruar-se nas diferenas do Sistema Previdencirio e do Sistema Assistencial,
ramos da Seguridade Social , esboar um conjunto de direitos de cidadania
inerentes ao gozo do bem de todos conforme as normas constitucionais ditadas nos
artigos 1. e 3.(2007, p. 288).

Na redao vigente, dispe o art. 201 da CF:


12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo.
13. O sistema especial de incluso previdenciria de que trata o 12 deste artigo
ter alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do regime
geral de previdncia social.

162

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

De acordo com os mencionados dispositivos constitucionais, o sistema especial tem


como requisito a baixa renda individual ou familiar. Pressuposto que visa claramente alcanar
os trabalhadores alocados nos nichos informais de mercado e at mesmo quem est no mbito
das atividades domsticas no diretamente inseridas na dinmica da produo do capital.
Observe-se que o SEIP integra o Regime Geral de

Previdncia Social como

subregime diferenciado pelo que est submetido aos principio gerais da Seguridade Social e,
esepcificamente tambm, aos principios da Previdncia Social. Costa sustenta, nesta linha,
que:
De fato no se trata de um sistema , mas de um subregime do Regime Geral , ou
melhor , de um instituto similar - mas no em amplos aspectos - ao do segurado
especial , espcie do gnero trabalhador rural , contribuinte da Seguridade Social e
no da previdncia social , cujo benefcio de um salrio mnimo conforme
determinao do art. 195, par. 8/CF. (2007, p. 388).

As balizas constitucionais do novo sistema previdencirio que se extraem dos


dispositivos constitucionais so os seguintes princpios ou parmetros:
a) Principio da promoo da incluso social;
b) Princpio da proteo previdenciria mais favorvel
Cabe frisar, como j apontado ao longo do estudo, que a proteo do cidado por
meio da Seguridade Social - a includa evidentemente a previdncia social -

um

mecanismo de concretizao e preservao da dignidade da pessoa humana, pois esta


imanente consolidao do Estado Democrtico de Direito.
Assim o princpio da dignidade da pessoa humana tambm se insere entre os
princpios regentes do SEIP como macro paradigma. este conjunto de princpios
constitucionais que deve, pois orientar a regulamentao legislativa que se passa analisar nos
tpicos subseqentes.
3.2 A regulamentao do SEIP: os primeiros passos legislativos
Buscando efetivar a norma, a primeira medida foi a edio da Lei complementar n.
128/08 criou a figura jurdica do Microempreendedor Individual (MEI) com objetivo de tirar
da informalidade, cerca de onze milhes de trabalhadores brasileiros e possibilitar o acesso
destes trabalhadores informais proteo previdenciria.
Tambm a lei n 12470/2011 alterou os arts. 21 e 24 da Lei n 8.212, de 24 de julho
de 1991, que dispe sobre o Plano de Custeio da Previdncia Social, para estabelecer alquota
diferenciada de contribuio para o microempreendedor individual e do segurado facultativo

163

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua
residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. Fixou tambm alquota
diferenciada de 5% (cinco por cento) no caso do microempreendedor individual assim como
para segurado facultativo sem renda prpria que se dedique exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencente a famlia de baixa renda. A
referida lei regula assim alguns aspectos do Sistema Especial de incluso Previdenciria
previsto no art. 201, 12 e 13 da CF.
Observe-se que h coincidncia dos requisitos e os previstos na Constituio o que
evidencia que a lei n 12470/2011, apesar de no expressamente consignar, sim
regulamentao parcial do SEIP. Contudo, com vistas a regulamentar de forma ampla o
SEIP, tramitam o Projeto de Lei do Senado n. 253/2005, verifcando-se, verdadeira
sobreposio e fracionamento da regulamentao do novo subregime previdencirio. Esta
pluralidade de regulamentaes, quando da aprovao final do PL n 253/2005, poder criar
srias distores e dificuldades na interpretao e aplicao do SEIP no contexto do Regime
Geral da Previdncia Social (RGPS).
3.3 Uma anlise da constitucionalidade do Projeto de Lei n 253/2005
3.3.1

As linhas gerais da proposta legislativa

Os Projetos de Lei do Senado n 253/ 2005, 67/2007 e 132/2010 tramitam em


conjunto na Comisso de Assuntos Sociais do Senado. Em 24/08/2011, foi emitido Relatrio
do Senador Eduardo Braga, com voto pela aprovao do Projeto de Lei do Senado n
253/2005, na forma do Substitutivo pela rejeio do PLS n. 67/2007 e 132/2010 .
A proposta a ser encaminhada para votao versa:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre o sistema especial de incluso previdenciria para os
trabalhadores de baixa renda e para aqueles que, sem renda prpria, dedicam-se
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito da prpria residncia.

Pelo texto encaminhado pela relatoria do projeto a Lei n 8.212, de 24 de julho de


1991, passar a vigorar, se aprovado nos seguintes termos:
Art. 21
(...)
4 A contribuio complementar a que se refere o 3 deste artigo e o 4 do art.
21-A desta Lei ser exigida a qualquer tempo, sob pena de indeferimento do
benefcio. (NR)
Art. 21-A. A alquota de contribuio dos segurados de que tratam os 12 e 13 do
art. 201 da Constituio Federal ser de sete vrgula sessenta e cinco por cento sobre
o menor salrio-decontribuio, desde que optem pelo recebimento de benefcios de
valor igual a um salrio mnimo.
1 Considera-se:
164

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

I trabalhador de baixa renda: aquele que, sem vnculo empregatcio, tenha


rendimentos mensais, em mdia, inferiores aovalor de dois salrios mnimos;
II famlia de baixa renda: conjunto de pessoas elencadas no art. 16 da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991, que, vivendo sob o mesmo teto, tenha renda mensal
per capita inferior a meio salrio mnimo.
2 O disposto no caput abrange:
I o contribuinte individual que for trabalhador de baixa renda, de acordo com o
disposto no inciso I do 1 deste artigo;
II o contribuinte facultativo que, pertencente a famlia de baixa renda, de acordo
com o inciso II do 1 deste artigo, no tenha renda prpria e se dedique
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia.
3 O direito opo prevista no caput deve ser revisto a cada dois anos para
avaliao da continuidade das condies que lhe deram origem.
4 O segurado que tenha contribudo na forma deste artigo e pretenda contar o
tempo de contribuio correspondente para fins de obteno da aposentadoria por
tempo de contribuio ou da contagem recproca do tempo de contribuio a que se
refere o art. 94 da Lei n 8.213, de 24 de julho de 1991, dever complementar a
contribuio mensal mediante o recolhimento da diferena entre a alquota
efetivamente recolhida e a alquota que deveria ter recolhido como contribuinte
individual ou facultativo sem as regras deste artigo, acrescido dos juros moratrios
de que trata o disposto no art. 34 da Lei n 8.212, de 1991.
5 obrigatria a aplicao do disposto no 4 caso se comprove que o segurado
no fazia jus ao sistema especial de incluso previdenciria previsto neste artigo.

O relatrio final do projeto j mencionado observa que :


O PLS n 253, de 2005, tem como cerne a regulamentao dos 12 e 13 do art. 201
da Constituio Federal CF, includos pelas Emendas Constitucionais n 41, de
2003, e n 47, de 2005, que institui o sistema especial de incluso previdenciria.
Esse sistema favorecido destinado aos trabalhadores de baixa renda e queles que,
sem renda prpria e pertencentes a famlias de baixa renda, se dedicam
exclusivamente ao trabalho domstico, no mbito de sua residncia. (RELATOR:
Senador EDUARDO BRAGA:2011)

E mais, reconhece:
Como bem mencionado no primeiro relatrio apresentado pelo Senador EXPEDITO
JNIOR, a expanso da cobertura previdenciria representa o principal desafio de
curto prazo, tanto para o desenvolvimento do sistema previdencirio brasileiro,
quanto para a continuidade da poltica de sustentao de renda dos idosos. Do
contrrio, um contingente enorme de brasileiros ir pressionar por aumento de
gastos pblicos em programas assistenciais e ainda reduzir a renda mdia de suas
famlias. Mais ainda, em contexto de aumento de longevidade, a falta de cobertura
previdenciria representa uma verdadeira bomba com efeito retardado.
verdade que hoje j possvel ao contribuinte individual e ao segurado facultativo
recolherem suas contribuies com alquota reduzida para onze por cento, desde que
optem pela excluso do direito ao benefcio de aposentadoria por tempo de
contribuio. Trata-se da incluso dos 2 e 3 ao art. 21 da Lei n 8.212, de 24 de
julho de 1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social), pela Lei Complementar n 123,
de 14 de dezembro de 2006 (novo Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte), recentemente reduzido para 5% em face do disposto na Medida
Provisria n 529, de 2011. (RELATOR: Senador EDUARDO BRAGA:2011).

Outro aspecto destacado pelo ltimo relatrio referente ao projeto de lei 253/2005
orientao por diretrizes das polticas

fiscal e econmica, conforme expressamente se

reconhece:
No que se refere ao custeio da seguridade social, o PLS n 253, de 2005, parte do
pressuposto que modelo atual vem onerando injustamente determinados segmentos

165

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

de servios, comrcio e produo que utilizam mo-de-obra de forma intensiva e,


em conseqncia, estimulando a informalidade, com srios prejuzos tanto para o
Estado, quanto para o prprio trabalhador que, cada vez mais, encontra um mercado
de trabalho mais seletivo e restrito.
(...)
Por tal razo, o PLS n 253, de 2005, busca estabelecer, para as contribuies sociais
de que trata o inciso I do art. 195 da Constituio Federal, alquotas ou bases de
clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica, da utilizao intensiva de
mo-de-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de trabalho,
na forma do regulamento, que poder:
a) substituir a base de clculo sobre a folha de salrios, com a criao de
contribuio sobre a receita ou faturamento;
b) fixar alquotas diferenciadas que incidam sobre mais de uma base de clculo e
que no impliquem perdas da arrecadao previdenciria. (Relator Eduardo Braga
PL 253/2005, de 24 de agosto de 2011)

Como visto dispe o projeto que sero aplicveis aos segurados que se enquadrem e
optem pelo sistema especial as seguintes regras:
a) Somente alcana os que sendo de baixa renda no tenham vinculo
empregatcio.
b) O pagamento dos benefcios enquanto em vida o beneficirio, cessando com a
sua em caso de morte do mesmo;
c) Benefcio com valor mensal de um salrio mnimo;
d) Suspenso dos benefcios quando se constatar irregularidade na opo;
e) Perodos de carncia diferenciados para o auxlio-doena e aposentadoria por
invalidez: seis contribuies mensais e para a aposentadoria por idade: noventa
contribuies mensais.
Fixadas as linhas gerais da proposio legislativa, passa-se a seguir ao exame da
constitucionalidade do projeto de lei examinado.
3.3.2

A inconstitucionalidade da excluso dos trabalhadores com vinculo


empregatcio e seus dependentes dos beneficirios do SEIP.

3.3.2.1 O confronto com os princpios da dignidade da pessoa humana, do


valor social do trabalho e da igualdade
Dispe o projeto que o SEIP alcanar os que, sendo de baixa renda, no tenham
vinculo empregatcio.

Deste modo o PL n 253/2005 cria uma restrio proteo

previdenciria inclusiva com base na exigncia da inexistncia de relao de emprego.


A excluso choca-se com os princpios fundamentais da dignidade da pessoa humana
e do valor social do trabalho, pois como Santos evidencia:

166

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O primado do trabalho, princpio fundamentador da Ordem Social, prestigia o valor


trabalho, que tambm fundamento do Estado Democrtico (art. 1, IV, da CF).
Impossvel a existncia de dignidade da pessoa humana onde o trabalho no for
valorizado. O trabalho, entendido como toda e qualquer atividade lcita, o tema
central da questo social e, por isso, deve ter justa valorizao e recompensa. o
referencial pelo qual as normas da Ordem Social devem ser interpretadas, com o fim
de dar dignidade pessoa humana. (2003, p. 208).

A excluso do acesso ao SEIP pelo critrio de inexistncia de vnculo empregatcio e


a restrio da concesso da penso por morte aos dependentes dos beneficirios do SEIP
consistem em tratamento desigual, ferimdo o art. 5, caput, da Constituio Federal mas
isonomia tambm postulado geral do sistema previdencirio consubstanciado no 1 do art.
201 que dispe:
1 - vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de
aposentadoria aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados
os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade
ou a integridade fsica e quando se tratar de segurados portadores de deficincia, nos
termos definidos em lei complementar.

O projeto se assim aprovado implicar situao em que trabalhadores com mesmo


nvel de renda e de carncia social, portanto em igualdade de condies fticas de vida estaro
sujeitos a regimes previdencirios distintos sem qualquer elemento justificvel sob o ponto de
vista constitucional, conflitando garvemente com o arcabouo ocnstituticional aqui invocado
(CF, art. 1, III e IV; 3, I e III; 5, caput; 201, 1).

3.3.2.2 A extrapolao dos parmetros constitucionais: vilao aos princpios


da promoo da incluso social e da proteo previdenciria mais
favorvel
Alm do j exposto, o PL analisado no se harmoniza com os princpios da
promoo da incluso social e da proteo previdenciria mais favorvel e com o parmetro
objetivo fixados pela Magna Carta. Vejamos mais uma vez:
Art. 201
(...) omissis
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem
exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que
pertencentes a famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo.

167

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A norma constitucional no condiciona a outro critrio objetivamente seno ser


trabalhador de baixa renda individual ou famlia. O critrio estabelecido no plano
constitucional se baseia nos princpios da promoo da incluso social e da proteo
previdenciria mais favorvel (CF art. 201,12) com os quais no coaduna a excluso
apontada, caracterizando assim a inconstitucionalidade do projeto ao excluir os trabalhadores
que mantenham vnculo de emprego e com baixa renda.
Cumpre obervar que:
As polticas sociais, nessa parte, devem estar voltadas para a realizao dos
objetivos da Ordem Social: proporcionar bem-estar e justia sociais. Devem
promover a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que s pode ocorrer se a
proteo social for racionalmente selecionada e distribuda entre os que dela
necessitem. (SANTOS, 2003, p. 180).

Destaque-se que os princpios da seletividade e distributividade na prestao dos


benefcios e servios no sustentam a excluso indicada na medida em que grave
extrapolao das balizas constitucionais e no podem confrontar o objetivo programtico de
promoo do bem estar social.
4 Consideraes finais:
O estudo procurou metodologicamente nortear-se pelo enfoque jurdico sem perder
de vista o processo histrico e os fatores econmicos e sociais da realidade brasileira nos anos
de vigncia da Carta Constitucional de 1988.
Especialmente no se perdeu de vista que as polticas sociais sob a hegemonia
neoliberal ganharam forte trao de racionalidade econmica, considerando que inmeras
medidas de incluso social passaram a ter a funo de facilitar o processo de produo do
capital.
As reformas neoliberais, como visto, implicaram forte retrocesso no campo das
polticas pblicas estabecelendo em grande medida o Sistema de Seguridade Social,
instauranto um verdadeiro Estado de Mal Social (SOARES, apud BEHRING, 2008).
Instalou-se uma tendncia de impor a lgica privada s polticas sociais
especialmente as de seguridade social, sincronizando-as a lgica da reestruturao produtiva.
Estabeleceu-se um distanciamento entre as promessas constitucionais esculpidas no art. 3
(objetivos fundamentais) e a realidade social. O aviltamento das polticas promotoras de
incluso social perpetrou verdadeira desconstituio do pacto poltico firmado em 1988.

168

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O processo reformista foi justificado pela necessidade de impedir o colapso


falimentar do Sistema de Seguridade, em especial, da Previdncia por ter a mesma carter
contributivo. De certa maneira, o SEIP enquanto novo mecanismo de incluso via Previdncia
Social deve ser avaliado tendo em conta a dualidade de ser mesmo tempo medida de
assistncia social mesclado com poltica previdenciria de contributividade.
O SEIP, nos termos do 12 e 13 do art. 201 da CF, integra o Regime Geral de
Previdncia Social e tem como princpios regentes a promoo da incluso social e a proteo
previdenciria mais favorvel.
Como sustentado, o PL n 253/2005 apresenta inconstitucionalidade pela excluso de
trabalhadores com vnculo de emprego com mesmo nvel de renda e de carncia social,
conflitando com o principios da dignidade da pessoa humana , do valor social do trabalho e a
garantia da isonomia de tratamento previdencirio, retsando violados gravemente os arts. 1,
III e IV, 3, I e III bem como com os arts. 5, caput; 201, 1). A Constituio no permite
segmentao dos trabalhadores e a focalizao da cobertura e do atendimento de modo
indiscriminado sob pena afrontar o princpio da universalidade.
Outra disposio do PL n 253/2005 que exclui os dependentes do beneficirio do
SEIP tambm no se coaduna com perfil constitucional do SEIP especialmente porque a
excluso da concesso de benefcios aps a morte do segurado menoscaba o valor da famlia ,
confrontando o art. 226 da Constituio que declara que a famlia, base da sociedade, tem
especial proteo do Estado tambm pela tutela previdenciria em face das contingncias
decorrentes do evento morte.
Dada a realidade scio-econmica destacada ao longo do estudo, necessrio
posicionar-se criticamente e com cautela para que a regulamentao do Sistema Especial de
Incluso Previdenciria no chancele prticas precarizantes do mercado.
Cumpre ressaltar finalmente que, observando-se os parmetros constitucionais
expendidos, o SEIP poder ter o mrito de, ao menos paliativamente, constituir um avano na
medida que resgatar inclusivamente trabalhadores que hoje esto mngua de qualquer
proteo, podendo assim constituir-se em pequeno regaste do constitucionalismo social,
reavivando os traos do Estado de Bem Estar Social desenhados pela nossa Magna Carta.

169

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

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170

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de Braslia, 2003.

171

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO:


REFLEXES ACERCA DE POLTICAS PBLICAS ECONMICAS AMBIENTAIS
E A APLICAO DE NORMAS GERENCIAIS AMBIENTAIS NO SETOR
PBLICO.
THE STATE AS A PROMOTER OF ECONOMIC DEVELOPMENT: REFLECTIONS
ON PUBLIC POLICY ECONOMIC AND ENVIRONMENTAL AND APPLICATION
OF STANDARDS ENVIRONMENTAL OF MANAGEMENT IN THE PUBLIC
SECTOR.
MEDA, Renata Vieira*; ARAUJO, Miguel Etinger**.
RESUMO: Aps o sculo XIX, o Estado liberal deu passagem ao Estado do Bem-Estar
Social, caracterizado pela busca da melhoria das condies de vida dos indivduos, como
atribuio ao Estado de uma funo social, em que o mnimo de Estado cede lugar ao mximo
de Estado. Na dinmica das relaes globais, emerge o Neoliberalismo, tendncia polticoeconmica dominante na atualidade. A legitimidade do Estado brasileiro em interferir na
atividade econmica, mediante polticas pblicas de incentivo inovao, ao
desenvolvimento local e regional para a tutela do meio ambiente, est relacionada com o
objetivo de contribuir para o desenvolvimento sustentvel que diretriz estratgica de
polticas pblicas de incentivos ambientais. As formas de execuo de polticas pblicas,
previstas no artigo 174 do texto constitucional, demonstram que podem ser aplicadas tanto em
setores pblicos como em setores privados, contudo, no que tange Administrao Pblica,
verifica-se a dificuldade em alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e
ambientais, todavia, o cumprimento de requisitos mnimos para credenciar-se a Programas de
polticas pblicas, mostra-se eficaz para se alcanar os objetivos pretendidos, permitindo que
em organizaes pblicas sejam aplicadas ferramentas de gesto ambiental, como a ISO
14001.
Palavras-chave: Ordem econmica;
desenvolvimento sustentvel.

polticas

pblicas;

certificao

ambiental;

ABSTRACT: After the nineteenth century, the liberal state gave way to the State Social
Welfare, characterized by want of improving the lives of individuals, the rule of assignment
as a social function, where the minimum state gives way to a maximum of State. In the
dynamics of global relations, Neoliberalism emerges, dominant political-economic trend
nowadays. The legitimacy of the Brazilian state to interfere in economic activity through
public policies to encourage innovation at the local and regional development for the
protection of the environment, is related to the objective of contributing to sustainable
*

Bolsista pela Entidade Financiadora CAPES. Mestranda pelo Programa de Direito Negocial da UEL Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogada.
**
Doutor em Direito da Cidade pela UERJ, Professor permanente do Programa de Mestrado em Direito
Negocial e da graduao em Direito da UEL - Universidade Estadual de Londrina/PR. Advogado.

172

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

development which is strategic direction of public policies environmental incentives. The


ways of implementing public policies, under Article 174 of the Constitution shows that can be
applied both in public sector and in the private sector, however, when it comes to government,
there is the difficulty in reaching positive effects in terms economic, social and environmental
issues, however, the fulfillment of minimum requirements to become certified to Programs of
public policy, shoe the effective to get the intended goals, allowing public organizations are
applied in environmental management tools, such as ISO 14001.
Key-words: Economic order; public policy; environmental certification; sustainable
development.
INTRODUO
O presente trabalho buscar oferecer uma viso que demonstre a indissociabilidade
entre o direito econmico e o direito ambiental, com anlise de posies doutrinrias,
verificando a relao entre direito, poltica, economia e natureza.
Para realizar o presente exame, estruturou-se o presente trabalho de forma a no
tratar o direito como elemento individualizado, sendo que sua atuao no se reduz a
operaes puramente lgicas, mas se manifesta na sua realizao.
Dessa forma, o texto jurdico prope uma reflexo sobre as formas de interveno do
Estado, atado ao dever de todos e do Estado para a defesa e preservao do meio ambiente,
fazendo-se necessrio construir polticas pblicas para sua tutela.
Em seguida, anotar-se- acerca da estrutura da ordem econmica da Constituio
Federal de 1988, bem como as formas de interferncia do Estado no setor pblico e o aspecto
indicativo para o setor privado, em busca de objetivos socialmente desejveis e compatveis
com o Estado Democrtico de Direito. Mais frente, percebe-se que a separao do direito
em ramos d-se, sobretudo, por uma tentativa de circunscrever determinadas relaes sociais
a tratamentos jurdicos especficos, contudo, faz-se necessrio identificar o fator natureza, ao
lado do fator trabalho e do fator capital, que compe a trade fundamental para o
desenvolvimento da atividade econmica, justificando a indissociabilidade entre direito
econmico e direito ambiental.
Desta ideia tem-se que o Estado brasileiro est legitimado a executar polticas
econmicas nas funes de fiscalizao, incentivo e planejamento para setores pblicos, e
indicativo para setores privados, sendo de exerccio obrigatrio por parte dos governos
implementar a construo de polticas pblicas para serem executadas no controle das
externalidades negativas ao meio ambiente. Aps realizada esta incurso, buscar-se-
perquirir acerca de setores pblicos que sero fomentados por investimentos em prol da tutela

173

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ambiental, mediante interferncia do Estado na economia, por meio de polticas pblicas


visando a promoo do desenvolvimento sustentvel.
Estabelecida a premissa de interveno do Estado sob a forma de incentivos, iniciarse- minucioso, contudo sem buscar ser completo, estudo sobre requisitos mnimos para
credenciar-se junto ao BNDES, empresa pblica federal, utilizada como instrumento de
financiamento para a realizao de investimentos nos setores pblicos e privados.
J nas proximidades do fim da exposio, buscar-se-o possveis concluses para a
questo apresentada, com consideraes acerca dos sistemas de gesto ambiental ISO 14001
aplicado s organizaes do setor pblico, as quais receberam fomento de investimento,
oriundo de empresa pblico federal.
Por fim, adotar-se- uma posio acerca do tema, demonstrando-se o porqu de tal
adoo, sendo o discurso terminado com uma proposta de sistematizao do contedo
apresentado.
Neste sentido, justifica-se a pesquisa ora apresentada por tratar-se de tema
relativamente novo no seio da doutrina constitucional brasileira, sendo de maior importncia
ainda por realizar tentativa de sistematizao dos institutos apresentados, com fim de
fomentar discusses e debates na academia.
Por tratar-se de to interessante e extenso tema, necessria uma delimitao do que
se ir abordar no presente artigo.
Como exposto acima, a pesquisa limitar-se- a realizar um estudo no exauriente
acerca das formas de interveno do Estado sobre o domnio econmico, vez que aqui se
sustenta a forma de incentivos para os setores pblicos, para a tutela do meio ambiente,
mediante polticas pblicas. Aps transitar pelo estudo da ordem econmica prevista no texto
constitucional, a pesquisa direcionar-se- s polticas pblicas aplicadas no setor pblico a fim
de promover o comprometimento efetivo das organizaes pblicas, mediante sistema de
gesto ambiental ISO 14001, endereados para alcanar os efeitos positivos sob a tica da
sustentabilidade, contudo, considerar-se- a problematizao referente instabilidade poltica,
a fim de que diferentes ramos da sociedade possam contribuir com o alcance dos resultados
esperados, e viver as possibilidades da conquista de um Estado Democrtico de Direito.
Tudo isto ser feito com base no mtodo hipottico-dedutivo.
No presente trabalho foram identificados, casos em que rgos do setor pblico
receberam fomento de empresa pblica federal, implantando sistemas de gesto ambiental
com base na ISO 14000. Os relatos variam muito, com notcias veiculadas por rgos
pblicos na internet, doutrinas, legislao e regulamentao.
174

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Foram extradas informaes que se concentraram no objetivo do Estado em intervir


na economia, mediante a execuo de polticas pblicas aplicadas ao setor pblico, as
dificuldades da implantao e os benefcios dela obtidos.

1 CONSIDERAES INICIAIS SOBRE O ESTADO


O Estado liberal emergido da Revoluo Francesa, durante o sculo XIX, ps tnica
ao legislativo, na qual a vontade do legislador valia como vontade geral, garantindo o
desenvolvimento das liberdades individuais, de forma que cada um atingisse os fins que
elegesse, segundo as suas capacidades e talentos.
Durante a vigncia do Estado liberal, o Estado no deveria se preocupar com o bemestar da populao, contudo caberia promover aes que removessem obstculos que
impedissem que cada um alcanasse ao bem-individual.
O Estado liberal de direito confere lei o ato estatal de maior valia, portanto,
compreende-se, no direito revolucionrio francs, a vedao do Poder Judicirio para apreciar
a constitucionalidade das leis, verificando-se a ordem jurdica como condio de garantia de
exerccio das liberdades individuais.
Ao longo do sculo XIX e XX, diante do acontecimento de importantes movimentos
scio-econmicos e polticos, tais como a revoluo industrial, o colapso econmico
americano, encerrado aps a Guerra Fria, tem incio a transformao da estrutura do Estado
liberal, a uma nova corrente: o Neoliberalismo, que corresponde a uma fase de estabilizao,
com a pretenso de rever os dogmas do liberalismo clssico, aceitando uma maior
interferncia do Estado em espaos reservados iniciativa privada, e promovendo uma ao
voltada viabilizao dos direitos mnimos.
Ainda nos desenrolar do sculo XX, toma fora o Estado do Bem-Estar Social,
caracterizado pela melhoria das condies de vida dos indivduos, como atribuio ao Estado
de uma funo social. o que se pode afirmar com Lnio Luiz Streck (2004, p. 61):
No Estado de Bem Estar, os valores no so somente os de liberdade
individual, surgindo novas geraes de direitos. O poder poltico consentido
consolidado e, alm da representao popular, so inseridos instrumentos
de atuao direta do cidado nas decises. Encontra-se liberdade econmica,
auto-organizao do mercado e concorrncia com possibilidade de controle
estatal.

Com a transformao do Estado liberal em Intervencionista, os direitos individuais


perdem a preeminncia que desfrutavam, Lourival Vilanova (2003, p. 485) aponta que o

175

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

mnimo de Estado cede lugar ao mximo de Estado, com manuteno das estruturas
democrticas em sentido mais estrito, no Estado do bem-estar.
Portanto, remanescendo nesta senda, tambm Lourival Vilanova (2003, p.480)
aponta que a expanso do Estado importa numa reduo dos termos da equao liberal,
indivduo/Estado, nas quais os direitos individuais, constitucionalmente discriminados, so
reduzidos mediante lei, consentidos pela Constituio Federal, dispondo de garantias
constitucionais e de garantias do direito do processo, no entanto, so notavelmente
restringidas. Outrossim, protege-se o uso de propriedade, mas reprime-se qualquer forma de
abuso desse direito, bem como mantm-se o princpio da livre empresa. Ademais, o Estado
tambm assume funo empresarial no sistema de produo.

1.1 O ESTADO COMO PROMOTOR DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO


Lourival Vilanova (2003, p.468-469) aponta que o desenvolvimento um processo
global que mobiliza fatores diversos, quais sejam educacional, econmico, tecnolgico,
cientfico, social, dentro de um quadro planejado com previso normativa, requerendo
planejamento, interligao das variveis sociais, recursos financeiros e econmicos,
investimentos que ultrapassam a capacidade econmica dos particulares, ao racionalizada,
direo de processo, e vontade ou deciso de mudana.
O desenvolvimento implica numa deciso de mudana, de haver uma poltica de
desenvolvimento educacional, populacional, econmica, financeira, enfim uma poltica de
investimentos ou de cooperao mundial. No pode ser seno o Estado, o agente que tem
condies de assumir a empresa do desenvolvimento global, integral e racionalizado.
Ainda que o processo de mudana sociolgica que se denomina desenvolvimento
seja um processo inter-relacionado de fatores, a nfase recai sobre o econmico, mesmo que
as formas jurdicas no sejam exclusivamente econmicas, direta ou indiretamente sobre elas
repercutem.
A expresso econmico, na sociedade civil que repousa uma poderosa indstria,
montada em grandes capitais e reservas de saber cientfico e tecnolgico, reside na
interveno do Estado na propriedade privada e na ordem econmica.
Salienta-se que na ordem econmica, o Estado reprime o abuso do poder econmico,
tabelando preos, impedindo o controle do mercado, por meio de cartis e trustes. Nesse
sentido, certo que o Estado-de-direito est submetido ao ordenamento jurdico, sendo o que
afirma Lourival Vilanova (2003, p. 497):

176

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Num Estado-de-direito, em que o desenvolvimento alarga mais a rbita dos


direitos sociais e mais o crculo de atuao do Estado, o poder jurisdicional
deve funcionar como poder de equilbrio, contendo cada poro de direitos
em sua justa proporo. Nem sacrificando os direitos individuais aos sociais,
ou os sociais aos individuais, para no retroceder ao individualismo liberal
ou resvalar para um coletivismo comprometedor da personalidade
individual. Nem favorecer os direitos do Estado, em detrimento dos direitos
sociais e dos direitos individuais. Com isso, colabora no processo de
desenvolvimento. No fazendo poltica de desenvolvimento, mas abrindo,
dentro dos limites que comporta sua posio dentro do ordenamento, as vias
normativas do desenvolvimento do direito e do direito do desenvolvimento.
Sem exceder sua funo interpretativa do direito existente. Interpretao que
adaptao da norma aos fatos e integrao ou complementao do sistema
jurdico, no espao que o prprio sistema lhe reserva como participante do
desenvolvimento do direito.

Ato contnuo, Cristiane Derani (2008, p.223) assinala que a ordem econmica
descrita no texto constitucional perfaz a constituio econmica de uma ordem de mercado
dirigida globalmente, estando presentes elementos essenciais de uma ordem econmica,
dispostos em diretrizes poltico-econmicas, que so pressupostos de economia de mercado,
cuidando da manuteno do equilbrio global da economia. Havendo desequilbrio, deve o
Estado intervir dentro de um direcionamento global, mesmo que para isso os princpios da
livre iniciativa e concorrncia acabem sendo relativizados.
Os princpios econmicos constitucionalmente positivados encontram-se radicados
no pensamento do equilbrio da atividade econmica de Keynes, que em resumo, visam
constituir boas condies econmicas, bem como a reduzir a atuao do Estado como
empresrio, j que passa a atuar como investidor.
Alm disso, Cristiane Derani (2008, p.225), aponta que a posio de Keynes
criticada pelos monetaristas, que, ao contrrio, aconselham uma influncia global por meio de
uma apropriada poltica monetria, referindo-se quantidade em dinheiro.
Contudo, o desenvolvimento econmico previsto pela norma constitucional brasileira
deve incluir o uso sustentvel dos recursos naturais (princpio da defesa do meio ambiente,
art. 170, VI; bem como a norma expressa no art. 225, pargrafo 1, IV), sendo impossvel
propugnar-se por uma politica unicamente monetarista sem colidir com os princpios
constitucionais, em especial os que regem a ordem econmica e os que dispem sobre a
defesa do meio ambiente.
Desta feita, no h como pensar em desenvolvimento da atividade econmica sem o
uso racional dos recursos naturais, tendo em vista que a atividade econmica dependente do
fator natureza da produo, na mesma razo da proteo do fator capital e da manuteno do
fator de trabalho. A compilao destes trs fatores garante a possibilidade de atingir os fins
177

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

almejados pela ordem econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, previsto no artigo 170 da Carta Magna.
nesse sentido, que o desenvolvimento econmico do Estado brasileiro subentende
um aquecimento da atividade econmica dentro de uma poltica de uso sustentvel dos
recursos naturais, objetivando um aumento da qualidade de vida coordenada com equilbrio
da distribuio de renda e de condies de vida mais saudveis, o que no se reduz a um
aumento do poder de consumo.

1.2

DIREITO

ECONMICO

DIREITO

AO

MEIO

AMBIENTE:

INDISSOCIABILIDADE
Direito Econmico, de acordo com Cristiane Derani (2008, p. 37) a normatizao
da poltica econmica como meio de dirigir, implementar, organizar e coordenar prticas
econmicas, procurando compatibilizar fins conflituosos dentro de uma orientao
macroeconmica. Este conceito procura realizar aquela ordem econmica, especificamente
visando implementao dos objetivos de uma sociedade e uma efetiva justia, afastando
assim, motivos de contenda.
As normas de direito da ordem econmica se congregam pela sua caracterstica de
contedo, e no se encontram normas sobre a ordem econmica apenas em leis que se
declaram como tal, como tambm no mbito constitucional, no ttulo denominado da ordem
econmica e financeira, expressa no artigo 170 da Constituio Federal, cuja caracterstica
a presena de elementos destinados a desempenhar tarefa para assegurar a paz social, por
intermdio da paz econmica. Em outras palavras, a tarefa especfica dessas normas
fornecer o instrumento necessrio para direcionar o mercado e a concorrncia, como tambm
traar disposies aptas a elaborar uma ordem na economia de mercado.
O direito econmico como direcionador da atividade econmica desempenha o
cumprimento de seu papel perseguindo duas finalidades gerais: por um lado defende os
valores expostos como princpios constitucionais, como liberdade, igualdade e justia social,
por outro lado, dispe sobre objetivos de poltica e prtica econmica, trabalhando com
institutos de implementao ao desenvolvimento.
Partindo-se da premissa que o direito econmico o direito do desenvolvimento
econmico, o mesmo s praticado diante da juno da sociedade em uma esfera econmica
e uma esfera poltica:

178

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Esta unio sublinhada por Assmann, quando afirma que o direito


econmico um instrumento da politica econmica. Deve ser observado
como um novo tipo de direito, que serve de instrumental efetivao de
programas de ao poltica. (DERANI, 2008, p.48)

Considerando a ideia de uma economia como prtica poltica, revitaliza-se os


pressupostos assentados nas necessidades dos indivduos que integram uma sociedade,
fazendo com que, as normas de direito econmico e ambiental tenham na poltica econmica
uma fonte fundamental.
A poltica econmica trabalha com a coordenao da atividade de mercado, com a
concorrncia, com a prestao de servios do Estado, contudo, trata de questes de carter
ambiental, como o caso do aproveitamento de recursos naturais, reaproveitamento do lixo.
Outrossim, a poltica econmica no abraa somente a otimizao do uso privado de recursos,
mas as externalidades decorrentes e o modo de como esses recursos so apropriados.
Diante da expanso produtiva da atividade econmica, a natureza passa a ser
exclusivamente um recurso, elemento da produo, por isso ser frequentemente utilizada a
expresso recurso natural em vez de natureza. A natureza como fonte de reproduo
econmica concentra-se da economia ambiental, como fornecedora de matria-prima ou como
receptadora de materiais danosos.
Importante mencionar que quanto mais a relao com a natureza se dissocia da
compreenso do movimento intrnseco do homem, mais a domesticao da natureza se
transforma em pura atividade predatria, e de acordo com Cristiane Derani (2008, p.55),
torna-se sempre maior a necessidade de normas de proteo do meio ambiente:
necessrio ficar assentado que as normas de proteo do meio ambiente
no se destinam necessariamente a modificaes radicais da relao homemnatureza. Na maior parte das vezes, tais normas contm prescries de
carter quantitativo. Isto , a preocupao dominante gira em torno do
quanto poluente, quanto de absteno ou de explorao. (...) no interior do
desenvolvimento industrial-tecnolgico moderno que devem ser encontrados
os meios de proteo e conservao dos recursos naturais. Pensar em
proteo do meio ambiente uma clara opo pela continuidade desta
sociedade.

Por fim, o direito ambiental surge para rever e redimensionar conceitos que dispem
sobre a convivncia das atividades sociais, abraando todas as dimenses da humanidade,
valendo-se de teorias que esto compromissadas a partir do seu contato com a realidade.
Considerando que o direito ambiental tem como objetivo o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, passvel de fruio por toda a coletividade, desdobram-se demais
normas pertencentes ao ramo.

179

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A despeito da existncia de dois fundamentos: o direito econmico e o direito


ambiental, tem-se que ambos almejam atender quele conjunto de atividades e estados
humanos qualificadores da expresso de qualidade de vida, sendo que a natureza no se refere
natureza isolada, e sim a uma forma integrada vida do homem social nos aspectos
relacionados ao trabalho, como tambm concernente ao lazer.
Considerando que o ordenamento jurdico deve ser compreendido em conjunto e no
por suas normas isoladamente, verifica-se que os elementos que compem o artigo 225 esto
interagindo com os elementos tratados pela norma do artigo 170 da Constituio Federal.
Dessa forma, no h como dizer sobre o conflito da economia e ecologia, vez que o
relacionamento harmnico, isto , fundado no desenvolvimento desses dois sistemas,
integram um processo de atividade humana, portanto, no h como tratar, inclusive
normatizar, economia e ecologia como dois mundos que se contrapem vez que esto
inseridos num nico e indissocivel contexto.
Por tudo isto, o desenvolvimento econmico sustentvel est diretamente relacionado
manuteno do fator natureza da produo, da proteo do fator capital e do fator trabalho,
sendo que a conjuntura desses trs fatores opera em atingir os fins colimados pela ordem
econmica constitucional: assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia
social, conforme previsto no caput do artigo 170.

POLTICAS

PBLICAS

EM

PROL

DA

EFETIVIDADE

DA

TUTELA

AMBIENTAL PREVISTA NA ORDEM ECONMICA

Nos ltimos anos, a sociedade vem acordando para a problemtica ambiental,


repensando o mero crescimento econmico, buscando frmulas alternativas, como o
desenvolvimento sustentvel.
Neste sentido, Giddens (2000, p.20) analisa as aes humanas e registra que as
condies em que vivemos so cada vez mais o resultado das nossas prprias aes, sendo
que nossas aes vivem cada vez mais a administrar e enfrentar os riscos que ns mesmos
criamos.
Assim, verifica-se que a humanidade deve se responsabilizar pelos danos que
irresponsavelmente praticou, bem como restaurar e preservar o meio ambiente.
O texto constitucional colocou como dever da sociedade e do Estado, a defesa e a
preservao do meio ambiente para as futuras geraes, conforme previso no artigo 225 da
Constituio Federal.
180

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Ocorre que, aos governos tem-se a possibilidade da interveno do Estado para


garantir o dever de defender e preservar o meio ambiente em todos os domnios das relaes
humanas, particularmente, sobre o domnio econmico, onde ocorrem as relaes regidas pela
racionalidade econmica.
O artigo 174 da Constituio Federal enumera as formas de interveno do Estado
sobre o domnio econmico, e os fundamentos axiolgicos esto previstos no caput e inciso
VI do artigo 170. Portanto, sabido que os rgos estatais tm mecanismos para interferir nas
condutas dos agentes econmicos, visando adequ-las ao comportamento constitucional
enunciado.
A competncia do Estado, agente normativo, de exercer as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, para setores pblicos e indicativo para setores privados, de
exerccio obrigatrio por parte dos governos que devem implementar a construo de polticas
pblicas para ser executadas no controle das externalidades negativas ao meio ambiente.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), instituda pela Lei Federal n
6.938/81, inaugura no Brasil a estrutura jurdica para o desenvolvimento de polticas
ambientais e traz como princpio bsico a importncia do Estado na manuteno do equilbrio
ecolgico, contendo as diretrizes, o contedo geral, os objetivos, os fins, os mecanismos, os
sistemas e os instrumentos para tutela ambiental a preservao da qualidade ambiental e a
manuteno do equilbrio ecolgico, bem como o exerccio das atividades empresariais
pblicas ou privadas.
Jos Afonso da Silva (2004, p. 211), aponta que:
A concepo da Poltica Ambiental Nacional foi um passo importante para
dar tratamento global e unitrio defesa da qualidade do meio ambiente no
pas. Mas essa concepo tem que partir do princpio de que a poltica
Ambiental no bastante em si mesma, porque h de ser parte integrante de
polticas governamentais, visto como ter que compatibilizar-se com o
objetivo de desenvolvimento econmico-social, urbano e tecnolgico.

imperioso salientar que a lei exija que as diretrizes da Poltica Ambiental sejam
formuladas em planos, visto que, de acordo com Silva (2004, p.212), isto capacita a
vinculao da orientao preservacionista do meio ambiente aos planos de ordenao
territorial e de desenvolvimento econmico e social, que cabe Unio elaborar e executar, por
fora dos artigos 21, IX, e 174, pargrafo 1, da Constituio.
A Poltica Nacional do Meio Ambiente deve ser compreendida como um conjunto de
normas-guias de outras que ho de servir, visto que a defesa do meio ambiente constitui um
dos princpios da ordem econmica, pois como aponta Antunes (2005, p.80) seus

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

instrumentos legais, tcnicos, cientficos e econmicos so destinados promoo do


desenvolvimento sustentvel.
O artigo 225 da Constituio Federal vai alm do conceito relacionado ao meio
ambiente natural, sendo que tal conceito flexibilizado de modo a tutelar o meio ambiente
artificial, cultural do trabalho e patrimnio gentico. Trata-se de um direito tutelado para
todos e endereado na cobrana de eficcia contra todos. Assim, Bucci (2008, p.794)
descreve: As polticas pblicas se constituem em uma das formas de realizar a Constituio,
tornando as suas disposies juridicamente eficazes, tarefa que envolve as atividades
normativa, administrativa e judicial.
Neste sentido, faz-se necessrio construir polticas em prol da tutela ambiental,
reconhecendo novos paradigmas estatais e no estatais, a fim de no somente orientar os
governos, mas especialmente, as polticas empresariais, para caminhar em busca do
desenvolvimento sustentvel.
As organizaes empresariais devem cumprir com seu dever de funo social,
respeitando a ordem jurdica ambiental, a qual estabelece os requisitos mnimos para ser
considerada uma atuao empresarial constitucional. Contudo, ir alm do que o Direito exige,
ir alm do cumprimento do Direito e internacionalizar a cultura do desenvolvimento
sustentvel, construindo polticas empresariais, promovendo programas voluntrios, a fim de
contribuir com a qualidade de vida e bem-estar dos seres humanos. Desse modo, a empresa
acaba por construir suas prprias politicas tendo conscincia de seu papel no seio da
sociedade, com o fim de preservar a vida com qualidade ambiental. Para esta conduta,
certamente, h o reconhecimento social e de legitimidade de polticas pblicas diferenciadas
para as empresas que assim atuarem.
Portanto, por meio de polticas pblicas dirigidas ao domnio econmico, os
governos devem nortear-se exclusivamente para os parmetros do desenvolvimento
sustentvel ambiental, ainda assim, qualquer poltica governamental por meio dos
mecanismos de incentivo tem um requisito mnimo, qual seja, viabiliz-las para empresas que
cumprem com sua funo socioambiental.

3 POLTICAS PBLICAS ECONMICAS DE INCENTIVOS AMBIENTAIS

O vis da sustentabilidade inclui questes socioeconmicas ambientais, previstas no


artigo 170 da Constituio Federal, contudo para se concretizar este estudo deve-se dirigir
anlise do artigo 174 da Constituio, que legitima a interveno estatal mediante as funes
182

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

expressas no dispositivo, reconhecendo, portanto, que o Estado brasileiro est legitimado a


executar politicas econmicas, inclusive no campo de incentivos ou subsdios de crdito,
tendo em vista a realizao da ordem jurdica-econmica prevista no artigo 170 e artigo 218
que considera o mercado interno como patrimnio nacional.
Partindo dessa premissa, pode-se indicar o Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES)1, banco pblico que tem como funo instrumentalizar a
execuo de poltica de fomento do governo federal tanto em setores pblico quanto privado,
por meio de normas ambientais conforme j se pratica atualmente no BNDES.
Considerando os incentivos internacionalizao de empresas, disponibilizados pelo
governo brasileiro e implementados mediante servios de financiamento do BNDES, verificase que o financiamento a esta internacionalizao pode ser considerada um dos mecanismos
mais relevantes que uma poltica de incentivo governamental pode disponibilizar para
fomentar a internacionalizao de suas empresas.
Conforme elucidado no site do BNDES (www.bndes.gov.br), sua poltica
socioambiental tem como objetivo principal promover o desenvolvimento sustentvel de
forma pr-ativa e em todos os empreendimentos apoiados, em uma concepo integrada das
dimenses econmica, social, ambiental e regional.
Considerando os requisitos para obter financiamento com recursos do BNDES,
verificar-se- a presena da Administrao Pblica Direta e Indireta, como passveis em face
do financiamento, contudo, exigem os requisitos mnimos para o passvel obter o
financiamento dos recursos, quais sejam: estar em dia com as obrigaes fiscais, tributrias e
sociais; apresentar cadastro satisfatrio; ter capacidade de pagamento; e atender a legislao
ambiental, carter notavelmente importante para a concluso deste texto.
Diante de seu papel propulsor do desenvolvimento econmico em bases sustentveis,
o BNDES, busca gerar e estimular impactos sociais e ambientais positivos em todas suas
frentes de atuao. Ainda, tem como objetivo investir em iniciativas de claro benefcio social
e em projetos de preservao ambiental, valorizando os princpios socioambientais na
concesso do crdito.
Neste sentido a Lei Federal n 6.938/81, ou seja, a Poltica Nacional do Meio
Ambiente (PNMA), que exige de todas as instituies de financiamento e incentivos
1 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), empresa pblica federal, hoje o
principal instrumento de financiamento de longo prazo para a realizao de investimentos em todos os
segmentos da economia, em uma poltica que inclui as dimenses social, regional e ambiental. Trabalha com
limite definido de crdito rotativo, para o apoio financeiro a empresas ou grupos econmicos que representem
baixo risco de crdito, destinado execuo de investimentos correntes em seus respectivos setores de atuao e
a investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovao.
183

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

governamentais, como por exemplo, o BNDES de condicionar a aprovao dos projetos ao


licenciamento e o cumprimento das regras expedidas pelas Resolues do CONAMA, desta
forma tm-se possibilidades de viver as conquistas de um Estado Democrtico de Direito.
Neste contexto, diante da possibilidade de a Administrao Pblica Indireta estar na
condio de passiva face ao Programa do BNDES, em meados de 2004, ambas assinaram
contrato, de um lado o programa de incentivo, e de outro lado, a pessoa jurdica de direito
privado: a Petrobrs que teve como objetivo a construo da P-52, mediante financiamento de
US$ 378 milhes, na qual gerou 5 mil empregos diretos e 20 mil indiretos.
Dentre as embarcaes arrendadas pela Petrobrs, tem-se as plataformas de produo
P-8, P-15 e P-32, e o navio plataforma FSO P-47, que est sendo adaptado para receber a
produo dos poos e separar petrleo, gs e gua, armazenando o petrleo, enviando o gs
terra via gasoduto e devolvendo ao mar a gua tratada, procedimento realizado pelas
refinarias.
Todas as refinarias da Petrobrs, empresa de capital misto, possuem certificao
ambiental. O caso das empresas controladas pelo governo que prestam servios de interesse
pblico, como o caso da Petrobrs, a busca pela certificao ambiental das refinarias se d
pela grande quantidade de petrleo e seus derivados que dispem, tendo em vista que a
empresa que est sujeita a enfrentar questes tais como a poluio do solo devido a seus
resduos e manuseio de seus produtos, poluio das guas devido a suas atividades produtivas
e acidentes, poluio do ar por enxofre, emisso de gases diversos e efeito estufa. Ainda,
apesar de ser controlada pelo governo, a Petrobrs est indubitavelmente inserida no mercado
global, sofrendo as presses da concorrncia e da opinio pblica mundial.
Diante de o financiamento mencionado ser derivado de uma empresa pblica federal,
questiona-se a possibilidade do referido Programa do BNDES ser considerado como uma
politica ambiental efetiva, bem como a insero do sistema de gesto ambiental, ISO 14001,
no setor pblico, como forma de demonstrar o compromisso deste setor com a referida
poltica.

4 A APLICAO DA NORMA DE SISTEMAS DE GESTO AMBIENTAL: ISO


14001 NO SETOR PBLICO

Para que os comprometimentos feitos se tornem efetivos, diversos instrumentos


gerenciais foram elaborados para alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e

184

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ambientais da organizao, atravs de ferramentas aplicadas individualmente a cada uma das


dimenses da sustentabilidade.
A atividade de normalizao internacional, no incio do sculo XX, tornou-se mais
intensa com a criao da ISO2, cujo objetivo desenvolver a normalizao e atividades
relacionadas para facilitar as trocas de bens e servios no mercado internacional e a
cooperao entre os pases nas esferas cientficas, tecnolgicas e produtivas.
Em 1996, foram editadas as primeiras normas de gesto ambiental, a ISO 14001 e a
ISO 14004, sendo amplamente adotadas em todo o mundo por organizaes pblicas e
privadas. No Brasil, a norma foi editada pela ABNT Associao Brasileira de Normas
Tcnicas.
A norma prope um modelo de gesto que pretende ser ambientalmente responsvel,
comprometida com a conformidade legal, com a melhoria contnua, com a preservao
poluio, baseando-se no ciclo PDCA (sigla em ingls): planejar, fazer, verificar e agir, e
portanto, aperfeioando, em todas as atividades, produtos e relacionamentos.
O motor do sistema de gesto ambiental a poltica ambiental, a qual deve
demonstrar o compromisso de uma organizao em atender os requisitos relacionados com a
norma de gesto, com a legislao pertinente e prover direo e princpios para a ao
institucional, servindo ainda, para estabelecer objetivos e metas.
A certificao dos sistemas de gesto ambiental realizada por meio de auditorias,
que de acordo com Jos Carlos Barbieri e Jos Emanuel Reis Cajazeira (2009, p. 187)
possuem um requisito essencial associado aos processos de monitoramento e verificao da
eficcia da implementao das polticas relativas aos sistemas; avaliao da conformidade
para efeito de certificao e registro externo; e ainda, avaliao e acompanhamento da cadeia
de suprimento.
As auditorias so realizadas por instituies independentes, e no possuem relaes
com a organizao certificada, essas instituies so chamadas de organismos certificadores.
Os sistemas de gesto ambiental, ISO 14001 tem sido aplicado, em pequena parte,
em organizaes do setor pblico, incluindo servios pblicos, rgos e governos municipais,
dentre outros.
Para melhor elucidao, verifica-se o caso de implementao do sistema de gesto
ambiental no Projeto POMAR, da Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo, de
2 A International Organization for Standardization (ISO), uma federao internacional formada por organismos
de normalizao nacionais, que tem como objetivo desenvolver a normalizao e atividades relacionadas para
facilitar a troca de bens e servios no mercado internacional e a cooperao entre pases nas esferas cientficas,
tecnolgicas e produtivas. Para saber mais consulte <http://www.iso.org.br>.
185

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

natureza pblica, cujo objetivo se deu pela recuperao ambiental, a revegetao das margens
do rio Pinheiros, entre o canal de Guarapiranga e a regio do Jaguar. Ademais, vale ressaltar
que, a implementao do sistema de gesto ambiental trouxe ainda mais pontos benficos ao
setor pblico, como a realizao de parcerias com empresas, como a de transmisso de
energia, fabricantes de fertilizantes, etc.
Outro caso semelhante, a empresa de capital misto, Petrobrs, de controle acionrio
da Unio Federal, onde todas as suas refinarias possuem certificao ambiental, contudo, de
acordo com o texto de Alex Guimares Loureno e Dbora Schourder (2012, p.25) a
Petrobrs, que mesmo estando entre dez maiores empresas de explorao de petrleo do
mundo, foi acusada em janeiro de 2000, pelo acidente de derramamento de petrleo na Baa
de Guanabara/RJ, muito embora ter obtido o certificado da ISO 14001 duas semanas antes do
sinistro ocorrido. Como no se bastasse, em julho do mesmo ano, a Petrobrs esteve
envolvida em outro derramamento de leo, desta vez na refinaria Presidente Getlio Vargas
no Paran, provocando vazamento no Rio Barigui, atingindo o rio Iguau, em Araucria/PR.
Por outro lado, as melhorias derivadas da certificao na Petrobrs, prestadora de
servio pblico, verificam-se na quantidade de petrleo que manipula e seus derivados que
dispem, tendo em vista que a empresa est sujeita a enfrentar questes tais como a poluio
do solo devido a seus resduos e manuseio de seus produtos, poluio das guas devido a suas
atividades produtivas e acidentes, poluio do ar por enxofre, emisso de gases diversos e
efeito estufa. A Petrobrs sofre ainda presso pblica mundial para buscar a certificao
ambiental, tendo em vista os riscos nocivos de degradao ao meio ambiente so inerentes a
sua atividade.
A dificuldade de implementao do sistema de gesto ambiental no setor pblico se
d pela instabilidade poltica, na qual, mudando as prioridades da governana, pode-se reduzir
ou at cessar o fluxo de recursos e a priorizao da questo ambiental, diante da justificativa
de que tal projeto se fez presente durante a anterior governana. Desse modo, o importante
para dar continuidade a um sistema de gesto ambiental, se aliar a sociedade civil, com o
intuito de presso para o segmento do sistema de gesto ambiental, bem como as normas de
certificao, como o caso da Agenda 21. Um de seus princpios apontado Jos Carlos
Barbieri e Jorge Emanuel Cajazeira (2010, p.148):
Um dos objetivos da Agenda tirar as recomendaes e os planos de ao
acordados nesses documentos das prateleiras dos rgos oficiais e da esfera
exclusiva dos governos centrais, para que diferentes segmentos da sociedade
(empresas, comunidade cientfica e tecnolgica, autoridades locais,
sindicatos etc.) possam contribuir a seu modo para o alcance dos resultados
esperados. A sua implementao requer diversos nveis de abrangncia,
186

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

desde o global, envolvendo a totalidade dos pases at as organizaes


especficas, como empresas, passando pelos governos nacionais,
subnacionais e locais.

Mediante os sistemas de gesto ambiental ISO 14001, os governos e seus rgos


podem atuar como consumidores conscientes, buscando a implantao de solues voltadas
ao desenvolvimento sustentvel, tornando-se uma obrigao estabelecer requisitos para que
produtos e servios adquiridos tenham aspectos ambientais significativos, comprometidos
com o cumprimento da legislao ambiental, trazendo benefcios para a administrao das
atividades do setor pblico, tais como departamentos de obras e servios, incluindo seus
benefcios econmicos.

CONCLUSO

Diante da abordagem realizada, infere-se que no Estado do Bem-Estar Social tem-se


o Estado como agente interventor em desenvolver polticas de investimentos ou cooperao
mundial, o que recai sob o aspecto econmico, vez que colabora no processo de
desenvolvimento.
Viu-se, ademais, que a ordem econmica prevista no texto constitucional, dispe de
diretrizes para o Estado intervir dentro de um direcionamento global, incluindo o
desenvolvimento sustentvel, vez que no h como se pensar em desenvolvimento da
atividade econmica sem o uso racional dos recursos naturais. Diante da indissociabilidade da
economia e da ecologia, o texto constitucional prev como dever de todos e do Estado, a
defesa e preservao do meio ambiente, inclusive sobre as formas de interveno do Estado
para a tutela ao meio ambiente.
Ademais, observou-se que a Poltica Nacional Ambiental deve ser tida como um
conjunto de normas-guias de outras que ho de servir. Em funo do Estado brasileiro estar
legitimado a executar polticas econmicas, far-se- necessrio enfatizar a tutela ambiental,
podendo-se citar o BNDES, banco pblico que no campo dos incentivos ou subsdios de
crdito executa poltica de fomento tanto em setores pblicos como em privados, a fim de
promover o desenvolvimento sustentvel, vivendo as conquistas de um Estado Democrtico
de Direito.
Mais frente, passou-se ao estudo dos requisitos que so exigidos da Administrao
Pblica como passiva face ao fomento financiado pelo BNDES, citando como exemplo o caso
da Administrao Pblica Indireta, de personalidade jurdica de direito privado, qual seja a

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Petrobrs que objetivou a construo da plataforma 52, para a realizao do procedimento de


refinarias de petrleo, que possibilitou a gerao de 5 mil empregos diretos e 20 mil indiretos,
portanto, promovendo o desenvolvimento sustentvel de forma pr-ativa em uma concepo
integrada das dimenses econmica, social, ambiental e regional.
Ao final, aps anotaes diversas em relao ao setor pblico, tomou-se a posio
que as presses da concorrncia e da opinio pblica mundial fazem com que as organizaes,
qual seja a prestadora de servio pblico, comprometam-se, mediante o cumprimento da
legislao ambiental, com instrumentos gerenciais sob normas de certificao, para ento
alcanar efeitos positivos em termos econmicos, sociais e ambientais da organizao, sob a
tica da sustentabilidade, conferindo sua funo social.
Neste sentido, a adoo de critrios tcnicos oriundos do setor privado, como o
caso das normas ISO 14.000, pode constituir-se em clusula de observncia obrigatria para
as atividades econmicas do setor pblico, e indicativas para o setor privado, no se afastando
a possibilidade de esta certificao privada ser exigida do particular que pretender contratar
com o poder pblico.

REFERNCIAS

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

BICES DA LEGISLAO AO FORTALECIMENTO DA POLTICA DE


GOVERNO EM ECONOMIA SOLIDRIA
OBSTCULOS DE LA LEGISLACIN AL FORTALECIMIENTO DE LA POLTICA
DEL GOBIERNO EN ECONOMA SOLIDARIA
Prof. Dr. Francisco Carlos Duarte 1
Professor da Faculdade de Direito da Pontificia Universidade Catlica do Paran

RESUMO
O crescimento das organizaes autogestionrias e solidrias de trabalhadores como resposta
crise do capitalismo, as polticas pblicas desenvolvidas para atender s demandas
originadas deste crescimento e seus problemas prticos no momento da efetivao constituem
pontos centrais deste trabalho. Procura-se aqui, refletir criticamente sobre o descompasso
entre os poderes do Estado, especialmente, entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo,
problematizando a oferta de fomento promovida pelo primeiro e a impossibilidade, ou
dificuldade, de acesso ocasionada pela inrcia do segundo, que, apesar da evidente lacuna
legislativa, ainda no criou nos diplomas legais, uma forma de constituio jurdica para os
empreendimentos de economia solidria.
PALAVRAS-CHAVE: economia solidria. Polticas pblicas. Legislao.

RESUMEN
El crecimiento de las organizaciones autogestionadas y la solidaridad de los trabajadores en
respuesta a la crisis del capitalismo, las polticas pblicas destinadas a satisfacer las demandas
derivadas de este crecimiento y sus problemas prcticos en el momento de ejecucin son los
puntos centrales de este trabajo. Se tiene aqu la intencin reflexionar crticamente sobre el
desajuste entre los poderes del Estado, especialmente entre el Ejecutivo y el Legislativo,
problematizando la oferta de fomento promovida por el primero y la imposibilidad o
1

Doutor em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidade Federal de Santa Catarina e pela Universit di Lecce
Itlia, com Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa Portugal, pela Universit di Lecce Itlia; Mestre em
Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professor titular nos cursos de graduao, ps
graduao, mestrado e doutorado em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran. Vinculado Linha
de Pesquisa Estado, Atividade Econmica e Desenvolvimento Sustentvel e membro do Grupo de Pesquisa
Regulao Econmica e Atuao Empresarial. Advogado e Procurador do Estado do Paran. Correio
eletrnico: franciscocduarte@hotmail.com.

190

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

dificultad de acceso causado por la inercia del segundo, que, a pesar del evidente laguna
legislativa, sigue sin incluir en la legislacin, una forma de constitucin jurdica para los
grupos de economa solidaria.
PALABRAS CLAVE: Economa Solidaria. Polticas Pblicas. Legislacin.

INTRODUO
As demandas e anseios dos trabalhadores e trabalhadoras que integram a chamada
economia solidria e as dificuldades que o segmento enfrenta devem constar na pauta tanto
dos gestores pblicos quanto das Universidades em seu campo de produo de novas
tecnologias e proposio de alternativas e viabilizao do convvio social.
que os princpios defendidos pela economia solidria privilegiam o pleno
desenvolvimento humano e mostram-se como caminhos mais eficazes para a realizao da
felicidade, vez que fundam-se especialmente na solidariedade e mtuo apoio, rompendo com
a lgica de competitividade consolidada nos meios de produo e relaes de trabalho
caractersticos do segundo setor.
Infelizmente, apesar das relevantes potencialidades da economia solidria, inclusive
para gerao de renda e erradicao da pobreza, os grupos de trabalhadores e trabalhadoras
que optam por este caminho enfrentam uma srie de dificuldades no cenrio nacional.
Neste artigo, sero abordadas com especial nfase, as dificuldades relacionadas
constituio jurdica dos empreendimentos de economia solidria, apontando para o atraso da
legislao brasileira diante dos avanos tanto das polticas pblicas quanto das necessidades
sociais na matria.
Considera-se relevante intensificar as reflexes sobre este tema, pois cada vez mais
aumentam as polticas pblicas destinadas ao fomento da economia solidria, bem como a
insero de aes no mesmo sentido em outras polticas. Entretanto, o sucesso destas aes
depende em grande parte, da possibilidade de acesso pelos grupos, que muitas vezes, ficam
condenados marginalidade institucional, pois no agregam em sim as rigorosas condies
para constituio jurdica da sua existncia.
Talvez este artigo se mostre capaz de reproduzir parte das angstias vivenciadas
pelos atores envolvidos na economia solidria. De fato, espera-se que sim, pois isto lhe
conferir alguma legitimidade para contribuir no debate necessrio e urgente sobre o tema.

191

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Objetiva-se, portanto, atravs da pesquisa bibliogrfica, da anlise de textos normativos e da


realidade vivenciada pelos empreendimentos de economia solidria, contribuir com as
reflexes, diagnsticos e proposies em benefcio da legitimao e fomento de uma
economia mais humana, acessvel a todos os homens e mulheres, independente se sua
capacidade financeira, viabilizada por seus talentos e capacidade de respeito ao prximo.

1 UMA BREVE CONTEXTUALIZAO DA ECONOMIA SOLIDRIA NO


CENRIO ECONMICO E NO MUNDO DO TRABALHO

Os avanos do capitalismo e suas consequncias para trabalhadores e trabalhadoras,


desde o incio da expanso deste modo de produo, ensejou a crtica e resistncia por parte
de trabalhadores e trabalhadoras em todo mundo. Em contraposio ao modelo hierarquizado
de organizao do trabalho, passou a ser idealizado e aplicado um modelo alternativo, pautado
na cooperao, na autogesto, solidariedade entre outros princpios da economia solidria.
Embora suas prticas remontem tempos anteriores, o termo economia solidria
surgiu muito tempo depois: A Economia Solidria (ES) um conceito que surgiu no final do
sculo XX e retoma a ideia de solidariedade no sistema produtivo em contraposio ideia do
individualismo competitivo caracterstico das sociedades neoliberais capitalistas. (SINGER
apud SILVA, 2011).
Sua configurao como alternativa ao modelo capitalista de produo, desde sua
origem e de forma cada vez mais destacada, reafirma-se como uma das principais marcas e
bandeiras da economia solidria, especialmente nos tempos atuais, em que o sistema se v
acometido cada vez mais pela precarizao das relaes de trabalho e desemprego em massa.
A Economia Solidria destaca a pessoa humana como sujeito e fim da atividade econmica,
procurando recuperar a dimenso tica e humana das atividades econmicas e opondo-se a um
modelo econmico nico para todas as culturas e todas as sociedades. (PINHO, 2004. p.
174)
No

Brasil,

as

organizaes

de

trabalhadores

tm

se

institucionalizado,

principalmente, sob as formas jurdicas de cooperativas, uma vez que estas, pode-se dizer,
adotam como principal objetivo o aperfeioamento moral do homem, pelo alto sentido tico
da solidariedade, complementado na ao, pela melhoria econmica. (BULGARELLI apud

192

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

GONALVES NETO, 2004. p. 143), ou das recentes cooperativas de trabalho, modalidade


inserida no ordenamento jurdico ptrio com a Lei 12.690/2012, que ser melhor apreciado
mais adiante, mas tambm sob a forma de associaes. Isto porque, estas formas de
constituio jurdica so mais coerentes com os princpios norteadores da economia solidria,
notadamente, a horizontalidade das relaes de trabalho e a democratizao da tomada de
decises. Tanto que no cooperativismo propriamente dito, segundo QUEIROZ (2003. p. 29),
os princpios so: a livre adeso; a singularidade do voto (mesmo com cotas diferentes, cada
associado tem direito a um s voto, pois cada um vale pelo que e no pelo que tem); o
controle democrtico; a neutralidade (no pode haver nenhum tipo de discriminao); retorno
das sobras (a cooperativa no visa lucro, mas pode ter perdas ou sobras, as quais devem ser
rateadas ou distribudas entre os associados); educao permanente e cooperao
intersociedade cooperativa.
Com relao educao permanente, trata-se de pressuposto de validade para os
demais princpios do cooperativismo, e de modo mais amplo, da prtica da economia
solidria, e este pressuposto, na concepo de muitos autores, est ausente nas relaes de
trabalho capitalistas:
Com a autogesto, todos participam das decises independentemente da funo que
executam. Por isso, todos os membros de um empreendimento solidrio precisam
ser formados para a gesto coletiva do prprio empreendimento. Todos precisam de
uma nova formao j que a forma como a sociedade capitalista se organiza no
oportuniza uma cultura de deciso coletiva (GADOTTI, 2009. p. 33)

Assim, diante da impossibilidade de se ajustar as estruturas individualistas da


sociedade, manifestas tambm no mundo do trabalho e que se intensificaram nos ltimos
sculos, estes trabalhadores buscaram a estruturao de espaos comuns e inauguraram desta
forma, um novo campo de resistncia e tambm uma possibilidade de sobrevivncia menos
injusta e aniquiladora.
No plano poltico, ontem, as prticas sociais sob o registro da economia solidria
provaram que a sociedade civil no saberia estar circunscrita auto-regulao
mercantil das trocas econmicas [...] Hoje, a economia solidria pode, em parte,
atenuar os efeitos devastadores para a democracia de uma mercantilizao e de uma
abstrao das relaes sociais. (FRANA FILHO; LAVILLE, 2004, p. 92-93)

Todavia, as prticas de economia solidria no rompem completamente com o


sistema, uma vez que se desenvolvem, ainda que sob diretrizes diferentes, no seio do
mercado. Neste sentido, veja-se:

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A sociedade cooperativa transparente, fazendo a conexo entre trabalhador, scio


cooperado e o mercado de oferta de trabalho, sem obter vantagens pecunirias. Ela
faz a intermediao de negcios representando o seu scio cooperado. O
cooperativismo procura proteger a economia dos scios cooperados, trabalhadores e
se caracteriza, por garantir a participao mais ampla possvel da populao nos
frutos da atividade econmica. (QUEIROZ, 2003. p. 17)

Este fator um dos pontos polmicos que divide a comunidade terica e gestores
pblicos, de modo que h uma parte dentre estes e tambm aquela que defende a emancipao
do trabalho e como seu horizonte ltimo a coexistncia harmnica dentro do mercado e outra
parte que prope um horizonte para alm do mercado capitalista, com plena expanso de sua
filosofia, justificando-se porque o capitalismo relaciona-se com outros objetivos, ao acmulo
do capital e ao lucro, ao passo que a gesto solidria est ligada melhoria da qualidade de
vida [...], a um modo de vida sustentvel e ao bem viver da populao. So princpios ticopolticos antagnicos aos da gesto dos negcios capitalistas que no beneficia a todos, mas a
seus proprietrios. (GADOTTI, 2009. p. 32. Grifo no original).
No cenrio nacional, economia solidria assume cada vez mais importncia, uma vez
que se consagra, inclusive, como estratgia para promoo do desenvolvimento territorial,
cuja prioridade seria o desenvolvimento humano e social, ideia que vem consagrada na
Resoluo 16 da I Conferncia Nacional de Economia Solidria. (REDE DE GESTORES DE
POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 33-35). No que se refere
ao desenvolvimento territorial, pode assumir o papel de importante ferramenta e caminho
possvel para a efetivao de um dos objetivos fundamentais da Repblica, consagrado no
inciso III do art. 3 da Constituio, onde consta: erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais;.
Aliado

isto,

intensifica-se

organizao

da

sociedade,

atravs

dos

empreendimentos e das entidades de apoio, entre outros, conferindo fora ao emblema da


economia solidria, inserindo-o na pauta do Governo e dando incio a aes governamentais
no sentido de construir uma Poltica Pblica em economia solidria.

2 A INSERO DA ECONOMIA SOLIDRIA NAS POLTICAS DE GOVERNO

194

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Segundo a Rede de Gestores de Polticas Pblicas de Economia Solidria, a


convocao da I Conferncia Nacional de Economia Solidria foi um marco na construo
desta poltica pblica:
A conferncia permitiu que a Rede de Gestores apresentasse a sua contribuio para
o debate em torno do lugar institucional dos municpios e Estados da federao
nessa poltica pblica Debate que remete ao tema da importncia da descentralizao
das polticas pblicas e da integrao com outras polticas complementares
questo de tenso permanente na relao entre os entes federados. (REDE DE
GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p.
24. Grifo no original)

Alm de fomentar o debate acerca do tema da economia solidria entre os gestores, a


I Conferncia obteve o relevante mrito de tirar do papel o Conselho Nacional de Economia
Solidria (REDE DE GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE ECONOMIA
SOLIDRIA, 2008, p. 25) que, embora institudo em lei no ano de 2003, somente em 2006,
por provocao desta conferncia, foi efetivamente criado. Este Conselho conta com
cinquenta e seis representaes, das quais, dezenove so preenchidas por gestores pblicos,
vinte por empreendimentos de economia solidria e dezessete por entidades de apoio.
portanto, um rgo colegiado, com o escopo de viabilizar a participao popular. Ainda na
mesma conferncia, foram elencadas trs prioridades no campo: sistema nacional de
economia solidria; lei orgnica da economia solidria e fortalecimento do espao da
economia solidria no mbito do Governo Federal (REDE DE GESTORES DE POLTICAS
PBLICAS DE ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 26).
Entretanto, o prprio Governo Lula j havia manifestado interesse em
institucionalizar uma poltica pblica para o setor e o fez em 2003, atravs da Lei 10.683/2003
e do Decreto 5.063/2004, que, dentre outras providncias, instituem e regulamentam a
Secretaria Nacional de Economia Solidria SENAES. A SENAES foi uma reposta positiva
do Governo aos reclames da sociedade civil.
Com a SENAES, passou a ser competncia do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE) aquilo que a prpria instituio reconhece como desafio de implementar polticas que
incluam as demais formas de organizao do mundo do trabalho. (MTE). Tal desafio assume
especial importncia com a recente Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei 12.305/2010),
que privilegia a incluso de associaes e cooperativas de catadores em seu mbito, como ser
visto adiante.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Especificamente quanto s normas citadas, sublinha-se um trao distintivo da poltica


de economia solidria, conquista da sociedade organizada, qual seja, o amplo espao de
participao popular na definio de suas diretrizes. Neste sentido, dentre as previses legais
contida no Decreto 5.063/2004, a SENAES, que um dos rgos especficos singulares do
MTE, subdivide-se em Departamentos de Estudos e Divulgao e Departamento de Fomento
Economia Solidria (art. 2, inciso II, alnea d). A Secretaria guarda, dentre outras
competncias (art. 18, inciso II), a de se articular com a sociedade civil, permitindo que,
atravs da participao popular, sejam definidas as diretrizes e prioridades da poltica pblica
e atravs de seus Departamentos, tem, entre outras, a competncia de apoiar as Universidades
na criao de campos acadmicos e cientficos sobre o tema (art. 19, inciso V) e de coordenar
parcerias com organizaes, entidades e instituies para desenvolver programas de ES (art.
20, inciso II). Por fim, destaca-se o Conselho Nacional de Economia Solidria, em que consta
a atribuio de estimular a participao da sociedade civil e de propor o aperfeioamento na
legislao, como meio de fortalecer a economia solidria (art. 26, incisos I e III,
respectivamente).
interessante agora, retomar brevemente o tema das organizaes coletivas de
catadores e da Poltica Nacional de Resduos Slidos, posto que esta poltica tem realado o
debate e intensificado as experincias nos diversos setores da sociedade.

2.1 A ECONOMIA SOLIDRIA E A POLTICA NACIONAL DE RESDUOS SLIDOS


Primeiramente, importante situar a categoria de trabalhadores e trabalhadoras
catadores de material reciclvel. Os catadores, atravs do Movimento Nacional dos Catadores
de Material Reciclvel (MNCR), constituem um denso e organizado segmento da economia
solidria. Sobre seus princpios, o movimento proclama:
Buscamos a organizao de nossa categoria na solidariedade de classe, que rene
foras para lutarmos contra a explorao buscando nossa liberdade. Esse princpio
diferente da competio e do individualismo, busca o apoio mtuo entre os
companheiros(as) catadores(as) e outros trabalhadores.
Lutamos pela autogesto de nosso trabalho e o controle da cadeia produtiva de
reciclagem, garantindo que o servio que ns realizamos no seja utilizado em
beneficio de alguns poucos (os exploradores), mas que sirva a todos. (MNCR, 2012.
Sem grifo no original.)

196

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O stio eletrnico do MNCR, divulga uma srie de informaes relacionadas aos


avanos da economia solidria no Brasil, posto que esta constitui uma de suas bandeiras.
Sobre a lei 12.305/2010, esta originou-se do Projeto de Lei 203/1991, que por sua
vez, foi originado pelo Projeto de Lei 254/1989, verso original, originada no Senado Federal
e alterada pelo PL 254, como seu substitutivo. Aps mais de vinte anos de tramitao, o Poder
Legislativo consegue, finalmente, aprovar a Poltica Nacional de Resduos Slidos.
Esta poltica lana mo de inmeros caminhos para integrar definitivamente as
cooperativas e associaes de catadores s suas aes. Inicialmente anuncia que o incentivo
ao segmento um de seus instrumentos (Art. 8, inciso IV). A seguir, prev como contedo
mnimo dos Planos Nacional e Estaduais, dentre outros itens, a elaborao de metas para a
eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e emancipao econmica
de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis, conforme Art. 15, V e 17, V,
respectivamente.
J com relao aos municpios, a incluso das organizaes de catadores na execuo
da poltica municipal constitui um critrio de prioridade no acesso aos recursos pblicos da
Unio. A elaborao do Plano Municipal, por sua vez, requisito indispensvel para o acesso
a estes recursos. Se nos planos municipais constarem solues consorciadas ente municpios
para a gesto dos resduos (Art. 18, 1, I) e a implantao de coleta seletiva com a
participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda (Art. 18, 1, II), estes
municpios preferiro aos demais para obter recursos federais para o financiamento de uma
Poltica
De qualquer modo, tambm contedo mnimo dos planos municipais, programas e
aes que abranjam especialmente cooperativas e associaes de catadores. (art. 19, inciso
XI).
Dentre todas as disposies normativas aplicveis a estas organizaes de
trabalhadores, o texto da Lei 12.305/2010 conta com doze referncias expressas, todas no
sentido de abrir caminho para a incluso das mesmas na pauta dos governos em todos os
mbitos federativos, bem como, incentivas os governos a consolidar as previses legais.
Desta forma, a economia solidria que j vinha sendo reconhecida nas aes
governamentais como um dos meios para gerao de renda e erradicao da pobreza, atravs
da Poltica Nacional de Resduos Slidos ampliou seu campo de incidncia a intensificou as

197

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

atividades do terceiro setor, transformando as organizaes de catadores em matria de alto


interesse para os governos.
Defende-se por fim, que no somente em razo objetiva do acesso aos recursos
pblicos, mas especialmente por razes mais complexas relacionadas sociedade e vida
digna a todos os cidados, especialmente os de baixa renda, o incentivo aos grupos de
catadores e catadoras de material reciclvel deve ser encarado como prioridade absoluta dos
governos em suas polticas pblicas, especialmente a de gesto dos resduos slidos.

AS

LACUNAS

LEGISLATIVAS

SUAS

DIFICULDADES

PARA

EMPREENDIMENTOS DE ECONOMIA SOLIDRIA

Apesar de todos os esforos de alguns setores do Governo, a economia solidria


enfrenta ainda muitos desafios. Embora os governos, entidades de apoio e organizaes
diversas disponibilizem uma srie de editais pblicos e linhas de crdito para fomento dos
grupos autogestionrios, o acesso quase totalidade destes incentivos requer a constituio
jurdica dos grupos, com inscrio regular no Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica.
A experincia prtica de quem lida com este tema mostra os grandes inconvenientes
da legislao. A comear pela ausncia de uma personalidade jurdica que seja adequada s
peculiaridades dos empreendimentos de economia solidria. O Cdigo Civil, em seus artigos
40 a 45 define os tipos de pessoa jurdica existentes no ordenamento jurdico brasileiro.
Especificamente no art. 44, arrola as pessoas jurdicas de direito privado e usualmente, os
empreendimentos de economia solidria constituem-se juridicamente sob a forma de
associaes (inciso I) ou de sociedades (inciso II), especificamente, sob a forma de
cooperativa, que uma sociedade simples, nos termos do prprio cdigo Civil, art. 982,
pargrafo nico.
Vejam-se ento, disposies de cada uma das formas e suas implicaes no mbito
das organizaes coletivas autogestionrias de trabalho.

3.1 ASSOCIAES DE TRABALHADORES

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

As associaes tm suas normas gerais especificadas no Cdigo Civil, art. 53 e


seguintes, sendo caracterizadas pela reunio de pessoas para fins no econmicos. Todavia,
um tipo de constituio bastante utilizado em razo dos processos menos burocratizados e
inmeras outras facilidades, inclusive de ordem tributria. Estes aspectos fazem das
associaes um modelo mais adequado s condies econmicas e mesmo tcnicas dos
grupos de trabalhadores de baixa renda. Todavia, persiste a insegurana jurdica desta forma,
em razo da previso de que estas entidades no podem ter fins econmicos, sendo-lhes
vedada a possibilidade de comercializao de produtos e servios, exceto os necessrios para
manuteno e efetivao de seus fins sociais.
Em razo desta insegurana, as organizaes em geral optam pelo meio,
juridicamente mais adequado, que a forma de cooperativa. Entretanto, a constituio sob a
forma de cooperativa tambm traz alguns obstculos, que sero analisados no prximo item.
Antes de passar a anlise das cooperativas, registra-se uma ressalva no tocante s
organizaes de catadores: alm de ser uma prtica comum dentre este segmento, parece ser
tambm uma prtica recepcionada pelas leis brasileiras. Neste sentido, destaca-se a importante
Lei 8.666 de 21 de junho de 1993 (lei de licitaes) que em seu art. 24, inciso XXVII,
dispensa de licitao o convnio com associaes ou cooperativas de catadores. A prpria
Poltica Nacional de Resduos Slidos, que em todas as menes s organizaes de catadores
cita as cooperativas e outras formas de associao, bem como o Decreto 5.940, de 25 de
outubro de 2006, que ao instituir a seleo obrigatria de resduos reciclveis nas reparties
pblicas federais, os destina s associaes e cooperativas de catadores. Dentre estes, h
outros exemplos normativos que menciona as duas formas de constituio.
O que se quer destacar que, ao fazer a meno expressa s associaes de
catadores, ao menos para este segmento, tal forma de constituio juridicamente admitida,
especialmente considerando-se que mais benfica e vivel para o segmento. Ao mesmo
tempo, evoca-se os processo hermenuticos de interpretao gramatical e extensiva, que ao
mesmo tempo em que vedam a presuno de que o legislador disse uma coisa, querendo
dizer outra, impe a interpretao extensiva de disposies que ampliam ou facilitam a
efetivao de direitos.

3.2 COOPERATIVAS

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Por outro lado, a lei 5.764 de 16 de dezembro de 1971, d as diretrizes gerais para o
cooperativismo no Brasil, definindo as cooperativas como organizaes de pessoas que
reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de uma
atividade econmica, de proveito comum, sem objetivo de lucro, nos termos de seu art. 3.
Note-se a importante diferena: a atividade cooperativa uma atividade com fins
econmicos, diferenciando-se das associaes, mas, assim como as associaes, igualmente
sem fins lucrativos.
H, entretanto, dificuldades presentes nas cooperativas que dificultam ou mesmo
impedem que os trabalhadores adotem sua forma para a sua constituio. Se por um lado os
requisitos tanto para criao, quanto para a manuteno, sejam mais complexos ou mesmo
onerosos, por outro lado, h um problema de ordem objetiva, que a previso constante no
art. 6, I, segundo o qual, cooperativas singulares somente podem ser constitudas a partir da
reunio mnima de vinte associados. Tal requisito muitas vezes um bice intransponvel,
pois os empreendimentos de economia solidria, na maioria das vezes, so pequenos grupos
com nmero muito inferior de trabalhadores e trabalhadoras aglutinados.

3.3 COOPERATIVAS DE TRABALHO


A partir do ano de 2012, com a Lei 12.690 de 19 de julho de 2012, o legislador
tentou contornar alguns problemas e lacunas verificados nas cooperativas tradicionais. Vejase a justificativa apresentada por ocasio da apresentao do Projeto de Lei 4.622/2004, que
acabou dando origem a lei das Cooperativas de Trabalho, levando em conta que, naquele
momento, no estava na pauta do legislador os interesses da economia solidria, como se v
no prprio texto:
Aps a edio do pargrafo nico ao artigo 442 da CLT, multiplicaram-se as
cooperativas de mo de obra, organizadas de acordo com a lei n 5.764, de 16 de
dezembro de 1971, que define a Poltica Nacional de Cooperativismo e institui o
regime jurdico das sociedades cooperativas. A crescente utilizao de cooperativas
deve-se necessidade de reduo de custos, num cenrio competitivo, e a busca de
oportunidade de trabalho por pessoas que, no fossem as cooperativas, estariam na
informalidade ou desocupadas.
Deve-se reconhecer que a Lei 5.764/71, apresenta lacunas no que concerne as
cooperativas de mo de obra, servindo de estmulo formao de falsas cooperativas
de trabalho.
indispensvel se assegurar a formao de cooperativas de mo-de-obra, pela
contribuio que podem dar gerao de trabalho.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O projeto ora apresentado visa suprir as ausncias da lei, inspirando-se na Lei


6019/74, que dispe sobre o trabalho temporrio nas empresas urbanas e insere o
cooperado no Programa de Alimentao do Trabalho (PAT).

O PL no previa, mas a sociedade viu no seu debate a possibilidade de superar o


limite objetivo do nmero mnimo de associados para a constituio das cooperativas e com
isto, assegurou-se no art. 6, o nmero mnimo de sete associados para a constituio da
cooperativa de trabalho.
Mais adiante, no art. 7, a lei das cooperativas de trabalho institui alguns direitos
mnimos a serem assegurados pelas organizaes, que por sua vez, so fiscalizadas pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego, nos termos do art.17. So estes direitos:
I - retiradas no inferiores ao piso da categoria profissional e, na ausncia deste, no
inferiores ao salrio mnimo, calculadas de forma proporcional s horas trabalhadas
ou s atividades desenvolvidas;
II - durao do trabalho normal no superior a 8 (oito) horas dirias e 44 (quarenta e
quatro) horas semanais, exceto quando a atividade, por sua natureza, demandar a
prestao de trabalho por meio de plantes ou escalas, facultada a compensao de
horrios;
III - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
IV - repouso anual remunerado;
V - retirada para o trabalho noturno superior do diurno;
VI - adicional sobre a retirada para as atividades insalubres ou perigosas;
VII - seguro de acidente de trabalho.

Reflita-se agora, sobre a viabilidade de uma cooperativa de trabalho para uma


organizao de catadores de material reciclvel: o salrio mnimo o ponto de partida. Deve
ser acrescido a ele, o adicional de insalubridade em grau mximo, em atendimento ao inciso
VI e conforme Norma Regulamentadora n 15, Anexo n 14, equivalente a 40% sobre o
salrio (item 15.2.1 da NR 15).
Alm disto, os outros direitos, essenciais para a viabilizao de um trabalho digno,
mas, falando francamente, um tanto utpicas, dadas as condies objetivas dos
empreendimentos de catadores de material reciclvel e at mesmo, da maioria dos outros
segmentos presentes na economia solidria.
Percebe-se em suma, que ao mesmo tempo em que a Constituio Federal garante
tratamento adequado e estmulo por meio de lei para formas associativas de trabalho, a
realidade e a atividade legislativa no atendem a este imperativo constitucional, especialmente
pela falta de normas regulamentadoras adequadas.
201

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Assim, o Governo tenta fortalecer o seguimento, mas o legislador o no acompanha.


O judicirio, por sua vez, no compreende as peculiaridades do ramo e no consegue corrigir
as injustias decorrentes das inmeras lacunas ou contradies normativas.
Esta problemtica constitui uma relevante reflexo, pois o descompasso entre as
aes de Governo e a ao do legislador mostra que a participao popular no
integralmente contemplada. O prprio processo legislativo da lei 12.690/2010, que instituiu as
cooperativas de trabalho e que se propunha a solucionar o problema da formalizao dos
grupos, mostrou-se controverso, com diversos seguimentos manifestando insatisfao diante
do mesmo.
O quadro acima descrito constitui a realidade dos grupos de economia solidria e
tambm das entidades de apoio, notadamente, as Universidades, em seus programas de
pesquisa e extenso, que se veem perplexas diante do dilema de decidir entre cumprir sua
obrigao institucional e seguir a lei ou atender s necessidades dos trabalhadores e
trabalhadoras da ES.
Embora existam muitas oportunidades no cenrio, enfrentamos um modelo
hegemnico extremamente forte e reverso ao que defendemos. E ainda no
conseguimos acumular foras suficientes para fazer um movimento contrahegemnico. (REDE DE GESTORES DE POLTICAS PBLICAS DE
ECONOMIA SOLIDRIA, 2008, p. 29)

CONSIDERAES FINAIS
necessrio problematizar tambm no mbito tcnico jurdico o debate sobre a
economia solidria. Mais especificamente, problematizar o ponto de interseco entre a
economia solidria e as polticas pblicas. Incluindo esta problemtica na pauta da
comunidade cientfica, imagina-se poder contribuir para o aprofundamento deste debate, de
modo a contribuir tambm na reflexo sobre novas tecnologias e propostas para enfrentar
desafios impostos por este desencontro de interesses.
A inrcia dos legisladores, que, apesar da evidente lacuna legislativa, ainda no
criaram uma forma de constituio jurdica para os empreendimentos de economia solidria
precisa ser atacada por meio de uma unio de esforos, de uma ao conjunta protagonizada
pela sociedade civil, especialmente, mas apoiada pelas entidades de apoio, bem como pelos
gestores pblicos efetivamente comprometidos com a economia solidria.
Em tempos de profundo adoecimento no mundo do trabalho, onde homens e
mulheres so descartados depois de esgotada sua energia vital e sua sade, onde isto passa
202

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

despercebido e at naturalizado para muitos setores da sociedade, em tempos em que a


competitividade nas relaes de trabalho dificulta a construo de laos afetivos e de
solidariedade, a economia solidria deveria ser encarada com a mais profunda seriedade e
comprometimento.

BIBLIOGRAFIA
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promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: < www.planalto.gov.br >. Acesso em
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< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Lei N 5.764 de 16 de dezembro de 1971. Define a Poltica Nacional de
Cooperativismo, institui o regime jurdico das sociedades cooperativas, e d outras
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___________. LEI 12. 690, de 19 de julho de 2010. Dispe sobre a organizao e o
funcionamento das Cooperativas de Trabalho; institui o Programa Nacional de Fomento
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Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de
maio de 1943. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 20 de julho de 2012. Disponvel em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. LEI 12.305 de 02 de agosto de 2010. Institui a Poltica Nacional de
Resduos Slidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e d outras
providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 03 de agosto de 2012. Disponvel em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Lei 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial da Unio em 06 de julho de
1994. Disponvel em: < www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Decreto 5.940 de 25 de outubro de 2006. Institui a separao dos resduos
reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta
e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos
catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial
da
Unio
em
26
de
outubro
de
2006.
Disponvel
em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Lei 10.683 de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias. Publicado no Dirio
Oficial
da
Unio
em
29
de
maio
de
2003.
Disponvel
em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.

203

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

___________. DECRETO 5.063 de 03 de maio de 2004. Aprova a Estrutura Regimental


e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do
Ministrio do Trabalho e Emprego, e d outras providncias. Publicado no Dirio Oficial
da
Unio
em
04
de
maio
de
2004.
Disponvel
em:
< www.planalto.gov.br >. Acesso em 15 jan. 2013.
___________. Projeto de Lei 4.622/2004. Altera a Lei n 5.764, de 16 de dezembro de
1971, para a fixao do conceito da modalidade operacional das cooperativas de
trabalho.
Disponvel
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http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichade
tramitacao?idProposicao=272913 >. Acesso em 28 jan. 2013.
FRANA FILHO, Genauto Carvalho de; LAVILLE, Jean-Louis. Economia solidria: uma
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GADOTTI, Moacir. Economia solidria como prxis pedaggica. So Paulo: Ed. e Liv.
Instituto Paulo Freire, 2009. 135 p, il.
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simples, sociedade cooperativa, sociedade em nome coletivo, de capital e indstria, em conta
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MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO (MTE). A Economia Solidria no
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PINHO, Diva Benevides. O cooperativismo no Brasil: da vertente pioneira vertente
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QUEIROZ, Carlos Alberto Ramos Soares de. Manual da cooperativa de servios e
trabalho: os cuidados, formas de constituio, riscos, benefcios, legislao e vantagens. 7.
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trabalho. Revista mbito Jurdico. 2011. Disponvel em: < www.ambitojuridico.com.br/site/index.php? >. Acesso em: 01 fev. 2012.

204

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A FUNO SOCIAL DO TRIBUTO E A IMPLEMENTAO DE POLTICAS


PBLICAS
TAX SOCIAL FUNCTION AND PUBLIC POLICY IMPLEMENTATION
Castro, Aldo Aranha de*
Ribeiro, Maria de Ftima*
Sumrio: 1 Introduo; 2 Funo Social do Tributo; 3 A implementao das polticas
tributrias na prtica; 3.1 Programa Universidade para Todos (PROUNI); 3.2 Zona Franca
de Manaus; 3.3 Incentivos Ambientais na rea urbana; 4 Consideraes Finais; 5
Bibliografia.
RESUMO
As polticas pblicas tributrias so as responsveis pela concesso de incentivos fiscais
sociedade, aos contribuintes em geral, com o intuito do desenvolvimento econmico, cuja
efetividade ocorrer atravs de aes de governo que coloquem em prtica essas medidas,
para benefcios da populao. Sendo assim, o escopo do presente trabalho abordar
empiricamente algumas dessas polticas pblicas, a fim de se conhecer um pouco mais sobre o
tema e se observar que elas podem realmente ser benficas sociedade. Essas polticas
pblicas, de ordem tributria, devem respeitar a funo social do tributo, sendo necessrio,
inicialmente, conceituar essa funo, pois o Estado no pode conceder incentivos sem que
haja um planejamento e oramento para tal. Cumprido este requisito, pode-se adentrar nas
polticas pblicas propriamente ditas, primeiramente trazendo sua definio, para aps, tratar
de alguns incentivos fiscais especficos, como o Programa Universidade para Todos
(PROUNI), os benefcios da Zona Franca de Manaus e alguns incentivos ambientais
relacionados rea urbana. Com essa anlise, compreender-se- a importncia de um
incentivo fiscal bem concedido, que poder reduzir as desigualdades regionais e sociais,
trazendo um maior equilbrio entre as diversas regies brasileiras, e cumprindo sua funo
social, respeitando-se, assim, a Constituio Federal, e em especial, a justia social (que se
relaciona com a funo social), e que est prevista no caput do Art. 170 do texto
constitucional.
Palavras-Chave: Funo Social do Tributo; Implementao de Polticas Pblicas; Direito
Tributrio; Justia Social
ABSTRACT
The tax public policies are responsible for grant tax incentives to society, to taxpayer in
general, pointing economic development, which effectiveness will occur through government
actions that put these measures into practice, to population benefits. Therefore, the scope of
this paper is to approach empirically some of these policies, in order to know more about the
*

Advogado atuante na cidade de Marlia/SP. Especialista em Direito Civil e Processo Civil pela UEL/PR.
Mestrando do curso de Mestrado em Direito da Universidade de Marlia UNIMAR.
*
Doutora em Direito Tributrio pela PUC-SP. Coordenadora e Professora do Programa de Mestrado em Direito
da UNIMAR e Vice Presidente do Instituto de Direito Tributrio de Londrina.
205

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

subject, and observe that they can actually be beneficial to society. These public policies tax
order should respect the social function of tax, being necessary, initially, conceptualize this
function, because the State can't grant incentives without a plan and budget for such. Fulfilled
this requirement, one can enter into public policies, bringing its first definition, for then,
addressing some specific tax incentives, such as the University for All Program (PROUNI),
the benefits of the Manaus Free Trade Zone and some environmental incentives related to the
urban area. With this analysis, one understand the importance of a good tax incentive granted,
which could reduce regional and social inequalities, bringing a better balance between the
various regions of Brazil, and fulfilling its social function, respecting thus Federal
Constitution, and in particular, the social justice (which relates to the social function), which
is provided for in the caput of Article 170 of the Constitution.
Keywords: Tax Social Function; Public Policy Implementation; Tax Law; Social Justice

1 - Introduo
Quando se fala em funo social do tributo, tem-se em vista seu carter social, o
respeito dignidade da pessoa enquanto ser humano e a busca pela reduo das desigualdades
regionais e sociais existentes e que, muitas das vezes, agravam a situao de pases que so
dspares entre seus extremos geogrficos.
Para tanto, faz-se de extrema importncia uma pontuao acerca da funo social do
tributo, incluindo-se nela, a questo da justia tributria, que deve disciplinar o modo de agir
do Estado, para que este no cometa injustias com uma cobrana excessiva de determinado
tributo.
A partir desta compreenso, torna-se essencial abordar a implementao das polticas
pblicas, notadamente em matria tributria, que visam atender s necessidades do
contribuinte e da sociedade em geral que, desde que se enquadrem no regramento
estabelecido pelo Estado, podero gozar de incentivos fiscais e demais benefcios no intuito
do desenvolvimento nacional.
Sendo assim, exemplos so os mais diversos neste sentido, dentre os quais a Zona
Franca de Manaus, que busca a reduo das disparidades entre a regio em que ela se situa
(regio norte ou, mais abrangentemente, regio amaznica) e aqueles considerados como
grandes centros urbanos e tecnolgicos do pas, que se encontram em Estados da regio Sul e
Sudeste do Brasil.
Mas no existem apenas programas no intuito de reduzir as desigualdades regionais e
sociais, h polticas pblicas cujo objetivo mor a garantia da sociedade, o que se observa no
programa Universidade para Todos, estabelecido pelo Governo Federal.

206

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

No obstante, a preocupao com o meio ambiente, na atualidade, latente, restando


necessrio ao Estado estabelecer incentivos para garantir a preservao ambiental,
propiciando s presentes e futuras geraes um ambiente em que todos possam se estabelecer
sem prejuzo e sem danos futuros, o que acaba tambm, propiciando o desenvolvimento
nacional, de maneira sustentvel, que uma palavra muito utilizada atualmente.
Delimitando-se o tema a ser abordado, pode-se adentrar na funo social do tributo
propriamente dita, a fim de dar prosseguimento ao que se pretende desenvolver.
2 - Funo Social do Tributo
A sociedade almeja a reduo das desigualdades regionais e sociais, a fim de ser a
ela proporcionada um equilbrio e bem-estar, atendendo-se, assim, ao anseio do
desenvolvimento nacional. A prpria Constituio Federal prev em seu Art. 170, como
princpios garantidores da ordem econmica e social, a questo dessa reduo de
desigualdades sociais e regionais, bem como da garantia do pleno emprego, da proteo ao
meio ambiente, dentre outros.
Faz-se necessria a anlise sobre a funo social do tributo e da justia tributria que
est a ela relacionada para, aps, chegar-se efetivamente ao estudo da implementao das
polticas pblicas.
Por funo social do tributo entende-se que a forma como o Estado pode propiciar
sociedade a reduo das desigualdades sociais e regionais, proporcionando meios adequados
para desenvolvimento de certas regies que se encontram em contraste com os grandes
centros econmicos do pas, atravs de incentivos fiscais que possibilitem uma equiparao
entre estes e aquelas, com a possibilidade de um aumento no nmero de empregos, com um
equilbrio social maior entre as regies menos desenvolvidas e as mais desenvolvidas fazendo,
assim, com que haja efetivamente o desenvolvimento nacional.
Com esta pontuao, pode-se dizer que a funo social do tributo est intimamente
relacionada com os princpios constitucionais, tanto os de ordem tributria (como o da
isonomia tributria, da capacidade contributiva, etc.) como os garantidores da ordem
econmica, alm, claro, dos princpios fundamentais presentes no texto constitucional. Essa
funo social se faz presente na busca pelo desenvolvimento econmico sustentvel (sendo
este entendido como o crescimento econmico, aliado sadia qualidade de vida e justia
social, garantindo-se a preservao ambiental), que deve se pautar em uma proteo social,
regional e ambiental, a fim de que todas as regies brasileiras se desenvolvam de forma
equiparada.
207

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Maria de Ftima Ribeiro alia a questo da poltica tributria dimenso social que
ela deve tomar, a fim de se tornar efetiva, conforme se pode depreender:
A poltica tributria o ponto crucial de definio da estrutura da sociedade.
Por isso, deve se examinar o fenmeno da tributao em harmonia com a
dimenso social do homem, sem a qual ele no se realiza integralmente,
considerando as dimenses individual e familiar. Devem ser pesquisados os
prprios fundamentos da tributao, para que ela atenda, j na sua origem, as
razes de justia em relao a onerao do tributo.
[...]
No que consiste a tributao social? No se trata apenas em atender as
necessidades mais elementares da populao, mais do que isso. A
tributao deve respeitar a dimenso individual e familiar, considerando a
capacidade contributiva entre outros princpios constitucionais de proteo
ao contribuinte.
Sempre que a tributao impedir ou dificultar a realizao do essencial em
relao sociedade ou parte dela e at mesmo a uma pessoa, ser desmedida
e poder ter carter confiscatrio. Ser desmedida tambm a tributao se os
governos pretenderem arrecadar tributos, ultrapassando a soma necessria de
dinheiro para o atendimento das necessidades sociais. Tal tributao provoca
a transferncia de valores dos contribuintes para o Fisco, sem finalidade
social.1

Desta narrativa, a autora citada chega definio de tributao social, da seguinte


forma:
Enfim, tributao social aquela que respeita o que inerente sociedade
no contexto social dos ditames constitucionais. Por isso, referida tributao
deve privilegiar as necessidades essenciais da populao, destacando-se a
alimentao, sade, vesturio, moradia, educao, acesso ao trabalho, livre
iniciativa, livre concorrncia entre outros pontos. Na prtica, tais posies
devem ser efetivadas por meio de leis isentivas ou com tributaes
simblicas. Pelo intervencionismo poltico-social introduz-se na tributao o
fim poltico-social. O tributo deve ter uma funo social, tendendo a uma
distribuio do patrimnio e das rendas.
O poder tributante, ao elaborar sua poltica tributria, deve levar em conta se
o sistema tributrio justo, se trata, de maneira igual, todos os contribuintes
que se encontram em situao idntica e tambm se est adequado
distribuio de rendas e ao desenvolvimento econmico, favorecendo a
poltica de estabilizao da economia, o combate ao desemprego e
inflao, entre outros aspectos.
A reforma Constitucional Tributria dever promover prioritariamente a
funo social do tributo, redistribuindo riquezas, promovendo a justia
social.2
1

RIBEIRO, Maria de Ftima. A incidncia tributria ambiental no desenvolvimento econmico sustentvel e a


funo social do tributo. in DIREITO TRIBUTRIO E SEGURANA JURDICA. coord. Maria de Ftima
Ribeiro. So Paulo: MP editora, 2008. p. 178-179.
2
RIBEIRO, Maria de Ftima. A incidncia tributria ambiental no desenvolvimento econmico sustentvel e a
funo social do tributo. in DIREITO TRIBUTRIO E SEGURANA JURDICA. coord. Maria de Ftima
Ribeiro. So Paulo: MP editora, 2008. p. 179.
208

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

De acordo com citada anlise, o valor arrecadado a ttulo de tributo de modo


excedente necessidade pblica no deveria acontecer. Da a questo do planejamento
tributrio se fazer necessrio, a fim de evitar que essa diferena excedente seja cobrada,
reduzindo a carga tributria e, ainda, gerando caixa aos cofres pblicos, para que seja possvel
propiciar sociedade o atendimento a suas necessidades bsicas, como sade, moradia,
educao, bem como para que se torne possvel e vivel a concesso de incentivos fiscais, no
intuito de se realizar o desenvolvimento nacional sustentvel.
Alm do planejamento, a reforma tributria dever trazer ainda mais efetividade
funo social do tributo, propiciando uma melhor e mais correta distribuio de riquezas, e
promovendo a justia social, conforme destacada no caput do Art. 170 da Carta Magna.
Quanto justia tributria, vale destacar que ela aquela que estabelece um modo de
agir do Estado, sem que haja excesso tributrio, ou seja, o Estado tem a necessidade de cobrar
tributos (para sua manuteno, garantia da soberania nacional e atendimento s necessidades
bsicas da sociedade, como dito acima), todavia no pode exacerbar nessa cobrana, onerando
excessivamente o contribuinte. Inclusive, faz-se necessria uma poltica tributria, em que
seja feito um planejamento efetivo, para verificar o montante que deve ser arrecadado a ttulo
de tributo e o quantum necessrio ao Estado para o atendimento dessas necessidades bsicas.
Tomadas essas consideraes, h de se dizer que o Estado possui limitaes ao poder
de tributar, ou seja, h situaes em que no haver a cobrana dos tributos, quer porque
estabelecido pela prpria Constituio, quer por leis infraconstitucionais que expem
hipteses em que no haver a cobrana de determinado tributo, ou mesmo, por deliberao
do Estado, desde que haja o planejamento tributrio, com as previses que determinado
benefcio fiscal ocasionar ao oramento.
Tomando-se a funo social do tributo e a justia tributria como alicerces, pode-se
adentrar no estudo prtico da implementao das polticas pblicas, abordando
especificamente algumas dessas polticas, como no caso da Zona Franca de Manaus, que ser
observada com maiores detalhes.

3 - A implementao das polticas pblicas: demonstrao emprica


Chegada a esta parte, faz-se necessrio, antes de falar de sua implementao,
conceituar o que vem a ser poltica pblica, para em sequncia, adentrar-se nos exemplos que
melhor elucidam o tema.
209

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Pode-se conceituar poltica pblica como sendo o conjunto de um planejamento


tributrio efetivo e bem desenvolvido, de programas elaborados pelo governo que, prevendo o
custo oramentrio e o impacto sobre o oramento, concedem incentivos fiscais com o intuito
de desenvolvimento econmico, cuja efetividade se dar atravs de aes, isto , da colocao
em prtica dessas medidas de benefcio populao.
A efetivao das polticas pblicas se d direta ou indiretamente pelo Estado,
podendo ser realizadas por meio dos entes pblicos, ou mesmo privados (como se observar
no caso do PROUNI). Os direitos sociais assegurados pela Constituio Federal constituem as
polticas pblicas, que visar a efetividade desses direitos, de ordem econmica e social, com
o fito de se atingir um maior equilbrio e desenvolvimento em termos no apenas sociais
como econmicos, preservando-se, sempre o meio ambiente, da a necessidade de o
desenvolvimento ser sustentvel.
Os incentivos fiscais podem ser considerados meios idneos na busca pela
redistribuio da carga tributria, com um equilbrio maior entre as regies, com vistas a
proporcionar o desenvolvimento socioeconmico em geral, reduzindo as desigualdades
existentes, promovendo o bem-estar social, a justia social to almejada, assim como a
preservao do meio ambiente.
Vale destacar os dizeres de Andr Elali, sobre como a expresso "desenvolvimento
econmico" mencionada acima, deve ser utilizada, a saber:
[...] a expresso "desenvolvimento econmico deve ser utilizada no sentido
de representar um estado de harmonia entre o crescimento e a modernizao
da economia com a proteo dos valores sociais. No se est relacionando a
citada expresso a um mero estado de expanso das atividades econmicas,
mas como algo mais amplo, ligado funo social da empresa, que deve
promover empregos, distribuio de renda, enfatizando elementos, dentre
outros, como a dignidade da pessoa humana.3

Com esta narrativa, cumpre-se ter em mente que o "mero estado de expanso" citado
por Andr Elali remete ao conceito puro e simples de crescimento econmico, todavia, o
desenvolvimento no pode ficar adstrito ao mero crescimento, devendo buscar um equilbrio
tanto na produo, quanto na distribuio e consumo das riquezas produzidas no Brasil.
Dia aps dia so intensificadas as polticas governamentais para a concesso de
incentivos fiscais, para a obteno de determinados objetivos que so almejados pelo Estado,
3

ELALI, Andr. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributao e Desenvolvimento Econmico: a Questo da


Reduo das Desigualdades Regionais e Sociais. in INCENTIVOS FISCAIS questes pontuais nas esferas
federal, estadual e municipal. coord. Andr Elali, Ives Gandra da Silva Martins e Marcelo Magalhes Peixoto.
So Paulo: MP editora, 2007. p. 45.
210

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

e o contribuinte, participando dos planos fiscais estabelecidos pelo Estado, alm de se


aproveitarem nas redues parciais ou totais de um tributo, ainda contribui para aquilo que foi
estabelecido, quando do planejamento e efetiva concesso do estmulo.
O Estado intensifica seus esforos no sentido de implementar suas polticas pblicas
em mbito tributrio, a fim de que o meio ambiente seja preservado e mantido equilibrado,
bem como para que a sociedade se estabelea de modo igualitrio, com a finalidade de
diminuir os desequilbrios existentes entre as diversas regies do pas.
Da no ser vivel, nem de bom tom para o Estado, a guerra fiscal, pois ela concede
incentivos fiscais com violao ao pacto federativo, pois os Estados membros da federao se
digladiam entre si, causando leses ao prprio federalismo que deveria ser preservado, alm
de sequelas, que vo desde a falta de arrecadao de receitas necessrias para a manuteno
da ordem econmica e social (o que por si s j muito grave) ameaa da prpria soberania
nacional, que depende da arrecadao tributria para ser mantida.
Para adentrar-se propriamente nos mecanismos de efetivao das polticas pblicas,
que so os exemplos empricos de como ela se procede, cumpre destacar as palavras de
Heleno Taveira Trres, citadas por Andr Elali, no sentido de que os incentivos fiscais
concedidos em conformidade com a Constituio Federal, devem ser considerados legtimos:
Todo incentivo fiscal (depnses fiscales, tax expenditures) concedido sob
amparo constitucional legtimo, enquanto nutre-se do desgnio de reduzir
desigualdades e promover o bem comum, como o desenvolvimento nacional
ou regional. No odioso o incentivo que se invista na condio de meio
para o atingimento de finalidades pblicas ou privadas, mas coletivamente
relevantes, sustentando em desgnio constitucional que se preste promoo
da quebra de desigualdades ou fortalea os direitos individuais na condio
de "renncia de receita" ou de "gasto pblico", sob a gide das condies
acima enumeradas.
O papel promocional dos incentivos fiscais consiste no servir como medida
para impulsionar aes ou corretivos de distores do sistema econmico,
visando atingir certos benefcios, cujo alcance poderia ser tanto ou mais
dispendioso, em vista de planejamentos pblicos previamente motivados.4

Faz-se propcio e oportuno agora, adentrar-se nos exemplos prticos de incentivos


fiscais, que so concedidos em conformidade com a Constituio Federal e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, devendo ser respeitado o planejamento tributrio para a concesso
de tais benefcios, observando-se o impacto que suas concesses tero no oramento.
4

ELALI, Andr. Incentivos Fiscais, Neutralidade da Tributao e Desenvolvimento Econmico: a Questo da


Reduo das Desigualdades Regionais e Sociais. in INCENTIVOS FISCAIS questes pontuais nas esferas
federal, estadual e municipal. coord. Andr Elali, Ives Gandra da Silva Martins e Marcelo Magalhes Peixoto.
So Paulo: MP editora, 2007. p. 51.
211

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Sendo assim, abordar-se-, inicialmente acerca do Programa Universidade para


Todos para, em seguida, estudar-se acerca da Zona Franca de Manaus e, por fim, sobre os
incentivos verdes.
3.1 - Programa Universidade para Todos (PROUNI)
O primeiro incentivo fiscal que merece ser destacado o Programa Universidade
para Todos, conhecido como PROUNI, que um programa que visa promover o acesso da
populao de baixa renda ao ensino superior. Para tanto, as instituies privadas, com ou sem
fins lucrativos, que aderem a este programa do Governo Federal, tero a iseno de alguns
impostos e contribuies. Deste modo, tanto sociedade (que poder adentrar em curso de
ensino superior, caso atenda aos requisitos estabelecido pelo programa) quanto a instituio
privada auferiro vantagens, atendendo assim, em sua plenitude, o intuito da poltica pblica.
Adriana Estigara, Reni Pereira e Sandra A. Lopes Barbon Lewis trazem uma
explanao detalhada acerca desse programa, que merece o seguinte destaque inicial:
O PROUNI um programa do Governo Federal que visa promover o acesso
ao ensino superior, mediante a concesso de bolsas de estudo por Instituio
de Ensino Superior, com ou sem fins lucrativos.
O PROUNI tem por objetivo a concesso de bolsas de estudo integrais e
parciais de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento)
para estudantes de cursos de graduao e sequenciais de formao
especfica, em instituies privadas de ensino superior, com ou sem fins
lucrativos, desde que os alunos comprovem baixa renda e atendam aos
requisitos estabelecidos na Lei n 11.096/2005.
A bolsa de estudo integral ser concedida a brasileiros no portadores de
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita no exceda
o valor de at 1 (um) salrio mnimo e 1/2 (meio) e as bolsas de estudo
parciais de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento),
cujos critrios de distribuio sero definidos em regulamento pelo
Ministrio da Educao, sero concedidas a brasileiros no portadores de
diploma de curso superior, cuja renda familiar mensal per capita no exceda
o valor de at 3 (trs) salrios mnimos, mediante critrios definidos pelo
Ministrio da Educao.5

Vale observar que o PROUNI, como dito acima, concedido a Instituies de Ensino
Superior, quer elas tenham ou no fins lucrativos. As bolsas concedidas por este programa
podem ser de 100% (cem por cento) do valor das mensalidades a serem pagas, ou de 50%
(cinquenta por cento) ou 25% (vinte e cinco por cento), a depender da renda do brasileiro que

ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 124.
212

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ir se beneficiar do programa. Destaca-se que o beneficirio deve ser brasileiro, e no possuir


diploma em curso superior.
Os autores supracitados, trazem o objetivo deste programa, qual seja:
Tal programa visa ampliar o acesso das pessoas carentes s instituies de
ensino, como forma de promover melhora no desenvolvimento profissional e
colocao no mercado de trabalho daqueles que no tm condies de arcar
com o valor das mensalidades de um curso universitrio.
A instituio privada de ensino superior, com fins lucrativos ou sem fins
lucrativos no beneficente, poder aderir ao PROUNI mediante assinatura de
termo de adeso, cumprindo-lhe oferecer, no mnimo, 1 (uma) bolsa integral
para o equivalente a 10,7 (dez inteiros e sete dcimos) estudantes
regularmente pagantes e devidamente matriculados ao final do
correspondente perodo letivo anterior, conforme regulamento a ser
estabelecido pelo Ministrio da Educao, excludo o nmero
correspondente a bolsas integrais concedidas pelo PROUNI ou pela prpria
instituio, em cursos efetivamente nela instalados.
Alternativamente, em substituio possibilidade acima, a instituio poder
oferecer 1 (uma) bolsa integral para cada 22 (vinte e dois) estudantes
regularmente pagantes e devidamente matriculados em cursos efetivamente
nela instalados, conforme regulamento a ser estabelecido pelo Ministrio da
Educao, desde que oferea, adicionalmente, quantidade de bolsas parciais
de 50% (cinquenta por cento) ou de 25% (vinte e cinco por cento) na
proporo necessria para que a soma dos benefcios concedidos na foram
desta lei atinja o equivalente a 8,5% (oito inteiros e cinco dcimos por cento)
da receita anual dos perodos letivos que j tm bolsistas do PROUNI,
efetivamente recebida nos termos da Lei n 9.870, de 23 de novembro de
1999, em cursos de graduao ou sequencial de formao especfica.6

O objetivo do PROUNI possibilitar o acesso das pessoas de baixa renda ao ensino


superior, a fim de se propiciar a todos uma melhora no desenvolvimento profissional e sua
colocao no mercado de trabalho, atendendo-se ao princpio constitucional da ordem
econmica do pleno emprego. Para se adequar ao programa, as Instituies devem se
comprometer a um nmero mnimo de bolsas, proporcionalmente aos estudantes regularmente
pagantes e devidamente matriculados ao final do perodo letivo anterior, de acordo com o
regulamento que ser estabelecido pelo Ministrio da Educao.
O PROUNI propicia, assim, acesso ao ensino superior quelas pessoas que antes nem
sonhavam em adentrar num curso superior (promovendo, deste modo, uma ao social), e
beneficia as entidades que a ela aderem, atravs da concesso dos incentivos fiscais. O
PROUNI ganha, de acordo como estabelecido, um status social de destaque.

ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 124.
213

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Adriana Estigara, Reni Pereira e Sandra A. Lopes Barbon Lewis trazem, ainda, os
incentivos que podem ser concedidos Instituio de Ensino Superior que aderir a este
programa do governo:
A Instituio de Ensino Superior com fins lucrativos que aderir ao PROUNI
ter a iseno de alguns impostos e contribuies, no perodo de vigncia do
termo de adeso ao programa, tais como do Imposto de Renda Pessoa
Jurdica; da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido; do COFINS
(Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social);
Contribuio ao Programa de Integrao Social (PIS).
Importante ressaltar que, de acordo com o art. 8, 1, da Lei n 11.096/05,
estas isenes recairo, nas hipteses do IR e da Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, sobre o lucro e, nas hipteses de COFINS e do PIS, sobre a
receita auferida. Tais lucros e receitas so decorrentes da realizao das
atividades de ensino superior e provenientes de cursos de graduao ou
cursos sequenciais de formao especfica.7

Torna-se vantajoso para a Instituio que aderir a esse programa, devido s isenes
de impostos e contribuies que tero, enquanto estiver vigente sua adeso ao programa.
Incentivos como a iseno de Imposto de Renda Pessoa Jurdica, Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido, entre outras, sero as maiores atrativas para que esse incentivo continue
vigente e atenda sua funo social.
Com esse estudo, pode-se partir para o prximo incentivo a ser abordado, a saber, o
relativo Zona Franca de Manaus, onde ser possvel visualizar um carter social e de busca
pelo equilbrio.
3.2 - Zona Franca de Manaus
O incentivo fiscal que se analisar a partir de agora o relativo Zona Franca de
Manaus (ZFM). Ressalta-se, aqui, a importncia de as atividades econmicas terem uma
funo social, a fim de se atingir, pautados na Constituio Federal, os objetivos traados
pelos princpios da ordem econmica.
Este incentivo, que foi implantado em 1967, foi ampliado para abranger toda a
Amaznia Ocidental, que carecia de investimentos que propiciassem um desenvolvimento
regional mais efetivo. Resta destacar o comentrio de Rita de Cssia Andrade, que bem
pontua a questo da ZFM:

ESTIGARA, Adriana; PEREIRA, Reni; LEWIS, Sandra A. Lopes Barbon. Responsabilidade Social e
Incentivos Fiscais. So Paulo: Atlas, 2009. p. 125.
214

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Outro exemplo notvel de incentivo regional foi a criao da Zona Franca de


Manaus em 28 de fevereiro de 1967, atravs do Decreto-Lei n. 288, que
permitiu a reformulao e ampliao do modelo j implantado, com a
extenso da rea dos incentivos fiscais a toda a Amaznia Ocidental
(Amazonas, Acre, Rondnia e Roraima), dotando a regio de condies que
permitissem o seu desenvolvimento e a sua segurana, em razo do
isolamento a que ficou relegada ao fim do ciclo da borracha e, tambm, por
ser uma das regies mais cobiadas do mundo.
Sendo que em agosto do mesmo ano, atravs do Decreto 61.244 foi criada a
Superintendncia da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA, rgo federal
encarregado da administrao dos incentivos fiscais naquela regio, com
patrimnio prprio, e autonomia administrativa e financeira. A rea de
abrangncia da Zona Franca, em Manaus, foi estabelecida em 10.000 km,
integrando um Plo comercial, um Plo Industrial e um Plo Agropecurio,
constituindo uma zona de livre comrcio, que oferece iseno ou reduo de
impostos e taxas alfandegrias e de outros custos sobre a entrada e sada de
matria-prima e produto acabado, criando condies de igualdade com
outros centros econmicos do pas, de forma a atrair novos investimentos.8

A Zona Franca de Manaus concede incentivos fiscais e extrafiscais para aqueles que
decidirem instalar seus empreendimentos industriais naquela regio. Os incentivos fiscais
concedidos no Plo Industrial de Manaus guardam estrita relao com a implantao de
projetos Industriais e Agropecurios na rea de sua abrangncia, que de 10.000 km (dez mil
quilmetros quadrados), conforme mencionado na citao supra. A autora, ainda continua sua
anlise:
[...] O Plo Industrial de Manaus possui mais de 500 indstrias de alta
tecnologia gerando mais de meio milho de empregos, diretos e indiretos. O
Plo Agropecurio abriga projetos voltados a atividades de produo de
agroindstria, piscicultura, turismo, beneficiamento de madeira, entre outras.
Vimos, assim, que a Zona Franca de Manaus o maior exemplo de incentivo
ao desenvolvimento econmico regional implantado pelo governo brasileiro
objetivando viabilizar uma base econmica na Amazonia Ocicental [sic],
promovendo a melhor integrao produtiva e social dessa regio ao Pas,
granantindo a soberania nacional sobre suas fronteiras. Tida, alis, como a
mais bem-sucedida estratgia de desenvolvimento regional, o modelo
estende, hoje, sua abrangncia aos Estados da Amaznia Ocidental: Acre,
Amazonas, Rondnia e Roraima e as cidades de Macap e Santana, no
Amap, refletindo, assim, o desenvolvimento econmico aliado proteo
ambiental, proporcionando melhor qualidade de vida s suas populaes.
[...]
Apesar de a legislao Federal do (IPI) tratar o benefcio de forma diversa
das legislaes Estaduais (ICMS), em ambos os casos a fruio do benefcio
est condicionada a uma srie de requisitos, sendo o principal deles a
comprovao de que os bens e mercadorias realmente entraram na Zona

ANDRADE, Rita de Cssia. Da Uniformidade da Tributao no Brasil e s Concesses de Benefcios Fiscais


como
Causa
Includente
no
Desenvolvimento
Nacional.
Disponvel
em
<<
http://www.idtl.com.br/artigos/311.pdf>>. Acesso em 10/01/2013.
215

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Franca de Manaus; e esta comprovao totalmente regulada pela


Superintendncia da Zona Franca de Manaus.9

Assim, so muitas as empresas que se beneficiaram dos incentivos da ZFM, e


beneficiaram a populao local, com a gerao de meio milho de empregos, entre os diretos
e os indiretos.
Vale destacar que as empresas que desejam se instalar na regio amaznica, em
virtude do incentivo ora em comento, faro jus aos benefcios quando do incio da produo
dos produtos que elas fabricam, e no desde a instalao (at porque isso poderia conduzir a
casos de fraudes e ludibriaes aos intuitos da ZFM).
Todavia, embora os incentivos fiscais sejam concedidos somente aps o incio da
produo empresarial, h um incentivo extrafiscal presente j desde o incio da instalao das
empresas naquela regio, que o relativo aquisio de grandes reas onde se instalaro os
empreendimentos industriais, que no s sero adquiridos pelas empresas l instaladas a preo
simblico, como ainda tero o prazo de 12 (doze) meses para pagamento do valor.
A Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA)10, elenca os principais
produtos que so fabricados pelo Plo Industrial de Manaus, quais sejam: TV em cores;
Telefone celular; Motocicletas; Aparelhos de som 3 em 1; Monitores de vdeo; Rdio
gravador tape deck; Aparelho de ar-condicionado; Videocassete; Receptor decodificador de
sinal

digitalizado;

Relgio

de pulso

e bolso;

Compact

disc; DVD; Bicicleta;

Microcomputador; Aparelhos de barbear no eltricos; Lminas de barbear; Aparelhos


transmissores/receptores; e Concentrados qumicos para bebidas no alcolicas.
Os maiores incentivos que o governo Federal concede, para que as empresas se
instalem na ZFM, so os atinentes ao Imposto de Importao e ao Imposto sobre Produtos
Industrializados. Quanto ao primeiro, concedida uma reduo de at 88%, e quanto ao
segundo, h sua iseno. Esses dados esto em conformidade com a SUFRAMA11, que
tambm destaca os produtos que no gozam dos benefcios fiscais concedidos a esta regio,
para fins de comercializao. So eles: armas e munies; fumo; bebidas alcolicas;
automveis de passageiros e produtos de perfumaria ou toucador, preparados e preparaes
cosmticas, salvo quanto a estes, se destinados, exclusivamente, ao consumo interno dentro da
9

ANDRADE, Rita de Cssia. Da Uniformidade da Tributao no Brasil e s Concesses de Benefcios Fiscais


como
Causa
Includente
no
Desenvolvimento
Nacional.
Disponvel
em
<<
http://www.idtl.com.br/artigos/311.pdf>>. Acesso em 10/01/2013.
10
SUFRAMA.
Principais
Produtos.
Disponvel
em
<<http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_produtos.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
11
SUFRAMA. Como Usufruir os incentivos do modelo Zona Franca de Manaus. Disponvel em <<
http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_usoincentivos.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.
216

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Zona Franca de Manaus, ou quando produzidos com utilizao de matrias-primas de fauna e


flora regionais.
A fim de concluir a anlise acerca da ZFM, faz-se importante citar os Incentivos
Fiscais Federais que so concedidos s empresas que l se alojam, e que so previstos
especificamente pela SUFRAMA, a fim de que as polticas pblicas naquela regio ganhem
destaque e promovam o desenvolvimento nacional.
Quanto ao Imposto de Importao, observa-se o seguinte:
Imposto sobre Importao - I.I.

Iseno, na entrada da mercadoria, inclusive bens de capital de


procedncia estrangeira, na Zona Franca de Manaus, se destinada a consumo
interno;

Iseno mercadoria de procedncia estrangeira listada na Portaria


Interministerial 300, de 20 de dezembro de 1996, destinada Amaznia
Ocidental;

Reduo de 88% para matrias-primas, produtos intermedirios,


materiais secundrios e de embalagem de procedncia estrangeira
empregados na fabricao de produtos industrializados na ZFM, quando dela
sarem para qualquer ponto do Territrio Nacional, desde que o fabricante
tenha projeto aprovado pelo Conselho de Administrao da Suframa e
atenda ao Processo Produtivo Bsico-PPB (conjunto mnimo de etapas que
caracterizem industrializao) definido por Portaria Interministerial;

Reduo, na fabricao de bens de informtica condicionada


aplicao de um coeficiente de reduo proporcional participao de mode-obra e insumo nacionais;

Reduo, na fabricao de veculos automotivos, acrescido 5% ao


coeficiente de reduo referido no item anterior;12

Nota-se que so grandes os incentivos em relao ao Imposto de Importao, vez


que, ou concedem iseno (e nada se pagar a ttulo do tributo) ou reduo significativa de
seu nus, propiciando a integrao e o desenvolvimento regional e social. Tanto este, quanto
os demais incentivos concedidos pela ZFM esto em estrita consonncia com o princpio da
reduo das desigualdades regionais e sociais. Quanto ao IPI, o incentivo se d conforme
elencado pela SUFRAMA:
Imposto sobre Produtos Industrializados - I.P.I

Iseno, para produtos fabricados no Plo Industrial de Manaus;

Iseno, para mercadorias, inclusive bens de capital, de procedncia


estrangeira, consumida dentro da Zona Franca de Manaus;

12

SUFRAMA. Zona Franca de Manaus. Incentivos Fiscais Federais.


http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_if.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.

Disponvel

em

<<http

217

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Iseno, para mercadoria de procedncia estrangeira consumida no


interior da Amaznia Ocidental, desde que listada na Portaria
Interministerial n 300/96;

Iseno, para mercadorias de procedncia nacional ingressada na Zona


Franca de Manaus e demais reas da Amaznia Ocidental;

Iseno aos produtos elaborados com matrias-primas agrcolas e


extrativas vegetais de produo regional, em todas as localidades da
Amaznia Ocidental;

Crdito calculado como se devido fosse, sempre que os produtos


referidos no item anterior sejam empregados como matrias-primas,
produtos intermedirios ou materiais de embalagem, na industrializao, em
qualquer ponto do Territrio Nacional, de produtos efetivamente sujeitos ao
referido imposto. 13

Neste tributo, h iseno na quase totalidade das situaes que envolvem a Amaznia
Ocidental, em relao ao itens supra, regulados pela SUFRAMA. Isso demonstra a
importncia dos benefcios fiscais para aquela regio, pois uma forma de buscar a reduo
das desigualdades que a regio da ZFM sofre, em relao a grandes centros econmicos do
pas, situados nas regies Sul e Sudeste, com especial ateno ao Estado de So Paulo.
H outros incentivos fiscais federais pelos quais beneficiada a ZFM, merecendo
destaque:
Outros tributos:

Imposto sobre Exportao I.E. - Todos os produtos fabricados no


Plo Industrial de Manaus so isentos de Imposto sobre Exportao.

IMPOSTO SOBRE A RENDA (IR) - Reduo de 75% do Imposto


sobre a Renda e Adicionais No Restituveis, exclusivamente para reinvestimentos. Comum em toda Amaznia Legal

PROGRAMA
DE INTEGRAO
SOCIAL
(PIS)
e
FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL (COFINS)

Alquota zero nas entradas e nas vendas internas inter-industrias e de


3,65% (com excees) nas vendas de produtos acabados para o resto do pais.

Supenso da exigncia da Contribuio para o PIS/PASEPImportao e da COFINS-Importao para bens novos destinados
incorporao ao ativo imobilizado de pessoa jurdica importadora
estabelecida na Zona Franca de Manaus, nos seguintes casos:

na importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos,


novos, classificados nos cdigos da Tabela de Incidncia do IPI - TIPI,
aprovada pelo Decreto n o 4.542, de 26 de dezembro de 2002, relacionados
no Anexo do Decreton 5.691/2006; e

na utilizao dos bens de que trata o inciso I do referido Decreto na


produo de matrias-primas, produtos intermedirios e materiais de
embalagem destinados ao emprego em processo de industrializao por
pessoa jurdica que esteja instalada na Zona Franca de Manaus e que possua

13

SUFRAMA. Zona Franca de Manaus. Incentivos Fiscais Federais.


http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_if.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.

Disponvel

em

<<http

218

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

projeto aprovado pelo Conselho de Administrao da Superintendncia da


Zona Franca de Manaus.14

Alm do Imposto de Importao e do IPI, percebe-se que h outros tributos


amparados por incentivos, ou atravs de iseno, reduo do imposto, a alquota zero,
propiciando s polticas pblicas o atendimento s necessidades da regio para a qual foram
requisitadas.
Desta forma, observa-se que vrios so os atrativos para que uma empresa se instale
na ZFM, todavia, o que ainda obsta um pouco a entrada de novos empreendimentos naquela
Zona o fato de ser uma regio do territrio nacional mais afastada dos grandes centros, e
tambm devido guerra fiscal, que concedem incentivos em grandes metrpoles (como So
Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo), que se tornam mais atrativas s empresas do que se
deslocar at a regio Norte do pas, alm do fato de o comrcio nessas grandes metrpoles ser
muito mais intenso do que naquela regio.
Por isso, o Supremo Tribunal Federal deve coibir os abusos no tocante a essa guerra
fiscal, pois ao final, todos perdem, e esses Estados membros que concederam incentivos e
acirraram a guerra fiscal perdero em arrecadao. J os demais Estados membros, que
perderam de ter neles instalados grandes empreendimentos, em virtude dessa guerra fiscal,
podem ficar estagnados, isso quando ainda no aumentar o desequilbrio entre as regies. Da
a necessidade de ao efetiva da Suprema Corte, a fim de impedir que isso ocorra.
Com essa anlise, fica melhor compreendido o que vem a ser a ZFM, bem como os
incentivos que so concedidos naquela regio para atrair empreendimentos a l se alojarem,
no intuito de se buscar o equilbrio daquela regio do pas, que por vezes carece de amparo e
uma viso mais positiva para que se desenvolva, com o restante do Brasil, a fim de garantir a
igualdade entre as regies e um igual desenvolvimento do pas como um todo, e no apenas
em termos individualizados e particularizados.

3.1 - Incentivos Ambientais na rea urbana


Analisando estes prximos incentivos, cumpre destacar a preocupao global atual
para com o meio ambiente, vez que h recursos que so esgotveis, no se tendo como
reverter determinadas situaes e determinados recursos depois que eles se extinguirem.

14

SUFRAMA. Zona Franca de Manaus. Incentivos Fiscais Federais.


http://www.suframa.gov.br/investimentos/zfm_if.cfm>>. Acesso em 02/01/2013.

Disponvel

em

<<http

219

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nesse sentido, o Estado passa a se preocupar com polticas pblicas ambientais, a


fim de garantir no s s presentes, como s futuras geraes, os recursos necessrios sua
sobrevivncia e manuteno, para que tenham os mesmos direitos e a possibilidade de se
utilizar do mesmo ambiente que hoje utilizado.
Para tanto, deve-se fazer valer o princpio da democracia econmica e social, que
trazido pontualmente por Maria de Ftima Ribeiro e Jussara Suzi Assis Borges Nasser
Ferreira, citando Jos Joaquim Gomes Canotilho:
[...] Canotilho preleciona que o princpio da democracia econmica e social
contm uma imposio obrigatria dirigida aos rgos de direo poltica
(legislativo, executivo), no sentido de desenvolverem uma atividade
econmica e social conformadora, transformadora e planificadora das
estruturas scio-econmicas, de forma a evoluir-se para uma sociedade
democrtica. Destaca tambm que o princpio da democracia econmica e
social constitui uma autorizao constitucional no sentido de o legislador
democrtico e os outros rgos encarregados da concretizao polticoconstitucional adotarem as medidas necessrias para a evoluo da ordem
constitucional sob a tica de uma 'justia constitucional' nas vestes de uma
'justia social'.15

Deste modo, percebe-se que a evoluo da sociedade para uma sociedade


democrtica depende de uma atividade econmica e social conformadora, transformadora e
planificadora das estruturas socioeconmicas. Para que haja a justia social, pautada nos
ditames constitucionais, dentre outros, deve-se fazer presente o princpio garantidor da ordem
econmica que visa a preservao do meio ambiental, e que consta do Art. 170, inciso VI, da
Constituio Federal. Da a adoo de denominadas "polticas verdes" para se referir aos
incentivos fiscais concedidos nessa esfera.
Insta destacar que os incentivos fiscais com vistas preservao ambiental, neste
estudo, sero analisadas considerando as questes do meio ambiente urbano. A Carta Magna
consagra em seu Art. 225, caput, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, inclusive o meio ambiente urbano. Vale destacar o que reza referido artigo: "Art.
225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes."16

15

FERREIRA, Jussara Suzi Assis Borges Nasser; RIBEIRO, Maria de Ftima. O Papel do Estado no
Desenvolvimento Econmico Sustentvel: Reflexes sobre a Tributao Ambiental como Instrumento de
Polticas Pblicas. Disponvel em <<http://www.idtl.com.br/artigos/133.pdf>>. Acesso em 10/01/2013
16
BRASIL. Vade Mecum. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaborao de Luiz Roberto
Curia, Livia Cspedes e Juliana Nicoletti. 13.ed. So Paulo: Saraiva, 2012. p. 71.
220

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Assim, pode-se afirmar que a adoo de polticas pblicas visando a sustentabilidade


urbana implica em repensar o modelo de desenvolvimento, que deve ser sustentvel, com
vistas ao desenvolvimento econmico e social.
Alm do PROUNI, voltado para a educao, e da Zona Franca de Manaus, com
vistas a reduzir as desigualdades regionais e sociais, outro programa governamental que
concede incentivos o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que foi institudo
pelo Governo Federal em maro de 2009 e, no tocante habitao, foi institudo o Programa
Minha Casa, Minha Vida, que previa que nos dois anos seguintes, no Brasil, fossem
construdas em torno de um milho de moradias, para pessoas com renda de at trs salrios
mnimos, para atendimento junto s Prefeituras, e de trs a dez salrios mnimos, para aderir
ao financiamento junto Caixa Econmica Federal. Com esses programas habitacionais,
houve interveno nos impostos sobre os materiais utilizados, alm da preocupao com a
utilizao de materiais sustentveis, que no degradasse o meio ambiente.
Os programas habitacionais ajudaram no crescimento da construo civil nos ltimos
anos. Para que isso ocorresse, pode ser considerada a iseno do IPI para os materiais
necessrios ao setor. De igual modo, o PAC e o programa Minha Casa, Minha Vida,
possibilitam a aquisio de casas com preos reduzidos, alm de ter propiciado o crescimento
da construo civil, no intuito de se proporcionar melhores condies de vida sociedade.
Mesmo em se considerando que o meio ambiente est inserido positivamente na
ordem social, no s pelo Art. 225 da Constituio Federal, como tambm por seu Art. 170,
inciso VI, as polticas pblicas para o incentivo proteo ambiental necessitam ser
intensificadas, e a poltica ambiental deve se relacionar com o planejamento urbanstico, com
a sade pblica, com a busca do pleno emprego, com a construo de moradias para a
populao, dentre outros aspectos necessrios para se propiciar o desenvolvimento econmico
e social.
Em se tratando de meio ambiente urbano, as polticas pblicas implementadas pelo
governo (como sade, transporte, emprego, habitao, saneamento e poltica ambientais)
devem ser integradas, levando-se em conta os aspectos ambientais, urbanos, sociais e
econmicos que se faro presentes quando da instalao da poltica governamental.
As medidas interventivas adotadas pelo Estado, a fim de implementar polticas
ambientais, no se consubstancia apenas como forma de arrecadao de tributos e gerao de
receitas, mas tambm, e principalmente, como instrumento para a promoo de condutas
ambientalmente desejveis.

221

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Da a necessidade de, em termos ambientais, encontrar um equilbrio entre os custos


da poluio e os custos para o controle dessa mesma poluio. Neste sentido, diversos so os
autores que j defendem a instituio de polticas fiscais premiais no direito ambiental, como
Terence Dornelles Trennepohl17, que defende que o Estado, seja pela imposio de tributos,
seja pela concesso de subsdios, pode incrementar as polticas pblicas de preservao
ambiental.
Um dos ramos que ganha esses incentivos particularmente o da construo civil,
que deve levar em conta legislaes, projetos e aes que disponham sobre materiais e
tecnologias sustentveis com vistas reduo dos impactos ambientais e economia dos
recursos naturais. Alguns exemplos desses materiais e tecnologias sustentveis so: o sistema
de captao, armazenamento de gua das chuvas e sua filtragem; utilizao de madeira de
reflorestamento; uso de equipamentos sanitrios de baixo consumo; captao de luz solar para
aquecimento de gua e como fonte de energia; entre outros.
Todavia, para que possam ser considerados os incentivos nessa rea, deve-se
comprovar sua utilizao nas construes e o seu uso nas edificaes urbanas. Para tanto, fazse necessrio que tais alternativas e incentivos estejam previstos em lei especficas, e que no
destoem do Plano Diretor do Municpio. Dessa forma, a Administrao Pblica poder
conceder incentivos fiscais diretos ou indiretos construo civil, que utiliza prticas
ecologicamente sustentveis nas fases de planejamento, execuo das obras e uso das
edificaes e ao mesmo tempo poder estimular a sociedade para construir uma nova
concepo de moradia.
A prefeitura do Rio de Janeiro18, engajada nessa linha verde, instituiu um selo
ambiental para incentivar a ampliao de prdios verdes na cidade. A certificao denominada
Qualiverde, instituda pelo Decreto n 35.745, de 06 de junho de 201219, concedida a
edificaes,

tanto

novas

quanto

antigas,

que

contemplem

aes

favorveis

ao

desenvolvimento sustentvel, como eficincia no uso de gua e energia. Tal certificao ser
17

TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Tributos so eficazes quando usados para preservao ambiental.
Revista
Consultor
Jurdico.
Disponvel
em
<<http://www.conjur.com.br/2006-mar23/tributo_eficaz_quando_usado_preservacao_ambiental>>. Acessso em 20 de junho de 2012.
18
Os Projetos QUALIVERDE e QUALIVERDE 100 consistem na Lei de Benefcios Fiscais e Lei de
Benefcios Edilcios: Benefcios Fiscais: Desconto do ISS na execuo da obra, Iseno ou desconto de IPTU
durante a obra, Iseno ou desconto no ITBI e Desconto de IPTU no prdio. Benefcios Edilcios: Iseno da
rea de varandas abertas e jardineiras no cmputo da ATE, Aumento de ocupao do Pavimento de Uso Comum
e dependncias, Cobertura do estacionamento localizado no pavimento trreo, desde que seja do tipo telhado
verde e associada ao sistema de coleta, reteno ou reuso de guas pluviais.
19
O Decreto atende s diretrizes da Lei N 5248 de 27 de janeiro de 2011, que institui a Poltica Municipal sobre
Mudanas do Clima e Desenvolvimento Sustentvel, que estabelece metas de reduo de emisses antrpicas de
gases do efeito estufa e estimula a disseminao de conceitos e prticas do desenvolvimento sustentvel.
222

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

estabelecida por intermdio de pontuao (selo) controlada conforme Tabela indicada pela
Prefeitura.
Variadas propostas podero ser apresentadas pelo municpio com a previso de
incentivos ficais como descontos e at iseno do IPTU e ITBI, alm de reduo do ISS, para
os prdios ecolgicos. Tais medidas podero consistir em incentivos para a construo de
imveis residenciais e comerciais bem como para se realizar reformas sustentveis nesses
imveis, conforme previso legal. Esses incentivos podero consistir em descontos parciais ou
at a iseno de tributos incidentes.
O Municpio de So Carlos, no Estado de So Paulo, possui legislao sobre o IPTU
VERDE desde 2008. Trata-se de um projeto de incentivo fiscal para aumentar a rea verde do
municpio. Atravs dele, o desconto no IPTU pode chegar a at 4% e concedido para
imveis residenciais que possuem rvores na calada e reas permeveis no terreno, jardim ou
gramado. No Estado de So Paulo os municpios de So Vicente, So Bernardo do Campo e
outros tambm j adotaram o IPTU VERDE.
Os Projetos municipais que contemplam o IPTU Verde concedem benefcio
tributrio, afim de reduzir ou isentar o pagamento do IPTU, aos proprietrios de imveis
residenciais e no residenciais que adotem medidas que estimulem a proteo, preservao e
recuperao do meio ambiente. Essas medidas podem consistir em: a) Sistema de captao da
gua da chuva; b) Sistema de reuso de gua; c) Sistema de aquecimento hidrulico solar; d)
Sistema de aquecimento eltrico solar; e) Construes com material sustentvel; f) Utilizao
de energia passiva; g) Sistema de utilizao de energia elica; h) Separao de resduos
slidos e i) Tratamento de 90% do lixo.
Alm do IPTU Verde, as Prefeituras esto criando e implantando o chamado IPTU
Ecolgico, para incentivar a conservao e o incremento das reas verdes, o que concede
desconto de at 80% do imposto para imveis que estejam recobertos por vegetao
significativa, que proporcional quantidade de rea verde e rea construda.
O IPTU Ecolgico est em sintonia com as propostas de construes sustentveis,
principalmente ao incentivar as reas ajardinadas e as coberturas verdes das casas e prdios.
Os municpios esto desenvolvendo polticas pblicas direcionando o uso de recursos
naturais, por meio de medidas econmicas, regulamentos e investimentos pblicos, visando a
gesto ambiental no municpio, em sintonia com o Plano Diretor e o Estatuto da Cidade.
So Vicente um exemplo de Municpio que adota medidas sustentveis na
construo ou reforma do imvel, ao conceder desconto no IPTU, beneficiando proprietrios
de imveis residenciais ou no, que utilizarem materiais como tijolo ecolgico e telhado verde
223

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ou implantarem aes como programa de separao de lixo domiciliar, plantio de rvores na


calada de casa, utilizao de fontes de energia renovveis, como a solar, reuso da gua, entre
outros.
Outra proposta vivel, que tambm pode constituir como poltica pblica municipal
na concesso de incentivo fiscal do IPTU na adoo de telhados verdes em imveis nos
municpios com mais de quinhentos mil habitantes, trata-se de medidas destinadas a estimular
a construo de telhados verdes20 nas residncias e edifcios em cidades brasileiras. A
continuidade dos telhados ecolgicos na cidade influi de forma significativa o conforto
ambiental das reas urbanizadas. Essa cobertura verde pode ser aproveitada para horticultura,
considerando-se principalmente os casos de casas projetadas para conjuntos habitacionais
populares, que visam atender sociedade em geral, em especial aquela que no possui renda
para adquirir moradias mais abastadas, mas que tm direito a terem uma moradia.
Vale destacar que os municpios possuem competncia para conceder estmulos
fiscais ou fsicos para incentivar construes sustentveis nas cidades brasileiras. Isso porque
preciso que o meio ambiente seja preservado, no atravs de uma tributao acentuada, e
sim, com incentivos. Entre eles, destacando-se aqueles projetos que contemplam
planejamentos ambientais que preservem e recuperem o meio ambiente degradado e
propiciem qualidade de vida com vistas sustentabilidade.
Seja qual for o objeto da aplicao da tributao ambiental, a sua regulamentao
dever de ser discutida em profundidade, analisando detalhadamente todos os aspectos
econmicos e ambientais pertinentes, de forma com que a tributao ambiental seja realmente
eficiente e gere os benefcios sociais esperados. Cabe ao Poder Pblico a adoo de condutas
que garantam um meio ambiente equilibrado por meio da instituio, execuo e controle dos
programas e projetos estabelecidos em suas polticas pblicas. A adoo de medidas
tributrias, em forma de incentivos deve ser includa no planejamento municipal. Ao lado da
ao governamental devem estar as parcerias com o setor privado para auxiliar no processo de
gesto sustentvel do meio ambiente urbano. Os incentivos fiscais concedidos, nos termos da
legislao aplicvel, devem guardar estreita sintonia com os princpios da ordem econmica e
social e os direitos fundamentais, conforme j mencionado em oportunidade anteriore, no
decorrer do trabalho. Tais incentivos no devem ser apenas instrumentos de interveno na
20

Pode ser considerado telhado verde a aplicao e uso de vegetao sobre a cobertura de edificaes com
impermeabilizao e drenagem adequadas, proporcionando melhorias nas condies de conforto acstico e
paisagismo das edificaes, reduzindo a poluio ambiental comum em grandes centros urbanos. Assim, os
proprietrios de imveis residenciais ou comerciais em cidades com mais de quinhentos mil habitantes que
implantem telhados verdes em pelo menos 50% de suas coberturas, podero ter desconto de 5% no valor bruto
do Imposto Predial e Territorial Urbano, como exemplo.
224

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

economia, mas sim, medidas que possam caracterizar efetivamente a funo social do tributo,
com aes integradas para o desenvolvimento econmico sustentvel e o atendimento das
polticas pblicas, beneficiando, com isso, a sociedade em geral.
Com estas vises, pode-se compreender melhor os incentivos fiscais e as polticas
pblicsa, no apenas nos aspectos tericos, como nos prticos, atravs desses incentivos que
so concedidos na rea ambiental, para a preservao do meio ambiente, como aqueles
observados e abordados, referentes ao PROUNI e Zona Franca de Manaus.
Outros incentivos existem, como alguns na rea da cincia e tecnologia, no setor
agrcola tambm, dentre vrios outros. O que importa, de fato, que haja efetividade das
polticas pblicas, quando da concesso desses incentivos, para que eles possam cumprir sua
funo social, de trazer um equilbrio maior entre as regies, reduzir as desigualdades e
possibilitar a salvaguarda do meio ambiente, que to importante na atualidade, e continuar
sendo, no futuro, para as futuras geraes.
4 - Consideraes Finais
A funo social do tributo busca propiciar a reduo das desigualdades, tanto
regionais quanto sociais e, somente com o atendimento a essa funo, que se torna possvel
a implementao das polticas pblicas, que dever ocorrer por meio do Estado, que
conceder incentivos, desde que de forma justa, ou seja, a partir do momento em que atua em
respeito ao cidado, beneficiando-o, e no onerando-o excessivamente.
A partir da, pode-se observar, quando do estudo da implementao das polticas
pblicas, atravs dos benefcios fiscais, como o prprio nome j disse, trata-se de benefcio
dado populao ou empresa de determinada regio, ou de todo o territrio nacional, para
que propicie a efetividade dessas polticas, para que elas saiam do papel e atuem com
veemncia na ordem social.
Assim, benefcios como o PROUNI, a Zona Franca de Manaus e os Incentivos na
rea ambiental, que foram destacados, alm de outros, so de suma importncia para que o
Estado atinja seus objetivos de garantidor da ordem econmica e social, bem como para
proteger a soberania nacional. Para tanto, vale-se dos princpios constitucionais, quer sejam
eles os fundamentais, os da ordem econmica ou os tributrios, com o fito de se proporcionar
a justia social.
Somente assim, podero ser respeitados e garantidos alguns princpios essenciais,
como a democracia, a justia social (que, inclusive, consta do caput do Art. 170 da

225

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Constituio Federal), chegando-se, ao final, ao anseio e respeito maior, que o atendimento


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229

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Objetivos Fundamentais da Repblica, escolhas pblicas e polticas pblicas:


caminhos de concretizao dos benefcios sociais constitucionais
Republics Fundamental Objectives, public choices and public policies: ways of achieving the
constitutional social benefits
Phillip Gil Frana
Ps-Doutorando (CAPES-PNPD), Doutor e
Mestre em Direito do Estado pela PUC/RS
Professor de Direito Administrativo e Ambiental
Membro da Comisso de Ensino Jurdico da OAB/PR
Membro do Instituto dos Advogados do Paran
Membro pesquisador do Grupo de Pesquisas de Constituio e
Direitos Fundamentais PUC/RS (Cnpq)
Autor da obra: O Controle da Administrao Pblica, 3 ed.
RT, So Paulo, 2011.
phillipfranca@hotmail.com

RESUMO
Os objetivos fundamentais da Repblica brasileira so metas a serem promovidas por todo o
sistema estatal com fora coativa imediata, possuindo eficcia vinculante de seu contedo,
como norte a ser concretizado em toda e qualquer ao dos integrantes do Estado brasileiro.
misso estatal proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica no menor
tempo possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes desta
iluminao pblica, por meio de escolhas pblicas concretizadas em polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento intersubjetivo dos partcipes do sistema constitucional.
Destacam-se as polticas de Estado, sendo meta de todo agente pblico a promoo dos
benefcios sociais constitucionais no exerccio dirio de sua funo pblica.
PALAVRAS CHAVE
Objetivos fundamentais da Repblica; escolhas pblicas; polticas pblicas; benefcios sociais
constitucionais.
ABSTRACT
The fundamental objectives of the Brazilian Republic are goals to be promoted throughout the
state system with immediate coercive force, having your content as north to fruition in any
and all of the members of the Brazilian state. It's mission state provide maximum realization
of goals of the Republic in the shortest time, as a beacon guide those who need, or are
interdependent this lighting through public implemented choices in public policies aimed at

230

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

developing participants' intersubjective system constitutional. The highlights are the state
policies, being goal of every public official, promoting the constitutional social benefits of
their daily exercise in public function.
KEY WORDS
Fundamental objectives of the Republic; public choices; public policies; constitutional social
benefits.

INTRODUO
O Estado tem o dever de etabelecer meios para que os objetivos da Repblica1 sejam
implementados e realizados no cotidiano dos seus partcipes2, tenhdo como meta os
benefcios sociais gerados a partir da realizao de tais objetivos fundamentais. indeclinvel
compromisso estatal estabelecer os vetores gerais de fomento de cooperao e de
solidariedade da sociedade que tutela, por meio de polticas pblicas especficas, dando o
exemplo, sempre que possvel, sobre a positiva forma de se desenvolver intersubjetivamente.
Inclusive, mediante o dever de promover escolhas, sem se desvencilhar do carter pblico de
sua atuao, sobre o melhor caminho a seguir, mediante a necessria aplicao do valor
constitucional de solidariedade. Isto porque, a solidariedade revela-se como caracterstica
imprescindvel para a ocorrncia dos benefcios sociais almejados pela Constituio em seu
art. 3.o, decorrentes do desenvolvimento social intersubjetivo, resultante, hodiernamente, da
respectiva interveno da atividade estatal.3

Conforme o art. 3.o da CF/88, "constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: i)
construir uma sociedade livre, justa e solidria; ii) garantir o desenvolvimento nacional; iii) erradicar a
pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; iv) promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao".
E neste sentido tambm se posicionou o STF: A Lei 8.899/1994 parte das polticas pblicas para inserir os
portadores de necessidades especiais na sociedade e objetiva a igualdade de oportunidades e a humanizao
das relaes sociais, em cumprimento aos fundamentos da Repblica de cidadania e dignidade da pessoa
humana, o que se concretiza pela definio de meios para que eles sejam alcanados. (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. ADI 2.649, Rel. Min. Crmen Lcia, j. 08/05/2008, Plenrio, DJE 17/10/2008.)
Poder-se-ia exemplificar tal raciocnio estatal, como base no valor constitucional da solidariedade, com o
seguinte julgado do STF: "O sistema pblico de previdncia social fundamentado no princpio da
solidariedade (art. 3.o, I, da CF/18), contribuindo os ativos para financiar os benefcios pagos aos inativos. Se
todos, inclusive inativos e pensionistas, esto sujeitos ao pagamento das contribuies, bem como aos
aumentos de suas alquotas, seria flagrante a afronta ao princpio da isonomia se o legislador distinguisse,
entre os beneficirios, alguns mais e outros menos privilegiados, eis que todos contribuem, conforme as
mesmas regras, para financiar o sistema. Se as alteraes na legislao sobre custeio atingem a todos,
indiscriminadamente, j que as contribuies previdencirias tm natureza tributria, no h que se
estabelecer discriminao entre os beneficirios, sob pena de violao do princpio constitucional da

231

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Os objetivos fundamentais da Repblica brasileira so metas a serem promovidas por


todo o sistema estatal com fora coativa imediata, possuindo eficcia vinculante de seu
contedo, como norte a ser concretizado em toda e qualquer ao dos integrantes do Estado
brasileiro. misso estatal proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica
no menor tempo possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes
desta iluminao pblica, por meio de escolhas pblicas concretizas em polticas pblicas
voltadas ao desenvolvimento intersubjetivo dos partcipes do sistema constitucional.
Entretanto, imaginar que todos os objetivos expressados na norma constitucional
supracitadas iro se realizar como um passe de mgica, sem olvidar as respectivas
consequncias da busca de concretizao de tais determinaes constitucionais,
ingenuidade. Cabe aos operadores do sistema estatal, ento, a viabilizao de um mnimo de
realizao de tais objetivos fundamentais da Repblica para que se mantenha a harmonia desse
mesmo sistema, uma vez que possui expressamente um conjunto de desideratos finais a serem
cumpridos. Tal mnimo de realizao estabelecido mediante verificao da concretizao de
determinado interesse pblico a ser promovido em cada atuao administrativa do Estado, com
destaque quelas discricionrias, pois permitem uma maior efetivao de determinado
interesse pblico, mediante a escolha do melhor caminho a ser seguido para alcance de tal
fim.
1) OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DA REPBLICA
Alm do especfico mandamento constitucional do Estado de promoo efetiva de
desenvolvimento e do bem de todos, observa-se a dico fundamental do dever estatal de
estabelecimento de benefcios sociais que assegurem a isonomia dos envolvidos em qualquer
atividade por si regulada. Nessa acepo, a Constituio determina que o Estado atue no
sentido do pleno atendimento dos objetivos fundamentais da Repblica de construo de uma
sociedade livre, justa e solidria e do exerccio de sua atuao em prol de uma melhor
qualidade de vida do povo, de maneira a afastar qualquer forma de discriminao ou
preconceitos. Elementos esses que constroem a ideia de que o Estado busca, como objetivo
fundamental da Repblica, a partir da conjugao dos ditames normativos estabelecidos no
art. 3.o da CF/88, o efetivo desenvolvimento intersubjetivo de seus partcipes, sendo seu
sucesso alcanando quando o mnimo possvel de viabilidade deste desiderato sentido na
vida daqueles que esto sob a gide de sua regulao.
isonomia." (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 450.855-AgR, 1.a Turma, Rel. Min. Eros Grau, j.
23/08/2005, DJ 09/12/2005.)

232

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Em outras, palavras, realizam-se os objetivos fundamentais da Repblica quando o


Estado promove a concretizao de reais benefcios para o povo que lhe confere energia e
legitimidade, pelo menos, em um patamar mnimo para que no ocorra a estabilidade,
tampouco o retrocesso dos direitos conquistados e benefcios sociais conquistados, muitas
vezes, por intermdio de polticas pblicas voltadas ao bem do povo.
Para Regina Maria Macedo Nery Ferrari (2011, p. 210), "este o desenvolvimento
desejado pelo povo brasileiro e que dever ser perseguido sem esmorecimento, para que haja
liberdade com solidariedade, onde no se permita que a desigualdade social e regional possa levar
pobreza, marginalizao e discriminao e para que o respeito dignidade humana seja,
efetivamente, o vetor da nossa realidade". Nesse sentido, arremata a autora, "A Constituio
Federal, na qualidade de Lei Fundamental da Repblica Federativa do Brasil, vincula a
atuao das autoridades pblicas quanto aos meios e fins, para que se tenha uma sociedade
livre, justa e solidria"4.
Jos Afonso da Silva (2010, p. 46) recorda que "o desenvolvimento nacional
constava na Constituio de 1967 como um dos princpios da ordem econmica que tinham
por fim realizar a justia social (art. 157), e da Constituio de 1969 como um fim a ser
realizado pela ordem econmica juntamente com a justia social (art. 160)". Assenta,
igualmente, que tal valor constitucional, como vetor de sua trajetria, surge na Constituio
Cidad como um dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. Inclusive,
destaca a importncia interpretativa da alterao dessa posio constitucional ao longo das
Constituies brasileiras.
Nas palavras do autor, "nas Constituies anteriores ligava-se ordem econmica, o
que dava uma viso estreita do desenvolvimento como desenvolvimento econmico. Como um
dos objetos fundamentais da Repblica, alarga-se seu sentido para desenvolvimento nacional
em todas as dimenses"5. Entretanto, deve-se atentar que "as relaes contextuais mostram
que o desenvolvimento econmico e social, sujeito a planos nacionais e regionais (art. 21,
IX), est na base do desenvolvimento nacional, objeto do art. 3.o, II". Isto , conforme ressalta
Jos Afonso da Silva, "no se quer um mero crescimento econmico, sem justia social
pois, faltando esta, o desenvolvimento nada mais do que simples noo quantitativa, como
constante aumento do produto nacional, como se deu regime anterior, que elevou o pas

4
5

Id.
Id.

233

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

oitava potencia econmica do mundo, ao mesmo tempo em que o desenvolvimento social foi
mnimo e a misria se ampliou"6.
Na verdade, conforme se depreende da obra citada de Jos Afonso da Silva , esse quadro
estabelecido representa um simples crescimento, no um real desenvolvimento, pois incremento
econmico sem participao do povo no seu resultado, sem melhoria de qualidade de vida da
populao, sem transformaes, no caracteriza desenvolvimento, j que "o desenvolvimento
um processo econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa ao constante
incremento do bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos com base em sua
participao ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos
benefcios da resultantes" (ONU, Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento, 4.12.1986).
E por essa razo, conclui o autor7, que a Constituio visa a um desenvolvimento nacional
equilibrado (art. 174, 1.o).
Sublinha, finalmente, que nesse sentido que se considera o direito ao
desenvolvimento como um direito fundamental de terceira gerao voltado para a melhoria da
qualidade de vida das pessoas, "direito humano inalienvel em virtude do qu toda pessoa
humana e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social,
cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos humanos e
liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados" (ONU, Declarao sobre o Direito ao
Desenvolvimento, 4.12. 1986, art. 1.o).
Deve-se realar que os objetivos da Repblica no se confundem com os objetivos de
determinado governo. Isto porque, "cada governo pode ter metas prprias de sua ao, mas
elas tm que se harmonizar com os objetivos fundamentais a indicados. Se apontarem em
outro sentido, sero inconstitucionais"8. Ou seja, reafirma-se a posio de que as polticas
pblicas, voltadas promoo de um futuro melhor para aqueles que conformam a nao,
possuem um vnculo de Estado (resultante de uma atividade impessoal, objetiva, isonmica,
democrtica) e no de Governo (com raiz e fundamentos ideolgicos subjetivos que no se
coadunam, necessariamente, com o agir conforme os estritos valores e deveres do detentor do
nus pblico).

6
7
8

Id.
Id.
Id.

234

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

2) ESCOLHAS, ADEQUADA GESTO E POLTICAS PBLICAS


Entende-se como poltica pblica, implementada por meio de uma adequada gesto
pblica, a organizao de esforos estatais para alcanar um claro objetivo predeterminado,
mediante um planejado caminho, a partir da demonstrao objetiva de realizao de um
interesse pblico constitucionalmente previsto. Ento, para a caracterizao da anunciada
adequada poltica pblica faz-se necessria a observao dos seguintes fatores pelo menos:
i) Concatenao de esforos: para se imaginar a implantao de polticas pblicas
(por intermdio de uma eficiente gesto pblica), parte-se, logicamente, da harmonizao de
esforos (materiais e imateriais) previamente debatidos e escolhidos como os melhores para a
viabilizao do objetivo a ser buscado. Para tanto, o Estado precisa manter o foco no interesse
pblico concreto a ser realizado, mediante a idealizao de legtima poltica pblica definida
para o alcance deste desiderato. Assim, importante para tal organizao, inclusive, o exerccio
de minimizao das externalidades negativas9 que podem atrapalhar o caminho a ser
percorrido;
ii) Definio de um objetivo: o desiderato de determinada poltica pblica deve ser
claro, factvel e determinado. As metas que se pretende alcanar devem estar bem definidas
desde o incio do planejamento da atividade pblica a ser desenvolvida e, sem dvida,
precisam ter uma direta ligao com o interesse pblico especificado como vetor de tal
conjunto de aes estatais voltadas realizao de indicados ditames constitucionais. No se
pode esquecer que as realizaes de todo esse exerccio administrativo precisam estar cobertas
pelo manto dos princpios da Administrao Pblica expressos e implcitos (com destaque
aos estampados no caput do art. 37 da CF/88). Isto , a verificao constitucional dos
objetivos a serem definidos tarefa obrigatria desde a etapa de definio das metas a serem
alcanadas;
iii) Planejamento de aes para dar efetividade ao objetivo predeterminado: trata-se
da ideia de feixe de atos administrativos voltados ao atendimento de um determinado interesse
pblico10, como polticas pblicas, mediante o exerccio do dever do Estado de proteger e
9

Ideia desenvolvida pelo prmio nobel Ronald Coase, no artigo The Nature of the Firm (1937). Para R. Coase,
o mundo real apresenta frices, ou externalidades negativas, que so denominadas custos de transao, frices
estas causadas por assimetrias de informao que dificultam ou impedem que os direitos obrigacionais (com
destaque aos de propriedade) sejam negociados a custo zero. Assim, na observao de transaes econmicas,
sublinha-se a existncia de elementos externos que influem no seu rumo, regulados por instituies. Como
regular a forma e se tais instituies devem atuar nas relaes econmicas, os reflexos dessa regulao e a
maneira que a atuao dessas instituies influem em maior ou menor grau nessas transaes so elementos
que conformam os custos de transao.
10 Nesta linha, vide: COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas
pblicas. Revista de Informao Legislativa, Braslia, v.35, n.138, p.39-48, abr./jun. 1998.

235

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

promover o cidado. De igual forma, o planejamento deve estar conectado com o objetivo e
com o caminho organizados para a realizao concreta da legtima poltica pblica, como
reflexos diretos para o desenvolvimento intersubjetivo do indivduo. no planejamento e na
aplicao do ato administrativo, consubstanciado em uma definida gesto pblica de interesses
voltados realizao dos direitos fundamentais, que se observa a razo ftica e jurdica para
tal organizao harmnica de atos administrativos destinados execuo de um constitucional
interesse pblico via a criao, estruturao e concreta realizao de constitucionais polticas
pblicas vocacionadas ao desenvolvimento dos partcipes do sistema estatal estabelecido;
iv) Emprego sinrgico de mecanismos de concretizao da adequada gesto pblica:
A preocupao sistmica e o emprego de atos administrativos de Estado (e no de governo),
conforme uma interpretao sistemtica do direito, precisam ser verificados para a
concretizao de uma adequada gesto pblica. O uso de instrumentos constitucionalmente
legtimos, mediante a finalidade de realizao de interesse pblico concretizvel,
sinergicamente, o melhor caminho para a realizao de uma boa gesto pblica.

Os

objetivos da Repblica representam, necessariamente, o fim maior das polticas pblicas


perpetradas por meio de uma adequada gesto pblica e, direta ou indiretamente, precisam
estar presentes na efetivao da atuao executiva estatal.
Logicamente, o papel do Judicirio no controle de escolhas pblicas, inclusive de
prioridades pblicas, conforme preconiza o art. 3.o da CF/88, de modo a realizar os objetivos da
Repblica que l constam, de alta relevncia, bem como apresenta-se como positivo indicativo
de segurana de que a atividade pblica encontrar-se- com os benefcios sociais
preconizados pela Constituio, no cruzamento dos caminhos do desenvolvimento dos
cidados, e com o do sucesso estatal.
Nesse contexto, a sinergica operacionalizao da mquina pblica providncia
imprescindvel em todas suas Funes e dimenses, para que os objetivos fundamentais da
Repblica no sejam lidos como meros horizontes distantes da realidade, mas sim como metas
realizveis para a positiva e construtiva transformao do presente vivenciado pelos
destinatrios do poder pblico constitucional definidos na Carta de 1988.11
Conforme explanado, o Estado se realiza a partir da concretizao dos objetivos da
Repblica estabelecidos no art. 3.o da CF/88. Para a efetivao de tais objetivos, evidencia-se a
necessidade de uma permanente concatenao de aes administrativas, bem como a possibilidade
11 O povo, conforme pargrafo nico do art. 1.o da CF/88.

236

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

e a viabilidade de revises, por aqueles legitimados para tanto, de tudo o que feito pelo
poder pblico. E assim ocorre com mecanismos que permitam a constante proteo do direito
material que possa ser ameaado ou efetivamente agredido pela discricionariedade
administrativa. Os mecanismos ora sugeridos, alm de incidentes na prpria estrutura de
conformao legal do ato, precisam, tambm, estar voltados efetiva tutela jurisdicional
especfica que contribua para realizao da constitucional proteo do direito material, como
requisito obrigatrio de manuteno da harmonia do sistema jurdico.
Desse sistema, alm do destacado, compreende-se um regime verdadeiramente
responsvel e responsabilizvel acerca da adequada atividade administrativa estatal, conforme
os trilhos constitucionais correspondentes. Responder pelo que faz , por bvio, parte de um
Estado voltado ao dever constitucional de promoo do homem-cidado e da sociedade onde
vive. Nas lies de Rui Barbosa (MATTOS, p. 8), "a primeira verdade dos governos livres
que a responsabilidade deve estender-se igualmente por todos os graus da hierarquia
governamental". Conforme o jurista, "a reivindicao do poder importa a reivindicao de
responsabilidade"12 at porque, "todo poder absoluto corrompe o homem que o possui"13. E
assim arremata: "nas almas dominadas pelo senso de responsabilidade a conscincia de um
poder pesa como um fardo, e atua como freio"14.
Isto , para o alcance do sucesso estatal faz-se indispensvel uma organizao da
mquina pblica em sua Administrao voltada a viabilizar o constitucional e republicano
regime de responsabilidade decorrente da atividade pblica, proveniente, inclusive, do amplo
controle jurisdicional do ato administrativo em todas as perspectivas possveis. Inclsive, das
escolhas e das escolhas que as escolhas pblicas impem. No se pode destacar, nesse sentido, a
necessria adaptao legislativa no sentido de criao de solues para o permanente alcance
do bom caminho do sucesso e a adequada e efetiva atuao jurisdicional, sempre quando
necessrio, para a manuteno de uma mnima segurana e previsibilidade das atividades
desenvolvidas pelo Estado.
Para tanto, o mnimo de concretizao dos objetivos constitucionais da Repblica
precisa ser atendido e as escolhas pblicas decises sobre o melhor caminho a se seguir
tm que ser pautadas por esse vetor. O interesse pblico primrio precisa ser verificado
integralmente em qualquer demanda estatal. Dessa forma, exalta-se a indicao de critrios de
12 Ibid., p.27.
13 Ibid., p.47.
14 Ibid., p.468.

237

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

verificao de conformidade legal para ser possvel, em qualquer ato administrativo, extrair o
concreto atendimento de um determinado interesse pblico, como forma de demonstrao que
um mnimo dos objetivos constitucionais da Repblica foi realmente atingido. Fato que, alm
de representar a coerncia e a legitimidade constitucional do sistema estatal estabelecido,
demonstra uma maior proteo do ato administrativo diante dos eventuais subjetivismos
interpretativos sobre o que pblico na determinao das escolhas pblicas para a soluo
eficiente a ser atingida.
Sem dvida, o sucesso do Estado depende de boas escolhas administrativas e da
concluso de que realmente foram as melhores para o desenvolvimento intersubjetivo dos
envolvidos do sistema estatal constitudo. Inclusive, com mecanismos que garantam a
possibilidade de controle e reviso integral do que realizado por esse sistema sem importar
em uma substituio de tais escolhas administrativas estatais. Este deve ser o incansvel
empenho da Administrao, dos Governos e do Estado, como entes, respectivamente,
permanente, provisrios e viabilizador de desenvolvimento intersubjetivo. At mesmo porque
confere aos gestores do que pblico o correspondente nus de, permanentemente, criar
meios e procedimentos para simplificar e viabilizar o controle judicial de sua atuao, bem
como, para que tal sindicabilidade ocorra em todas as dimenses possveis de sua atividade.
Seu olvidar a importncia tanto das escolhas pblicas, como das renncias decorrentes de tais
escolhas, como o melhor caminho para a realizao dos objetivos fundamentais da Repblica.
Desse modo, recomenda-se para as escolhas pblicas a aplicao de critrios
jurdicos rigorosos que tornem a regulao estatal um instrumento eficiente, eficaz e efetivo; a
partir das noes jurdico-econmicas que conformam a ideia aqui defendida de adequada
gesto pblica de polticas de Estado. Nesse contexto, se o Estado conseguir demonstrar que
a fora impressa pelo seu sistema jurdico satisfatria com auxilio da regulao estatal e
da adequada gesto de polticas pblicas os benefcios sociais constitucionalmente
protegidos tero o atendimento que a Constituio determina.
Assevera-se, nesse sentido, que a boa administrao pblica, por meio de polticas
pblicas de Estado, o caminho para a realizao de um Sistema de Direito ideal, qual seja:
aquele que viabilize o constante desenvolvimento do cidado ao ponto que alcance a talvez
utpica situao de convivncia intersubjetiva suficiente para realizao dos benefcios
sociais constitucionais.

238

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Assim exposto, destaca-se o caminho ideal de gesto pblica eficiente em prol da


organizao desses meios e procedimentos administrativos para se sanar dvidas, corrigir
desvios e chancelar acertos por intermdio da possibilidade, inclusive, de controle judicial do
ato administrativo, especialmente do seu aspecto discricionrio. E esse um forte indicativo de
como se faz um sistema verdadeiramente apto a criar segurana mnima das relaes sociais e
jurdicas para o melhor desenvolvimento possvel dos integrantes do Estado.
Para tanto, dogmas totalitrios, prprios de um mope positivismo, precisam ser
superados e afastados da aplicao do Direito Administrativo, como ramo do direito pblico
voltado ao aprimoramento da atuao do Estado em prol do cidado, tais como: blindagem da
discricionariedade administrativa ante o constitucional controle jurisdicional; princpio da
eficincia confundido com a ideia de optimilidade administrativa; interpretao clssica da
tripartio dos poderes; falta de legitimao democrtica da atividade jurisdicional.
Alm da imperiosa necessidade de superao dos dogmas estatais supraexpostos, o
bem agir administrativo no pode ser visto como uma tarefa de responsabilidade nica do
Estado. O cidado est diretamente ligado ao alcance desse desiderato. Os envolvidos no jogo
do bem agir administrativo, ento, precisam atuar no mesmo rumo, para a conquista do fim
comum de incremento sustentvel do sistema, pois por esse caminho que o benefcio comum
poder ser alcanado.
A partir da dimenso supraexposta, seria o bem comum a representao do sucesso
estatal (repressentada pela realizao dos objetivos fundamentais da Repblica)? Indcios
elucidados pela moderna teoria dos jogos, como explica Amartya Sen, podem ser proveitosos
para compreender-se como o Estado pode e deve ser lido a partir de sua funo de
produo do que h de melhor para quem lhe fornece justificao de existncia e razo de
funcionamento.
Nas palavras de Amartya Sem (2011, p. 62), "entre as razes prudenciais para o bom
comportamento pode muito bem estar o benefcio prprio resultante desse comportamento.
Na verdade, poderia haver um ganho para todos os membros de um grupo que seguisse regras
de bom comportamento que pudessem ajudar a todos. No particularmente inteligente para
um grupo de pessoas agir de uma maneira que arruinar todas elas".
O sucesso estatal, representado pela consagrao dos objetivos constitucionais da
Repblica do art. 3.o da CF/88, ter seu caminho atrelado (i) ao estabelecimento das posies
dos seus jogadores (Administrao cidado Judicirio); (ii) definio dos objetivos dos
jogadores envolvidos (busca do interesse pblico concretizvel); (iii) interseo dos objetivos

239

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

dos respectivos jogadores (desenvolvimento); (iv) estabelecimento das consequncias


resultantes da relao dos jogadores; (v) definio do rbitro legtimo para equacionar as
questes decorrentes do jogo; (vi) filtragem constitucional do produto do jogo do bem agir
administrativo (determinado interesse pblico foi concretamente realizado, conforme os
valores do direito). No h maiores dvidas que a conjugao de esforos funciona, ou obtm
utilidade, apenas se comprometidos com o constitucional desiderato de realizar o bem geral e
comum nas linhas limtrofes de suas possibilidades sempre, necessariamente, estendidas e
renovadas ao longo do tempo.
Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello (1979, p.214), "O Estado-sociedade tem
por objeto o bem comum e ordenado, juridicamente, como Estado-poder, para alcan-lo, de
maneira a dar a cada um dos seus membros a participao que lhe devida nesse bem. Como
direito estatal, o Direito Administrativo deve ordenar o Estado para conseguir esse objetivo".
Nas palavras do autor,
o bem comum s se consegue, em qualquer sociedade, havendo paz na
relao entre seus membros, como elemento primeiro indispensvel para a
vida comunitria, e, em seguida, efetivando-se as melhores condies de
bem-estar coletivo, seja propiciando os elementos para que os componentes do
Estado-sociedade, individualmente, contribuam para isso, seja assumindo o
prprio Estado-poder o encargo de lev-las a bom termo, na falta ou
deficincia por parte dos particulares na sua realizao, ou ocorrendo
inconvenincia em releg-las a eles.15

E conclui afirmando que "para se alcanar esse bem comum, impe-se o


estabelecimento de normas gerais e abstratas prescrevendo o que entende o Estado-poder
como desejvel para a melhor vida social, tranquila e prspera, e a atuao individual,
concreta, desses preceitos, seja para realiz-los, seja para assegurar a terceiros o direito que
deflui daquelas normas, concretizadas em relaes entre eles, quando ameaado ou
desrespeitado"16.
Isto , o sucesso estatal est vinculado ao equilbrio, e no sua optimilidade. A boa
Administrao Pblica aquela equilibrada, a partir das foras envolvidas na sua atuao, que
no so exclusivas da atividade Executiva do Estado, pois compreendem, tambm, as
atividades Legislativa e Judiciria do Estado e as demais foras sociais obviamente influentes
no agir administrativo.
15 Id.
16 Id.

240

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Busca-se, assim, na sugesto de um pleno controle da atividade administrativa estatal,


inclusive a discricionria, apontar caminhos para que a Administrao Pblica deixe de
buscar a optimilidade utpica e passe a buscar o equilbrio de sua atividade para, assim, se
aproximar ao mximo possvel dos objetivos constitucionais da Repblica estabelecidos no art.
3.o da CF/88.
CONCLUSO
Em concluso, ento, observa-se que os objetivos fundamentais da Repblica
brasileira so metas a serem promovidas por todo o sistema estatal com fora coativa
imediata. Possui eficcia vinculante de seu contedo, como norte a ser concretizado em toda e
qualquer ao dos integrantes do Estado brasileiro. Nesse diapaso, dever estatal
proporcionar o mximo de efetivao dos objetivos da Repblica no menor tempo e maior
qualidade possvel, como farol guia daqueles que necessitam, ou so interdependentes desta
iluminao pblica.
Entretanto, imaginar que todos os objetivos expressados na norma constitucional
supracitadas iro se realizar como um passe de mgica, sem olvidar as respectivas
consequncias da busca de concretizao de tais determinaes constitucionais,
ingenuidade. Cabe aos operadores do sistema estatal, ento, a viabilizao de um mnimo de
realizao de tais objetivos fundamentais da Repblica para que se mantenha a harmonia desse
mesmo sistema, uma vez que possui, expressamente, um conjunto de desideratos finais a
serem cumpridos. Tal mnimo de realizao estabelecido mediante verificao da
concretizao de determinado interesse pblico a ser promovido em cada atuao administrativa
do Estado, com destaque quelas discricionrias, pois permitem uma maior efetivao de
determinado interesse pblico, mediante a escolha do melhor caminho a ser seguido para
alcance de tal fim.
O verdadeiro dever final do Estado e de todos os seus partcipes de
proporcionar dignidade e futuro vivel ao indivduo, ao outro, ao prximo, como parte de um
complexo de engrenagens harmnicas e essenciais para o funcionamento do sistema pblico
viabilizador da vida em sociedade do povo que lhe traz fundamento. Quando todos assumirem
suas responsabilidades, proporcionalmente aos seus deveres, quem depende do atendimento
dessas tarefas correspondentes poder planejar um amanh melhor e, assim, poder degustar
de uma realidade produtiva de positivo desenvolvimento de existncia digna. Ento, talvez,
finalmente a espcie humana poder realmente superar o seu autoengano evolutivo, por meio

241

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

de uma adequada gesto pblica da solidariedade entre os semelhantes, liderados por


semelhantes. Destarte, quem sabe, os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil no sero mais metas a serem concretizadas e passaro a ser realidade que demandar
novas tarefas a serem atendidas.

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244

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O PROGRAMA NACIONAL DE


FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)

THE FUNCTION OF SOCIAL CONTRACTS AND NATIONAL PROGRAM FOR


STRENGTHENING FAMILY AGRICULTURE (PRONAF)
Sandra Terto Sampaio Rodrigues
Mestranda em Direito Econmico na Universidade Federal da Paraba

Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa


Doutora em Cincias Jurdico-Econmicas pela Universidade de Coimbra,
com Ps-doutorado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina
Diretora do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal da Paraba

RESUMO
O presente artigo tem por objetivo analisar se os contratos bancrios realizados com
agricultores familiares, atendidos pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), tm cumprido sua funo social. A funo social dos contratos princpio
relativamente novo no ordenamento jurdico brasileiro. Tal comando acarreta uma releitura
das normas de direito civil, superando a lgica proprietria e produtivista tradicionalmente
tutelada, para elevar os valores existenciais da pessoa humana. Ao Estado, cabe a criao de
mecanismos que garantam efetividade do preceito entre os particulares, de modo que os
contratos firmados promovam a solidariedade entre as partes e a dignidade dos sujeitos, em
harmonia com os valores erigidos na Constituio Federal. Os contratos bancrios,
igualmente, em razo de sua relevncia econmica e social, devem obedecer ao preceito para
o alcance da funo social. O crdito direcionado para o agricultor familiar rural,
especialmente ofertado por meio do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), deve ser adequado s necessidades desse pblico peculiar para o alcance de
efetividade como poltica pblica. Os constantes ajustes na poltica de crdito do Pronaf
aperfeioam o programa, a fim de que os contratos de financiamento funcionem como
instrumento de desenvolvimento rural e cumpram sua funo social. Utilizou-se do mtodo
dedutivo, partindo da anlise geral da funo social do contrato, com exame bibliogrfico da
doutrina, do Cdigo Civil de 2002 e sua harmonizao com o texto constitucional de 1988.
Posteriormente, usando o mtodo documental, foi realizada pesquisa em livros, peridicos e
artigos de Internet para levantamento do conceito de agricultor familiar, da origem do Pronaf
e os detalhes de sua operacionalizao.
PALAVRAS-CHAVE: Funo Social dos Contratos; Agricultor Familiar; Pronaf.
ABSTRACT
This article aims to examine whether bank contracts made with farmers, assisted by the
National Program for Strengthening Family Agriculture (Pronaf) have fulfilled their social
function. The social function of contracts is a relatively new principle in the Brazilian legal
system. This type of control involves a reinterpretation of the civil law standards, overcoming
proprietary logic and conventionally subordinating productivists, to raise the existential
values of the human being. For the State, its the creation of mechanisms to ensure the
effectiveness of the precept between individuals, so that the contracts signed endorse
solidarity between the parties and the dignity of individuals, in harmony with the values
established in the Federal Constitution. Bank contracts, also, because of their social and
economic relevance, must obey the precept for achieving a social function. The credit directed

245

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

to rural farmer families, especially those offered through the National Program for
Strengthening Family Agriculture (Pronaf), should be suited to the needs of this peculiar
group in order to create an effective public policy. The constant adjustments in Pronafs credit
policy improve the program, so that the financing agreements function as an instrument of
rural development and fulfill its social function. It was used the deductive method, based on
the overall analysis of the social contract, with bibliographical examination of the doctrine of
the Civil Code of 2002 and its harmonization with the Constitution of 1988. Later, using the
documentary research was conducted in books, journals and articles to Internet surveying of
the concept of family farmers, the origin of Pronaf and the details of its operationalization.
KEYWORDS: Social Function of Contracts; Farmer Family; Pronaf.

A relevncia do tema do presente artigo diz respeito ao fato de que a agricultura


familiar no Brasil assunto que tem ganhado fora nas discusses polticas dos ltimos anos,
ao lado de temas como desenvolvimento sustentvel, gerao de emprego e renda, segurana
alimentar e desenvolvimento local. O aumento da quantidade de agricultores assentados por
meio do Programa Nacional de Reforma Agrria e a criao do Pronaf alimentam esse debate,
fazendo com que as questes ligadas ao campo e as famlias que ali residem estejam em
evidncia em vrias mesas de discusso. O crdito do Pronaf transformou-se na principal
poltica pblica direcionada para o segmento da agricultura familiar no Brasil, assim, analisar
se esses contratos de financiamento cumprem sua funo social verificar se a poltica est
adequada ao pblico a que se destina.

1 A FUNO SOCIAL DOS CONTRATOS E O CRDITO PARA A AGRICULTURA


FAMILIAR

O regime de plena liberdade contratual apregoado a partir da Revoluo Francesa,


que prestigiava a autonomia da vontade, no se revela adequado realidade social. No Brasil,
em especial, depois da promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) pactuou-se no
sentido do redimensionamento das relaes privadas, de modo que o contedo e os efeitos dos
contratos firmados entre particulares no dizem mais respeito somente s partes da avena. O
desafio aplicar aos contratos os direitos fundamentais erigidos na Constituio, com nfase
na dignidade da pessoa humana, na erradicao da pobreza e na solidariedade social, assim, o
Estado, por intermdio do poder legislador e em razo de sua ao judicante, regulamenta os
limites do contrato, corrigindo as distores porventura encontradas nas relaes privadas que
afrontam os princpios fundamentais dispostos na Constituio. Na sequncia, o Cdigo Civil
Brasileiro (CCB) de 2002 imps deveres de conduta aos contratantes, referentes boa-f

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

objetiva e funo social do contrato, entre outros, que fundamentam as obrigaes


contratuais e seus efeitos, servindo de esteio para dirimir possveis litgios oriundos das
avenas civis.
O reconhecimento da incidncia de princpios e valores constitucionais no direito
civil gerou nova propenso metodolgica, sensvel aos reclamos sociais, alterando o valor
poltico das normas de direito privado que passaram a corresponder necessidade de desfazer
o antagonismo entre direito pblico e direito privado, vinculando a ordem privada s
transformaes histricas no mbito scio-poltico-econmico. Os preceitos constitucionais
promoveram uma releitura das normas de direito civil, superando a lgica proprietria,
produtivista e empresarial, em nome dos valores existenciais da pessoa humana. No somente
o legislador ordinrio necessitava observar esses novos preceitos, mas tambm os tribunais e
os cidados, de modo que as posies subjetivas, at ento inoperantes, estavam agora
protegidas pelos dispositivos constitucionais garantidores, com a intencionalidade material
que passou a permear o direito. Essa nova atitude exibiu a superioridade material das
determinaes constitucionais e a vontade de submeter, em contrapartida, o contedo
infraconstitucional desses direitos (FEITOSA, 2007, p. 317).
O contrato no deve ser considerado mera fonte de obrigaes, mas instrumento de
colaborao entre as partes, considerando que o dizer contratual no pode ser considerado, de
per si, sinnimo de justia, e que o dilema contratual levado ao magistrado no pode ser
resolvido apenas sob a tica patrimonial dos envolvidos, sem interferncia de valores
externos. Os pactos erigidos sob contornos negociais, definidos a partir da liberdade
individual de pessoas formalmente iguais, nem sempre representam o interesse coletivo,
embora, em seu modelo tradicional, o contrato fosse considerado instrumento de poder,
rivalizando com o monoplio legislativo estatal. O ordenamento destinado tutela dos
interesses individuais esvaiu-se especialmente aps a instituio do Estado Social, que passou
a direcionar a tutela jurdica para os mais vulnerveis, assim, a dicotomia entre as regras de
direito pblico e de direito privado perdeu o sentido, por no traduzir mais a realidade
econmica e social, tampouco a lgica do sistema.
No h mais como proteger o interesse individual sem imaginar seu reflexo no corpo
social, considerando que os valores adotados pelas Constituies modernas so incompatveis
com a patrimonializao das relaes civis. A pessoa humana deve ser o centro da regulao
da ordem privada, disciplinando as operaes econmicas sem lhes defraudar segurana,
primordialmente assegurando a dignidade dos sujeitos e concebendo o direito contratual em
harmonia com os valores erigidos na Constituio. As situaes jurdicas negociais devem se
247

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

submeter ao objetivo do incremento da justia distributiva, no contexto de um ordenamento


jurdico despatrimonializado (EHRHARDT JR, 2005, p. 25).
O direito das obrigaes por muito tempo pareceu blindado s vicissitudes histricas,
permanecendo vlidos os princpios das relaes jurdicas interpessoais que privilegiavam a
autonomia da vontade. Essa viso desideologizada do direito civil no tem mais aplicao
atualmente, considerando que a validade jurdica do direito civil passou a ser extrada da
Constituio positivada, pice conformado da elaborao e aplicao da legislao civil. A
Constituio a fonte a que se sujeitam as relaes civis, a despeito do direito civil ser mais
antigo e consolidado ao longo dos sculos da evoluo do Direito. Exagerando, diz-se que o
direito privado passou a ser o direito constitucional aplicado, pois nele se concretizam as
imposies constitucionais, assim, o espao da autonomia da vontade foi reduzido para dar
lugar tutela jurdica dos mais fracos, subtraindo do Cdigo Civil vrios ramos autnomos,
como o direito do trabalho, direito agrrio, estatuto da criana e do adolescente, direito do
consumidor, entre outros (LBO, 1999, p. 100).
Sob os novos aspectos do mbito civil-constitucional, j no se concebe mais o
contrato como instrumento de imposio desmedida de poder do credor sobre o devedor, mas
instituto do qual emergem os primados da igualdade material, da justia contratual e da
solidariedade, em progressiva ampliao dos direitos fundamentais aplicveis s relaes
privadas. A anlise inspirada pelos direitos fundamentais busca conceder tutela jurdica
queles economicamente mais fracos, que ocupam posio desigual nos pactos negociais,
tornando efetiva a funo social do contrato na dimenso ftica dos casos concretos. Quanto
maior a assimetria entre os contratantes, maior a necessidade de garantir a vinculao dos
direitos fundamentais, que devem irradiar seus efeitos para toda a ordem privada, seja nas
relaes entre particulares entre si, seja em situaes nas quais grandes empresas exercem
exclusivamente o senhorio socioeconmico sobre outros indivduos de uma relao negocial.
O aumento quantitativo da proteo dos direitos fundamentais, todavia, no pode
comprometer a qualidade de sua eficcia social, sob pena de se instalar o paternalismo estatal
que usurpa a autonomia individual dos cidados. Dentro do grupo dos direitos sociais
necessrio promover o mnimo existencial, de modo a no retirar dos indivduos sua prpria
autonomia empreendedora, exigindo do Estado um subconjunto de direitos inviolveis,
imprescindveis condies de liberdade econmica que maximizem o bem-estar dos menos
favorecidos. As necessidades fundamentais moradia, educao e alimentao no podem ser
repudiadas como de outra ordem. Os sujeitos de direitos, portanto, so pessoas s quais foi
facultado o ingresso no plano do Direito, inseridas numa determinada titularidade que
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

exprime a aptido para aquisio de direitos e obrigaes, liberdade e igualdade. Sendo que os
seres humanos realizam suas necessidades bsicas a partir das relaes jurdico-econmicas,
trata-se da liberdade real e da igualdade material, como direitos fundamentais para a
realizao da personalidade e condio primria de todos os demais direitos da derivados
(FACHIN, 2000, p. 94).
No entanto, o princpio mais controvertido aquele que consta no artigo 421, do
CCB/2002, que estabelece que a liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites
da funo social do contrato. A redao desse artigo parece seguir linha mais conceitual e
menos definitria do que seja a funo social do contrato, assim, a vaga expresso funo
social do contrato possibilita o argumento para o dilogo entre juridicidade e economicidade,
convergindo o entendimento para a consecuo de valores como a justia social, reforando a
estabilidade jurdica em meio s alteraes sociais (MANCEBO, 2005, p. 19).
At o advento do novo Cdigo, especialmente por fora da Constituio, estava
positivada a funo social da propriedade, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa,
entre outros institutos pr-existentes ao Cdigo Civil. O legislador ptrio, ao limitar a
liberdade de contratar e impor a funo social do contrato mostrou preocupao com a tutela
dos interesses sociais daqueles que se vem cotidianamente contratando. A lei no pode
permitir que o indivduo seja absolutamente livre para decidir sob quais clusulas os contratos
sero formados, pois se o permitisse, ele atuaria, por ndole, no seu interesse prprio, no no
interesse da coletividade, ou seja, agiria sempre em detrimento da ordem jurdica. Portanto,
exigir a funo social do contrato tambm demandar que os fundamentos justia social,
valores sociais do trabalho, defesa do consumidor, livre concorrncia, dentre outros, sejam
atendidos nas relaes entre os particulares. Trata-se de preceito de ordem pblica, que
encontra fundamento constitucional no princpio da funo social lato sensu (artigos 5, XXII
e XXIII, e 170, III), bem como no princpio maior de proteo da dignidade da pessoa
humana (artigo 1, III), na busca de uma sociedade mais justa e solidria (artigo 3, I) e na
isonomia (artigo 5, caput). Tudo em consonncia com a nova concepo do direito privado,
no plano civil-constitucional, que deve guiar a interpretao da legislao civilista
(TARTUCE, 2005, p. 315).
A funo social do contrato tem por finalidade evitar a imposio de clusulas
onerosas e danosas aos contratantes economicamente mais fracos. a proteo da parte mais
fraca da relao contratual, que muitas vezes no manifesta sua vontade livremente, por ceder
lugar ao maior poder de logro da parte economicamente mais forte. A funo social do
contrato consiste em regular previamente as relaes contratuais, de modo a nascerem sob a
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

tica da justia social, sendo tambm norma programtica, para que os pactos econmicos
estejam em harmonia com os demais princpios sociais e econmicos da Constituio. Por
outro lado, para equilibrar a vontade contratual das partes, em atendimento ao objetivo de
justia distributiva do Estado Social e os poderes econmicos do capitalismo, fundados
essencialmente no individualismo e na livre iniciativa, preciso aceitar que o contrato j no
representa o espao dos contratantes, mas da sociedade (ou comunidade), no qual devem
prevalecer os interesses coletivos e o bem comum. Essa linha de raciocnio acaba por embasar
posicionamento jurisprudencial favorvel constante reviso judicial dos pactos, com
interferncia estatal no acordo estabelecido entre as partes, em favor do contratante menos
favorecido, hipossuficiente na relao (TIMM, 2006b, p. 16).
Pela aplicao dos princpios constitucionais fundamentais, os deveres de conduta
passam a ser princpios normativos numa relao jurdica obrigacional, implicando em
deveres no somente para o devedor, mas tambm para o credor. So deveres autnomos em
relao ao vnculo obrigacional, por antecederem sua formao, e de carter geral, limitadores
para ambos os contratantes. O princpio da boa-f objetiva, como exemplo de dever de
conduta e princpio que visa fortalecer a confiana entre os contratantes, recomenda que as
partes desempenhem seu papel no contrato de modo honesto, leal e correto, evitando causar
danos ao outro e dando conhecimento de todas as circunstncias relevantes para a negociao
(dever de informao). Este ltimo visa assegurar, desde a fase das primeiras tratativas at a
fase do encerramento do negcio, que sejam disponibilizados ao contratante todos os
elementos de cognio necessrios e suficientes para a concretizao do objeto do contrato,
pautando todo o comportamento das partes nesse sentido, como desdobramento do que prev
o artigo 422, do CCB/2002.
A funo social dos contratos, por sua vez, exprime o comando de exerccio dos
negcios individuais em harmonia com os interesses sociais, sem retirar autonomia contratual,
mas reduzindo seu alcance quando presente a necessidade de proteo dignidade da pessoa
humana. Embora os interesses que convergem no contrato sejam de carter individual, o local
de sua execuo sempre o mbito social, havendo inevitavelmente efeitos diretos na
sociedade, que vo alm do mero princpio clssico da relatividade dos efeitos dos contratos
que protegia apenas o terceiro prejudicado. A funo social a extenso da boa-f exigida dos
contratantes. Quando a deslealdade contratual afetasse apenas um dos contratantes estar-se-ia
diante do abuso interindividual adstrito ao campo da boa-f objetiva, que legitima apenas a
buscar a tutela jurdica do Estado. A realizao da funo social do contrato mais ampla,
pois reduz a obrigatoriedade da avena e prescreve compromissos em prol da comunidade,
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

no somente impondo limites, mas vezes restringindo a prpria possibilidade de contratar


(EHRHARDT JR., 2005, p. 59).
Como o prprio Cdigo Civil prev no artigo 2.035, pargrafo nico, nenhuma
conveno prevalecer se contrariar preceitos de ordem pblica, tais como os estabelecidos
por este Cdigo para garantir a funo social da propriedade e dos contratos. A funo social
no uma das obrigaes geradas pelo contrato, mas algo que deve ser considerado antes da
formao do contrato, como defende Ehrhardt Jr.
Desta forma, fica claro observar que a funo social do contrato no um fato
posterior contratao, mas sim anterior a ela. Realmente o juiz pode,
posteriormente, interferir na relao contratual, mas isso decorre do fato de que as
partes no verificaram um dever anterior formao do negcio jurdico, que era
considerar a funo social do contrato (2005, p. 111)

A teoria dos contratos necessita de uma interpretao sistmica dos princpios


tradicionais e daqueles introduzidos em razo dos valores erigidos pela Constituio Federal e
pelo novo Cdigo Civil, sem que seja defendida a primazia de um grupo de princpios sobre o
outro. A perspectiva liberal, lastreada na liberdade formal, desconsiderava o compromisso
social dos contratados, acreditando que era justo um pacto realizado entre desiguais pela
simples razo de terem exercido a autonomia da vontade, ainda que desconsiderassem a
probidade, lealdade e cooperao. Destacava-se a noo de ganha-perde por se acreditar
que o contrato era instrumento de lucro exacerbado, de ganho e vantagem sobre o outro, cujas
clusulas deviam ser elaboradas como armadilhas para a outra parte, fomentando um
esprito antagonista entre os contratantes. Atualmente, necessria a aplicao conjunta dos
princpios antigos e novos, de modo a no se descaracterizar a autonomia da vontade, o pacta
sunt servanda, nem a relatividade dos efeitos dos contratos, ao mesmo tempo em que os
princpios sociais do contrato so resguardados, alcanando um novo patamar contratual.
Nesse contexto, cabe ao Estado intervir no para ostentar privilgios a particulares ou
atravancar a livre concorrncia, mas para controlar a economia de modo a permitir que a
coletividade participe da gerao de riquezas e da consequente distribuio de lucros.
Possibilitar que empreendedores de todos os portes participem da economia e dar condies
ainda mais especiais para que aqueles de menor poderio econmico o faam em situao de
igualdade com os demais, consolidar a valorizao do trabalho humano e a existncia digna,
sob os ditames da justia social. Certamente, a funo social deve estar em consonncia com
os demais princpios constitucionais, de maneira a alcanar, pelo equilbrio geral entre os
fundamentos, verdadeira justia contratual e, mais ainda, uma verdadeira justia social,
251

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

preservando fundamentos importantssimos da Repblica Federativa, como a dignidade


humana e suas decorrncias: o respeito ao consumidor, ao meio ambiente, s minorias tnicas
e culturais. Enfim, a busca por uma relao adequada entre esse princpio do direito contratual
far, certamente, com que o conceito de direito possa chegar bem prximo do conceito de
justia (SANTOS, 2003, p. 108).
Na rea rural, onde os ndices sociais demonstram a necessidade de efetiva atuao
estatal, a aplicao desses princpios depende ainda mais da atuao estatal. Para que haja
redeno da pobreza rural, necessria ao pblica que possa estimular a produo. Em uma
economia de mercado, como a brasileira, a produo o meio eficaz para o alcance dos
resultados lucrativos que o capitalismo requer. O capital, portanto, o elemento essencial para
que a produo se efetive e o lucro acontea. Em grande parte das vezes, porm, aqueles que
se dispem produzir no possuem os recursos financeiros necessrios ao incremento de suas
atividades produtivas, necessitando que outros forneam o capital de que precisam. Dessa
necessidade surgiu o crdito, como propulsor da circulao de riquezas. Os bancos, assim,
tm relevante importncia numa economia capitalista, pois fornecem o seu principal insumo:
o dinheiro. De posse da pecnia, o produtor ou empreendedor garante a aquisio dos demais
insumos que a atividade econmica requer e a produo acontece, gerando riquezas que
necessitaro de mais capital para se expandirem, de modo que o crdito est inserido nesse
ciclo de crescimento econmico. Os bancos fazem o papel de fornecedores de crdito,
utilizando recursos de suas mais diversas fontes para beneficiar a sociedade com a oferta de
capital.
As instituies financeiras no se destinam a criar, mas a tornar possvel a circulao
e a acumulao de riquezas. O crdito a transferncia temporal de poder aquisitivo em troca
da promessa de reembols-lo, acrescido de seus encargos, em um prazo determinado e na
unidade monetria convencionada (REBOUAS FILHO, 2005, p. 10). Os valores
depositados pelos investidores so transformados em recursos de giro disposio do banco
para aplicao nos seus diversos produtos creditcios, mediante remunerao a ser cobrada de
seus clientes. As atividades bancrias recebem normatizao do Conselho Monetrio Nacional
(CMN) e fiscalizao do Banco Central do Brasil (BACEN). So operaes bancrias
clssicas a concesso de emprstimos, o depsito, a conta corrente, o desconto de ttulos, a
abertura de crdito etc. Todos esses produtos bancrios postos disposio de seus potenciais
clientes visam o lucro, que a finalidade econmica precpua de um banco (ABRO, 2008,
passim).

252

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Economicamente, a prestao de servios creditcios redunda em proveito tanto para


o banco como para o cliente, tanto que no plano dos interesses particulares, nenhum indivduo
ou empresa pode renunciar os servios bancrios, seja para efetuar pagamentos, seja para
obter crditos. Assim, a importncia da atividade bancria tal, que o Estado teve que
assegurar seu controle e direo, se tornando banqueiro ele prprio (ABRO, 2008, p. 9, 55).
Deste modo o crdito tornou-se instrumento para concretizao de objetivos de poltica
econmica. Na rea rural, essa iniciativa tem papel ainda mais relevante, vez que o Sistema
Nacional de Crdito Rural foi criado para propiciar ao setor produtivo rural um ambiente
econmico favorvel, garantindo ao setor primrio condies de produo suficientes para o
abastecimento do mercado interno e exportao de excedentes (WILDMANN, 2001, p. 6).
O modelo de poltica de crdito adotado anteriormente pelo Sistema Nacional de
Crdito Rural apresentava vrios defeitos, entre os quais se podem destacar: a) a interveno
excessiva do Estado, com taxas de juros subsidiadas; b) a crena de que as comunidades
rurais de minifndios eram demasiado pobres para poupar ou para se inserir nos programas de
financiamento rural, com incluso bancria; c) o sistema antigo deixava de lado os mini e
pequenos empreendimentos rurais, acreditando que estes estariam em processo de extino; d)
os gastos pblicos e financiamentos se concentravam no latifndio e nas mdias e grandes
empresas rurais. Durante aqueles anos, aconteceram profundas mudanas na forma de atuao
do Governo no crdito rural. A realidade imposta pela necessidade de controle dos gastos
pblicos, em decorrncia da poltica fiscal, e o esforo de modernizao do Estado foram
determinantes para que se fizessem alteraes substanciais no padro de atuao
governamental (GASQUES; CONCEIO, 2001, p. 100).

AGRICULTOR

FAMILIAR

PROGRAMA

NACIONAL

DE

FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (PRONAF)

A agricultura se revestiu de notria importncia no texto constitucional de 1988 em


harmonia com os princpios valorizao do trabalho humano, livre iniciativa, existncia digna
e outros, tudo sob os ditames da justia social. Desse modo, a Poltica Agrcola de que o
prprio constituinte se ocupa em ditar seus objetivos no artigo 187 no poder ser traada
seno sob a influncia objetiva das regras prescritas na Constituio, sem menosprezo dos
princpios gerais que disciplinam a atividade econmica em geral. Se bem entendida a ampla
influncia que a agricultura exerce nos ambientes econmico e social, ser tambm fcil
compreender a preocupao do legislador constituinte em lhe instituir objetivos, criados para
253

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

fomentar a agricultura de todos os portes. A valorizao da atividade agrcola e a interveno


estatal em suas relaes particulares demonstram o reconhecimento de que sem os produtos
gerados pelo campesinato a ordem social entraria em colapso. neste mbito que a influncia
do Estado se torna imprescindvel.
Na Constituio brasileira, o captulo especfico da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria (artigos 184 a 191) dedica-se a disciplinar em grande medida a reforma
agrria a ser efetivada por meio da desapropriao estatal de terras em atendimento ao
interesse social, isentas as pequenas e mdias propriedades produtivas cujos proprietrios no
possuam outro imvel. A Constituio tambm define como se dar a titulao dos
beneficirios de reforma agrria, a aquisio por usucapio e o aproveitamento de terras
devolutas. Ao prescrever o cumprimento da funo social da propriedade rural, a Constituio
prev: aproveitamento racional e adequado; utilizao apropriada dos recursos naturais
disponveis e preservao do meio ambiente; observncia das disposies que regulam as
relaes de trabalho; explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
trabalhadores (artigo 186, incisos I a IV).
Ante o alcance social do problema, a Constituio incentiva Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios a se valerem de instrumentos para fomentar o desenvolvimento do
campo, por meio de poltica de crdito, de incentivos fiscais, de preos, de armazenagem etc.
O texto constitucional determina que a poltica agrcola seja planejada e executada na forma
da lei, com a participao efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e
trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, armazenamento e transportes,
levando em conta, especialmente os seguintes aspectos: os instrumentos creditcios e fiscais;
os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao; o incentivo
pesquisa e tecnologia; a assistncia tcnica e extenso rural; o seguro agrcola; o
cooperativismo; a eletrificao rural e irrigao; a habitao para o trabalhador rural (artigo
187, incisos I a VIII). A Constituio recomenda ainda que sejam includas no planejamento
agrcola as atividades agroindustriais, agropecurias, pesqueiras e florestais e que as aes de
poltica agrcola e de reforma agrria sejam compatibilizadas.
O cenrio positivado na Constituio Federal bem diferente da tradio rural
brasileira, que precisa ser questionada em razo de suas bases estarem aliceradas no
latifndio. Estudos mostram que as unidades de agricultura familiar, comparativamente s
grandes propriedades rurais, asseguram melhor viabilidade econmica e maior preservao
dos recursos naturais, atendendo mais adequadamente aos interesses do pas. A agricultura
familiar brasileira compreende variaes culturais, sociais e econmicas, que vo do
254

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

campesinato tradicional at a pequena produo modernizada. H diversidade tambm com


relao ao seu meio ambiente, situao dos produtores, aptido das terras, disposio de
infraestrutura, entre outros fatores. um setor da economia que abrange cerca de 4,3 milhes
de estabelecimentos rurais no pas, enquanto que os estabelecimentos patronais representam
apenas 807,3 mil, segundo dados do Censo Agropecurio do IBGE, em 2006 (FRANA et
al., 2012, p. 20).

2.1 DELIMITAO DO CONCEITO DE AGRICULTOR FAMILIAR

Apesar de estar espalhado pelo pas com grande diversidade, o segmento da


agricultura familiar apresenta caractersticas prprias, vez que a produo agrcola est
condicionada s necessidades do grupo familiar, pequena propriedade, fora de trabalho
familiar ou comunitrio, entre outras peculiaridades. Equivocadamente, o segmento acaba
sendo confundido com a pequena produo, mas so coisas distintas, cabendo observar que a
agricultura familiar no possui perfil homogneo e no se encontra distribuda igualmente
pelo pas. Neste universo, encontram-se tanto os agricultores economicamente integrados (a
redes de distribuio, a agroindstrias, ao setor exportador), e que tiveram acesso a novos
padres tecnolgicos, quanto aqueles com baixo nvel de integrao que produzem para o
autoconsumo (CORRA; SILVA, 2007, p. 49). Por tais caractersticas, os agricultores
familiares devem receber do Estado incentivos especiais, de modo a inseri-los na produo
agrcola, gerando renda alm da mera subsistncia, assegurando-lhes preo e mercado
consumidor.
Desde a dcada de 1990, aes governamentais positivas so direcionadas para
melhor estruturao da agricultura familiar. Todavia, foi somente em 25 de julho de 2006, por
intermdio da Lei n 11.326, que o setor pde contar com sua regulamentao prpria. Esta
norma estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar
e Empreendimentos Familiares Rurais disciplinando os conceitos, princpios e instrumentos
destinados formulao das polticas pblicas direcionadas ao segmento, e assim a lei
aproxima a agricultura familiar da poltica agrcola prevista na Constituio Federal. O
dispositivo foi batizado de Lei da Agricultura Familiar e seu artigo 3 define agricultor
familiar e empreendedor familiar rural como aquele que pratica atividades no meio rural,
atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I - no detenha, a qualquer ttulo, rea maior do que 4 (quatro) mdulos fiscais;

255

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

II - utilize predominantemente mo de obra da prpria famlia nas atividades


econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento;
III - tenha percentual mnimo da renda familiar originada de atividades econmicas
do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder
Executivo;
IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua famlia.

O pargrafo 2, do artigo 3, considera tambm como beneficirios da Lei da


Agricultura Familiar os seguintes produtores:

I - silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata


o caput deste artigo, cultivem florestas nativas ou exticas e que promovam o
manejo sustentvel daqueles ambientes;
II - aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata
o caput deste artigo e explorem reservatrios hdricos com superfcie total de at 2
ha (dois hectares) ou ocupem at 500m (quinhentos metros cbicos) de gua,
quando a explorao se efetivar em tanques-rede;
III - extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos
II, III e IV do caput deste artigo e exeram essa atividade artesanalmente no meio
rural, excludos os garimpeiros e faiscadores;
IV - pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I,
II, III e IV do caput deste artigo e exeram a atividade pesqueira artesanalmente.
V - povos indgenas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos
incisos II, III e IV do caput do art. 3;
VI - integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos
e comunidades tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV do
caput do art. 3.

Quando da concesso de crdito para esses produtores, o Conselho Monetrio


Nacional poder estipular outros requisitos para enquadramento nas diversas linhas de crdito,
mas as caractersticas acima elencadas so atualmente utilizadas para designar agricultores
familiares e diferenci-los dos demais produtores, conforme a Lei n 11.326/2006.
A Lei prescreve tambm os princpios da poltica para o segmento, quais sejam a
descentralizao; a sustentabilidade ambiental, social e econmica; a equidade na aplicao
das polticas, respeitando os aspectos de gnero, gerao e etnia; a participao dos
agricultores familiares na formulao e implementao da poltica nacional da agricultura
familiar e empreendimentos familiares rurais. Para atingir esses objetivos, a Poltica Nacional
promover o planejamento e a execuo das aes, de forma a compatibilizar as seguintes
reas: crdito e fundo de aval; infraestrutura e servios; assistncia tcnica e extenso rural;
pesquisa; comercializao; seguro; habitao; legislao sanitria, previdenciria, comercial e
tributria; cooperativismo e associativismo; educao, capacitao e profissionalizao;
negcios e servios rurais no agrcolas; agroindustrializao (artigos 4 e 5).
Cabe ressaltar que grande parte das aes citadas necessitar de regulamentao por
parte do Poder Executivo, a quem pertence a responsabilidade de implementar a Poltica
256

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Nacional, por meio do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), em conjunto com


vrias entidades parceiras, tais como bancos, entidades de assistncia tcnica, secretarias de
agricultura estaduais e municipais, sindicatos rurais, entre outros. Por fora da legislao, a
agricultura familiar passa a ser um conjunto plural formado pela pequena e mdia
propriedade, assentamentos de reforma agrria e as comunidades tradicionais (extrativistas,
pescadores, quilombolas etc.). Para se conhecer melhor esse complexo pblico de produtores,
o Censo Agropecurio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) teve que
tambm se adequar e criar os parmetros apropriados para mensurar o tipo de produo e o
perfil da agricultura familiar brasileira.
A despeito do esvaziamento demogrfico nas zonas rurais, a agricultura familiar tem
contribuio positiva na produo de alimentos agrcolas que fazem parte da base do consumo
no Brasil: 87% da mandioca, 70% do feijo, 46% do milho, 34% do arroz e 38% do caf.
Alm de ter tambm significativa participao na pecuria: 58% do leite, 50% das aves, 59%
dos sunos e 30% dos bovinos. Os Censos Agropecurios de 1995/1996 e 2006 revelaram que
naqueles anos a participao dos produtos agroalimentares1 no total das exportaes
brasileiras manteve-se estvel, passando de 28,7% em 1995 para 26,8% em 2006. J as
importaes destes produtos caram de 12,5% do total importado em 1995 para 4,9% em
2006. Levando-se em conta que a produo da agricultura familiar direcionada
essencialmente para o suprimento do mercado interno, percebe-se, por esses dados, que o
segmento teve seu destaque no saldo positivo da balana comercial, pois ainda que sua
produo no seja exportada, a desnecessidade de importaes contribuiu para a elevao do
supervit (FRANA et al., 2012, p. 15 e 26). Resta claro a importncia da agricultura familiar
para a gerao de riquezas e a produo de alimentos no Brasil.
Nos dados levantados pelo Censo Agropecurio de 2006 foram identificados
4.367.902 estabelecimentos rurais de mo de obra familiar, o que representa 84,4% de todos
os estabelecimentos rurais do Brasil. Apesar do grande nmero de estabelecimentos, a
agricultura familiar ocupa apenas 24,3% da rea produtiva das zonas rurais, concluindo-se
que o minifndio e a pequena propriedade ainda so caractersticas marcantes desse tipo de
produo. Os empreendimentos rurais no familiares, apesar de ocuparem 75,7% da rea,
1

Produtos agroalimentares so produtos agropecurios de origem animal ou vegetal, cujo fim seja a alimentao

humana. A lista estipulada pelo Sistema Harmonizado de Designao e Codificao de Mercadorias (SH),
utilizado pela Secretaria Geral da Associao Latino Americana de Integrao (ALADI) e utilizada pelo Brasil
nas relaes com o Mercosul e com os demais pases da Amrica Latina.

257

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

representam apenas 15,6% do total de estabelecimentos. O Censo revelou que a rea mdia
dos estabelecimentos familiares de 18,37 hectares, enquanto que a dos no familiares de
309,18 hectares (FRANA et al., 2012, p. 20).
A rea mdia dos estabelecimentos familiares variou de um mnimo de 13 hectares
na Regio Nordeste e um mximo de 43,3 hectares na Regio Centro-Oeste. As menores reas
mdias esto localizadas entre os estabelecimentos familiares do Distrito Federal (6,0 ha) e
Alagoas (6,1 ha). J as maiores reas mdias foram encontradas em Roraima (71,6 ha) e
Tocantins (62,8 ha). A variao das reas dos estabelecimentos no familiares foi de um
mnimo de 177,2 hectares no Nordeste e 944,3 hectares no Centro-Oeste. As unidades
federativas com as maiores reas mdias foram o Mato Grosso (1.600,9 ha), Mato Grosso do
Sul (1.215 ha) e Amap (1.119 ha). Em 1995/1996 o estudo FAO/INCRA identificou
4.139.369 estabelecimentos familiares, ocupando 107.798.450 hectares no Brasil. Em 2006, o
Censo Agropecurio do IBGE apontou a existncia de 4.551.937 estabelecimentos, em uma
rea de 106.761.753. Houve, portanto, o nascimento de 412.598 novas unidades de produo,
cerca de 10% a mais que no levantamento anterior. A rea ocupada, porm, diminuiu cerca de
1% (1.006.697 ha) no perodo (FRANA et al., 2012, p. 21).
Da anlise desses dados percebe-se que a agricultura familiar um segmento
relevante para a rea rural brasileira e que, a despeito da m distribuio de terras e da falta de
infraestrutura no campo, os agricultores familiares tm importante participao na produo
de alimentos do pas. , portanto, necessria e urgente a implementao de polticas pblicas
que garantam o fortalecimento desse segmento, promovendo-lhes o acesso a insumos e
tecnologias apropriadas ao perfil produtivo do agricultor familiar, assim como a proteo de
abusos do mercado em concorrncia com os grandes empresrios rurais.

2.2 O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA


(PRONAF)

At o incio dos anos 1990, a agricultura familiar jamais havia ocupado lugar de
destaque na agenda governamental brasileira. No havia, at aquele momento, polticas
dirigidas a esse pblico, muito menos programas de financiamento apropriados s atividades
rurais desenvolvidas com mo de obra familiar. Este segmento da economia, historicamente,
ficou margem do aporte de recursos do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), criado
pela Lei n 4.829, de 1965. Estatsticas desenvolvidas pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA) demonstram que a pobreza no meio rural est intimamente ligada
258

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

fragilidade da produo agrcola familiar e concentrao fundiria, o que indica ao Estado a


necessidade de criar polticas para o enfrentamento desses problemas (GASQUES;
CONCEIO, 2001, p. 142). Para um pas em que a base de suas normas est calcada em
uma Constituio que determinou os limites das atividades econmicas, a agricultura familiar
no poderia deixar de ser inserida nas formas sociais do capitalismo.
Parte expressiva dos subsdios agricultura dos pases desenvolvidos tem como
objetivo sustentar a agricultura familiar, manter as ocupaes rurais e impedir o aumento dos
fluxos migratrios para as cidades. No Brasil, os apoios governamentais que existiam at o
incio da dcada de 1990 centravam-se no latifndio e nas empresas rurais, com incentivos
fiscais abundantes; crdito volumoso e altamente subsidiado; doao de terras; implantao de
infraestrutura pelos governos; pesquisa agropecuria e assistncia tcnica pblica e de
qualidade; produo com mercado e preo garantidos; subsdios exportao, entre muitas
outras aes de promoo e proteo. A agricultura familiar nunca alcanou tais privilgios,
da o motivo de se encontrar em situao desvantajosa (FERREIRA et al., 2001, p. 484).
Durante o processo de modernizao da agricultura brasileira, as polticas pblicas
para a rea rural, em especial a poltica agrcola, privilegiam os setores mais capitalizados e a
esfera produtiva das commodities voltadas ao mercado internacional, com o objetivo de fazer
frente aos desequilbrios da balana comercial do pas. Para o setor da produo familiar, o
resultado dessas polticas foi altamente negativo, uma vez que grande parte desse segmento
ficou margem dos benefcios oferecidos pela poltica agrcola, sobretudo nos itens relativos
ao crdito rural, aos preos mnimos e ao seguro da produo (MATTEI, 2007, p. 144).
A presso de movimentos sociais rurais, o reconhecimento por parte dos setores
governamentais de que a agricultura familiar necessitava de ateno especial e de que o seu
fortalecimento era estratgico para criao de novas atividades econmicas geradoras de
ocupaes produtivas e de renda, especialmente em municpios menos populosos, provocaram
alteraes no conceito adotado at ento. Surgiu a imperiosa necessidade de criao de uma
poltica rural especfica para a agricultura familiar. Assim, a dcada de 1990 foi marcada
pelas conquistas dessa classe de produtores, realizadas pelos sindicatos de trabalhadores rurais
ligados Confederao Nacional de Trabalhadores Rurais e Central nica dos
Trabalhadores. As reivindicaes dos produtores, que j haviam comeado desde a
Constituio de 1988, tomaram corpo nas Jornadas Nacionais de Luta, que a partir de 1995
passaram a se chamar Grito da Terra Brasil, movimento que ocorre at hoje, anualmente, ao

259

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

final de cada Plano Safra2, com o objetivo de requerer o aprimoramento das polticas
direcionadas aos agricultores familiares, entre outras reivindicaes (CORRA; SILVA,
2007, p. 50).
O incio da mudana se deu a partir de 1994, quando o Governo Itamar Franco criou
o Programa de Valorizao da Pequena Produo Rural (Provap), que tinha como objetivo
destinar um volume de crdito com taxas mais acessveis aos agricultores familiares. Embora
os resultados do Provap tenham sido pfios, por conta do pequeno valor de recursos aportados
para os agricultores, sua importncia consiste na transio que a se iniciou em direo a uma
poltica pblica diferenciada por categorias de produtores rurais. Em 1995, j no Governo
Henrique Cardoso, o Provap foi totalmente reformulado, dando origem ao Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (MATTEI, 2007, p. 145).

2.2.1 Origem do Pronaf

O Pronaf foi criado em 28 de junho de 1996, por meio do Decreto n 1.946,


atendendo a uma antiga reivindicao da organizao dos trabalhadores rurais, que invocavam
a necessidade de implementao de polticas de desenvolvimento rural especficas para o
segmento numericamente mais importante, porm mais fragilizado da agricultura brasileira,
tanto em termos de capacitao tcnica, como da insero de mercados. Nessa seara, os
sindicatos rurais e demais movimentos sociais tiveram significativa importncia,
desempenhando papel decisivo na implantao do programa, que favoreceu no somente a
criao da poltica, mas especialmente a conquista de outra bandeira histrica dos
trabalhadores rurais: o acesso, por parte dos agricultores familiares, aos diversos servios
oferecidos pelo sistema financeiro nacional (MATTEI, 2007, p. 144).
A instituio do Pronaf surgiu pela constatao de que uma parcela considervel de
produtores rurais poderia ficar excluda dos novos mecanismos de financiamento que naquele
momento estavam sendo criados. Por isso, na sua formalizao, o Pronaf buscou instituir
parceria entre seus possveis beneficirios, concebendo os Conselhos Municipais de
Desenvolvimento Rural Sustentvel como requisito para que as comunidades rurais se
organizassem para receberam os benefcios do programa. Esses conselhos so formados por
2

Plano Safra: srie de iniciativas e programas governamentais voltados para a produo agropecuria brasileira.
O Plano contm o volume de recursos que sero destinados ao setor rural, assim como as aes que sero
empreendidas para que a safra tenha sucesso. lanado anualmente, geralmente no ms de junho, pelo
Presidente da Repblica e Ministros da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio. O que determinado no
Plano Safra entra em vigor em 01/07 de cada ano, com vigncia at 30/06 do ano seguinte.
260

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

representantes da sociedade civil e entes governamentais, especialmente de entidades ligadas


ao meio rural, como associaes, secretarias de agriculturas, empresas de assistncia tcnica,
entre outros. Trata-se de uma espcie de participao social que nos ltimos anos tem sido
bastante incentivada pelo governo federal na implementao de polticas e aes setoriais
(FERREIRA et al., 2001, p. 482).
Desde que foi concebido, o programa tem se firmado como a principal poltica
pblica do Governo Federal para os agricultores familiares. Em 1999, com a criao do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, o programa deixou de ser administrado pelo
Ministrio da Agricultura e passou a ser preceituado por aquele primeiro, com destinao de
secretarias e rgos especficos para o segmento da agricultura familiar. Desde 1996, a cada
ano, ao trmino de um Plano Safra e incio de outro (meses de junho e julho,
respectivamente), o programa recebe novos aportes de recursos, a partir das diversas fontes
utilizadas pelos bancos oficiais, tais como Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Fundos
Constitucionais e Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Alm de tambm receber
modificaes em sua legislao, positivada no captulo 10, do Manual de Crdito Rural
(MCR) do Banco Central (BACEN), que em geral representam o resultado das reivindicaes
da classe, por meio do Grito da Terra Brasil e outros movimentos dos trabalhadores.
A sistemtica de concesso de crdito do Pronaf vem sofrendo contnuas alteraes
desde a sua criao, sobretudo no que diz respeito aos valores limites destinados aos
financiamentos para custeio e investimento, as taxas de juros e bnus de adimplncia
aplicados, assim como a forma de classificao dos produtores por categorias especficas.
Desta forma, pode-se dizer que o Pronaf uma poltica pblica que ainda est em construo
e que necessitar de modificaes constantes at atingir os seus objetivos globais (MATTEI,
2007, p. 146).

2.2.2 Operacionalizao do Programa

O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) o rgo integrante da


administrao direta responsvel pela administrao e acompanhamento do Pronaf, tendo
como

rea

de

competncia

os

seguintes

assuntos: reforma

agrria;

promoo do desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores


familiares; e identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras
ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. tambm atribuio do
MDA, em carter extraordinrio, as competncias relativas regularizao fundiria na
261

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Amaznia Legal, tudo conforme o Decreto 7.255, de 04 de agosto de 2010. Os rgos do


MDA so responsveis pela promoo da agricultura familiar brasileira, com ampla atuao
junto s entidades que fazem o Sistema Nacional de Crdito Rural, os produtores e suas
organizaes. O Ministrio disciplina e acompanha a concesso de crdito para o segmento
familiar nas reas rurais brasileiras, por meio da ao junto aos bancos e entidades prestadores
de assistncia tcnica. So do MDA as regras para operacionalizao do programa, assim
como as linhas de crdito e iniciativas que apoiam o crdito apresentadas adiante. Essas
informaes esto disponibilizadas na Internet, no stio do Ministrio. J as regras referentes
s operaes de crdito (fontes, taxas de juros, limites, grupos etc.) esto determinadas no
Manual de Crdito Rural do BACEN, especificamente no Captulo 10 daquela Manual.
O Pronaf financia projetos individuais ou coletivos, que possam gerar renda aos
agricultores familiares e assentados da reforma agrria. O programa possui as mais baixas
taxas de juros dos financiamentos rurais e as menores taxas de inadimplncia entre os
sistemas de crdito do pas. A inteno do programa que o crdito possa beneficiar a
unidade familiar integralmente e o empreendimento rural como um todo, assim, a contratao
do financiamento deve ser fruto da deciso coletiva dos membros da famlia. Embora na
prtica isso no possa ser exigido objetivamente, a prvia discusso familiar tem sua
importncia para que a famlia tenha condies de identificar quais so suas necessidades de
crdito e em quais finalidades ele ser empregado: custeio ou investimento; atividade pecuria
ou agrcola; compra de mquinas e equipamentos ou plantio de culturas; entre outros
aspectos.
Os crditos de custeio financiam atividades agropecurias e no agropecurias, de
beneficiamento ou de industrializao da produo prpria ou de terceiros enquadrados no
Pronaf, de acordo com projetos especficos ou propostas de financiamento. Os crditos de
investimento se destinam a financiar atividades agropecurias ou no-agropecurias, para
implantao, ampliao ou modernizao da estrutura de produo, beneficiamento,
industrializao e de servios, no estabelecimento rural ou em reas comunitrias rurais
prximas, de acordo com projetos especficos. Os crditos para integralizao de cotas-partes
tm por objetivo o financiamento da capitalizao de cooperativas de produo agropecurias
formadas por beneficirios do Pronaf.
Aps a deciso do que financiar, a famlia deve procurar uma entidade autorizada
pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) para emisso da Declarao de Aptido
ao Pronaf (DAP). Em grande parte dos municpios brasileiros, a emisso de DAP realizada
pelo sindicato rural (Sindicato dos Trabalhadores Rurais) ou pela empresa oficial de
262

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assistncia tcnica (Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural EMATER). No caso


de assentados de reforma agrria que obtiveram a parcela de terra pelo processo de
desapropriao estatal, o documento emitido pelo Instituto de Colonizao e Reforma
Agrria (INCRA). Para os assentados que adquiriram a terra por meio do financiamento direto
do Crdito Fundirio, a entidade responsvel pela emisso da DAP a Unidade Tcnica
Estadual (UTE).
A DAP emitida levando em conta a renda anual, as atividades exploradas, a rea de
terra disponvel e a mo de obra utilizada, parmetros exigidos pela Lei n 11.326/2006 (Lei
da Agricultura Familiar). Possuindo os requisitos exigidos pela lei, a famlia enquadrada na
agricultura familiar e a DAP passa a ser o documento que legitima o acesso aos vrios
programas de apoio ao segmento. Quando se trata de assentados de reforma agrria, a DAP
emitida pelo INCRA ou pela Unidade Tcnica Estadual (UTE)3.
Os requisitos para que o agricultor familiar possa receber a DAP esto assim
determinados no Manual de Crdito Rural (MCR) do BACEN: a) explorem parcela de terra
na condio de proprietrio, posseiro, arrendatrio, parceiro, concessionrio do Programa
Nacional de Reforma Agrria (PNRA), ou permissionrio de reas pblicas; b) residam no
estabelecimento ou em local prximo, considerando as caractersticas geogrficas regionais;
c) no detenham, a qualquer ttulo, rea superior a 4 (quatro) mdulos fiscais, contguos ou
no, quantificados conforme a legislao em vigor; d) no mnimo, 50% da renda bruta
familiar sejam originados da explorao agropecuria e no agropecuria do estabelecimento;
e) tenham o trabalho familiar como predominante na explorao do estabelecimento,
utilizando apenas eventualmente o trabalho de terceiros, de acordo com as exigncias sazonais
da atividade agropecuria, podendo manter at 2 (dois) empregados permanentes; f) tenham
obtido renda bruta familiar nos ltimos 12 (doze) meses que antecedem a solicitao da DAP,
de at R$160.000,00 (cento e sessenta mil reais), includa a renda proveniente de atividades
desenvolvidas no estabelecimento e fora dele, por qualquer componente familiar, calculado na
forma definida, excludos os benefcios sociais e os proventos previdencirios decorrentes de
atividades rurais. O MCR prescreve como deve ser calculada a renda bruta do produtor para
fins de emisso de DAP levando em conta as atividades desenvolvidas pela famlia. H
atividades nas quais no utilizada a renda integral, mas apenas parte dela, a exemplo das
atividades de suinocultura e avicultura.

A Unidade Tcnica Estadual (UTE) funciona em cada Estado da Federao dentro de algum rgo da
Administrao, geralmente uma unidade responsvel pela administrao das terras pblicas estaduais e pelos
processos de assentamento de famlias e colonizao de reas.
263

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

O titular das operaes de crdito da unidade familiar, no nome de quem ser


contratado o financiamento, pode ser qualquer um dos membros da famlia, desde que maior
de 18 anos. Em geral, essa funo exercida pelo marido ou pela mulher, embora o Pronaf
financie tambm as unidades familiares de um s indivduo. O responsvel por contrair o
financiamento deve estar com o CPF regularizado e sem registros no cadastro dos
inadimplentes. A entidade emitente da DAP registrar os dados da famlia no stio do MDA,
em portal especfico, aps comprovar que a unidade possui os requisitos previstos na Lei n
11.326/2006 (Lei da Agricultura Familiar). A DAP emitida no nome de at dois titulares
que representaro a famlia (normalmente o casal de cnjuges ou companheiros),
enquadrando-os em um dos Grupos do Pronaf.
De posse da DAP, o prximo passo a elaborao do projeto tcnico que designar a
finalidade dos recursos creditcios. Nessa etapa, a famlia precisa receber orientao tcnica
de um profissional habilitado, geralmente tcnico agrcola, engenheiro agrnomo ou
zootecnista, que elaborar o projeto respeitando as condies climticas locais e a necessidade
do mercado. A empresa oficial de assistncia tcnica que atende o municpio onde reside o
produtor o local mais indicado para que ele possa receber esse tipo de orientao, mas o
MDA possui outras entidades e profissionais autnomos credenciados que tambm podem ser
procurados pelo produtor rural. Informando o que deseja financiar, as necessidades do
estabelecimento rural e as atividades j desenvolvidas, o tcnico elaborar o projeto tcnico
que posteriormente ser encaminhado para apreciao e aprovao do agente financeiro.
Normalmente, os prprios bancos disponibilizam para os tcnicos as orientaes necessrias e
programas em meio informtico no qual podem ser elaborados os projetos, de modo a facilitar
a anlise e a admisso da proposta.
As condies de acesso ao crdito, formas de pagamento e taxas de juros
correspondentes a cada linha so definidas, anualmente, a cada Plano Safra da Agricultura
Familiar, divulgado entre os meses de junho e julho. A instituio financeira deve dar
preferncia ao atendimento das propostas que: a) objetivem o financiamento da produo
agroecolgica ou de empreendimentos que promovam a remoo ou reduo da emisso dos
gases de efeito estufa; b) sejam destinadas a beneficirias do sexo feminino. Os
financiamentos podem ser concedidos de forma individual ou coletiva, sendo considerado
crdito coletivo quando formalizado por grupo de produtores para finalidades coletivas. Os
crditos individuais, independentemente da classificao dos beneficirios a que se destinam,
devem objetivar, sempre que possvel, o desenvolvimento do estabelecimento rural como um
todo.
264

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Cada um dos Grupos do Pronaf possui taxa de juros, limites de financiamento,


condies de acesso e pagamento pr-designados pelo MCR do BACEN. Esses parmetros
so anualmente definidos e divulgados no Plano Safra, entre os meses de junho e julho. Dessa
forma, a negociao do agricultor familiar com a instituio financeira limitada, vez que a
quase totalidade do contedo das clusulas contratuais so de mera adeso, sem grande
possibilidade de mudana por parte do agricultor. Todavia, as condies contratuais
determinadas no MCR so em grande medida benficas para o agricultor familiar,
especialmente para aqueles enquadrados nos Grupos A, A/C e B para quem so
concedidas taxas de juros fixas entre 0,5% e 4,0% ao ano, bnus de adimplncia entre 25% e
40% de desconto sobre as parcelas pagas em dia nas operaes de investimento, no havendo
exigncia de qualquer garantia em contrapartida ao crdito.
O crdito Pronaf operacionalizado pelos agentes financeiros que compem o
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), tendo como instituies bsicas Banco do Brasil,
Banco do Nordeste e Banco da Amaznia, e vinculadas Banco Nacional de Desenvolvimento
(BNDES), Cooperativa Habitacional dos Bancos (Bancoob), Banco Cooperativo (Basincredi)
do Sistema de Crdito Cooperativo Brasileiro (Sincredi) e associados Federao Brasileira
de Bancos (Febraban). Para os bancos que administram os Fundos Constitucionais, a saber,
Banco da Amaznia e Banco do Nordeste, h metas anuais de aplicao de crdito no Pronaf,
estipulado um percentual mnimo de alocao de recursos para o segmento da agricultura
familiar.
Aps a aprovao do projeto tcnico pelo banco, o agricultor familiar titular das
operaes de crdito da famlia comparece ao estabelecimento bancrio para a assinatura do
contrato. Conforme atividade a ser explorada, os recursos podero ser liberados de uma s
vez, em nica parcela, ou liberados paulatinamente, de acordo com cronograma previsto no
projeto. A liberao da parcela subsequente condicionada comprovao da correta
aplicao dos crditos liberados na parcela anterior. A averiguao da aplicao dos recursos
realizada pelo profissional prestador de assistncia tcnica, geralmente o mesmo que
elaborou o projeto tcnico, que emite laudo especfico para o banco, informando da
possibilidade de nova liberao dos recursos. Para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio,
o principal objetivo dos servios de assistncia tcnica e extenso rural melhorar a renda e a
qualidade de vida das famlias rurais, por meio do aperfeioamento dos sistemas de produo,
de mecanismo de acesso a recursos, servios e renda, de forma sustentvel. Assim, o servio
de assistncia tcnica vai alm do mero acompanhamento do projeto, pois deve oferecer ao

265

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

produtor rural e sua famlia a orientao e capacitao necessrias a expanso dos seus
negcios e ao correto manejo das atividades agropecurias.
Liberada a integralidade dos recursos contratados e implementado o projeto, o
prestador de assistncia tcnica continua assessorando a famlia, com vistas ao sucesso do
empreendimento e posterior reembolso dos recursos financiados. Garantir a lucratividade do
negcio fundamental para que nas datas aprazadas o agricultor retorne ao banco e cumpra
suas obrigaes. Assim, a atividade financiada deve ter a produtividade esperada e uma
comercializao bem sucedida, sob preos que assegurem o pagamento da dvida adquirida e
os excedentes necessrios mantena da famlia. A produo rural, todavia, influenciada
por vrios fatores, desde aqueles que dizem respeito ao manejo que a prpria famlia exerce
ao trabalhar na atividade, s condies climticas que afetam diretamente a produo. O nvel
de conhecimento, as tcnicas empregadas, o tipo de solo, a qualidade dos insumos, as
condies de profilaxia dos animais so alguns dos aspectos que podem determinar o lucro ou
o prejuzo no meio rural. Quando o conjunto desses elementos se mostra favorvel, a famlia
tem condies de suprir suas necessidades, pagar a dvida no banco e ainda estar pronta para
um novo ciclo produtivo, para o qual poder ser contratado um novo financiamento.
Presentemente, vrias so as linhas de crdito que esto disposio do agricultor e
sua famlia. Quando da emisso da DAP, a famlia enquadrada em uma das linhas de crdito
base do Pronaf: Grupo A, Grupo A/C, Grupo B e Grupo Comum. O Grupo "A" se
refere aos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrria (PNRA) ou beneficirios do
Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF). O Grupo A/C direcionado para os
assentados do PNRA e PNCF que tenham contratado a primeira operao no Grupo "A" e que
no tenham ainda contratado financiamento de custeio. J o Grupo B enquadra os
beneficirios cuja renda bruta familiar anual no seja superior a R$10.000,00 (dez mil reais).
Por fim, o Grupo Comum , por eliminao, a frao de agricultores familiares que possuem
renda bruta anual familiar acima de R$ 10 mil (dez mil reais) at R$ 160 mil (cento e sessenta
mil reais), apresentam os requisitos previstos na Lei n 11.326/2006 e no so assentados de
reforma agrria. A DAP tambm direciona a famlia para a linha de crdito a que tem direito e
que melhor se adqua ao seu perfil, enquadrando a famlia em uma das linhas especficas de
crdito a que tem direito (Grupos A, A/C, B ou Comum).
Todavia, j h alguns anos, os agricultores familiares podem acessar outras linhas de
crdito alm das previstas nos Grupos A, A/C, B e Comum para incrementar sua
receita produtiva por meio de crdito extra direcionado para atividades especficas. Para o
agricultor familiar que deseja agregar valor produo, h um programa especfico que apoia
266

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

a incluso dos agricultores familiares no processo de agroindustrializao e comercializao


da sua produo, de modo a gerar renda e oportunidades de trabalho no meio rural, garantindo
a melhoria do produto final a comercializar. O crdito concedido para o financiamento de
mquinas, equipamentos e adequao de ambientes para industrializao dos produtos da
agricultura familiar. Podem participar do Pronaf Agroindstria os agricultores familiares
pessoas fsicas; ou cooperativas e associaes formadas por no mnimo 90% destes
agricultores, com no mnimo 70% de matria-prima prpria. As pessoas jurdicas que
industrializam leite tm regras prprias.
Na esteira da produo de energia renovvel, o agricultor familiar poder estar
includo na produo de biocombustveis. O MDA, por intermdio da Secretaria da
Agricultura Familiar (SAF), participa da gesto do Programa Nacional de Produo e Uso de
Biodiesel (PNPB). O PNPB, alm de estimular a produo de novo combustvel, procura
apoiar a participao da agricultura familiar na sua cadeia de produo. Instrumentos como o
Selo Combustvel Social e estratgias de organizao dos produtores, com auxlio da ATER e
do crdito, foram criados para possibilitar que produtos como girassol, mamona, pio-manso
etc. possam ser industrializados para produo sustentvel de biocombustveis. Para os que
desejam produzir matria prima para o biodiesel com apoio creditcio, h uma linha especfica
de crdito chamada Pronaf Eco (Crdito para Investimento em Energia Renovvel e
Sustentabilidade Ambiental).
Outra linha de crdito cujo objetivo central a sustentabilidade ambiental o
Pronaf Floresta. Os financiamentos ao amparo desta linha de crdito se destinam a sistemas
agroflorestais; explorao extrativista ecologicamente sustentvel, plano de manejo e manejo
florestal, incluindo-se os custos relativos implantao e manuteno do empreendimento;
recomposio e manuteno de reas de preservao permanente e reserva legal e recuperao
de reas degradadas, para o cumprimento de legislao ambiental; enriquecimento de reas
que j apresentam cobertura florestal diversificada, com o plantio de uma ou mais espcies
florestais, nativas do bioma. O Pronaf Floresta pode ser contratado pelo agricultor familiar
enquadrado em qualquer dos Grupos. Os sistemas agroecolgicos e orgnicos de produo
contam com o Pronaf Agroecologia, que os financia incluindo os custos relativos
implantao e manuteno dos empreendimentos.
Como crdito complementar s linhas de financiamento, no ano de 2008 foi criado o
Pronaf Mais Alimentos que destina recursos para investimento na modernizao da
produo, via aquisio de mquinas, implementos e de novos equipamentos, para correo e
recuperao de solos, resfriamento do leite, melhoria gentica, irrigao, implantao de
267

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

pomares e estufas, armazenagem, entre outros. O crdito do Mais Alimentos pode estar
associado a qualquer cultura ou atividade agropecuria desenvolvida pelos agricultores
familiares. O financiamento pode chegar a at R$ 130 mil (cento e trinta mil reais) por ano
agrcola, limitado a R$ 200 mil (duzentos mil reais) no total, que podem ser pagos em at dez
anos, com at trs anos de carncia e juros de 2% ao ano. Para projetos coletivos, o limite de
R$ 500 mil (quinhentos mil reais). Para operaes de at R$ 10 mil (dez mil reais), o juro de
1% ao ano. O programa tem parceria com a indstria nacional de mquinas e implementos
agrcolas para que o agricultor familiar financiado pelo Mais Alimentos possa adquirir esses
produtos a preos mais acessveis.
Para os investimentos em projetos de convivncia com o semirido, focados na
sustentabilidade dos agroecossistemas, e designados para a implantao, ampliao,
recuperao ou modernizao da infra-estrutura produtiva, inclusive aquelas relacionadas com
projetos de produo e servios agropecurios e no agropecurios, est disponvel o Pronaf
Semirido. Os crditos podem ser acessados por beneficirio enquadrado em qualquer grupo
do Pronaf, desde que seu empreendimento rural esteja localizado na rea semirida de atuao
da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), regio antigamente
denominada de polgono das secas. O Ministrio da Agricultura responsvel pelo
zoneamento dos municpios que se enquadram nessa situao.
As iniciativas para incluso do gnero no deixaram de ser tambm contempladas no
Pronaf. Por intermdio do Pronaf Mulher, as agricultoras obtm financiamentos de custeio
ou investimento, independentemente de seu estado civil. Os crditos podem ser direcionados
para qualquer atividade produtiva, desde a tradicional produo agropecuria a atividades
no-agropecurias, com as quais a mulher da rea rural tem mais afinidade, como artesanato
ou produo de queijo e de doces. Os jovens tambm foram considerados no crdito para
agricultura familiar. O Pronaf Jovem beneficia jovens maiores de 16 (dezesseis) anos e com
at 29 (vinte e nove) anos de idade, integrantes de unidades familiares que possuam a
Declarao de Aptido ao Pronaf, e que tambm: a) tenham concludo ou estejam cursando o
ltimo ano em centros familiares rurais de formao por alternncia, que atendam legislao
em vigor para instituies de ensino; b) tenham concludo ou estejam cursando o ltimo ano
em escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, que atendam legislao em vigor para
instituies de ensino; c) tenham participado de curso ou estgio de formao profissional que
preencham os requisitos definidos pelo MDA ou que tenham orientao e acompanhamento
de empresa de assistncia tcnica e extenso rural reconhecida pelo MDA e pela instituio

268

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

financeira. Os crditos se destinam a atividades de investimento no empreendimento rural,


desde que executadas pelo prprio jovem.
O Pronaf Cotas-Partes destinado aos associados de cooperativas de produo
agropecuria que: a) tenham, no mnimo, 70% de seus scios ativos classificados como
beneficirios do Pronaf e que, no mnimo, 55% da produo beneficiada, processada ou
comercializada sejam oriundos de associados enquadrados no Pronaf; b) tenham patrimnio
lquido mnimo de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais) e mximo de R$150.000.000,00
(cento e cinquenta milhes de reais); c) e funcionem h pelo menos 1 (um) ano. Alm de
possibilitar a integralizao de cotas-partes pelos beneficirios do Pronaf, o financiamento
tambm permite a aplicao pela cooperativa em capital de giro, custeio, investimento ou
saneamento financeiro.
Desde a concepo do Pronaf em 1996, foram incorporadas outras polticas e
programas que se amoldaram agricultura familiar, organizadas especialmente aps a
definio de um Ministrio especfico para o setor, qual seja o do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). Conforme o atual organograma desenvolvido pelo MDA, vrios foram os programas
institudos para a consecuo do fortalecimento da agricultura familiar, que tratam de melhor
estruturar o crdito por meio de outras iniciativas de modo a assegurar a produo projetada, a
comercializao certa e a preos justos, com consequente reembolso dos crditos nas pocas
aprazadas. Cada um desses programas est disposio do agricultor familiar detentor da
Declarao de Aptido ao Pronaf (DAP), ainda que ele no acesse o crdito bancrio.
Todavia, resta claro que essas iniciativas governamentais, quando acessadas pelo muturio,
auxiliam na aplicao correta dos crditos e na adimplncia contratual.

2.2.3. Aplicaes de Crdito do Pronaf

Na safra 1999/2000, o programa atendeu agricultores em 3.403 municpios, passando


para 4.539 no ano seguinte, um aumento de 33% na cobertura de municpios. A ampliao de
municpios atendidos continuou em cada ano agrcola, sendo que em 2005/2006 houve a
insero de quase 1.960 municpios em relao 1999/2000. Em 2007/2008, foram atendidos
5.379 municpios, o que representou a cobertura de 96,67% do territrio brasileiro. O
montante disponibilizado aos agricultores tambm cresceu nesse perodo. Em 1999/2000,
foram disponibilizados pouco menos de R$ 3,3 bilhes com efetiva liberao de apenas 66%
dos recursos contratados. No ano agrcola de 2003/2004, houve o primeiro grande incremento
no montante, com um crescimento de 65% em relao 1999/2000, sendo ofertados R$ 5,4
269

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

bilhes aos agricultores e execuo de 83% do valor disponibilizado. Em 2006/2007, o


montante disponibilizado para financiamento do Pronaf chegou a R$ 10 bilhes,
representando um crescimento em relao 1999/2000 de 205% e com uma taxa de execuo
de 84%. Nos anos seguintes, o aumento do volume de recurso manteve-se sustentado. Em
2004/2005 foram financiados R$ 6,13 bilhes, com crescimento gradual nos anos seguintes,
chegando casa dos 9 bilhes de reais na safra 2007/2008 (MDA, 2013).
Em torno de R$ 11,21 bilhes foram disponibilizados para o crdito Pronaf em 2009,
beneficiando agricultores por meio dos 1.704.947 contratos firmados. Caf, milho e soja
continuaram sendo as culturas com o maior nmero de financiamentos, no ano em que o
custeio agrcola representou 38% do volume de recursos contratados. O crdito de
investimento, agrcola e pecurio, foi responsvel pela contratao de 879.359 operaes,
totalizando R$ 6,94 bilhes. Dois anos depois, a contratao do Pronaf totalizou mais de R$
13,3 bilhes, financiando 1.539.901 contratos em 2011. At novembro de 2012, o Pronaf j
havia financiado em todo o Brasil R$ 13,96 bilhes em 1.582.510 contratos (BACEN, 2013).
Os dados revelam, portanto, que a poltica de crdito do Pronaf continua a cada ano
expandindo suas contrataes e dedicando um nmero cada vez maior de recursos para a
agricultura familiar. O crdito Pronaf, como principal poltica pblica direcionada para o
segmento, mais que uma ao governamental, considerando que a participao dos
produtores permite que o programa evidencie tambm um processo de dilogo entre o
Governo e os beneficirios. Na sua criao, tratava-se de uma simples linha de crdito para o
custeio de culturas agrcolas, tornando-se, mais recentemente, um conjunto de aes que
adqua e flexibiliza as normas de crdito, de modo melhor atender diversidade
socioeconmica da agricultura familiar em todo o pas. A flexibilizao das normas, a
desburocratizao do acesso ao crdito e o custo de cada contrato de financiamento so
maiores quanto menor for a renda do beneficirio. As famlias mais pobres so enquadradas
no programa de modo que acessem linhas de financiamento mais baratas, com menores
exigncias bancrias pr-contratuais.

3 CONCLUSO

O crdito para o agricultor familiar, da maneira como foi concebido, alcanou o


interesse no somente do poder pblico e da classe trabalhadora, mas tambm dos prprios
agentes financeiros, remunerados pela equalizao de juros e pela taxa de servios cobrada
em cada operao realizada. Embora seja objeto do interesse das instituies bancrias, a
270

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

maior parte das dificuldades enfrentadas pelo agricultor familiar est na sua implicao com o
Sistema Financeiro Nacional, considerando que a lgica bancria no possui a necessria
flexibilidade para operacionalizar programas de crdito direcionados para um pblico pouco
ou nada familiarizado com o funcionamento e com as exigncias desse sistema.
Na conjuno de ambiguidades em que as polticas compensatrias no conseguem
dar conta do avano da pobreza no campo, o surgimento do crdito, como poltica de
promoo socioeconmica, pretende constituir-se em ao pblica nova que se volta
exclusivamente para a produo de menor porte, incorporando novas famlias condio de
produtores. O novo, de fato, no est nas normas de crdito, mas na tentativa de aperfeioar o
ambiente institucional no qual se pretende implement-las, basicamente no que depende da
capacidade organizativa dos seus beneficirios e, ultimamente, na reduo de exigncias para
contratao de financiamento (BASTOS, 2006, p. 64).
A produo no campo desenvolvida sob extrema fragilidade, estando exposta a
riscos de grande impacto na explorao, como os riscos de mudana climtica, riscos
polticos, mercadolgicos, econmicos etc. As diversas polticas que se associaram ao crdito
tentam criar um escudo protetor para minimizao desses riscos e alcance da funo social do
programa, qual seja manter o homem no campo, com existncia digna e gerao de renda. O
mtuo rural possui disciplina especial e por vrios aspectos se diferencia dos demais mtuos
praticados comumente pelos agentes integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Por essa
razo, merecedor de tratamento distinto e sujeito a preceitos legais somente a ele aplicveis.
A prpria Lei da Poltica Agrcola no Brasil, Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991, dispe
em seu artigo que a sistematizao, aplicao e distribuio dos recursos levar em conta o
desenvolvimento rural do pas, tendo em vista o bem-estar do povo. Esta mesma Lei
disciplina, por exemplo, a aplicao compulsria de recursos pelos agentes integrantes do
Sistema Nacional de Crdito Rural (artigo 48), de modo que o setor nunca se veja desprovido
de recursos para o seu desenvolvimento (PEREIRA, 2009, p. 223).
Ao tentar contornar a hipossuficincia dos agricultores familiares frente ao Sistema
Financeiro Nacional, especialmente porque essa categoria de produtores esteve por muito
tempo alijada das iniciativas de crdito, o Estado cria, por intermdio do crdito
especializado, mecanismos que permitem o atendimento desse pblico em condies mais
favorveis do que as concedidas para os mdios e grandes produtores rurais: taxas de juros
menores; linhas de crdito adaptadas s atividades comumente desenvolvidas pela agricultura
familiar; crdito no condicionado apresentao de garantias; financiamento de atividades
no-agropecurias no meio rural; proibio de cobrana de tarifas para concesso do crdito,
271

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

entre outras iniciativas que possibilitam aos contratos de financiamento cumprirem sua funo
social.
A interveno estatal, neste caso, essencial para que os contratos no fiquem
merc das regras de cada uma das instituies financeiras, que ponderam as propostas de
financiamento obedecendo a normas estreitas de anlise de risco de crdito. Obviamente, as
atividades desenvolvidas no campo com mo de obra familiar no esto entre aquelas menos
arriscadas; pelo contrrio, so extremamente sensveis s adversidades climticas e de
mercado, o que torna o crdito a esse segmento quase impossvel de acontecer com a mera
vontade dos contratantes (bancos e agricultores). necessrio que o poder pblico
invista recursos, amplie os benefcios e crie regras especficas de operacionalizao, para que
esses tipos de mtuo cumpram seu papel fomentador na gerao sustentvel de renda e
dignidade no meio rural, que correspondem a sua funo social.
O crdito do Pronaf, portanto, um mecanismo decisivo para a continuidade da
reproduo social dos agricultores familiares em todo o pas, vez que a poltica tem
abrangncia nacional. Fortalecer a agricultura familiar por meio do crdito e do financiamento
bancrio estratgia de desenvolvimento rural, caminho para o combate da pobreza no
campo, que sempre mais expressiva nas regies onde h predomnio da produo familiar.
H necessidade, porm, de que os gestores pblicos frente da poltica de crdito conheam
melhor as potencialidades e os limites da agricultura familiar, de modo que o Pronaf possa
tambm contribuir para as mudanas estruturais da rea rural. Isso quer dizer alteraes no
perfil de explorao e na estrutura agrria, privilegiando efetivamente a produo
agroecolgica. A ao estatal para evoluo da poltica precisa estimular o cumprimento da
funo social dos contratos bancrios para que o Pronaf se revista de eficcia como poltica
pblica. Os constantes reajustes do programa alteram a relao entre banco e agricultor
familiar, de maneira que regulamentao estatal possa conduzir a poltica de crdito para o
atendimento dos anseios e necessidades dos produtores.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ANLISE DA LEI N 10.836/04 (PROGRAMA BOLSA FAMLIA): O DIREITO


COMO PROMOTOR DE MUDANAS SOCIAIS?
ANALYSIS OF LAW N 10.836/04 (BOLSA FAMLIA PROGRAM): LAW PROMOTING
SOCIAL CHANGES?
Tainah Simes Sales1
RESUMO
O trabalho visa anlise da concepo de pobreza, em busca de um conceito amplo, que
possa refletir as reais necessidades sociais, bem como das mudanas sociais ocorridas com o
desenvolvimento das polticas pblicas assistenciais no Brasil, com nfase no Programa Bolsa
Famlia, por ser o maior programa de transferncia de renda existente no pas. Mediante
pesquisa bibliogrfica e documental, estudou-se as concepes tradicionais de pobreza, os
problemas na adoo de critrios exclusivamente monetrios para a aferio dos nveis de
pobreza e de desenvolvimento, dados sobre a desigualdade social no Brasil, a evoluo
histrica dos programas assistenciais no pas, a Lei n 10.836/04 e as caractersticas e
obstculos do Programa Bolsa Famlia, aspectos sociolgicos relacionados mudana social e
a sua relao com o direito e, por fim, analisou-se a viso do direito como promotor de
mudanas sociais.

Palavras-chave: Pobreza. Desigualdade social. Desenvolvimento. Bolsa Famlia. Mudana


social.

ABSTRACT
The paper aims the analysis of poverty concept in search of a broad concept, which can reflect
the real social needs, and the analysis of social changes that occurred with the development of
public welfare policies in Brazil, with emphasis on the Bolsa Famlia Program, which is the
largest cash transfer program in the country. Through literature and documentary research, we
studied the traditional conceptions of poverty, the problems in adopting exclusively monetary
criteria for measuring the levels of poverty and development, data about social inequality in
Brazil, the historical evolution of welfare programs in the country, the law n 10.836/04 and
the characteristics and obstacles of Bolsa Famlia, sociological aspects related to social
change and its relation to the law and finally we analyzed the conception of law as promoter
of social change.

Keywords: Poverty. Social inequality. Development. Bolsa Famlia. Social change.


1

Mestranda em Direito pelo Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Cear.


Pesquisa financiada pela Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(FUNCAP). Email: tainahsales@gmail.com
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1 INTRODUO

Verifica-se que o governo brasileiro est cada vez mais preocupado em promover
polticas pblicas assistenciais, atendendo aos cidados mais necessitados. Diversos
programas j foram criados nesse sentido, sobretudo aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988, devendo ser destacado o Programa Bolsa Famlia, criado em 2004 mediante
o advento da Lei n 10.836/04, por ser o maior programa de transferncia direta de renda j
existente no pas.
No presente trabalho, buscou-se estudar, mediante pesquisa bibliogrfica,
documental, pura e descritiva, a evoluo da concepo de pobreza e as implicaes da
adoo de critrios unicamente monetrios para aferio da pobreza e da desigualdade social.
Prope-se a adoo de uma concepo mais ampla, atenta s reais necessidades dos
indivduos e considerando aspectos como a privao das liberdades e das oportunidades,
destacando a imprescindibilidade da efetivao de polticas pblicas relacionadas qualidade
dos servios de educao, sade, trabalho, saneamento bsico etc.
Aps, realizou-se anlise dos dados relacionados desigualdade social no Brasil e
das polticas pblicas compensatrias j elaboradas, com nfase no Programa Bolsa Famlia e
nas suas particularidades. Por fim, estudou-se as caractersticas da mudana social e a sua
relao com o direito, concluindo que este pode e deve ser promotor das transformaes
sociais.
Trata-se de tema de relevncia no s acadmica, mas, sobretudo, social. Deve-se
fomentar discusses nesse sentido, a fim de que solues urgentes aos problemas existentes
em relao s tentativas de erradicao da pobreza e garantia do desenvolvimento social
sejam encontradas. Eis a proposta deste trabalho.

2 POBREZA: EM BUSCA DE UM CONCEITO

Inicialmente, analisar-se- a evoluo da concepo de pobreza, que j apresentou


diversos significados a depender do momento histrico, e das implicaes da adoo de uma
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

concepo baseada to somente em critrios monetrios. Aps, ser discutido o surgimento de


uma concepo mais ampla e real do significado de pobreza, a partir da considerao das
liberdades e da privao de oportunidade dos indivduos. Por fim, ser traado um panorama
da desigualdade social no Brasil, a partir da pesquisa documental e bibliogrfica realizada.

2.1 A atual concepo de pobreza com base em critrios monetrios

A pobreza j foi apresentada e conceituada das mais diversas formas, a depender do


momento histrico vivido. Na Idade Mdia, por exemplo, a pobreza era vista como privao
individual, no cabendo ao Estado discutir e fomentar aes no sentido de alterar a realidade
ento existente. Afirma-se que, nessa poca, a pobreza decorria da ausncia de determinao e
capacidade para trabalhar ou de escolha divina, sendo a riqueza material um privilgio
concedido por Deus1. No cabia, pois, contestao da condio de pobreza, uma vez que seria
contestao da prpria vontade divina, ou seja, seria caracterizada heresia2.
Com o advento da Idade Moderna, ocorreu o que Robert Castel3 denominou de
desfiliao dos pobres ou desnaturalizao da pobreza, no sentido de que esta deixou de
ser considerada vontade divina e passou a ser efetivamente um problema social. As classes
dominantes introduziram, assim, polticas de assistncia para os pobres dignos, mais
necessitados, e de represso contra os pobres indignos, chamados vagabundos, que
traziam insegurana para a sociedade.
Aps a Revoluo Industrial, a concepo de pobreza foi novamente alterada,
passando a ser tratada como problemas na estrutura e na organizao do trabalho. Os pobres,
em sua maioria, eram operrios das grandes fbricas, com condies insalubres de trabalho e
de vida.
Importa destacar que, no contexto brasileiro, a pobreza tambm apresentou diversos
significados. No incio do sculo XIX, esta foi apresentada como decorrncia de problemas de
ordem sanitria e higinica, sendo os cortios considerados as causas da disseminao de
doenas e aumento da mortalidade4. Afim de que o problema fosse, ento, solucionado,
prticas de filantropia tornaram-se cada vez mais comuns entre os indivduos pertencentes
elite brasileira.
Aps, a pobreza tornou-se sinnimo de violncia e criminalidade, entre os sculos
XIX e XX. A concepo era semelhante europeia na Idade Moderna: pobre era o que no
trabalhava, era o vadio5. Aps, percebeu-se que o problema no estava no indivduo em si,

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mas nas injustias de uma organizao econmica de privilgio de poucos. No havia mo de


obra suficiente e os trabalhos eram mal remunerados.
Assim, a partir do sculo XX, a pobreza passou a ser analisada em razo da carncia,
da ausncia de meios de subsistncia, da escassez ou da desvantagem material. Pobreza,
assim, passou a ser sinnimo de privao, baixa renda, misria, excluso e indigncia6.
o que se verifica atualmente. Para Snia Rocha7, ser pobre significa no dispor
dos meios para operar adequadamente no grupo social em que se vive. H quem diga, ainda,
que indivduos, famlias e grupos podem ser considerados pobres quando lhes faltam
recursos para obter uma dieta bsica, participar socialmente e ter condies de vida que so
legitimadas pela sociedade qual pertencem8 ou quando uma pessoa ou sua famlia no tem
condies de viver dentro dos padres estabelecidos em um certo momento histrico9.
Percebe-se, portanto, que ainda so encontrados conceitos de pobreza atrelados falta de
recursos, escassez de condies bsicas de sobrevivncia ou ao no alcance de certo padro
social estabelecido.
O critrio da renda utilizado em muitos pases para aferio dos nveis de pobreza e
desigualdade social. Em Portugal, por exemplo, considera-se pobre o cidado que vive com
menos de 421 euros mensais. Ora, o salrio mnimo no pas de 485 euros por ms10,
portanto, a diferena entre o salrio mnimo e o limiar para a caracterizao da pobreza de
apenas 64 euros. Percebe-se, pois, que o Estado portugus oferece um salrio mnimo que no
suficiente para garantir o mnimo social, que, nas palavras de Jorge Reis Novais, aquele
ncleo indisponvel pelo legislador e imune aos constrangimentos da reserva do
financeiramente possvel11.
Nos Estados Unidos, constata-se que h vrios critrios para a definio de pobreza,
todos com base em aspectos monetrios. Explica-se que para um indivduo e um casal com
dois filhos, por exemplo, o nvel de pobreza definido por ganhos anuais de at US$ 11.702 e
US$ 22.811, respectivamente12. A famlia que perceber renda inferior a 50% de tais valores
constituem a faixa da chamada pobreza aguda, ou deep poverty.
Para o governo brasileiro, tambm so considerados apenas os aspectos monetrios
para a aferio de pobreza, mas os limites vo depender do programa ou do ndice que est
sendo utilizado. Por exemplo, para o Programa Bolsa Famlia, pessoas extremamente pobres
so aquelas que sobrevivem com renda familiar per capita mensal de at R$70,00 (setenta
reais) e pessoas pobres so as que auferem at R$140,00 (cento e quarenta reais) mensais13.
Ao dia 16 de novembro de 2011, foi divulgado o resultado das pesquisas do Censo
demogrfico 2010. Constatou-se que 6,3% da populao brasileira vivem com renda mensal
278

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

de at R$70,00 e que o percentual de indivduos considerados pobres concentra-se nos


Municpios de mdio porte, ou seja, com 10 (dez) mil a 15 (quinze) mil habitantes14.
Questiona-se se o critrio que considera apenas a renda do indivduo suficiente para
aferio de pobreza. Os ndices apresentam, muitas vezes, resultados equivocados ou
incompletos, pois no avaliam aspectos importantes referentes ao modo de vida, a cultura, a
histria, as vontades, as oportunidades e as liberdades dos indivduos.
Ademais, um pas de extenso continental, como o Brasil, apresenta disparidades
quanto ao padro de vida em determinadas cidades. Por exemplo, a famlia que vive com
renda mensal inferior a R$70,00 em So Paulo no tem as mesmas necessidades que outra
famlia que percebe a mesma quantia no interior do Estado do Maranho. Outrossim, o custo
de vida em cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Braslia muito mais elevado que em
pequenos municpios localizados na Regio Nordeste, por exemplo. Mas, ainda assim, o
critrio o mesmo para todo o territrio nacional, verificando-se divergncias, como esse
exemplo apresentado, que no so analisadas com a devida cautela.
Ressalta-se que, para uma famlia ser considerada pobre e receber o benefcio do
Bolsa Famlia, deve auferir renda mensal per capita entre R$70,00 e $140,00 (e para ser
considerada extremamente pobre e perceber outros valores deve auferir renda inferior a
R$70,00). Se no momento em que os clculos forem realizados for verificado que certa
famlia apresenta renda mensal de R$150,00, ela no ser beneficiada. Ser que essa famlia
tambm no carente de auxlio estatal? Ser que a diferena de R$10,00, por exemplo,
realmente significativa para definir quem pode receber e quem no pode receber o benefcio?
Segundo Pedro Demo15, reduzida a pobreza carncia material, imagina-se que
dimenses quantitativas podem ser manejadas por completo, donde se retira a ideia esdrxula
de erradicao definitiva da pobreza. Com isso o autor pretende afirmar que a pobreza
merece uma anlise muito mais complexa, a partir de aspectos mais amplos e mais
compatveis com a realidade.
No significa dizer, porm, que o critrio monetrio no importante. Apenas buscase ampliar a concepo atual, posto que insuficiente. No retrata a realidade vivida e as
necessidades reais dos cidados. De acordo com Amartya Sen16, a pobreza deve ser vista
como privao de capacidades bsicas, em vez de meramente como baixo nvel de renda, que
o critrio tradicional de identificao da pobreza.
Observa-se que, para fins de anlise da pobreza nacional, no so verificados fatores
importantes, como as necessidades, as oportunidades (ou a ausncia dessas), a cultura, os
direitos e as liberdades desses indivduos.
279

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A partir da presente pesquisa, defende-se a introduo das discusses sobre a


ampliao da concepo tradicional de pobreza, de modo a refletir a realidade social, em vez
da adoo de critrios unicamente monetrios, incapazes de traduzir as reais necessidades e
privaes dos indivduos. o que ser estudado adiante.

2.2 A pobreza em sentido amplo: privao de oportunidades

Para que polticas visando erradicao da pobreza sejam efetivadas e satisfatrias,


torna-se essencial compreender e discutir o sentido do termo pobreza. Conforme j exposto
anteriormente, o critrio utilizado na maioria das pesquisas em nvel mundial e nacional para
auferir o nvel de desenvolvimento de uma localidade ou de uma nao, bem como o grau de
pobreza de uma comunidade, o critrio monetrio. Trata-se da vinculao da concepo de
desenvolvimento e pobreza renda mensal do indivduo.
Entretanto, a utilizao desse critrio sem considerar outros aspectos importantes,
como as liberdades dos indivduos, as suas necessidades e a capacidade de escolher entre as
diversas oportunidades, torna o estudo insatisfatrio e incompatvel com a realidade. O que se
prope que, alm do aumento de renda, sejam considerados outros fatores, como a privao
das liberdades e das oportunidades dos indivduos, para aferio do desenvolvimento e da
pobreza e para a promoo de polticas pblicas eficazes.
Corroborando esse entendimento, Pedro Demo17 afirma que pobreza no pode ser
definida apenas como carncia. Se assim fosse, no teria causas sociais [...] ser pobre no
apenas no ter, mas ser coibido de ter. Nessa perspectiva, no so apenas os critrios
monetrios que sero capazes de afirmar quem pobre e quem no . Mas , sobretudo,
anlise detalhada das necessidades dos indivduos, da privao das liberdades e das
oportunidades dos membros de uma certa comunidade.
A pobreza um atentado contra o direito vida e viola a dignidade da pessoa
humana18. Impede o exerccio das liberdades, conforme j explanado, e a participao
democrtica e consciente do cidado. Desse modo, conforme j exposto, o critrio monetrio
para auferir quem pobre no o mais indicado, tendo em vista que no considera outros
elementos fundamentais, como as suas necessidades e peculiaridades e a garantia de direitos
bsicos como a democracia, a liberdade e igualdade. De acordo com Amartya Sen19:

Os fins e os meios do desenvolvimento exigem que a perspectiva da liberdade seja


colocada no centro do palco. Nessa perspectiva, as pessoas tm de ser vistas como

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

ativamente envolvidas dada a oportunidade na conformao de seu prprio


destino, e no apenas como beneficirias passivas dos frutos engenhosos dos
programas de desenvolvimento. O Estado e a sociedade tm amplos papis no
fortalecimento e na proteo das capacidades humanas. So papis de sustentao, e
no de entrega sob encomenda.

Desse modo, a fim de que os indivduos sejam efetivamente autores das mudanas
sociais, e no apenas expectadores, urge a preocupao do Estado em criar e efetivar polticas
pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que haja
igual possibilidade de participao entre todas as pessoas.
essa a perspectiva que se defende no presente trabalho.
Ao introduzir aspectos relacionados poltica nos debates acerca da definio de
pobreza, o significado usual de carncia material perde o sentido. O cerne da questo a
ausncia de oportunidades. No o no ter, mas o no poder sequer ter a oportunidade de
ter. a condio humana como objeto de manipulao alheia20.
Desse modo, a pobreza concebida para alm da insuficincia de renda; produto
da explorao do trabalho; desigualdade na distribuio da riqueza socialmente produzida;
significa o no acesso a servios sociais bsicos, informao, ao trabalho e renda digna,
no participao social e poltica21.
Corroborando esse entendimento, Constanzo Ranci22 assevera: la povert, in questa
prospettiva, pu essere determinata tanto dalla scarsit di mezzi, quanto dalla difficolt di
convertire i mezzi disponibili in capacit.
Destaca-se que o crescimento econmico no garante a melhoria da qualidade de
vida dos cidados. Por outro lado, a expanso dos servios de educao, sade e saneamento
bsico, por exemplo, aumenta as capacidades dos indivduos e as oportunidades de
participao e emancipao social, concretizando, assim, a ideia de desenvolvimento social e
humano. Este desenvolvimento, por sua vez, influencia no s no aumento da qualidade de
vida das pessoas, mas tambm no crescimento econmico em uma base amplamente
compartilhada 23.
O que se pretende afirmar que o investimento no crescimento econmico sem a
introduo de polticas pblicas efetivas de acesso aos servios de educao e sade, por
exemplo, no garante o desenvolvimento da sociedade. Mas o investimento nessas polticas
pblicas, em contrapartida, geram desenvolvimento econmico a longo prazo.
Afirma Eduardo Paz Ferreira24 que a concretizao do desenvolvimento exige,
ento, liberdades polticas, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de
transparncia e segurana. Torna-se, assim, pressuposto do desenvolvimento, a excluso de

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

todos os impeditivos da liberdade: a pobreza, a privao de direitos sociais e individuais, a


tirania poltica, a ausncia de oportunidades etc.
O desenvolvimento econmico, portanto, deve ser entendido de forma qualitativa e
no meramente quantitativa. Deve-se assegurar, nas palavras de Eduardo Paz Ferreira, a
qualidade do crescimento25, que certamente no verificado se a base analisada for somente a
renda do indivduo.

3 ANLISE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Neste captulo, far-se- uma anlise da evoluo histrica dos programas de


transferncia de renda no Brasil, que foram institucionalizados sobretudo a partir da dcada de
1990. Aps, sero discutidas temticas relativas ao Programa Bolsa Famlia, que, embora se
apresente como o maior programa de transferncia de renda direta do pas, apresenta certas
falhas estruturais, considerando os objetivos e a finalidade do programa constante na Lei n
10.836/04, alm de outras questes controversas, como se ver a seguir.

3.1 Breve histrico sobre os programas de transferncia de renda no Brasil

No Brasil, sobretudo aps o advento da Constituio Federal de 1988 e a adoo do


modelo de Estado social, adotou-se uma poltica de medidas compensatrias. Trata-se da
adoo de diversos programas para compensar a misria, o desemprego e a desigualdade
social. A ideia a urgncia de se atender, inicialmente, aos mais necessitados. A equidade
aconselha a no aplicar a mesma soluo a situaes distintas. Em suma, deve-se dar mais
aos que tm menos.26
De acordo com Robert Castel27, duas so as caractersticas do pauperismo. De um
lado, pega a contrap o pensamento liberal elaborado ao longo do sculo XVIII, segundo o
qual um homem no pobre porque nada tem, mas pobre porque no trabalha.
Atualmente, sabe-se que existe uma face da indigncia que no se apresenta devido ausncia
de trabalho, mas deve-se nova organizao de trabalho, a partir da industrializao e da
globalizao.
A outra caracterstica da pobreza a degradao moral, a partir da depravao dos
costumes, da ausncia de instruo educacional, capacitao profissional e condies bsicas
de sade e higiene.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

A luta contra a erradicao da pobreza um desafio presente h muitos anos, mas,


cada vez mais, as discusses e polticas pblicas vm sendo criadas nesse sentido, tendo em
vista a nova perspectiva internacional de efetivao dos direitos humanos e a partir da
consolidao do chamado Estado social.
De acordo com o ensinamento de Reinaldo Dias e Fernanda Matos28, polticas
pblicas podem ser entendidas como um meio de concretizao dos direitos que esto
codificados nas leis de um pas. o estabelecimento de metas e estratgias que visam
soluo dos problemas pblicos ou obteno de maiores nveis de bem-estar social29.
Sobre as polticas pblicas assistenciais no pas, destaca-se que as primeiras
discusses sobre polticas de incluso social ocorreram na dcada de 1970, com a criao da
chamada previdncia rural30, entretanto, foi somente a partir de 1991 que houve a
apresentao do Projeto de Lei n 2.561, criado pelo senador Eduardo Suplicy, para efetivar
poltica nesse sentido31. O projeto objetivava a criao de um imposto negativo, que
beneficiaria pessoas acima de 25 anos que possuam renda inferior a um determinado
patamar, que, poca, correspondia a 2,5 salrios mnimos32. Ocorre que o projeto, apesar de
ter sido aprovado perante o Senado, no foi objeto de votao pela Cmara dos Deputados,
portanto nunca entrou em vigor.
Outros programas foram criados, relacionando a possibilidade de percepo de renda
complementar exigncia de escolarizao dos dependentes, em municpios como Campinas,
Santos, Ribeiro Preto e Distrito Federal, em meados dos anos 1990.
Sobretudo aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, os projetos
assistenciais de combate pobreza tornaram-se atribuio tambm dos municpios, ganhando
maior visibilidade, relevncia e espao nas discusses polticas. Antes da redemocratizao do
pas, verificava-se que as poucas polticas pblicas nesse sentido estavam concentradas
apenas no mbito do governo federal, em processos decisrios fechados e caracterizados pela
burocracia e ineficincia33.
A descentralizao e o compartilhamento de competncias no combate pobreza
tornou-se instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos beneficirios
sobre os servios34. Em 1997, foi aprovada a Lei n 9.533, que determinava a concesso de
benefcios financeiros, por parte do governo federal, aos municpios que implantassem
programas de renda mnima, de forma a incentivar essas prticas. Essa iniciativa, entretanto,
apresentou falhas de gesto e foi extinta aps a criao do Programa Bolsa Escola35, criado
em 2001 durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. O Programa

283

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

apresentou falhas no que tange fiscalizao das contrapartidas exigidas e problemas quanto
definio do nmero de cotas por municpios36.
No mbito nacional, houve a elaborao de diversos outros projetos, como o
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), incluindo, alm do benefcio monetrio
e a necessidade de matrcula escolar, incentivos para a retirada da criana das atividades
laborais; o Bolsa Alimentao; o Benefcio de Prestao Continuada, destinado a pessoas com
deficincia fsica severa e idosos maiores de 65 anos que possuem renda familiar per capita
inferior a um quarto de salrio mnimo, e a chamada Rede Social Brasileira de Proteo
Social, que previa a transferncia de renda direta aos cidados em situao de vulnerabilidade
e risco37. Esta Rede era constituda por outros programas menores, cuja competncia para
efetivao e fiscalizao espalhou-se entre os diversos ministrios, culminando na ausncia de
mecanismos suficientes para a sua coordenao38.
Na tentativa de facilitar o controle dos programas de combate pobreza e de
incentivo ao desenvolvimento social, ainda no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi
criado o Cadastro nico de Programas Sociais, a partir do Decreto n 3.877 de 24 de julho de
2001. Trata-se do mecanismo de armazenamento de informaes e identificao das famlias
em situaes vulnerveis, aplicado mediante questionrios junto s prefeituras municipais. O
Cadastro, que foi aperfeioado durante a gesto de Lus Incio Lula da Silva, facilita
pesquisas e a elaborao de diagnsticos sobre as situaes das famlias nas diversas
localidades do pas, bem como as suas necessidades primordiais.
O Programa Fome Zero, criado pelo Governo Federal em 2003, durante a gesto de
Lula, albergou diversas outras iniciativas, com o objetivo de efetivar o direito alimentao,
sem o foco na renda do indivduo39. A proposta do Fome Zero consistia na implantao das
polticas estruturais, relacionadas s causas reais e estruturais da pobreza e da desigualdade;
polticas especficas para alvio imediato das famlias em estado de emergncia, mediante
oferecimento de merenda escolar, entre outros; polticas locais, a serem implementadas de
acordo com as necessidades de cada localidade (como exemplo, pode-se citar o apoio
agricultura familiar).40
O Programa era desenvolvido mediante a utilizao do Carto Alimentao, que
conferia s famlias com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo um benefcio de
R$50,00 (cinquenta reais) a ser utilizado exclusivamente para aquisio de alimentos.41
Entretanto, o modelo de transferncia de renda pareceu, para os estudiosos, mais eficaz e mais
econmico. O Programa Fome Zero foi, ento, bastante criticado e no apresentou resultados

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

satisfatrios. Em 2005, o Fome Zero deixou de ser um Programa e passou a ser estratgia,
uma poltica social que se constitui de diversos outros programas42.
Criou-se, em 2003, o Ministrio de Desenvolvimento Social e combate Pobreza
(resultado da fuso entre os Ministrios da Segurana Alimentar e da Assistncia Social)43.
Em 9 de janeiro de 2004 criou-se o Programa Bolsa Famlia, no mbito do Governo Federal,
mediante a Lei Ordinria n 10.836/04, regulamentado pelo Decreto n 5.209/04, inserindo-se
na chamada Estratgia Fome Zero e estabelecendo a transferncia de renda de acordo com
certas condies previstas na legislao, como o nmero de filhos, a condio de matrcula
em escolas, entre outros.
A seguir, sero discutidos os principais aspectos deste Programa que gera
controvrsias e, ao mesmo tempo, muda a vida de milhes de brasileiros.

3.2 O advento da Lei n 10.836/04 e a criao do Programa Bolsa Famlia

De acordo com o art. 1 da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, o Programa Bolsa


Famlia surgiu com a finalidade de unificar44 os programas de transferncia de renda at ento
existentes, principalmente o Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto
Alimentao45.
Conforme ensina Aurlio Weisshemer46, a estratgia de erradicao da pobreza
proposta pelo programa apresenta trs eixos principais: transferncia de renda; reforo do
direito de acesso das famlias aos servios bsicos de sade, educao e assistncia social; e
integrao com outras aes e programas de governo e da sociedade civil. Ademais, ressaltase que seus principais objetivos so: combater a misria e promover a emancipao dessas
famlias.
O Bolsa Famlia foi implementado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Pobreza contando com auxlio dos municpios, que apresentam importante papel
no controle do Programa e no repasse das verbas aos beneficirios. A descentralizao da
gesto e execuo do programa est prevista no art. 8 da referida norma. Os Estados possuem
a funo de apoio tcnico e de fiscalizao dos municpios envolvidos.
Ressalta-se, ademais, o papel da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC) na gesto dos benefcios, competindo ao rgo o estabelecimento dos critrios
dos beneficirios e dos valores a serem repassados, dos procedimentos referentes ao bloqueio
e suspenso dos benefcios, bem como do questionrio a ser respondido pelo responsvel
pelo ncleo familiar perante o Cadastro nico47. Compete Secretaria de Avaliao da
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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Informao (SAGI) os estudos sobre os impactos positivos e negativos do programa. Caixa


Econmica Federal cabe o repasse de verbas aos beneficirios, alm da operacionalizao do
Cadastro nico48.
Atualmente, o Bolsa Famlia beneficia 13,53 milhes de famlias49, com renda
familiar per capita de at R$70,00 (sendo consideradas extremamente pobres) ou de at
R$140,0050 (sendo, ento, consideradas pobres)51. Trata-se do maior programa de
transferncia de renda do pas. De acordo com Sergei Soares e Natlia Styro52, o Programa
Bolsa Famlia apenas superado em nmero de beneficirios pelo Sistema nico de Sade,
que em princpio cobre toda a populao brasileira; pela educao pblica, que atende 52
milhes de alunos; e pela previdncia social, que ostenta 21 milhes de benefcios
concedidos.
Deve-se destacar que o conceito de transferncia de renda utilizado para fins de
discusso da presente pesquisa o apresentado por Maria Ozanira Silva e Valria Almada
Lima53, qual seja:

Transferncia de renda aqui concebida como uma transferncia monetria direta a


indivduos ou a famlias. No caso brasileiro e de vrias experincias na Amrica
Latina, so programas focalizados em seguimentos pobres da populao e tm sua
prestao condicionada a determinadas exigncias que devem ser cumpridas pelos
indivduos ou pela famlia, principalmente no campo da educao, da sade e do
trabalho.

No caso do Programa Bolsa Famlia, h a exigncia do cumprimento de certas


condicionalidades para a aquisio dos benefcios. De acordo com o art. 3 da Lei n 10.836,
so as seguintes: no caso de famlia com jovens em idade escolar, comprovar frequncia de
85% em estabelecimento de ensino regular; em havendo crianas de 0 a 6 anos, seguir o
calendrio de vacinao; as gestantes devem observar os exames pr e ps-natal e comprovar
acompanhamento nutricional nesta condio e em fase de amamentao; alm de outras
condies que podem ser criadas por regulamento54.
So as exigncias de contrapartidas aos beneficirios, demonstrando seu
compromisso com o Estado e com a sociedade. Desse modo, as contrapartidas mais cobradas
dos beneficirios so aquelas que todos ns deveramos cumprir55.
O controle relacionado s contrapartidas educacionais realizado pelas secretarias
municipais e pelo Ministrio da Educao. J as condicionalidades referentes sade so
fiscalizadas pelo Ministrio da Sade, com auxlio das secretarias municipais de sade56.

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COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Deve-se destacar que, ainda que no sejam cumpridas as exigncias determinadas em lei, o
benefcio no cortado imediatamente.
O Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) deve avaliar os
motivos do no cumprimento da condicionalidade afim de que o beneficirio no seja
prejudicado. Afinal, sabe-se que, muitas vezes, as exigncias no so cumpridas no por
negligncia do beneficirio, mas pelas insuficincias na prestao de servios pblicos por
parte do Estado, como, por exemplo, a falta de vagas para matrcula escolar em algumas
localidades; ausncia ou dificuldade de acesso ao transporte pblico para as escolas ou aos
hospitais; ausncia de vagas, profissionais e leitos nos postos de sade e hospitais pblicos;
entre outros.57
Ademais, em relao contrapartida da presena em instituio de ensino, ensina
Soares e Styro58 que, se a criana apresenta faltas em nmero superior a 15% por motivo
injustificado ou desconhecido, o responsvel recebe notificao por carta e, ainda, um aviso
que aparecer na tela do terminal bancrio por ele utilizado para a retirada dos valores. Se,
mesmo aps as notificaes, as faltas continuarem a acontecer, aps dois meses, novos avisos
sero enviados e o benefcio restar temporariamente bloqueado, podendo ser retirado no ms
posterior.
Se, aps a terceira verificao, a frequncia continuar abaixo de 85%, novos avisos
sero enviados e o benefcio ser suspenso pelo prazo de um ms, no podendo ser retirado no
ms seguinte. Na quarta rodada, suspender-se- o benefcio pelo prazo de dois meses. Por fim,
explicam os autores, se na quinta verificao o descumprimento persistir, o benefcio ser
cancelado.
Pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC)
indicou que, desde o incio do programa at o ano de 2008, apenas 4% das famlias desligadas
do programa obtiveram os benefcios cancelados em razo do descumprimento da
condicionalidade educacional59.
A partir de 2004, o benefcio passou a ser concedido pelo perodo inicial de dois
anos. Aps esse lapso temporal, deve haver a atualizao cadastral das famlias, a fim de que
se verifique se elas ainda so elegveis e podem continuar a receber os valores ou se j houve
a sua emancipao. Afirma-se que, se a famlia passar a receber algum outro tipo de renda que
a torne inelegvel para o recebimento do benefcio, ou seja, se esta renda eleva a renda per
capita familiar para um valor superior aos limites estabelecidos em lei para aferio dos
valores do programa, tanto a famlia quanto o municpio respectivo devero ser informados de
que o benefcio ser bloqueado. Se, com a atualizao do cadastro, realmente for verificado
287

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

que a famlia no se enquadra mais no perfil do programa, o benefcio ser, ento, cancelado,
para que outra famlia possa comear a receber60.
Um detalhe importante acerca do Programa Bolsa Famlia que nem todas as
famlias que necessitam so beneficiadas, ainda que atendam aos requisitos previstos na
legislao. que, conforme ressalta Soares e Styro, um programa de oramento definido.
Uma vez esgotada a dotao oramentria, ningum mais pode passar a receber o benefcio,
pelo menos at que haja crdito suplementar61. Critica-se, pois, esta regra, uma vez que
parecer ser impossvel aferir quem o mais necessitado, dentre todos que preenchem as
exigncias legais, tornando a escolha injusta e, muitas vezes, arbitrria.
Em caso de morte do responsvel pelo recebimento dos valores, no haver o
cancelamento do benefcio, pois ele destinado famlia e no a uma pessoa especfica. A
famlia dever atualizar o cadastro e substituir o responsvel. Enquanto a substituio no
realizada, o benefcio no bloqueado.62
Ressalta-se que os benefcios so concedidos mediante a seguinte forma:

a)

O Benefcio Bsico, de R$ 70, pago s famlias consideradas extremamente


pobres, com renda mensal de at R$ 70 por pessoa.
b) O Benefcio Varivel, de R$ 32, pago s famlias pobres, com renda mensal
de at R$ 140 por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15
anos, gestantes e/ou nutrizes. Cada famlia pode receber at cinco benefcios
variveis, ou seja, at R$ 160.
c) O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), de R$ 38, pago a
todas as famlias do Programa que tenham adolescentes de 16 e 17 anos
frequentando a escola. Cada famlia pode receber at dois benefcios variveis
vinculados ao adolescente, ou seja, at R$ 76.
d) O Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE) pago s famlias nos
casos em que a migrao dos Programas Auxlio-Gs, Bolsa Escola, Bolsa
Alimentao e Carto Alimentao para o Bolsa Famlia cause perdas
financeiras. O valor do benefcio varia de caso a caso.
63
e) O benefcio pode variar entre R$32 e R$306.

Afirma-se que, atualmente, aproximadamente 55 milhes de brasileiros esto


vivendo em situao de pobreza e 22 milhes so considerados indigentes64, embora avanos
possam ser identificados: de acordo com estimativas do Instituto de Pesquisa Econmica e
Aplicada (IPEA), entre 2003 e 2007, cerca de 16,5 milhes de pessoas conseguiram
ultrapassar a linha da pobreza65.
No Cear, de acordo com estudo realizado pelo Laboratrio de Estudo da Pobreza
(LEP) da Universidade Federal do Cear, em 2012, certa de 1,44 milho de pessoas saram da
linha de pobreza66. Os estudos afirmam que os benefcios do Programa Bolsa Famlia
contriburam para a melhoria nos ndices referidos.

288

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

Entretanto, questiona-se: o Programa Bolsa Famlia proporciona a alterao


substancial da condio de pobreza do indivduo, sendo esta analisada mediante uma
concepo mais ampla, que alberga as liberdades e as necessidades reais dos indivduos, alm
dos critrios monetrios j mencionados? o que ser discutido a seguir.

3.2 A renda e a alterao substancial da condio de pobreza do indivduo


Muitos debates giram em torno do Programa Bolsa Famlia67. Discute-se a
necessidade de implementao em carter temporrio ou permanente; afirma-se que os
valores recebidos so nfimos e no alteram a condio de misria do indivduo; questionamse os critrios para a caracterizao da pobreza baseado to somente em critrios monetrios;
alegam que as condicionalidades no so eficientes e no apresentam papel relevante, gerando
apenas gastos excessivos para o Estado, que passa a ter que controlar e avaliar a comprovao
das condies previstas pela legislao; questiona-se a situao de dependncia dos
beneficirios em relao valores recebidos, acarretando desestmulo para o trabalho e situao
de conformao social; aborda-se a temtica da corrupo e o desvio das verbas destinadas ao
Programa, gerando a situao em que pessoas que necessitam no so includas e pessoas que
no necessitam, por sua vez, recebem os valores; fomenta-se debates sobre a necessidade da
implementao de outras polticas pblicas mais eficazes; discute-se as consequncias
positivas e negativas do Programa, entre outras questes.
Entretanto, sabe-se que, para quem no possui praticamente nada, ter algum auxlio
financeiro, ainda que pequeno, gera um grande impacto na vida dessa famlia68. Um estudo
realizado pelo Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense (UFF)69
demonstrou que, antes da criao do Bolsa Famlia, 34,9% das famlias entrevistadas
conseguiam comprar alimentos suficientes para apenas uma semana; 34% conseguiam para
duas semanas; 20,2% para trs semanas e apenas 10,9% disseram que suas famlias
conseguiam comprar alimentos para todo o ms. Aps o aferio dos benefcios, os nmeros
sofreram alteraes: 16,1% afirmaram que conseguiram comprar alimentos apenas para uma
semana; 29,4% para duas semanas; 33% para trs semanas e 21,5% responderam que
conseguiram comprar alimentos para todo o ms.
Desse modo, verifica-se que, embora o Programa esteja sujeito a crticas relevantes e
necessite de reformas no sentido de ampliar os seus objetivos e os seus impactos sobre a vida
dos brasileiros beneficiados, a contribuio do Bolsa Famlia de significativa relevncia para

289

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

quem a recebe. Constitui, pois, possibilidades concretas de melhoria de condies imediatas


de vida de grande parte da populao que, muitas vezes, no dispe de qualquer renda70.
Embora o valor recebido no seja suficiente para alterar, de forma significativa, a
condio de pobreza do indivduo, no se pode negar os programas de transferncia de renda
contribuem para a reduo dos ndices de desigualdade e de pobreza, diminuindo as
limitaes e as privaes de inmeras famlias71.
Constata-se que, apesar de no ser suficiente para erradicar a pobreza no pas, o
Programa Bolsa Famlia representa um avano que merece destaque em relao s polticas
pblicas assistenciais no Brasil, que adotou, sobretudo aps a Constituio Federal de 1988, o
carter de Estado social.
A Administrao Pblica inserida nesta nova ordem necessita atender aos anseios
dos cidados e s suas necessidades, devendo preocupar-se, cada vez mais, em criar e efetivar
polticas pblicas que ampliam as liberdades e as oportunidades dos indivduos, de modo que
haja igual possibilidade de participao entre todas as pessoas.
Deve-se observar, entretanto, que o desenvolvimento social no decorre, a longo
prazo, do desenvolvimento econmico, no sentido de que no depende somente do aumento
da renda do indivduo. Pelo contrrio, conforme j assinalado em captulo anterior, o
desenvolvimento social parece, na experincia concreta, um processo vital para que possa
existir um desenvolvimento econmico sustentado. 72
Desse modo, o crescimento econmico depende de investimentos para a melhoria
das capacidades das pessoas, numa perspectiva de uma sociedade democrtica. Aumentar a
renda sem melhorar aspectos bsicos de existncia, como sade, saneamento, educao e
moradia pode no caracterizar, na realidade, desenvolvimento a longo prazo73. Nesse sentido,
aes governamentais que visam melhorias na educao, no sistema pblico de sade e no
saneamento bsico, por exemplo, so fundamentais para a diminuio da pobreza no pas
sendo essa analisada mediante concepo ampla, que alberga a privao no s de renda, mas,
principalmente, de oportunidades. O Programa Bolsa Famlia representa uma ao importante
para amenizar a situao de vulnerabilidade de milhes de famlias, entretanto, no pode ser
implementado sem a efetivao de outras polticas pblicas bsicas e complementares.
Nas palavras de Aurlio Weisshemer74, uma criana ou um jovem na escola no
aprende sem ter sade. Da mesma forma, no ter sade se no tiver assegurado, junto com
sua famlia, o direito fundamental alimentao, gua potvel, ao saneamento bsico,
moradia. O autor segue afirmando que se deve dar o devido enfoque s estratgias para
construo de polticas pblicas para efetivar a transio da situao de dependncia em
290

COLEO CONPEDI/UNICURITIBA - Vol. 25 - Direitos Sociais e Polticas Pblicas I

relao aos programas de transferncia de renda para um estgio sustentvel de incluso


social que combine a participao no mercado de trabalho com garantia de direitos.75
Portanto, imprescindvel que, alm do aprimoramento de programas como o Bolsa
Famlia (que apresenta, conforme j visto, diversos problemas estruturais, como a definio
de pobreza com base em critrios monetrios, no atendendo s reais necessidades dos
indivduos), outras polticas pblicas devem ser discutidas e implementadas, pois no se pode
esperar que um nico programa de transferncia direta de renda solucione os problemas
referentes pobreza e desigualdade, que existem desde o incio da histria do pas.76
A pobreza fenmeno multifacetado, devendo ser analisada sob o prisma da
privao de liberdades e oportunidades77. A partir dessa concepo, o Governo poder
elaborar polticas pblicas no sentido de, efetivamente, contribuir para a diminuio da
desigualdade social e para o fortalecimento do exerccio da cidadania.

4 MUDANA SOCIAL
Segundo Ramn Soriano78, a expresso mudana social de origem de W. F.
Ogburn. Afirma o autor que as discusses acerca da mudana social esto presentes na
filosofia desde os tempos antigos, nos legados de Plato e Aristteles, e tambm na sociologia
de Augusto Comte e Robert Nisbet.
Explica, ademais, que o interesse dos socilogos pelo tema se d em razo dos
seguintes fatores79:
- O advento da chamada sociologia do conflito, em oposio ao carter irreal dos
pensamentos dos socilogos do equilbrio social, que concebia a sociedade como um sistema
estvel. A sociologia do conflito leva em considerao os fatos e a realidade social e o
consenso, presente na antiga doutrina, foi substitudo pela coao imposta pelo grupo social
dominante.
- O aumento da preocupao e das discusses a nvel internacional (intensificados
em razo da industrializao, globalizao e advento das novas tecnologias) e da importncia
dos pases em desenvolvimento.
- A crise dos valores ento dominantes e o surgimento de novas preocupaes sociais
(solidariedade, meio ambiente, pacifismo), que so contrrias s aspiraes dos pases mais
desenvolvidos.
A mudana social , pois, tema recorrente nas discusses de cunho filosfico e
sociolgico. A partir da anlise dos crescentes impactos da globalizao, o tema ganhou
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relevncia ainda maior. Ao se estudar temas como desenvolvimento econmico, desigualdade


social, pobreza e polticas pblicas, como o caso do presente trabalho, falar sobre mudana
social torna-se imprescindvel, posto que so assuntos correlatos.
Importa, ento, conceituar o termo. Para Agerson Tabosa80, mudana social so
alteraes que sofrem processos e as instituies sociais, afetando ora a sociedade global, ora
os grupos particulares. O autor ensina que as mudanas podem ser classificadas da seguinte
maneira, de acordo com Siches81: conservadoras, quando se tenta a preservao do status quo
e as mudanas ocorrem de forma mais lenta; progressistas, que tentam a harmonizao dos
legados dos antepassados, porm acreditam no progresso e no desenvolvimento a partir das
mudanas sociais; radicais, quando a mudana ocorre de forma abrupta, de forma violenta ou
no.
Agerson Tabosa82 explica que as mudanas podem ocorrer de forma espontnea, ou
seja, no esperada, como, por exemplo, mudanas oriundas de cataclismas, terremotos e
inundaes, ou planejada, quando ocorre pela vontade humana, como o caso dos planos de
metas do governo e de polticas pblicas planejadas, como o Programa Bolsa Famlia.
Expostas as ideias iniciais acerca do significado e das caractersticas das mudanas
sociais, importa aplic-los ao direito, conforme ser realizado adiante.
4.1 Mudana social e direito
Sobre o tema mudana social e direito, destacam-se as discusses acerca da funo
do direito no mbito das transformaes sociais. Afinal, efeito ou causa de mudanas
sociais? Para Ana Lcia Sabadel83, o direito segue as transformaes da sociedade. , assim,
varivel dependente dos fatos e das mudanas sociais84. Entretanto, nem sempre ocorrer
desta maneira. Muitas vezes, o direito induz mudanas, torna-se varivel independente.
No caso da Lei n 10.836/04, que criou o Programa Bolsa Famlia, observa-se que
esta norma, essencialmente, induz as mudanas, atua como varivel independente, fugindo
regra do direito como efeito ou produto das mudanas sociais. A partir da implantao do
Programa, mudanas na vida de milhes de brasileiros podem ser verificadas, de acordo com
o j explanado no presente trabalho. Para quem no possui qualquer tipo de renda, o
recebimento do benefcio significa muito. E as pesquisas e os estudos j realizados
demonstram isso.
Afirma-se que as mudanas, a partir do direito, so mais fceis no mbito econmico
que no mbito social e religioso. Segundo Ramn Soriano, mais fcil o direito alterar a

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economia do pas que alterar as estruturas sociais, mas isto se as classes dominantes estiverem
de acordo.85 Se o direito quiser mudar a sociedade, deve-se investigar como faz-lo, que
critrios seguir, como passar de uma etapa para outra etc. No , por fim, uma mudana
simples.
Essas afirmaes corroboram o sentido de pobreza defendido neste estudo. Ora,
muito mais fcil alterar a condio de pobreza do indivduo se apenas os critrios puramente
econmicos forem avaliados. A simples transferncia de renda cumpre esse papel. Entretanto
no leva em considerao as necessidades reais e as liberdades dos indivduos. No considera,
pois, a privao de oportunidades, tema essencial no que tange busca do significado do
termo pobreza em sentido amplo. Torna-se, assim, mais difcil alterar, substancialmente, a
condio de pobreza dos indivduos. Difcil, porm no impossvel.
Outro aspecto relevante relacionado ao tema mudana social e direito refere-se ao
carter passivo ou ativo do direito. O primeiro a viso do direito como instrumento de
controle social; o segundo, como instrumento de mudana social86. Este segundo ponto
apresenta maior relevncia para a presente leitura, razo pela qual ser discutido em tpico
especfico, a seguir.
4.2 O direito como promotor de mudanas sociais
Ramn Soriano87 afirma que a doutrina se divide entre aqueles que acreditam que o
direito promove e instrumento de mudanas sociais e aqueles que acreditam no contrrio, ou
seja, que o direito, na verdade, impede ou retarda mudanas sociais.
Eduardo Novoa88, na obra O direito como obstculo transformao social aborda o
assunto. Segundo o autor, a ruptura entre o Direito e a realidade social foi-se ampliando,
merc da rigidez daquele, oposta mobilidade cada vez maior desta. Inexistiria, para ele, um
legislador gil e apto a pensar e resolver os problemas sociais de maneira satisfatria. Os
juristas no cobram isso dos legisladores e, quando estes pensam em alterar ou solucionar o
problema por meio de legislao, faz-se por um processo legislativo demasiado lento, quase
inoperante. Falta perceber a vertiginosa marcha do acontecer social dentro do mundo de
hoje.89
Miranda Rosa90 diverge de tal pensamento, acreditando no potencial transformador
do direito:
As normas jurdicas possuem uma funo transformadora do meio. Quando editadas
atendendo as necesidades sentidas pelos rgos legiferantes, ou em resposta ao
consenso de grupos que se antecipam ao proceso histrico, elas resultam em
modificaes na sociedade, alterando-lhe o sistema de controle social e, diretamente,
a relao de influencias recprocas dos diversos elementos condicionantes da vida
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grupal. Por outro lado, contribuem indiretamente para a formao de novas


manifestaes de consenso, nisso confundidas as funes transformadoras e
educativas do direito.

Ramn Soriano apresenta a sua posio, num carter intermedirio: as estruturas


jurdicas so determinadas por fatores econmicos, mas el derecho tiene certa autonomia u
capacidade de cambio. La discusin puede afectar a la intensidade, el lular, las limitaciones
etc, del cambio; pero el cambio desde el derecho es posible y constatable.91
A intensidade da mudana social ocasionada pelo direito vai depender da natureza
desse direito, de todo o ordenamento ao qual ele pertence e tambm da natureza dos sistemas
jurdicos. Segundo Ramn Soriano, h duas formas principais de mudanas sociais a partir do
direito: processo de aculturao jurdica e promoo de direitos sociais92.
Na perspectiva indicada por Ramn Soriano, em que as mudanas a partir do direito
so possveis e que estas podem ocorrer a partir de polticas planejadas de cunho progressista
relacionadas promoo de direitos sociais, verifica-se que, de acordo com o j exposto nos
captulos anteriores, houve mudana social com o advento da Lei n 10.836/04, que instituiu o
Programa Bolsa Famlia no Brasil.
Segundo os resultados do PNAD, entre os 2001 e 2008, constatou-se que 31,9
milhes de pessoas ascenderam s classes A, B e C no Brasil93. De acordo com pesquisa
realizada pelo Instituto Target, mais de 2 milhes de famlias brasileiras (cerca de 7 milhes
de pessoas) alcanaram a classe mdia94.
As causas que resultam tais ndices so diversas, como o aumento do salrio mnimo,
a diminuio do desemprego etc, mas certo que os programas de transferncia de renda,
como o Bolsa Famlia, apresentam-se como fatores decisivos nesse sentido.
Os resultados culminaram numa avaliao positiva em relao ao Programa. De
acordo com pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS,
baseada nos dados do Cadnico, 88,7% dos entrevistados avaliaram o programa
satisfatoriamente (49,9% classificaram-no como bom e 38,8% afirmaram que o programa
timo). Somente 9,8% dos entrevistados avaliaram como regular e apenas 1,6% avaliou como
ruim ou pssimo95.
Tambm se observam mudanas ocasionadas pelo Programa Bolsa Famlia em
municpios pequenos. que, quanto menor o municpio, menor a arrecadao fiscal desses
entes federados e maior a dependncia em relao ao Programa. Ademais, este proporciona a
dinamizao do comrcio da regio, contribuindo para a concretizao de melhorias
significativas para os municpios96.

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Outros impactos positivos podem ser citados: alm da reduo dos ndices de
pobreza e desigualdade (ainda que baseados em critrios to somente monetrios),
proporcionam o alvio imediato da fome de milhares de famlias, o aumento da frequncia
escolar, fortalecem a emancipao e autonomia das mulheres, entre outros97.
Ressalta-se que os dados da pesquisa realizada pela Secretaria Nacional de Renda e
Cidadania do MDS indicam que, entre os anos de 2006 a 2009, houve melhoria nas condies
de vida das famlias atendidas pelo Programa, sobretudo em relao aos servios de sade e
quanto elevao do grau de escolaridade dos responsveis pelo recebimento dos benefcios.
Entretanto, apesar dos ndices positivos em relao melhorias advindas a partir da criao do
Bolsa Famlia, ainda urgente a situao de grande parte da populao brasileira. De acordo
com o mesmo estudo, verificou-se que, em 2009, apenas 41,8% dos domiclios beneficirios
em todos pas viviam em condies sanitrias consideradas adequadas, com acesso
simultneo ao abastecimento de gua por rede pblica ou fossa sptica e coleta de lixo98.
Assim, verifica-se que muito ainda h de ser realizado. Embora sejam constatadas
mudanas sociais significativas na vida de milhares de famlias atendidas pelo Programa, este
ainda apresenta falhas estruturais e no foi capaz de promover a erradicao da pobreza e o
combate misria. E uma destas falhas a adoo da pobreza baseada to somente em
critrios de renda, sem levar em considerao outros aspectos primordiais.
Certo que no se pode depositar todas as esperanas em um nico programa de
transferncia de renda. Torna-se necessrio a combinao de aes no sentido de levar toda
a populao amplo acesso educao e a servios de sade de qualidade, bem como de
promover capacitao profissional e a emancipao de tantas famlias. Ademais,
imprescindvel a garantia dos direitos bsicos dos cidados, sobretudo os direitos de
liberdade, igualdade e democracia. Nessa perspectiva, a pobreza, em seu sentido amplo e real,
pode ser efetivamente combatida.

5 CONSIDERAES FINAIS

A partir do presente trabalho monogrfico, verificou-se o seguinte:


1. O critrio monetrio no suficiente para auferir o nvel de desenvolvimento
social. Muito embora seja o elemento mais utilizado pelos Estados, inclusive pelo Brasil,
verifica-se a sua incompletude. No se pretende afirmar que o valor da renda percebida no
importante e, sim, que esse no se configura como o nico critrio. Deve-se levar em

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considerao as liberdades dos indivduos, bem como suas necessidades, peculiaridades e


oportunidades.
2. O Brasil evoluiu em relao criao de polticas pblicas assistenciais. As
comprovaes desta afirmao podem ser realizadas mediante a anlise histrica dos diversos
programas assistenciais que j foram criados no Brasil. Percebe-se maior preocupao do
Estado na promoo de aes nesse sentido e aumento da destinao de gastos pblicos e de
espaos para discusses polticas sobre a temtica, sobretudo a partir dos anos 1990, chegando
ao pice com a criao do Bolsa Famlia, em 2004.
3. O Bolsa Famlia o maior programa de transferncia de renda j elaborado no
pas. O presente trabalho buscou analisar, de maneira sucinta, alguns aspectos deste
Programa, que hoje beneficia mais de 13 milhes de famlias em carter de vulnerabilidade e
misria, contribuindo para a diminuio das privaes e das limitaes desses indivduos.
4. A Lei n 10.836/04, que criou o Programa Bolsa Famlia, norma que induz
mudanas sociais. o direito como promotor de mudanas. Entretanto, o certo que muito
ainda h de ser realizado. Alm da necessidade da criao e aprimoramento de diversas outras
polticas pblicas relacionadas educao sade, trabalho, saneamento bsico e outros,
verifica-se que o prprio Programa Bolsa Famlia apresenta diversos obstculos, como a
adoo do critrio monetrio para aferio dos beneficirios, que devem ser discutidos e
aprimorados para que se possa avanar nesta matria.
5. A modificao da compreenso de desenvolvimento e pobreza constitui passo
inicial e fundamental para que sejam efetivadas mudanas sociais e garantidos os direitos
constitucionais. Discusses sobre o assunto necessitam ser fomentadas para que solues
sejam encontradas e para que seja possvel falar em efetiva transformao social da realidade.

REFERNCIAS

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BRITTO, Tatiana; SOARES