Notas para um debate sobre

o princpio da eficincia1

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000

Paulo Modesto

1. Princpio da eficincia e
Estado democrtico e social
Na sociedade contempornea, a administrao pblica permanece
cumprindo um papel central e estratgico na conformao social. Afirmar
isto recusar a iluso das aparncias. Embora submetido a uma dieta
orgnica, o Estado contemporneo no interrompeu o seu crescimento
enquanto instituio social, ampliando continuamente a sua interveno
nos domnios do mundo-da-vida (Habermas). Nas sociedades dos nossos
dias, o crescimento do papel do Estado convive com a diminuio do
aparelho do Estado decorrente dos sucessivos processos de privatizao.
O Estado concretizado em estruturas burocrticas (Estado-aparato)
atualmente muito menos significativo do que o Estado percebido em sua
dimenso normativa e econmica. Esse um dado importante do nosso
tempo histrico. O Estado hoje manipula uma parte expressiva do produto
interno bruto nacional. Fomenta e tributa, executa e delega servios, regula
a atividade econmica e cultural em dimenses nunca vistas, controla,
reprime e estimula, produzindo e reproduzindo tanto a riqueza quanto a
excluso social. Numa expresso de sntese: a organizao nacional
central na transferncia de recursos entre os diversos grupos
sociais. O Estado no foi reduzido ao mnimo, nem uma instituio em
processo adiantado de decomposio, como alguns sugerem. Ao contrrio,
amplia seus tentculos continuamente, penetrando em quase todas as
dimenses da vida privada, tornando-nos cada vez mais dependentes de
suas regulaes e controles; amplia persistentemente a sua participao
no produto bruto nacional, numa sanha incansvel por novos recursos;
endivida-se de forma incontida, sem, entretanto, demonstrar capacidade
para tratar adequadamente problemas sociais de vulto.

Paulo Modesto
professor
de Direito
Administrativo
da Universidade
Federal da Bahia
(UFBA) e da
Universidade
Salvador
(UNIFACS).
Vice-Presidente
do Instituto
de Direito
Administrativo
da Bahia.
Conselheiro
Tcnico da
Sociedade
Brasileira de
Direito Pblico
(SBDP).
Ex-Assessor
Especial do
Ministro da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado

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 o crescimento do Estado, no a sua diminuio, a causa imediata

dos graves problemas de legitimao que atormentam o Estado contemporneo. Porm, ao mesmo tempo, importante frisar, o Estado
indispensvel, pois a nica organizao, operando em larga escala, capaz
de conter os interesses privados em limites socialmente razoveis e apta a
intervir intensivamente sobre a coletividade, associando eficincia e
eqidade.
Reclama-se do Estado, cada vez com maior impacincia, para que
otimize o seu agir e conduza em termos adequados a realizao dos fins
prezados pela comunidade. Questiona-se a omisso no agir, a aptido do
agir e a qualidade do agir estatal. Essas exigncias no so dirigidas a um
Estado liberal, mas a um Estado democrtico e social, executor e fomentador da prestao de servios coletivos essenciais. o Estado social que
no pode descuidar de agir com eficincia, justificando os recursos que
extrai da sociedade com resultados socialmente relevantes. Essas
exigncias hoje no so mais percebidas em termos meramente polticos
ou econmicos. Foram positivadas, entronizadas no sistema jurdico,
juridicizaram-se como exigncias do ordenamento nacional.
Entretanto, no so exigncias apenas negativas, teis para censurar,
ou recusar a validade de comportamentos que contravenham aos valores
por ela expressados, pois tambm so vlidas positivamente, para impor
ao administrador a observncia de cautelas e procedimentos que permitam
a otimizao possvel na obteno dos bens jurdicos prometidos pelo ordenamento. Exige-se do Estado celeridade e simplicidade, efetividade e eficincia na obteno de utilidades para o cidado, na regulao da conduta
pblica e privada, na vigilncia ao abuso de mercado, no manejo dos
recursos pblicos. Hoje essas so pautas de comportamento exigveis do
administrador para a validade e legitimidade da ao estatal. So imposies normativas, com carter principiolgico, condensadas sob o rtulo
de princpio da eficincia, referido expressamente na cabea do art. 37 da
Constituio da Repblica, com a redao dada pela emenda constitucional no 19, de 1998. Trata-se de tema ainda carente de maior explorao
entre ns, mas cuja considerao parece urgente.

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2. Temrio possvel para um debate

sobre o princpio da eficincia
Pode-se polemizar sobre se o princpio da eficincia novo ou antigo;
se uma exigncia inerente ao Estado de Direito Social ou se foi entronizado
artificialmente no ordenamento constitucional brasileiro pela emenda constitucional no 19/98; se esse princpio podia ser reconhecido no diploma

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constitucional de 1988 ou se foi o resultado do avano de alguma ideologia

liberal no direito constitucional brasileiro. Pode-se discutir se essa exigncia
de eficincia produzir ou no efeitos concretos imediatos ou ainda se sua
compreenso deve ser diferenciada em relao aos contedos que lhe
so dados por outras disciplinas no rol das cincias humanas. Pode-se
indagar se as referncias a esse princpio no ordenamento jurdico de outros
pases, revelado pelo direito comparado, ao apelar para signos semelhantes,
auxilia ou no na compreenso do alcance do princpio da eficincia no
direito brasileiro. Porm, no se pode, em qualquer caso, recusar a positividade, a operatividade e a validade jurdica do princpio da eficincia sob
o argumento de que o seu conceito foi tradicionalmente desenvolvido pela
sociologia e pelas cincias econmicas. Todos sabemos que os princpios
jurdicos so normas, prescries, dirigem-se a incidir sobre a realidade,
referindo sempre algum contedo impositivo.
O termo eficincia no privativo de nenhuma cincia; um termo
da lngua natural, apropriado pelo legislador em sua acepo comum ou
com sentido tcnico prprio. So os juristas, como agentes ativos no
processo de construo do sentido dos signos jurdicos, os responsveis
diretos pela explorao do contedo jurdico desse princpio no contexto
do ordenamento normativo nacional.
No plano do direito comparado, como se sabe, fala-se em exigncia
de boa administrao (ou bom andamento da administrao), em princpio
da eficcia, em princpio da racionalizao administrativa, em princpio da
no burocratizao e em economicidade. No vou focar as diferenas e
as semelhanas entre esses signos normativos do direito comparado. Outros
j o fizeram com grande proveito, como Egon Bockman Moreira, querido
amigo e jurista de olhar analtico, em recente estudo sobre o princpio da
eficincia e sua repercusso no processo administrativo (Processo Administrativo, Princpios Constitucionais e a Lei 9.784/99. No prelo). Nesse
campo, vale a pena ordenar os conceitos, desconfiando das nomenclaturas, porque nem sempre as semelhanas nominais traduzem semelhanas
de contedo. Essa pode ser uma das vias do debate que se inicia na doutrina
nacional, mas no ser realizada aqui, dado o carter necessariamente
sumrio dessa exposio.

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3. O princpio da eficincia como

princpio constitucional positivo
comum dizer-se que o princpio da eficincia ingressou na ordem
constitucional brasileira, como princpio geral da administrao pblica,
com a emenda constitucional no 19/98, que o introduziu expressamente no
cabea do art. 37.

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Essa afirmao pode ser contestada sob diferentes perspectivas.

Em primeiro lugar, admite uma desconfirmao formal, literal, no nvel do
texto constitucional, pois a prpria redao original da lei fundamental de
1988 contemplava de forma expressa a exigncia de eficincia na administrao pblica em diferentes disposies. Em outro plano, menos superficial,
no plano estruturante dos princpios constitucionais, a afirmao tambm
merece reparos.

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3.1. Base constitucional do princpio

da eficincia na Constituio de 1988
O texto original da Constituio Federal de 1988, ora de forma
explcita, ora de forma implcita, refere a exigncia de eficincia como
uma obrigao constitucional da administrao pblica em diversas
normas. Ressaltarei as que me parecem mais evidentes.
No art. 74, II, por exemplo, desde 1988, reza a lei maior que os
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de: (...) II - comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades
de direito privado. Porm, mais do que isso, constatada alguma irregularidade nos aspectos controlados, devem os responsveis comunic-la
imediatamente ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria (art. 74, 1o ). Ora, se a eficcia e a eficincia so qualidades do agir administrativo avaliadas obrigatoriamente no controle jurdico
da atividade de todo rgo da administrao direta e das entidades da
administrao indireta, em qualquer dos poderes e, em caso de irregularidade,
sujeitam os responsveis a sanes jurdicas, so obrigaes jurdicas,
imposies constitucionais, exigncias gerais vinculantes para o administrador
pblico. Numa palavra, so princpios jurdicos de prossecuo obrigatria,
pois os princpios, na boa definio de Robert Alexy, so exigncias de
otimizao: normas que determinam que algo seja realizado na maior
medida possvel, dentro do contexto jurdico e real existente (1993: 86).
Ademais, como entender, sem pressupor implcita a obrigao
constitucional geral de assegurar a eficincia na gesto pblica, a autorizao constitucional dada ao Tribunal de Contas para avaliar a legitimidade e economicidade da atuao administrativa em geral, ao lado do
controle de legalidade, no art. 70 da Constituio Federal? Reflita-se
que os Tribunais de Contas esto constitucionalmente autorizados a
realizar auditorias operacionais, distintas das auditorias contbil,
financeira e patrimonial, pelo art. 71, inciso VII, da Constituio, perante
os rgos e entidades da administrao pblica, o que no teria sentido

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se o administrador fosse livre para ser eficiente e ineficiente, sem

que a ineficincia importasse em violao do direito.
Por fim, de forma explcita, o texto original da Constituio de 1988,
o
no 7 do art. 144, reza que a lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a
garantir a eficincia de suas atividades. razovel entender que apenas
os servios de segurana pblica sujeitam-se a obrigao constitucional
de organizao adequada e atuao eficiente? No vale aqui o que se
disse do princpio da motivao, no referido na cabea do art. 37 da
Constituio Federal, mas considerado princpio geral implcito em decorrncia do regime republicano e de encontrar-se previsto, como exigncia
explcita, no art. 93, X, da Constituio, para todas as decises administrativas dos tribunais? De outra parte, a obrigao de prestar servio adequado,
exigido no art. 175 da Constituio, porventura deve ser interpretada como
dirigida apenas aos concessionrios e permissionrios de servio pblico
privados? So provocaes que suscito como estmulo para a reflexo
dos mais doutos e para fundamentar uma avaliao mais serena do que se
tem dito sobre essa modificao formal no rol de princpios constitucionais
gerais referentes administrao pblica.
Ressalto ainda que, tambm na doutrina jurdica, bem antes da
emenda constitucional no 19, o princpio da eficincia no era desconhecido.
Hely Lopes Meirellles j apontava entre os poderes e deveres do administrador pblico o chamado dever de eficincia, o qual chegou a denominar
o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta
em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos
para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. Segundo o mesmo autor, o princpio da
eficincia impe que todo agente pblico deve realizar as suas atribuies
com presteza, preciso, perfeio e rendimento funcional. Para Hely Lopes
Meirelles, o dever de eficincia corresponde ao dever de boa administrao da doutrina italiana (1995: 90).
A jurisprudncia dos tribunais, antes da emenda constitucional
o
n 19/98, igualmente prestou homenagens ao princpio da eficincia em
matria administrativa. So referncias ainda tmidas constantes de decises
do Supremo Tribunal Federal2 e do Superior Tribunal de Justia.3
Porm, o princpio da eficincia, alm disso, pode ser percebido
tambm como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se entendemos a atividade de gesto pblica como atividade necessariamente
racional e instrumental, voltada a servir ao pblico, na justa proporo das
necessidades coletivas, temos de admitir como inadmissvel juridicamente
o comportamento administrativo negligente, contraprodutivo, ineficiente.
No se trata de uma extravagncia retrica. Raciocnio semelhante vem

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sendo adotado h anos pela doutrina alem, que chega a afirmar ser o
princpio da eficincia um princpio constitucional estrutural pr-dado
ou, como parece melhor, uma decorrncia necessria da clusula do Estado
Social. Para alguns, como para o professor Joo Carlos Gonalves Loureiro,
o princpio da eficincia percebido inclusive como uma decorrncia da
idia de Justia. No seu dizer: um mnimo de eficincia uma exigncia
que integra a idia de Justia (1995: 147).
Em verdade, ao contrrio de contrastar com o princpio da legalidade,
ou legitimar sua atenuao, penso que o princpio da eficincia pode ser
percebido como componente da prpria legalidade, percebida sob um ngulo
material e no apenas formal. Refiro-me legalidade material explorada
excelentemente entre ns, h anos, pelo Prof. Celso Antnio Bandeira de
Mello, nomeadamente, quando trata do dever de atuao tima ou excelente
do administrador nas hipteses de discricionariedade (1992: 33-36).
Ser predicado da legalidade material, entretanto, no um privilgio
do princpio da eficincia. O princpio da moralidade, da impessoalidade,
da publicidade, entre outros, podem ser tambm encartados na abordagem
ampliada do princpio da legalidade. O princpio da eficincia compe uma
das faces materiais do princpio da legalidade da administrao pblica,
destacado pela Constituio por razes pragmticas e polticas.
A literatura jurdica e administrativa mais recente, no entanto, tem
sobrecarregado o princpio da eficincia de expectativas e antemas,
atribuindo-lhe aptides revolucionrias, muitas delas incompatveis com
os demais princpios indicados, como se a introduo desse signo na
cabea do art. 37 da Constituio Federal modificasse intensamente o
ncleo do regime jurdico administrativo. Para alguns, entusiastas da
novidade do princpio, este marca um novo momento da administrao pblica, caracterizado pela ruptura com o modelo de organizao
auto-referida, pois permitiria que a administrao pblica cuidasse menos
dos meios e processos e mais dos resultados externos do seu labor. Para
outros, a consagrao do princpio da eficincia significa uma vitria da
ideologia neoliberal, traduzindo um perigoso retrocesso na ordem constitucional inaugurada em 1988, capaz de provocar um grave abalo de suas
estruturas e contribuir para o rompimento do Estado de Direito. Exageros
parte, com pleno respeito aos que pensam em contrrio, entendo que
essas duas leituras da lei maior esquecem o essencial. Nunca houve
autorizao constitucional para uma administrao pblica ineficiente.
A boa gesto da coisa pblica obrigao inerente a qualquer exerccio
da funo administrativa e deve ser buscada nos limites estabelecidos
pela lei. A funo administrativa sempre atividade finalista, exercida em
nome e em favor de terceiros, razo pela qual exige legalidade, impessoalidade, moralidade, responsabilidade, publicidade e eficincia dos seus

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exercentes. O exerccio regular da funo administrativa, numa democracia

representativa, repele no apenas o capricho e o arbtrio, mas tambm a
negligncia e a ineficincia, pois ambos violam os interesses tutelados na
lei. A atividade de administrao, doutrina h dcadas Gianinni, obriga a
prossecuo da miglor cura degli interesi alieni.
Por entender assim, combati desde o primeiro momento a introduo dessa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de discusso
da proposta de emenda constitucional no 173 no Congresso Nacional,
sustentando entre outros argumentos que a proposta do relator na Cmara
dos Deputados era desnecessria e redundante. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo era inevitvel, pela dinmica do processo
poltico, propugnei no Senado Federal para que a redao final no registrasse a expresso imprpria qualidade dos servios prestados e sim o
enunciado eficincia, argindo ento a impropriedade de incluir a primeira
redao entre os princpios gerais da administrao, por ela referir diretamente apenas um setor da administrao pblica (a esfera da prestao
de servios pblicos), quando todos os demais princpios ostentavam um
alcance geral. Por outro lado, anotava que o texto proposto pelo relator
contemplava uma clara redundncia com o art. 175 da Constituio da
Repblica, j ocupado com a exigncia de qualidade na prestao dos
servios pblicos. Pesou em favor da segunda redao, tambm, a sua
referncia explcita em diversos dispositivos constitucionais e a terminologia
que acompanha o tema no direito comparado. Esses fatos so desmistificadores e apenas por essa razo merecem ser referidos. Porm,
demonstram tambm, aliados aos argumentos anteriores, que preciso
analisar o princpio da eficincia em articulao com o sistema constitucional
estabelecido desde a promulgao da Constituio de 1988. Somente assim
parece possvel explorar, com olhar mais atento, o contedo especfico do
princpio da eficincia.
O tema obriga a uma nova reflexo, ainda que sucinta sobre o contedo a extrair da enunciao do princpio.

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3.2. Contedo do princpio da eficincia

certo que o princpio da eficincia ressente-se ainda de uma limitada considerao na doutrina especializada. No entanto, parece urgente
delimit-lo para que o seu contedo prescritivo no seja invocado de modo
esprio. A explorao do seu contedo pode ser til tambm para que
certos abusos administrativos fiquem melhor evidenciados e possam ser
banidos da vida brasileira. Exemplos no faltam: compras de remdios
especficos em excesso, com subseqente vencimento do prazo de validade;
construes iniciadas ao lado de obras inacabadas de mesma finalidade;
compras superfaturadas; construes nababescas; subsdios injustificveis

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a setores econmicos especficos, sem contrapartidas sociais; compras

de produtos tecnologicamente defasados. Os exemplos poderiam ser multiplicados at a exausto.

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3.2.1. Instrumentalidade
O princpio constitucional da eficincia um princpio instrumental,
como todos os princpios da administrao pblica. Nenhum princpio de
direito administrativo tem valor substancial auto-suficiente. Integra-se com
os demais princpios, no podendo sobrepor-se a eles ou infirmar-lhes a
validade. No h nisso maior novidade. Os princpios so normas que
exigem ponderao, concordncia prtica, aplicao tpica, complementao, como h anos nos ensinou Canaris. Por isso, o princpio da eficincia,
como todo princpio, no possui carter absoluto, mas irradia efeitos em
quatro dimenses: cumpre uma funo ordenadora, uma funo hermenutica, uma funo limitativa e funo diretiva. Estud-lo em todas essas
dimenses permitir determinar melhor os seus contornos, tarefa que
incumbe doutrina jurdica, mas exige um esforo que obviamente exceder os limites de tempo estabelecidos para esta sesso.
3.2.2. Pluridimensionalidade
Trata-se tambm de princpio pluridimensional, segundo alguns
autores, de um princpio que no deve ser reduzido mera economicidade
no uso dos recursos pblicos, vale dizer, a uma relao quantitativa entre
o uso dos meios e o atingimento dos fins estabelecidos, consoante o
emprego tradicional das cincias econmicas.
Penso que, no sistema jurdico brasileiro, em face das normas referidas,
o princpio da eficincia diz mais do que a simples exigncia de economicidade
ou mesmo de eficcia no comportamento administrativo. Entendo eficcia
como a aptido do comportamento administrativo para desencadear os resultados pretendidos. A eficcia relaciona, de uma parte, resultados possveis ou
reais da atividade e, de outro, os objetivos pretendidos. A eficincia pressupe
a eficcia do agir administrativo, mas no se limita a isto. A eficcia , juridicamente, um prius da eficincia.
A imposio de atuao eficiente, do ponto de vista jurdico, refere
a duas dimenses da atividade administrativa indissociveis:
a) a dimenso da racionalidade e otimizao no uso dos meios;
b) a dimenso da satisfatoriedade dos resultados da atividade administrativa pblica.
No apenas uma ou outra exigncia, mas as duas idias conjugadas.
Eficincia, para fins jurdicos, no apenas o razovel ou correto aproveitamento dos recursos e meios disponveis em funo dos fins prezados,

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como corrente entre os economistas e os administradores. A eficincia,

para os administradores, um simples problema de otimizao de meios;
para o jurista, diz respeito tanto a otimizao dos meios quanto qualidade
do agir final. Recorde-se que o administrador pblico est obrigado a agir
tendo como parmetro o melhor resultado, consultando-se o princpio da
proporcionalidade (Juarez Freitas, 1999: 85-86).
Na primeira dimenso do princpio da eficincia insere-se a
exigncia de economicidade, igualmente positivada entre ns, sendo o
desperdcio a idia oposta imediata. Trata-se aqui da eficincia como
qualidade da ao administrativa que maximiza recursos na obteno de
resultados previstos. Na segunda dimenso, cuida-se da eficincia como
qualidade da ao administrativa que obtm resultados satisfatrios ou
excelentes, constituindo a obteno de resultados inteis ou insatisfatrios
uma das formas de contraveno mais comum ao princpio.
A primeira face ou dimenso do princpio enfatizada por diversas
disposies constitucionais (em especial, o art. 39, 7o , e art. 74, II, da
Constituio Federal). Enfatizam o segundo aspecto as disposies sobre
avaliao de resultado, em especial o referido no art. 37, 3o avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios e a necessidade de
lei para disciplinar a representao contra o exerccio negligente ou abusivo
de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. Vale, neste ponto,
conferir tambm o prescrito nos art. 41, 3o e 41, 1o , III e 247.
Percebido em suas duas dimenses bsicas, o princpio da eficincia,
como referia Hely Lopes Meirelles, pode ser equiparado ao princpio tradicional da boa administrao. Na administrao prestadora, constitutiva,
no basta ao administrador atuar de forma legal e neutra, fundamental
que atue com eficincia, com rendimento, maximizando recursos e produzindo resultados satisfatrios. Compras de material hospitalares para 30
anos sem sentido til, em razo de perda do prazo de validade; construes de obras faranicas, sem a correspondente reserva de recursos;
contrataes em excesso etc., so provas de que o princpio til e poder
ser invocado em diversas situaes para responsabilizar autoridades irresponsveis e levianas na gesto da coisa pblica.
A obrigao de atuao eficiente, portanto, em termos simplificados,
impe:
a) ao idnea (eficaz);
b) ao econmica (otimizada);
c) ao satisfatria (dotada de qualidade).
certo que o princpio da eficincia fortalece o chamado controle
a posteriori de resultados. No h tambm aqui uma inovao absoluta,
pois j o decreto-lei 200/67 submetia toda atividade do Poder Executivo
ao controle de resultados (arts 13 e 25, V), fortalecia o sistema de mrito
(art. 25, VIII), sujeitava a administrao indireta tanto a superviso

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ministerial quanto eficincia administrativa (art. 26,III) e recomendava

a demisso ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou
desidioso (art. 100). Porm, esse dado no infirma, no nega, o controle
de legalidade estrita que deve e pode conviver com o controle de resultados. Sobre o histrico do tema, confira-se o trabalho de Jayme Baleeiro
e Renan Baleeiro (1999: 62).

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3.3.3. Conceito
Diante do que vem sendo dito, pode-se definir o princpio da
eficincia como: a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e
queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos
vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e
satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas
por lei ou por ato ou contrato de direito pblico.

4. Concluso
O princpio da eficincia, embora no seja novo em nosso sistema
jurdico, merece ser revigorado. Sobre uma adequada considerao desse
princpio, podem ser renovados diversos institutos do direito pblico. Ele
permite oferecer nova legitimao aplicao abrangente e geral do direito
pblico na disciplina da administrao pblica e permite um controle mais
efetivo da competncia discricionria de agentes pblicos. Desconsiderar
a sua importncia no contexto dos demais princpios do Estado Social,
apenas pode satisfazer os que advogam a chamada fuga para o direito
privado, que Ramn Parada, com bom humor, diz que mais parece uma
debandada para o direito privado (1998: 30).
equivocado pensar que apenas o direito privado e os entes privados
possam assegurar e impor padres de eficincia nos servios oferecidos
ao cidado e que a exigncia de atuao eficiente no tenha sentido jurdico.
No direito pblico, mudam a natureza dos resultados pretendidos e a forma
de realizao da atividade, mas a necessidade de otimizao ou obteno
da excelncia no desempenho da atividade continua a ser um valor fundamental e um requisito da validade jurdica da atuao administrativa.
Pode ser esse o papel do princpio da eficincia: revigorar o movimento de atualizao do direito pblico, para mant-lo dominante no Estado
democrtico e social, exigindo que este ltimo cumpra efetivamente a
tarefa de oferecer utilidades concretas ao cidado, conjugando eqidade
e eficincia . No uma sntese fcil, mas uma sntese possvel tambm
para o direito administrativo, que vem traduzindo essas aspiraes na utilizao crescente de formas de agir consertadas, no autoritrias, fomentadoras,

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negociadas, distantes do padro de agir da administrao do Estado liberal,

policialesco, centrado na limitao e disciplina dos interesses privados sob
formas imperativas, sancionadoras, hierarquizadas, soberanas. Encontrar
um novo equilbrio entre os interesses fundamentais tutelados pelo direito
administrativo, evitando tanto a prepotncia quanto a impotncia do Estado,
o desafio posto doutrina do nosso tempo e o resultado possvel de um
debate ainda muito longe de ser concludo.

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Notas

1 Texto base da exposio feita no painel sobre o tema O Princpio da Eficincia: desafios

concretos no XXIII Congresso Brasileiro de Direito Administrativo, realizado em

30/09/1999, na cidade de Florianpolis, Santa Catarina. Pensado inicialmente para abertura do painel, em forma de provocao para o debate subseqente, o texto foi ampliado
na exposio oral em razo da modificao da composio da mesa, tendo o autor
deixado a presidncia do painel, para integr-lo na condio de painelista. O painel foi
ainda composto pelos eminentes professores Diogo de Figueiredo Moreira Neto (RJ) e
Paulo Roberto Ferreira Motta (PR).
2 O controle administrativo do ensino pblico permite a interferncia oficial na direo
dos educandrios particulares, para afastar os diretores sem eficincia. No constitui
diminuio moral esse afastamento, pois nem todo cidado ilibado tem competncia
para dirigir e administrar. (STF, RMS-2201 / DF, Relator Ministro Abner de Vasconcelos
- convocado, publicado no DJ DATA-22-07-54. Julgamento 07/01/1954 - Tribunal
Pleno).
3 ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. 1. O Ministrio
Pblico est legitimado para propor ao civil pblica para proteger interesses coletivos.
2. Impossibilidade do juiz substituir a Administrao Pblica determinando que obras
de infra-estrutura sejam realizadas em conjunto habitacional. Do mesmo modo, que
desfaa construes j realizadas para atender projetos de proteo ao parcelamento do
solo urbano. 3. Ao Poder Executivo cabe a convenincia e a oportunidade de realizar atos
fsicos de administrao (construo de conjuntos habitacionais etc.). O Judicirio no
pode, sob o argumento de que est protegendo direitos coletivos, ordenar que tais
realizaes sejam consumadas. 4. As obrigaes de fazer permitidas pela ao civil
pblica no tm fora de quebrar a harmonia e independncia dos Poderes. 5. O controle
dos atos administrativos pelo Poder Judicirio est vinculado a perseguir a atuao do
agente pblico em campo de obedincia aos princpios da legalidade, da moralidade, da
eficincia, da impessoalidade, da finalidade e, em algumas situaes, o controle do mrito.
6. As atividades de realizao dos fatos concretos pela administrao dependem de
dotaes oramentrias prvias e do programa de prioridades estabelecidos pelo
governante. No cabe ao Poder Judicirio, portanto, determinar as obras que deve edificar,
mesmo que seja para proteger o meio ambiente. 7. Recurso provido. (STJ, RESP 169876/

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SP ; RECURSO ESPECIAL (98/0023955-3); fonte: DJ; data: 21/09/1998; pg: 00070,

relator: Ministro JOS DELGADO (1105), data da deciso: 16/06/1998, orgo julgador:
T1 - PRIMEIRA TURMA, deciso por unanimidade: dar provimento ao recurso.).
RMS - ADMINISTRATIVO - ADMINISTRAO PBLICA - SERVIDOR
PBLICO - VENCIMENTOS - PROVENTOS - ACUMULAO - A administrao
pblica regida por vrios princpios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (Constituio, art. 37). Outros tambm se evidenciam na carta poltica. Dentre
eles, o principio da eficincia. A atividade administrativa deve orientar-se para alcanar
resultado de interesse pblico. Da, a proibio de acumulao de cargos. As excees se
justificam. O magistrio enseja ao professor estudo terico (teoria geral) de uma rea do
saber; quanto mais se aprofunda, no mbito doutrinrio, mais preparado se torna para
o exerccio de atividade tcnica. No h disperso. Ao contrrio, concentrao de atividades. Alm disso, notrio, h deficincia de professores e mdicos, notadamente nos
locais distantes dos grandes centros urbanos. O Estado, outrossim, deve ensejar oportunidade de ingresso em seus quadros, atento aos requisitos de capacidade e comportamento do candidato, para acolher maior nmero de pessoas e amenizar o serssimo
problema de carncia de trabalho. Nenhuma norma jurdica pode ser interpretada sem
correspondncia a justia distributiva. A constituio no probe o aposentado concorrer
a outro cargo pblico. Consulte-se, entretanto, a teleologia da norma. O direito no
pode, contudo, contornar a proibio de acumular cargos, seja concomitante, ou sucessiva. A proibio de acumulao de vencimentos e proventos decorre do princpio que
veda acumulao de cargos. A eficincia no se esgota no exerccio da atividade funcional.
Alcana arco mais amplo para compreender tambm a eficincia para a carreira. (STJ,
ROMS 5590/df; recurso ordinrio em mandado de segurana (95/0016776-0); fonte: DJ;
data: 10/06/1996, pg. 20395; relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, data da deciso: 16/04/1996; rgo julgador: sexta turma; deciso por unanimidade: negar provimento ao recurso).

RSP

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RSP

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Resumo
Resumen
Abstract
Notas para um debate sobre o princpio da eficincia
Paulo Modesto

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 2
Abr-Jun 2000

O princpio da eficincia recebe pleno sentido no Estado Social, pois nele que o
Estado precisa justificar os recursos que extrai da sociedade com resultados socialmente
relevantes. No Brasil dos nossos dias, enquanto o Estado-aparato diminui, em decorrncia
dos sucessivos processos de privatizao, o Estado percebido em sua dimenso normativa
e econmica no cessa de crescer, acirrando demandas por celeridade, simplicidade,
efetividade e eficincia na atuao estatal. Essas exigncias so hoje pautas de comportamento exigveis do administrador pblico para a validade e legitimidade da ao administrativa, condensadas sob o rtulo de princpio da eficincia, referido expressamente na
cabea do art. 37 da Constituio da Repblica, com a redao dada pela Emenda Constitucional no 19, de 1998. No texto so enfrentadas vrias dimenses do problema, desde o
conceito jurdico de eficincia, como as bases do princpio da eficincia na prpria redao
original da Constituio de 1988. Ressalta-se a instrumentalidade e a pluridimensionalidade
do princpio da eficincia, bem como a necessidade de revaloriz-lo no conjunto dos demais
princpios jurdicos, como uma das formas de evitar tanto a prepotncia quanto a impotncia do Estado, desafio posto ao direito administrativo do nosso tempo.

Apuntes para un debate sobre el principio de la eficiencia

Paulo Modesto
El principio de la eficiencia adquiere sentido pleno en el Estado Social, ya que es en l
que el Estado necesita justificar los recursos que extrae de la sociedad, presentando resultados socialmente relevantes. En el Brasil de nuestros das, mientras el Estado-aparato
disminuye, como consencuencia de los sucesivos procesos de privatizacin, el Estado,
percibido en su dimensin normativa y econmica, no cesa de crecer, intensificndose las
exigencias en materia de rapidez, simplicidad, efectividad y eficiencia de la actuacin del
Estado. Dichas exigencias constituyen actualmente pautas de comportamiento exigibles al
administrador pblico para la validez y legitimidad de la accin administrativa, condensada
bajo el rtulo de principio de la eficiencia, expresamente referido en el encabezamiento del
art. 37 de la Constitucin de la Repblica, con la redaccin dada por la Enmienda Constitucional no 19, de 1998. En el texto, se analizan varias dimensiones del problema, desde el
concepto jurdico de eficiencia, hasta las bases del principio de la eficiencia en la propia
redaccin original de la Constitucin de 1988. Se destaca la instrumentalidad y la
pluridimensionalidad del principio de la eficiencia, as como la necesidad de revalorizarla
dentro del conjunto de los dems principios jurdicos, como una de las formas de evitar
tanto la prepotencia como la impotencia del Estado, desafo planteado al derecho administrativo contemporneo.

Notes towards a debate on the efficiency principle

Paulo Modesto
professor
de Direito
Administrativo
da Universidade
Federal da Bahia
(UFBA) e da
Universidade
Salvador
(UNIFACS).
Vice-Presidente
do Instituto
de Direito
Administrativo
da Bahia.
Conselheiro
Tcnico da
Sociedade
Brasileira de
Direito Pblico
(SBDP).
Ex-Assessor
Especial do
Ministro da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado

Paulo Modesto
The efficiency principle assumes its full significance in the Social State, since it is the
principle by which the State must justify the extraction of resources from society and
obtain socially relevant results. Though the State apparatus is currently diminishing in
Brazil, as a result of the successive privatizing processes, the State, when taken from an
economic and normative dimension, has not ceased to grow, and thus demands for rapid
action, simplicity, effectiveness and efficiency with regard to state intervention have

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increased. These requirements are now also called for in public administrators so as to
legitimize and validate administrative action, being condensed under the name of the efficiency
principle, as explicitly stated in Art. 37 of the Constitution of the Republic, according to
the text set forth by the Constitutional Amendment No.19 of 1998. The text deals with
various dimension of the problem, such as the judicial concept of efficiency, as well as the
underpinnings of the efficiency principle as stated in the original text of the 1988
Constitution. Also dealt with are the instrumental and multidimensional aspects of the
efficiency principle, and the need to reassess its relevance and importance within the realm
of all other judicial principles, in order to impede both the excessive authority and impotence
of the state - a challenge currently faced by administrative law of our time.

Contato com o autor: paulomodesto@yahoo.com

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