TD 1690

1690
PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO:
CONSIDERAES LUZ DE
DOCUMENTOS DO GOVERNO
BRASILEIRO ENTRE 2003 E 2010
Denis Maracci Gimenez

Jos Celso Cardoso Jnior
1690
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, janeiro de 2012
PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: CONSIDERAES LUZ DE

DOCUMENTOS DO GOVERNO BRASILEIRO ENTRE 2003 E 2010*1
Denis Maracci Gimenez**
Jos Celso Cardoso Jnior***3
* Os autores agradecem o apoio institucional do convnio entre o Ipea e a Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal) para a realizao deste estudo, bem como as crticas e sugestes de Ricardo Bielschovsky e
demais presentes no seminrio realizado em 20 de maio de 2011, particularmente, Alexandre Gomide, Alfredo CostaFilho, Beatrice Valle, Carlos Alonso Oliveira, Carlos Campos, Claudio Amitrano, Jos Carlos dos Santos, Luis Tironi,
Paulo de Tarso Linhares, Valdir Melo. Erros e omisses remanescentes so de inteira responsabilidade dos autores.
** Professor das Faculdades de Campinas (FACAMP) e pesquisador-colaborador do Centro de Estudos Sindicais e de
Economia do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade de Campinas (UNICAMP). E-mail: maracci@ymail.com.
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. E-mail: josecelso.cardoso@ipea.gov.br.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria

de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico
e institucional s aes governamentais
possibilitando a formulao de inmeras
polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Texto para
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos
direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais,
por sua relevncia, levam informaes para profissionais
especializados e estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo,
necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
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SUMRIO
SINOPSE
1 INTRODUO...................................................................................................................... 7
2 SNTESE DOS DOCUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO GOVERNO BRASILEIRO ..................... 9
3 UMA INTERPRETAO DA EVOLUO DO PLANEJAMENTO
NO BRASIL ENTRE 2003 E 2010 ......................................................................................... 73
REFERNCIAS ...................................................................................................................... 85
SINOPSE
Este estudo, realizado no mbito do convnio entre o Ipea e a Comisso Econmica para
a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), uma sntese do trabalho de anlise de documentos
oficiais elaborados pelo governo brasileiro, entre 2003 e 2010, relativos ao planejamento
econmico e social do pas. A pesquisa partiu da seguinte constatao: depois de mais
de duas dcadas (1980 e 1990) de relativa estagnao econmica, o Brasil retomou certa
capacidade de crescimento a partir de 2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para
a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do mercado de trabalho no perodo
recente e, ao mesmo tempo, explicitou a necessidade da sustentao do crescimento
no longo prazo para fazer frente aos desafios colocados para a construo de um pas
menos desigual e mais justo. Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e
explicitao de dificuldades para a sua sustentao, vrios documentos foram produzidos
pelo governo brasileiro entre 2003 e 2010, em seus diversos rgos, tratando da questo
do desenvolvimento e do planejamento econmico. Assim, neste trabalho, procurou-se
produzir uma sntese e avaliao crtica destes documentos, buscando averiguar em que
medida eles so tributrios desta nova fase de crescimento, bem como em que medida
eles prprios podem induzir a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais
robusto e organizado de crescimento.
Texto para
Discusso
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Planejamento e Desenvolvimento: consideraes luz de documentos

do governo brasileiro entre 2003 e 2010
1 INTRODUO
Este estudo uma sntese do trabalho, realizado no mbito do convnio Ipea e a Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), de anlise de documentos oficiais
elaborados pelo governo brasileiro, entre 2003 e 2010, relativos ao planejamento do
desenvolvimento do pas.1
A pesquisa partiu do essencial: depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao
econmica, o Brasil retomou a capacidade de crescimento de sua economia a partir de
2004. Tal retomada mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores
sociais e do mercado de trabalho no perodo recente e, ao mesmo tempo, explicitou a
necessidade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desafios
colocados para a construo de um pas menos desigual, que consiga prover bem-estar
social aos seus cidados. Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e explicitao de dificuldades para a sua sustentao, entre 2003 e 2010, vrios documentos
foram produzidos pelo governo brasileiro em seus diversos rgos, tratando da questo
do desenvolvimento e do planejamento econmico. Assim, neste trabalho, procurou-se
produzir uma sntese e avaliao crtica destes documentos, buscando averiguar em que
medida eles so tributrios desta nova fase de crescimento, bem como em que medida
eles prprios induziram ou podem induzir a sustentao de um ciclo temporalmente
ampliado, mais robusto e organizado de crescimento.
Em todo o trabalho de pesquisa foram selecionados 30 documentos produzidos por
ministrios e rgos de alto escalo do governo federal, representativos do planejamento
econmico no Brasil, entre 2003 e 2010, conforme o quadro 1.2 Neste estudo, os documentos selecionados foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. O primeiro,
de natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente para fins didticos
em algumas reas especficas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas
micro e macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente;
iv) polticas de desenvolvimento habitacional; v) polticas de desenvolvimento social.
1. Conforme estabelecido no termo de referncia Documentos recentes do governo brasileiro sobre planejamento e desenvolvimento (2003-2010): sntese e avaliao critica, trs relatrios parciais foram produzidos no mbito deste trabalho: i)
Panorama geral dos documentos do governo brasileiro sobre planejamento e desenvolvimento (2003-2010); ii) Documentos do governo brasileiro sobre planejamento e desenvolvimento (2003-2010) poltica econmica, polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo e polticas de infraestrutura e logstica; e iii) Documentos do governo brasileiro sobre
planejamento e desenvolvimento (2003-2010): defesa nacional, energia, desenvolvimento social e poltica habitacional.
2. Para mais detalhes acerca de cada documento selecionado, consultar os relatrios parciais da pesquisa citados.
O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou

diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral dentro do
qual foram produzidos, isto : o ambiente ou momento do perodo relativo ao PPA
2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e incluso), e aquele relativo ao PPA
2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade).
QUADRO 1
Documentos pesquisados, em ordem cronolgica
1. Plano Plurianual 2004-2007 (Plano Brasil de Todos participao e incluso). Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), 2003.
2. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: Ncleo de Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e Secretaria de
Comunicao de Governo e Gesto Estratgica (Secom) da PR, 2004-2005.
3. Orientao estratgica de governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior (MDIC), 2003.
4. Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior. Braslia: MDIC, 2003.
5. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: Ministrio das Cidades, 2003.
6. Poltica Econmica e Reformas Estruturais. Braslia: Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da Fazenda (MF), 2003.
7. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo. Braslia: SPE/MF, 2004.
8. Poltica Nacional de Habitao. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004.
9. Poltica de Defesa Nacional (PDN). Braslia: Ministrio da Defesa, 2005.
10. Plano Plurianual 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade). Braslia: MP, 2007.
11. Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). Braslia: Ministrio da Educao, 2007.
12. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Braslia: Presidncia da Repblica, 2007.
13. Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Braslia: Ministrio da Integrao (MI), 2007.
14. Plano Nacional de Energia PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia (MME) e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2007.
15. Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento. Braslia: MP e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos do Ministrio da Cincia e
Tecnologia (CGEE/MCT), 2008.
16. Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia: MDIC, 2008.
17. Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos seguintes programas principais: Programa Bolsa
Famlia PBF; Territrios da Cidadania; Programa Mais Sade; Plano de Desenvolvimento da Educao PDE; Programa Cultura Viva Pontos de
Cultura; Poltica Nacional de Juventude ProJovem; Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci; Direitos de Cidadania
mulheres, quilombolas, povos indgenas, criana e adolescente, pessoas com deficincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais).
18. Estratgia Nacional de Defesa Paz e segurana para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008.
19. Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), 2008.
20. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017. Rio de Janeiro: MME e EPE, 2009.
21. Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
22. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009.
23. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: Presidncia da Repblica, 2010.
24. A Inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Nelson Barbosa e Jos A. Pereira de Souza. In: Sader, E.;
Garcia, M. A. (Orgs.). Brasil: entre o passado e o futuro. So Paulo: Boitempo, 2010.
25. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento. Braslia: Ipea, 2010.
26. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
27. III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3. Braslia: Secretaria Especial de Direitos Humanos, Presidncia da Repblica, 2010.
28. Plano Nacional de Minerao PNM 2030. Braslia: MME, 2010.
29. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES; IE/UFRJ; IE/Unicamp, 2010.
30. Brasil em 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), 2010.
Elaborao dos autores.
Obs.: 1 Embora consultados, os documentos de nmero 22, 26, 27 e 28 no foram objeto de anlise especfica neste trabalho.
2
O item 24, mesmo no sendo documento oficial do governo brasileiro, foi includo por ter sido escrito por dois membros importantes e influentes do Ministrio da Fazenda, os quais, alm de terem participado ativamente das formulaes e das decises de poltica econmica ao
longo dos dois mandatos presidenciais de Lula (2003 a 2010), souberam sintetizar e explicitar, nesse artigo, a posio considerada oficial do
governo brasileiro sobre a poltica econmica levada a cabo no perodo citado.
Texto para
Discusso
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Este trabalho foi dividido em duas partes: na primeira parte feita a sntese dos
documentos selecionados; na segunda parte, luz desta sntese, elaborou-se uma interpretao do curso geral do planejamento no Brasil, a partir das condies do desenvolvimento do pas ao longo do perodo 2003-2010. Duas advertncias metodolgicas
so necessrias: i) o levantamento e a escolha dos documentos frente sintetizados, em
vez de se pretenderem exaustivos, procuraram identificar aqueles mais importantes
em cada rea de atuao estatal, considerados tambm representativos das hipteses
especficas levantadas; e ii) o objetivo geral deste trabalho consiste em analisar a retomada (ou no) de um ciclo recente de planejamento governamental no pas, expresso
pela produo de documentos especficos de planejamento setorial, e no em comprovar ou contrastar os respectivos contedos e/ou resultados dos planos aos movimentos
concretos observados em cada rea.3
2 SNTESE DOS DOCUMENTOS DE PLANEJAMENTO

DO GOVERNO BRASILEIRO
Procede-se nesta seo sntese dos documentos de planejamento produzidos pelo
governo brasileiro entre 2003 e 2010. Busca-se na sntese de tais documentos construir
um panorama descritivo do que aconteceu de mais significativo no perodo em termos
do planejamento governamental no Brasil.
2.1 PRINCIPAIS DOCUMENTOS GLOBAIS DE PLANEJAMENTO (2003-2010):
OS PPAS 2004-2007 E 2008-2011 E AS FORMULAES ESTRATGICAS
NO NAE EM 2004 E DA SAE EM 2010
PPA 2004-2007 e PPA 2008-2010

O Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 (Plano Brasil de Todos Participao e incluso)
marca o incio dos esforos de planejamento no pas a partir da eleio de Luiz Incio
Lula da Silva no final de 2002. O PPA 2004-2007 baseia-se fundamentalmente no
programa de governo apresentado na campanha, pelo qual Lula foi eleito presidente
da Repblica. Recuperar as condies econmicas para fazer o Brasil voltar a crescer
seria o primeiro passo da estratgia, j declarado no incio da mensagem presidencial de
3. Ainda que um trabalho especificamente destinado a buscar as correlaes entre diretrizes dos planos e seus
resultados concretos seja indispensvel como teste de aderncia e consistncia final das hipteses, este esforo
no foi feito at o momento, exigindo recursos (sobretudo tempo) dos quais os autores ainda no dispem.
apresentao do PPA. No obstante, a questo evocada pelo presidente se refere ao tipo

de crescimento desejado, tendo em vista que a essncia do novo governo e, portanto,
do PPA, seria fazer da justia social a nova alavanca do desenvolvimento.
A ideia de fazer da justia social a alavanca para o desenvolvimento acaba por
definir uma estratgia de construo de espaos para o planejamento democrtico.
Neste sentido, o Estado seria indutor da retomada do crescimento. Todavia, a fora
motriz do processo seria formada pelas parcerias entre Estado e sociedade, esfera
pblica e privada, governamental e no governamental. Assim, a participao social
vista como essencial no processo de habilitao da sociedade no que se refere ao manejo
do seu potencial econmico, social, poltico e cultural.
Exatamente por isso, destaca-se que o PPA 2004-2007 foi concebido a partir
do programa de governo Presidncia da Repblica do candidato eleito Luiz Incio
Lula da Silva, somado s formulaes em novos espaos polticos como os 27 fruns
de participao social do PPA distribudos em todos os estados e no Distrito Federal
e que abrigaram a participao de 2.170 organizaes, alm do prprio Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica.4
O presidente Lula afirma que os esforos inaugurados no PPA 2004-2007 buscam
enfrentar dois problemas bsicos do passado: afastar o pas do autoritarismo estatal dos
anos 1970 e superar a excluso das prioridades nacionais dos anos 1990. Nestes termos,
o PPA 2004-2007 foi estruturado em trs grandes eixos:

a estratgia de longo prazo, o cenrio para 2004-2007 e o modelo de planejamento;
os grandes nmeros e uma seleo de metas prioritrias; e
megaobjetivos, desafios, programas e aes.
Tratando-se da estratgia de longo prazo, do cenrio para o perodo 2004-2007

e do modelo de planejamento, afirmava-se que os problemas fundamentais a serem
enfrentados eram
4. O CDES foi criado pela Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003. A ele compete assessorar o presidente da Re-
pblica na formulao de polticas e diretrizes especficas, e apreciar propostas de polticas pblicas, de reformas
estruturais e de desenvolvimento econmico e social que lhe sejam submetidas pelo presidente da Repblica,
com vistas articulao das relaes de governo com representantes da sociedade. Ver: <www.cdes.gov.br>.
10
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a concentrao social e espacial da renda e da riqueza, a pobreza e a excluso social, o desrespeito

aos direitos fundamentais da cidadania, a degradao ambiental, a baixa criao de emprego e
as barreiras para a transformao dos ganhos de produtividade em aumento de rendimentos da
grande maioria das famlias trabalhadoras (BRASIL, 2003a, p. 16).
Dessa forma, o objetivo declarado no PPA 2004-2007 era inaugurar uma estratgia
de longo prazo que contemplasse a incluso social e a desconcentrao da renda com
crescimento do produto e do emprego; crescimento ambientalmente sustentvel, redutor
das disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de consumo de massa, por investimentos e pela elevao da produtividade; reduo da vulnerabilidade externa via expanso de atividades competitivas que viabilizem o crescimento sustentado; e fortalecimento
da cidadania e da democracia. Ao mesmo tempo, objetivava-se inaugurar um modelo de
planejamento participativo, periodicamente revisto, que valorizasse a gesto pblica.
Dois aspectos bsicos so recorrentemente destacados no que se refere estratgia
de longo prazo e ao modelo de planejamento. O primeiro um regime macroeconmico
estvel baseado na solidez das contas externas leia-se, um saldo em conta corrente que
no imponha restries excessivas poltica monetria nem torne o pas vulnervel
a mudanas nos fluxos de capitais internacionais , na consistncia fiscal caracterizada por uma trajetria sustentvel para a dvida pblica e na inflao baixa e estvel.
O segundo o impulso a um processo de crescimento pela expanso do mercado de
consumo de massa e com base na incorporao progressiva das famlias trabalhadoras ao
mercado consumidor das empresas modernas. Buscava-se um crescimento via consumo
de massa sustentado em grandes ganhos de produtividade, associados ao tamanho do
mercado interno, aos ganhos de eficincia por escala derivados da conquista de mercados externos resultantes dos benefcios da escala domstica e aos ganhos derivados do
processo de aprendizado e de inovao que acompanham os investimentos em expanso da produo de bens de consumo de massa pelos setores modernos.
No que se refere aos grandes nmeros e s metas prioritrias, o PPA 2004-2007
previa dispndios governamentais da ordem de R$ 458,9 bilhes por ano, tendo 74,5%
dos recursos origem no Oramento Fiscal e na Seguridade Social. Tambm foram estabelecidos trs megaobjetivos para a estratgia de desenvolvimento do PPA:
11
incluso social e reduo das desigualdades (respondendo por 56% dos dispndios);
crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor

das desigualdades regionais; e
promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.
As polticas, programas e aes que dariam contedo a essa estratgia foram distribudas no PPA em cinco dimenses: social, econmica, regional, ambiental e democrtica. So estas dimenses que se articulam em torno dos trs megaobjetivos, que se
abrem em 30 desafios a serem enfrentados, por meio de 374 programas que englobam
aproximadamente 4.300 aes.
De forma sinttica, 16 metas prioritrias foram delimitadas. A primeira se refere a
emprego, produto interno bruto (PIB) e exportao. Para os dois anos iniciais de vigncia
do PPA 2004-2007, buscava-se um crescimento liderado pela expanso dos investimentos
e das exportaes. Uma vez elevada a taxa de investimento e reduzida a vulnerabilidade
externa da economia, o consumo das famlias poderia, ento, crescer aceleradamente, consolidando um mercado de consumo de massa no Brasil. Para o quadrinio, o objetivo era
alcanar uma taxa de crescimento de 4,2% ao ano (a.a.) em mdia partindo-se de 3,5%,
em 2004, e chegando aos 5%, em 2007 , com a gerao de 7,8 milhes de empregos
e reduo da taxa de desemprego de 11,4%, em 2003, para 9,0% em 2007. Na educao, o objetivo fundamental era a erradicao do analfabetismo; na sade, a cobertura de
100 milhes de pessoas com as equipes de sade da famlia, em 2007; no saneamento, o
aumento de 92,4% para 93,5% da cobertura do abastecimento de gua e de 50,9% para
57,9% para a coleta de esgoto. Quanto habitao, buscava-se a reduo do dficit habitacional em 10%; na assistncia social, o atendimento de 100% das famlias pobres em 2006.
Para a reforma agrria, projetava-se o assentamento de 265,4 mil famlias e o fortalecimento
do PRONAF. A meta para cincia e tecnologia previa o aumento de 60% do nmero de
doutores formados por ano e de 80% dos depsitos brasileiros de patentes; para tecnologia
da informao, a expanso das exportaes de softwares para US$ 1 bilho de dlares. Para
agricultura e pecuria, o objetivo estabelecido era triplicar o volume exportado de carne e
chegar a 150 milhes de toneladas a safra de gros; para micro e pequenas empresas (MPEs),
duplicar sua participao nas exportaes. Quanto ao meio ambiente, buscava-se a reduo
em 15% dos focos de incndio e a duplicao da rea de florestas manejadas. A respeito de
energia eltrica, propunha-se a expanso do sistema eltrico, o aumento da capacidade
de transmisso em 30% e a universalizao do acesso energia eltrica. No que tange
a petrleo e gs, objetivava-se a autossuficincia em produo de petrleo em 2006.
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Nos transportes, a meta era a recuperao e conservao de 75% da malha rodoviria federal;
construo e adequao da BR-101 e do corredor do Mercado Comum do Sul (Mercosul);
concluso da ferrovia Transnordestina e do Ferroanel de So Paulo; construo das eclusas
de Tucurui e de Lajeado; e acesso ao porto de Sepetiba. Por fim, com relao a recursos hdricos, previa-se a revitalizao e integrao da bacia do So Francisco, visando ampliao
em 5 bilhes de metros cbicos do abastecimento de gua em zonas do semirido.
Observando-se o PPA 2004-2007, construdo a partir do programa de governo
vencedor nas eleies presidenciais de 2002, evidente a enorme abrangncia de temas
e questes que, em larga medida, representam uma caracterizao dos problemas do
pas no incio dos anos 2000. So temas e questes que se definem na crtica ao conservadorismo do regime militar, e aos impasses e incapacidade dos governos civis posteriormente eleitos para encaminhar as grandes questes da vida nacional. Neste sentido,
o PPA 2004-2007 caracteriza-se menos como um instrumento amplo de planejamento
e mais como uma crtica aos governos do regime militar e dos anos 1980 e 1990, assim
como uma caracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000.
De forma diversa, o PPA 2008-2011 (Desenvolvimento com Incluso Social e
Educao de Qualidade) foi elaborado partindo-se de um cenrio de retomada do crescimento econmico, forte expanso do emprego e da renda. Assim, o plano, apresentado
como uma expanso da estratgia do PPA anterior, incorpora, alm do consumo de massa,
novos componentes prioritrios ao processo de desenvolvimento do pas, com destaque para
a expanso dos investimentos em infraestrutura por meio do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), o novo modelo de desenvolvimento da educao inscrito no Plano de
Desenvolvimento da Educao (PDE) e a integrao das polticas sociais pela Agenda Social.
Conforme destacado em sua metodologia, o PPA 2008-2011 entendido como
um conjunto articulado de aes oramentrias, na forma de projetos, atividades e
operaes especiais; e aes no oramentrias, com o intuito de alcanar objetivos
especficos. Os programas estruturam o planejamento da ao governamental para
promover mudanas em uma realidade concreta, sobre a qual o programa intervm,
ou para evitar que situaes ocorram de modo a gerar resultados sociais indesejveis.
Os programas tambm funcionam como unidades de integrao entre o planejamento
e o oramento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o PPA, a definio de
prioridades e metas na Lei de Diretrizes, e a programao oramentria e financeira.
13
O PPA 2008-2011 foi estruturado em torno de dez objetivos do governo federal:

promover a incluso social e a reduo das desigualdades;
promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de

empregos e distribuio de renda;
propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade;
fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania, com

transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos;
implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional;
reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional;
fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana;
elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica;
promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; e
promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao.
Vinculados aos dez objetivos do governo federal, esto 306 programas com objetivos
setoriais, sendo 215 programas finalsticos e 91 programas de apoio s polticas pblicas
e reas especiais.5 O objetivo 2 promover o crescimento econmico ambientalmente
sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda aquele que rene isoladamente o maior nmero de programas (46), seguido do objetivo 5 (implantar uma
infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional) com 42 programas. Juntos,
os programas reunidos nestes dois objetivos somam 28,7% dos programas do PPA.
Nos quatro anos de vigncia do Plano Plurianual, estavam previstos dispndios da
ordem de R$ 3.583,7 bilhes, sendo 65,8% dos recursos provenientes do Oramento
Fiscal e da Seguridade Social (R$ 2.356,4 bilhes), 19,7% das agncias oficiais de crdito, 7,1% dos investimentos das estatais e 4,1% dos fundos. Os programas finalsticos
absorveriam 81% dos recursos totais, enquanto os programas de apoio s polticas
pblicas e reas especiais, 19%. Observando-se a destinao dos recursos previstos
no PPA 2008-2011 por grandes setores, destacam-se os recursos para a Previdncia
5. Conforme definido no PPA 2008-2011 (segundo volume), programa finalstico aquele cuja implementao oferece bens e servios diretamente sociedade e gera resultados passveis de aferio por indicadores.
Programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais so aqueles voltados para a oferta de servios ao
Estado, para a gesto de polticas e para o apoio administrativo.
14
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Discusso
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(32,1% do total previsto no plano), para o setor produtivo (21,3%), para a rea social
(15,1%), para a infraestrutura econmica (9,4%), para a administrao (8,2%) e para
a infraestrutura social (3,2%). Merece destaque a concentrao dos recursos em cada
um dos grandes setores. Tomando como exemplo os recursos destinados para a infraestrutura econmica, 77,9% seriam dirigidos para energia; tomando outro exemplo,
a infraestrutura social, 66,9% dos recursos seriam destinados para habitao urbana e
19,6% para saneamento bsico.
Sendo o PPA um grande esforo de planejamento e, portanto, de projeo do
futuro, ressaltem-se caractersticas da projeo dos investimentos. Neste caso, merece
destaque uma delas: a importncia do oramento de investimentos das estatais. Se, no
total dos recursos do PPA, 65,8% dos recursos seriam provenientes do Oramento
Fiscal e da Seguridade Social e apenas 7,1% dos investimentos das estatais, no que se
refere aos investimentos, a situao bem distinta. Considerando-se apenas os recursos
oramentrios, os investimentos previstos no Plano Plurianual 2008-2011 seriam da
ordem de R$ 434,4 bilhes, dos quais 58% referentes ao oramento de investimentos
das estatais e 42% ao Oramento Fiscal e Seguridade Social.
Mesmo buscando preservar o modelo de participao social do PPA 2004-2007 no
sentido de promover o compartilhamento das decises sobre os rumos do pas por meio da
participao ativa da sociedade na definio do planejamento pblico, no aperfeioamento
das polticas pblicas e no controle social de sua implementao e resultados , o desenho geral do PPA 2008-2011 indica maior centralizao do planejamento e da execuo.
Por um lado, busca-se valorizar os espaos de gesto participativa das polticas pblicas
por meio das contribuies do CDES, da contnua interlocuo com conselhos setoriais,
sindicatos, associaes de empresrios e organizaes sociais. Concretamente, por outro
lado, a importncia na concepo, desenho e execuo do PPA das grandes estruturas de
Estado empresas estatais, bancos pblicos etc. parece implicar maior centralidade do
planejamento e das decises no mbito da alta burocracia do Estado.
NAE/2004 (Brasil em 3 Tempos) e SAE/2010 (Brasil em 2022)

O Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR), um rgo
de governo voltado para a articulao da inteligncia nacional no que se refere ao tratamento de temas estratgicos, publicou o Brasil 3 Tempos, em 2004 (BRASIL, 2004c),
procurando definir objetivos estratgicos nacionais de longo prazo e criar condies
15
para a institucionalizao da gesto estratgica em torno destes objetivos.6 Conforme

consta do projeto, trs seriam os marcos temporais para a implementao progressiva
dos objetivos: o ano de 2007, incio de um novo governo; o ano de 2015, quando
o Brasil dever ter cumprido, segundo compromisso firmado, as Metas do Milnio
estabelecidas pela Organizao das Naes Unidas (ONU); e o ano de 2022, quando
ser comemorado o bicentenrio da independncia do Brasil.
Vrios estudos de planejamento estratgico foram feitos no mbito do NAE e
do Projeto Brasil 3 Tempos. Em 2005, um estudo sobre biocombustveis oferece um
retrato dos esforos feitos. Centrado na avaliao e em proposies acerca do biodiesel
e do etanol, o trabalho parte da viabilidade do avano dos biocombustveis no Brasil
considerando-se trs aspectos estratgicos bsicos: a disponibilidade de terras, o clima
favorvel e a avanada tecnologia agronmica disponvel no pas.
No caso do biodiesel, aponta-se a necessidade da ampliao do mercado consumidor
nacional, com a sua mistura ao leo diesel mineral em at 2% (aprovada em portaria da
Agncia Nacional de Petrleo ANP), a gerao de eletricidade em sistemas isolados
da Amaznia, ou o seu uso como combustvel automotivo em regies afastadas de refinarias
e com grande potencial de produo, como o Centro-Oeste. Ao mesmo tempo, o estudo
indica a necessidade de isenes fiscais somadas a subsdios para fomentar a produo,
uma vez que o biodiesel no competitivo com o diesel mineral sem que se contabilizem
externalidades positivas (gerao de empregos, benefcios ambientais etc.). O documento
recomenda incentivos produo de oleaginosas, particularmente a mamona e o dend,
com o apoio j qualificado da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa),
assim como o incentivo ao desenvolvimento tecnolgico do prprio biodiesel.
No caso do etanol, com uma poltica no Brasil desde 1975, os desafios apontados
so outros. Tem-se um mercado consumidor consolidado e em expanso dentro e fora
do pas, uma legislao econmica e ambiental ampla e estruturada e um custo de
produo sustentvel. Assim, do ponto de vista estratgico, a expanso da produo
e do consumo dependero, segundo o documento, da manuteno dos esforos em
P&D; de o governo federal abrir espao para a gerao de energia eltrica a partir das
usinas; de melhorias da infraestrutura de transporte com a reestruturao da rede
6. A coordenao geral do projeto ficou sob responsabilidade dos ministrios da Casa Civil e do Planejamento; da Secretaria
Geral e da Secretaria de Comunicao e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica; e do CDES.
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rodoferroviria, dutos e tanques, contando com a participao da Petrobras ; e da definio de uma poltica para o setor de combustveis automotivos, desarticulada desde a
desregulamentao dos preos nos anos 1990.
Outro exemplo dos esforos de planejamento estratgico feitos pelo NAE e contidos
no Projeto Brasil 3 Tempos o trabalho Sistema Poltico Partidrio, que trata da reforma
poltica, e outro extenso trabalho, publicado em dois volumes, sobre mudana do clima.
Neste, construiu-se um grande diagnstico sobre a situao climtica no planeta, as negociaes internacionais a respeito, a vulnerabilidade e adaptao a esta mudana, assim
como seus impactos. O estudo aborda tambm a conformao do mercado de carbono,
as oportunidades de negcios em segmentos produtivos nacionais ligadas a ele, os instrumentos legais de incentivos financeiros e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico.
No projeto Brasil 3 Tempos, uma caracterstica comum apontada em relao aos
esforos anteriores de planejamento no Brasil a relativa concentrao nos setores bsicos de infraestrutura e no desenvolvimento industrial. Tal caracterstica se verificou no
Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek, nos PNDs dos governos militares e,
mais recentemente, nos PPAs, nos termos da Constituio Federal de 1988 (CF/1988),
produzidos nos governos do presidente Fernando Henrique Cardoso e do presidente
Lula. Uma referncia bsica declarada no projeto ir alm da tradicional ideia de
que a industrializao e o crescimento econmico seriam suficientes para a promoo
do desenvolvimento e da distribuio de renda. Neste sentido, o projeto busca um
plano de desenvolvimento integrado em vrias dimenses: poltica, econmica, social,
ambiental, internacional, articulando toda a sociedade e suas organizaes.
Por sua vez, o documento Brasil em 2022 (BRASIL, 2010b), publicado pela
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) em 2010,
traz uma reflexo em outro sentido.7 Apesar de chegar tambm ao ano do bicentenrio
da independncia do Brasil, o documento tem duas caractersticas peculiares em relao
ao documento do NAE: um amplo e preciso diagnstico prospectivo sobre o quadro
das relaes internacionais no mundo e na Amrica do Sul at 2022; e um otimismo
sobre o Brasil amparado nos avanos obtidos nos ltimos anos, que no eram concretos
quando da elaborao do Brasil 3 Tempos.
7. O documento possui quatro captulos: O mundo em 2022, Amrica do Sul em 2022, O Brasil em 2022 e as Metas do Centenrio.
17
Sobre a evoluo do quadro das relaes internacionais, o documento avalia que,

frente s grandes tendncias do sistema internacional, o Brasil est bem posicionado
em 2010 para chegar em 2022 numa posio de maior destaque no mundo. Assim, so
definidas algumas grandes tendncias do sistema internacional, a saber:

a acelerao do progresso cientfico e tecnolgico;
o agravamento da situao ambiental-energtica;
a cada vez mais acirrada disputa por recursos naturais;
o agravamento das desigualdades sociais e da pobreza;
as migraes, o racismo e a xenofobia;
a contnua globalizao da economia mundial;
a crescente multipolarizao econmica e poltica;
a concentrao de poder;
a normatizao internacional das relaes entre Estados, empresas e indivduos; e
a definio internacional de parmetros para as polticas domsticas dos Estados

subdesenvolvidos.
Sem conflitos tnicos importantes, com grande disponibilidade de recursos naturais e fontes de energia, tendncia de reduo da pobreza e das desigualdades sociais,
o documento avalia que o Brasil tem e ter boa posio em relao a essas grandes
tendncias. As dificuldades esto concentradas em trs linhas: na questo do progresso
cientfico e tecnolgico; em manter-se bem posicionado num quadro de crescente multipolarizao econmica que conviver com um ambiente de concentrao do poder;
e em promover uma poltica externa slida de defesa dos interesses nacionais num
ambiente de acirramento da luta pelo acesso a recursos naturais, no qual os espaos
fundamentais de disputa sero a frica e a Amrica do Sul.
Segundo o documento,
nessa disputa, a posio do Brasil ser estratgica como principal detentor de grandes reservas de
minrios na Amrica do Sul e ao mesmo tempo interessado em expandir suas relaes econmicas
e polticas com os pases africanos, em especial aqueles da frica Ocidental, que se encontram
por assim dizer em nossa fronteira leste, diante do Atlntico Sul. A poltica brasileira neste caso
dever ser o espelho da poltica chinesa na China: o acesso a mercados (e a recursos naturais) no
Brasil dever corresponder ao compromisso de transformao industrial em nosso territrio e de
transferncia de tecnologia (BRASIL, 2010b, p. 22-23).
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Tratando especificamente da Amrica do Sul, o documento parte da ideia de um

terrvel, angustiante e desafiador paradoxo: um continente extremamente rico em recursos minerais, em energia, em potencial agrcola, em biodiversidade, em que se encontram sociedades que
ostentam nveis extraordinrios de pobreza e de excluso, ao lado de riqueza excessiva e ostentatria
(BRASIL, 2010b, p. 45).
Assim, trata tal paradoxo como um desafio que pode ser retratado na luta
pela superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e
da desigualdade social.
O documento avalia que a superao das caractersticas histricas do subdesenvolvimento, da pobreza e da desigualdade social no continente passa pelo aprofundamento
da integrao entre os 12 pases da regio e pela defesa dos recursos naturais abundantes
num quadro de intensa e crescente luta por tais recursos no mundo. De forma peremptria, o documento afirma que, por suas dimenses geogrficas, demogrficas e econmicas, o Brasil tem enorme centralidade para o avano da integrao da regio e para o
seu desenvolvimento econmico com o aproveitamento de seus recursos naturais.
Ao tratar particularmente do Brasil, o documento afirma que o
Brasil daqui at 2022 ter, de um lado, de ampliar e aprofundar suas polticas domsticas de
reduo de desigualdades, de toda ordem, de afirmao dos direitos humanos e de acesso aos bens
pblicos educao, sade, saneamento, habitao, informao atravs, inclusive, da expanso
do emprego e de sua proteo. Simultaneamente, dever ampliar seus programas de cooperao
social, em especial com os pases vizinhos e da frica, e contribuir do ponto de vista financeiro e
tcnico para o fortalecimento de sua infraestrutura, base indispensvel de seu desenvolvimento
e da reduo da pobreza (BRASIL, 2010b, p. 23).
Olhando em perspectiva para 2022, afirma que o Brasil ser mais soberano e
democrtico no ano do bicentenrio da independncia.
Tal otimismo pode ser retratado nas metas para o bicentenrio. Entre estas,
citem-se as seguintes: obter um crescimento econmico de 7% a.a.; aumentar a taxa
de investimento para 25% do PIB; tornar a tributao menos regressiva; reduzir a
19
taxa de inflao para o nvel mdio dos pases emergentes; construir uma nova arquitetura institucional do gasto pblico; aperfeioar o arranjo federativo para a implementao de polticas pblicas; duplicar a produo agropecuria e as exportaes ligadas
a ela; reduzir metade a concentrao fundiria; dobrar a produo de alimentos;
quintuplicar as exportaes brasileiras; setuplicar as exportaes de produtos de alta e
mdia tecnologia; e elevar o dispndio em P&D para 2,5% do PIB.
Em suma, por suas caractersticas, os dois documentos apresentados Brasil em
3 Tempos (BRASIL, 2004c) e Brasil em 2022 (BRASIL, 2010b) so generalistas e
procuram abarcar um conjunto amplo de temas e questes. Assim, so documentos
estruturados com objetivos muito diversos dos PPAs, do PAC ou do programa Minha
Casa, Minha Vida. So interessantes neste sentido, e tambm para a apreenso neste
plano mais geral da evoluo do planejamento entre 2003 e 2010.
2.2 PRINCIPAIS DOCUMENTOS SETORIAIS DE PLANEJAMENTO (2003-2010)
Conforme exposto na introduo, os documentos selecionados para esta parte do trabalho foram agrupados em funo de dois grandes recortes analticos. O primeiro, de
natureza temtica ou setorial, buscou organiz-los estritamente para fins didticos em
algumas reas especficas da atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro
e macroeconmicas; ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente;
iv) polticas de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social.
O segundo recorte, de natureza temporal, ou transversal ao critrio anterior,
procurou diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente mais geral
dentro do qual foram produzidos, isto : o ambiente do perodo relativo ao PPA 20042007, e aquele relativo ao PPA 2008-2011.
Polticas micro e macroeconmicas

A poltica econmica no uma rea propriamente de planejamento do desenvolvimento. Todavia, uma rea absolutamente decisiva para o desenho das condies gerais
para o planejamento. Por isso, este esforo de sntese crtica dos documentos do governo
brasileiro sobre planejamento comea tratando de dois documentos oficiais do Ministrio
da Fazenda do incio do governo Lula (BRASIL, 2003e; 2004a) e de uma sntese feita em
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2010 por membros do alto escalo da Secretaria de Poltica Econmica do mesmo ministrio, que oferecem um panorama da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010.
Publicado em 2003, Poltica Econmica e Reformas Estruturais, do Ministrio da
Fazenda (BRASIL, 2003e) constri um cenrio de retomada do crescimento, condicionado a um conjunto de reformas estruturais e centralidade da questo fiscal.
As reformas estruturais so expostas em quatro grandes linhas, sendo duas direcionadas
ao campo fiscal e duas ao campo monetrio: reforma da Previdncia; reforma tributria;
autonomia operacional do Banco Central; e reforma do mercado de crdito.
Os objetivos das duas primeiras reformas so claros: reduzir os gastos e aumentar
as receitas. Quanto autonomia operacional do Banco Central, o objetivo era preservar
a poltica monetria de presses polticas, enquanto a reforma do mercado de crdito
visava enfrentar o elevado custo do crdito no Brasil, com o objetivo de ampliar o crdito como porcentagem do PIB. Tal custo, pela hiptese exposta no documento, seria
determinado pela absoro de poupana privada pelo setor pblico, pela cunha fiscal,
pela estimativa de inadimplncia, pelo custo de recebimento das eventuais garantias e
pelo custo de administrao e da margem lquida dos intermedirios financeiros. Assim,
alm de reduzir o peso fiscal sobre as operaes de crdito pela reforma tributria e
atacar a questo da margem lquida dos bancos no mbito da defesa da concorrncia
entre os agentes, a reforma do mercado de crdito tinha por objetivo oferecer maior
segurana ao credor, reduzindo os incentivos postergao do pagamento de dvidas e
tornando mais clere os procedimentos de execuo.
Sobre a centralidade da questo fiscal, o Ministrio da Fazenda afirma que
a poltica de estabilizao no perodo que se seguiu ao Plano Real, ancorada em polticas monetria
e cambial, e com pouca ateno a metas fiscais, foi em parte responsvel pela crise de 1999 (...)
Neste sentido, o novo governo tem como primeiro compromisso da poltica econmica a resoluo
dos graves problemas fiscais que caracterizam nossa histria econmica, ou seja, a promoo de um
ajuste definitivo das contas pblicas (BRASIL, 2003e, p. 7-9).
Outro campo de discusso acerca das reformas estruturais no documento do Ministrio

da Fazenda diz respeito s polticas sociais e reduo das desigualdades. A ideia, neste caso,
seria corrigir as graves distores da estrutura tributria e ampliar a focalizao e a eficcia
21
dos programas sociais. O diagnstico feito considera que, alm da pouca progressividade do
sistema tributrio brasileiro, que contrasta com o observado nos pases centrais,
a pouca capacidade dos gastos sociais da Unio em reduzir a desigualdade de renda decorre do fato
de que boa parte dos recursos destinada aos no pobres, assim como da gesto ineficiente dos
recursos destinados aos programas sociais (BRASIL, 2003e, p.14).
Firmado o primeiro compromisso da poltica econmica e o horizonte para as

reformas estruturais, a complementaridade entre o primeiro e o segundo documento do
Ministrio da Fazenda clara. Reformas Microeconmicas e Crescimento de Longo Prazo,
que veio a pblico em dezembro de 2004 (BRASIL, 2004a), traz uma agenda mais ampla
de reformas visando criao de condies para o crescimento de longo prazo. Partindo
de um radical diagnstico quanto conduo da poltica macroeconmica e dos compromissos com a austeridade fiscal j assumidos no primeiro documento, estabelece cinco
grandes eixos para as reformas microeconmicas: i) mercado de crdito e sistema financeiro
nacional; ii) melhoria da qualidade da tributao; iii) medidas econmicas para a incluso social; iv) reduo do custo de resoluo dos conflitos; e v) ambiente de negcios.
Em relao ao mercado de crdito e sistema financeiro nacional, parte-se da ideia
do aperfeioamento e melhoria dos instrumentos de crdito, passando pela consignao em folha de pagamento, instrumentos de crdito, ttulos de securitizao do setor
imobilirio, carta garantia, valor incontroverso, instrumentos de crdito e securitizao
para o agronegcio, seguro rural privado, cdula de crdito bancrio, alienao fiduciria de bens mveis infungveis e fungveis, instrumentos para reduzir a assimetria
de informao, criao de um sistema de informaes de crdito do Banco Central,
aperfeioamento do marco regulatrio do setor de seguros, chegando autonomia
operacional do Banco Central.
No que se refere melhoria da qualidade da tributao, o documento destaca
a desonerao da poupana de longo prazo; a criao da conta investimento, de um
novo regime de tributao de renda fixa e varivel, assim como de um novo regime de
tributao para a previdncia complementar; a reduo das alquotas de Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF); as mudanas na Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins), com o objetivo de eliminar a sua cumulatividade; a adequao do Programa de Integrao Social (PIS) e da Cofins nas operaes de hedge; e
a reduo dos impostos para novos investimentos. Em relao s medidas econmicas
para incluso social, o Ministrio da Fazenda destaca: o apoio ao empreendedorismo;
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o estmulo ao microcrdito e a sua focalizao; a formalizao dos pequenos negcios

e das relaes de trabalho; a desonerao da folha de pagamentos; o fortalecimento da
agricultura familiar; a reduo da regressividade da estrutura tributria; a facilitao do
acesso da populao de baixa renda ao financiamento habitacional; e o fortalecimento
do Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH). Tratando da reduo
do custo de resoluo dos conflitos, duas linhas principais so destacadas: i) a reforma
do Judicirio, a qual incluiria seu aperfeioamento administrativo, reformas processuais (civil, trabalhista e fiscal) e instaurao de mecanismos alternativos de resoluo de
controvrsias; e ii) a implementao da Lei de Falncias, estabelecendo-se um regime
de falncia e facilitando a recuperao judicial e extrajudicial. A respeito do ambiente
de negcios, a defesa da concorrncia, a desburocratizao, os investimentos em
infraestrutura e o estabelecimento de uma poltica industrial so os aspectos centrais
destacados pelo Ministrio da Fazenda.
Em linhas gerais, os documentos que podem ser chamados, grosso modo, de planejamento econmico, produzidos pelo Ministrio da Fazenda, logo no incio do
governo Lula, apontam para um padro ortodoxo de conduo da poltica macroeconmica, com destaque para a austeridade fiscal e para a autonomia operacional do
Banco Central, vistos como pressupostos para a retomada do crescimento econmico.
Alm disso, indicam reformas para melhorar o que a teoria econmica denomina de
eficincia microeconmica, mediante o aperfeioamento dos sistemas de informao,
reduzindo as assimetrias, e o fortalecimento da posio dos credores como base para a
expanso do crdito, seja pelo crdito consignado, seja, principalmente, pela melhora
das condies de retomada dos bens e reduzindo o tempo e o custo dos conflitos.
No tocante aos investimentos em infraestrutura, um pessimismo em relao capacidade de o Estado assumir tal tarefa se expressa na importncia dada s parcerias pblicoprivadas (PPPs) e melhoria do ambiente de negcios para que o setor privado pudesse
atuar firmemente neste segmento. O diagnstico do Ministrio da Fazenda claro.
No caso brasileiro, historicamente, os investimentos em infraestrutura foram realizados com recursos pblicos. Contudo, a partir dos anos oitenta, observou-se uma deteriorao do resultado fiscal
do Estado, em parte devido a uma mudana demogrfica com crescentes gastos sociais, reduzindo a parcela de recursos do Estado brasileiro disponvel para investimentos em infraestrutura.
Nesse perodo, iniciou-se um processo de reduo do investimento e da poupana pblica, que
se agravou ao longo da dcada de noventa, ao longo da qual inclusive foi registrada significativa
despoupana pblica (BRASIL, 2004a, p. 93).
23
No ambiente do PPA 2008-2011, no segundo governo Lula, Nelson Barbosa e

Jos Antonio Pereira de Souza, em A Inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda, publicado no primeiro semestre de 2010, fazem uma
sntese da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010 (BARBOSA e SOUZA,
2010). No se trata de um documento oficial voltado para o planejamento da poltica
econmica, como os dois trabalhos analisados anteriormente, mas de uma reflexo
do secretrio de poltica econmica do Ministrio da Fazenda e de um economista do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) lotado na assessoria desta secretaria, com o objetivo de apresentar um resumo da poltica econmica que
possibilitou ao Brasil, segundo eles, retomar o crescimento com reduo das desigualdades sociais e maior capacidade de planejamento global das aes de Estado.8
Segundo Barbosa e Souza, a principal caracterstica da nova fase de desenvolvimento econmico e social em que ingressou o Brasil a partir de 2003 foi a retomada do
papel do Estado no estmulo ao desenvolvimento e no planejamento de longo prazo.
Todavia, estes membros de alto escalo do Ministrio da Fazenda afirmam que, nos
trs anos iniciais do governo do presidente Lula (2003-2005), a viso neoliberal foi
predominante nas aes de poltica econmica (BARBOSA e SOUZA, 2010, p. 8).
Expondo tal viso sobre a conduo da poltica econmica, de forma crtica, os
autores afirmam que, segundo o enfoque neoliberal dominante, o crescimento da
economia independe de fatores de curto prazo e, como tal, no pode ser afetado de
forma permanente pela poltica macroeconmica. Dessa forma, medidas de estmulo
monetrio, fiscal ou cambial seriam incuas ou danosas para a economia. Nessa viso,
afirmam os autores, a acelerao do crescimento deveria ser buscada principalmente
por intermdio de reformas estruturais pr-mercado, ou seja, reformas institucionais e na legislao para mitigar a interferncia do governo em decises privadas.
Assim, o melhor que o Estado poderia fazer seria adotar uma postura minimalista, seja
na regulao, seja na administrao macroeconmica.
Na prtica, para Barbosa e Souza, a viso neoliberal se refletiu em uma posio
conservadora sobre o potencial de crescimento da economia de 2003 a 2005. Sua consequncia mais imediata foi recomendar uma estratgia de forte conteno fiscal para
abrir espao ao crescimento do setor privado e queda da taxa de juros.
8. Sem um documento oficial geral voltado para a poltica macroeconmica no segundo governo do presidente Lula, ao se
selecionar tal documento, optou-se pela sntese de um trabalho bem organizado de interpretao no oficial desenvolvido por membros do governo, que pudesse dar conta desta importante rea.
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De acordo com a interpretao de Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza

sobre os resultados dessa poltica de corte liberal, o ajuste realizado nos anos de 2003
a 2005 no acelerou substancialmente o crescimento da economia, tampouco incorporou o compromisso de melhorar a renda e o emprego. Para eles, estes resultados
promoveram grande desgaste da viso neoliberal nos primeiros trs anos do governo
Lula e as propostas recorrentes de novos ajustes recessivos acabaram fortalecendo uma
viso de carter mais desenvolvimentista sobre poltica econmica ao final de 2005.
Para Barbosa e Souza, os chamados desenvolvimentistas adotaram, a partir de 2006,
uma postura mais pragmtica em torno de trs linhas de atuao do governo federal:
a adoo de medidas temporrias de estmulo fiscal e monetrio para acelerar o crescimento e elevar o potencial produtivo da economia; a acelerao do desenvolvimento
social por intermdio do aumento nas transferncias de renda e da elevao do salrio
mnimo; e o aumento no investimento pblico e a recuperao do papel do Estado no
planejamento de longo prazo.
No que se refere ltima linha de atuao, de interesse central para este trabalho, os autores afirmam que, para os desenvolvimentistas, a acelerao do crescimento
econmico do Brasil demandaria maior investimento em infraestrutura, sobretudo nas
reas de energia e transporte. Por conta de os investimentos em tais reas se caracterizarem por indivisibilidades e longa maturao, o governo brasileiro deveria assumir um
papel mais ativo no planejamento de longo prazo. Pragmaticamente, os investimentos
em infraestrutura poderiam ser feitos tanto pelo Estado quanto pelo setor privado,
mediante concesses ou parcerias. No entanto, em ambos os casos, o governo desempenharia papel crucial na coordenao dos projetos, na garantia da demanda, no financiamento de longo prazo, alm de atuar, evidentemente, na formatao das expectativas
(BARBOSA e SOUZA, 2010, p. 12).
A hiptese dos integrantes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio
da Fazenda que, a partir de 2006, o governo Lula optou mais claramente por uma
poltica econmica desenvolvimentista, cujo resultado foi a acelerao do crescimento
econmico do pas. Para eles, isto ficou mais claro com a ecloso da crise internacional
em 2008 e a pronta resposta anticclica do governo brasileiro, sem precedentes na
histria recente do Brasil. Medidas como a ampliao das transferncias de renda,
os sucessivos aumentos do salrio mnimo (inclusive em meio crise), a sustentao
dos investimentos, as desoneraes tributrias e os reajustes e contrataes de servidores pblicos ao longo de 2009, alm das transferncias extraordinrias para os
25
governos subnacionais e da expanso da liquidez e sustentao do crdito por parte

do setor pblico, expressam esta nova fase da poltica econmica, na hiptese dos
autores. Afirmam ainda que, nesta nova fase da poltica econmica, recuperou-se de
modo saudvel o papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico e na
formatao das expectativas de investimentos de longo prazo em conjunto com um
planejamento econmico mais amplo.
A despeito desta interpretao, a evoluo dos traos gerais da poltica econmica entre 2003 e 2010 no parece ter sido to favorvel ao desenvolvimento
do planejamento em termos mais amplos, como sugerem Nelson Barbosa e Jos
Antonio Pereira de Souza.
Por certo, verifica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro mandato
do presidente Lula. A partir de ento, apesar do padro de poltica econmica, obtevese o crescimento que minimizou os efeitos deletrios desta poltica sobre a economia.
As taxas de juros praticadas no pas, permanentemente elevadas em termos reais, e a taxa
de cmbio, sempre que possvel, valorizada, utilizadas como instrumentos centrais da
poltica de metas de inflao pelo Banco Central, mostraram-se recorrentemente hostis
expanso dos investimentos, espao fundamental da concretizao do planejamento
econmico. Levado ao paroxismo o fundamentalismo do Banco Central em relao
s metas de inflao, a autoridade monetria elevou em abril de 2008 a taxa bsica de
juros para 11,75% a.a., iniciando um ciclo absolutamente inoportuno de elevao dos
juros, que atingiram 13,75% s vsperas do colapso do Lehman Brothers. No caso da
poltica fiscal, embora mantidas as metas de supervits primrios reduzidas apenas no
auge da crise internacional em 2009 , foi possvel a expanso dos gastos pblicos por
conta do forte crescimento das receitas. Gastou-se mais, mantendo-se os pressupostos
anteriores quanto ao permanente ajuste fiscal e reduzindo a relao dvida/PIB mesmo
com a poltica de juros atuando na contramo. Mesmo Barbosa e Pereira de Souza
(2010, p. 26) afirmam que o atraso da poltica monetria em estimular a recuperao
econmica foi compensado, em parte, pela poltica fiscal.
De fato, os esforos de planejamento e da promoo de novos investimentos
conviveram, ao longo de todo o perodo 2003-2010, com o conservadorismo da
poltica econmica caracterizado pela trade juros altos, cmbio valorizado e poltica
fiscal de ajustamento. Como indicado anteriormente, a poltica econmica mostrouse recorrentemente contrria aos objetivos do planejamento para o crescimento entre
26
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2003 e 2010. So trs os focos de tal contradio entre a poltica econmica e o planejamento para o crescimento: as dificuldades de elevao das taxas de investimentos (pblica
e privada), fundamentais para a sustentao do crescimento no longo prazo; os problemas nas contas externas, resolvidos pela conjuntura externa favorvel ao Balano de
Pagamentos do Brasil, mas estruturalmente presentes; e por fim, as dificuldades
de promover maior solidez estrutura produtiva nacional.
Por conta das rpidas mudanas no cenrio internacional, diante da crise iniciada em
2008, faz-se necessrio tratar de outra questo: a manuteno do padro de poltica econmica adotado desde 2003 com juros altos e cmbio valorizado, num cenrio internacional marcado por desvalorizaes competitivas, guerra cambial e concorrncia selvagem
entre os pases , poder comprometer o desenvolvimento do pas e a estrutura produtiva
nacional, alm de deteriorar as contas externas. Um padro de poltica econmica que no
bloqueie a retomada do crescimento num cenrio internacional favorvel pode ser agora
ainda mais decisivo para o pas continuar ou no a sua trajetria de desenvolvimento.
Polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo

As ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas por profundas transformaes na
economia mundial, no campo das finanas e, particularmente, do ponto de vista produtivo e tecnolgico. Estas mudanas, de to intensas, so tratadas como integrantes de
uma nova Revoluo Industrial inaugurada a partir do incio da dcada de 1970. Como
bem sintetizado por Luciano Coutinho, sete novas tendncias podem ser destacadas em
face desta revoluo (COUTINHO, 1992, p. 71):

o peso crescente do complexo eletrnico;
um novo paradigma de produo industrial a automao integrada e flexvel;
a revoluo nos processos de trabalho;
a transformao das estruturas e estratgias empresariais;
as novas bases da competitividade;
a globalizao como aprofundamento da internacionalizao; e
as alianas tecnolgicas como nova forma de competio.
A elaborao e a execuo de polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo foram, ao longo do sculo XX, espaos consagrados do planejamento econmico
27
nos pases centrais. Em sentido geral, por fora das profundas transformaes ocorridas nas ltimas dcadas nesta rea, expressas nas tendncias sintetizadas pelo professor
Coutinho, parece claro que o desenvolvimento produtivo e tecnolgico no pode prescindir de um intenso e poderoso planejamento.
Tal planejamento particularmente importante neste incio de sculo XXI, num
pas como o Brasil, marcado pelas fragilidades estruturais geradas nas condies histricas do desenvolvimento tardio do capitalismo. Conforme anlise percuciente de
Maria da Conceio Tavares, as fragilidades persistem, porque, ao longo do processo
de industrializao, copiou-se tudo, menos o que essencial numa estrutura capitalista
moderna: formas de organizao capitalistas capazes de assegurar capacidade autnoma
de financiamento e inovao (TAVARES, 1982).
Nos quadros de uma nova Revoluo Industrial, aos problemas de atualizao
tecnolgica do parque produtivo brasileiro na dcada de 1980, por conta dos efeitos
do estrangulamento externo e do colapso do setor pblico, seguiram-se as polticas de
corte neoliberal nos anos 1990, que levaram regresso da estrutura produtiva nacional, com a eliminao de mais de 3 milhes de empregos industriais e a quebra e
descontinuidade de cadeias produtivas, entre outras consequncias.
Observando-se todas essas questes em seu conjunto, o planejamento do desenvolvimento produtivo e tecnolgico mostra-se ainda mais decisivo para o Brasil no
atual cenrio de crise econmica e grandes tenses entre as principais potncias mundiais, com o avano recente de polticas de desvalorizao competitiva, guerra cambial, forte queda dos preos de grande parte dos bens industriais e sobrecapacidade
instalada em vrios setores.
Dessa forma, no incio do governo do presidente Lula, em 2003, nos marcos do
PPA 2004-2007, foi lanada a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior
(PITCE), elaborada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDIC). A PITCE traou as diretrizes fundamentais da poltica industrial,
tecnolgica e de comrcio exterior a partir do final de 2003, como parte da estratgia
de desenvolvimento apresentada no documento Orientao estratgica de governo:
crescimento sustentvel, emprego e incluso social (BRASIL, 2003b), divulgado logo no
incio do primeiro mandato do presidente Lula.
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Discusso
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O objetivo declarado da poltica era construir uma base produtiva industrial slida
via aumento da eficincia econmica e do desenvolvimento e difuso de tecnologias com
maior potencial de induo do nvel de atividade e de competio no comrcio internacional, estimulando os setores nos quais o pas tem maior capacidade ou necessidade de
desenvolver vantagens competitivas.9 Quatro eixos bsicos integram as diretrizes da PITCE:

identificar as funes da poltica industrial e tecnolgica;10
definir as caractersticas da poltica;
tratar da implementao da poltica; e
definir a sua coordenao e operao.
Tratando das funes da poltica industrial e tecnolgica, o documento afirma a

importncia da inovao como um elemento-chave para o crescimento da competitividade industrial e nacional, funo ltima da poltica. Com efeito, uma caracterstica
bsica da poltica industrial sua orientao para perseguir os padres de competitividade internacionais diretamente associados ao aumento da capacidade de inovao
das empresas. Sua implementao foi pensada a partir da mobilizao de um conjunto
de instrumentos que so de responsabilidade de diferentes agncias do setor pblico,
exigindo grande capacidade de coordenao e seguindo cinco grandes linhas de ao:
inovao e desenvolvimento tecnolgico;

insero externa;
modernizao industrial;
capacidade e escala produtiva; e
opes estratgicas.
A organizao de um Sistema Nacional de Inovao seria o primeiro passo para

fazer frente ao objetivo fundamental da poltica. Ao mesmo tempo, prope-se avanar
as aes para a expanso sustentada das exportaes, ampliando a insero do pas no
9. No documento, destacada a perda de participao do Brasil no comrcio mundial entre 1984 e 2002. A taxa mdia de crescimento do comrcio mundial no perodo foi de 7,5% ao ano, enquanto o comrcio brasileiro cresceu 4,6% ao ano. O resultado
foi a queda da participao do pas no comrcio internacional de 1,39%, em 1984, para 0,79% em 2002 (Brasil, 2003b, p. 5).
10. O documento indica que apenas 1 mil empresas respondiam por 88% das exportaes, num universo de mais de 4
milhes de empresas. Assim, uma das funes da poltica seria reduzir tal concentrao.
29
mercado mundial, com medidas como ampliao dos financiamentos para exportao, desonerao tributria, desburocratizao, estmulo criao de centros de distribuio de empresas brasileiras no exterior, apoio internacionalizao das empresas.
Tambm se impe avanar a modernizao industrial, vista como mais problemtica
para as empresas de pequeno e mdio porte nos setores mais tradicionais da indstria.
Nas chamadas opes estratgicas, afirma-se a necessidade de concentrar esforos em algumas
reas intensivas em conhecimento com dinamismo crescente e sustentvel, responsveis
por parcelas expressivas dos investimentos internacionais em P&D, que abram oportunidades de negcios, promovam o adensamento do tecido produtivo e sejam importantes
para o desenvolvimento de vantagens comparativas dinmicas. Foram enquadrados nestes
requisitos: semicondutores; softwares; frmacos e medicamentos; e bens de capital.
Entre os documentos analisados nos marcos do PPA 2004-2007, a PITCE parece
ser aquela com maior concretude quanto aos objetivos, em que pese a precariedade
relativa ao planejamento de aes efetivas. De toda forma, o anunciado compromisso
pela produo, exposto no documento, expressa os esforos em estabelecer uma poltica
industrial, tecnolgica e de comrcio exterior e a sua linha de ao.
Lanada em maio de 2008 pelo MDIC, j nos marcos do PPA 2008-2011, a Poltica
de Desenvolvimento Produtivo Inovar e Investir para Sustentar o Crescimento (PDP)
fundamental para a compreenso do planejamento das aes do Brasil da rea de
desenvolvimento tecnolgico e produtivo no perodo 2008-2010. A poltica demonstra
uma preocupao com a sustentao do crescimento, bem distinta daquela exposta
na PITCE 2003, muito mais dirigida para a superao da estagnao econmica e do
cenrio de degradao da estrutura industrial herdado dos anos 1990.11 Por isso, em
2008 a PDP descrita como continuidade com evoluo.
Dividida em sete grandes itens, a PDP parte da problemtica da sustentao do
crescimento da economia brasileira no longo prazo, traa objetivos estratgicos, metas,
iniciativas, instrumentos e programas, estabelece a coordenao e gesto da poltica,
e discute um padro de desenvolvimento produtivo sustentvel. Os desafios expostos
na PDP dizem respeito, em primeiro lugar, ampliao da capacidade de oferta da
11. Para caracterizar o momento em que a PDP foi elaborada, entendendo a preocupao com a sustentao do crescimento, j no incio do documento, destaca-se que, em dezembro de 2007, o pas havia completado 23 trimestres consecutivos
de expanso industrial, 15 trimestres de expanso do consumo e 13 trimestres seguidos de expanso dos investimentos.
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Discusso
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estrutura produtiva para fazer frente a uma demanda em expanso; depois, preservao da robustez do Balano de Pagamentos; em terceiro lugar, elevao da capacidade
de inovao das empresas brasileiras; e, por fim, ao alargamento das condies de acesso
a mercados para as MPEs.
Um trao fundamental da PDP, declarado no documento, seu pragmatismo, no
lugar de proposies pr-concebidas, com a aproximao do governo ao empresariado
nacional, determinada pelo prprio presidente da Repblica. Nesse sentido, a PDP
vista como um avano em relao PITCE, estabelecendo metas quantitativas expostas
em dois nveis: macrometas para o pas e metas especficas para 2010.
As macrometas tm por objetivo indicar o sentido e o alcance da PDP, atuando como elemento coordenador de expectativas. Nas macrometas esto inscritos
o aumento do investimento em formao bruta de capital fixo (FBCF), o aumento
do gasto privado em P&D, a ampliao da participao das exportaes brasileiras
no comrcio internacional e a expanso da atividade exportadora das MPEs. Para as
metas especficas, obedeceram-se os mesmos critrios anteriores, todavia, destacando-se
a importncia da proximidade do governo com os empresrios na definio das
aes. A PDP projeta as aes direcionadas ao enfrentamento de restries de nvel
sistmico, que dizem respeito s condies de competitividade que ultrapassam o
nvel da empresa e do setor. Tambm opta por um modelo de planejamento que delimita as aes no plano de programas estruturantes para sistemas produtivos, tendo em
vista a diversidade produtiva domstica num contexto de intensas mudanas tecnolgicas e de enormes dificuldades em delimitar fronteiras e focos setoriais.
Esses programas foram divididos em trs grandes reas:

programas mobilizadores em reas estratgicas, para o complexo industrial de sade,

tecnologias da informao, energia nuclear, complexo industrial de defesa, nanotecnologia e biotecnologia;
programas para fortalecer a competitividade, para segmentos como o complexo automotivo, bens de capital, construo civil, indstria naval e de cabotagem, plsticos,
biodiesel, txtil e confeces, entre outros; e
programas para consolidar e expandir a liderana, direcionados para o complexo da

aeronutica, petrleo, gs natural e petroqumica, bioetanol, minerao, siderurgia,
celulose e carnes.
31
Quatro metas-pas foram fixadas.

1. Ampliao do investimento fixo: meta fixada de um crescimento anual mdio do investimento entre 2008 e 2010 de 11,3%, saindo de uma posio,
em 2007, de investimentos de R$ 450 bilhes (17,6% do PIB) para R$ 620
bilhes (21% do PIB).
2. Ampliao das exportaes brasileiras: com um crescimento mdio anual
projetado de 9,1%, entre 2007 e 2010, elevar as exportaes de US$ 160,6
bilhes em 2007 (1,18% das exportaes mundiais) para US$ 208,8 bilhes
(1,25% das exportaes mundiais).
3. Elevao do gasto privado em P&D: sustentar o crescimento mdio anual
em 9,8% entre 2007 e 2010 e, assim, elevar os investimentos em P&D em
porcentagem do PIB de 0,51%, em 2005, para 0,65% em 2010 (de R$ 11,9
bilhes para R$ 18,2 bilhes).
4. Dinamizao das MPEs: aumentar em 10%, at 2010, o nmero de MPEs
exportadoras, que, em 2006, totalizavam 11.792 empresas.
Para atingir as quatro metas-pas, foram estabelecidas, no mbito governamental, quatro categorias de instrumentos de ao:

instrumentos de incentivo crdito e financiamento, capital de risco e incentivos fiscais;
poder de compra governamental compras da administrao direta e de empresas estatais;
instrumentos de regulao tcnica, sanitria, econmica e concorrencial; e
apoio tcnico certificao e metrologia, promoo comercial, gesto da propriedade

intelectual, capacitao empresarial e de recursos humanos, coordenao intragovernamental e articulao com o setor privado.12
Aps a exposio das caractersticas gerais das duas polticas, cabe questionar qual
o curso do planejamento das polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico
12. Exemplos de incentivos so aes do BNDES como o Finame e o Profarma; de poder de compra do Estado, as compras
da Petrobras; de regulao, as aes de regulao de preos da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), ligada ao
Ministrio da Sade (MS); e de apoio tcnico, programas de certificao do Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial (Inmetro). Do ponto de vista dos investimentos, a expanso do funding do BNDES, por determinao
do presidente da Repblica, vista como central para disponibilizar at R$ 210 bilhes para a indstria, atendendo
necessidade de financiamento de longo prazo e buscando atingir a taxa de FBCF de 21% do PIB em 2010. evidente que
o planejamento exposto na PDP conta com os avanos em outras reas estratgicas, particularmente com as melhorias da
infraestrutura a partir dos resultados dos PACs.
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Discusso
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entre 2003 e 2010. Em primeiro lugar, a elaborao da PICTE e da PDP, entre 2003
e 2008, recolocou, depois de longo perodo, o tema do planejamento numa rea em
intensa transformao, decisiva para o desenvolvimento econmico do pas, na qual
reside uma das grandes fragilidades histricas da economia brasileira. Em segundo
lugar, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo, entre
2003 e 2010, talvez seja aquela que melhor explicite as diferenas entre o ambiente do
PPA 2004-2007 e o do PPA 2008-2011. Tomando-se como exemplo o setor produtivo
industrial, o perfil mais genrico da PITCE, de 2003, deu lugar ao pragmatismo da
PDP, de 2008. No segundo perodo houve um considervel avano do pragmatismo
em vrias reas do planejamento e das polticas governamentais.
No obstante, a evoluo do planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo entre 2003 e 2010 tambm explicita, de forma at dramtica, as contradies
entre o planejamento e a poltica econmica. Tomando como exemplo uma das tendncias apontadas por Luciano Coutinho (1992) acerca do desenvolvimento tecnolgico
e produtivo nos quadros da Terceira Revoluo Industrial e Tecnolgica, as novas bases
da competitividade esto assentadas no conceito de competitividade sistmica, que procura dar conta da complexidade do processo de concorrncia e do padro de competitividade. Considera-se que o desempenho empresarial depende e tambm resultado de
fatores situados fora do mbito das empresas, como aspectos macroeconmicos, sociais,
regionais, entre outros; depende de externalidades benignas com um movimento de
interao acentuada entre a empresa privada e as instituies pblicas
de cincia e pesquisa aplicada (COUTINHO, 1994).
Com efeito, o cmbio valorizado em grande parte do perodo, contrrio aos
objetivos de planejamento traados pelas polticas de desenvolvimento produtivo e
tecnolgico, imps pesados custos para a estrutura produtiva nacional, num cenrio
de intensa concorrncia internacional. Somem-se a isto as profundas fragilidades na
infraestrutura do pas, aps dcadas de parcos investimentos em portos, estradas, aeroportos e ferrovias. Tambm os juros sempre altos foram permanentemente danosos
elevao da taxa de investimento no pas, fator essencial para o desenvolvimento
produtivo e tecnolgico. Em resumo, a evoluo do planejamento caminhou para
o pragmatismo, com papel de destaque para o BNDES, mas conviveu com uma
poltica econmica extremamente prejudicial aos objetivos de desenvolvimento da
estrutura produtiva e tecnolgica nacional.
33
Com um perfil mais acadmico, um dos trabalhos mais completos e amplos elaborados no Brasil entre 2003 e 2010 no que se refere ao planejamento do desenvolvimento,
com nfase na estrutura produtiva, foi o Projeto PIB Perspectivas do Investimento
no Brasil, coordenado pelos Institutos de Economia da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) e da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).13 Com financiamento do BNDES, o projeto envolveu mais de 90 pesquisadores de diversas reas
e instituies do pas ao longo dos ltimos dois anos.14 Tendo por foco a problemtica
do investimento no Brasil, o projeto abrangeu trs grandes blocos de investimentos
infraestrutura, produo e economia do conhecimento desdobrados em 12 sistemas
produtivos e oito temas transversais, conforme o quadro a seguir.15
QUADRO 2
Sntese da organizao do Projeto PIB

Bloco
Sistemas produtivos
Energia
Infraestrutura
Complexo urbano
Transporte
Agronegcio
Insumos bsicos
Produo
Bens salrio
Estudos transversais
Estrutura de proteo efetiva
Matriz de capital
Emprego e renda
Qualificao do trabalho
Produtividade, competitividade e inovao
Mecnica
Eletrnica
Economia do conhecimento
Tecnologias da informao e da comunicao (TICs)
Dimenso regional
Cultura
Poltica industrial no grupo Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC)
Sade
Mercosul e Amrica Latina
Cincia
Fonte: BNDES, IE/UFRJ e IE/Unicamp (2010).
13. Optou-se por incluir este estudo na relao dos documentos selecionados, tendo em vista ter sido realizado sob
encomenda do maior banco de desenvolvimento do Brasil, tratando-se, de forma ampla, de uma questo crucial para o
planejamento: o investimento.
14. Na mesma linha de retomada de diagnsticos amplos da realidade nacional, e com foco no desempenho das polticas
pblicas, sobretudo de mbito federal, est a srie Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas,
produzida anualmente pelo Ipea (2009; 2010a).
15. Todo o trabalho executado no mbito do Projeto PIB foi sistematizado em quatro livros, a saber: livro 1 Perspectivas
do Investimento em Infraestrutura; livro 2 Perspectivas do Investimento na Indstria; livro 3 Perspectivas do Investimento na Economia do Conhecimento; e livro 4 Perspectivas do Investimento no Brasil: temas transversais. Todos os
trabalhos, assim como snteses e apresentaes dos seminrios realizados no mbito do projeto esto disponveis em:
<http://www.projetopib.org>.
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O primeiro bloco, infraestrutura, foi divido em trs sistemas produtivos: energia,

complexo urbano e transporte. O sistema energia foi desdobrado em quatro subsistemas produtivos: petrleo, gs natural, energia eltrica e biocombustveis. O sistema
de transportes, em rodovias, ferrovias, portos e hidrovias, e aerovirio; e o complexo
urbano foi desdobrado em trs subsistemas produtivos: saneamento bsico, transportes
urbanos e edificaes comerciais de turismo e lazer.
O segundo bloco, produo, foi dividido em cinco sistemas produtivos, com seus
respectivos setores ou subsistemas: sistema produtivo agronegcio, sistema produtivo
insumos bsicos, sistema produtivo bens salrios, sistema produtivo mecnica e sistema
produtivo eletrnica. O sistema agronegcio foi desdobrado em commodities tradicionais e novas, pecuria e gros; o sistema produtivo insumos bsicos, em papel e celulose,
minerais no metlicos e materiais de construo, minerao e metalurgia de ferrosos
e minerao e metalurgia de no ferrosos; o sistema bens salrios, em alimentos e bebidas, cosmticos, higiene e limpeza, artefatos plsticos e utilidades domsticas, txtil,
vesturio e calados, madeira e mveis; o sistema produtivo mecnica foi dividido em
automobilstica e autopeas, caminhes, nibus e mquinas agrcolas, bens seriados
e suas cadeias, naval e bens de capital sob encomenda; por fim, o sistema eletrnica
foi dividido em telecomunicaes e softwares, informtica e automao, eletrnica de
consumo e seus componentes.
O terceiro bloco, economia do conhecimento, engloba quatro sistemas produtivos. O primeiro se refere s tecnologias da informao e da comunicao (TICs),
abrangendo os servios de telecomunicaes e as atividades de software; o segundo
sistema formado por indstrias que so chamadas de indstrias baseadas na cincia, e compreendem a biotecnologia, a nanotecnologia, novas formas de energia, em
particular a energia solar e a indstria aeroespacial. O terceiro conjunto de indstrias
que fazem parte da indstria do conhecimento composto pelo complexo industrial
da sade, subdividido no subsistema de base qumica e biotecnolgica, envolvendo a
indstria farmacutica, de vacinas, hemoderivados e reagentes para diagnstico; subsistema de base mecnica, eletrnica e de materiais, com as indstrias de equipamentos
mdico-hospitalares e de materiais mdicos; e subsistema de servios, abrangendo a
produo hospitalar, laboratorial e servios de diagnstico e tratamento. Por fim, tem-se
o sistema das indstrias culturais, que engloba trs subsistemas: sistema produtivo da
msica, do audiovisual e da indstria editorial.
35
Como desdobramentos dos trs blocos descritos, foram desenvolvidos estudos transversais com o objetivo de abordar uma srie de temas que perpassam todos os blocos
e sistemas produtivos estudados no projeto, possibilitando maior abrangncia s recomendaes de poltica. Os chamados temas transversais foram agrupados em trs grandes
grupos: aqueles relativos ao condicionamento da expanso e da integrao do mercado
domstico; aqueles que dizem respeito s estratgias de desenvolvimento dos pases
emergentes e a integrao regional; e, por fim, aqueles relacionados ao potencial de
acumulao e de crescimento. No primeiro grupo, foram desenvolvidos trabalhos sobre
a estrutura de emprego e da renda no pas, sobre a estrutura do comrcio exterior e
proteo efetiva e sobre perspectivas do investimento na dimenso regional. No segundo
grupo, foram desenvolvidos trabalhos acerca das perspectivas do investimento e a poltica
industrial no grupo formado por Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC), sobre o investimento direto estrangeiro e a internacionalizao das empresas brasileiras, com nfase
no Mercosul e sobre o financiamento do investimento no mbito deste bloco regional.
No terceiro grupo foram abordados os temas produtividade, competitividade e inovao
na indstria brasileira; tendncias da qualificao da fora de trabalho no Brasil; e matriz
de absoro de investimento e anlise de impactos econmicos.
Em linhas gerais, os trabalhos do Projeto PIB apontam para a crescente necessidade da ao direta do Estado no planejamento, regulao e execuo dos investimentos
no pas. Tomando por exemplo o trabalho sobre infraestrutura, procurou-se definir os
fatores determinantes para o horizonte dos investimentos no Brasil entre 2010 e 2020,
destacando-se trs aspectos bsicos: a continuidade dos ambientes regulatrio, econmico
e institucional; as transformaes desejveis destes ambientes; e as aes governamentais
em formular, assegurar e copatrocinar os investimentos necessrios para a infraestrutura.
O trabalho conclui que, depois de dcadas de reformas estruturais e institucionais dos setores de infraestrutura, em vrios pases do mundo, parece mais claro que
a presena do Estado nos setores de infraestrutura no possa ficar restrita apenas
importante esfera da regulao setorial, mas deva ser integrada, formalmente, a novas
formas de planejamento que tomem em conta a noo de complementaridade sistmica
dos investimentos de infraestrutura. Parte-se da constatao, na atualidade, da inexistncia de um padro de interveno do Estado que favorea, de fato, a ampliao de
investimentos pblico e privado nos setores de infraestrutura, particularmente no
que se refere ao suporte de crdito e do desenho institucional. O BNDES tem feito
grande esforo e atuado como a principal instituio governamental que permite aos
interesses privados terem condies financeiras garantidas para se comprometer com
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Discusso
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seus contratos e planos de expanso, seja por meio de uma PPP, por project finance,
concesso ou investimentos prprios (caso em que so maiores os riscos de recuperao
do capital). Observa-se que as restries colocadas para o desenvolvimento da infraestrutura no Brasil hoje so distintas daquelas que se apresentaram no passado recente,
associadas dificuldades de financiamento externo, ausncia de regulao setorial, crise
financeira das empresas estatais. Assim, o documento afirma que os maiores desafios
esto postos na formulao de polticas, no planejamento, e em questes contratuais e
regulatrias, que passam necessariamente pela modernizao das instituies pblicas
responsveis pela ao estatal nesta rea.
No caso da indstria, buscou-se destacar que o dinamismo dos ltimos anos observado
na indstria vem apresentando caractersticas bastante distintas dos perodos anteriores,
especialmente no que se refere ao crescimento da demanda domstica, ao padro de internacionalizao da estrutura produtiva brasileira16 e ao forte incremento do investimento
brasileiro direto no exterior (IBDE), sinalizando uma mudana nas estratgias das empresas
nacionais, ainda que permaneam concentradas em setores de commodities e de servios.
Ao mesmo tempo em que o trabalho aponta sinais recentes do potencial da indstria
brasileira em ter um papel mais destacado na gerao de emprego e renda, articulando
um ciclo bastante virtuoso, observa-se, no entanto, que a continuidade deste padro e o
avano em direo resoluo de alguns problemas que ainda perduram no sistema produtivo industrial no esto resolvidos. Mais grave ainda, aponta, que os desafios colocados para a retomada da industrializao esto em outro patamar, em virtude de mudanas
no cenrio internacional. Num cenrio ps-crise de 2008, no qual o crescimento mundial
ter um peso crescente dos pases emergentes somente a China dever responder por
cerca de um tero do crescimento mundial em 2015 , o grande desafio transformar o
crescimento da demanda interna de um pas continental como o Brasil em um
vetor no apenas de expanso de capacidade produtiva, mas tambm de mudana estrutural em
longo prazo, viabilizando o aproveitamento de economias de escala e escopo, o acmulo de capacitaes tecnolgicas e organizacionais e maior grau de internacionalizao, garantindo ao mesmo
tempo aumentos substanciais de produtividade para sustentar a taxa de crescimento da renda
(SARTI e HIRATUKA, 2010, p. 298).
16. O estudo aponta que o IDE tem avanado recentemente no Brasil, predominantemente, na forma de nova capacidade
produtiva e no mais em aquisio e fuso (A&F). Outra novidade em relao aos anos 1990: o IDE vem avanando no
Brasil no perodo recente concentrado nos setores produtivos agrcola, extrativo e industrial em detrimento de servios.
37
A preocupao aqui clara:

O aumento desproporcional das importaes e a perda de competitividade das exportaes de
manufaturados constituem-se nos maiores obstculos ao investimento industrial e gerao
de empregos e renda e, portanto, constituio do ciclo virtuoso de crescimento liderado pelo
investimento e pela indstria. Isto porque se, por um lado, as perspectivas de expanso da demanda
(consumo e investimento) so bastante positivas, por outro, h um risco no desprezvel com
relao capacidade de oferta competitiva da indstria brasileira, permitindo que uma parcela
considervel da expanso da demanda seja desviada para o exterior via aumento do coeficiente e
contedo importados (...) o risco de impactos negativos de uma expanso das importaes ser
maior no bojo de um crescente processo de valorizao cambial. O cenrio mais provvel vai na
direo de um cmbio ainda bastante valorizado nos prximos anos. A questo em aberto e dependente das decises de poltica econmica diz respeito intensidade dessa valorizao. As presses
para um cmbio valorizado viro do supervit comercial estrutural, das confortveis reservas
internacionais e dos fluxos positivos da conta de capital e financeira do balano de pagamentos.
O saldo positivo na balana comercial dever se sustentar nas exportaes de commodities agrcolas
e minerais e ser paulatinamente acrescido pelos excedentes do pr-sal, a partir da maturao dos
investimentos em 2020 (op. cit., p. 316).
No por outros motivos, as anlises e diagnsticos do bloco produo do Projeto

PIB parecem muito prximas daquelas feitas na PDP, particularmente no que se refere
importncia de se retomar o planejamento do desenvolvimento industrial articulado
com a poltica econmica e o reconhecimento de que o pas depende do desenvolvimento industrial para um desenvolvimento econmico e social mais abrangente e justo.
Polticas de infraestrutura e logstica

Pelas dimenses, alcance transversal e objetivos ambiciosos do PAC 1 e 2, obviamente
no preciso circunscrev-los apenas s reas de infraestrutura e logstica. A prpria exposio de cada programa mostra o amplo escopo que ambos tm. Fez-se isto por questes
prticas de anlise, considerando-se a centralidade destas duas reas em cada um dos
programas, assim como a importncia deles para a infraestrutura e a logstica no pas.
Sob os ares das mudanas entre o primeiro e segundo mandato do presidente
Lula, ainda na vigncia do PPA 2004-2007, foi lanado, no incio de 2007, o PAC,
com o objetivo de aumentar o ritmo de crescimento da economia. Sem embargo, o
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PAC mostrou-se uma das peas fundamentais do planejamento estatal no perodo

de vigncia do PPA 2008-2011. A expanso do investimento em infraestrutura, vista
como condio fundamental para a acelerao do crescimento econmico no Brasil, foi
colocada como objetivo central do programa.
Com recursos da ordem de R$ 503,9 bilhes a serem investidos, em quatro anos
(2007-2010), nas reas de transporte, energia, saneamento, habitao e recursos hdricos, trata-se de um programa que agrega um conjunto de medidas de estmulo ao investimento privado e de ampliao dos investimentos pblicos fundamentalmente em
infraestrutura , organizado para a ao em trs eixos bsicos: logstica de transporte;
energia; e infraestrutura social e urbana.
O eixo de logstica de transportes abriga a construo e ampliao de ferrovias, rodovias, portos, hidrovias e aeroportos. O eixo de energia prev investimentos em gerao e
transmisso de energia eltrica, assim como explorao e transporte de petrleo, gs natural
e combustveis renovveis, enquanto o eixo de infraestrutura social e urbana est voltado
para investimentos em transportes urbanos, habitao, recursos hdricos e saneamento.
Para a infraestrutura logstica, a previso de investimentos de 2007 a 2010 era de R$ 58,3
bilhes; para a energtica, R$ 274,8 bilhes; e para a social e urbana, R$ 170,8 bilhes.
Num cenrio j de crescimento da economia, o PAC visava superar os gargalos
da economia, bem como estimular o aumento da produtividade e a diminuio das
desigualdades regionais e sociais. Assim, diante das necessidades imediatas impostas
pelo crescimento econmico, a estratgia do programa dirigiu-se para a recuperao da
infraestrutura existente, para a concluso de projetos em andamento e para a busca de
novos projetos com forte potencial para gerar desenvolvimento econmico e social que
estimulem a sinergia de conjunto dos projetos.
Mesmo ainda insuficiente frente s carncias e necessidades do pas, o programa
ambicioso. No plano de investimentos, estava proposta, para o perodo 2007-2010,
a construo, adequao, duplicao e recuperao de 45 mil quilmetros de estradas
e 2.518 quilmetros de ferrovias; ampliao e melhoria de 12 portos e 20 aeroportos;
gerao de mais de 12.386 megawatts de energia eltrica; construo de 13.826 quilmetros de linhas de transmisso; instalao de quatro novas unidades de refinos ou
petroqumicas; construo de 4.526 quilmetros de gasodutos; e instalao de 46 novas
usinas de produo de biodiesel e 77 de etanol. Na rea de habitao e saneamento,
39
os investimentos previstos eram da ordem de R$ 106,3 bilhes, a fim de beneficiar

4 milhes de famlias, e trazer como resultado gua e coleta de esgoto para 22,5
milhes de domiclios, infraestrutura hdrica para 23,8 milhes de pessoas, alm de
garantir a ampliao e a concluso de metrs em quatro cidades.
Seguindo a apresentao dos eixos bsicos do programa, destaca-se que as aes
em infraestrutura logstica concentram-se na recuperao das rodovias, que respondem
por 71% das aes na rea, enquanto a construo de novas rodovias, por apenas 15%.
No caso das ferrovias, 91% das aes programadas estariam a cargo do setor privado,
sendo residual a participao do Estado. No caso da infraestrutura energtica, do total
de investimentos previstos para os quatro anos (R$ 274,8 bilhes), 65,3% seriam feitos
nas reas de petrleo e gs natural com enorme importncia da Petrobras. Desta porcentagem, quase a metade dos investimentos estariam direcionados para a explorao
e produo de petrleo, sendo residuais os investimentos em combustveis renovveis.
No que se refere infraestrutura social e urbana, dos R$ 3,1 bilhes previstos para
investimentos em metr em grandes reas metropolitanas, mais da metade dos recursos
seriam provenientes de financiamento (51,7%), e o restante, do Oramento Geral da
Unio (OGU). Na habitao, 73,8% dos recursos programados seriam obtidos por
meio de financiamento e do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
Nestes termos, bastante evidente a centralidade das estruturas de financiamento
da economia brasileira no planejamento feito, particularmente dos bancos pblicos
(Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e BNDES), assim como da maior empresa
do pas, a Petrobras, ligada direta ou indiretamente maioria dos investimentos do PAC.
No obstante, com o pas superando os efeitos da crise internacional que reduziu
drasticamente a taxa de crescimento da economia em 2009, com destaque para os
investimentos, foi lanado, no incio de 2010, o PAC 2. Conforme exposto na sua
apresentao, o legado fundamental deixado pelo PAC foi colocar a questo dos investimentos na ordem do dia, tendo o BNDES absoluto destaque. Assim, o PAC 2 foi
concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com investimentos
divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,17 somando R$ 1,59 trilho, tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2 foram divididos
em seis grandes eixos:
17. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi previsto para ocorrer at 2014.
40
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Discusso
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PAC Cidade Melhor;
PAC Comunidade Cidad;
PAC Minha Casa Minha Vida;
PAC gua e Luz para Todos;
PAC Transportes; e
PAC Energia.
grande a concentrao dos recursos previstos. Do total de investimentos previstos, R$ 1,092 trilho (68,6%) foi alocado em projetos de energia. A segunda maior
cifra, R$ 278,2 bilhes (17,4%), foi destinada para habitao, com o programa Minha
Casa, Minha Vida. Dos gastos na rea de energia, R$ 465,5 bilhes deveriam ser usados
at 2014, e R$ 627,1 bilhes depois deste ano; mais de 80% dos gastos se destinavam
a projetos de petrleo e gs natural,18 e pouco mais de 12% a investimentos, em gerao
de energia eltrica. Os investimentos em transportes (R$ 109 bilhes) foram prioritariamente voltados para a expanso do sistema rodovirio (46,2%). Para a malha
ferroviria, a prioridade do planejamento a construo de linhas de alta velocidade
de So Paulo a Curitiba, e de Campinas (SP) ao Tringulo Mineiro e a Belo Horizonte
(MG).19 Com um montante menor de recursos, as obras de recuperao, ampliao e
modernizao em portos, particularmente com reformas e construo nos terminais de
passageiros, com vistas Copa do Mundo de 2014, devero absorver R$ 5,1 bilhes.
Tambm em ateno expanso de terminais de passageiros, os aeroportos devero
receber R$ 3 bilhes em investimentos.
Em suma: a partir dessa rpida exposio dos dois PACs, qual movimento possvel observar entre um programa e outro, no que se refere ao avano do planejamento
da infraestrutura e logstica no pas? Ambos recolocam a centralidade do Estado para
o desenvolvimento e seu planejamento. Isto foi feito, num primeiro momento, com o
18. Nesse caso, a importncia dos investimentos no pr-sal decisiva. O PAC 2 prev a destinao de R$ 125,7 bilhes
para os projetos do pr-sal, dos quais R$ 64,5 bilhes sero investidos at 2014. Os investimentos incluem incio da produo em Guar e Iara. Ainda na rea de energia, o programa prev a construo e ampliao de unidades de fertilizantes. Os
investimentos na rea somaro R$ 9,1 bilhes at 2014 e R$ 2,1 bilhes no perodo seguinte. Com isso, o governo espera
reduzir a dependncia de insumos importados e o custo da produo agrcola.
19. Em janeiro de 2008, na apresentao do terceiro balano quadrimestral do PAC, o projeto do trem de alta velocidade
(TAV) entre Rio, So Paulo e Campinas apareceu pela primeira vez com uma previso de investimentos de US$ 11 bilhes
para a construo de uma linha de 518 quilmetros interligando os aeroportos do Galeo (Rio), Guarulhos (So Paulo) e
Viracopos (Campinas).
41
PAC 1, no incio do segundo mandato do presidente Lula e, num segundo momento,

em meio aos efeitos da crise internacional, com o lanamento do PAC 2 no incio do
ltimo ano de governo.
O PAC 2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais no
presentes no primeiro programa. Isto visvel observando-se os seis eixos de ao,
que podem ser chamados de PACs setoriais: PAC Cidade Melhor, PAC Comunidade
Cidad, PAC Minha Casa Minha Vida, PAC gua e Luz para Todos, PAC Transportes
e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do enfrentamento de graves problemas relativos questo social.
O PAC 2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura j presente
no primeiro PAC, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo em vista a
dimenso dos investimentos no pr-sal. Assim, reafirma-se que o planejamento geral
estabelecido pelos PACs depende sobremaneira da capacidade de articulao das grandes estruturas pblicas de financiamento da economia brasileira, passando diretamente
pelos caminhos tomados pela Petrobras.
No obstante, as dificuldades de efetivao do gasto pblico e ampliao do ritmo
dos investimentos parecem claras. Aqui cabem algumas observaes. Sem deixar de
lado o conservadorismo ainda presente na poltica econmica, particularmente no que
se refere ao do Banco Central, depois de mais de vinte anos sem grandes investimentos em infraestrutura e logstica, ficou notria a dificuldade de execuo do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a crise econmica
na dcada de 1980 e, mais ainda, com as chamadas reformas do Estado, nos anos
1990, sob hegemonia liberal.
Territrio
Conforme enunciado no PPA 2004-2007, o tema da reduo das desigualdades
regionais brasileiras transformou-se num megaobjetivo do Plano Plurianual Brasil
de Todos. Assim, foi formulada, no mbito do Ministrio da Integrao Nacional,
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), instituda como poltica
de governo por meio do Decreto n 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. Produzida
originalmente como documento para discusso no final do ano de 2003, a PNDR foi
formulada para oferecer uma orientao geral para as propostas de criao das novas
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Discusso
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agncias regionais de desenvolvimento (Superintendncia do Desenvolvimento da

Amaznia Sudam; Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene; e
Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste Sudeco), para a reorientao
dos fundos de desenvolvimento regional (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
FDA, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FDNE) e para os programas de
desenvolvimento regional.
Num contexto de retomada do crescimento, a PNDR busca alternativas guerra
fiscal e fragmentao territorial que predominaram no Brasil desde os anos 1980.
Parte-se de uma anlise da realidade regional brasileira atual, destacando-se os imensos
contrastes da distribuio da populao no territrio concentrao no litoral e em
grandes metrpoles e das caractersticas socioeconmicas: diferenas regionais marcantes e desfavorveis ao Norte e ao Nordeste; um dinamismo econmico que indica
forte crescimento de reas agrcolas desde os anos 1990; e enormes dificuldades para as
reas urbanas industriais, principalmente entre 1990 e 2003.
De forma clara, a PNDR tratada como uma poltica nacional do governo federal
que procura englobar uma abordagem das desigualdades regionais em mltiplas escalas.
Os elementos fundamentais da PNDR podem ser sintetizados nos esforos de definio
dos espaos sub-regionais prioritrios para a ao do Estado e as escalas e instncias de
interveno. O Ministrio da Integrao Nacional definiu grandes reas com alta ou
baixa renda, economicamente dinmicas ou estagnadas.
Na escala macrorregional, alm das propostas para criao das novas superintendncias regionais de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), avanou-se na elaborao e no apoio implementao e gesto de planos de desenvolvimento regional.
Destaca-se aqui o Plano Amaznia Sustentvel (PAS), elaborado com o Ministrio do
Meio Ambiente; o Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste
(PDNE); e o Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PDCO).
Definiram-se as reas especiais de planejamento, como a faixa de fronteira e o semirido,
como objetos de programas especficos no PPA para a escala sub-regional. O Programa
de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) e o Programa de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver) foram implementados por meio de
aes de promoo do desenvolvimento regional endgeno. Tambm elaborou-se o
Plano Estratgico de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido (PDSA) e, de forma
similar, a regio de influncia da BR-163, que liga Cuiab (MT) a Santarm (PA), foi
43
estabelecida como rea prioritria da ao governamental, a partir da deciso de asfaltamento da rodovia. Tal prioridade ensejou uma iniciativa indita no processo de interveno regional por meio da realizao de grandes obras de infraestrutura: a elaborao
e implementao de um plano de desenvolvimento sustentvel para a rea de influncia
da rodovia, com a participao de diversos atores federais envolvidos de alguma forma
com a obra, assim como dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil organizada. Na escala sub-regional, destacam-se o Programa de Sustentabilidade de Espaos
Sub-Regionais (Promeso) e o Programa de Promoo Econmica e Insero Econmica
de Sub-Regies (Promover).
Conforme exposto no documento, a ao da PNDR procura reduzir as desigualdades regionais, focando no combate estagnao econmica observada em algumas
sub-regies brasileiras, que devem ser priorizadas no processo de transferncia de
recursos promovida pelo governo federal. O financiamento do desenvolvimento nas
mltiplas escalas de interveno conta com instrumentos diversos: o oramento geral
da Unio e dos entes federativos, assim como dos fundos constitucionais de financiamento, dos fundos de desenvolvimento regional e dos incentivos fiscais. Os Fundos
Constitucionais de Financiamento do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste FNO,
FNE e FCO so os principais instrumentos de fomento s atividades produtivas
desenvolvidas. Como operadores destes fundos, foram definidos o Banco da Amaznia,
o Banco do Nordeste e o Banco do Brasil. Ao Ministrio da Integrao Nacional cabem
as seguintes atribuies: i) estabelecer diretrizes e prioridades para aplicao dos recursos, luz da PNDR; ii) estabelecer normas para a operacionalizao dos programas de
financiamento; e iii) supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos,
bem como avaliar o desempenho dos fundos.
Com efeito, em um esforo do governo federal de oferecer instrumentos para que
o planejamento tenha uma dimenso territorial, foi publicado, em 2008, o Estudo da
Dimenso Territorial para o Planejamento (EDTP), feito em parceria pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e o Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE). Assim como os demais documentos produzidos no ambiente
do PPA 2008-2011, o EDTP foi elaborado considerando-se a perspectiva de crescimento da economia brasileira nos anos vindouros. Neste sentido, tem por objetivo
subsidiar a abordagem da dimenso territorial no planejamento nacional num cenrio
de desenvolvimento do pas.
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O estudo foi formalmente dividido em oito mdulos divididos, metodologicamente,

em duas partes principais: a primeira associada s definies de contexto e aos referenciais
bsicos de suporte montagem de uma carteira de investimentos (mdulos 2, 3 e 4) e a
segunda relacionada s atividades de estruturao e tratamento dos investimentos selecionados para a carteira (mdulos 5, 6 e 7). Os mdulos obedecem seguinte estrutura:

Mdulo 1: marco inicial define as bases conceituais e metodolgicas do estudo.
Mdulo 2: viso estratgica apresenta uma viso estratgica para o territrio nacional no horizonte de 2027, considerando referenciais temporais intermedirios de
2011 e 2015.
Mdulo 3: regies de referncia constri uma regionalizao em duas escalas, macrorregional e sub-regional.
Mdulo 4: estudos prospectivos e escolhas estratgicas objetiva realizar anlises

prospectivas sobre os setores.
Mdulo 5: carteira de investimentos identifica um conjunto de iniciativas estratgicas nas dimenses econmica, social, ambiental e de informao/conhecimento.
Mdulo 6: impactos econmicos da carteira de investimentos analisa os impactos

socioeconmicos da carteira de investimentos nas regies de referncia.
Mdulo 7: avaliao da sustentabilidade da carteira de investimentos analisa a carteira de investimentos por regio de referncia.
Mdulo 8: servios de georreferenciamento contempla a sistematizao das informaes utilizadas nos vrios mdulos do estudo.
O fortalecimento da coeso social e regional, a valorizao da inovao e da diversidade tnica e cultural da populao, o uso sustentvel dos recursos naturais, a insero
competitiva e autnoma do pas, assim como o fortalecimento do modelo de desenvolvimento pelo consumo de massas e do Estado como principal promotor do desenvolvimento
esto na base da viso estratgica do estudo.
Em meio ao tratamento de vrias questes relevantes ao dimensionamento territorial do desenvolvimento, observado em seu conjunto, dois aspectos merecem destaque
por sintetizarem, em larga medida, os esforos do estudo: a nova regionalizao proposta e a organizao da carteira de investimentos.20
20. Muito importantes tambm so os Estudos prospectivos Escolhas estratgicas, no qual foram selecionados 42 setores de forte repercusso na organizao territorial brasileira como o turismo, biocombustveis, energia, logstica, material de transporte etc.
45
A partir da identificao de vetores estratgicos de desenvolvimento que permitem

gerar impulsos dinmicos de desenvolvimento para as diversas regies, possibilitando uma
convergncia dos nveis de renda per capita e de qualidade de vida da populao, o EDTP
buscou construir uma regionalizao em duas escalas (macrorregional e sub-regional)
para o territrio brasileiro, baseado no critrio de polarizao. Os resultados dos clculos
de polarizao, com os devidos ajustes no campo ambiental, da identidade cultural e
poltica, levaram diviso do pas em 11 macrorregies com seus respectivos polos:

macrorregio polarizada pelo Rio de Janeiro;
macrorregio polarizada por Belo Horizonte;
macrorregio polarizada por Fortaleza;
macrorregio polarizada por Manaus;
macrorregio polarizada pelo Recife;
macrorregio polarizada por Salvador;
macrorregio polarizada por So Paulo;
macrorregio bipolarizada por Belm e So Luiz;
macrorregio multipolarizada por Braslia, Goinia e Uberlndia;
macrorregio bipolarizada por Porto Alegre e Curitiba; e
macrorregio bipolarizada por Campo Grande e Cuiab.
No estudo, aponta-se que a tradicional dificuldade para se estruturarem novas

regionalizaes tem se agravado com a crescente complexidade e fragmentao do
espao social e econmico, provocadas pelo processo de globalizao, pela articulao multiescalar em redes (prximas e distantes) e tambm pela polaridade e excluso
crescentes, que aumentam as diferenas internas no territrio. No entanto, conforme
anlise do estudo, estes mesmos aspectos tambm indicam a relevncia da tarefa de se
pensar uma nova regionalizao para o pas, que sirva de base para o planejamento e
gesto das polticas pblicas. Neste caso, o objetivo propor uma poltica de desconcentrao policntrica como base para uma organizao territorial mais equilibrada,
num processo de identificao e seleo dos polos orientado pelo objetivo de construir
uma rede policntrica de cidades do Brasil. No estudo, enfatizado que a definio
destes recortes territoriais foi realizada com base nos processos histricos da formao
nacional, nas identidades socioculturais e nas conexes e relaes advindas dos sistemas
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de cidades e respectiva rede urbana. No caso da regionalizao em escala sub-regional,

foram tambm consideradas as diversas regionalizaes existentes em escala estadual.
A proposta do estudo que esta nova regionalizao possa servir de referncia para
uma ampla articulao: pblico-pblico (intra e intergovernamental), pblico-privado
e pblico-sociedade civil organizada.
No que se refere carteira de investimentos, o EDTD identificou onze setores nos
quais caminham as principais linhas de ao que apoiam a construo de uma nova
trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional. So eles:

telecomunicaes;
desenvolvimento urbano;
base produtiva industrial;
sade;
energia;
infraestrutura hdrica;
base produtiva rural;
educao;
transporte;
cincia e tecnologia; e
meio ambiente.
Os investimentos totais previstos em carteira chegam a R$ 5,1 trilhes entre 2008 e

2027, com mdia anual de R$ 269 bilhes no perodo.21 Os segmentos de energia e sade
so aqueles que podero receber mais investimento entre 2008 e 2027, chegando a R$ 1
trilho. Visualizando-se os investimentos por Unidade da Federao (UF), observa-se a
estratgia de desconcentrao anunciada anteriormente. Quando se compara o peso de
cada UF na carteira e seu peso no PIB do pas, apenas os estados de So Paulo, Rio
de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais e Bahia tm
maior peso no PIB que nos investimentos previstos. As demais UFs teriam porcentagens de investimentos que superam as suas respectivas participaes na renda nacional.
o caso do Cear, que em 2008 tinha uma participao no PIB do pas de 1,88% e
receberia, segundo as estimativas do estudo, 3,25% dos investimentos da carteira.
21. Esse valor representa 15,2% da soma dos PIBs estaduais estimada para 2004.
47
Os investimentos previstos na carteira foram distribudos temporalmente em trs

perodos, no curto (2008-2011), mdio (2012-2015) e longo prazos (2016-2027),
e tiveram como referncias as regies de planejamento identificadas no mdulo 3.
Tambm relevante observar que a carteira de investimentos foi construda em dois
momentos distintos: primeiro, baseando-se na identificao dos investimentos j previstos no mbito do governo federal e da iniciativa privada, tendo importncia central
os investimentos previstos no PAC; segundo, na identificao de novos investimentos
complementares, com a reviso da carteira a partir da relocalizao de investimentos j
previstos ou novas estimativas de investimentos necessrios em projetos j considerados.
Defesa nacional
A Defesa nacional uma rea tradicional do planejamento governamental. O principal
documento de planejamento nesta rea entre 2003 e 2010 foi a Estratgia Nacional de
Defesa Paz e Segurana para o Brasil, publicada no final de 2008 (BRASIL, 2008d).
Todavia, por conta do esforo de sntese da evoluo do planejamento nas diversas reas
selecionadas nos perodos dos PPAs 2004-2007 e 2008-2011, cabe tratar de forma
sucinta um importante documento de planejamento na rea de defesa nacional elaborado no primeiro perodo: a Poltica de Defesa Nacional PDN (BRASIL, 2005).
No perodo do PPA 2004-2007, foi elaborada, no mbito do Ministrio da Defesa,
a PDN, que passou a orientar as aes nesta rea a partir de junho de 2005.22 Partindo
de princpios gerais da organizao do Estado, da segurana e da defesa nacional, o
documento faz um diagnstico sobre o ambiente internacional, especificamente do
ambiente regional e do chamado entorno estratgico. Em seguida, trata do desenvolvimento da PDN nas condies especficas do Brasil, delimitando os objetivos da
Defesa nacional, as orientaes estratgicas e as diretrizes gerais. Na segunda e terceira
partes do documento, so apresentadas a Poltica Nacional da Indstria da Defesa
(PNID) e suas diretrizes fundamentais.23
Na apresentao do documento, a PDN simbolizada por um octgono, no
qual cada um dos oito vrtices representa um aspecto da poltica e expe e seus
princpios gerais:
22. Com a publicao do Decreto n 5.484, no Dirio Oficial da Unio (DOU) de 30 de junho de 2005.
23. A PNID entrou em vigor em 19 de julho de 2005 com a Portaria Normativa n 899/MD, publicada no DOU de 20 de
julho de 2005.
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Discusso
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aspiraes nacionais;
anlise da conjuntura internacional;
vulnerabilidades estratgicas;
operaes militares de no guerra;
operaes militares de guerra;
mobilizao nacional;
desenvolvimento tecnolgico; e
inteligncia e contrainteligncia.
No diagnstico do ambiente internacional, duas grandes linhas de interpretao

fundamentam o documento. Por um lado, h a tese de que o fim da Guerra Fria reduziu o
grau de previsibilidade das relaes internacionais. Por outro, no se vislumbram ameaas
de conflitos generalizados entre os principais pases, mas o acirramento de conflitos de
carter tnico e religioso, a exacerbao de nacionalismos, disputas por reas martimas,
pelo domnio aeroespacial, por fontes de gua doce e de energia, assim como o avano
de delitos transnacionais, como o terrorismo e o trfico internacional de drogas e armas.
Tratando da Amrica do Sul, o diagnstico de que a regio est distante dos principais focos de tenso no mundo, e, com o aumento progressivo da integrao regional,
reduziram-se sobremaneira as possibilidades de conflitos no entorno estratgico.
Assim, no planejamento geral da Defesa, por conta da riqueza de recursos e da
vulnerabilidade de acesso, merecem destaque especial o controle das fronteiras, em
particular na regio amaznica, e a proteo do Atlntico Sul.
Espao de destaque na PDN ocupado pela PNID. Nela, estabelece-se o conceito
de base industrial de defesa (BID), formada pelo conjunto das empresas estatais e privadas e por organizaes civis e militares que participam de uma ou mais das etapas de
pesquisa, desenvolvimento, produo, distribuio e manuteno de produtos estratgicos de defesa. Define-se que o produto estratgico de defesa compreende bens e
servios que, pelas peculiaridades de obteno, produo, distribuio, armazenagem,
manuteno ou emprego possam comprometer, direta ou indiretamente, a consecuo
de objetivos relacionados segurana ou defesa do Pas.24 Conforme a portaria assi24. A definio dos critrios para a incluso na categoria de produto estratgico de defesa, a elaborao da concernente
relao, bem como os demais aspectos afetos matria so de responsabilidade da Secretaria de Logstica, Mobilizao,
Cincia e Tecnologia (Selom) do Ministrio da Defesa, e tratados em documentao especfica (pargrafo nico da Portaria
Normativa no 899/MD, publicada no DOU de 20 de julho de 2005).
49
nada pelo vice-presidente da Repblica, Jos Alencar, no exerccio do cargo de ministro

de Defesa, o objetivo geral da PNID fortalecer a BID.
As diretrizes estratgicas da PNID estabelecem a necessidade de: diminuio progressiva da dependncia externa em relao aos produtos estratgicos de defesa, desenvolvendo-os e produzindo-os internamente; reduo da carga tributria incidente sobre
a BID, com especial ateno s distores relativas aos produtos importados; ampliao
da capacidade de aquisio de produtos estratgicos de defesa da indstria nacional
pelas Foras Armadas; melhoria da qualidade tecnolgica dos produtos estratgicos de
defesa; aumento da competitividade da BID brasileira para expandir as exportaes; e
melhoria da capacidade de mobilizao industrial na BID.25
No perodo de vigncia do PPA 2008-2011, a Estratgia Nacional de Defesa Paz
e Segurana para o Brasil, elaborada no mbito do Comit Ministerial de Formulao
da Estratgia de Defesa Nacional e aprovada por decreto presidencial em dezembro de
2008, acaba por se conformar num importante espao de planejamento que ultrapassa
os seus objetivos mais diretos ligados Defesa nacional.
A estratgia parte do pressuposto de que o Brasil, em desenvolvimento, ascender ao
primeiro plano no mundo, contudo sem exercer hegemonia ou dominao. A estratgia
obedece orientao de que o povo brasileiro, com sua tradio pacfica, no deseja
exercer mando sobre outros povos. A ideia que o Brasil se engrandea sem imperar (...)
num mundo em que a intimidao tripudia sobre a boa f (BRASIL, 2008d).
Parte-se do diagnstico de um conjunto de vulnerabilidades da atual estrutura
de defesa do pas, que inclui: o pouco envolvimento da sociedade brasileira com os
assuntos de Defesa e escassez de especialistas civis nesses temas; a insuficincia e descontinuidade na alocao de recursos oramentrios para a Defesa; a obsolescncia da
maioria dos equipamentos das Foras Armadas; e o elevado grau de dependncia em
relao a produtos de defesa estrangeiros, entre outros.26
25. A Associao Brasileira das Indstrias de Material de Defesa (ABIMDE) declarou que a aprovao desta poltica foi um
passo decisivo para o fortalecimento da BID no Brasil.
26. Para ver a extensa relao de vulnerabilidades da atual estrutura de defesa do pas, ver o relatrio 3 desta pesquisa,
citado anteriormente.
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Discusso
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A identificao e a anlise dos principais aspectos positivos e das vulnerabilidades

indicam o caminho para a estratgia, no que se refere: ao maior engajamento da sociedade brasileira nos assuntos de Defesa; maior integrao entre os diferentes setores
dos trs poderes do Estado brasileiro, e destes setores com os institutos nacionais de
estudos estratgicos, pblicos ou privados; regularidade e continuidade na alocao
dos recursos oramentrios de defesa, para incrementar os investimentos e garantir
o custeio das Foras Armadas; ao aparelhamento das Foras Armadas e capacitao profissional de seus integrantes, para que disponham de meios militares aptos ao
pronto emprego, integrado, com elevada mobilidade ttica e estratgica; e otimizao
dos esforos em cincia, tecnologia e inovao para a Defesa. O plano focado em
aes estratgicas de mdio e longo prazo e objetiva modernizar a estrutura nacional
de defesa, atuando em trs eixos estruturantes: i) reorganizao das Foras Armadas;
ii) reestruturao da indstria brasileira de material de defesa; e iii) poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas.
No que se refere reorganizao das Foras Armadas, planeja-se a redefinio
do papel do Ministrio da Defesa e a enumerao de diretrizes estratgicas relativas
a cada uma das foras, com a especificao da relao que deve prevalecer entre
elas. Ao lado destas diretrizes, aborda-se o papel de trs setores decisivos para a
Defesa nacional: o ciberntico, o espacial e o nuclear. A reestruturao da indstria
brasileira de material de defesa tem como propsito assegurar que o atendimento s
necessidades de equipamento das Foras Armadas esteja apoiado em tecnologias
sob domnio nacional. Na orientao que trata da relao da sociedade com suas
Foras Armadas, discute-se a composio dos efetivos militares, com suas consequncias sobre o futuro do servio militar obrigatrio. O propsito zelar para que
as Foras Armadas reproduzam, em sua composio, a prpria nao. O servio
militar obrigatrio deve, pois, funcionar como espao republicano, no qual possa a
nao encontrar-se acima das classes sociais.
No documento, a estratgia nacional de Defesa vista como inseparvel da
estratgia nacional de desenvolvimento, segundo a ideia de que aquela fornece
escudo para esta, e ambas se dinamizam mutuamente. Assim, um projeto forte de
Defesa favorece projeto forte de desenvolvimento, e um projeto forte de desenvolvimento aquele orientado, segundo a estratgia, pelos seguintes princpios relativos
independncia nacional:
51
mobilizao de recursos fsicos, econmicos e humanos, para o investimento no potencial produtivo do pas, aproveitando a poupana estrangeira, sem dela depender;
capacitao tecnolgica autnoma, inclusive nos estratgicos setores espacial, ciberntico e nuclear no independente quem no tem o domnio das tecnologias
sensveis, tanto para a defesa como para o desenvolvimento; e
democratizao de oportunidades educativas e econmicas e pelas oportunidades

para ampliar a participao popular nos processos decisrios da vida poltica e econmica do Pas o Brasil no ser independente enquanto faltar para parcela do seu
povo condies para aprender, trabalhar e produzir.
Tomando como exemplo da estratgia o eixo estruturante relativo reorganizao

das Foras Armadas, trs setores estratgicos foram eleitos como essenciais: o espacial, o
ciberntico e o nuclear. No setor espacial, o objetivo projetar e fabricar veculos lanadores de satlites e desenvolver tecnologias de guiamento remoto, sobretudo sistemas
inerciais e tecnologias de propulso lquida; projetar e fabricar satlites, sobretudo os
geoestacionrios, para telecomunicaes e os destinados ao sensoriamento remoto de alta
resoluo multiespectral e desenvolver tecnologias de controle de altitude dos satlites;
desenvolver tecnologias de comunicaes, comando e controle a partir de satlites, com
as foras terrestres, areas e martimas, inclusive submarinas, para que elas se capacitem a
operar em rede e a se orientar por informaes deles recebidas; e desenvolver tecnologia
de determinao de coordenadas geogrficas a partir de satlites. No setor ciberntico, o
objetivo desenvolver capacitaes com amplos usos industriais, educativos e militares,
com prioridade para o desenvolvimento de tecnologias da informao.
No que se refere ao setor nuclear, levando em considerao o imperativo constitucional e os tratados internacionais assinados, que privam o Brasil da faculdade
de empregar a energia nuclear para qualquer fim que no seja pacfico, o objetivo
: completar o programa de submarino de propulso nuclear, com nacionalizao completa e o desenvolvimento em escala industrial do ciclo do combustvel
(inclusive a gaseificao e o enriquecimento) e da tecnologia da construo de reatores, para uso exclusivo do Brasil; acelerar o mapeamento, a prospeco e o aproveitamento das jazidas de urnio; desenvolver o potencial de projetar e construir
termeltricas nucleares, com tecnologias e capacitaes que acabem sob domnio
nacional, ainda que desenvolvidas por meio de parcerias com Estados e empresas
estrangeiras; e aumentar a capacidade de usar a energia nuclear em amplo espectro
de atividades, zelando por manter abertas as vias de acesso ao desenvolvimento de
suas tecnologias de energia nuclear, no aderindo a acrscimos ao Tratado de No
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Proliferao de Armas Nucleares destinados a ampliar as restries do tratado sem

a contrapartida do desarmamento das potncias nucleares.
Estrategicamente, a prioridade do Estado na poltica dos trs setores estratgicos
ser a formao de recursos humanos nas cincias afins, ajudando a financiar os programas de pesquisa e de formao nas universidades brasileiras e nos centros nacionais
de pesquisa, aumentando a oferta de bolsas de doutoramento e de ps-doutoramento
nas instituies internacionais pertinentes. A ideia que esta poltica de apoio no se
limite cincia aplicada, de emprego tecnolgico imediato, mas beneficie tambm a
cincia fundamental e especulativa.
Observando-se os dois principais documentos de planejamento da rea de Defesa
nacional elaborados entre 2003 e 2010 a Poltica Nacional de Defesa (BRASIL,
2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (BRASIL, 2008d) , pode-se dizer que, ao
contrrio de vrias outras reas analisadas, marcante a continuidade dos temas e dos
pilares estruturantes de um documento e de outro. Tal continuidade pode ser vista no
somente nos princpios gerais de afirmao da soberania nacional, como era de se esperar, mas, principalmente, nas relaes estabelecidas entre Defesa nacional e polticas de
desenvolvimento nacional. Em ambos os documentos isto parece claro.
Um exemplo do estabelecimento das relaes entre Defesa nacional e polticas de
desenvolvimento nacional a preocupao com a integrao, as complementaridades e
as sinergias dos esforos de reestruturao do aparato de Defesa nacional com o desenvolvimento de uma slida poltica industrial no pas. Como exposto anteriormente, tal
preocupao evidente tanto no documento de 2005 quanto no documento de 2008.
Nesse sentido, a Estratgia Nacional de Defesa foi elaborada em um momento em
que a prosperidade econmica e os esforos de planejamento da poltica industrial eram
mais concretos. No somente isso. A maior disponibilidade de recursos e o avano do
planejamento em vrias reas afins Defesa nacional, incluindo a indstria, abriram
crescentes espaos para o avano da rea. Questes como o reaparelhamento da Fora
Area Brasileira, incluindo a compra de novos caas do exterior e a transferncia de
tecnologia, a reestruturao da Marinha do Brasil, com o avano do desenvolvimento
do submarino nuclear brasileiro e do ressurgimento da indstria naval nacional, chegando mais recentemente ao debate sobre a modernizao do Exrcito Brasileiro, para
53
melhor atuao na segurana das fronteiras, entre outras, esto presentes no debate nacional a partir de um conjunto de pressupostos definidos em relao Defesa nacional.
Tais pressupostos esto claramente presentes nos documentos analisados.
Energia
Aps dcadas de limitados investimentos e desestruturao do planejamento, que culminaram com crise de abastecimento de energia em 2001, um dos setores em que o
planejamento avanou de forma mais ampla no Brasil, entre 2003 e 2010, foi o setor de
energia. Com a nalidade de prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas
a subsidiar o planejamento do setor energtico tais como energia eltrica, gs natural, petrleo e seus derivados, carvo mineral, fontes energticas renovveis e ecincia
energtica, entre outras , a criao, em 2004, da Empresa de Pesquisa Energtica
(EPE), empresa pblica, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia (MME), foi um
passo decisivo para o avano do planejamento do setor energtico no pas.27
No final do perodo do PPA 2004-2007, o MME e a EPE divulgaram o Plano
Nacional de Energia PNE 2030 (BRASIL, 2007e). Trata-se de um estudo de planejamento integrado dos recursos energticos realizado no mbito do governo brasileiro que originou a elaborao de quase uma centena de notas tcnicas. Apesar de sua
caracterstica complexa e abrangente, a srie de estudos que integram o PNE 2030 foi
realizada em pouco mais de um ano. Todas as fontes e formas de energia foram alcanadas pelo estudo, com destaque para a energia eltrica, o petrleo e seus derivados, o
gs natural e os derivados da cana-de-acar.
Com uma perspectiva de longo prazo, obrigatria no setor, o PNE estima que,
at 2030, mais 55 milhes de pessoas sero acrescidas populao brasileira, e que a
demanda de energia per capita, num cenrio de melhor distribuio da renda, evoluir
de 1,2 para 2,3 toneladas equivalentes de petrleo entre 2007 e 2030. O documento
destaca que, mesmo assim, o consumo per capita de energia no Brasil ser muito inferior ao padro dos pases desenvolvidos, e ainda inferior a pases como Bulgria, Grcia,
Portugal e frica do Sul.
27. Empresa instituda pela Lei n 10.847, de 15 de maro de 2004.
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Nesse quadro, o PNE 2030 aponta que o Brasil conseguir manter um grau relativamente baixo de dependncia externa de energia (em torno de 10% do consumo total)
concentrada na importao de gs natural, carvo (particularmente para a indstria
siderrgica) e energia eltrica (com Itaipu e outros projetos binacionais). Tambm produzir energia com custos competitivos e com nveis inalterados de emisses de gases,
os quais j esto entre os mais baixos do mundo. Nesse aspecto, o documento afirma
que uma questo fundamental para as prximas dcadas ser produzir energia de forma
sustentvel, segura e competitiva. Com efeito, vislumbra-se para o Brasil um excelente
caminho: em 2030, 45% de toda a energia consumida no pas ser renovvel e, por
conta de ganhos de eficincia, o contedo energtico do PIB em 2030 ser igual ao de
1990, com uma economia quatro vezes maior.
Em todos os cenrios elaborados no PNE 2030, a economia brasileira crescer
acima das projees de crescimento para a economia mundial at 2030 (3% a.a.).
A tendncia de diversificao da matriz energtica, observada desde a dcada de 1970,
ser mantida. Os quatro principais recursos energticos da matriz energtica brasileira
no longo prazo (petrleo, gs natural, cana-de-acar e eletricidade) respondero por
mais de 90% da expanso da oferta interna de energia nos prximos 25 anos.
Em relao aos investimentos necessrios para a expanso da oferta de energia considerada como referncia no PNE 2030, estima-se algo em torno de US$ 800 bilhes,
concentrados nos setores de petrleo e energia eltrica (mais de 80%). Em termos
mdios anuais, o investimento no setor energtico ao longo dos prximos 25 anos ser
de US$ 32 bilhes e representar algo como 2,2% do PIB.
Num desdobramento dos esforos de planejamento da EPE e do MME no PNE,
foi elaborado o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDEE) 2008-2017 (BRASIL,
2009a). Trata-se de um trabalho com um nvel de detalhamento muito grande, frente
do PNE 2030, numa demonstrao importante dos esforos progressivos de planejamento em uma rea extremamente relevante para o desenvolvimento do pas.
Concebido para um horizonte que ultrapassa os limites de dois governos (2008 a
2017), abrangendo a viso de curto, mdio e longo prazos, no mesmo sentido do PNE
2030, o plano contm uma viso integrada da expanso da demanda e da oferta de
diversos energticos. Por fora das diretrizes bsicas do Modelo Institucional do Setor
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Energtico, relativas segurana energtica e modicidade tarifria, o PDEE orienta

as aes e decises relacionadas ao equacionamento do equilbrio entre as projees de
crescimento econmico do pas, aos seus reflexos para a questo energtica e necessria expanso da oferta, em bases tcnica, econmica e ambientalmente sustentvel,
estabelecendo os empreendimentos, as metas fsicas, os investimentos, os consumos
energticos e as anlises das condies de suprimento ao mercado de energia.
O extenso documento est estruturado em dois volumes. No primeiro volume
parte-se da apresentao do contexto em que foram realizados os estudos, seus principais objetivos e os pontos de destaque do ciclo de planejamento, para, em seguida,
apresentar uma viso geral dos estudos realizados, mostrando a integrao das diferentes reas focalizadas. Segue apresentando uma sntese dos estudos prospectivos sobre a
demanda de energia, os quais fornecem os elementos fundamentais para a avaliao das
alternativas de expanso da oferta de energia no pas. So descritas as premissas macroeconmicas e demogrficas utilizadas, a metodologia de projeo da demanda para cada
produto energtico e seus respectivos resultados, e a consolidao da demanda total
de energia no pas para o perodo decenal. Por fim, apresenta informaes detalhadas
sobre a oferta de energia eltrica, contemplando sua gerao e transmisso e realizando
a anlise socioambiental do sistema eltrico.
No segundo volume, parte-se da previso decenal das reservas e produo de
petrleo e gs natural, abrangendo as estimativas de produo em campos j descobertos e no descobertos, tanto para o petrleo quanto para o gs natural, assim como
a previso dos investimentos em explorao e produo, consistentes com as previses de reservas e produo e petrleo e gs natural. Em seguida, so apresentados os
resultados dos estudos de expanso da oferta de derivados de petrleo, contemplando
as perspectivas de preos internacionais e nacionais dos derivados de petrleo, e a
expanso do parque nacional de refino e das centrais petroqumicas, bem como da
infraestrutura nacional de transporte de petrleo e derivados, sempre apresentando
as estimativas de investimentos previstos. No momento seguinte, so apresentados
os resultados dos estudos de expanso da oferta de gs natural, contemplando as
perspectivas de preos de gs natural, e a expanso da capacidade de oferta de gs
natural nacional e importado, bem como da infraestrutura nacional de transporte
deste produto energtico. Inclui tambm uma estimativa dos investimentos associados a essa expanso. Ao final, so analisados os efeitos socioambientais decorrentes
das atividades de processamento, transporte e utilizao do gs natural, incluindo
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uma anlise socioambiental da malha de gasodutos. Por fim, so apresentados os

resultados dos estudos de expanso da oferta de biocombustveis lquidos, os quais
se concentraram na oferta do etanol e do biodiesel, no mbito do mercado de combustveis lquidos carburantes. Para o etanol, so abordados os aspectos de mercado
para o etanol brasileiro e a expanso da capacidade de oferta, assim como logstica de
transporte deste produto energtico e seu potencial de expanso, incluindo a estimativa de investimentos associados. Para o biodiesel, abordada a perspectiva de preos
nacionais e internacionais, bem como a competitividade deste produto energtico
nacional. So ainda analisados os aspectos de disponibilidade de insumos para a produo e o potencial de oferta e de consumo deste combustvel.
O PDEE incorpora uma viso integrada da expanso da demanda e da oferta de
diversos produtos energticos entre 2008 e 2017. O objetivo do planejamento decenal da
expanso do sistema energtico nacional, declarado no documento, definir um cenrio de
referncia para a implementao de novas instalaes na infraestrutura de oferta de energia,
necessrias para se atender ao crescimento dos requisitos do mercado, segundo critrios de
garantia de suprimento preestabelecidos, de forma ambientalmente sustentvel e minimizando os custos totais esperados de investimento, inclusive socioambientais, e de operao.
Do ponto de vista setorial, o planejamento segue detalhada exposio. No que
concerne ao setor eltrico, os principais papis na expanso do sistema de energia eltrica pertencem aos agentes, tanto de gerao e transmisso, quanto de distribuio.
So eles os responsveis, respectivamente, pelos investimentos e pela contratao da
maior parcela de energia, com antecedncia necessria implantao dos novos empreendimentos. Para o setor eltrico, o planejamento decenal tem, portanto, a funo de
orientar e subsidiar: i) a realizao dos futuros leiles de compra de energia de novos
empreendimentos de gerao e de transmisso; e ii) a definio de quais estudos de
expanso da transmisso devem ser priorizados, quais estudos de viabilidade tcnica,
econmica e socioambiental de novas usinas geradoras devem ser realizados e, ainda,
quais estudos de inventrios devem ser feitos ou atualizados. Na rea de explorao e
produo de petrleo e gs natural, elaboraram-se previses de produo com base nas
reservas dos campos em produo e em desenvolvimento, nos volumes recuperveis de
descobertas em avaliao e nas estimativas referentes a acumulaes a descobrir.
O PDEE vislumbra para o prximo decnio um novo papel para o Brasil no mercado
mundial de petrleo, passando condio de exportador lquido de petrleo e derivados,
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em funo do desenvolvimento da produo em campos de petrleo j delimitados e

dos novos campos descobertos na nova e promissora provncia petrolfera conhecida
como pr-sal. Na rea do gs natural, foram levantadas as projees de demanda de gs
natural das companhias distribuidoras locais, do consumo em refinarias, das fbricas de
fertilizantes e das termeltricas. Projeta-se para o perodo 2008-2017 uma ampliao da
participao do gs nacional na oferta total de gs, devido ao incremento da produo
interna.28 Quanto aos biocombustveis, foram analisadas as condicionantes de demanda
e perspectivas de atendimento, focando o etanol carburante e o biodiesel. Para o etanol
carburante, analisou-se a sua competitividade em relao gasolina no novo mercado de
veculos flex-fuel, que apresenta taxas de crescimento expressivas, bem como o potencial
de expanso da capacidade de oferta e sua logstica de transporte, a estimativa de investimentos associados e o mercado internacional, avaliando-se as estimativas brasileiras de
exportaes. No que tange ao biodiesel, foram analisados aspectos de disponibilidade
de insumos e de capacidade de processamento, a infraestrutura de escoamento da produo, o potencial de consumo, a perspectiva de preos nacionais e sua competitividade
face ao diesel fssil, bem como a existncia de condies para que a demanda ultrapasse
as metas estabelecidas pela Lei n 11.097/2005.29
Segundo o documento do PDEE, em 2007 a oferta interna de energia no Brasil
atingiu 238,8 milhes de toneladas equivalentes de petrleo (TEP). Deste total, 109,7
milhes, ou 45,9%, corresponderam a energia renovvel. Isto, aponta o documento, faz
da matriz energtica brasileira uma das mais limpas do mundo, em termos da relao
do volume de emisses de gases de efeito estufa pelo total de energia ofertada. A participao das fontes renovveis na oferta interna de energia brasileira est bem acima da
mdia mundial de 2006, avaliada em 12,9%, e mais ainda da mdia dos pases membros da OCDE, de 6,7%. Uma novidade no perodo recente que, a partir de 2007, a
energia hidrulica, incluindo a parcela importada de Itaipu, deixou de ser a maior contribuinte isolada entre as fontes renovveis em termos de energia primria equivalente,
tendo sido superada pelos produtos da cana-de-acar. Em 2007 houve significativo
crescimento na oferta deste grupo de produtos energticos, como reflexo da expanso
da produo de etanol, que avanou 27,0%. Do ponto de vista do consumo final de
energia, este totalizou o equivalente a 215,6 milhes de TEP, correspondendo a cerca
28. Prev-se tambm que a importao de gs boliviano permanecer estvel nos nveis atuais.
29. Dispe sobre a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira. fixada em 5%, em volume, a porcentagem
mnima obrigatria de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer parte do territrio nacional.
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de 90% da oferta interna em 2007. O setor industrial respondeu por 38,0% do consumo final do pas, seguido do setor de transportes, 26,7%, e do residencial, 10,3%.
Como se sabe, h uma significativa correlao entre a evoluo da demanda total
de energia, portanto da necessidade de oferta, e o nvel de atividade econmica. Estudos
da EPE sobre a demanda de energia, concludos no final de 2007, baseavam-se em um
cenrio macroeconmico que admitia que a economia brasileira seguiria uma trajetria
de crescimento sustentado de 5% a.a. no perodo 2008-2017. Para a ampliao da oferta
de energia no perodo, considerando-se este cenrio de crescimento, o PDEE prev
investimentos da ordem de R$ 767 bilhes, sendo 69,9% na explorao e produo de
petrleo e gs natural, 23% na oferta de energia eltrica (principalmente em gerao)
e 6,5% na oferta de gs natural. Incluindo-se os recursos necessrios para a explorao
e desenvolvimento das descobertas de petrleo no pr-sal, somente a Petrobras planeja
investir US$ 224 bilhes entre 2010-2014, uma mdia de US$ 44,8 bilhes por ano,
conforme a divulgao da estatal (PETROBRAS, 2010). Deste total, 95% sero aplicados no Brasil, ou US$ 212,3 bilhes, e o restante, US$ 11,7 bilhes, no exterior,
conforme exposto no Plano de Negcios 2010-2014 (PETROBRAS, 2010).
A evoluo do planejamento na rea de energia no Brasil entre 2003 e 2010 mostra
a importncia da presena de um rgo de planejamento setorial como a EPE. Empresa
pblica criada em 2004, integrada ao Oramento Fiscal e ao oramento da Seguridade
Social, com dotao prpria para custeio de suas atividades desde 2008, contava, ao final
de 2009, com 333 funcionrios e cinco diretores, e possua despesas anuais da ordem de
R$ 68 milhes. Frente ao trauma da crise de abastecimento de energia em 2001, os esforos de planejamento na rea foram contnuos desde 2003 na gesto da ento ministra de
Minas e Energia, Dilma Roussef. A criao da EPE, o PNE e o PDEE formam um continuum, posteriormente integrado nos esforos de planejamento do PAC. A importncia
da Petrobras no setor outro fator impulsionador do planejamento, na medida em que o
planejamento da empresa um grande instrumento para o planejamento do setor.
Meio ambiente
Um exemplo da evoluo recente do planejamento na rea do meio ambiente no Brasil,
com dimenses socioeconmicas e regionais, foi a elaborao do Plano Amaznia
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Sustentvel (PAS). Lanado em maio de 2008, o PAS foi construdo a partir de um

termo de cooperao firmado em 2003 entre o presidente da Repblica e os governadores
dos nove estados da regio (Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par,
Rondnia, Roraima e Tocantins). Com um diagnstico abrangente, a partir de consultas
pblicas com mais de cinco mil representantes, ele detalha as diretrizes estratgicas para o
cumprimento de compromissos com o desenvolvimento sustentado da regio.
O plano foi estruturado em cinco partes: i) diagnstico; ii) objetivos; iii) diretrizes
estratgicas para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira; iv) estratgias
de implementao; e v) gesto do plano.
Parte-se de um diagnstico dos aspectos fsicos, demogrficos e sociais da regio, de
sua infraestrutura, de sua economia e especificidades setoriais, para chegar ao diagnstico
sobre as reas protegidas da Amaznia.30 De forma sinttica, o objetivo principal do PAS a
promoo do desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasileira, mediante a implantao de
um novo modelo pautado na valorizao de seu enorme patrimnio natural e no aporte de investimentos em tecnologia e infraestrutura, voltados para a viabilizao de atividades econmicas
dinmicas e inovadoras com a gerao de emprego e renda, compatvel com o uso sustentvel dos
recursos naturais e a preservao dos biomas, e visando a elevao do nvel de vida da populao
(BRASIL, 2008e).
Adiante, so delineadas as diretrizes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel

da Amaznia brasileira, que englobam o ordenamento territorial e a gesto ambiental, a
produo sustentvel com inovao e competitividade (refere-se ao manejo floresta, ao
turismo sustentvel e ecoturismo, produo mineral e industrial etc.), a infraestrutura
para o desenvolvimento sustentvel e a incluso social e cidadania.
Quanto s estratgias de implementao e gesto, reconhece-se no PAS a importncia do crescimento dos investimentos e do PIB regional para qualquer estratgia de
desenvolvimento, buscando incorporar ao crescimento questes-chave como distribuio
30. Conforme exposto no diagnstico feito no PAS, at 1980, o desmatamento na regio alcanava cerca de 300 mil km,
o equivalente a 6% da rea total. Nos ltimos 27 anos, nada menos que 432 mil km foram incorporados ao estoque
desmatado, montante que ameaa seriamente um processo de desenvolvimento sustentvel para a regio. Desse modo,
nos ltimos 27 anos, desmatou-se mais que nos cinco sculos anteriores.
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de renda, sustentabilidade poltica e social, gerao de emprego. O PAS tambm considera que o livre funcionamento das foras de mercado incapaz de reverter tendncias de
concentrao de renda, destruio ambiental e vulnerabilidade social, entre outras, e que,
portanto, cabe essencialmente ao Estado induzir o crescimento econmico das regies
menos dinmicas, em geral por meio de fomento s atividades econmicas motrizes.
De forma clara, as estratgias preconizadas pelo PAS ressaltam o papel do Estado,
enfatizando, inclusive, a ampliao de sua presena na regio em todos os nveis.
Esta presena deve se fazer por meio de aes dos governos federal e estaduais destinadas a garantir uma maior governabilidade sobre os movimentos de ocupao e transformao socioeconmica em determinadas reas; orientar o uso do territrio e de seus
recursos; induzir a ampliao e modernizao da base produtiva; e assegurar adequada
proviso de servios pblicos essenciais, como educao, segurana, sade, habitao,
assistncia tcnica, regularizao fundiria e justia. No documento, destaca-se ainda
que esta maior presena do Estado deve ter na recente recriao da Sudam, assim como
no seu fortalecimento institucional, um dos pilares do processo de construo de um
novo modelo de desenvolvimento para a Amaznia brasileira. Isto passar tambm,
como exposto no PAS, pela integrao das polticas para a Amaznia com a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Deve-se dizer que o PAS no apresentado como um plano operacional, mas um
plano estratgico contendo um elenco de diretrizes gerais e as estratgias recomendveis
para a sua implementao. As aes especficas devem materializar-se mediante planos
operacionais sub-regionais, alguns inclusive j elaborados ou em processo de elaborao,
como o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel para a rea de Influncia da
Rodovia BR-163 (Cuiab-Santarm); o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentvel
para o Arquiplago do Maraj; e o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel do
Xingu. No PAS, buscou-se a integrao da questo amaznica com as diretrizes gerais
e aes estruturantes de desenvolvimento, constantes no PPA 2008-2011 e no PAC.
Nesse sentido, as diretrizes estratgicas do PAS estabelecem a ampliao e melhoria da
infraestrutura como um de seus pilares e condio para impulsionar o pleno desenvolvimento econmico e social da Amaznia, tendo necessariamente como pressuposto o
planejamento estratgico das obras.
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Polticas de desenvolvimento habitacional

Dois momentos so fundamentais para compreender a evoluo do planejamento e
as aes na rea habitacional entre 2003 e 2010: o ano de 2004, com a divulgao da
Poltica Nacional de Habitao PNH (BRASIL, 2004b), e o ano de 2009, com a
implementao do programa Minha Casa, Minha Vida MCMV (BRASIL, 2009b).
A partir da criao do Ministrio das Cidades em 2003 e da construo da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU (BRASIL, 2003d), passou-se a formular a PNH, integrada aos esforos de enfrentamento dos imensos desafios relativos
ao acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e
mobilidade com segurana no Brasil.
O documento que sistematiza a PNH parte de um amplo diagnstico sobre a
questo habitacional no pas. O documento indica que a necessidade quantitativa
correspondia a 7,2 milhes de novas moradias em 2000, das quais, 5,5 milhes nas
reas urbanas e 1,7 milhes nas reas rurais, sendo 39,5% concentradas nos estados
do Sudeste e 32,4% no Nordeste. Indica ainda que, em 2000, 88,2% do dficit habitacional urbano concentrava-se em famlias com renda de at cinco salrios mnimos,
ampliando-se nas faixas de renda de at dois salrios mnimos, para as quais seriam
necessrios 4,2 milhes de novas moradias.
A qualidade do estoque de moradias existentes no pas outra dimenso da questo
habitacional destacada. Carncias de padro construtivo, situao fundiria, acesso aos
servios e equipamentos urbanos so problemas correntes. Todavia, a ausncia de infraestrutura urbana e saneamento ambiental vista como o maior problema, atingindo
10,2 milhes de moradias. Do total dos domiclios urbanos do pas, 32,1% tinham, no
incio dos anos 2000, pelo menos uma carncia de infraestrutura (gua, esgoto, coleta
de lixo ou energia eltrica). Destes domiclios carentes, 60,3% correspondem a famlias
nas faixas de renda de at trs salrios mnimos, e 43% localizam-se na regio Nordeste.
Partindo deste diagnstico, a PNH foi elaborada visando promover as condies de
acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda,
contribuindo para a incluso social. A poltica tem como componentes principais a integrao urbana de assentamentos precrios, urbanizao, regularizao fundiria, proviso de
habitao e integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano.
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Um elemento bsico dessa poltica a implementao de instrumentos como os

planos diretores municipais que garantam a funo social da propriedade urbana ,
os de regularizao fundiria que ampliem o acesso da populao de menor renda
terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e edilcia, tendo em
vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional.
A implementao da PNH foi prevista para ser progressiva, prevendo a criao
de instrumentos, tais como o Sistema Nacional de Habitao (SNH) e o Sistema de
Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao.
No perodo do PPA 2008-2011, o governo brasileiro lanou o programa Minha
Casa, Minha Vida (MCMV). Alm de ser a maior iniciativa na rea habitacional desde
o colapso da poltica implementada no regime militar, o MCMV acaba por se caracterizar tambm como um espao integrado de planejamento. A habitao j , por si
s, um eixo de aes diversas no que se refere a planejamento urbano, saneamento
ambiental, sade, educao e investimentos intensivos em mo de obra.
O MCMV parte do detalhado diagnstico da PNH, no qual est indicado que
90,9% do dficit habitacional de 7,2 milhes de moradias concentram-se em famlias com
renda de at trs salrios mnimos. A previso do programa reduzir em 14% o dficit
habitacional, destinando 40% das unidades para estas famlias mais pobres. Com efeito, o
MCMV procura reduzir os custos de registro de imveis para todos os contratos, os custos
de incorporao para o empreendedor, reduzir os prazos de licenciamento ambiental e
facilitar sobremaneira a regularizao fundiria. Ainda, o programa incorpora o financiamento de sistema de aquecimento solar trmico, importante para a questo ambiental,
para a indstria nacional, para a inovao, assim como para a reduo dos gastos com energia eltrica das famlias, proporcionalmente mais relevantes para as famlias mais pobres.
Concebido como instrumento de implementao da PNH, o MCMV tem por
objetivo a construo de 1 milho de moradias com recursos estimados em R$ 34
bilhes, permitindo o acesso das famlias de baixa renda casa prpria e gerao de
emprego e renda pelo aumento dos investimentos em construo civil e infraestrutura.
Subsidiado com recursos da Unio e do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), o MCMV tem como pblico-alvo famlias com renda de at dez salrios mnimos, garantindo subsdio integral com iseno do seguro para aquelas famlias com renda
63
de at trs salrios mnimos e subsdio parcial com reduo dos custos do seguro e acesso
ao Fundo Garantidor31 para famlias com renda entre trs e seis salrios mnimos e para
aquelas com renda entre seis e dez. Neste sentido, o MCMV foi estruturado com o objetivo de compatibilizar a prestao da casa prpria com a capacidade de pagamento das
famlias num cenrio de crescimento do emprego e da renda. Por isso, o pagamento da
primeira parcela do financiamento previsto para ocorrer apenas na entrega do imvel.
A entrada opcional e o comprometimento da renda no pode superar os 20%, alm
da desonerao fiscal, das garantias do Fundo Garantidor e do barateamento do seguro.
O grande brao operacional do programa a Caixa Econmica Federal (CEF),
com larga tradio na rea habitacional e grande capilaridade nas diversas regies do
pas. Estados e municpios podem aderir ao programa, mediante termo de adeso firmado com a CEF. A relao entre as trs esferas de governo pea-chave do programa,
na medida em que seu andamento depende sobremaneira dos governos subnacionais,
particularmente das prefeituras.
Apesar da fragilidade do Ministrio das Cidades na estrutura de governo, a elaborao da PNH um importante marco da retomada do planejamento no pas na
questo habitacional. Desde o colapso da poltica habitacional do regime militar nos
anos 1980, viu-se um hiato de duas dcadas nesta rea no Brasil. A PNH no somente
trouxe de volta o tema, mas tambm, partindo de um diagnstico amplo, recolocou
questes centrais como os subsdios de moradias para famlias de baixa renda e o combate especulao imobiliria. um documento de planejamento com um excelente
diagnstico, que contm princpios norteadores da poltica habitacional. A fragilidade
da concretizao do plano fica evidente no prprio cronograma de implementao,
mais direcionado aos marcos legais que a objetivos concretos.
A poltica habitacional entre 2003 e 2007 pareceu pouco efetiva quanto ao enfrentamento de um problema de tal magnitude diagnosticado na prpria PNH. Entre outras
questes, dados do Ministrio das Cidades indicam que o dficit habitacional no Brasil
aumentou de 7,2 milhes para 7,9 milhes de moradias entre 2000 e 2005. Um dos principais desafios para a implementao da PNH era a focalizao na populao favelada,
especialmente nas reas metropolitanas, que abrigam 89% desta populao.
31. O Fundo Garantidor, formado com recursos da Unio da ordem de R$ 1 bilho e com a contribuio 0,5% de cada
financiamento, um instrumento de garantia de refinanciamento das prestaes ao longo do contrato, a partir do pagamento da sexta parcela, em caso de perda da renda. Sempre com a comprovao de perda de renda, para famlias com
renda entre trs e cinco salrios mnimos, garantem-se 36 prestaes; para famlias com renda entre seis e oito salrios
mnimos, 24 prestaes; e para famlias com renda entre nove e dez salrios mnimos, 12 prestaes.
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Ento, qual foi a grande mudana a partir de 2007 no que se refere poltica habitacional, ao seu planejamento e aes? Procurou-se avanar de forma mais pragmtica.
Em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do
PAC, a questo habitacional foi sendo incorporada em seu ponto nevrlgico: viabilizar
moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos.
Dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados para a
infraestrutura social e urbana, sendo R$ 106,3 para habitao. A distribuio dos recursos
previstos para o Programa Prioritrio de Investimento (PPI) foi definida de forma conjunta
com representantes dos governos de 26 estados, mais o Distrito Federal, e de 184 municpios em reunies realizadas com objetivo de definir as prioridades de atendimento. Foram
eleitas para atendimento 12 regies metropolitanas, as capitais e os municpios com mais
de 150 mil habitantes, que concentram grande parte da populao de baixa renda sem
moradia. Nesse sentido, a urbanizao de favelas tornou-se o eixo fundamental de ao.
O maior pragmatismo pode ser visto nas diretrizes gerais para seleo dos projetos
do PAC para a urbanizao de favelas. As diretrizes se voltam para projetos de grande
porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao ambiental;
eliminao de gargalos da infraestrutura logstica (ocupaes em reas de aeroportos,
portos e ferrovias); preveno e mitigao do impacto de grandes instalaes de infraestrutura nacional; complementao de obras j iniciadas. Aps dois meses de reunies
foram selecionadas 192 propostas, beneficiando 157 municpios, num total de investimentos para os prximos anos em urbanizao de favelas da ordem de R$ 8,3 bilhes em
recursos no onerosos e R$ 2,8 bilhes para financiamento, num total de 11,1 bilhes.
Alm disso, foram garantidos R$ 4 bilhes para o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) at 2010. A partir de 2008, foi previsto o repasse de recursos do
fundo a entidades privadas sem fins lucrativos, como associaes e cooperativas.32
Com o lanamento do PAC 2 no incio de 2010, a centralidade da questo habitacional no planejamento governamental parece ter sido consolidada. O PAC 2 foi
concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com investimentos divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,33 somando R$ 1,59 trilho, tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2 foram divididos
32. Consultar a pgina eletrnica do Ministrio das Cidades: <www.cidades.gov.br>.
33. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi prevista para ocorrer at 2014.
65
em seis grandes eixos, dos quais, quatro esto diretamente ligados questo urbana
e habitacional: i) PAC Cidade Melhor; ii) PAC Comunidade Cidad; iii) PAC gua
e Luz para Todos; e iv) PAC Minha Casa Minha Vida.34
A concentrao dos recursos previstos no PAC 2 grande. Do total de investimentos previstos, R$ 1,092 trilho (68,6%) foram alocados em projetos de energia.
Todavia, merece destaque que a segunda maior rubrica de gastos habitao, com
R$ 278,2 bilhes (17,4%), dirigidos em grande medida ao MCMV.
Polticas de desenvolvimento social

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODMs), estabelecidos em 2000 e
abraados por 198 naes, tm sido uma referncia para o planejamento e aes na
rea do desenvolvimento social no Brasil. Por sua importncia, mesmo no sendo um
documento de planejamento propriamente dito, parece oportuno fazer uma exposio
sinttica de suas grandes linhas para que, em seguida, se possa analisar a Agenda Social
criada em 2008, muito inspirada nos ODMs.
Oito metas foram estabelecidas em 2000 para serem atingidas at 2015:

erradicar a extrema pobreza;
universalizar a educao primria;
promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;
reduzir a mortalidade na infncia;
melhorar a sade materna;
combater a Aids, a malria e outras doenas;
garantir a sustentabilidade ambiental;
estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
Destacam-se algumas delas para sintetizar a evoluo e a situao atual quanto

ao cumprimento dos ODMs no Brasil. A erradicao da pobreza extrema e da fome
no mundo o primeiro e principal ODM. Duas metas foram estabelecidas para tal
objetivo: reduzir pela metade a pobreza extrema na populao mundial em relao
ao nvel de 1990 e reduzir pela metade o nmero de pessoas que passam fome. Tais
34. Alm desses, o PAC 2 conta com o PAC Transporte e o PAC Energia.
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metas so mundiais. No Brasil, estabeleceu-se reduzir at 2015 a pobreza extrema a um

quarto do nvel de 1990. Dados oficiais indicam que tal reduo foi obtida em 2007
e superada em 2008, chegando, em 2010, a um quinto da pobreza extrema de 1990
(IPEA, 2010b, p. 23-25). No caso da reduo da fome, o indicador fundamental a
porcentagem de crianas na faixa de 0 a 4 anos com peso abaixo do esperado para a
idade, tendo por referncia as curvas de crescimento de crianas saudveis e bem alimentadas da Organizao Mundial da Sade (OMS), divulgadas em 2006. Entre 1996
e 2006, o Brasil reduziu esta porcentagem de 4,2% para 1,8%, tambm superando a
meta estabelecida para 2015 de forma antecipada.
A universalizao da educao primria foi praticamente concluda no Brasil.
Por isso, a meta estabelecida no caso brasileiro assegurar a concluso do ensino fundamental para todos os jovens brasileiros, reduzindo a distoro entre idade e srie, e
ampliando a qualidade do ensino oferecido. Alm disso, pretende-se reduzir as desigualdades de gnero e raa/cor na estrutura. O crescimento dos concluintes acentuado entre 1992 e 2008. Todavia, entre as pessoas de 11 e 12 anos, o ndice de concluso
da quarta srie caiu de 56,7% para 50,9%, e de 75,2% para 72,3%, respectivamente,
entre 2005 e 2008. No mesmo perodo, subiu de 68,4% para 75,2% o nmero de
pessoas de 18 anos concluintes da oitava srie do ensino fundamental. Alm desta
questo, as avaliaes da qualidade do ensino realizadas pelo governo e pelo Programa
Internacional de Avaliao de Alunos (Program for International Student Assessment
Pisa), da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), recorrentemente colocam o Brasil em pssima situao na comparao internacional.
Alguns dos ODMs esto diretamente ligados s polticas de sade no pas e, portanto, efetividade da estrutura criada a partir da CF/1988, particularmente do Sistema
nico de Sade (SUS). A mortalidade na infncia (crianas menores de 5 anos) caiu
58% no Brasil, entre 1990 e 2010, sendo, atualmente, de 22,8 bitos por mil nascidos
vivos. Mantidas as tendncias atuais, a meta vinculada aos ODMs de 17,9 bitos por
mil nascidos vivos para 2015 deve ser alcanada. A tendncia de queda vem sendo
determinada pela reduo das mortes por doenas infecciosas e afeces perinatais.
A amplitude e a capilaridade do SUS, o Programa Nacional de Imunizaes e a
Estratgia de Sade da Famlia tm sido fundamentais para tais resultados. A mortalidade materna tambm diminuiu acentuadamente no perodo de 1990 a 2010: caiu
quase metade, de 140 para 75 mortes por 100 mil nascidos vivos. Avanos no SUS
67
relativos ao parto foram determinantes para a reduo de mortes por causas obsttricas diretas, razo pela qual, fundamentalmente, reduziu-se a mortalidade materna.
No entanto, a meta reduzir em trs quartos a razo de mortalidade materna em
2015, tendo como base o ano de 1990. Para isso, outra meta estabelecida a universalizao da cobertura por aes de sade sexual e reprodutiva at 2015, assim como
a conteno do crescimento da mortalidade por cncer de mama e de colo de tero.
Os avanos na rea de sade no Brasil tm no combate Aids, talvez, o seu resultado mais reconhecido internacionalmente. As taxas de incidncia, crescentes at 2000,
foram estabilizadas em torno de 17,9 casos para cada 100 mil habitantes. Alm de
estabiliz-la, em larga medida pela eficcia de programas em massa de esclarecimento e
fornecimento de meios para evitar o contgio (distribuio de preservativos, testagem
pr-natal etc.), a sobrevida dos pacientes com Aids aumentou sobremaneira, passando
de 5 meses, no final da dcada de 1980, para 58 meses, em 1996, e 108 meses (nove
anos) em 2008. A universalizao do acesso terapia antirretroviral (TARV) pelo SUS,
implantada em 1996, foi determinante para o aumento da sobrevida com grande
melhoria das condies de sade do infectado.
Em Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento
2010 (IPEA, 2010b), observa-se que o crescimento econmico a partir de 2003 foi o
principal fator para que o Brasil alcanasse a meta nacional de reduo da pobreza
extrema de forma antecipada. No obstante, a ampla estrutura da poltica social desenhada a partir da CF/1988 vista como decisiva para o cumprimento dos ODMs no
Brasil. No perodo recente, a Previdncia Social, a expanso dos programas de transferncia de renda, tanto aqueles conformados na CF/1988, como o Bolsa Famlia,
associados aos aumentos reais da renda dos mais pobres com destaque para o papel
do salrio mnimo , quanto programas de grande capilaridade, como o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), foram decisivos para o cumprimento do
primeiro e mais importante ODM. Ademais, apesar das dificuldades, tem-se mostrado
fundamental para o cumprimento dos ODM contar com um sistema universal de
sade, particularmente num pas como o Brasil, heterogneo, com um histrico
de carncias sociais mltiplas. Nestes termos, na introduo do referido relatrio,
Marie Pierre Poirier, coordenadora residente interina do Sistema da ONU no Brasil,
afirma que a forte expanso do SUS, atravs do acesso Ateno Primria em Sade,
serviu de plataforma para a acelerao de aes orientadas a vrios dos ODM (IPEA,
2010b, p. 11). Neste mesmo relatrio, afirma-se que as polticas sociais no Brasil so
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inseparveis dos ODMs e que, nesse sentido, uma agenda social foi construda progressivamente desde 2003, sendo consolidada num documento de planejamento para
a integrao das polticas sociais pela Casa Civil da Presidncia da Repblica em 2008,
sob forte influncia das diretrizes e metas dos ODMs.
A Agenda Social de 2008 (BRASIL, 2008c), que englobou recursos da ordem de
R$ 82,8 bilhes, busca integrar programas sociais em torno da reduo das desigualdades, juventude, direitos de cidadania, cultura, educao, sade e segurana. Onze eixos
formam a Agenda Social: criana e adolescente; cultura; juventude; mulheres; Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE); pessoas com deficincia; povos indgenas;
Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci); quilombolas;
reduo da desigualdade social; e registro civil.
O eixo fundamental da Agenda Social a reduo da desigualdade social, que abriga
programas do porte do Bolsa Famlia e outras iniciativas de combate pobreza. Isto pode
ser visto pela prpria distribuio dos gastos previstos na agenda, uma vez que 56,5%
dos recursos foram abrigados neste eixo. A educao outro eixo de destaque na agenda.
Com as iniciativas no mbito do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), 27,4%
dos recursos previstos foram alocados neste eixo. Outros eixos abrigam importantes iniciativas. o caso do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci)
desenvolvido pelo Ministrio da Justia, que busca articular polticas de segurana com
aes sociais. Entre os principais eixos do Pronasci, destacam-se: a valorizao dos profissionais de segurana pblica; a reestruturao do sistema penitencirio; o combate
corrupo policial; e o envolvimento da comunidade na preveno da violncia.35
Na cultura, alguns dos objetivos consiste em: estruturar 20 mil Pontos de Cultura
at 2010; incentivar o uso de TVs e rdios pblicas como meio de acesso cultura;
implantar 613 bibliotecas pblicas e modernizar outras 4.500; editar e distribuir 200
ttulos, em tiragens populares e de bolso, num total de 9 milhes de livros a preos
populares; qualificar espaos comunitrios e culturais de multiuso nas periferias, reas
degradadas e centros histricos; e estabelecer o vale-cultura, a fim de estimular o consumo de bens e servios para 3 milhes de trabalhadores. Quanto ao registro civil,
objetiva-se garantir acesso para a populao de baixa renda a todos os documentos
35. Importante destacar que uma das linhas do Pronasci o financiamento de habitaes para os policiais, integrado ao
programa Minha Casa, Minha Vida.
69
bsicos de cidadania (certido de nascimento, RG, CPF), por intermdio da mobilizao de vrios ministrios e instrumentos da estrutura de Estado.
A Agenda Social pode ser caracterizada como um esforo de planejamento integrado, cujo objetivo no a criao de novos programas ou aes, mas a constituio
de um espao de integrao das polticas sociais a partir do centro do governo, a Casa
Civil da Presidncia da Repblica.
Conforme inscrito no PPA 2008-2011, os componentes prioritrios ao processo
de desenvolvimento do pas e ao seu planejamento passam pelos investimentos em
infraestrutura por meio dos PACs, pela integrao das polticas sociais com a Agenda
Social e pelo novo modelo de desenvolvimento da educao inscrito no PDE.
Em virtude de a educao ocupar espao de destaque no PPA 2008-2011, sendo
um eixo de destaque na Agenda Social, e devido s dificuldades de se alcanarem as
metas estabelecidas nos ODM, adequado traar as linhas gerais da principal iniciativa de planejamento na rea de educao: o Plano de Desenvolvimento da Educao
(PDE), lanado em 2007.
Entre as razes e princpios do PDE est a promoo da educao formal pblica
no sentido de favorecer a socializao e a formao de indivduos autnomos integrados sociedade moderna. Nas palavras do ministro da Educao, Fernando Haddad,
prope-se uma educao que promova a individuao e a socializao voltada para a
autonomia (BRASIL, 2007b, p. 7).
O PDE um passo em direo construo de uma resposta institucional amparada nessa concepo de educao. Como programa executivo, um plano de ao foi
concebido em torno de quatro eixos norteadores educao bsica, educao superior,
educao profissional e alfabetizao , que englobam mais de 40 programas que o
traduzem de forma concreta.
No caso da educao bsica, as linhas de ao incluem a formao de professores e
o estabelecimento de um piso salarial nacional; o financiamento, particularmente com a
estruturao e avano do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), que, ao substituir o Fundo de
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Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio

(FUNDEF), criou um nico fundo pblico para toda a educao bsica; o aperfeioamento
dos instrumentos de avaliao, com a criao do ndice de desenvolvimento da educao
bsica (IDEB); e o plano de metas, voltado para o planejamento e gesto educacional.
Para a educao superior, o planejamento estabelecido engloba a reestruturao
e expanso das universidades federais, por meio do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni) e do Plano Nacional
de Assistncia Estudantil (PNAES), assim como a democratizao do acesso, por meio do
Programa Universidade para Todos (Prouni) e do Fundo de Financiamento ao Estudante
de Ensino Superior (Fies), e o aperfeioamento dos instrumentos de avaliao, com o
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes). No que se refere educao profissional e tecnolgica, o passo fundamental a criao dos institutos federais de
educao, cincia e tecnologia (IFETs), buscando-se um ensino tcnico de elevado nvel
a partir da combinao do ensino das cincias naturais e das humanidades (inclusive
filosofia) com a educao profissional e tecnolgica. Tambm inclui iniciativas quanto
normatizao do estgio, tratado como um ato educativo e no de precarizao das
relaes de trabalho, alm de iniciativas de profissionalizao de jovens e adultos em programas como o Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem). A partir de duras
crticas aos programas brasileiros de alfabetizao por sua baixa efetividade, estruturou-se
a educao de jovens e adultos (EJA), contemplando-a no FUNDEB.
No PDE feita a defesa radical da ampliao dos investimentos em educao no pas.
Mesmo frente s crticas existentes de que j se gastam recursos num montante prximo aos
pases desenvolvidos (4% do PIB), a renda per capita relativamente baixa e a elevada dvida
educacional impem a necessidade de ampliao dos recursos numa estrutura reformulada
nos moldes propostos. Ademais, conforme afirmao do ministro Haddad,
o PDE pretende ser mais do que a traduo instrumental do Plano Nacional de Educao (PNE),
o qual, em certa medida, apresenta um bom diagnstico dos problemas educacionais, mas deixa
em aberto a questo das aes a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educao (...). Isso
porque, de um lado, o PDE est ancorado em uma concepo substantiva de educao que perpassa
todos os nveis e modalidades educacionais e, de outro, em fundamentos e princpios historicamente
saturados, voltados para a consecuo dos objetivos republicanos presentes na Constituio, sobretudo no que concerne ao que designaremos por viso sistmica da educao e sua relao com a
ordenao territorial e o desenvolvimento econmico e social (BRASIL, 2007b, p. 6).
71
3 UMA INTERPRETAO DA EVOLUO DO PLANEJAMENTO

NO BRASIL ENTRE 2003 E 2010
Fazer um panorama dos documentos produzidos pelo alto escalo do governo brasileiro
sobre planejamento do desenvolvimento entre 2003 e 2010 impe a difcil tarefa de selecionar alguns destes documentos e excluir a maioria. Alm disso, o perodo marcado por
grande heterogeneidade no planejamento e nas condies gerais da economia brasileira.
A arbitrria seleo feita dos documentos procurou dar conta da diversidade de iniciativas
de planejamento, em diferentes reas de governo, ao longo de todo o perodo. Para tanto,
procurou-se analisar os documentos em suas linhas de fora, buscando a compreenso
da evoluo do planejamento no Brasil em seu conjunto entre 2003 e 2010.36
De forma geral, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm
um carter mais genrico, diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com
as necessidades concretas do planejamento. O prprio PPA, construdo a partir do
programa de governo vencedor nas eleies presidenciais de 2002, com grande abrangncia de temas e questes, traz uma boa caracterizao dos problemas do pas no
incio dos anos 2000. Ele se define na crtica ao conservadorismo do regime militar,
assim como aos impasses e incapacidade dos governos civis, ps-perodo militar, de
encaminharem as grandes questes da vida nacional. Neste sentido, o PPA 2004-2007
traz uma caracterizao dos problemas do pas no incio dos anos 2000, incorporando
crticas ao regime militar e s dcadas de 1980 e de 1990. Num momento de grandes
incertezas, procura estabelecer uma estratgia de desenvolvimento associando crescimento econmico, expanso do consumo de massa e redistribuio de renda.
Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do PPA 2008-2011,
incluindo o prprio PPA, so elaborados com um grau de concretude visivelmente
maior, um pragmatismo declarado que procura responder, em geral, a demandas e
elaboraes setoriais ou de grandes empresas estatais. Mesmo buscando preservar o
modelo de participao social do PPA 2004-2007, para promover o compartilhamento
das decises sobre os rumos do pas por meio da participao ativa da sociedade na
definio do planejamento pblico, o desenho geral do PPA 2008-2011 indica maior
centralizao do planejamento e da execuo. A importncia das grandes estruturas
36. Para uma viso desta e de outras questes atinentes ao movimento recente de retomada e reorganizao da atividade
de planejamento governamental no Brasil, ver Cardoso Jnior (2011).
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de Estado empresas estatais, bancos pblicos etc. na concepo, no desenho e na

execuo do PPA parece implicar maior centralidade do planejamento e das decises no
mbito da alta burocracia do Estado. Talvez isto fique mais evidente nos documentos
de planejamento produzidos nos marcos do PPA 2008-2011, como o PAC, as orientaes do BNDES e os planos de negcios da Petrobras.
Com efeito, a anlise dos planos e programas em vrias reas revela as peculiaridades
de tal evoluo entre o primeiro e o segundo perodo do governo do presidente Lula.
Tomando como exemplo o setor produtivo industrial, o perfil mais genrico da
PITCE, de 2003, deu lugar ao declarado pragmatismo da PDP, de 2008, explicitando
as diferenas entre o ambiente do PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011.37 A evoluo do
planejamento do desenvolvimento tecnolgico e produtivo entre 2003 e 2010 talvez seja
aquela que melhor explicite as contradies entre o planejamento e a poltica econmica.
A poltica econmica no acompanhou a evoluo do carter mais pragmtico da
poltica de desenvolvimento produtivo. O planejamento que caminhou para o pragmatismo, com papel de destaque para o BNDES, conviveu com uma poltica econmica
extremamente prejudicial aos objetivos de desenvolvimento da estrutura produtiva e
tecnolgica nacional. Juros e cmbio desconectados dos esforos de planejamento do
desenvolvimento no foram capazes de frear o crescimento no perodo 2003-2010,
apoiado, primeiramente, em taxas inauditas de crescimento do comrcio internacional
particularmente das commodities e, depois, no mercado interno, pelo consumo
assentado na expanso da renda e do crdito.
Todavia, trata-se de um crescimento com limitado contedo de progresso tecnolgico e produtivo num perodo de intensa transformao da base tcnica e com um
ponto de partida ruim, tendo em vista as heranas da industrializao, da crise nos
anos 1980 e dos efeitos deletrios das polticas liberais dos anos 1990 sobre a estrutura
produtiva nacional. Sem contar com uma poltica econmica extremamente favorvel
aos investimentos, ao desenvolvimento produtivo e inovao, com uma robusta poltica industrial integrada incluindo a defesa de certos setores industriais , alm de
37. Em comum, a elaborao da PICTE e da PDP entre 2003 e 2008 recolocou, depois de longo perodo, o tema do planejamento numa rea em intensa transformao, decisiva para o desenvolvimento econmico do pas, na qual est uma das
grandes fragilidades histricas da economia brasileira.
73
outras externalidades benignas, como afirma o professor Luciano Coutinho, o pas

ter grandes dificuldades num cenrio internacional de crise econmica e exacerbao
crescente da concorrncia.
Na habitao, o carter diagnstico da PNH, de 2004, deu lugar s aes concretas do MCMV, de 2009. O ncleo de tal mudana, a partir de 2007, em meio ao
processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do PAC, foi
a centralidade dada ao ponto nevrlgico da questo habitacional no Brasil desde o
perodo de industrializao: viabilizar moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos. Como tratado anteriormente, dos R$ 503,9 bilhes
previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados para a infraestrutura social e
urbana, sendo R$ 106,3 para a habitao. Foram eleitas para atendimento prioritrio
12 regies metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes,
que concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia no Brasil.
Dessa maneira, a poltica habitacional avanou, entre 2008 e 2010, do ponto de
vista do volume de recursos destinados e do planejamento da poltica pblica voltado
para o centro do problema habitacional no pas (a populao de baixa renda). Ela se
articulou com o maior esforo concreto de planejamento do desenvolvimento do pas
no perodo recente: o PAC. O MCMV parece representar bem esta inflexo na poltica
habitacional nos ltimos trs anos.
Numa outra linha, um dos setores em que o planejamento se apresenta de forma
mais completa no Brasil o setor de energia. O PDEE 2008-2017, elaborado pelo
MME e pela EPE, uma demonstrao da qualidade dos esforos de planejamento em
uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas. Trata-se de uma
rea com uma grande tradio de planejamento e que remonta aos Planos Decenais.
Observando-se especificamente a evoluo do planejamento na rea de energia
no Brasil, entre 2003 e 2010, pode-se perceber os efeitos do trauma da crise de desabastecimento de energia em 2001. Os esforos de planejamento na rea foram contnuos desde 2003, na gesto da ento ministra de Minas e Energia, Dilma Roussef. A
criao da EPE, o PNE e o PDEE formam um continuum, posteriormente integrado
aos esforos de planejamento do PAC. A importncia da Petrobras no setor outro
fator impulsionador do planejamento, na medida em que o planejamento da empresa
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um grande instrumento para o planejamento do setor. Como tratado anteriormente,

deve-se destacar a importncia da presena de um rgo de planejamento setorial como
a EPE, empresa pblica criada em 2004, que conta com dotao oramentria prpria, com uma estrutura leve, dinmica, com um corpo tcnico altamente qualificado,
e utiliza um volume de recursos relativamente baixo frente fundamental tarefa do
planejamento energtico do pas. Em torno do trabalho da EPE, esto investimentos
decisivos para a sustentao do crescimento, da ordem de R$ 800 bilhes, que sero
realizados nas prximas duas dcadas.
Como na energia, a Defesa nacional uma rea marcada por certa continuidade.
No caso dos dois principais documentos de planejamento da rea de Defesa nacional
elaborados entre 2003 e 2010 a Poltica Nacional de Defesa (2005) e a Estratgia
Nacional de Defesa (2008) , pode-se dizer que marcante a continuidade dos temas
e dos pilares estruturantes. No se trata de uma continuidade somente de princpios
gerais de afirmao da soberania nacional, como seria previsvel, mas nas relaes estabelecidas entre Defesa nacional e polticas de desenvolvimento nacional. Destacam-se
as complementaridades e sinergias, apontadas nos dois documentos, entre os esforos
de reestruturao do aparato de Defesa nacional e o desenvolvimento de uma slida
poltica industrial no pas. Assim, importante destacar que a Estratgia Nacional de
Defesa, de 2008, foi elaborada em um momento em que a prosperidade econmica
e os esforos de planejamento da poltica industrial eram mais concretos com a PDP.
Em relao ao planejamento voltado para a rea social, no perodo 2003-2010,
grandes diretrizes foram estabelecidas nos ODMs no incio da dcada. O plano de
governo do candidato a presidente da Repblica em 2002, Luiz Incio Lula da Silva,
inspirador do PPA 2004-2007 e do PPA 2008-2011, agrega-se como espao para o
estabelecimento destas grandes diretrizes para a rea social. Ao mesmo tempo, observase a proliferao de planos, programas e aes ao longo do perodo, em vrios setores
da rea social, caminhando de um planejamento mais abstrato para iniciativas com um
grau de concretude maior, como o PDE, o MCMV, o Bolsa Famlia. Entretanto, a
proliferao de iniciativas em ateno s diretrizes gerais estabelecidas desde 2000, e de
forma mais ampla, desde a Constituio de 1988, mereceu ateno especial do centro
estratgico e poltico do governo Lula, a Casa Civil da Presidncia da Repblica, por
meio da Agenda Social. Criada pela necessidade do planejamento integrado da poltica
social, a Agenda Social, elaborada no segundo mandato do presidente Lula, pode ser
75
caracterizada como um esforo de planejamento integrado, cujo objetivo no foi a

criao de novos programas ou aes, mas se constituir num espao de integrao das
polticas sociais a partir da Casa Civil.
No que se refere aos PACs, deve-se dizer que se trata das peas fundamentais do planejamento estatal no perodo de vigncia do PPA 2008-2011. So programas que abrigam
novas aes de governo e organizam polticas antes existentes sob um comando central
ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica. Importante notar que, ao contrrio dos
exemplos anteriores, nos quais se observam mudanas em cada uma das reas entre o primeiro e segundo mandato do presidente Lula, os dois PACs foram elaborados no segundo
perodo, sob um maior pragmatismo. Cabe destacar que foram elaborados em condies
distintas: o PAC 1, em 2007, veio para acelerar o crescimento de uma economia em expanso; o PAC 2, em 2010, foi elaborado sob os efeitos da crise, integrando um leque mais
amplo de polticas de recuperao econmica.
Em condies distintas, ambos recolocam a centralidade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. O legado fundamental deixado pelo PAC 1 foi colocar
a questo dos investimentos na ordem do dia, com papel central do BNDES. O PAC 2
refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura, j presente no primeiro PAC
1, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo em vista a dimenso dos investimentos no pr-sal. Deve-se destacar que o PAC 2 integra um conjunto de investimentos
planejados nas reas sociais no presentes no primeiro programa, visvel nos seus eixos de
ao: PAC Cidade Melhor; PAC Comunidade Cidad; PAC Minha Casa Minha Vida;
PAC gua e Luz para Todos; PAC Transportes; e PAC Energia. Isto um avano em termos
do enfrentamento de graves problemas diretamente relacionados questo social no Brasil.
Impe-se neste trabalho questionar as razes relativas s peculiaridades do primeiro e segundo perodo que se manifestam nas diferentes reas analisadas.
Parece acertado concluir que os documentos de planejamento do primeiro perodo
estiveram profundamente marcados pelos efeitos da estagnao da economia brasileira,
que perdurou por mais de vinte anos. A experincia de dcadas de estagnao econmica gerou para o pas a falta de demanda por aes mais amplas de planejamento, sem
que isso tivesse, de certo modo, drsticos impactos. Neste perodo, o Estado tinha a sua
capacidade de gasto limitada pelo padro da poltica econmica herdado dos anos 1990
e pelos efeitos do baixo crescimento econmico sobre a sua base de financiamento.
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A nova dinmica da economia brasileira, a partir de 2004, com a retomada do crescimento, impulsionou maiores esforos de planejamento a partir de 2007-2008. Sem ignorar as condicionalidades polticas dos rumos nacionais na passagem do primeiro para o
segundo governo do presidente Lula, com a retomada do crescimento econmico, a partir
de determinaes alheias ao planejamento governamental, surgiram condies e se imps
a necessidade de que ele avanasse de forma mais concreta. A anlise dos documentos
mostra que, de fato, o planejamento avanou no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011.
O desafio que se coloca, ento, interpretar a forma como isso ocorreu. A hiptese
aqui construda, a partir das anlises dos documentos, que o planejamento avanou,
fundamentalmente, por amplos setores da ao estatal e pelo curso dos investimentos.
Tal hiptese implica compreender que a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e econmicos, propiciou maior envergadura aos esforos de planejamento
a partir de 2007-2008 e no o contrrio. Vale dizer: no foi o planejamento que criou
condies para a retomada do crescimento, mas o crescimento que impulsionou o planejamento dos setores e das decises de investimento. No se trata de minimizar os esforos
do governo brasileiro expostos em cada documento desde 2003, mas, apenas, traar
criticamente um panorama da evoluo do planejamento no perodo sob anlise, apontando questes que devero ser examinadas com cuidado no futuro prximo.
Pode-se dizer que este movimento aconteceu em mo dupla: primeiro, em quase
todos os casos analisados, percebe-se que as iniciativas setoriais de planejamento procuram romper com o incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao
dos programas e aes tais quais contidos no PPA. Em segundo lugar, tambm na
maioria dos casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial de romper com
a precedncia e a primazia do oramento sobre o investimento e sobre a prpria noo
de planejamento em sentido mais amplo e mais forte.
Deve-se notar tambm que, uma vez disparados os instrumentos de planejamento
num quadro de crescimento, esse movimento foi se acentuando no binio 20092010, mesmo sob o efeito da crise internacional. Em vrias dimenses, a resposta
crise foi dada pelo pas com forte ao estatal, contando com iniciativas planejadas
anteriormente. Isto pode ser visto na determinao do BNDES de sustentar todos
os financiamentos anteriormente contratados, ou ainda, na manuteno dos gastos
pblicos para os investimentos do PAC.
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Como consequncia, pode-se afirmar que a importncia recente das iniciativas

aqui sintetizadas de planejamento, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos econmico-financeiros de grande porte, imps a necessidade
de o governo avanar em sua capacidade global de coordenao setorial. Pode-se dizer
tambm que, se o curso dos investimentos acabou conformando uma estratgia de
planejamento, torna-se ainda mais necessria a coordenao dos ncleos fundamentais
do investimento, como a Petrobras, os grandes bancos pblicos (BNDES, Banco do
Brasil e CEF), alm dos fundos de penso, tendo em vista a enorme concentrao no
Estado das decises de investimento e da oferta de crdito.
Nota-se que, atualmente, entre as principais aes de estmulo ao investimento
esto: o PAC, com os investimentos em infraestrutura; o programa Minha Casa, Minha
Vida, com os investimentos em habitao; e o programa do BNDES de sustentao do
investimento (BNDES PSI), com investimentos em bens de capital e inovao. Devido
mobilizao destes e de outros instrumentos, a participao do investimento total no
PIB subiu de 16,4%, em 2006, para 18,7%, em 2008, e a participao do investimento
pblico no PIB (OGU e estatais), de 1,6%, em 2006, para 2,9%, em 2009, em meio
retomada do planejamento da infraestrutura e de investimentos paralisados. Mesmo
assim, a maior taxa de investimento entre 2003 e 2010, obtida em 2008 (18,7% do PIB),
praticamente a mesma de 1995, claramente insuficiente diante das necessidades do pas.
Uma questo-chave para o planejamento do desenvolvimento est, portanto, nas
possibilidades de elevao da taxa de investimento do pas. Com propriedade, esta
questo foi tratada no Projeto PIB, que, em linhas gerais, apontou para a crescente
necessidade da ao direta do Estado no planejamento, regulao e execuo dos investimentos no pas. Vrios problemas envolvem tal questo, mas, fundamentalmente, trs
deles devem ser destacados.
Em primeiro lugar, os esforos de planejamento e da promoo de novos investimentos conviveram ao longo de todo o perodo 2003-2010 com o conservadorismo
da poltica econmica caracterizado pela trade juros altos, cmbio valorizado e poltica
fiscal de ajustamento. A poltica econmica mostrou-se recorrentemente contrria aos
objetivos do planejamento para o crescimento entre 2003 e 2010. Verifica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro perodo, at 2007. A partir de ento, apesar
do padro de poltica econmica, obteve-se o crescimento que minimizou os efeitos
deletrios desta poltica sobre a economia.
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O segundo problema diz respeito a uma questo estrutural de grande profundidade:

a fragilidade das estruturas internas de financiamento de longo prazo que, pelas peculiaridades histricas do desenvolvimento brasileiro, esto fundamentalmente centradas do
Estado. No perodo recente, observou-se um enorme esforo dos bancos pblicos para
garantir crdito aos grandes projetos de interesse nacional, para o desenvolvimento produtivo e social. CEF e BNDES so importantes exemplos deste esforo. A ao do BNDES,
contando com significativa ampliao de seu funding, tem-se mostrado fundamental para
o financiamento de grandes projeto em longo prazo, assim como o papel desempenhado
pela CEF em relao ao financiamento habitacional, particularmente no que se refere ao
programa Minha Casa, Minha Vida. Mesmo assim, as fragilidades estruturais relativas
ao financiamento de longo prazo permaneceram neste perodo de crescimento e, de forma
geral, no foram objeto de anlise, crtica ou proposies nos documentos analisados.
Seguramente, enfrentar tal questo parece algo essencial nos prximos anos no Brasil.
Em terceiro lugar, as dificuldades de efetivao do gasto pblico mitigam profundamente as possibilidades de expanso dos investimentos. Alm dos problemas relativos
poltica econmica e das fragilidades das estruturas de financiamento, depois de mais de
vinte anos sem grandes investimentos, ficou notria a dificuldade de execuo do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a crise econmica
na dcada de 1980 e, mais ainda, com as chamadas reformas do Estado, nos anos 1990,
sob hegemonia liberal. Assim, por um lado, parte importante da burocracia estatal foi
desmontada, desorganizada ou desmobilizada pela falta de atividade ao longo dos anos
1980 e 1990 e, por outro, crescentes dificuldades para a efetivao do gasto pblico foram
criadas por meio legal, a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei de Licitaes,
das dificuldades para o licenciamento ambiental e do poder discricionrio do Ministrio
Pblico, entre outros. Trata-se de um arranjo institucional montado para frear o Estado,
que se pensava pouco atuante nos moldes das convices liberais dos anos 1990 e que,
atualmente, se mostra incompatvel com as necessidades de uma poltica de desenvolvimento e do planejamento de longo prazo, com enorme centralidade do Estado.
Um componente adicional, no menos importante, que dificulta a efetivao do
gasto pblico e, portanto, dos investimentos, a rigidez oramentria produzida ao
longo dos ltimos trinta anos, prejudicial ao manejo dos recursos em prol do planejamento do desenvolvimento. um tema de difcil tratamento, particularmente, porque
tal rigidez foi promovida, em larga medida, pela CF/1988, em nome do enfrentamento
79
da questo social no Brasil. Sem entrar no cerne do debate, concretamente, desde os anos
1980, as possibilidades da execuo discricionria dos gastos por parte do Executivo
foram efetivamente reduzidas. Em 2004, mesmo com as desvinculaes de receitas
da Unio, mais de 80% das receitas oramentrias estavam vinculadas a rubricas de
gastos obrigatrios, enquanto, em meados da dcada de 1970, em meio ao II PND, as
receitas disponveis no vinculadas ultrapassavam os 70%. Mesmo considerando-se
as condies polticas, econmicas e sociais que levaram ao estabelecimento das vinculaes constitucionais para a rea social nos anos 1980, e sabendo-se como o gasto social
foi penalizado nos anos 1990, no se pode enaltecer as virtudes de um oramento to
marcado por vinculaes como hoje se tem no Brasil. O engessamento do oramento
pblico no algo a ser enaltecido, mas um grave problema para a definio dos pilares
do planejamento econmico para o desenvolvimento.
Se, num quadro de baixo crescimento e conduo ortodoxa da poltica econmica,
tal tema no foi debatido, parece adequado debat-lo num cenrio de crescimento econmico e politicamente mais favorvel expanso do papel do Estado na promoo do
desenvolvimento e do bem-estar. Tal cenrio econmico e poltico, ao mesmo tempo em
que aumenta as possibilidades de expanso do gasto social, exige o avano do planejamento econmico por parte do Estado para garantir a expanso continuada da economia.
As dificuldades relativas desorganizao da burocracia estatal, ao avano de um
arcabouo legal contra o gasto pblico e s polticas de Estado, assim como em relao
s dificuldades de gesto do oramento para o planejamento, parecem se manifestar com
intensidade nos PACs e em outros importantes programas do governo federal. No obstante, neste novo cenrio poltico e econmico, o crescimento acelerado da economia
com uma carga tributria elevada paradoxalmente promovida pela ortodoxia liberal
nos anos 1990 abriu novas possibilidades para a reconstruo das estruturas estatais,
para a efetiva modernizao do Estado brasileiro e para o avano do planejamento.
Aborde-se ainda uma questo de fundo em relao sntese da evoluo do planejamento no Brasil entre 2003 e 2010: a questo externa.
Em meio s dificuldades externas que marcaram a transio do governo do presidente Fernando Henrique Cardoso para o primeiro mandato do presidente Lula,
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nos documentos produzidos at 2007, clara a preocupao com a questo externa.

Tal preocupao no aparece sob a forma de uma reflexo mais ampla sobre o padro
de insero do Brasil numa ordem internacional em profunda transformao, mas, de
forma pragmtica, em torno dos problemas nas contas externas.
Dessa forma, a complexa questo externa, historicamente cara a um pas como o
Brasil, foi circunscrita, nas diferentes conjunturas entre 2003 e 2010, ora aos problemas
de ajustamento do balano de pagamentos, ora aos efeitos danosos reais da valorizao
cambial sobre a estrutura produtiva nacional ou, ainda, questo da inflao. Em nenhum
momento, no perodo tratado, a questo externa foi integrada de forma mais ampla ao
planejamento do desenvolvimento. Ademais, com uma conjuntura internacional extremamente favorvel superao dos problemas de balano de pagamentos, a questo externa foi
ocupando menos espao nos documentos de planejamento produzidos no perodo.
Nessa conjuntura favorvel, a tendncia foi o desaparecimento da questo externa
como um problema crucial de carter mais amplo, mesmo com a permanncia de duas
questes estruturais de fundo que acompanham o Brasil desde o processo de industrializao: a questo da autonomia financeira e a questo da autonomia tecnolgica.
Por isso mesmo, o padro de tratamento dado questo externa chega somente, em
geral, a problemas relativos ao cmbio ou s dificuldades das exportaes, sem incorporar questes centrais do desenvolvimento, como, por exemplo, a formao de grandes
grupos nacionais com potencial de atuao como atores globais. No conjunto dos documentos analisados, com exceo do Projeto PIB, no mereceram ateno as importantes iniciativas de promoo de fuses e aquisies tomadas pelo BNDES, que vm
auxiliando na produo de grandes empresas nacionais com capacidade de competir no
mercado internacional, ou ainda, o papel de empresas do porte da Petrobras ou da Vale
que j atuam como atores globais, com importante capacidade financeira e de inovao.
81
Em sntese, se no se pode falar que o planejamento do desenvolvimento, em

sentido amplo,38 foi retomado no Brasil entre 2003 e 2010, pode-se afirmar que,
com as peculiaridades e dificuldades apontadas, os esforos de planejamento avanaram. Fundamentalmente, avanaram em torno de questes e desafios concretos,
com um carter mais reativo que antecipatrio em relao s grandes questes da
vida nacional. Pode-se dizer tambm que o avano do planejamento conviveu, em
maior ou menor grau, com uma limitada convergncia e grande assimetria entre as
diferentes reas, com a fragilidade das estruturas de financiamento e da burocracia
estatal, assim como com a manuteno de um padro de poltica econmica que
imps srias dificuldades para o planejamento do desenvolvimento.
Esses problemas no impediram o crescimento econmico e foram sendo contornados
nesses anos pelas condies internacionais extremamente favorveis, pela expanso do gasto
pblico e pela expanso do crdito ao consumo. Entretanto, tomaram maior dimenso
pelos efeitos do prprio crescimento: parece premente, para a sustentao do crescimento,
enfrentar as fragilidades das estruturas internas de financiamento de longo prazo, a enorme
assimetria entre os setores, a precariedade da burocracia estatal, entre outros.
Na montagem do PPA 2012-2015, embora o governo atual parta de uma base
muito mais favorvel que aquela que se tinha no PPA 2004-2007 e no PPA 20082011,39 as questes centrais a serem encaminhadas dizem respeito aos investimentos
e s estruturas de financiamento de longo prazo capazes de garantir todo o crdito
necessrio para sustentar o crescimento. Nestes termos, mais importante, ainda,
contar com uma poltica econmica favorvel ao planejamento do desenvolvimento,
38. Conforme a melhor tradio do planejamento latino-americano, que pode ser vista no percuciente tratamento dispensado pela Cepal questo em documento redigido por Celso Furtado em meados da dcada de 1950: o planejamento
tem que comear pelas projees gerais da economia, prosseguir atravs do estudo dos diversos setores e, por fim, confrontar as primeiras com os resultados obtidos no estudo parcial dos diferentes ramos, para poder fazer retificaes e ajustes
necessrios (...). A elaborao de um programa geral de desenvolvimento requer alguns dados prvios fundamentais. Em
primeiro lugar, necessrio determinar de antemo a taxa de crescimento que a economia dever alcanar durante o
perodo de vigncia do programa, assim como o volume de investimentos necessrios para chegar a ela. Somente partindo
desses dados bsicos que ser possvel cobrir as etapas seguintes do planejamento. Assim, um dos objetivos de um programa estabelecer os investimentos que devem ser levados a cabo em cada um dos setores da economia, estabelecendo
uma ordem de prioridade dos diferentes investimentos (...). Com isso, se busca, em primeiro lugar, avaliar as alternativas
possveis que se apresentem na tentativa de planejamento da economia e o grau de esforo exigido por cada uma delas.
Uma vez estabelecido o objetivo [geral], procede-se com base nele elaborao dos programas parciais que permitiro, em
seu conjunto, o cumprimento total do programa (Furtado apud Bielschowsky, 2000, p. 265-266).
39. Isso tanto do ponto de vista da trajetria concreta herdada da economia quanto da existncia de largos e bons diagnsticos setoriais, compndios de diretrizes e metas para leque amplo de polticas pblicas em vrias reas de atuao do Estado.
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assim como uma coordenao bem mais intensa de todas as estruturas internas de
financiamento disponveis, preferencialmente dada a sua importncia prxima ao
comando central do Poder Executivo. Talvez isso seja expresso do que parece premente
em termos mais gerais no pas depois do perodo recente de crescimento: avanar no
desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento, por meio de um profundo
(leia-se: contnuo, coletivo e cumulativo) reaparelhamento do Estado.
Nestes termos, a necessria centralizao do planejamento para a expanso e coordenao dos investimentos, assim como para a coordenao setorial, de certa maneira,
avanou no Brasil a partir de 2007. A Casa Civil da Presidncia da Repblica, nesse
plano, parece ter-se transformado no espao fundamental do planejamento a partir do
segundo mandato do presidente Lula.
Avanou-se na maior centralizao das decises de investimento e das polticas
setoriais, diga-se, com claro arrefecimento das preocupaes relativas participao
da sociedade civil organizada nas decises de governo. Do lado dos investimentos, isto
aconteceu pelo extraordinrio crescimento do BNDES e demais bancos pblicos na
concesso de crdito e pelo maior direcionamento do ncleo central do governo
a Presidncia da Repblica e sua Casa Civil em relao s decises estratgicas da
Petrobras, do Banco do Brasil e da CEF. No mbito setorial isto mais evidente, com a
clara centralizao na Casa Civil de programas de cunho eminentemente organizativos
da ao estatal, como os PACs, a Agenda Social, o MCMV.
Tais programas abriram importante espao institucional para que o ncleo central
do governo pudesse orientar diretamente aes e cobrar resultados de diferentes reas.
Talvez seja possvel e necessrio avanar nesse sentido criando-se grupos executivos por
grandes reas de planejamento, ligados diretamente Presidncia da Repblica. A experincia histrica mostra a efetividade deste tipo de arranjo, seja nos EUA de Roosevelt,
com o New Deal, ou no Brasil de JK, com o Plano de Metas.40
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momento da vida nacional, ver Lessa (1981). Ver tambm o importante trabalho de Draibe (2004).
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura

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Leonardo Hideki Higa (estagirio)
Capa
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Projeto Grfico
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Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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Denis Maracci Gimenez

Braslia, janeiro de 2012

PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO: CONSIDERAES LUZ DE

Fundao pblica vinculada Secretaria

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Diretor de Desenvolvimento Institucional

Planejamento e Desenvolvimento: consideraes luz de documentos

Braslia, janeiro de 2012

O segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior, procurou

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2 SNTESE DOS DOCUMENTOS DE PLANEJAMENTO

PPA 2004-2007 e PPA 2008-2010

Braslia, janeiro de 2012

apresentao do PPA. No obstante, a questo evocada pelo presidente se refere ao tipo

a estratgia de longo prazo, o cenrio para 2004-2007 e o modelo de planejamento;

os grandes nmeros e uma seleo de metas prioritrias; e

megaobjetivos, desafios, programas e aes.

Tratando-se da estratgia de longo prazo, do cenrio para o perodo 2004-2007

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a concentrao social e espacial da renda e da riqueza, a pobreza e a excluso social, o desrespeito

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crescimento com gerao de emprego e renda, ambientalmente sustentvel e redutor

promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia.

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O PPA 2008-2011 foi estruturado em torno de dez objetivos do governo federal:

promover a incluso social e a reduo das desigualdades;

promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de

fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania, com

implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do territrio nacional;

reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional;

fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana;

elevar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica;

promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; e

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NAE/2004 (Brasil em 3 Tempos) e SAE/2010 (Brasil em 2022)

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para a institucionalizao da gesto estratgica em torno destes objetivos.6 Conforme

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Sobre a evoluo do quadro das relaes internacionais, o documento avalia que,

a acelerao do progresso cientfico e tecnolgico;

o agravamento da situao ambiental-energtica;

a cada vez mais acirrada disputa por recursos naturais;

o agravamento das desigualdades sociais e da pobreza;

as migraes, o racismo e a xenofobia;

a contnua globalizao da economia mundial;

a crescente multipolarizao econmica e poltica;

a normatizao internacional das relaes entre Estados, empresas e indivduos; e

a definio internacional de parmetros para as polticas domsticas dos Estados

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Tratando especificamente da Amrica do Sul, o documento parte da ideia de um

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Polticas micro e macroeconmicas

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Outro campo de discusso acerca das reformas estruturais no documento do Ministrio

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Firmado o primeiro compromisso da poltica econmica e o horizonte para as

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o estmulo ao microcrdito e a sua focalizao; a formalizao dos pequenos negcios

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