RevistaBrasileiradeDireitoPblicoRBDP

BeloHorizonte,ano9,n.33,abr.2011

OdireitoadministrativodoTerceiroSetor:aaplicaododireitopblicosentidadesprivadassemfinslucrativos1
Paulo Modesto

Palavras-chave:DireitoAdministrativo.AdministraoPblica.TerceiroSetor.
Sumrio: 1 As novas fronteiras do direito administrativo brasileiro 2 O direito administrativo do Terceiro Setor

(...) Felicesnuestroshijossisabenlibrarsemejorquenosotrosdelosdogmasydelosprejuicios!
(LenDuguit,LastransformacionesdelDerechoPblico, 1913)

1 As novas fronteiras do direito administrativo brasileiro

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No famoso estudo Aadministraoaoritmodaeconomiaedasociedade, MartnBullingerdefendeuqueaadministraopblicanosegueemgeraloprincpiodaceleridade,

masoprincpiododetalhismo.Aleiexigedoadministradorpblicoqueexaminecomcautelaeminciaasituaofticaelegal,osinteressesenvolvidoseoua,antesde
decidir,semprequepossvel,osinteressadoseosquepossamserafetadosporsuaatuao.Porisso,segundooautor,humadefasagem estrutural entre o ritmo da sociedade
e o ritmodaAdministraoPblica.Emalgunsserviosessadefasagemestruturalpodeserdramtica,comonagestodaeconomiaeemserviosdeurgncia,aexemplodos
serviosdegestonareamdicaesanitria.Emoutrosservios,adefasagemestruturalnecessriaparaassegurarfreiosaoabusodopoderpolticoeoefetivocontroleda
autoridadepelocidado.
Por outro lado, o controledotempodadecisopblicauminstrumentodepoder.Umdosmodosclssicosdelimitaraeficciadeleisaprovadaspeloparlamento,contrriasao
interessedogovernoocasional,criardificuldadesburocrticaselentidonaaplicaoefetivadasnormas ainrciaadministrativarevelaaquiasuadimensopoltica. O
tempofrequentementeutilizadoemnegociaespolticasefuncionaoutrasvezescomoestmulocorrupo cria-seadificuldadeealentidoparanegociar-se a celeridade
daaopblica.
Sejaporumaquestoestruturalsejaporumaquestopoltica,ademora,alentido,afaltadediligncianaatuaodaAdministraoPblicapossuiconsequnciassociaise
econmicasgraves,poispodeafastarinvestimentos,empregos,tornarineficazespolticaspblicas,reduziraarrecadao,inviabilizarempresaseainstalaodeobrase
servios,paranofalardadesateno,emtemposocialmentetil,degrupossociaisdesassistidos,pobresedoentes.
A soluoliberal (ou neoliberal)paraessasquestesconhecidaeirrealista:menosEstado,menorburocracia,menortributaoeregulao,maiorincentivolivreiniciativa
econmica.Porm,nassociedadescomplexasemquevivemos,combrutaisinteressesemconflitoeescandalosaconcentraoderenda,aimportnciadaatuaodoEstadoe
desuaparticipaodiretanaredistribuiodosrecursossociais,aocontrriodediminuir,notemcessadoemcrescer.
Essaconstataononova,tendosidoapenasconfirmadaoureafirmadapeloseventosps-crise de outubro de 2008. Em 1999, em texto publicado no ano seguinte, no
perododeplenavignciadaideologianeoliberaledasprivatizaes,escrevi,emtermosaindaatuais:

Nasociedadecontempornea,aAdministraoPblicapermanececumprindoumpapelcentraleestratgiconaconformaosocial.Afirmaristorecusarailuso
dasaparncias.Emborasubmetidoaumadietaorgnica,oEstadocontemporneonointerrompeuoseucrescimentoenquantoinstituiosocial, ampliando
continuamenteasuaintervenonosdomniosdomundo-da-vida (HABERMAS). Nas sociedades dos nossos dias, o crescimento do papel do Estado convive com a
diminuiodoaparelhodoEstadodecorrentedossucessivosprocessosdeprivatizao.OEstadoconcretizadoemestruturasburocrticas(Estado-aparato)
atualmentemuitomenossignificativodoqueoEstadopercebidoemsuadimensonormativaeeconmica.Esseumdadoimportantedonossotempohistrico. O
Estadohojemanipulaumaparteexpressivadoprodutointernobrutonacional.Fomentaetributa,executaedelegaservios,regulaaatividadeeconmicae
culturalemdimensesnuncavistas,controla,reprimeeestimula,produzindoereproduzindotantoariquezaquantoaexclusosocial.Numaexpressodesntese:
aorganizaonacionalcentralnatransfernciaderecursosentreosdiversosgrupossociais.OEstadonofoireduzidoaomnimo,nemumainstituioem
processoadiantadodedecomposio,comoalgunssugerem.Aocontrrio,ampliaseustentculoscontinuamente,penetrandoemquasetodasasdimensesda
vida privada, tornando-noscadavezmaisdependentesdesuasregulaesecontrolesampliapersistentementeasuaparticipaonoprodutobrutonacional,
numasanhaincansvelpornovosrecursosendivida-se de forma incontida, sem, entretanto, demonstrar capacidade para tratar adequadamente problemas sociais
devulto.ocrescimentodoEstado,noasuadiminuio,acausaimediatadosgravesproblemasdelegitimaoqueatormentamoEstadocontemporneo.Mas,
aomesmotempo,importantefrisar,oEstadoindispensvel,poisanicaorganizao,operandoemlargaescala,capazdeconterosinteressesprivadosem
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limitessocialmenterazoveiseaptaaintervirintensivamentesobreacoletividadeassociandoeficincia e equidade.

Osfatosposterioresapenascorroboraramaavaliaocontidanotrechoreferido:aarrecadaotributriaaumentouentrensnosltimosquinzeanoscresceramoscapitais
movimentadospeloEstadoemprojetosderedistribuioderendaadependnciadosatoreseconmicosdaregulaoadministrativacresceuoEstado,diretamenteoupor
seusagentesfinanceirosindiretos,participadosconselhosdirigentesdasprincipaisempresasprivadasematividadenopas,intervindonaprpriaintimidadedosagentes
privados.Naverdade,oEstado,comocentrodedistribuioderecursossociais,nodiminuiuasuarelevncia,apenasmodificouoseumododeinterfernciaeatuao.Esse
fatoampliou,paralelamente,comodito,asexignciasdelegitimaodaprpriaatuaodoPoderPblico.
DiantedocrescimentodopapelpolticoeeconmicodoEstado,inclusivenaesferadosserviossociais,diretaouindiretamente,odesafiodaAdministraoPblica,na
sociedadedosnossosdias,asseguraraoprprioEstadoconciliarofazer com celeridade, de modo efetivo e eficaz, e o fazer de forma adequada e segura, ponderando, com
legalidadeecustosrazoveis,equidadeecontrole,osinteressespblicosemjogo.Odesafiopostoaoadministradorpblicohojecriarvalorpblico,satisfaonousurio
diretoeindiretodaAdministraoPblica,emcontextosdegrandecomplexidade,empregandoinstrumentosdeatuaopensadosemoutromomentohistrico.
Comosabido,odireitopblicoeodireitoadministrativoemparticularfoiestruturado,durantelargotempo,comouminstrumentodecontroledopoderedeexercciodopoder.
LimitavaelegitimavaaatuaodoPoderPblico,permanentementeembuscadeumaequaodeequilbrio entre prerrogativasespeciaisdesupremaciadoPoderPblicosobre
asituaojurdicadoparticular e sujeiesespeciaisquecondicionavamdeformamaisestritaaaodoAdministrador.Assujeiesespeciais,osdeveresprpriosdo
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administradorpblico,foramconcebidasexatamentepararestringiroabusonousodasprerrogativasdeautoridade. Essaequaopermanecerelevanteetilparacaracterizar
oprpriodireitoadministrativo.Oproblemaqueemdiversasreasestasprerrogativasdeautoridadesemostraramdesnecessrias,comonamaioriadosserviossociais,pois
nelasnosetratavadelimitaraatuaocontrriacoletividadedeparticulares,masemofereceraocidadobensrelevantes,comosadeeeducao,culturaedesporto,
ressalvadasasatividadesdefiscalizaosanitria,desportivaoudisciplinadorasdaeducao,atividadesquepodemserconcebidascomomanifestaesdopoderdepolciaou,
ainda,maisadequadamente,comotarefasregulatrias.Semembargodisso,nasreasdeatuaoemqueasprerrogativasdeautoridadesoincomunsousetoriais,
permaneceramquaseintocadasassujeiesespeciaispensadasparaconteroabusodoPoderPblico,frequentementeumfatordeelevaodecustoseampliaoda
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defasagem estrutural entre o ritmo da sociedade e do Estado.

Odireitoadministrativotradicional,centradoemtcnicasdeexercciodaautoridadeedesujeiodaautoridade,temdificuldadedetratarcomserviosemqueoexercciode
poderpblicodispensvel:amaiorpartedaatividadeeconmicaedosserviossociais.ParausarametforadeJuanAlfonsoPastor,elepercebidopelosgestores
frequentemente como uma armadura, piezatanindispensableparaparticiparcongarantasdeseguridadenlasguerrasmedievalescomoinadecuadaparaparticiparhoyenuna
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carreradetresmilmetrosobstculos.

frequentequeessedescompassoentreoregimejurdicoaplicveleasnecessidadesdomododeatuaodoEstado,emalgumasreas,revele-se primeiro no campo da

organizaoadministrativa.BastarecordarquefoiocrescimentodopapeleconmicodoEstadoqueobrigouacriaodeempresasestataiseaprpriareformadodireito
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administrativonofinaldosc.XIXenoprimeiroquarteldosculoXX. queaorganizao,nodizerdeNigro,oprimeiro momento da atividade, sendo natural que reflita as

tenseseasnecessidadesdaprpriaatividadeadministrativa.Porisso,nomomentoatual,aorganizaoadministrativaemtodomundoreinventa-se, transforma-se, renova-se.
Mas,aocontrriodoqueocorrianopassado,areformadaorganizaoadministrativadoEstadohojenoapenasumaquestodemodificaoeadaptaodaarquitetura

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institucionaldoprprioPoderPblico(reformaorgnica),mastambmumatransformaonasformasdeinteraodoEstadocomoutrosatoressociais.Sodoismovimentos
paralelos.
Aorganizaoadministrativahoje,porumlado,amplia-se e atualiza-seatravsdainstituiodenovasformasdeparceriadoEstadocomasociedadecivil(cujosatores,
disciplinados em diversos aspectos pelo direito administrativo, funcionam a rigor como longa manus do Estado em diversos setores sociais ou, quando menos, como parceiros
relevantes).Nessasrelaes,osparticularesperdempartedesualiberdadedeatuaoemfacedasujeioaobrigaesdedireitopbliconecessriasprevenocontra
abusosdegesto(noabusosdepoder),semsetornaremEstado,semsetransformarememautarquiasesemassumiremtambm,aomenosintegralmente,adefasagem
estruturalentreoritmodasociedadeedoEstado.oquevemocorrendonasparcerias sociais (v.g.,contratosdegestocomOrganizaesSociaisetermosdeparceriacom
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OrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico) enasparceriaseconmicas(v.g.,noscontratosdeconcessocomumounasconcessespatrocinadas).

Almdisso,aorganizaoadministrativatransforma-setambmpeloempregodeformasdeatuaonoautoritrias,fundadasemacordos,consensoseconciliaode
interesses (v.g.,art.10,pargrafonico,daLein 11.029/2001),bemcomopelamultiplicaodeentidadescompostasporacordodepluralidadedeadministraes (com
direitos iguais) e por rgosouentidadesmistas(integradasporrepresentantesdopoderpblicoedosetorprivado).Exemplificooprimeirotipodeentidadecomosconsrcios
pblicos,dedireitopblicoouprivado,disciplinadospelaLein 11.107/2005osegundo,exemplificocomosComitsdeBaciaHidrogrfica,previstosnaLein 9.433/97,
compostosporrepresentantesdaUniodosEstadosedoDistritoFederalcujosterritriossesituem,aindaqueparcialmente,emsuasrespectivasreasdeatuaodos
Municpiossituados,notodoouemparte,emsuareadeatuaodosusuriosdasguasdesuareadeatuaodasentidadescivisderecursoshdricoscomatuao
comprovadanabacia.OutroexemplodeentidadedecomposiomistaoComitGestordaInternet(CGI),supostamenteinstitudopelaPortariaInterministerialn 147, de 31
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de maio de 1995, modificada pelo Decreto Presidencial n 4.829,de3desetembrode2003,paracoordenareintegrartodasasiniciativasdeserviosdeinternetnopas.

Porfim,aorganizaoadministrativarenova-se ainda pela diferenciaoereestruturaodoaparatoadministrativodoprprioEstadoepeloincrementonoempregode

estruturas estatais de direito privado, sejam elas entidades privadas tradicionais(empresaspblicas,sociedadedeeconomiamistaefundaesestataisdedireitoprivado)ou
entidadesinovadoras.Essemovimentopeladiferenciaoeincrementonousododireitoprivado,quesempreuso impuro e parcial do direito privado, no entanto, vem
acompanhadodeumcontramovimentodeuniformizaoderegrasbsicasnotratamentocomentidadesprivadasdoprprioEstado(v.g.,previsodeestatutosgerais,comoa
exignciadeumestatutocomumdasempresaspblicaseparaadelimitaodasreasdeatuaodasfundaesestataisidentificaomaisprecisadasformasdeatuaodo
Estadonareasocialeeconmicaestabelecimentodemaiorflexibilidadenareestruturaoemodificaodofuncionamentodergosnointeriordaadministraodireta,
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atravsdedecretosdeorganizao,comoautorizadoexpressamentepeloart.84,VI,ConstituioFederal,comaredaodadapelaEmendaConstitucionaln 32/2001).

Essastransformaesdodireitopositivoafetamaprpriaidentifica-odasfronteirasdodireitoadministrativobrasileiro.OdireitoadministrativonoBrasilnopodemais
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Nisso modifico
estabelecerassuasfronteirasapartirdasimplesrefernciaaoexercciodafunoadministrativadoEstadoouaoexercciodaautoridadepblica.
entendimento(ouiluso)quealimenteidurantelargoperodo.Durantemuitotempoconcebiodireitoadministrativocomoodireitopblicocomumdafunoadministrativado
Estado,isto,comoosubsistemadenormasjurdicas,integradonodireitopblico,disciplinadordaorganizao,dasformasdeexpressoedoslimitesjurdicoscomunsa
qualquerdesempenhodafunoadministrativadoEstado,realizadaporentidades,rgoseagentesgovernamentaisouporparticularesematividadedelegada. Hoje o direito
administrativobrasileiropermanecefortementereferidoaoexercciodafunoadministrativa,nosaspectosobjetivo,subjetivoeinstrumental,mastambmaplicadoa
entidadesprivadasquenorealizamfunoadministrativa,nosodelegadasdoEstado,nemmanifestampoderespblicos,masquefirmamvoluntariamentecomoPoder
Pblicovnculosdeparceriaefomentoessenciaisaodesenvolvimentodaprpriacoletividadeerealizaodajustiasocial,poisviabilizamaconcretizaodedireitos
fundamentais.EssaaplicaocircunscritaaaspectosdeproteodobomempregodosrecursospblicostransferidossentidadesapoiadaspeloPoderPblicoeaosprprios
finsdofomento,porm,almdissoedeformacrescente,vemsendoreconhecidoaosusuriosdessesserviossociaisapoiadospeloPoderPblicodireitosdeproteode
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Numa palavra: o direito administrativo brasileiro passa por uma vis expansiva:permaneceasseguradordosdireitosdocidadoemfacedoPoderPblicoe
naturezapblica.
deseusdelegadoseampliaestagarantiatambmaserviosprestados,emregimeprivado,pormsobfinanciamentopblicodireto,segundovnculosdeparceriavariados,por
entidades sem fins lucrativos prestadoras de serviosderelevnciapblica (v.g.,ConstituioFederal,art.129:SofunesinstitucionaisdoMinistrioPblico:(...)II zelar
peloefetivorespeitodosPoderesPblicosedosserviosderelevnciapblicaaosdireitosasseguradosnestaConstituio,promovendoasmedidasnecessriasasua
garantia).
Emoutrodizer:odireitoadministrativonoestsendoobjetoderetrao.Aocontrrio,almdeseusdomniostradicionais,conquistounovasfronteiras,sendoaplicadopara
almdoEstadoedeseusdelegados:disciplinaatualmentetambmparceladasrelaesmantidasporparticularescomoutrosparticulares,independentementedeespecficos
vnculosdedelegaooudoexercciodefunopblica.Ofatodeentidadesprivadassemfinsdelucro,querecebemapoiofinanceirooumaterialdoEstadonaexecuode
serviosabertoslivreiniciativa,incidirememdisciplinaparcialdodireitoadministrativoparecenoespantaramaisningum,emborararamentesetenhaquestionadoas
repercussesconceituaisdocrescimentodestaaplicaoestendidadodireitopblico.
Odireitoadministrativoviveumprocessodeexpansodesuasfronteirastradicionais.Noslimitesdessasnovasfronteiras,odireitoadministrativobrasileirodeveserredefinido
como o direitopblicoconcretoeinstrumentaldeproteoerealizaodointeressepblicoedosdireitosfundamentais.Notraduzmaisodireitopblicocomumdafuno
administrativadoEstado,poisdisciplinarelaesemqueaatividadedesenvolvidanoqualificadapelodireitocomofunoadministrativa,submetidadeformaabrangenteao
direitopblico,sujeitadelegaoouexpressivadequalquerpoderpblico.Aplica-seaentidadesprivadasquenoexercitamprerrogativaspblicas,nemintegramoaparato
doEstado,masqueestosujeitasadeverespblicos, por manejarem recursos de fomento do Estado vinculados a atividades socialmente relevantes. Para essas entidades o
direitoadministrativopodeedeveserinvocadoparcialmentepelaexpressivapresenadointeressepblico,sejapelofatodaatividadereferidaencerraraaplicaovinculada
derecursospblicos,sejapelanotriarelevnciapblicadaatividadedesenvolvidaouaindapormanteraatividadeestreitosvnculoscomaproteodedireitosfundamentais
docidadoecomdeveresdegarantiadoprprioEstado.Todavia,nopodeodireitopblicopretenderabrangeressasrelaesdamesmaformaqueincidesobreoEstadoe
seusdelegadosnoexercciodefunopblica:nopodeseraplicadodeformaabrangente,parapublicizarestritamenteasrelaesdessasentidadesprivadasnosservios
sociais,ouautarquiz-las, transformando-astodasemrepartiespblicasparaosfinsdedireito,tratandocomequivalncia(portanto,semdistino)relaesdedelegao e
relaesdeparceria.
As parcerias sociais e as parceriaseconmicasestabelecidaspeloPoderPblicosoatualmenterealizadasemgrandenmero.Orabem-sucedidas, ora mal conduzidas e
controladasmuitasvezes,constituemexperinciasinovadorasoutrasvezes,apenasformasdefugaparaodireitoprivado,oque,noBrasil,quasesinnimodeumafuga
paraagestoporparticulares. Aoladodelas,areestruturaoediferenciaodoaparatoadministrativodoEstado,comacriaodeorganismosinterfederativosdedireito
pblicoouprivado,bemcomoautilizaosimplesdeinstitutosdedireitoprivado,semprecomperfilmodificadopelodireitopblico,somentemuitorecentementerecebeunova
atenodadoutrinaedoprprioPoderPblico.
Naverdade,comoescreviemoutraoportunidade,aorganizaoadministrativadoEstadobrasileirocontinuaaserocaptulomaisinconsistentedodireitoadministrativo
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nacional. Aotratarmosdeentidadesestataisdedireitoprivado,quepoderiamserinstrumentosdemaioreficciaeeficinciadoEstadoemsetoressociaiseeconmicos
estratgicos,aindaencontramosperplexidadesepreconceitos.Emmuitoscasos,debate-seaprpriaviabilidadejurdicadasentidadesemoutros,busca-seaproxim-las do
regimejurdicodaadministraodiretafrequentementeasincertezassotointensas,comosrgosdecontroledivergindoentresieemestadodevacilaopermanente,que
hdesestmuloinovaoemmatriadeorganizao,adotando-sefrmulasdeatuaosuperadasemquasetodosospases,comamplodesconhecimentodaspotencialidades
donossoprpriodireitovigente.Almdisso,diantedaincertezajurdica,recorre-seafrmulasdeparceriascomentidadesprivadassemfinslucrativoscommuitomaior
intensidadedoqueserianecessrio.EssasestruturasdeorganizaodoprprioEstado,subordinadasparcialmenteaodireitoadministrativo,somenteserovigorosas
alternativasdeatuaodoPoderPbliconareasocial,seperdermosopreconceitocontraaaplicaododireitoprivadonaAdministraoPblicaerefletirmosasmodificaes
quehojeoperamnasprpriasfronteirasdeaplicaododireitoadministrativo,quemesclaasuapresenacomaaplicaododireitoprivadotantonoplanodarelaoentre
particularesquantonoplanointernodosetorpblicoedasparceriasdoPoderPblicocomosparticulares.
Com efeito, tanto as entidades estatais regidas pelo direito privado de natureza social quanto as entidades privadas sem fins de lucro em parceria com o Estado regem-se por
umregimejurdicohbrido, que exige a incidnciaparaleladodireitopblicoedodireitoprivado para disciplinar aspec-tosdistintosdaatuaoeorganizaodessaspessoas
jurdicas.Oregimehbrido,emprimeirolugar,porquebuscaconciliar,emumaorganizaodoprprioPoderPblico,agarantiadaaplicaoadequadadosrecursospblicos
manejadoscomanecessidadedeasseguraraflexibilidadeoperacionalessencialaodesempenhodeserviosnosquaisestoausentesoupossuempresenasecundriaas
prerrogativasdeautoridadeeoexercciodepoderesextroversosdoEstado.Oregimehbridonasparcerias,porqueasentidadesprivadasparceiraspermanecemdistintasdo
PoderPblico,masaomanejaremrecursospblicoseaocelebraremcontratosdecolaborao,sujeitam-seadeverespblicosdetransparncia,impessoalidadeefidelidadeaos
finssociaisdaparceriaqueatraem,necessariamente,adisciplinadodireitoadministrativo.Oquefalta,nosdoiscasos,clarezaquantosfronteirasdeaplicaoconcomitante
destesdoisregimes,oumelhor,oslimitesdeaplicaododireitopblicoaenti-dades regidas predominantemente pelo direito privado. Neste artigo, revisitando trabalhos
anteriores,dedicoatenoaoslimitesdeaplicaododireitoadministrativosentidadesdodenominadoterceirosetor.

2 O direito administrativo do Terceiro Setor

Aexpressoterceirosetor,emboranosejaunvoca,definidanoBrasilquasesempreemtermossubjetivos ou orgnicos.
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Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo, define terceiro setor como o conjunto composto por entidadesdasociedadecivildefinspblicosenolucrativos.

MaralJusten

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Filhoafirmaqueoterceirosetorintegradoporsujeitoseorganizaesprivadasquesecomprometemcomarealizaodeinteressescoletivoseaproteodevalores
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supraindividuais. SlvioLusFerreiradaRochaabrevaliosamonografiasobreotema,informandoqueonomeTerceiroSetorindicaosentesqueestosituadosentreos
setoresempresarialeestatal.OsentesqueintegramoTerceiroSetorsoentesprivados,novinculadosorganizaocentralizadaoudescentralizadadaAdministrao
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Pblica,masquenoalmejam,entretanto,entreseusobjetivossociais,olucroequeprestamserviosemreasderelevanteinteressesocialepblico. ParaCelsoAntnio
BandeiradeMello,queatribuiadenominaoTerceiroSetorcriatividadedosadministradoresoueconomistasdoperododoapogeudoneoliberalismoentrens, aexpresso
designa entidadesquenosoestataisetambmnoestopredispostasaobjetivosmercantis,predispondo-se,aomenosformalmente,realizaodeobjetivossocialmente
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valiosos e economicamente desinteressados.

Comefeito,comumdefinir-se o terceiro setor como um conjunto de organizaessociaisquenosonemestataisnemmercantis,ouseja,organizaessociaisque,porum

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Segundo Boaventura de
lado,sendoprivadas,novisamafinslucrativos,e,poroutrolado,sendoanimadasporobjetivossociais,pblicosoucoletivos,nosoestatais.
SousaSantos,soinstituiesquetentamrealizarocompromissoprticoentreaeficinciaeaequidadeematividadessociais, adotando a flexibilidade operacionaltpicadas
pessoasprivadassemprejuzodabusca de equidade socialinerenteaqualquerinstituiopblica.Porm,porreceberemauxliospblicoseprivadosemnomedodesempenho
deatividadessocialmenterelevantes,soedevemsermaisintensamentefiscalizadaspeloPoderPblicoepelacomunidadedoqueasdemaispessoasprivadas,atravsde
controlesformaisemateriaisqueasseguremafidelidadedesuaaoaoescopoquedevemprosseguir.Sobesteenfoque,isto,sobongulosubjetivo,hmaisdedozeanos
resumi o conceito de terceiro setor nos seguintes termos: pessoasprivadasdefinspblicos,semfinalidadelucrativa,constitudasvoluntariamenteporparticulares,auxiliaresdo
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Estadonapersecuodeatividadedecontedosocialrelevante.

Soexemplosdeentidadesprivadasdeterceirosetor,nodireitobrasileiro,asentidadesdeclaradasdeutilidadepblica,asentidadesqualificadascomoorganizaessociaisou
organizaesdasociedadecivildeinteressepblicoeosserviossociaisautnomos,estesltimos,noentanto,vemsendoclassificadosnosltimosanoscomoentidades
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paraestataisdedireitoprivadoenomaiscomoentidadesdoterceirosetor.

Nopretendotratarespecificamentedetodasessasentidadesnoapenasporquedelascuidei

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em trabalhos anteriores,

comotambmparanoalongarexcessivamenteaavaliaoquevemdeserfeita,quepretendeserintencionalmentegeraleresumida.

Aquestoproblemticaaextensodaaplicaododireitopblicoaessasentidades.Aprpriadoutrinareconheceasituaodeneblinaemqueamatriatemsidotratada.
MaralJustenFilho,porexemplo,explcitoemproclamarqueexistegrandedificuldadeemdeterminar,demodomaispreciso,ocontedodoregimejurdicoaplicvelatais
entidades.problemticodeterminarexatamenteasregrasdedireitopblicoqueseroaplicveis,oquegeraproblemasprticosdegranderelevo.Afigura-se, no entanto, que
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taisdificuldadessomentepoderosersolucionadasdemodoprecisoporviadaedioderegraslegais.

Enquantoasnormaslegaismaisprecisasnosoeditadas,aexemplo

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docaptulosobreosentesdecolaboraodapropostadenovaorganizaoadministrativafederal, precisodecidirasquestesconcretasapartirdalegislaoexistenteeas
normasestabelecidasnaConstituioFederal.Mas,especialmentenesteltimoplano,aquestonopodepermanecernaesferasubjetiva,orgnica,referidaapenascondio
especial dessas pessoas privadas. Reclama-se,emtermosconstitucionais,tambmumaabordagemobjetiva,relativaaocampoespecficodeatuaodessasentidades,pois
sobreessessujeitosdedireitootextoconstitucionalapenasfazrefernciasescassas,semmaiordetalhamento.
Noplanosubjetivo,aConstituioFederalde1988cuidadeproibirainterfernciaestatalnacriaoounofuncionamentodasassociaes(art.5, XVII), reconhecendo plena
liberdadedeassociaoatodasaspessoas,fsicasoujurdicas,desdequeparafinslcitos,vedadaadecarterparamilitar(art.5, XVII), estabelecendo ainda que as
associaesspoderosercompulsoriamentedissolvidasoutersuasatividadessuspensaspordecisojudicial,exigindo-se,noprimeirocaso,otrnsitoemjulgado (art. 5,
XIX).AConstituioFederal,noentanto,empreganomenclaturavariadaparareferirasentidadesprivadassemfinslucrativos:
a)instituiesdeeducaoedeassistnciasocial,semfinslucrativos art. 150, VI, c;
b)entidadesfilantrpicas art.199,1;
c) entidades sem fins lucrativos art.199,1;
d) entidades beneficentes art. 204, I;
e)entidadesnogovernamentais art.227,1.
Nada obstante, pode-seextrairumadefinioconstitucionalimplcitaparaasentidadessemfinslucrativosdecarterpblicoapartirdoenunciadodoart.213dotexto
fundamental:

Art.213.Osrecursospblicosserodestinadossescolaspblicas,podendoserdirigidosaescolascomunitrias,confessionaisoufilantrpicas,definidasemlei,
que:
I comprovemfinalidadeno-lucrativaeapliquemseusexcedentesfinanceirosemeducao
II asseguremadestinaodeseupatrimnioaoutraescolacomunitria,filantrpicaouconfessional,ouaopoderpblico,nocasodeencerramentodesuas
atividades.

Diantedesseenunciado,quepodeserextrapoladoparaoutrasreasdeatuaosocialdoEstado,doissoospredicadosestabelecidosnaConstituioFederalparaidentificao
dasentidadessemfinslucrativosquepodemreceberrecursospblicos:
a)aplicaodosexcedentesfinanceirosnaprpriaatividadeinstitucionaldenaturezasocial,isto,aproibiodepartilhadoresultadosocial,oqueimplicanavedao
distribuiodeexcedentesoperacionais,brutosoulquidos,diretaouindiretamente,entrediretores,conselheiros,empregados,associados,doadoresoufundadoresdaentidade
b)destinaodopatrimniosocialaoutraentidadedemesmanaturezaouaopoderpblico,emcasodeextino(proibiodepartilhadopatrimniosocial).
Algumasentreessasentidades,porsuacondioespecial,sotambmprotegidaspelaConstituioFederalemmatriatributria.Noart.150,incisoVI,c, veda-se a
instituiopelosentesfederativosdeimpostossobrepatrimnio,rendaouservios(...)dasinstituiesdeeducaoedeassistnciasocial,semfinslucrativos,atendidosos
requisitos da lei. Areferidaimunidadetributriacompreendeapenasopatrimnio,arendaeosserviosrelacionadoscomasfinalidadesessenciaisdasentidadesmencionadas
(art.150,4).

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Semembargo,dedicaaConstituioFederaladeterminaraaplicaododireitopblicoaentidadesprivadassemfinsdelucroemdiversasoutrasdisposies,pormcomo
emprego de critriosobjetivosenosubjetivos.Noanaturezajurdicadaentidadeprivadaintegrantedoterceirosetor,porexemplo,quedeterminaasuasujeioespecial
competnciadosTribunaisdeContas.ComoadventodaEmendaConstitucionaln 19/1998,quealterouaredaodopargrafonicodoart.70,ficouexplcitoodeverde
prestar contas de qualquerpessoafsicaoujurdica,pblicaouprivada,queutilize,arrecade,guarde,gerencieouadministredinheiros,bensevalorespblicosoupelosquaisa
Unioresponda,ouque,emnomedesta,assumaobrigaesdenaturezapecuniria. ofato objetivodautilizaoderecursospblicospelaentidadedeterceirosetorque
atrairacompetnciadoTribunaldeContas,noasuaespecialcaracterizaosubjetiva.Senohrecebimentoderecursopblico,diretaouindiretamente,nohaver
competnciafiscalizatriaexternadosTribunaisdeContassobreaentidadeprivadasemfinslucrativos.Deoutraparte,acompetnciadeatuaodaCortedeContasdeveser
restritaverificaodaregularidadedovnculodefomento,dobomempregodosrecursostransferidoseaapuraodosresultadosdaparceriaestabelecida,nosendode
admitirmedidasdecontroleouinterferncianagestodaentidadenoestatal.
AsentidadesdecolaboraonosodelegadasdoEstadoenogozamdeprerrogativasdedireitopblico,processuaisoumateriais.Noeditamatosadministrativosnemesto
sujeitasaoprocessoadministrativoparadecidir.Soentidadesprivadas,noestatais,quecolaboramcomoEstado,masnoseequiparamaeleouaqualquerrgodoPoder
Pblico.Comosabido,poderes,prerrogativaspblicasesujeiesnosepresumem,semnormadeatribuio,especialmenteparaentidadesprivadasnoestatais.
AausnciadeprerrogativasprocessuaisjfoiproclamadapeloSupremoTribunalFederal:

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Recurso Aplicabilidade estrita da prerrogativa processual do prazo recursal em dobro (CPC, Art. 188) Paranaprevidncia Entidade paraestatal (ente de
cooperao) Inaplicabilidadedobenefcioextraordinriodaampliaodoprazorecursal Intempestividade Recursonoconhecido. As empresas
governamentais(sociedadesdeeconomiamistaeempresaspblicas)eosentesdecooperao(serviossociaisautnomoseorganizaessociais)qualificam-se
comopessoasjurdicasdedireitoprivadoe,nessacondio,nodispemdosbenefciosprocessuaisinerentesFazendaPblica(Unio,Estados-membros,
DistritoFederal,Municpioserespectivasautarquias),notadamentedaprerrogativaexcepcionaldaampliaodosprazosrecursais(CPC,art.188).Precedentes.
(STF. AI n 349.477-AgR/PR, 2 Turma. Rel. Min. Celso de Mello. Julg. 11.2.2003. DJ, 28 fev. 2003)

Semembargodoexposto,quandorealizamserviosderelevnciapblica,aexemplodosserviosdesade(art.197),
submeterfiscalizaodoMinistrioPblico,nostermosdoart.129,II,daLeiFundamental.

26

essasentidadesprivadasdecolaboraodevemse

O conceito de servioderelevnciapblicamenosexigentedoqueoconceitodeserviopblico.Soatividadesderelevnciapblicaasatividades consideradas essenciais ou

prioritriascomunidade,notitularizadaspeloEstado,cujaregularidade,acessibilidadeedisciplinatranscendemnecessariamentedimensoindividual,obrigandooPoder
Pblicoacontrol-las,fiscaliz-laseincentiv-las de modo particularmente intenso.Nohaquiexignciadeaplicaoobrigatriadetodasasobrigaesdeserviopblico
tradicionalmentereconhecidasnalegislao.NemtitularidadeexclusivadessesinteressespeloEstado,admitindo-sealivreatuaoprivada.Masaleiordinariamenteimpeque
afiscalizaoeregulaodessasatividadespeloPoderPblicosejaminudenteetutelar,sendoasseguradoaindaorespeitoaprincpiosconstitucionais,emespecialoprincpio
da dignidade da pessoa humana.
27

Nestarea,porexemplo,caberiareconheceraaplicaodeprincpiosfrequentementeassociadosnodireitocomparadoaosdenominadosserviosdeinteressegeral.
especial,asobrigaesdenodiscriminarusurios,aobrigaodecobrarpreosrazoveisouacessveiseaobrigaodeatuardemodoregular.

Em

28

Essesprincpiosdeacessibilidade,igualdadeecontinuidade,nodireitoeuropeu,tambminformamochamadoserviouniversal, queMnicaSpeziaJustenresumedeforma
precisa: oservioouconjuntodeserviosmnimosdefinidos,quevisamaasseguraroacessodetodososusuriosaprestaesessenciaisdeumadeterminadaqualidadeea
29

preosjustosemfacedascondiesespecficasnacionais.

Ababelconceitualeuropeianonosinteressadeformaimediata,poisaglutinaemconceitosdegradaosucessivae,porisso,parcialmentesuperpostos,atividadesdeservio
pblicoabertoscompetio,serviosmonopolistasetambmserviossociais.
noapresentasuperposiesequivalentes.

30

NaConstituiobrasileira,emboraamatrianodevaserreduzidaadoisnicosconceitos,

NaConstituiobrasileira,comovimos,hexplcitarefernciaaosserviosderelevnciapblica em duas normas: art. 129, II, e art. 197.

Naprimeiranorma,oconceitoempregadoemsentido subjetivo,parareferirasentidadesprivadasqueprestamservioderelevnciapblica.Nasegunda,oconceito
empregado em sentido objetivo,parareferirasaeseosserviosdesade,sejaquandoprestadospeloPoderPblico,sejaquandoprestadosporpessoafsicaoujurdicade
direitoprivado.Asdisposiessodiretasedesimplescompreenso:

Art.129.SofunesinstitucionaisdoMinistrioPblico:(...)
II zelarpeloefetivorespeitodosPoderesPblicosedosserviosderelevnciapblicaaosdireitosasseguradosnestaConstituio,promovendoasmedidas
necessriasasuagarantia(...)
Art.197.Soderelevnciapblicaasaeseserviosdesade,cabendoaoPoderPblicodispor,nostermosdalei,sobresuaregulamentao,fiscalizaoe
controle,devendosuaexecuoserfeitadiretamenteouatravsdeterceiros,porpessoafsicaoujurdicadedireitoprivado.

Naverdade,aparticipaodeentidadesprivadasnaprestaodeserviossociais,autorizadaexpressamentepelaConstituio(v.g.,artigos199202204,I209216,1;
218,4; 225),noapenaspragmticacomopodeserpercebidacomoumadasrespostasconsequentescrisedoaparelhodoEstadonombitodaprestaodosservios
sociais.OEstadonotemefetivamentecondiesdemonopolizaraprestaodireta,executiva,dosserviosdeassistnciasocialdeinteressecoletivo.Estespodemsergeridos
ouexecutadosporoutrossujeitos,pblicosouprivados,preferencialmenteinstituiespblicasnoestatais (pessoasprivadasdefimpblico,semfinslucrativos),consoante
diferenciaaprpriaConstituio(CF,art.199,1), sobafiscalizaoesupervisoimediatadoEstado.Nestescasos,noproverdiretamentenoquerdizertornar-se
irresponsvelperanteessasnecessidadessociaisbsicasounegarodireitofundamentalsade,educao,defesadomeioambiente,pesquisacientficaetecnolgica.O
Estadonodevenempodedemitir-se da responsabilidade de assegurar e garantir direitos sociais:quandonoexecutar,devefomentaroufinanciardiretamenteaexecuode
serviossociaisnecessrioscoletividade.OEstadocontemporneocontinuaexecutor,regulador,fiscalizadorefinanciadordeserviossociais,maspodecontartambmcom
mecanismosdeparceriageisparaampliarasuacapacidadedeasseguraraefetivafruiodosdireitossociaisbsicos.

31

certotambmqueosserviossociaisreferidos,quandodesempenhadospeloPoderPblicocomoencargo,obrigao,submetem-se ordinariamente ao regime de direito

pblico, quer por ser este o regimejurdicocomumenormaldafunoadministrativadoEstado,querporexpressadecisolegal.Poressarazo,diversosautorestendema
32

considerar essas atividades, quando prestadas pelo Estado,serviospblicos. Mas,semembargodessaqualificao,essasatividadesnoseriamserviospblicosquando

desempenhados por particulares.Porm,rotulardeserviopblicoessasatividades,quandoexercidaspeloEstado,subordinaranaturezajurdicadeumaatividade
qualidade do sujeito que a exercita,adotarumconceitosubjetivodeserviopblico,oqueincoerentecomatesepredominantenadoutrinabrasileiradesebuscar a
identidadeprpriadaatividadedeserviopbliconaidentificaodoregimejurdicoespecialdaatividade,nodosujeitoqueporelaresponde.
Aconsequnciapragmticadesteentendimentopredominantedadoutrinaambgua:porumlado,aanalogiapermiteaparentementeampliarasgarantiasdosadministrados
quando aplicada a pessoasjurdicasestataisdedireitoprivado(teseproblemtica,anteaausnciadeimposioconstitucionaldoregimededireitopblicoatodoesseconjunto
deatividades)poroutrolado,restringeacompreensodoscompromissospblicosdamesmaatividadequandoexercidaporparticulares(pois,neste caso, seriam simples
33

atividadeseconmicas). Sejacomofor,mesmoosautoresquedilatamaaplicaodoconceitodeserviopblicoparaatividadessemtitularidadedoEstadoreconhecemque,
quando os particulares atuam, com ou sem fins lucrativos, por direitoprprio (iure propio),nosesujeitamordinariamenteaoregimedoserviopblico ou do direito
administrativo,masaoregimejurdicotpicooupredominantedaspessoasdedireitoprivado,oquemuitasvezeslhesconferemaioragilidadeouprestezanoatendimentodos
seus objetivos sociais.
Osserviosderelevnciapblicanososerviospblicos,mastambmnosoatividadesdeexploraoeconmica.Constituemzonajurdicaintermediria,roldeatividades
quedispensattuloespecialdeautorizaotantoparaoEstadoquantoparaosparticulares,masquecumprepapelrelevantenofornecimentodeutilidadesvitaisparaos
cidados,sendoespecialmenteprotegidonaConstituioFederal(v.g., art. 129, II). Trata-sededomnioemqueaatividadedeexecuodiretadeservios e a atividade de
fomento administrativo,medianteoutorgadettulosespeciais,apoiofinanceiroeacordosdeparceriaencontralugarprivilegiadoparacoexistir,rompendo-se em definitivo a
dicotomiadesomazeroqueisolavaaatuaodosparticularesedoEstadoemzonasdistintasemutuamenteexcludentes.
Pornoempregaremgeraloconceitoconstitucionaldeservioderelevnciapblica,adoutrinanacionalaindavacilaquandoprocuradefiniranaturezadaatividade
desempenhadapelasentidadesdoterceirosetorcomvnculosdeparceriascomoPoderPblico.Paraumaprimeiracorrente,asparceriasdoEstadocomasentidadesdo
34

terceiro setor ensejam novasformasdeprestaodeserviospblicos, devendo a atividade executada ser qualificada como funodelegadadoPoderPblico.
Para
outros,hdesempenhodeserviospblicos, masnohconcessodeserviooupermissodeservio,poisosserviosemquestonosoprivativosdoEstado,isto,so
35

insuscetveisdedelegao,razopelaqualdeveoEstadoprest-losdiretamente,cabendoapenasincentivaroseuexercciocomplementarporentidadessemfinslucrativos.
Paraumaterceiracorrente,quandoprestadospelasentidadesprivadas,mesmoatravsdevnculosdeparceriacomoPoderPblico,osserviossociaissoatividadesprivadas
36

deinteressepblico,masnoserviospblicosemsentidoprprio,poisnoestosubmetidosaregimededireitopblico,salvoquandoprestadospeloEstado.

Para uma

37

as atividades desempenhadas pelos

quartacorrente,nocampodosserviossociais,atividadesmistamentepblicaseprivadas, no fraseado do Min. Carlos Ayres Britto,
particularesnososerviopblico,masatividadesderelevnciapblica,sujeitasacondicionamentodistintodoadotadoparaasentidadesprivadasdenaturezaeconmica.

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estaltimaaposioqueadotohmuitosanosequerompecomadicotomiatradicionaldasatividadesexercidasporparticularesentreatividadedeserviopblicoede
exploraodeatividadeeconmica.

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Nombitodasatividadesderelevnciapblica,oregimepredominantenoodaatividade,masaqueleprpriodosujeitoqueaexerce.SeoEstadoinstituirautarquiasparao
exercciodeatividadesderelevnciapblica,oregimejurdicoaplicvelseroregimededireitopblico.Seinstituirfundaesgovernamentais,submetidasaodireitoprivado,
destitudasdeprerrogativasespeciais,comomuseusecentrosdepesquisa,oregimeaplicvelnaprestaodosserviosseroregimededireitoprivado.Porisso,enquanto
exercidaporentesdenaturezapblica,oregimedeprestaodasatividadesderelevnciapblicasempreoregimepblicoeenquantoprestadasporentidadesprivadas,
estataisouparticulares,oregimepredominantesempreoregimededireitoprivado.Essadualidadenoregimejurdicoaplicvelumapeculiaridadedestaesferade
atividades,emconfrontocomasatividadesenquadradasnoconceitodeserviopblicoenoconceitodeatividadesdeexploraoeconmica.
Emtermosesquemticos,ostpicosanteriorespodemserrepresentadosnatabelaaseguir,queresumealgunsdoselementosdiferenciadoresdasprincipaisformasde
atividadedeprestaodeserviosaopblico:

Serviopblico

Servioderelevnciapblica

Serviosdeexploraoeconmica

Atividadesdetitularidadepblica(art.175CF).

Atividadessemreservadetitularidadepblicaou
privada, vale dizer, de titularidade compartilhada.

Atividade de titularidade privada (art. 170 CF), mas

passveldeatuaopeloPoderPblicoemsituaes
especiais, previstas na lei ou na CF (arts. 173 e 177).

Pessoasprivadasatuampordelegao.

PessoasprivadaseEstadoatuamdeformaordinria,
semdelegaoouexceo.

Estadoatuaporexceo:ressalvadososcasosprevistos
naConstituio,apenasatuarquandonecessriopara
atenderaimperativosdasegurananacionaloua
relevantes interesses coletivos, definidos em lei.

Atividadesubmetidareservadedireitopblico,
independentemente do prestador.

Atividadesubmetidaaregimevarivel,parcialmente
dependentedoregimejurdicopredominantedo
prestador,massemprevinculadaaobrigaesde
regularidade, modicidade, acessibilidade e
impessoalidade.

Atividadesubmetidareservadedireitoprivado,
independentementedoregimeespecficodoprestador,
salvoderrogaesconstitucionaiselegais.

AtividadeexpressamenteidentificadanaConstituioou Atividaderesidual,oraidentificadanaConstituioeem Atividaderesidual,oraidentificadanaConstituioeem

em normas legais (legalidade estrita).
normas legais, ora identificada em termos sociais.
normas legais, ora identificada em termos sociais.
Atividaderefratrialivreiniciativaprivada.

Atividadecompatvelcomalivreiniciativaprivada,mas
sujeitaaintensocondicionamentopblico.

Atividadecompatvelcomalivreiniciativaprivada,salvo
ressalvasconstitucionais(monopliospblicos).

Normasconstitucionaisbsicas:arts.175145,II37,
6; 223; 21, X et seq.

Normasconstitucionaisbsicas:arts.197129,II209
213; 217, II; 225.

Normasconstitucionaisbsicas:arts.170172173174
177; 178; 217, II.

certoquenovassubdivisesnesteesquemaclassificadorseriampossveisdecogitar,dadaamultiplicaoderegimesjurdicossurgidosnosltimosanos,nassociedadesditas
daps-modernidade.Noentanto,acreditofirmementeque,superadaaomenosadicotomiatradicionalserviopblico/atividadedeexploraodeatividadeeconmica,apartir
dereferenciaisexpressosdaprpriaConstituioFederal,poderoserultrapassadasdiversasincompreensessobreoregimejurdicoadequadoaofuncionamentodas
39

entidadesdoterceirosetorquandoestabelecidosvnculosdecolaboraocomoPoderPblico. Semprejuzodanecessriatransparncia,publicidade,isonomiano
estabelecimentodosvnculos(empregando,porexemplo,processosseletivosespeciaiscomooconcursodeprojetosouochamamentopblico), osvnculosdecolaborao
poderoserclaramentediferenciadosdoscontratosdeservioefuncionaremritmoadequadosociedade,segundoumregimejurdicohbrido,queassegureocumprimento
dosdeverespblicosessenciais,sembloqueariniciativasdeatendimentomaisgilemserviossociaisimprescindveisaocidado.
SeentendermosqueasentidadesdecolaboraososimplesdelegadasdoEstado,exercentesdeserviopblico,estaremosmalferindoinmerasdisposiesconstitucionais
expressasqueexigemapermanentecolaboraodasociedadeedeparticularesnaesferaderealizaodedireitosfundamentaisdocidado,independentementedeprvia
licitao,prviaoutorgaadministrativaoudaaplicaoplenadoregimededireitopblicosatividadesdesempenhadas(v.g.,arts.194197199,1; 205209213216,1;
218225e227,1, todosdaConstituioFederal).Estaremosincidindoemequvocoemultiplicandoequvocos,poisnofaltarquemtenteaplicarsatividadesdesenvolvidas
adisciplinaprpriadoart.175daCF,pervertendocompletamenteoregimejurdicoespecficodasatividadesdecolaborao.Porisso,aimprescindibilidadedoconceito
constitucional de serviosderelevnciapblica (inciso II do art. 129 e art. 197, caput,ambosdaCF).Aexploraodaspotencialidadesdesteconceitomatrizpressuposto
essencialparaoreconhecimentoentrensdaespecificidadedodireito administrativo do terceiro setoredaaplicaoadequada,emextensoeintensidade,dodireitopblico
aosvnculosdecolaboraopactuadosentreentidadesprivadassemfinslucrativoseoPoderPblico.

TextodedicadoaMarcosJuruenaVillelaSouto,amigofalecidoprematuramenteejuristaavessoaopreconceitotericoealturadoseuprpriotempo.MarcosJuruenaeraum
investigadorrigoroso,cultoeelegante,abertodivergnciaepolmicaamistosa,sensveltantocontribuiodeautoresnacionaisquantoestrangeiros,semservilismoesem
xenofobia, intelectual que reconhecia, como escreveu certa vez Paulo Otero, que alnguaemqueseescreveouemquesepensanoconstituicertificadodequalidade
cientfica. Esteartigoumasingelahomenagemsuamemria.
Este texto faz parte da seguinte obra: MODESTO, Paulo; CUNHA JUNIOR, Luiz Arnaldo Pereira da (Coord.). TerceiroSetoreparceriasnareadesade.BeloHorizonte:Frum,
2011. 283 p.
2

BULLINGER,Martn.Laadministracin,alritmodelaeconomaylasociedad:reflexionesyreformasenFranciayAlemania.TraduodeJaimeNicolsMuiz.Revista de
AdministracinPblica RAP, v. 91, p. 139-172,1996.Disponvelem:<http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/91/doc/doc7.pdf>.Acessoem:12maio2011.
3

MODESTO,Paulo.Notasparaumdebatesobreoprincpioconstitucionaldaeficincia.RevistaEletrnicadeDireitoAdministrativoEconmico REDAE, Salvador, Instituto

BrasileirodeDireitoPblico,n.10,maio/jul.2007.Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>.Acessoem:12maio2011.
4

aconhecidaequaodeJeanRivero,quedefiniaodireitoadministrativoapartirdasderrogaesqueesteimprimia,comodireitoespecial,aodireitoprivado(direito
comum),derrogaesparamais(drogationsemplus) ederrogaesparamenos(drogationsemmoins). Naantigaeelegantedefiniodomestrefrancs:Lesrglesde
droitadministratifsecaractrisentparrapportcellesdudroitcommun,soitencequellesconfrentladministrationdesprrogativessansquivalentdanslesrelations
prives,soitencequellesimposentsalibertdactiondessujtionsplusstrictesquecellesauxquellessontsoumislesparticuliersentreaux (Droit administratif. 3. ed. Paris:
Dalloz, 1965. p. 33).
5

certoquediversassujeies,encargoselimitaessoprevistas,independentementedaespciedeatividadeexercidapelaAdministrao,comoobjetivodepreservara
boaaplicaodosrecursospblicos,evitarabusosdegestoenoapenasparaconteroabusodopoderpolticodoEstadonarelaocomosparticulares.difcildistinguir,

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inclusive,emdiversassituaes,seasujeioespecialaquesesubordinaoadministradorpblicodestina-se a prevenir o abusodegesto ou o abuso de poder. Por exemplo, a

sujeioaoprocessodecompraspblicasporlicitaotantobuscaevitaroabusodopoder(ex.comprasdirigidasaapenasalguns,deinteressepolticodoadministrador,
restringindoacompetioeconmicadentrodasociedade)quantooabusodegesto(ex.asseguraramelhoraquisiopeloEstado,evitarodesperdcioouarealizaode
comprassuperfaturadas).Porisso,aConstituioBrasileiraobrigaqueentidadesestataisdedireitoprivado,comoasempresasestataisexploradorasdeatividadeeconmica,
conquantovinculadaspreponderantementeaodireitoprivado(art.173),observemnormasobrigatriasdedireitopblicoparaprevenirabusosdegesto(concursopblicopara
ingressodosservidores,licitao,proibiodeacmulodecargosouempregos,osprincpiosgeraisdaadministrao,entreoutrasexigncias).
6

PASTOR, Juan Alfonso. Principios de derecho administrativo general. Madrid: Iustel, 2004, v. 1, p. 62.

EmboraosantecedenteshistricosdeempresasconstitudaspeloEstadoparafinseconmicosremontemaosculoXVeXVI,pocadasgrandesnavegaes,relativamente
recenteodesenvolvimentodosserviosindustriaisecomerciaisdoEstado,submetidospredominantementeaodireitoprivado,conquantodetitularidadepblica.Cf.TCITO,
Caio. As empresas estatais no direito brasileiro. In:TCITO,Caio.Temasdedireitopblico. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. v. 1, p. 679-690; e BANDEIRA DE MELLO, Osvaldo
Aranha. Princpiosdedireitoadministrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1969. v. 2, p. 236-242.
8

SobreotemadasOrganizaesSociaiseOrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico,cf.MODESTO,Paulo.ReformadomarcolegaldoterceirosetornoBrasil.
Revista de Direito Administrativo RDA, n. 214, p. 55-68, out./dez. 1998.
9

Sobreanaturezadasparceriassociaiseeconmicas,cf.MODESTO,Paulo.ReformadoEstado,formasdeprestaodeserviosaopblicoeparceriaspblico-privadas:
demarcando as fronteiras dos conceitos de serviopblico, serviosderelevnciapblica e serviosdeexploraoeconmica paraasparceriaspblico-privadas. In:
SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parceriaspblico-privadas.SoPaulo:Malheiros,2005.p.433-486.
10

Registre-sequeoCGIcriouumaentidadecivil,semfinslucrativos,denominadaNcleodeInformaoeCoordenaodoPontoBR(NIC.br),paraseragentedeexecuo
responsvelpeloregistrodenomesdedomnio,aadministraoeapublicaodoDNSparaodomnio<.br>,basedagestodainternetnoBrasil.AlmdissocriouoCentrode
Estudos,RespostaeTratamentodeIncidentesdeSegurananoBrasil(CERT.br)oCentrodeEstudossobreasTecnologiasdaInformaoedaComunicao(CETIC.br)o
CentrodeEstudosePesquisasemTecnologiadeRedeseOperaes(CEPTRO.br)eoescritriodoWorld Wide Web Consortium no Brasil (W3C.br).
11

Sobreotemadosdecretosdeorganizao,eseuslimitesestritosnodireitobrasileiro,cf.MODESTO,Paulo.Osregulamentosdeorganizaonodireitobrasileiroeos
decretosautnomosdeextinodecargospblicosvagos:umadistinonecessria.RevistaBrasileiradeDireitoPblico RBDP, Belo Horizonte, ano 8, n. 28, p. 143-156,
jan./mar. 2010.
12

Modifico,nessepasso,aposioquesustenteiem:MODESTO,Paulo.Notasdeintroduoaodireitoadministrativo.RevistaBrasileiradeDireitoPblico RBDP, Belo

Horizonte, ano 5, n. 17, p. 163-178, abr./jun. 2007.
13

Nadoutrina,cf.JUSTENFILHO,Maral.Comentriosleidelicitaesecontratosadministrativos.13.ed.SoPaulo:Dialtica,2009,p.36-41; FORTINI, Cristiana.

Organizaessociais:naturezajurdicadaresponsabilidadecivildasorganizaessociaisemfacedosdanoscausadosaterceiros.InteressePblico, Belo Horizonte, v. 6, n. 38,
p. 113-121, jul./ago. 2006; e ZOCKUN, Carolina Zancaner. DaintervenodoEstadonodomniosocial.SoPaulo:Malheiros,2009.p.236-244. No entanto, em sentido
contrrio,recusamapossibilidadedeinvocaoderesponsabilidadeobjetiva,entreoutros,CARVALHOFILHO,JosdosSantos.Responsabilidadecivildaspessoasdedireito
privadoprestadorasdeserviospblicos.In: FREITAS, Juarez (Org.). Responsabilidade civil.SoPaulo:Malheiros,2006.p.155eOLIVEIRA,RafaelCarvalhoRezende.Terceiro
Setor:contrataes,responsabilidadecivileoutrasquestespolmicas.InteressePblico, v. 11, n. 54, p. 109-133, mar./abr. 2009.
14

MODESTO,Paulo.AsfundaesestataisdedireitoprivadoeodebatesobreanovaestruturaorgnicadaAdministraoPblica.In:ARAGO,AlexandreSantosdeMARQUES
NETO, Floriano de Azevedo (Coord.). Direito administrativo e seus novos paradigmas.BeloHorizonte:Frum,2008.p.539-552.
15

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo.24.ed.SoPaulo:Atlas,2011.p.502.NolivroParceriasnaAdministraoPblica, a autora informa que as entidades
do terceiro setor soentidadesprivadas,institudasporparticularesdesempenhamserviosnoexclusivosdoEstado,pormemcolaboraocomelesereceberemajudaou
incentivo do Estado sujeitam-seacontrolepelaAdministraoPblicaepeloTribunaldeContas.Seuregimejurdicopredominantementededireitoprivado,porm
parcialmentederrogadopornormasdedireitopblico (ParceriasnaAdministraoPblica.6.ed.SoPaulo:Saraiva,2008.p.250).
16

JUSTENFILHO,Maral.Curso de direito administrativo.5.ed.SoPaulo:Saraiva,2010.p.254.

17

ROCHA,SlvioLusFerreirada.Terceiro setor.SoPaulo:Malheiros,2003.p.13.

18

BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Curso de direito administrativo.28.ed.SoPaulo:Malheiros,2011.p.225.

19

Cf.SANTOS,BoaventuradeSousa.AreinvenosolidriaeparticipativadoEstado.In: SANTOS, Boaventura de Sousa. Agramticadotempo: para uma nova cultura

poltica.2.ed.SoPaulo:Cortez,2008.
20

Cf. MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil. Revista de Direito Administrativo RDA, n. 214, p. 55-68, out./dez. 1998.

21

NoanteprojetodaleideorganizaodaAdministraoPblicaFederal,elaboradopelaComissodeJuristasdesignadapeloMinistrodoPlanejamentopormeiodaPortarian
426/2007, alterada pela Portaria n 84/2008,osserviossociaisautnomosforamenquadradosnacategoriadasentidadesparaestatais,poisestasentidadessocriadaspor
autorizaolegislativaerecebem,demodoregular,contribuiescompulsriasdecarterpblico,queindependemdacelebraodecontratosouacordosdefomentoe
parceria.Asentidadesprivadassemfinsdelucro,constitudaspelainiciativaprivada,paradesempenhodeatividadesderelevnciapblica,essenciaiscoletividade,objetode
incentivoefiscalizaoregulardoPoderPblico,foramdefinidasnoanteprojetocomoentidadesdecolaborao (art. 73).
22

MODESTO,Paulo.ReformaadministrativaemarcolegaldasorganizaessociaisnoBrasil:asdvidasdosjuristassobreomodelodasorganizaessociais.Revista de
Direito Administrativo RDA, n. 210, p. 195-212, out./dez. 1997; MODESTO, Paulo. Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil. Revista de Direito Administrativo RDA,
n. 214, p. 55-68,out./dez.1998MODESTO,Paulo.Convnioentreentidadespblicasexecutadoporfundaodeapoio:serviodesadeconceitodeserviopblicoeservio
derelevnciapblica.RevistaTrimestraldeDireitoPblico RTDP, n. 28, p. 109-128,1999MODESTO,Paulo.ReformadoEstado,formasdeprestaodeserviosaopblicoe
parceriaspblico-privadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de serviopblico, serviosderelevnciapblica e serviosdeexploraoeconmica para as parcerias
pblico-privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parceriaspblico-privadas.SoPaulo:Malheiros,2005.p.433-486.
Consultem-setambm,emespecial:MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo.Naturezajurdicadosserviossociaisautnomos.Revista de Direito Administrativo RDA, n. 207,
p. 79-94,jan./mar.1997MOREIRANETO,DiogodeFigueiredo.Osistemadaparceriaentreossetorespblicoeprivado:execuodeserviosatravsdeconcesses,
permisses,terceirizaeseoutrosregimes:aplicaoadequadadessesinstitutos.Boletim de Direito Administrativo BDA, v. 13, n. 2, p. 75-81, fev. 1997; e MOREIRA NETO,
DiogodeFigueiredo.Organizaessociaisdecolaboraodescentralizaosocialeadministraopblicano-estatal. Revista de Direito Administrativo RDA, n. 210, p. 183194, out./dez. 1997.
Aindasobreotema,cf.:CARVALHOFILHO,JosdosSantos.Manual de direito administrativo, 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 325-333, 495-496; CARVALHO,
Raquel Melo Urbano de. Curso de direito administrativo. 2. ed. Salvador: JusPodivm, 2009. p. 926-979MOREIRA,EgonBockmann.Organizaessociais,organizaesda
sociedadecivildeinteressepblicoeseusvnculoscontratuais com o Estado. In:CULLAR,LeilaMOREIRA,EgonBockmann.Estudosdedireitoeconmico. Belo Horizonte:
Frum,2004.p.259-277; REGULES, Luis Eduardo Patrone. Terceiro setor.SoPaulo:Mtodo,2006RESENDE,TomzdeAquino.Roteirodoterceirosetor,associaese
fundaes.3.ed.BeloHorizonte:Prax,2006ROCHA,SlvioLusFerreirada.Terceiro setor.SoPaulo:Malheiros,2003eSOUTO,MarcosJuruenaVillela.Parceriamediante
convivnciaentrefunespblicaseprivadas.In: SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito administrativo das parcerias. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
23

JUSTENFILHO,Maral.Curso de direito administrativo.5.ed.SoPaulo:Saraiva,2010.p.254.

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RevistaBrasileiradeDireitoPblicoRBDP
BeloHorizonte,ano9,n.33,abr.2011
24

Sobreotema,cf.DIPIETRO,MariaSylviaZanella.Dasentidadesparaestataisedasentidadesdecolaborao.In: MODESTO, Paulo. Novaorganizaoadministrativa

brasileira.2.ed.BeloHorizonte:Frum,2010.p.238-256. No mesmo volume, consulte-setambmoestudodeTOURINHO,Rita.Terceirosetornoordenamentojurdico
brasileiro:constataeseexpectativas,p.321-340.
25

AimunidadeobjetodedisciplinatambmpeloCdigoTributrioNacional(CTN),queestabelece,emseuart.9, ser vedadoUnio,aosEstados,aoDistritoFederaleaos

Municpios:(...)IV cobrarimpostosobre:(...)c)opatrimnio,arendaouserviosdospartidospolticos,inclusivesuasfundaes,dasentidadessindicaisdostrabalhadores,
dasinstituiesdeeducaoedeassistnciasocial,semfinslucrativos,observadososrequisitosfixadosnaSeoIIdesteCaptulo. Namatria,oCTNestipulanoart.14que
odispostonaalneacdoincisoIVdoartigo9 subordinadoobservnciadosseguintesrequisitospelasentidadesnelereferidas:I nodistriburemqualquerparceladeseu
patrimniooudesuasrendas,aqualquerttuloII aplicaremintegralmente,noPas,osseusrecursosnamanutenodosseusobjetivosinstitucionaisIII manterem
escrituraodesuasreceitasedespesasemlivrosrevestidosdeformalidadescapazesdeassegurarsuaexatido.1 Na falta de cumprimento do disposto neste artigo, ou no
1 do artigo 9, aautoridadecompetentepodesuspenderaaplicaodobenefcio.2 OsserviosaqueserefereaalneacdoincisoIVdoartigo9 soexclusivamente,os
diretamente relacionados com os objetivos institucionais das entidades de que trata este artigo, previstos nos respectivos estatutos ou atos constitutivos.
26

Art.197.Soderelevnciapblicaasaeseserviosdesade,cabendoaopoderpblicodispor,nostermosdalei,sobresuaregulamentao,fiscalizaoecontrole,
devendosuaexecuoserfeitadiretamenteouatravsdeterceirose,tambm,porpessoafsicaoujurdicadedireitoprivado.
27

Sobre o conceito europeu de serviodeinteressegeral ou serviodeinteresseeconmicogeral, cf.REBOLLO,LuisMartin.ServiciosPblicosyserviciosdeinters

general:lanuevaconcepcinyoperatividaddelserviciopblicoemelderechoadministrativoespaoleMEDAUAR,Odete.Serviospblicoseserviosdeinteresseeconmico
geral, publicados em: MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo (Org.). Umaavaliaodastendnciascontemporneasdodireitoadministrativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.
Conferir,tambm,asvaliosasobservaesdeJUSTEN,MnicaSpezia.Anoodeserviopbliconodireitoeuropeu.SoPaulo:Dialtica,2003.Especialmentep.196et seq.
28

NoGlossriodaComunidadeEuropeiasodiferenciadososconceitosdeserviopblico, serviouniversal, serviodeinteresseeconmicogeral e serviodeinteresse

geral, segundo os seguintes enunciados: Serviopblico:Anoodeserviopblicotemumduplosentido,designandotantooorganismodeproduodoserviocomoa
missodeinteressegeralaesteconfiado.comoobjectivodefavoreceroudepermitirarealizaodemissesdeinteressegeralqueaautoridadepblicapodeimpor
obrigaesespecficasdeserviopblicoaumorganismodeproduodoservio,porexemplo,emmatriadetransportesterrestres,areosouferroviriosouemmatriade
energia.Estasobrigaespodemserimpostasescalanacionalouregional.Note-seque,comfrequncia,seconfundeerroneamenteserviopblicoesectorpblico(incluindo
afunopblica),ouseja,amissoeoestatuto,odestinatrioeoproprietrio.Serviouniversal:Oconceitodeserviouniversalfoidesenvolvidopelasinstituiesda
Comunidadeedefineumconjuntodeexignciasdeinteressegeralaquedevemobedecer,emtodaaComunidade,asactividadesdetelecomunicaesoudecorreio,por
exemplo.Asconsequentesobrigaesdestinam-seaasseguraroacessogeneralizadodetodasaspessoasadeterminadasprestaesessenciais,dequalidadeeaumpreo
abordvel.Serviosdeinteresseeconmicogeral:Osserviosdeinteresseeconmicogeraldesignamasactividadesdeserviocomercializveisquepreenchemmissesde
interessegeral,estando,porconseguinte,sujeitasaobrigaesespecficasdeserviopblico(artigo86 antigo artigo 90 do Tratado que institui a Comunidade Europeia).
ocaso,emespecial,dosserviosemrededetransportes,deenergiaedecomunicaes.Serviosdeinteressegeral:Porserviosdeinteressegeralentendem-se as
actividadesdeservio,comercialouno,consideradasdeinteressegeralpelasautoridadespblicas,estando,porconseguinte,sujeitasaobrigaesespecficasdeservio
pblico.Estanooenglobaasactividadesdeservionoeconmico(sistemadeescolaridadeobrigatria,protecosocial,etc.),asfunesintrnsecasprpriasoberania
(segurana,justia,etc.)eosserviosdeinteresseeconmicogeral(energia,comunicaes,etc.).Recorda-sequeascondiesdoartigo86 (antigo artigo 90) doTratadono
soaplicveissduasprimeirascategorias(actividadesdeservionoeconmicoefunesintrnsecasprpriasoberania). Cf.GlossriodaComunidadeEuropeia,
documentodisponvelem:<http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/index_pt.htm>.tilconsultar,tambm,odenominadoLivroverdesobreserviosdeinteresse
geral [COM(2003) 270, maio 2003] e o LivroBrancosobreosserviosdeinteressegeral[COM(2004)374,maio2004],disponveisapartirdepesquisanosendereos:
<http://europa.eu/documentation/official-docs/green-papers/index_pt.htm> e <http://europa.eu/documentation/official-docs/white-papers/index_pt.htm>, respectivamente.
29

JUSTEN,MnicaSpezia.Anoodeserviopbliconodireitoeuropeu.SoPaulo:Dialtica,2003.p.195.

30

Ababelconceitualdostextosnormativoscomunitriosdovelhocontinentetemsurpreendidoamuitos.DiogodeFigueiredoMoreiraNeto,porexemplo,encontrouocasio
pararessaltarqueadenominadacrisedosserviospblico,nocontinenteeuropeu,antesmesmodeumacriseconceitual,umaindefiniosemntica provocada pelo uso de
variadaseequvocasdenominaes,comoserviodeinteressegeral,servioeconmicodeinteressegeral,serviopblicoeserviouniversal.Aconfusodostextossereflete
na perplexidade de alguns autores e das correntes que se alinharam a respeito, sendo que alguns chegam a ponto de considerar a crise como um sinal do desaparecimento do
velho e tradicional servicepubliclafranaiseeoutros,maismoderados,vendoapenasindciosdeumaprofundamutaoemcurso (Mutaesnosserviospblicos.Revista
EletrnicadeDireitoAdministrativoEconmico REDAE,Salvador,InstitutodeDireitoPblicodaBahia,n.1,fev.2005.Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.
Acesso em: 12 maio 2011).
31

OcarterliberalousocialdoEstadodefinidomenospeladimensodoseuaparatoburocrticoquantopeladestinaodoseuoramento.OsEstadosatuaissosobretudo
centrosdetransfernciaderecursoseconmicosesociais.AatividadedeprestaodeserviospeloEstado-aparatorespondeapenasporumaparceladaintervenodoEstado
nassociedadescontemporneas.Astransfernciasderecursostributrios,asisenesespeciaiseossubsdios,entreoutrasformasdeestmuloelimitaodaatividadeprivada,
respondemporgrandepartedainterfernciaestatalemnossavidacotidiana.Lamentavelmente,trata-se de setor em que reina uma quase absoluta opacidade e anomia, pois
entreguecompletamentelgicaeconmica.Porisso,sequisermossaberseumEstadodefatosocial ou neoliberal devemosconsultarooramentopblicoeasefetivas
transfernciasderecursosparaofinanciamentodeserviossociais,independentementedanaturezadaentidaderesponsvelpelarealizaodessesservios.esteodado
essencialaconsiderarquandosepretendedeterminarocompromissodoEstadocomarealizaododireitosadeoueducaoenoocampodasformasorganizacionais
que o Estado adota ou de que se serve para obter bens ou utilidades coletivas. Registre-se, por fim, que as normas que regem a formadeorganizao noinformam
necessariamente as normas de funcionamento dasentidadespblicasouprivadasdeinteressepblicoexistentesnoBrasil,sendousualqueentidadesestataisdedireito
privadoestejamvinculadas,emdiversosaspectosdoseufuncionamento,anormasdedireitopblico,omesmoocorrendocomsimplespessoasjurdicasprivadasdeinteresse
pblico.
32

ContraaconceituaodessasatividadessociaisdoEstadocomoserviopblico escreve CASSAGNE, Juan Carlos. Laintervencinadministrativa. 2. ed. Buenos Aires:

Abeledo-Perrot, 1994. p. 40: LosserviciospblicospropiossedistinguentambindelosllamadosserviciossocialesqueprestaelEstadoenreastalescomolacultura,salud
pblica,previsinsocial,cuyagestinsueleencomendarsearganosuentesadministrativos,sinperseguirsefinesdelucro.Estaactuacinestatal,paralarealizacinde
prestacionesquenoposeencontenidoeconmico,noimplicareemplazarnisustituirlainiciativaprivadaque,respectodeestasactividades,continaregidaporelprincipiodela
libertad, sin perjuicio de lo cual cuando la actividad la lleva a cabo el Estado seaplicanlosprincipiosynormaspropriosdelafuncinadministrativa.
33

RegisFernandesdeOliveira,adotandoaconcepodominante,enunciaclaramenteaincompetnciadoPoderPblicoparaestabelecercondicionantespolticadepreosdas
mensalidades escolares: Oensinolivreiniciativaprivada,atendidasascondiesestabelecidasnoart.209daCF.Nohoutrarestrioquepossaserimposta,nemh
condicionantesfixadasemlei.Otextoconstitucionalrevelaaconcessodeliberdadesescolas,quepodemdispordamelhorformadeorganizaodeseuensino,submetendose,apenas,aospreceitosgeraisdaeducaonacionalesujeitando-seavaliaodequalidadepeloPoderPblico.Emconsequnciadoquantosevemdizendo,pode-se afirmar
quenohpossibilidadedeoEstadoimiscuir-senaintimidadedaescola,parafixarpadresdemensalidade.Estassolivrementeestipuladaspelasescolas,aquem,deacordo
comopoderaquisitivodosalunos,incumbiradosagemdossalriosdeseusprofessores.Aequaopossibilidadedealuno/necessidadedaescolaficaacritriodesta.Os
limitessoaspossibilidadesdosalunos.corretoquesedevedesvincularopaternalismoestatalquevigoraentrens.Aescolaoferecedeterminadopadrodeensino.Seo
alunonoestsatisfeito,muda.Fazmovimentoentreospaisparamelhoriadoensino.Opaidiscutecomadireodaescolaosaumentosdasmensalidadeseretiraofilho,se
entenderqueacobranamuitoalta.Enfim,alivreiniciativagerindoaeconomiademercadonopertinenteeducao (Receitasnotributrias:taxasepreospblicos.2.
ed.SoPaulo:Malheiros,p.152).Comalicenadevida,mantenhoradicaldivergnciadoilustreautornotocanteaoalcancedainterfernciadoPoderPbliconaesferado
ensinoprivado,comoderestonasdemaisatividadesderelevnciapblica(v.g.,sadeepesquisacientfica),emboratambmnopostuleoqueoautordenominade
paternalismo estatal. Semanteciparessaquesto,valedizer,mesmosemqualificardesdelogoaeducaocomoatividadederelevnciapblica(recursosimplesparaatribuirlhe, de pronto, um conjunto relevante de condicionamentos), cumpre ressaltar que o livre mercado naeducaonopodedesconsideraroslimitesdaprpriaatividade
econmica.AmatriajfoienfrentadapeloSupremoTribunalFederalnaADIn 319,queadmitiuacompetnciadoPoderPbliconaregulaodapolticadepreosnas
atividadesdeensino,conquantootribunaltenhareveladocertaambiguidadeaotentarcompatibilizaroconceitodelivreiniciativaeamanifestarelevnciasocialdainterferncia
pblicanaatividadedeensinodesenvolvidaporescolasprivadas:Aodiretadeinconstitucionalidade.Lein 8.039,de30demaiode1990,quedispesobrecritriosde
reajustedasmensalidadesescolareseoutrasprovidncias. EmfacedaatualConstituio,paraconciliarofundamentodalivreiniciativaedoprincpiodalivreconcorrncia
comosdadefesadoconsumidoredareduodasdesigualdadessociais,emconformidadecomosditamesdajustiasocial,podeoEstado,porvialegislativa,regularapoltica
depreosdebensedeservios,abusivoqueeopodereconmicoquevisaaoaumentoarbitrriodoslucros. No,pois,inconstitucionalaLein 8.039, de 30 de maio de
1990,pelosfatodeeladisporsobrecritriosdereajustedasmensalidadesdasescolasparticulares. Examedasinconstitucionalidadesalegadascomrelaoacadaumdos
artigosdamencionadaLei.Ofensaaoprincpiodairretroatividadecomrelaoexpressomarco contidanopargrafo5 do artigo 2 dareferidaLei.Interpretaoconforme
aConstituioaplicadaaocaput do artigo 2, aopargrafo5 desse mesmo artigo e ao artigo 4, todosdaLeiemcausa.Aoquesejulgaprocedenteemparte,paradeclarar
ainconstitucionalidadedaexpressomarco contidanopargrafo5 do artigo 2 da Lei n 8.039/90, e, parcialmente, o caput eopargrafo2 do artigo 2, bem como o artigo
4 ostrsemtodosossentidosquenoaquelesegundooqualdesuaaplicaoestoressalvadasashiptesesemque,nocasoconcreto,ocorradireitoadquirido,atojurdico
perfeito e coisa julgada (STF. ADI n 319-QO/DF, Tribunal Pleno. Rel. Min. Moreira Alves. Julg. 3.3.1993. DJ, 30 abr. 1993). No mesmo sentido: STF. AI n 214.756-AgR/SP, 1
Turma, Rel. Min. Moreira Alves. Julg. 3.11.1998. DJ, 5 mar. 1999; e STF. RE n 163.231/SP,TribunalPleno,Rel.Min.MaurcioCorra.Julg.26.02.1997.DJ, 29 jun. 2001.

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RevistaBrasileiradeDireitoPblicoRBDP
BeloHorizonte,ano9,n.33,abr.2011
34

CARVALHOFILHO,JosdosSantos.Manual de direito administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 325-326.Tambmqualificamcomoatividade delegada a
aodasentidadesdedireitoprivadoquecelebramcontratodegestoouparceriacomoPoderPblico:CARVALHO,RaquelMeloUrbanode.Curso de direito administrativo. 2.
ed.Salvador:JusPodivm,2009.p.936eFRANA,VladimirdaRocha.Reflexessobreaprestaodeserviospblicosporentidadesdoterceirosetor.RevistaEletrnicasobre
a Reforma do Estado RERE,Salvador,n.6,jun./ago.2006.Disponvelem:<http://www.direitodoestado.com.br>.Acessoem:12maio2011.
35

Cf.BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Curso de direito administrativo.28.ed.SoPaulo:Malheiros,2011.p.241(cuidandodasorganizaessociais).

36

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias com o terceiro setor. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. ParceriasnaAdministraoPblica.6.ed.SoPaulo:Saraiva,2008.p.
264, 277. No livro Direito administrativo(24.ed.SoPaulo:Atlas,2011),diferenciaaautoraaatuaodasorganizaessociaisdaatuaodasorganizaesdasociedadecivil
deinteressepblico.Aprimeirarecebeoupodereceberdelegaoparaagestodeserviopblico,enquantoaOscipexerceatividadedenaturezaprivada,comaajudado
Estado (p. 515).
37

VotodoMin.CarlosAyresBrittonojulgamentodaAoDiretadeInconstitucionalidaden 1.923/DF. Neste voto luminar, o ilustrado Ministro adere ao conceito de serviosde
relevnciapblica paraqualificaraatividadedesempenhadapelasentidadessemfinslucrativosnosserviossociaisnoexclusivosdeEstado.Empassagemdidtica,resume:
aoladodeles,serviospblicosdetitularidadeestatalexclusiva,colocam-seatividadesquesotambmdesenhorioestatal,masnocomexclusividade.Refiro-mes
atividadesdesadepblica,educaoeensino,cultura,previdnciasocial,meioambiente,cinciaetecnologia,assistnciasocial,que,titularizadasportodaequalquerpessoa
federada(deveresquesodecadaumadessaspessoaspblicas),tambmseinscrevemnombitodosenhorioeexploraodaspessoasprivadas.Peloquesedefinemcomo
atividadesmistamentepblicaseprivadas.Importandomuitolembrarque,seprestadaspelosetorpblico,soatividadespblicasderegimejurdicoigualmentepblico.Se
prestadaspelainiciativaprivada,bvioquesoatividadesprivadas,pormsobotimbredarelevnciapblica (p. 9).
38

MODESTO,Paulo.ReformadoEstado,formasdeprestaodeserviosaopblicoeparceriaspblico-privadas: demarcando as fronteiras dos conceitos de serviopblico,

serviosderelevnciapblica e serviosdeexploraoeconmica paraasparceriaspblico-privadas. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Parceriaspblico-privadas.So
Paulo: Malheiros, 2005. 442-467.Aindasobreotema,publicadoalgunsanosantes,cf.MODESTO,Paulo.Convnioentreentidadespblicasexecutadoporfundaodeapoio:
serviodesadeconceitodeserviopblicoeservioderelevnciapblica.RevistaTrimestraldeDireitoPblico RTDP, n. 28, p. 109-128, 1999.
39

MariaSylviaZanellaDiPietro,apoiadaemliesdeErosGrau,afirmouqueaexpressoservioderelevnciapblica (...) temumsentidoamplo,queabrangeosservios

pblicosdetitularidadedoEstado(semcarterdeexclusividade)etambmosserviossociaisabertosiniciativaprivada(exatamentepornoseremexclusivosdo
Estado) (Dasentidadesparaestataisedasentidadesdecolaborao.In: MODESTO, Paulo. Novaorganizaoadministrativabrasileira.2.ed.BeloHorizonte:Frum,2010.p.
250).Comtodasasvnias,nohcomoabonaresseentendimento,poiseledesconsideraasdiferenasnoregimejurdicodasatividadesmistamentepblicaseprivadas,
parausarofraseadodoMin.CarlosAyresBritto,arigoratividadesdetitularidadecompartilhada,exercidasporpessoasprivadasepeloEstadodeformaordinria,sem
delegaoouexcepcionalidade,segundooregimejurdicopredominantedoagenteexecutor,massempresubmetidasaobrigaesderegularidade,modicidade,acessibilidadee
impessoalidade,regimejurdicomanifestamentedistintotantodoprevistonodireitopositivoparaosserviospblicosemsentidoestritoquantoparaasatividadesdeexplorao
econmica.

CopiadaVersoDigitalPagina:8/8