CECLIA MARIA DE SOUZA ESCOBAR

GOVERNANA ESTRATGICA EM REDES DE POLTICAS PBLICAS:

A EXPERINCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Dissertao apresentada ao Instituto de Cincia

Poltica da Universidade de Braslia, como requisito
parcial para obteno do ttulo de Mestre.
Orientador: Paulo Carlos Du Pin Calmon.

BRASLIA
2008

ii

CECLIA MARIA DE SOUZA ESCOBAR

GOVERNANA ESTRATGICA EM REDES DE POLTICAS PBLICAS:

A EXPERINCIA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do ttulo de Mestre no Instituto
de Cincia Poltica da Universidade de Braslia, pela seguinte banca examinadora:

Aprovada em 17/ 06/ 2008.

Presidente:

____________________________________
Prof. PhD. Paulo Carlos Du Pin Calmon
Instituto de Cincia Poltica, UnB

____________________________________
Prof. Dr. Jorge Abraho de Castro
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, IPEA
Membro Titular

____________________________________
Prof. Dr. Marcelo Grangeiro Quirino
Instituto de Cincia Poltica, UnB
Membro Titular

____________________________________
Prof. Dr. Arthur Trindade Maranho Costa
Departamento de Sociologia, UnB
Membro Suplente

iii

Escobar, Ceclia Maria de Souza.

Governana estratgica em redes de polticas pblicas: a experincia do Programa
Bolsa Famlia / Ceclia Maria de Souza Escobar. Braslia, 2008.
187 f.: il; 30 cm
Orientador: Paulo Carlos Du Pin Calmon.
Dissertao (mestrado) Universidade de Braslia, Instituto de Cincia Poltica.
1. Policy network. 2. Polticas pblicas. 3. Governana em rede. 4 Gesto. 5.
Programa Bolsa Famlia. 6. MCDA. I. Calmon, Paulo Carlos Du Pin. II. Universidade de
Braslia. Instituto de Cincia Poltica. III. Ttulo.

iv

AGRADECIMENTOS
Agradeo ...
A Deus, fonte da vida.
minha me, Marta, por quem sou e por tudo que alcancei.
Ao meu pai, Jlio (in memorian), que apesar da pouca, mas intensa convivncia ensinou-me
as primeiras lies de vida.
Aos meus irmos, Gustavo e Vincius, pelo harmonioso convvio.
Ao meu querido amor, Maikel, pelo respeito, companheirismo, carinho, incentivo e
compreenso nos momentos em que me fiz ausente.
s amigas de faculdade, em especial, Gabi, Carol e Janine, pelo apoio, troca de
experincias, pelas ocasies descontradas e injees de nimo. E, Fabiany, pela
disposio em ajudar.
amiga Renata Bressanelli com quem compartilhei momentos de alegria e angstia durante
essa jornada.
Ao meu orientador, Paulo Calmon, que inspirou a idia de trabalhar o tema presente nesta
dissertao, pelas valiosas crticas e sugestes que enriqueceram esta pesquisa e pela
amizade construda ao longo de minha caminhada acadmica.
Aos professores Marcelo Quirino pela ateno, tempo e pacincia ao ensinar-me toda a
metodologia deste trabalho e fornecer as ferramentas necessrias operacionalizao;
Arthur Trindade pelas contribuies valiosas no momento de qualificar o projeto de pesquisa
e; Jorge Abraho por aceitar compor a banca examinadora e pelas recomendaes feitas a
essa dissertao.
Aos amigos da SAGI/ MDS (cada um), em especial, Ala Canado, Monica Rodrigues, Jean
Marc e Jnia Quiroga pela generosidade e apoio oferecido ao meu crescimento profissional
e intelectual.
equipe da SENARC/ MDS que forneceu anlises, materiais e informaes importantes
para este estudo.
Aos entrevistados, que me concederam, gentilmente, parte do seu tempo e contriburam
para a realizao deste trabalho.
Aos servidores do Instituto de Cincia Poltica e do Programa de Ps Graduao em
Administrao que prontamente deram-me apoio durante minha permanncia no curso.
A todos vocs dedico esta vitria.

As novas redes de governana [...] desafiam no apenas os

governos e a maneira de governar, mas exigem tambm uma
reorientao do pesquisador de polticas pblicas [...] O
processo de governana multifacetado, a cincia deve levar
em conta o concurso de vrias facetas que, por sua vez, so
resultado de uma interao cada vez mais dinmica entre
elementos institucionais, processuais e os contedos das
polticas (Klaus Frey, 1997).

vi

RESUMO

Este estudo analisa a perspectiva de policy network no mbito do setor pblico

brasileiro. Essa abordagem traz contribuies importantes para pesquisas que
envolvem processos polticos complexos, como a interao de mltiplos atores em
diversas reas de atuao poltica. O objetivo desta pesquisa avaliar o padro de
governana em rede do Programa Bolsa Famlia, delineando os fatores fortes e
fracos que afetam a gesto do programa. Para tanto, foi utilizada a metodologia
Multicritrio de Apoio Deciso (Multicriteria Decision Aid - MCDA), que subsidia a
criao de modelos que visam gerar conhecimento para os decisores de forma que
compreendam melhor seu problema dado um ambiente de complexidade e
incerteza, auxiliando-os na tomada de deciso. Por basear-se na viso
construtivista, a metodologia promoveu um processo dinmico e interativo de
gerao de conhecimento que envolveu gestores do programa em todas as fases de
elaborao do modelo de avaliao. Para este estudo, optou-se pela coleta de
dados em mbito federal, por tratar-se de um programa de transferncia de renda de
alcance nacional gerenciado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome. A anlise dos resultados permitiu identificar os possveis pontos de sucesso e
entraves ao desempenho do programa, bem como possibilitou destacar quais so os
desafios de gerenciar uma pluralidade de atores que esto presentes nessa nova
dinmica de conduo de polticas pblicas e como dar sustentabilidade a esse
formato.

PALAVRAS-CHAVE: Policy network, polticas pblicas, governana em rede, gesto,

Programa Bolsa Famlia, MCDA.

vii

ABSTRACT

This study analyzes the perspective of policy network in the ambit of the Brazilian
public sector. This approach brings important contributions to researches that involve
complex political processes, as the interaction of multiple actors in diverse areas of
political acting. The purpose of this research is to evaluate the pattern of network
governance of the Bolsa Famlia Program, delineating the strong and weak factors
which affect the management of the program. To achieve this purpose, it was used
the methodology of Multicriteria Decision Aid MCDA, which subsidize the creation
of templates that aim to generate knowledge to the decision makers so they can
understand better their problem when an environment of complexity and uncertainty
is given, helping them at making decisions. Since this methodology is based in the
constructivist view, it promoted a dynamic and interactive process of knowledge
generation which involved programs managers in all the elaboration phases of the
model of evaluation. For this study, it was chosen to collect data in the federal ambit,
since it is the study of a program of allowance transfer at national levels managed by
the Ministry of Social Development and Combat Hunger. The analysis of the results
permitted the identification of the possible points of success and restraints of the
program performance, as well as the possibility to highlight which are the challenges
of managing a myriad of factors that are present in this new dynamic of public
political conduction and how to give sustainability to this format.

Key-words: Policy network, public politics, network governance, management, Bolsa

Famlia Program, MCDA.

viii

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 - FORMAO DA REDE: CONSTRUO DE UMA ALIANA ESTRATGICA ......................

57

FIGURA 2 - ETAPAS DA METODOLOGIA MULTICRITRIO DE APOIO DECISO ...........................

82

FIGURA 3 - ORGANOGRAMA DO MDS .....................................................................................

87

FIGURA 4 - MDS: IMPLEMENTAO, AVALIAO E MONITORAMENTO DE PROGRAMAS .............

89

FIGURA 5 - INTERAO ENTRE MDS, MUNICPIOS E CAIXA ECONMICA FEDERAL ....................

99

FIGURA 6 - COMPOSIO DA REDE NO PBF E INTERAO ENTRE OS PRINCIPAIS ATORES .........

101

FIGURA 7 - RVORE DE PONTOS ............................................................................................

114

FIGURA 8 - CLASSIFICAO DOS TIPOS DE DESCRITORES ........................................................

115

FIGURA 9 - ESTADOS POSSVEIS DE UM DECRITOR ..................................................................

116

FIGURA 10 - DESCRITOR COM NVEIS DE IMPACTO BOM E NEUTRO ..........................................

117

FIGURA 11 - FUNO DE VALOR DO PVE 3.3.2 ROTATIVIDADE DE RECURSOS HUMANOS ......

120

FIGURA 12 - PERFIL DE IMPACTO DAS AES POTENCIAIS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ........

127

FIGURA 13 - ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 5 - ATORES ...............................................

131

FIGURA 14 - ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 7 - INFORMAO .........................................

132

FIGURA 15 - ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 3 - SUSTENTABILIDADE ...............................

132

ix

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 - ENFOQUES TRADICIONAIS NA CINCIA POLTICA NO PROCESSO DE ELABORAO

DE POLTICAS PBLICAS ..........................................................................................................

24

QUADRO 2 - PLURALISMO, NEOCORPORATISMO E ANLISE DE REDES ......................................

41

QUADRO 3 - MODELOS DE GOVERNANA: MERCADOS, HIERARQUIAS E REDES .........................

42

QUADRO 4 - REDES POLTICAS: DIMENSES COMUNS.............................................................

49

QUADRO 5 - TIPOLOGIA DE ATKINSON E COLEMAN: FATORES QUE DEFINEM UMA POLICY

NETWORK ..............................................................................................................................

50

QUADRO 6 - MODELO DE VAN WAARDEN ................................................................................

51

QUADRO 7 - TIPOLOGIA DE RHODES E MARSH ........................................................................

52

QUADRO 8 - IDIAS ADMINISTRATIVAS NA TRADIO POLTICA AMERICANA ...............................

59

QUADRO 9 - DUAS PERSPECTIVAS NO GERENCIAMENTO DE POLICY NETWORK ........................

65

QUADRO 10 - CARACTERSTICAS DOS PARADIGMAS RACIONALISTA E CONSTRUTIVISTA ...........

77

QUADRO 11 - DESCRITOR DO PVE 7.1: CONFIABILIDADE DAS INFORMAES ..........................

117

QUADRO 12- DESCRITOR DO PVE 7.2: ACESSO INFORMAO ............................................

118

QUADRO 13 - DESCRITOR DO PVE 7.3: DINMICA DO FLUXO DE INFORMAO DO PROGRAMA .

118

QUADRO 14 - DESCRITOR DO PVE 7.4: SUFICINCIA DA ESTRUTURA DE GERAO E ANLISE

DAS INFORMAES ................................................................................................................

118

QUADRO 15 - ILUSTRAO DA MATRIZ DE ORDENAO ROBERTS ........................................

122

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - CLCULO DOS BENEFCIOS DO PBF ......................................................................

93

TABELA 2 - PESOS BALANCEADOS (SWING WEIGHTS) DOS PFVS ...........................................

122

TABELA 3 - TRANSFORMAO DOS VALORES ABSOLUTOS PARA AS TAXAS DE SUBSTITUIO

DOS PVFS .............................................................................................................................

123

TABELA 4 - TAXAS DE SUBSTITUIO DOS PVF E PVES .........................................................

124

TABELA 5 - AVALIAO LOCAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ................................................

126

TABELA 6 - AVALIAO NOS CRITRIOS E AVALIAO GLOBAL .................................................

130

LISTA DE SIGLAS
AGENDE Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento
ANS Acordo de Nvel de Servios
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BVJ Benefcio Varivel Jovem
Cadnico Cadastramento nico dos Programas Sociais do Governo Federal
Cedeplar/ UFMG Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade
Federal de Minas Gerais
CEF Caixa Econmica Federal
CF/88 Constituio Federal de 1988
CGU Controladoria-Geral da Unio
CIT Comisso Intergestora Tripartite
CONGEMAS Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
DataUFF Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense
EPA Elementos Primrios de Avaliao
FMAS Fundo Municipal de Assistncia Social
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
FONSEAS Frum Nacional de Secretrios de Estados de Assistncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICS Instncia de Controle Social
IGD ndice de Gesto Descentralizada
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MACBETH Measuring Attractiveness by a Categorical Based Evaluation TecHnique
MAS Ministrio da Assistncia Social
MCDA Multicriteria Decision Aid (Multicritrio de Apoio Deciso)
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC Ministrio da Educao
MESA Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
MS Ministrio da Sade
NIS Nmero de Identificao Social
ONG Organizao No Governamental
PAIF Programa de Ateno Integral s Famlias
PBF Programa Bolsa Famlia
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PO Pesquisa Operacional

xi

ProJovem Programa Nacional de Incluso de Jovens

PVE Ponto de Vista Elementar
PVF Ponto de Vista Fundamental
RL Responsvel Legal
SAGI Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SESAN Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SIAFI Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SIBEC Sistema de Gesto de Benefcios
SICON Sistema Integrado de Gesto de Condicionalidades
SISVAN Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social
TCU Tribunal de Contas da Unio
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao

xii

SUMRIO

AGRADECIMENTOS .................................................................................................................

iv

RESUMO ................................................................................................................................

vi

ABSTRACT .............................................................................................................................

vii

LISTA DE FIGURAS...................................................................................................................

viii

LISTA DE QUADROS E TABELAS...............................................................................................

ix

LISTA DE SIGLAS ....................................................................................................................

INTRODUO .........................................................................................................................

14

CAPTULO 1: REVISO DE LITERATURA ..................................................................................

20

1.1. A ABORDAGEM DE REDES E SUA IMPORTNCIA NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS ........

21

1.2. ABORDAGENS QUE CONTRIBUEM PARA ANLISE DE REDES: FORMAO DA AGENDA E

ADVOCACY COALITION ............................................................................................................

24

1.3 POLICY NETWORK: EMERGNCIA E IDIA GERAL DO TERMO ................................................

28

1.4. REDES NA LITERATURA INTERNACIONAL CONTEMPORNEA ...............................................

30

1.4.1. TRIANGLE IRON E ISSUE NETWORK

32

1.4.2. A ANLISE DE RHODES E OUTRAS CONTRIBUIES ....................................................

33

1.4.3. INTEGRAO DAS ANLISES PRESENTES NA LITERATURA DE REDES ............................

36

1.5. ABORDAGEM DE POLICY NETWORK COM ENFOQUES NA INTERMEDIAO DE INTERESSES E

GOVERNANA ........................................................................................................................

39

1.6. TEORIA NEO-INSTITUCIONAL E POLICY NETWORK ..............................................................

45

1.7. TIPOLOGIAS PARA IDENTIFICAO DE REDES ....................................................................

49

1.8. O PROCESSO DE FORMAO E ESTRUTURAO DE REDES ...............................................

53

1.9. ADMINISTRAO PBLICA, FEDERALISMO E GOVERNAA ..................................................

58

1.10. GERENCIAMENTO DE REDES: ASPECTOS, VANTAGENS E DESAFIOS .................................

64

CAPTULO 2: APONTAMENTOS METODOLGICOS ....................................................................

73

2.1. PROCESSO DECISRIO ...................................................................................................

74

2.2. MCDA: MULTICRITERIA DECISION AID .............................................................................

76

2.3. ESTUDO DE CASO ...........................................................................................................

82

2.4. COLETA DE DADOS ..........................................................................................................

84

CAPTULO 3: O MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME ...................

85

3.1. MISSO E ESTRUTURA .....................................................................................................

86

xiii

3.2. O PROGRAMA BOLSA FAMLIA .........................................................................................

90

3.2.1. A REDE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA .....................................................................

100

3.2.2. AVALIAES SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA DESCRIO SUMRIA .................

103

CAPTULO 4: APLICAO DA METODOLOGIA MCDA AO PROGRAMA BOLSA FAMLIA ...........

109

4.1. CONTEXTO DECISRIO ....................................................................................................

109

4.2. ESTRUTURAO DO PROBLEMA .......................................................................................

110

4.3. ESTRUTURAO DO MODELO MULTICRITRIO ..................................................................

113

4.3.1. DESCRITORES ...........................................................................................................

115

4.3.2. CONSTRUO DAS FUNES DE VALOR .....................................................................

119

4.3.3. TAXAS DE SUBSTITUIO ...........................................................................................

121

CAPTULO 5: RESULTADOS DA AVALIAO DA GOVERNANA EM REDE DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA .................................................................................................................................

125

5.1. AVALIAO DAS AES POTENCIAIS ................................................................................

125

5.1.1. AVALIAO DAS AES LOCAIS ..................................................................................

125

5.1.2. PERFIL DE IMPACTO DAS AES POTENCIAIS ..............................................................

126

5.1.3. AVALIAO GLOBAL DOS RESULTADOS .......................................................................

128

5.2 . ANLISE DE SENSIBILIDADE ............................................................................................

130

5.3. ANLISE DOS RESULTADOS DO MODELO ...........................................................................

133

5.4. RECOMENDAES ..........................................................................................................

143

CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................................

147

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................

151

GLOSSRIO ...........................................................................................................................

160

APNDICES
APNDICE 1: ROTEIRO DE ENTREVISTA ...........................................................................

162

APNDICE 2: QUADROS DE DESCRITORES ............................................................................

166

APNDICE 3: FUNES DE VALOR TRANSFORMADAS ............................................................

172

APNDICE 4: QUESTIONRIO APLICADO AOS GESTORES DO PROGRAMA ...............................

APNDICE 5: SOFTWARE HIVIEW .........................................................................................

180
184

ANEXOS
ANEXO 1: DESCRIO SUMRIA DOS PROGRAMAS DO MDS .

185

14

INTRODUO

Esta dissertao analisa a abordagem de policy networks (redes de polticas

pblicas) que surge como uma nova forma de estruturar polticas pblicas. Esse
novo desenho caracterizado pela complexidade das relaes entre diversos
atores. Destaca-se que o conceito de policy network no tem pretenses tericas
claras, mas possui capacidade de oferecer uma explicao mais completa e
inovadora do processo que envolve Estado e sociedade.
Constata-se que a definio e implementao de polticas, realizadas por
meio de estruturas hierarquizadas e unitrias, vm sendo substitudas por outras
caracterizadas por serem policntricas e horizontais. Nesse contexto, em vez de a
poltica ser de responsabilidade de um nico ator, ela decorre, cada vez mais, de
acordos que se estabelecem entre mltiplos atores envolvidos em todo o processo
de polticas pblicas, englobando rgos estatais descentralizados, organizaes da
sociedade civil e instituies de mercado. Ou seja, a maior complexidade dos
processos polticos e administrativos impe uma realidade caracterizada pela
dependncia mtua, haja vista que nenhum ator isolado detm o controle dos
recursos, da velocidade das mudanas e do processo como um todo.
A abordagem de redes surge como expresso de novos arranjos
organizacionais indicando o esgotamento da capacidade de integrao das
instituies representativas tradicionais, da eficcia das organizaes burocrticas e
do modelo de planejamento centralizado.
Pode-se dizer que a proliferao de redes explicada por uma diversidade
de fatores que transforma a realidade poltica e administrativa, destacando a
globalizao econmica, a qual alterou os processos produtivos e administrativos,
na direo de uma maior flexibilizao, integrao e interdependncia; processos
simultneos de democratizao e crise fiscal, na Amrica Latina, que conduziram s
reformas poltica e administrativa do Estado, influenciando em suas relaes com a
sociedade, o que provocou o surgimento de novos modelos de gesto que
comportassem a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras
de parcerias entre entes estatais e organizaes sociais ou empresariais. A esses

15

fatores soma-se a revoluo tecnolgica informacional, a qual estabeleceu um

sistema de comunicao de alcance universal que promoveu o compartilhamento de
informao e impactou nos modelos organizacionais vigentes, produzindo solues
inovadoras no processo de planejamento, coordenao e controle das atividades e
viabilizou uma articulao, em tempo real, com diferentes atores.
Castells (2007) formula o conceito de um Estado-rede para designar o
formato atual das polticas pblicas, cuja estrutura e funcionamento administrativo
assumem as

caractersticas de

subsidiariedade, flexibilidade, coordenao,

participao cidad, transparncia, modernizao tecnolgica, profissionalizao

dos atores, retroalimentao e aprendizagem constantes.
Esse formato, que a cada dia ganha proeminncia como arranjo
interorganizacional para formulao e execuo de polticas, impe inmeros
desafios

para

gesto,

tais

como

negociao

gerao

de

consensos,

estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e interao,

construo de mecanismos decisrios coletivos, estabelecimento de prioridades e
acompanhamento.
A gesto de redes, segundo Fleury (2007), implica a gesto de
interdependncias. Devido a transformaes ocorridas no setor pblico, as
responsabilidades foram diludas e os programas passaram a exigir a mobilizao
de recursos de uma pluralidade de atores. Dessa forma, os processos decisrios
tornaram-se mais densos e demorados. So muitos os desafios polticoinstitucionais e organizacionais envolvidos no trabalho articulado e em rede, mas,
por outro lado, tambm se apresentam muitas vantagens como a aproximao, a
integrao e o dilogo entre os vrios atores.
Cabe salientar que no setor pblico brasileiro no h ainda muitos estudos
sobre policy network, embora seja cada vez mais consensual o emprego de outras
formas de cooperao ou de arranjos institucionais. Alm disso, parte-se do
pressuposto que o entendimento das abordagens de redes de polticas pblicas
recente tendncia da administrao pblica auxiliaria na tomada de deciso dos
atores envolvidos na gesto de polticas, da a importncia desta pesquisa na rea
de Cincia Poltica, na medida em que se enfatizam relaes Estado-sociedade e
seu impacto sobre as etapas de formao, implementao, monitoramento e
avaliao de polticas e programas.

16

O estudo desenvolvido aqui uma tentativa de compreenso do fenmeno

atual de desenvolvimento de polticas pblicas governamentais. A nfase deste
trabalho ser dada governana em rede e sua conseqncia para gesto. Para
uma melhor explorao do tema, o estudo prope uma avaliao de carter
formativo1 sobre o Programa Bolsa Famlia iniciativa mais abrangente de
transferncia condicionada de renda realizada no pas aplicando-se o referencial
de redes de polticas pblicas e a metodologia Multicritrio de Apoio Deciso
(MCDA).
Cabe destacar, que os programas de transferncia de renda com
condicionalidades tm sido cada vez mais empregados como instrumentos de
combate pobreza. Diversos pases, especialmente na Amrica Latina e no Caribe,
adotam combinaes de concesso de auxlio financeiro com contrapartidas dos
beneficirios em termos de uso de servios sociais. Entre as experincias destacamse: o Programa de Desenvolvimento Humano Oportunidades, no Mxico, criado
em 2002; o Programa Familias em Accin, na Colmbia, iniciado em 2000; o
Programa Puente, no Chile, implementado em 2002. No Brasil, o Programa Bolsa
Famlia transformou-se no ponto de referncia da poltica social do governo Lula. Em
abril de 2004, atendia cerca de 3,8 milhes de famlias, atendendo em maro de
2008 mais de 11,1 milhes de famlias pobres2.
A partir dessa breve discusso, a pergunta central que conduzir esta
pesquisa :

Como e em que aspectos a governana em rede interfere na gesto do

Programa Bolsa Famlia?

Por meio dessa pergunta norteadora foi formulada a seguinte hiptese: a

capacidade de gesto do Programa Bolsa Famlia, conquistada ao longo dos 4 anos

As avaliaes formativas objetivam aperfeioar determinado programa, verificando o que est

funcionando, o que necessrio melhorar e como melhorar. Para isso, utilizam-se, geralmente,
avaliadores internos (com apoio de externos) e tm como principais interessados a equipe do
programa.
2
As estimativas de pobreza utilizadas na gesto do Programa Bolsa Famlia so construdas a partir
da combinao dos dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) com base na
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) e informaes do Censo Demogrfico de 2000.

17

de sua existncia, est diretamente vinculada ao desempenho das condies

estruturais e operacionais da rede (governana em rede).
Este trabalho tem como objetivo geral identificar (avaliar) quais so os
pontos fracos e fortes para governana em rede do Programa Bolsa Famlia,
contribuindo, de certa maneira, para anlise da gesto em um ambiente de mltiplos
atores no campo das polticas sociais.
Para atingir o objetivo geral, foram considerados os seguintes objetivos
especficos:
Identificar como se constituiu o Programa Bolsa Famlia;
Identificar quais so os atores envolvidos no programa e como eles
interagem.
Verificar como os atores da rede so certificados para participar do processo.
Analisar como as relaes entre eles institucionalizam-se.
Identificar quem influencia no resultado da poltica e na tomada de deciso.
Verificar quais recursos esto em jogo.
Verificar como os consensos so construdos.
Analisar avaliaes, j realizadas, sobre o Programa Bolsa Famlia.
Construir um modelo avaliativo que represente o problema governana em
rede por meio da metodologia MCDA Multicritrio de Apoio Deciso.
Analisar os resultados obtidos pelo modelo construdo, a partir de sua
aplicao no estudo de caso.
Esta pesquisa teve como subsdio a metodologia Multicritrio de Apoio
Deciso. Por meio dessa metodologia foram identificados quais so os fatores que
determinam um bom padro de governana em redes a fim de auxiliar os gestores
na tomada de deciso em direo ao aperfeioamento da gesto. Dessa forma, foi
possvel delinear quais so os dilemas de gesto e como fortalecer a capacidade de
governar em rede, tomando-se como exemplo o Programa Bolsa Famlia.
A dissertao est dividida em cinco captulos. O Captulo 1 apresenta a
reviso de literatura, a qual est dividida em dez partes. A primeira traz discusses
acerca da importncia do estudo de redes no mbito das polticas pblicas e seus

18

avanos no que diz respeito s teorias tradicionais. A segunda parte destaca

abordagens que contribuem para anlise de redes, ressaltando os modelos tericos
de Kingdon (1995) e Baumgartner e Jones (1999) sobre a formao da agenda e o
trabalho de Jenkins-Smith e Paul Sabatier (1999) que traz a idia de coalizes de
defesa (advocacy coalitions framework) para a realidade das polticas pblicas. A
parte trs analisa a idia geral do termo policy network e sua emergncia, citando
algumas variaes de entendimento que permeiam o termo. A quarta parte ressalta
a discusso de redes de polticas pblicas na literatura contempornea, abrindo a
discusso com a noo de triangle iron e issue network, passando pela anlise de
Rhodes (1997) sobre o governo Britnico e outras contribuies. Alm disso,
destaca a possibilidade de integrao entre as anlises de nvel macro, meso e
micro de redes. A parte cinco aborda a anlise de redes sobre duas outras
perspectivas: a da intermediao de interesses e da governana. A sexta parte
apresenta a relao estreita entre a abordagem neo-institucional e o estudo de
redes. A stima parte traz as tipologias desenvolvidas por alguns pesquisadores e
que servem como instrumento para identificar e classificar a variedade de formas de
governos e subsistemas polticos. A parte oito trata do processo de formao e
estruturao de redes a partir das contribuies dos trabalhos de Granovetter
(1983), Nan Lin (2001) e Matthew Jackson (2007), alm da viso complementar de
Colin Hay (1998) sobre esse tema. A nona apresenta uma breve discusso sobre as
abordagens tradicionais da literatura norte-americana de Hamilton, Jefferson,
Madison e Wilson sobre administrao pblica e seus dilemas, o que levanta
elementos importantes para anlise do caso brasileiro referente relao
intergovernamental. E, finalmente, a dcima seo que traz reflexes acerca dos
aspectos, vantagens e desafios da gesto de redes.
O Captulo 2 apresenta a metodologia Multicritrio de Apoio Deciso
utilizada na pesquisa, seu pressuposto terico e uma viso geral de sua aplicao.
Alm da apresentao e justificativa da escolha do estudo de caso e a forma de
coleta de dados.
O Captulo 3 faz uma breve apresentao da misso e estrutura do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, bem como a descrio do
Programa Bolsa Famlia, sua estruturao sob a perspectiva de redes e as
avaliaes j realizadas sobre o programa sob algumas dimenses, como:

19

cumprimento de condicionalidades; operao do Cadnico; atuao do controle

social; percepo dos gestores estaduais e municipais e beneficirios sobre o
programa, impacto nas dimenses da sade, segurana alimentar, educao,
sade, gastos e na condio de vida das mulheres, a fim de facilitar a compreenso
dos avanos alcanados pelo programa.
O Captulo 4 destaca a aplicao da metodologia Multicritrio de Apoio
Deciso ao estudo de caso, mostrando o contexto decisrio e as etapas de
estruturao do modelo avaliativo.
O Captulo 5 apresenta os resultados da avaliao do programa,
destacando quais foram os pontos fortes e fracos da governana em rede
detectados pelo mtodo na viso dos tomadores de deciso do programa em mbito
federal, anlise qualitativa de cada um dos critrios e subcritrios utilizados baseada
nas entrevistas, bem como apresentao das recomendaes para melhorar o
desempenho da gesto do Programa Bolsa Famlia.
Finalmente, so apontadas a concluso da pesquisa e as sugestes para
novos estudos.

20

CAPTULO 1
REVISO DE LITERATURA

A literatura recente sobre gesto pblica aponta para a emergncia de um

novo padro de relacionamento entre os vrios atores que configuram o ambiente da
administrao pblica contempornea, frente ampliao e diversificao da
agenda, limitao de recursos para responder adequadamente s demandas de
incorporao de novos interesses e valores, ao agravamento do quadro de pobreza
e de desigualdades.
Os grandes traos desse movimento seriam: nfase na descentralizao e
na incorporao de novos atores em todas as etapas de formulao e execuo de
polticas e programas; estabelecimento de novas relaes entre Estado e sociedade
civil, setor pblico e privado, priorizando parcerias e co-gesto; aes pblicas
baseadas nos princpios da eficincia, eficcia e accountability. Nessa perspectiva,
dois aspectos adquirem proeminncia: o papel estratgico dos nveis locais de
governo e uma nova maneira de conceber a produo, organizao e distribuio de
bens e servios sociais.
No caso brasileiro, em decorrncia da extenso do pas, tem-se como
resultado o processo de descentralizao das polticas sociais e da reorganizao
das competncias e responsabilidades federativas no perodo ps-ditatorial. Dessa
forma, a implementao de polticas e programas federais depende fortemente da
ao do nvel local de governo e do tipo de articulao construda entre os atores e
organizaes nos mbitos federal, estadual e municipal.
A fim de contribuir para a anlise desta dinmica presente na concepo das
polticas pblicas nacionais, este captulo apresenta o tema redes de polticas
pblicas discutido tanto na literatura internacional, quanto na literatura brasileira,
nessa ltima de maneira mais tmida.

21

1.1. A ABORDAGEM DE REDES E SUA IMPORTNCIA NO ESTUDO DAS POLTICAS PBLICAS

A abordagem de redes de polticas pblicas descreve e analisa as estruturas

relacionais que emergem quando diferentes organizaes e indivduos interagem e
como isso influencia no resultado poltico.
Muitos trabalhos relacionados ao estudo de redes de polticas pblicas se
mostram ainda ligados a uma abordagem superficial. Dessa forma, no difcil nos
depararmos com algumas noes de policy networks como uma metfora para
ressaltar que a elaborao de polticas envolve um grande nmero e uma ampla
variedade de atores. Ou que uma mera construo imposta por pesquisadores. Ou
ainda a noo de que essa abordagem apresenta um modelo geralmente aplicvel
ou confinado aos pases do oeste europeu e menos til s outras democracias
industrializadas. Outras que consideram as redes como um mtodo de anlise de
estrutura social. E h quem defenda a abordagem de redes como uma teoria
(PETERS, 1998b). Contra essa ltima noo, Hay (1998, p. 34) afirma que a
abordagem de redes de polticas menos uma teoria ou perspectiva e mais uma
ferramenta analtica destinada a analisar as relaes entre atores que interagem
num determinado setor de polticas pblicas.
Porm, o que se apresenta como uma discusso comum entre os autores
o entendimento de que a noo de policy networks tem sido proposta como uma
estratgia de enfrentamento das dificuldades que experimentam as tradicionais
anlises de polticas pblicas3 (JORDANA, 1995; BONAFONT, 2004).
Entre as abordagens tradicionais est a da escolha racional4, a qual se
refere otimizao de todos os efeitos das decises e ao clculo dos custos e
benefcios vinculados a essas decises. O ator racional alcanaria uma deciso na
situao de estar completamente informado e com uma hierarquizao clara e
completa das preferncias modelo surgido da economia.

Ver Quadro 1, p.24: Enfoques tradicionais na cincia poltica no processo de elaborao de polticas
pblicas
4
A anlise de polticas pblicas origina como disciplina a partir da perspectiva racional. Surge nos
EUA (Escola de Chicago) no sculo XX em um contexto de expanso da interveno governamental,
centrada inicialmente na poltica de defesa e econmica.

22

O modelo de ator racional assume que os processos das polticas sucedem

em etapas (formulao da poltica, deciso, implementao), baseado em uma viso
de que o tomador de deciso primeiro analisa os problemas e as alternativas e, logo,
toma uma deciso racional acerca da opo que dever escolher. Nesse contexto,
as polticas pblicas corresponderiam ao programa de ao de uma autoridade
pblica ou ao resultado de uma autoridade investida de poder pblico e de
legitimidade governamental (PARADA, 2002, p.13). Seguindo essa linha, Lasswell
(1951) destaca que as polticas pblicas so um processo de deciso criativa
composto das seguintes etapas: informao, recomendao, prescrio, invocao,
finalizao e avaliao. Seu modelo uma forma de definir polticas pblicas como
um processo dominado por especialistas e tecnocratas, no qual as instituies
respondem a demandas da sociedade, canalizadas por grupos de interesse ou
partidos polticos, e atuam para alcanar solues que mais se adaptam s
demandas iniciais. Isto , o poder de tomada de deciso pertence sempre a um
grupo reduzido de pessoas que domina a classe poltica.
Destaca-se, que o enfoque racional foi fortemente criticado entre os anos 40
e 50 por Simon (1957) e Lindblom (1959), que incorporaram, em suas anlises, as
restries na capacidade cognitiva do ator. A Teoria da Satisfao de Simon traz a
perspectiva de que os agentes no possuem condio de analisar todo o conjunto
de informaes disponveis, portanto uma primeira alternativa satisfatria aceita.
Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy
makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser
minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores
pblicos sempre limitada por problemas tais como informao incompleta ou
imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos decisores, etc, mas
a racionalidade, segundo ele, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela
criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o
comportamento dos atores e modele esse comportamento na direo de resultados
desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximizao de interesses prprios.
Lindblom (1959), alm de questionar a nfase no racionalismo de Laswell,
props a teoria do incrementalismo5, ressalta a capacidade limitada de
A perspectiva incremental desenvolvida por Lindblom (1959) e avanada por Wildavisky (1992), d
nfase a um processo de mudana lenta e gradual. Afirma-se que h uma impossibilidade dos atores
de processar todas as informaes importantes, sendo a complexidade do ambiente e a incerteza

23

conhecimento do indivduo, a impossibilidade de conhecer as conseqncias

derivadas de uma deciso, as dificuldades de centrar a deciso em assuntos
mltiplos e orden-los na memria pela relevncia de hbitos e rotinas no
comportamento humano e pela influncia do ambiente na tomada de decises.
Lindblom ressaltou a incorporao de outros fatores na formulao e anlise
de polticas pblicas, tais como relaes de poder e a integrao entre as diversas
fases do processo decisrio. Alm da racionalidade, considerou o papel das
eleies, das burocracias, dos partidos polticos e dos grupos de interesse. Para ele,
o resultado pode surgir da interao entre os tomadores de deciso, cada um dos
quais est em busca de solues para seus prprios problemas6.
Conjugando da idia de racionalidade limitada, Bryan Jones (2003) destaca
que os seres humanos esto sujeitos a limitaes preconiza que os indivduos so
claramente orientados para a consecuo de seus objetivos, mas que enfrentam
limitaes cognitivas e adaptativas no ordenamento de suas preferncias e no
processo de escolha dentro de um ambiente complexo.
Outros enfoques que causaram uma ruptura com a perspectiva racional de
deciso foram: os modelos do comportamento organizacional e da poltica
governamental de Allison (1999). No primeiro modelo, no h um nico ator, a
poltica vista como um produto organizacional. As decises dos dirigentes
governamentais desencadeiam rotinas organizacionais e a maior parte do
comportamento

determinada

por

processos

estabelecidos

anteriormente.

Enquanto no segundo, o comportamento do governo compreendido como o

resultado de um jogo de negociao. A barganha regulada por circuitos entre os
jogadores posicionados hierarquicamente dentro do governo. Diversos jogadores,
com

diferentes

percepes

prioridades

distintos

problemas,

agindo

racionalmente, produzem uma ao de mbito governamental.

O quadro a seguir mostra, resumidamente, os enfoques tradicionais na
literatura sobre a elaborao de polticas pblicas.
fatores determinantes do comportamento individual. A teoria incrementalista sugere um sistema mais
estvel num ambiente de mltiplos atores e complexidade. Diferentemente do modelo racional, as
polticas no chegam a finalizar nunca. Fazem-se e refazem-se a partir da experincia adquirida e da
negociao constante entre os atores. Esse enfoque parte da impossibilidade de planejamento das
polticas em longo prazo e se desenvolve tendo em conta essas restries de partida.
6
Importante ressaltar, que o modelo da lata de lixo de Cohen, Marsh e Olsen (1972) mostram uma
anlise similar.

24

Enfoque

Ator Racional

Atores

Processos

Decises

Informaes/
valores

Racionalidade limitada
(Simon; Lindblon;
Wildavsky; Bryan Jones)

Modelo de processo de
deciso (Lindblon, Allison;
Cohen, Marsh e Olsen;
Kingdon)

Ator central

Tomador central de deciso

em um ambiente de
incertezas

Variedade de atores.

Fases (formulao de poltica;

deciso; implementao)
guiada por uma formulao
prvia de metas.

Incremental

Conflito de interesses.
Ambiente altamente
dinmico e imprevisvel.

Escolha da melhor alternativa.

Escolha de alternativas que

sejam factveis e que
paream diminuir os
problemas.

Escolha de alternativas que

gerem apoio e possam ser
vinculados aos problemas.

Informao obtenvel

Informao incompleta e
ambgua. Os valores nem
sempre esto claros.

Informao dispersa e
ambgua. Os valores esto
em conflitos e no so
claros.

QUADRO 1 - ENFOQUES

TRADICIONAIS NA CINCIA POLTICA NO PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS

PBLICAS

FONTE: adaptado de KLIJN (1999, p.17)

A anlise de redes7 surge como tentativa de superar as limitaes das

teorias apresentadas e como uma forma de entender polticas pblicas como
processo de intercmbio e negociao entre diversos atores que interagem para
trocar recursos e informaes. Dessa forma, as polticas so analisadas a partir da
idia da necessidade de cooperao entre Estado e grupos sociais para dirigir e
gerir assuntos pblicos.

1.2. ABORDAGENS QUE CONTRIBUEM PARA ANLISE DE REDES: FORMAO DA AGENDA E

ADVOCACY COALITION

A idia de que as polticas pblicas se desenvolvem em redes no nova e

tem implicaes significantes no processo de formao, implementao e avaliao
de polticas pblicas e nas mudanas das democracias contemporneas. Importante
ressaltar, que a literatura de redes e sua ligao com o processo de polticas
pblicas mais enfatizada nos estgio de formulao e implementao, mas Peters

A idia deste estudo no considerar a anlise de redes como uma prescrio, mas sim, analis-la
como uma constatao, algo que est posto no contexto das polticas pblicas.

25

(1998a) destaca que h uma clara relao entre redes e o processo de formao da
agenda.
As teorias de construo da agenda como a de Kingdon (1995) e
Baumgartner e Jones (1999) e outros enfoques como o de coalizes de defesa
(advocacy coalition) de Jenkins-Smith e Paul Sabatier (1999) so uma alternativa
promissora para explicar que a poltica pblica o resultado da relao entre vrios
atores que tentam influenciar o processo poltico em uma direo favorvel a si
mesmos.
Kingdon (1995)8 desenvolve uma forma para entender as polticas pblicas
como um processo baseado na argumentao e debate em torno das idias e nas
formas distintas de entender os problemas. Indaga por que alguns problemas entram
na agenda e outros no, e por que alternativas so escolhidas e outras so
negligenciadas. O autor prope, portanto, desvendar o processo de construo da
agenda como e por que ela muda de tempos em tempos. O modelo de Kingdon de
janela de oportunidade (policy windows), segundo Bonafont (2004), uma das
anlises mais completas sobre a dinmica de continuidade e mudanas nas polticas
pblicas. Nesse modelo, os problemas se incorporam na agenda governamental
seguindo um processo no intencional que se caracteriza pela confluncia de trs
processos distintos e independentes: 1) surgimento do problema; 2) elaborao de
idias e alternativas para solucionar o problema; 3) mudanas no sistema poltico. A
janela poltica definida, por Kingdon, como o momento em que surge uma situao
favorvel para levar a cabo uma mudana, se escutam as demandas dos grupos de
interesse e se mobiliza a ateno pblica. A janela poltica uma oportunidade para
os defensores de propostas incitarem suas solues e provocar ateno para os
problemas identificados.
Segundo

Kingdon,

reconhecimento

empreendedores

polticos

(policy

do

entrepreneurs),

problema
que

depende

investem

de

recursos

considerveis trazendo sua concepo do problema para a ateno das autoridades,

tentando convenc-los de ver os problemas da sua maneira. Esse reconhecimento e
definio de problemas afetam os resultados significativamente.

Kingdon faz uma adaptao do modelo da lata de lixo de Cohen, Marsh e Olsen (1972).

26

No modelo de equilbrio pontuado (punctuated equilibrium) de Baumgartner

e Jones (1999), o contexto poltico e institucional exerce influncia sobre a definio
de problemas e solues. Imagens sustentam arranjos institucionais (policy venues),
incentivando ou restringindo a mudana na agenda. Disputa em torno de imagens
compartilhadas (policy image) fundamental na luta poltica. Momentos crticos, em
que uma questo chega ao macrosistema, favorecem rpidas mudanas
(punctuations) em subsistemas anteriormente estveis. Empreendedores polticos,
imagens compartilhadas e a questo institucional so fundamentais nesse processo.
A atuao dos atores (autoridades polticas, comunidades polticas, grupos
de interesse, mdia), presentes na anlise dos modelos apresentados, ajuda a
entender a natureza das redes, que tem muito a contribuir sobre a abertura e
fechamento da janela de oportunidade, assim como, sobre os temas que so
construdos a fim de que seja feita a melhor escolha para agenda institucional.
O trabalho de Jenkins-Smith e Paul Sabatier (1999) trouxe a abordagem das
coalizes de defesa (advocacy coalitions framework), a qual constitui uma ampliao
da noo tradicional de tringulo de ferro (limitado s agncias administrativas,
comisses legislativas e grupos de interesse), no sentido da incluso de mais dois
tipos de atores: (1) jornalistas, pesquisadores e analistas polticos e (2) atores
governamentais, independentemente do nvel onde esto posicionados, com
capacidade de interferncia no processo de formulao e implementao de
polticas pblicas. O pressuposto para a formao desses subsistemas diz respeito
ao compartilhamento de um mesmo sistema de crenas, envolvendo valores,
percepes sobre relaes de causalidade e percepes sobre a eficcia de
instrumentos de polticas pblicas. Cada coalizo apresenta ento: 1) um ncleo
duro axiomtico; 2) um ncleo duro de polticas (policy core) relativo a um consenso
sobre os cursos de ao a serem tomados e; 3) os instrumentos para a execuo
das polticas.
De acordo com Jenkins-Smith e Sabatier, uma coalizo de defesa consiste
numa variedade de atores de instituies pblicas e privadas em todos os nveis de
governo que formam um grupo de crenas bsicas, e que procuram manipular
regras, oramento e instituies governamentais a fim de alcanar seus objetivos no
tempo (HOWLETT, 1995, p. 5).

27

Jenkins-Smith e Sabatier argumentam que numa coalizo de defesa existem

atores estatais e da sociedade em nveis nacional, subnacional e local. Os atores
agem juntos por razes de crenas comuns, freqentemente, baseados no
conhecimento do problema pblico. Todos dentro do advocay coalition participam do
processo poltico no intuito de usar a mquina governamental e, assim, atingir seus
objetivos.
Nesse modelo entende-se que qualquer transformao no sistema de
crenas, na definio de objetivos ou estratgias relativas a um problema social
(ncleo poltico) se produz como conseqncia das perturbaes no contexto
poltico, social e econmico do subsistema. Os fatores externos ao subsistema
poltico so os detonadores de mudana nas polticas pblicas, e a forma e
intensidade com que se leva a cabo essa mudana depende dos fatores internos
desse subsistema.
Segundo Souza (2006, p. 24):
[...] a perspectiva analtica das advocacy coalitions est interessada em
explicar os padres de mudana nas polticas em um mundo cada vez mais
interdependente e marcado pela incerteza. Para isso, focaliza as interaes
no interior das e entre as distintas coalizes de advocacy, cada um
consistindo de atores de uma variedade de instituies, governamentais e
no-governamentais, que compartilham um jogo de policy beliefs e atuam
dentro de um dado subsistema de polticas ou rea setorial especfica. A
mudana nas polticas interpretada como uma funo tanto da competio
no interior do subsistema como de eventos externos.

Peters (1998a) argumenta que as perspectiva de advocacy coalitions pode

ser usada para discutir e amenizar algumas deficincias na literatura de redes. Essa
abordagem pode ajudar a explicar como diferentes redes que defendem diferentes
opes polticas podem negociar e produzir uma mudana poltica.
importante enfatizar que o tipo de interao dentro da rede determina a
forma da mudana poltica. E o grau de concentrao de poder pode determinar o
potencial dessa mudana.
Proliferao de redes de polticas representa mudana na forma de entender
as polticas pblicas e o papel do Estado. As polticas pblicas so o resultado de
uma complexa interao entre agncias estatais e organizaes no-estatais, dessa
forma, rompe-se com a idia de Estado monoltico.

28

1.3. POLICY NETWORK: EMERGNCIA E IDIA GERAL DO TERMO

Na anlise de redes, a construo de polticas pblicas resultado da

interao de uma complexa rede de atores. Para Schapf (1978, p.346)9:
[...] crvel, seno impossvel, que uma poltica pblica de qualquer
importncia possa resultar de um processo de deciso de um nico ator
racional. A formao e implementao de uma poltica so, inevitavelmente,
o resultado da interao entre atores separados com interesse, metas e
estratgias divorciados.

Em vez de a poltica ser de responsabilidade de um nico ator, essa decorre,

cada vez mais, de acordos firmados entre mltiplos atores envolvidos no processo
de desenho, implementao, monitoramento e avaliao. Ou seja, as polticas que
eram

definidas

implementadas

partir

de

estruturas

organizacionais

hierarquizadas e unitrias, esto sendo substitudas por outras estruturas que so

policntricas e compartilhadas.
O fenmeno de redes surge, ento, como arranjo interorganizacional, em
que so englobados rgos estatais descentralizados, organizaes da sociedade
civil e at instituies de mercado. Essa nova realidade est muito presente nas
polticas sociais e caracterizada por dependncia mtua, uma vez que nenhum
ator detm o controle dos recursos e do processo em sua totalidade.
Para Jordana (1995), a abordagem de redes de polticas pblicas parte do
reconhecimento de que essas emergem da interao entre atores pblicos e
privados, aceitando que a administrao pblica apesar de seu destacado papel
no mais o nico protagonista na elaborao e implementao das polticas.
Jordana (1995, p. 97) completa:
O termo policy network tem servido para reconhecer dependncias mtuas
entre o privado e o pblico, que afetam tanto a dinmica interna das
organizaes como seus mecanismos de atuao. As decises polticas
surgem em redes de atores, pblicos e privados, que interatuam em
mbitos setoriais ou plurisetoriais; e em nveis regionais, nacionais e
internacionais.

Seguindo uma linha conceitual similar, Bonafont (2004, p. 36) define policy
network como:

Apud Klijn (1999, p. 20).

29

[...] um conjunto de relaes relativamente estveis entre atores pblicos e

privados que atuam entre si atravs de uma estrutura no hierrquica e
interdependente, para alcanar objetivos comuns a respeito da poltica. A
interdependncia o conceito bsico com que se expressa a necessidade
de manter relaes estveis entre atores diversos membros do governo,
funcionrios, outras elites polticas, grupos de interesse, meios de
comunicao ou grupos de especialistas com a finalidade de conseguir
objetivos polticos. Esta comunidade de atores se converte em um foro
especializado onde se intercambiam recursos e informaes, se elaboram e
discutem propostas, se negociam transaes e acabam perfilando as
polticas.

Outra definio de policy network entendida como:

[...] modo de coordenao de ao coletiva caracterizada e constituda por
meio do reconhecimento mtuo de uma estratgia de agenda comum ou
complementar [...] as redes so estratgias de aliana formada ao redor de
uma agenda comum de mtua vantagem por meio da ao coletiva. (HAY,
1998, p. 38)

Para Hay (1998), o conceito de redes pertence ao universo de agncias

(ao coletiva), processo (coordenao, governana e organizao), e estrutura ou
resultado das agncias (relacionamento, ordem, estrutura). Ou seja, as redes tm a
seguinte dinmica: 1) o processo de clculo estratgico, ou ao intuitiva/ habitual
por meio do qual os atores e organizaes reconhecem que seus recursos
estratgicos podem ou no ser melhorados pela participao na rede; 2) processo
de formao da rede por meio da aceitao comum ou estratgias da agenda
mutuamente reforadas e recrutamento de participantes; 3) a prtica de redes,
especialmente, a maneira na qual as motivaes de mudanas estratgicas e o
envolvimento de contexto estratgico dentro do qual os participantes se encontram
refletidos na dinmica interna da rede; 4) o processo por meio do qual as redes
falham reconhecido e o seu grau de flexibilidade, adaptao e estratgias coletivas
so aprendidos por meio da prtica e, dessa forma, as estruturas so modificadas
em resposta falha; 5) o processo de aderncia e expulso da rede.
O termo network frequentemente usado para descrever grupos de
diferentes tipos de atores que so relacionados vida social, poltica e econmica.
J o termo policy network conota que cada um dos grupos de atores tem um
interesse em um dado setor poltico e a capacidade de determinar o sucesso ou
falha de uma poltica especfica (PETERSON, 2003).
Importante ressaltar que a interdependncia a palavra chave que define
as redes. Os atores em rede so interdependentes porque perseguem objetivos

30

comuns que no podem conseguir por eles mesmos, mas mediante a relao com
outros atores. A interdependncia nasce da necessidade dos atores de conseguir
apoio e participao na definio e implementao das polticas pblicas por parte
das administraes pblicas e dos atores da sociedade civil.
Segundo FLEURY (2007, p.10):
As redes tm sido vistas como a soluo adequada para administrar
polticas e projetos onde os recursos so escassos e os problemas,
complexos; onde existem mltiplos atores envolvidos; onde h interao de
agentes pblicos e privados; centrais e locais, bem como uma crescente
demanda por benefcios e por participao cidad.

A anlise de redes um enfoque novo no formato do setor pblico, que

manifesta a diversidade nas formas de cooperao e nas trocas dentro de cada
subsistema poltico. Cada poltica pblica tem seu prprio emaranhado de atores, se
estrutura por meio de seus prprios canais institucionalizados e segue uma dinmica
distinta na qual pode predominar o conflito ou o consenso em torno de objetivos ou
estratgias.

1.4. REDES NA LITERATURA INTERNACIONAL CONTEMPORNEA

Destaca-se que h diferenas de conceituar redes em diversas literaturas,

entre elas esto: a literatura americana, a britnica e a germnica (europia). Porm,
classificar os trabalhos com base na diviso territorial confuso e equivocado, dado
que no existe homogeneidade nos trabalhos que se desenvolvem em cada
literatura. Alguns autores denominam sua tipologia como perspectiva europia com
o fim de diferenci-la da perspectiva americana e da britnica. No mbito europeu, o
trabalho de Marin e Mayntz (1991) difere a nvel metodolgico do realizado por Van
Wardeen (1992). Do mesmo modo, na Gr-Bretanha existem duas formas opostas
de entender as redes de polticas representadas por Rhodes e Marsh (1992), que
fazem uma anlise mais estrutural e Dowding (1995), que utiliza o conceito de redes
de polticas a partir da metodologia prpria da escola da escolha racional,
defendendo uma postura de nvel micro.
Porm, pode-se destacar que o ponto comum dessas literaturas a viso de
que a policy network a caracterstica da poltica moderna, reforada por um

31

consenso de que esto presentes relaes entre diversos atores no processo de

elaborao de polticas pblicas.
O debate em torno da relao entre atores enfatizado na Gr-Bretanha
com o conceito de policy communities10; j nos EUA surgem os conceitos de iron
triangles e issue network para identificar mapas de relaes interpessoais, a
interconexo e dependncia entre os atores dentro e fora do governo. O conceito de
policy network o mais recente deles e foi fortemente influenciado pela teoria
interorganizacional, em que os atores so dependentes de recursos um dos outros a
fim de alcanar seus objetivos. Um enfoque dominante da teoria da organizao foi
a abordagem de sistemas, em que a organizao foi vista como um sistema aberto
que tem conexes com seu entorno, o qual determina seus processos internos.
Segundo Klijn (1999), as organizaes so vistas como unidades com propsitos
claros e com estrutura de autoridade clara que domina todos os processos e
decises de trabalho.
A partir dos anos 60 e com mais vigor desde os anos 80, uma ampla
literatura mostrou que os vnculos entre indivduos, entidades e organizaes
estruturam as mais variadas situaes sociais, influenciando o fluxo de bens
materiais, idias, informao e poder (SCOTT, 1992; FREEMAN, 2002). Para alguns
autores, se construiu a partir de ento uma sociologia relacional11 concentrada nas
relaes sociais, e no em atributos de decisores individuais ou em estruturas
concebidas previamente (EMIRBAYER, 1997). Essa perspectiva se situaria em um
plano de anlise intermedirio, avanando na soluo das dificuldades analticas do
tratamento simultneo da ao e da estrutura sociais.12
Por meio dessa breve explanao, cabe salientar que a literatura de redes
traz discusses que envolvem a anlise das seguintes questes: 1) se o conceito de
redes uma ferramenta til para entender o processo de formulao de polticas
pblicas; 2) se a existncia e atividades das redes polticas afetam os resultados
polticos; 3) como as redes mudam; 4) quo importantes so as relaes
10

Ver Quadro 7, p. 52: Tipologia de Marsh e Rhodes.

A Sociologia Relacional tem como pressuposto que as relaes estabelecidas entre os atores e as
posies que estes ocupam nesta estrutura relacional so dimenses fundamentais na explicao
dos processos sociais. Assim, esta abordagem prioriza as relaes, os contatos e conexes dos
atores entre si, em lugar de concentrar-se exclusivamente nas caractersticas e atributos de tais
atores (MARQUES, 2006).
12
Apud Marques (2006, p.5).
11

32

interpessoais quando comparadas com as estruturas dentro das redes; 5) quais

grupos dominam as redes; 6) quais mtodos so apropriados para o estudo de
redes polticas (MARSH, 1998a).

1.4.1. TRIANGLE IRON

E ISSUE NETWORK

Jordan (1990) afirma que a idia de policy network surgiu nos Estados
Unidos entre 1950 e 1960. Sua anlise enfatiza contatos regulares entre indivduos e
grupos de interesse, agncias burocrticas e governos, os quais fornecem a base de
um subgoverno. Jordan enfatiza que h muitas divises dentro do governo. A
sociedade altamente fragmentada, fato que reflete no aumento de grupos de
interesse. A formao da poltica toma lugar dentro de uma variedade de redes
polticas caracterizadas por relaes fechadas entre interesses particulares e
diferentes setores dentro do governo. Ele destaca a natureza interpessoal ao invs
da natureza estrutural dessas relaes dentro de comunidades polticas.
Para Ripley e Franklin13 o modelo de subgoverno surge entre 1960 e 1970 e
se caracteriza como
[...] aglomerados de indivduos que efetivamente tomam a maioria das
decises rotineiras em uma dada rea substantiva de poltica. Um
subgoverno tpico composto por membros da Presidncia, do Senado, da
equipe do Congresso, poucos burocratas e representantes de grupos
privados e organizaes interessadas em uma rea poltica.

Como j salientado, a literatura de subgoverno enfatiza a existncia de um

limitado nmero de grupos privilegiados que mantm relaes fechadas com o
governo, excluindo outros interesses. Nessa linha, est Theodore Lowi (1964) que
desenvolveu a dinmica do tringulo de ferro (iron triangle) relao que envolve a
agncia governamental, o Congresso e os grupos de interesse. Nesse sentido, as
decises so tomadas por um nmero pequeno de atores que formam a elite
poltica. Sua teoria uma das que tem mais influncia na anlise de polticas
pblicas e na anlise de redes, negando a existncia de uma frmula nica para
identificar e explicar as polticas pblicas. Para ele, cada arena poltica tende a
desenvolver uma estrutura poltica prpria, segue uma dinmica distinta e formada
por um conjunto de atores especficos.
13

Apud Jordan (1990, p. 321).

33

Hugh Heclo, entre 1960 e 1970, desenvolveu uma noo de subgoverno

mais flexvel issue networks redes temticas. Heclo (1978, p. 88) expe a
diferena entre iron triangles e issue networks:
A noo de iron triangles e sub-governos presume pequenos crculos de
participantes que tm sucedido em tornar-se altamente autnomo. Issue
networks, por outro lado, compreende um grande nmero de participantes
com um nvel bastante variado de promessa mtua e dependncia um dos
outros em seus ambientes [...] Iron triangles e sub-governos sugerem um
grupo estvel de participantes para controlar programas pblicos dirigidos
para interesses econmicos. Nas Issue networks, participantes movem-se
constantemente dentro e fora da rede.

O conceito de Heclo enfatiza a abertura e a no previsibilidade dos

processos de formao de polticas. Ele sugere que o processo de poltica toma
forma em situaes em que os participantes se movem constantemente para dentro
e para fora do sistema.
Para Peters (1998b), esses conceitos alertam pesquisadores para elementos
estruturais de relao entre Estado e sociedade, alm disso, surge como precursora
de conceitos como corporativismo, redes e comunidades.

1.4.2. A ANLISE DE RHODES E OUTRAS CONTRIBUIES

Rhodes considerado o maior expoente da literatura britnica na

abordagem de redes. Em sua obra Understanding Governance: policy network,
governance, reflexivity and accountability, de 1997, o autor destaca que a poltica
britnica tem mudado14, o Executivo forte depara-se com uma complexidade de
instituies, em que a centralizao se mistura com a interdependncia. Para sua
anlise,

Rhodes

intergovernamentais;

aborda

alguns

conceitos-chave,

power-dependence;

policy

como:

networks;

as

ncleo

relaes
executivo,

esvaziamento do Estado (hollowing state); accountability e governana:

1. As relaes intergovernamentais referem-se s interaes entre unidades
governamentais de todos os tipos e nveis. Essa abordagem foca todas as
unidades governamentais, aes e atitudes oficiais; interaes regulares
14

A mudana no governo britnico que Rhodes quer mostrar contrasta com o Westminster model,
que para ele no fornece um entendimento apurado sobre como a Gr-Bretanha governada. A
inteno de Rhodes fornecer uma explicao a partir da perspectiva organizacional poltica
diferenciada, que descreve a nova formao institucional e identifica os limites do poder executivo
para determinar polticas (RHODES, 1997, p. 3).

34

entre todos os oficiais pblicos e poltica temtica, ou seja, destaca um

multinvel de ligaes organizacionais.
2. Power-dependence trata da variao de dependncia intergovernamental.
Postula que organizaes dependem de recursos um dos outros, alm de
trocas de relaes. Importante destacar, que embora o modelo de poltica
intergovernamental reconhea a importncia do comportamento negociativo,
ele no inclui as vrias formas de negociao: persuaso, barganha e jogo de
poder.
3. Sobre as policy networks destaca que elas variam de acordo com seu nvel
de integrao, o qual funo da estabilidade dos membros, restrio de
membros, grau de relao com outra rede e o pblico, a natureza dos
recursos que eles controlam. Esse modelo uma ferramenta para explorar
como o poder exercido na poltica moderna e procura explicar porque
alguns grupos so mais poderosos que outros dentro de uma rede e porque
algumas redes so mais poderosas que outras.
4. Sobre o ncleo executivo Rhodes destaca que a dependncia de poder a
causa da segmentao executiva. A tomada de deciso fragmentada entre
redes de polticas com uma interveno espordica do primeiro ministro.
5. Esvaziamento do Estado (hollowing state) compreendida a partir da idia de
que as funes do Estado passaram a ser exercidas por agncias. O governo
atingiu um ponto em que lhe falta expertise interna suficiente para administrar.
6. Destaca que a fragmentao fragiliza o accountability porque a complexidade
institucional obscurece quem transparente para quem e para qu.
7. A

governana15

se

refere

auto-organizao,

em

que

redes

interorganizacionais so caracterizadas por interdependncia, trocas de

recursos, regras do jogo e uma autonomia significante do Estado.
Rhodes enfatiza o relacionamento estrutural entre instituies polticas como
elemento crucial na rede poltica ao invs das relaes interpessoais dentro
daquelas instituies. Alm disso, concentra na existncia de redes setoriais e no
um nvel subsetorial. Para ele, a abordagem de redes de polticas analisa a

15

A governana ser tratada mais detalhadamente na seo 1.5 deste captulo.

35

complexidade social organizada, focando uma interdependncia organizacional

entre instituies pblicas e interesses privados.
Em suma, sua abordagem essencialmente estrutural (entre interesses
envolvidos na rede), dando menos importncia para os agentes. A estrutura da rede
afeta os resultados polticos e os fatores exgenos rede lideram mudanas tanto
na rede quanto nos resultados, alm disso, a continuidade poltica resultado de
uma rede fechada comunidades polticas.
Para Rhodes, as comunidades de polticas pblicas16 so um tipo especial
de rede de polticas pblicas. Na anlise dessas comunidades, Rhodes sugeriu que
a ateno deveria ser dada aos recursos que os atores tm a sua disposio, aos
sistemas de valores presentes em uma dada comunidade de polticas pblicas, s
regras do jogo e s estratgias que so utilizadas.
Seguindo uma abordagem mais estrutural, Klijn (1999) concebe as redes de
polticas como um contexto mais ou menos estvel no qual se desenvolvem jogos
independentes sobre decises polticas. Ele define as redes de polticas como
padres mais ou menos estveis de relaes sociais entre atores mutuamente
dependentes que se estabelecem em funo de problemas polticos ou grupos de
recursos e cuja formao, manuteno e mudana so obra de uma srie de jogos.
Estes so entendidos como um conjunto de aes contnuas e consecutivas entre
diferentes atores, realizadas de acordo com regras formais e informais que se
estabelecem em torno de temas ou decises nos quais os atores tm interesse.
Dessa forma, as polticas seriam o resultado desses jogos que envolvem:
atores em relao de interdependncia; recursos tais como poder, status,
legitimidade, informao e dinheiro; regras prevalecentes e mutveis que so fruto
de interaes que regulam o comportamento dos atores; percepes que so
imagens da realidade a partir da qual os atores interpretam e avaliam seu curso de
ao e tambm o dos outros atores (FLEURY, 2007, p. 21).
A literatura de redes tambm acumula contribuies da abordagem alem
com Mayntz, Scharpf e Schneider17. Para esses autores, a sociedade moderna
caracterizada por diferenciao funcional, com organizaes privadas, as quais

16
17

Para mais detalhes sobre comunidades polticas ver seo 1.7 deste captulo.
Apud, Marsh (1998a)

36

controlam recursos chave, tendo um papel importante na

formulao e

implementao da poltica.
Para todos os autores referidos at o momento, as redes de polticas afetam
os resultados polticos. Diferente dessa idia est Dowding (1995) que afirma que a
estrutura de redes no tem influncia no resultado poltico. Para ele, as redes
refletem modelos de interao e troca de recursos entre agentes e essa troca que
determina o resultado.
Um problema fundamental na literatura de redes a questo da dinmica
que motiva os atores e move o sistema. A motivao primria de atores dentro da
rede parece ser o prprio interesse, com estratgias de barganha determinada por
interesses de um membro pessoal da organizao. Esses conflitos mltiplos e
estratgicos devem determinar a interao das organizaes, mas no est claro se
essas interaes fornecem informao suficiente para prever resultados (PETERS,
1998b, p. 25).

1.4.3. INTEGRAO DAS ANLISES PRESENTES NA LITERATURA DE REDES

Daugbjerg e Marsh (1998) ressaltam que os nveis de anlise presentes na

literatura sobre redes podem ser caracterizados da seguinte forma: 1) nvel macro:
analisa relaes entre o Estado e a sociedade civil e, mais especificadamente, a
estrutura poltica externa e o processo dentro do qual a rede est localizada. 2) nvel
meso: destaca a intermediao de grupos de interesse e concentra em estruturas e
modelos de interao dentro deles. 3) nvel micro: analisa a ao individual e a
deciso dos atores dentro da rede que se baseiam. Esses autores enfatizam a
necessidade de se integrar as anlises de nvel macro, meso e micro presentes na
literatura para saber qual a extenso e de que maneira as redes de polticas
afetam o resultado poltico.
O nvel macro traz uma anlise atrelada s trs principais tradies da teoria
do Estado: elitismo, pluralismo e marxismo. Os autores dessa perspectiva destacam
que importante integrar a teoria do Estado com a abordagem de policy network,
pois ela fornece uma explicao de modelos de incluso e excluso que caracteriza
a dinmica de redes. Dentro da perspectiva elitista, Lowi (1964) argumenta que os

37

grupos de interesse, agncia executiva e o comit congressual fazem poltica dentro

de uma exclusiva, fechada e secreta rede poltica. O modelo de intermediao de
grupos de interesse implica uma estrutura de poder elitista. Esse sistema poltico
caracterizado por uma estrutura desigual. A abordagem pluralista traz a idia de
uma variedade de redes de polticas caracterizadas por serem relativamente
abertas, sendo geralmente issue network e no necessariamente dominada por
um grupo estreito de interesses. Enquanto que a viso marxista destaca que as
redes sero baseadas na estrutura mais que na relao interpessoal, mas a
estratgia de clculo de grupos e indivduos tem uma influncia crucial nos membros
e nos resultados. As redes so um modelo de incluso e excluso, mas, geralmente,
sero dominadas por interesses estreitos.
Marsh e Rhodes (1992) afirmam que sua tipologia de redes polticas deve
ser vista dentro de uma abordagem de nvel meso. Destacam que existem trs
interpretaes para essa abordagem: 1) argumento de que um nmero de autores
parece conjugar da idia de um conceito de nvel meso na anlise de redes de
polticas que ocorreriam mais em ambientes setoriais que em ambientes
subsetoriais; 2) destaque para a anlise estrutural mais que para a anlise
interpessoal, ou seja, no abordam o nvel micro da rede; 3) anlise de redes como
uma intermediao de grupos de interesse18 e sua relao com o governo. Para
eles, tal anlise ultrapassa o modelo pluralista e o corporativista. Argumentam que
os membros e as caractersticas das redes polticas afetam os resultados polticos.
As redes, essencialmente, destacam as trocas de relaes e dependncia de poder
como caracterstica central. Eles afirmam que a distribuio e o tipo de recursos
dentro da rede explicam o poder relativo dos membros, individuais ou
organizacionais.
Autores como Dowding (1995) afirmam que explorar o nvel micro crucial,
pois o comportamento dos atores que lidera o resultado poltico. O nvel micro
explica como indivduos agem dadas as limitaes dentro e fora da rede. Ele critica
os estudos de caso de Marsh e Rhodes por no detalhar as interaes de atores
dentro da rede.

18

A anlise de redes como uma intermediao de interesses ser tratada mais detalhadamente na
seo 1.5 deste captulo.

38

Dowding defende a teoria da escolha racional, mas falha ao demonstrar

como ela pode ser utilizada na anlise de redes. Ele no leva em considerao
como a estrutura de relao entre agentes afeta o processo de barganha, quem
barganha e o que barganha (RHODES, 1997).
Em suma, o estudo de redes uma maneira de analisar e categorizar
relaes entre atores estatais e outros interesses. Pode ser utilizado para anlise de
nvel setorial e subsetorial. A maioria dos autores argumenta que as redes afetam o
resultado poltico. Hay, Daugbjerg e Marsh (1998) sugerem que elas influenciam os
resultados. Daugbjerg e Marsh definem que a rede de polticas pblicas um
conceito de mesolevel, um modelo de intermediao de grupos de interesse, o qual
necessita ser integrado com a teoria do nvel macro e micro o que contribuiria para
explicar os resultados polticos. Muitos autores argumentam que a mudana na rede
est relacionada com mudana no resultado poltico. Ao mesmo tempo, muitos
sugerem que essa mudana pode ser explicada em termos de um contexto dentro
do qual a rede est localizada, ou de outra maneira, que a mudana na rede resulta
de fatores externos e internos.
As aes dos atores, particularmente, mas no exclusivamente as aes do
governo, podem afetar o contexto dentro do qual as redes operam. Destaca-se que
os aspectos estruturais e interpessoais so cruciais para tentar explicar os
resultados. Todas as redes so dominadas por interesses econmicos e
governamentais. Para Marsh (1998b), os membros da rede, geralmente, refletem o
modelo desigual estruturado dentro da sociedade e as atividades das redes refletem
os interesses dos seus membros, embora no seja a base nica de uma estrutura
desigual.

39

1.5. ABORDAGEM DE POLICY NETWORK COM ENFOQUES NA INTERMEDIAO DE INTERESSES

E GOVERNANA

Como foi visto nos tpicos anteriores, a maioria dos autores compartilha a
idia de redes como:
[...] um conjunto de relaes relativamente estveis, de natureza no
hierrquica e interdependente, que vinculam uma variedade de atores que
compartilham interesses comuns em referncia a uma poltica, e que
intercambiam recursos para perseguir esses interesses compartidos,
admitindo que a cooperao a melhor maneira de alcanar as metas
comuns (BRZEL, 1998, p. 254).

Para Brzel (1998) as explicaes tericas sobre as redes de polticas

podem ser divididas em duas correntes distintas, ainda que no mutuamente
excludentes: a escola da intermediao de interesses e a escola de governao.
A corrente que se refere s redes como uma forma de intermediao de
interesses trata de analisar as relaes entre os grupos de interesse e o Estado.
Essa corrente tem origem na crtica feita ao pluralismo e ao neocorporativismo.
O pluralismo pressupe a organizao e competio dos grupos de
interesses como externos ao Estado, em que cada um pode ter acesso aos recursos
do Estado em um sistema de concorrncia aberta. Nesse cenrio competitivo
disputam indivduos, partidos polticos e grupos de interesse, sendo que esse ltimo
possui um papel central no processo poltico, pois deteriam considervel poder de
influncia. Ou seja, nessa corrente necessrio que quatro condies sejam
contempladas, a saber, um acesso aberto ao processo poltico e arena da
formulao de polticas; um processo conflitivo e concorrido de definio de
polticas; a fragmentao do mercado poltico (isto , a ausncia de grupos de
interesse superpoderosos) e; a objetividade j que no possvel falar da
neutralidade do Estado no trato de questes de polticas pblicas.
O neocorporatismo fecha esse jogo de acesso, em que os vnculos so
construdos entre os grupos de interesse e setores do Estado, de tal forma que sua
organizao e a competio se fazem tambm no interior do prprio Estado. As
redes de polticas indicariam relaes de dependncia entre governo e grupos de

40

interesses, nas quais se faz o intercmbio de recursos. Para Lehmbruch (1979)19 o

neocorporatismo:
[...] um modelo institucionalizado de formulao de polticas, no qual
grandes organizaes de interesse cooperam umas com as outras e com
autoridades pblicas no apenas na articulao (ou mesmo intermediao)
de interesses, mas em suas formas desenvolvidas na alocao
autorizada de valores e na implementao de tais polticas.

Em suma, essa anlise concebida como um arranjo em que participam

atores em quantidade limitada, tendo o Estado como ponto de convergncia, isto ,
como elemento central no processo de formulao de polticas.
A partir dessa breve exposio, as polticas pblicas no podem explicar-se
somente como o resultado de um processo aberto e plural em que os grupos de
interesse competem para fazer ouvir suas demandas, nem como o resultado de um
acordo tripartido, em que o Estado, organizaes empresariais e sindicatos definem
e implementam as polticas. Ambos os modelos oferecem uma explicao parcial
sobre a dinmica do processo de elaborao de polticas nas sociedades avanadas
(BONAFONT, 2004). Dessa forma, a anlise de redes surge como alternativa ao
pluralismo e ao neocorporatismo para explicar a diversidade nas formas de
cooperao e intercmbio em cada subsistema poltico, ou seja, as redes de
polticas indicariam relaes de dependncia entre governo e outros atores, nas
quais se faz o intercmbio de recursos.

19

Apud Santos (2002, p. 204)

41

Pluralismo

Idia inicial

As polticas so resultado
de conflito de interesses
contrapostos.

Atores

Diversidade de grupos de
interesse.

Processo poltico

Aberto, livre de restries

participao na
definio da agenda e
formulao de
alternativas.

Decises

Resultado de luta e
interao de grupos de
interesse. O Estado atua
como rbitro do conflito.

Poder

Disperso. Existem
contrapesos que limitam a
concentrao de poder.

Papel do Estado

rbitro.

Neocorporatismo
As polticas so resultado
de acordos fechados de
carter tripartido.
Limitado a grupos com
organizaes fortes e
coesas.
Fechado, monopolizado
por poucos atores que
participam em uma
negociao fechada na
formulao e
desenvolvimento das
polticas.
Resultado de acordos,
em que o Estado
participa de forma ativa.
O Estado legitima a
participao dos grupos
de interesse.
Concentrado em poucos
atores. A desigualdade
no acesso est
institucionalizada.
Mediador

Anlise de redes
As polticas so o resultado de
interaes constantes entre
Estado e grupos sociais. Se
caracterizam pela diversidade
de desagregao de anlises
em subsistemas polticos.
Os atores esto em nmero
limitado em cada subsistema
poltico.
Negociao constante entre
atores. Pode adotar formas
diversas em cada setor de
atividade, ainda que exista certa
tendncia a criao de redes
fechadas.
Resultado do intercmbio de
recursos e informao de forma
permanente entre organizaes
governamentais e grupos
privados
Depende das caractersticas da
rede, ainda que se entenda que
existe uma tendncia a
concentrao de poder.
Promotor / Mediador.

QUADRO 2 - PLURALISMO, NEOCORPORATISMO E ANLISE DE REDES

FONTE: BONAFONT (2004, p. 50)

Na corrente da governana destacam-se os autores Marin e Mayntz (1991)

que conceituam policy network como um sistema de coordenao social
intermedirio que evita falhas de mercado e falta de flexibilidade e de capacidade de
adaptao das burocracias s mudanas. Isto , as redes designam uma nova e
distinta estrutura de governar, a qual se distingue da forma hierrquica organizada
verticalmente em que se produz perdedores que aceitam os custos de uma
deciso poltica e em que a estrutura convive com uma coordenao central
controlada pelo governo; e da forma de mercado organizada horizontalmente
incapaz de controlar a produo de externalidades negativas, gerando problemas de
falha de mercado, no havendo uma coordenao central. Dessa maneira, as redes
envolveriam interaes entre atores autnomos que produzem um consenso
negociado, o qual fornece a base para coordenao. Veja a seguir os modelos de
governana:

42

Formas de governana

Caractersticas chave

Mercados

Hierarquias

Redes

Bases normativas

Contratos direitos
de propriedade

Relaes de
ocupao

Mtuo fortalecimento

Meios de comunicao

Preos

Rotinas

Relacionais

Mtodos de resoluo
de conflitos

Disputas judiciais
recursos a tribunais

Sano
administrativa
superviso

Normas de
reciprocidade
reputational concerns

Grau de flexibilidade

Alto

Baixo

Mdio

Nvel de confiana
entre as partes

Baixo

Mdio

Alto

Ambiente

Preciso e ou
desconfiana

Formal, burocrtico

Open-ended,
benefcios mtuos

Preferncia ou
escolhas dos atores

Independente

Dependente

Interdependente

QUADRO 3 - MODELOS DE GOVERNANA: MERCADOS, HIERARQUIAS E REDES

FONTE: adaptado de POWELL (1990)

O uso do termo governana ainda est muito generalizado, aplicado a

diferentes mbitos setoriais e territoriais que vo da governana global a governana
local, passando pela governana europia e a multinvel20, o que tem introduzido
algumas dificuldades na hora de utilizar o termo.
Rhodes (1997), por exemplo, destaca, em seu estudo sobre governana,
seis usos para o termo: 1) como Estado mnimo, em que o tamanho do governo tem
sido reduzido pelas privatizaes e pelos cortes no servio civil; 2) como governana
corporativa, em que as organizaes so dirigidas e controladas pelo sistema; 3)
como um novo gerenciamento pblico, que trata da introduo dos mtodos do
gerenciamento do setor privado21 no setor pblico e de estruturas de incentivo na
proviso do servio pblico; 4) como uma boa governana, que envolve um servio
pblico eficiente, um sistema judicial independente e uma estrutura legal para
reforar os contratos, administrao no contvel de fundos pblicos, independncia
da auditoria pblica, responsvel na representao legislativa, respeito s leis e
direitos humanos em todos os nveis de governo, uma estrutura institucional
20

Para detalhes sobre o governo multinvel na Europa ver: SCHARPF (2005).

Sobre esse tema, Osborne e Gaebler (1992) apud Rhodes (1997) propem que o governo
empreendedor baseado nos seguintes princpios: competio, empoderamento dos cidados,
resultados, misso, definio dos clientes, preveno de problemas; lucro; autoridade
descentralizada; preferncia por mecanismos de mercado e no de burocracia, catalizao de todos
os setores.

21

43

pluralista; e liberdade de expresso (LEFTWICH, 1993)22; 5) como um sistema

scio-ciberntico, que sugere multiplicidade de atores especficos para cada rea,
interdependncia entre esses atores sociais-polticos-administrativos; objetivos
comuns; limitao de entendimento entre setores pblicos, privados e voluntrios;
multiplicidade de formas de ao; interveno e controle. Governana o resultado
de formas social-poltica interativas de governar e; 6) como redes auto-organizadas
baseadas em autonomia.
A definio de Rhodes de governana incorpora elementos das abordagens
de estado mnimo, sistema scio-ciberntico, e de redes auto-organizadas. Para ele,
a governana caracterizada resumidamente como:
1. Interdependncia entre organizaes;
2. Interaes contnuas entre membros de redes, causadas pela necessidade de
recursos de troca e negociao;
3. Jogo de interaes baseadas nas regras do jogo que so negociadas e
acordadas pelos participantes na rede;
4. Auto-organizao das redes. As redes no so dependentes do governo.
Mas, embora o governo no ocupe uma posio de controlador dessas redes,
ele pode influenciar indireta ou imperfeitamente as tomadas de deciso nas
redes.
A idia de governana apresenta algumas vantagens. Em primeiro lugar,
identifica e fixa nas mudanas chave dos governos atuais e, em segundo lugar, se
centra na reformulao do Estado e na pluralizao da formao das decises
pblicas.
Importante destacar que o conceito de governana apresenta tambm outro
atrativo, do ponto de vista analtico, se entendida como o conjunto de normas e
valores que pautam a interao entre atores que intervm no desenvolvimento de
uma determinada poltica pblica, podendo ser interpretada como uma instituio,
isto , como o conjunto de regras do jogo ou limitaes convencionalmente
construdas para demarcar a interao humana em uma sociedade determinada e
que pautam a interao entre os indivduos e as organizaes (MARTNEZ, 2005,
p.13).
22

Apud Rhodes (1997).

44

Autores como Klijn e Kickert (1999) e Koomain (2005) afirmam que o vazio
de legitimidade, a complexidade dos processos polticos e a multiplicidade de
instituies implicadas reduzem o governo a mais um ator entre muitos atores.
Assim, segundo Kickert, o governo dirige a distncia e as polticas se produzem no
marco de redes, que so mbitos de inter-relao entre atores caracterizados pela
dependncia e interao.
Diferente dessa abordagem esto Peters, Pierre e OTolle (2005) que
outorgam um papel preeminente ao Estado na atualidade. Segundo Peters, a
governana implica a direo ou o uso de diversos mecanismos para prover uma
direo coerente sociedade. Ou seja, de acordo com essa postura, a governana
assume que necessrio ao menos algum tipo de direo central se uma sociedade
quer efetivamente enfrentar seus desafios. De acordo com Pierre, apesar de a
governana se relacionar com as foras entre Estado e sociedade e com o
incremento da confiana nos instrumentos polticos menos coercivos, o Estado se
coloca como o centro de um considervel poder poltico. Segundo Peters e Pierre
(2005, p.53):
[...] a nova governana no significa o fim ou o declnio do Estado, seno
sua transformao e adaptao sociedade [...] o Estado continua sendo
crucial como estrutura para determinao dos objetivos, assim como, uma
estrutura de implementao.

A idia de governana, aqui apresentada, est atrelada incapacidade de o

governo

atender

as

demandas

desses

tempos

complexos

em

rpida

transformao. Sistemas burocrticos, que operam com procedimentos de comando

e controle, restries de trabalho rigorosas, bem como culturas e modelos
operacionais introvertidos so inadequados para abordar problemas que, muitas
vezes, transcendem os limites organizacionais (GOLDSMITH e EGGERS, 2006, p.
22).
Em suma, o pressuposto bsico por trs do conceito de rede como sistema
de governana que os sistemas polticos das democracias ocidentais encontramse em processo de transformao, de modo que o exerccio do poder cada vez
menos conduzido de forma centralizada sob a predominncia do Estado. Ou seja, a
governana implica uma mudana no significado de governo referindo-se a um novo
processo de governo ou mudana na condio da norma estabelecida ou um novo
mtodo com que a sociedade governada (RHODES, 1997).

45

1.6. TEORIA NEO-INSTITUCIONAL E POLICY NETWORK.

A abordagem neo-institucionalista23 permite um dilogo promissor com a

anlise de redes de polticas pblicas. Segundo Marques (2003, p.52), ...os
elementos institucionais se apresentam como parte importante do ambiente em que
se do as dinmicas polticas, emoldurando a poltica e influenciando os seus
resultados.
North (1990), um dos expoentes nos estudos neo-institucionalistas, afirma
que as instituies se criam como resultado de um processo histrico a partir da luta
de poder entre atores e, uma vez criadas, tendem a se perpetuar no tempo. As
instituies so definidas por ele como as regras do jogo em uma sociedade ou,
mais formalmente, so as limitaes idealizadas pelo homem que estruturam a
interao humana. Elas so compostas por normas e procedimentos, formais e
informais, que restringem e condicionam interao social e constituem o filtro por
meio do qual as preferncias se traduzem em resultados. As regras formais se
manifestam na forma de leis e constituies formalizadas e escritas, em geral
impostas por um governo ou agente com poder de coero (NORTH, 1990, p. 46), e
as regras informais so normas ou cdigos de conduta, formados em geral no seio
da prpria sociedade ou que tambm so impostas por uma determinada estrutura
de poder e de dominao ideolgica (NORTH, 1990, p. 36).
Importante destacar, que a complexidade e falta de capacidade cognitiva em
um contexto de custos de transao24 levariam os agentes polticos a estabelecerem
normas ou regras (instituies) que estruturassem as suas escolhas e o seu
relacionamento com os outros indivduos.
As pessoas agem de acordo com um conhecimento geral das instituies
em que se inserem. As expectativas do comportamento humano so especificadas
23

O foco do neo-institucionalismo o estudo das relaes sociais, principalmente as chamadas

relaes de poder, exercidas no nvel individual ou organizacional. No mbito dos processos de
deciso coletiva, o neo-institucionalismo trata os problemas de agregao de preferncias a partir de
modelos de equilbrio centrados na estrutura, e no nas preferncias.
24
Os custos de transao consistem nos custos de mensurar os atributos valorativos do que est
sendo trocado, os custos de proteger os direitos e polici-los, e de executar acordos. Esses custos,
afirma North (1990, p. 27), so as fontes, as razes das instituies sociais, polticas e econmicas. O
valor de uma troca para as partes o valor dos diferentes atributos inerentes ao bem ou servio. E,
para mensurar esses atributos, so necessrios recursos adicionais para definir e medir direitos que
esto sendo transferidos.

46

por regras formais e informais que guiam o processo decisrio nas organizaes,
sendo essas organizaes baseadas pela diviso do trabalho, especializao e
jurisdies. Dessa forma, as instituies fornecem incentivos para as pessoas
agirem de certa maneira (JONES, 2003). Alm disso, as instituies possuem vrias
funes: reduzir as incertezas, introduzir regularidade e estabilidade ao dia-a-dia,
servir de guia para as interaes humanas, propagar informao, determinar as
estruturas de incentivos (NORTH, 1990).
A perspectiva neo-institucional procura identificar uma estrutura estvel sob
a qual se d a interao humana. Sendo assim, alm de se considerar valores
individuais, as crenas, as informaes disponveis e outras variveis que
determinam a escolha, devem-se considerar as regras, normas, instituies que do
limites e determinam os parmetros a serem respeitados por todos. Elas so vistas
como importante ente que possui o papel de diminuir as falhas e evitar a influncia
de oportunismos e descompassos gerados pela assimetria de informaes que
perpassa todo o sistema poltico.
De acordo com Marques (2003, p. 47):
[...] as polticas so definidas pela interao entre atores no interior dos
ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades de
polticas. As dinmicas polticas so resultado dessas interaes, tendo em
conta os constrangimentos das instituies e as redes de relaes pessoais
e institucionais presentes.

E complementando, Marques (2003, p. 52) destaca que os atores agem em

um ambiente que:
[...] no apenas marcado por instituies, mas estruturado tambm por
redes de relaes entre indivduos e no interior da comunidade poltica [...] o
efeito das redes de relaes entre indivduos e organizaes no interior das
comunidades das polticas estatais similar ao das instituies descrito pelo
neoinstitucionalismo estruturando o campo e influenciando resultados,
estratgias, e formando e alterando preferncias.

Segundo Marsh e Rhodes (1992), a abordagem de redes de polticas uma

variante moderna da abordagem institucional, a qual foca o comportamento dentro
desse contexto. Ou seja, as redes existem para dar rotinas s relaes, pois elas
agem dentro de um complexo grupo de arranjos institucionais operadas por regras
dentro de contnuas e reguladas atividades de indivduos que ocupam cargos oficiais
estratgicos.

Nesse sentido, North argumenta que as instituies aparecem como

variveis explicativas bsicas das polticas. A perspectiva neo-institucionalista

47

explica-nos os fatores que geram estabilidade no processo de elaborao das

polticas pblicas.
Uma contribuio importante aos estudos neo-institucionalistas e que
interfere na anlise de redes o trabalho de Paul Pierson (2004), o qual d nfase
ao papel das instituies na repartio desigual de poder e no acesso
desproporcional ao processo decisrio, estuda os efeitos de diversas instituies e
da interao entre elas, em dada conjuntura, no nvel macropoltico e
macroeconmico. Nessa abordagem, as instituies aparecem, tambm, como
variveis endgenas; as polticas pblicas so vistas como variveis independentes
entendidas como instituies polticas formais capazes de afetar o leque de opes
polticas no futuro.
Sua anlise temporal tem em um dos seus conceitos-chave a dependncia
da trajetria path dependence25. Nessa perspectiva, no apenas as instituies
importam, mas a seqncia em que os eventos ocorrem. A depender do momento,
algumas situaes podem ser criadas a ponto de se tornarem irreversveis ou pelo
menos rgidas o suficiente para dificultar, ao mximo, mudanas nos padres de
desenvolvimento de uma sociedade.
North (1990) aplicou os argumentos de Pierson a questes de emergncia e
mudana institucional. Em contextos de interdependncia social complexa, novas
instituies impem altos custos estruturais e produzem considerveis efeitos de
aprendizagem, de coordenao e expectativas adaptativas. Uma vez estabelecidas,
as instituies geraro tipicamente incentivos que reforam sua prpria estabilidade
e desenvolvimento, ou seja, so difceis de mudar e produzem efeitos tremendos
nas possibilidades de crescimento econmico. Indivduos e organizaes adaptamse s instituies existentes. Desse modo, a trajetria de dependncia institucional
existe por causa de uma rede de externalidades, economias de escopo e
complementaridades que existem numa dada matriz institucional.
Na anlise de redes, as polticas pblicas so entendidas como um processo
de intercmbio e negociao entre diversos atores que atuam entre si com a
finalidade de intercambiar recursos e informao em um marco institucional
25

Para mais detalhes ver: PIERSON, Paul. Politcs in Time: history, instituions, and social analysis.
New Jersey: Princenton Universiy Press, 2004.

48

concreto. Complementando essa idia, Bonafont (2004, p. 24) destaca que a

estrutura institucional influi sobre a definio dos interesses de cada grupo de atores
dentro e fora do governo. A forma em que os interesses se definem, articulam e
agregam, depende da estrutura institucional poltica, social e econmica, a qual no
somente afeta a forma e a capacidade de influncia dos interesses, mas tambm o
contedo desses interesses e preferncias dos atores envolvidos. Nessa
perspectiva, as instituies no seriam criadas para serem eficientes socialmente,
mas para servir aos interesses de quem tem poder de negociao para propor
novas normas. Dessa maneira, regras, deveres e papis institucionalizados
influenciam o ator poltico nas suas decises e na busca por estratgias
apropriadas (NORTH, 1990).
Em suma, as instituies so fundamentais porque estabelecem o marco de
limitaes e incentivos da ao individual e organizativa, fazem os comportamentos
razoavelmente previsveis e permitem formular expectativas. Isto , as instituies
reduzem incertezas derivadas tanto das complexidades dos problemas a resolver
como das limitaes das mentes individuais para processar a informao disponvel.
Alm disso, as instituies mediam os conflitos e oferecem sistemas de incentivos,
promovendo a estabilidade necessria para o desenvolvimento social, e permite
explicar porque surge a governana em um determinado mbito, como ela muda ao
longo do tempo ou porque se mantm em um estado determinado (MARTNEZ,
2005, p.13).
Importante destacar, que o tecido institucional que configura a governana
ter seus efeitos na governabilidade, ou seja, a capacidade das instituies
democrticas para assumir e processar democraticamente o conflito. A qualidade da
governabilidade est baseada no grau de desenvolvimento institucional da
governana que existe em uma sociedade. Para Prats Catal (1999)26:

[...] um sistema governvel quando est estruturado scio-politicamente

de modo tal que todos os atores estratgicos se inter-relacionam e resolvem
seus conflitos conforme um sistema de regras e de procedimentos formais e
informais instituies dentro da qual formulam suas expectativas e
estratgias.

26

Apud Martnez (2005).

49

1.7. TIPOLOGIAS PARA IDENTIFICAO DE REDES

Bonafont (2004) destaca que um dos objetivos da anlise de redes consiste

em identificar e classificar a diversidade de formas de dirigir e administrar as
polticas pblicas em nvel setorial nas sociedades avanadas. Destaca que a
maioria das pesquisas relacionadas ao estudo de redes considera as seguintes
dimenses: 1) nmero e o tipo de atores; 2) a estrutura e o grau de
institucionalizao dos modelos de interao; 3) as funes que so consideradas
na rede (discusso de problemas, formulao de alternativas, gesto de medidas
concretas, difuso de informao ou controle); 4) o tipo de relaes que predomina
entre os participantes (consenso, cooperao, conflito ou antagonismo); 5) modelos
de conduta (aberta a fim de buscar solues inovadoras ou fechada para manter
o status quo) e; 6) as relaes de poder que predominam no tempo.

1. Nmero de atores
2. Tipo de atores:
a) Organizaes sociais: nmero; afiliao (voluntria ou obrigatria); estrutura da
organizao; recursos disponveis; funes; mbito de atuao; grau de legitimidade;
continuidade e mudana.
b) Organizaes pblicas: nmero de agncias ou ministrios e seu grau de disperso
(horizontal ou vertical); tipo de regulao; recursos disponveis; ethos profissional da
burocracia; continuidade e mudana.
3. Estrutura e grau de institucionalizao: tamanho da rede; restries para entrada de
participantes novos, tipo de participao (voluntria ou obrigatria); tipo de unio (catica ou
ordenada); freqncia e durao da relao; o grau em que os atores participam em relaes
mltiplas; simetria ou reciprocidade na interconexo; diviso e diferenciao em subgrupos ou
redes especficas; tipo de coordenao das tarefas (hierrquica, horizontal, de consulta);
natureza das relaes (conflitivas, cooperativas, por competncia) e sua estabilidade no
tempo.
4. Funes: discusso e definio dos problemas; mobilizao de recursos (humanos,
econmicos e de informao); coordenao e busca de cooperao nas atuaes; gesto de
assuntos pblicos.
5. Formas de conduta: tipo de negociao predominante (conflitiva, de consenso); objetivo
da negociao (interesse geral ou particular); forma em que se d a tomada de deciso
(aberta ou secreta; mantendo a opacidade quanto aos resultados das negociaes); gesto de
assuntos pblicos.
6. Relaes de poder: simtricas, dominadas pelo Estado; dominadas por grupos sociais.
QUADRO 4 - REDES POLTICAS: DIMENSES COMUNS
FONTE: BONAFONT (2004, p. 60)

50

De acordo com Bonafont, essas dimenses do origem a diversas tipologias,

ressaltando trs que tm influncia decisiva na anlise de redes: 1) Atkinson e
Coleman (1996) que utilizam a teoria do Estado tradicional (pluralismo,
corporativismo, clientelismo ou acordo) para identificar seus modelos ideais; 2) Van
Waarden (1992) que define as relaes Estado-sociedade em nvel setorial e; 3)
Rhodes e Marsh (1992) que destacam 5 dimenses de anlise de redes e utilizam
conceitos como o de comunidade poltica (policy community) e de redes em torno de
problemas (issue networks).
A tipologia de Atkinson e Coleman enfatiza o carter estrutural da relao de
poder entre Estado e grupos sociais. Eles identificam seis tipos ideais de redes
polticas a partir de trs dimenses distintas: 1) concentrao do poder dentro do
Estado; 2) autonomia do Estado com relao aos grupos sociais; 3) grau de
mobilizao dos grupos sociais. Veja quadro a seguir:

Estrutura Estatal

Mobilizao
de interesses
empresariais

Baixa
Alta

Autonomia
elevada,
concentrao
elevada.
Estatismo de
Estado.
Acordo

Autonomia
reduzida,
concentrao
elevada.

Autonomia
elevada,
concentrao
reduzida.

Pluralismo

Pluralismo

Pluralismo
clientelar

Corporatismo

Autonomia
reduzida,
concentrao
reduzida.
Pluralismo de
parentela
Pluralismo
dominado pela
indstria

QUADRO 5 - TIPOLOGIA DE ATKINSON E COLEMAN: FATORES QUE DEFINEM UMA POLICY NETWORK
FONTE: ATKINSON e COLEMAN (1996)

Van Waarden define de forma precisa as relaes Estado-sociedade em

nvel setorial, detalha de forma sistemtica as dimenses e propriedades de cada
rede poltica, ampliando o potencial explicativo de anlise e estabelecendo
comparaes entre modelos e tipos de redes polticas, mas, segundo Bonafont, a
amplitude do modelo o seu principal problema.

51

Dimenso

Caractersticas
Nmero: determina o tamanho da policy network.

Atores

Tipo: indivduos ou organizaes (pblicos ou privados);

Caractersticas: necessidades ou interesses; recursos disponveis e tipo de atuao;
grau de profissionalizao; formao.
Canalizar o acesso ao processo de tomada de decises;
Consulta e troca de informao;

Funes

Negociao e mobilizao de recursos;

Coordenao de atuaes independentes;
Cooperao na formulao, implementao e legitimao da poltica.

Estrutura

Tipo de relaes entre atores definidos por: tamanho, limites (abertos, fludos, fechados
ou monopolsticos), afiliao (voluntria ou obrigatria); tipo de relaes (caticas ou
ordenadas); grau de centralizao; tipo de coordenao (hierrquica, horizontal, por
consulta ou negociao); natureza das relaes (conflitivas, cooperativas, competitivas);
estabilidade relativa aos participantes e relaes entre eles.

Institucionalizao

Carter formal ou informal da estrutura e estabilidade no tempo. maior se o acesso est

restrito, existe afiliao obrigatria, relaes hierrquicas e intensas.
Normas do jogo que governam os intercmbios na policy network. As percepes, as
atitudes, os interesses, a formao intelectual e o status social criam uma cultura
especfica. Se deve levar em conta:

Normas de conduta

Tipo de relao que predomina entre grupos rivais (oportunismo, negociao entre
interesses em conflito ou busca do consenso entre diferentes vises frente a problemas
sociais);
O objetivo dos participantes se centra na busca de interesse geral e bem-estar social,
ou interesse particular;
As decises so tomadas em torno de sigilo, opacidade ou abertura;
Grau de politizao;
Orientao de carter pragmtico ou ideolgico.
A distribuio de poder depende de recursos e necessidades dos participantes, e em seu
caso da estrutura organizativa tamanho, grau de centralizao e fragmentao e
monoplio da representao as relaes de poder podem ser:

Relaes de poder

Captura ou colonizao do Estado por parte de grupos de interesse (clientelismo);

Autonomia do Estado frente aos grupos empresariais (estatismo);
Instrumentalizao dos grupos de interesse por parte do Estado (corporatismo
estatal);
Simbiose ou equilbrio de poder (pluralismo).
A estratgia depende de:
Acesso dos grupos privados aos processos de elaborao de polticas pblicas;

Estratgias dos
atores

Vantagens comparativas para certos grupos de interesse, com acesso privilegiado

frente ao resto.
Dependncia do Estado com respeito aos recursos dos grupos privados;
Vontade de criar estruturas estveis que reduzam a incerteza do processo de
elaborao de polticas pblicas.

QUADRO 6 - MODELO DE VAN WAARDEN

FONTE: WAARDEN (1992)

52

O modelo de Rhodes e Marsh define que por meio da rede se

institucionalizam crenas, valores, culturas e formas particulares de comportamento,
se criam rotinas e se simplifica o processo de elaborao de polticas pblicas ao
limitar as aes, problemas e solues possveis.

Dimenso

Redes em torno de problemas (ou

issue network)

Comunidade Poltica

Nmero de participantes

Muito limitado. Alguns grupos so

excludos.

Amplo

Tipo de interesse

Econmico/ profissional

Existem muitos tipos e nenhum domina.

Freqncia de contatos

Elevada e alta qualidade.

Os contatos flutuam.

Continuidade de participantes

Elevada.

Acesso varivel.

Consenso

Elevado.
Os
participantes
compartilham valores bsicos.

Existe certo acordo, mas o conflito est

presente.

Distribuio de recursos dentro

do policy network

Todos os participantes tm
recursos que so trocados em um
plano de igualdade.

Os recursos so limitados e se
distribuem de forma desigual.

Distribuio de recursos nas

organizaes participantes

Grau de mobilizao elevado. O

lder da associao exerce
controle sobre seus membros.

Baixo grau de
capacidade
para
membros do grupo.

Distribuio de poder

Existe equilbrio. Relao

poder de soma positiva.

Poder desigual. Relao de poder de

soma negativa.

Integrao

Recursos

de

mobilizao. A
controlar
aos

QUADRO 7 - TIPOLOGIA DE RHODES E MARSH

FONTE: RHODES e MARSH (1992)

Rhodes e Marsh identificam 5 dimenses de anlise de redes: nmero de

participantes, interesses, integrao, recursos e distribuio de poder. A tipologia
construda por esses autores sobre essas dimenses trata as comunidades polticas
e as redes temticas como tipos de relao entre grupos de interesse e governo. As
redes podem variar ao longo de um acordo contnuo de relaes entre atores e seus
interesses.
As tipologias desenvolvidas na anlise de redes so um instrumento til e
efetivo para descrever o processo de elaborao de polticas pblicas. A partir da
definio de variveis especficas se descreve a diversidade de modos de
intermediao de interesses em reas de atuao, serve para realizar comparaes

53

entre pases, entre setores, em momentos distintos. As tipologias servem como

ponto de partida para definir hipteses sobre quem governa, como governa, por que
governa e no interesse de quem governa. Dessa forma, trabalha-se com as
seguintes questes: que atores participam do processo de elaborao de polticas
pblicas, que tipo de relaes prevalece entre eles, que fatores determinam o modo
de comportamento dos atores envolvidos. Porm, um dos problemas que se pode
ressaltar sobre o uso das tipologias a ambigidade terminolgica e a falta de
acordo sobre que dimenses so as mais relevantes para analisar as redes de
polticas.

1.8. O PROCESSO DE FORMAO E ESTRUTURAO DE REDES

O debate sobre estrutura e formao de redes tem contribuies importantes

a partir de anlises de redes sociais na economia. Segundo Jackson (2007), muitos
modelos econmicos mostraram ser limitados, necessitando do entendimento de
circunstncias sociais para ajudar a explicar os fenmenos e interaes econmicos.
Ele enfatiza que um dos pressupostos bsicos que fundamenta muitos dos modelos
econmicos de formao de rede a viso que os indivduos envolvidos em redes
escolhem com quem interagir ou manter relaes com o intuito de buscar benefcios
e evitar ou remover relaes que no so benficas. Esta perspectiva localiza a
estrutura e as propriedades das redes na relao custo e benefcio para os
participantes. Destaca que isto nem sempre pressupe que os indivduos so
completamente racionais ou conscientes das opes potenciais.
Sobre a idia de conexes/vnculos/liga entre atores, Granovetter (1983)
destaca que laos fortes (parentesco, amizade ou vizinhana) so menos
importantes que laos fracos (conhecidos ou colegas de associaes comunitrias),
no sentido de facilitar a ao coletiva e a agregao de recursos. Em seu estudo,
Granovetter afirma que indivduos com relaes de laos fortes sero desprovidos
de informao de partes distantes do sistema social, ficando confinados a notcias
provincianas, bem como tero dificuldade de organizar ou integrar movimentos
polticos de qualquer tipo. Enquanto relaes de laos fracos tero um efeito positivo
no status ocupacional dos indivduos, assim como coloca Nan Lin (2001), j que

54

podem se conectar com pessoas de status mais alto, alm disso, trazem impacto
positivo na propagao de idias e na organizao social.
Granovetter (2000) destaca que as relaes e as posies nas redes
constituem

estruturas

relacionais

que

constrangem

escolhas,

do

acesso

diferenciado a bens e instrumentos de poder, tornam certas alianas ou conflitos

mais ou menos provveis, e influenciam os resultados da poltica. O estudo das
redes permite integrar os atores em seus contextos relacionais especficos sem
necessariamente abandonar os pressupostos ligados sua racionalidade, embora
essa ganhe contornos bastante distintos dos considerados comumente pelas
literaturas de cincia poltica e economia.
Na perspectiva de Jackson (2007), h uma tenso entre estabilidade e
eficincia que se origina do fato que as externalidades em redes podem ser
envolvidas, dado que os indivduos so afetados no somente pelos que so seus
vizinhos, mas tambm pelos vizinhos dos vizinhos. Ressalta que incentivos
individuais para formar ou manter relaes podem ser a base do bem-estar geral da
sociedade.
Um rpido dilogo entre Granovetter (1983), Powell (1990) e Jackson
possibilita a ampliao da nossa capacidade de identificar as ligas que existem na
realidade das comunidades, das polticas e organizaes que transcendem as
relaes formais, normativas e controladas que normalmente caracterizam o mundo
das polticas pblicas. A abordagem de Granovetter sobre redes guarda coerncia
com a discusso feita por Powell especialmente no que se refere contribuio das
redes para mobilizar conhecimento tcito necessrio em algumas relaes sejam
elas de troca, de trabalho, de produo ou outra, ao que Powell denominou como
know-how. Este conhecimento difcil para codificar e so intangveis e mveis; a
diminuio dos custos de transao e o aumento da velocidade na troca de
informaes tambm so abordados por ambos os autores, assim como a questo
da confiana que as relaes longas e contnuas em rede proporcionam aos
indivduos e grupos. Segundo Powell, quando relaes comerciais repetidas
acontecem, a qualidade se torna mais importante do que quantidade e a reputao
dos participantes mais um requisito de confiana. J a leitura de Jackson nos
remete a necessria triangulao de dados, mtodos e abordagens tericas para
possibilitar pesquisas sobre redes avanando interdisciplinaridade. A anlise das

55

redes desafia a atual forma de se fazer pesquisas, porque a viso em partes no

permitir que se capturem noes importantes sobre a dinmica social e econmica
da sociedade seja no que se refere s trocas econmicas, ao mercado de trabalho
ou em questes mais relacionadas convivncia social.
Uma outra interpretao sobre a formao de redes apresentada por Colin
Hay (1998), o qual afirma que para constituir uma rede, um nmero de estratgias e
de fatores contextuais devem estar presentes:
1. O reconhecimento do potencial por mtua vantagem por meio da ao
coletiva;
2. O reconhecimento para melhorar a capacidade estratgica das organizaes
participantes por meio de troca de recursos estratgicos;
3. O reconhecimento e o estabelecimento de condies de visibilidade, mtodo
de rede, ou seja, reconhecer um interesse coletivo ou uma agenda comum, e,
assim, melhorar substantivamente a visibilidade.
Para formao de redes a seguinte visibilidade/metodologia deve ser
considerada: 1) nvel geogrfico ou o potencial de proximidade comunicativa dos
participantes da rede; 2) compartilhar normas culturais e valores similares; 3) boa
vontade de a organizao empregar recursos de tempo, dinheiro e pessoal e ter
razovel liberdade dentro da rede. Se esses critrios so satisfeitos, o ncleo da
rede pode ser considerado como estabelecido (HAY, 1998).
De maneira objetiva, uma rede surge no momento em que um grupo
identifica entre si uma capacidade de projeto comum. Essa pode ser uma
descoberta espontnea ou resultado de um processo induzido, mas de modo geral
ocorre no mbito de dinmicas coletivas de participao (MARTINHO, 2003).
comum que redes surjam a partir de uma descoberta coletiva da
necessidade de ao articulada entre atores diversos, numa situao, em geral, que
apresenta os componentes de pr-atividade, participao voluntria, cooperao,
multiliderana, deciso compartilhada e democracia. Por exemplo, as redes podem
emergir durante encontros presenciais nos quais se debatem uma poltica social,
problemas e desafios que concernem a um conjunto amplo de atores, ou em
momentos de intensa mobilizao social (situaes de emergncia poltica, de
catstrofe, de comoo coletiva etc.) Nesses casos, a rede nasce como uma

56

decorrncia natural do processo de debate, mobilizao e articulao em curso, em

razo da necessidade de troca de experincias e sinergia entre os membros do
grupo.
No caso de uma construo induzida de rede, por parte do governo,
necessrio estabelecer expectativas, decidir sobre as ferramentas de ativao mais
apropriadas, escolher a estrutura correta para a rede, determinar o papel que o
governo desempenhar no momento em que a rede tiver sido estabelecida, e assim
por diante.
Dessa forma, tanto para uma rede voluntria quanto para uma rede induzida,
algumas perguntas so importantes para nortear sua constituio:

Que objetivos espera-se alcanar?

Quais as reas de atuao da rede?

Que ferramentas sero usadas para formar e ativar a rede?

Quem so os parceiros mais adequados para ajud-la a alcanar seus

objetivos?

Como a rede deve ser estruturada, considerando as metas estabelecidas?

Como a rede deve ser dirigida e gerenciada?

Para a constituio de uma rede necessrio um desenho organizacional

entre os atores dessa rede, em que se estabeleceria o que fazer e o modo como
fazer as atividades, desenvolver produtos e servios, processos de tomada de
deciso, formas de execuo, acompanhamento e avaliao das aes e todo um
conjunto de procedimentos que orientaria o funcionamento da rede. Alm disso,
estabelecer os mecanismos de circulao e troca de informao entre os
participantes e a gesto e uso dos recursos.
A Figura 1 apresenta um modelo de formao de rede a partir do que foi
discutido nesta seo:

57

Diferentes atores e
organizaes.

Reconhecimento e
estabelecimento de uma
agenda estratgica
comum.

Formao da rede: recrutamento de parceiros

estratgicos - freqentemente sobre o domnio
de um emergente de uma rede hegemnica.

Restabelecimento e evoluo dos cdigos

internos, modos de governana interna,
estabelecimento e hierarquias internas,
evoluo e transformao da estratgia da
agenda.

Sucessivos
recrutamentos

Emergncia de um
regime de rede

FIGURA 1 - FORMAO DA REDE: CONSTRUO DE UMA ALIANA ESTRATGICA

FONTE: HAY (1998, p. 46)

Segundo Hay (1998, p. 47), o recrutamento da rede no meramente um

processo associado com a formao da rede, mas est dentro da dinmica da rede,
um constante mecanismo por meio do qual a rede constituda, revigorada e seus
recursos estratgicos melhoram em resposta s mudanas circunstanciais.
Importante ressaltar, que diferentes atores divergem em objetivos e valores e isso se
traduzir em configuraes diversas de rede e de suas funes.
Complementando essa idia, Rhodes (1991) argumenta que as estruturas
das redes variam conforme a constelao de interesses, a natureza do grupo

58

associado, a interdependncia vertical entre os membros, a interdependncia

horizontal com outras redes e a distribuio de recursos entre os atores.
Alm disso, a estrutura das redes depende do relacionamento pessoal e
organizacional de diversas naturezas, dado que as posies dos atores na rede
influenciam suas aes, preferncias, projetos e vises de mundo, assim como o
acesso aos distintos recursos de poder.

1.9. ADMINISTRAO PBLICA, FEDERALISMO E GOVERNANA

Esta seo trar a discusso sobre administrao pblica, federalismo e

governana, tendo como referncia os estudos de Donald Kettl (2002), na literatura
norte-americana e Fernando Abrucio (2005), na literatura nacional, o que
possibilitar um maior entendimento sobre as relaes intergovernamentais que se
desenvolvem na implementao de programas e polticas sociais no Brasil.
Kettl, em sua obra A Transformao da Governana, de 2002, levanta um
debate sobre a administrao pblica para o sculo XXI, destacando que a resposta
do governo para um problema deve envolver um trabalho entre agncias
representativas, diferentes jurisdies, agncias governamentais e empresas.
Sua discusso resgata a tradio da administrao pblica na poltica norteamericana a partir de quatro abordagens: a de Hamilton, Jefferson, Madison
federalistas e Wilson progressista. Kettl, por meio dessas abordagens, verifica a
estrutura e a prtica da governana e seu impacto na administrao pblica norteamericana.
De forma bastante resumida, a tradio hamiltoniana procurava um governo
efetivo, que promovesse um processo top-down, que favorecesse um executivo forte
e limitasse o papel dos cidados. Trs princpios bsicos dirigiam sua viso para
administrao pblica: independncia, poder e responsabilidade. A tradio
jeffersoniana defendia um governo bottom-up e um executivo fraco. Jefferson
acreditava no governo local, num legislativo forte e no controle popular. A tradio
madisoniana tentava balancear (check and balances) o poder poltico entre foras
competidoras, esse mecanismo tem o objetivo de fiscalizao recproca entre entes
federados para que nenhum deles concentre indevidamente poder e, desse modo,

59

acabe com a autonomia dos demais separao dos poderes. A tradio wilsoniana
defendia a concentrao do poder em organizaes estruturadas hierarquicamente
para garantir mais eficincia. Para ele, a administrao tinha que se proteger da
interferncia poltica. O quadro a seguir mostra as quatro tradies que influenciam a
anlise de administrao pblica.

Wilsoniana
Burocracia

Hamiltoniana
Executivo forte
Top-down

Jeffersoniana
Executivo fraco
Bottom-up

Madisoniana
Separao de poder

Centralidade no executivo;

Centralidade em
no burocrticas;

Princpio:
executivo;

Princpio:
poderes;

Accountability top-down;

Autoridade hierrquica.

Foco no poder poltico;

Accountability top-down.

Centralidade no controle local;

Princpio: executivo fraco e com

poder desenvolvido;

Centralidade em
no burocrticas;

Princpio: federalismo;

Accountability bottom-up;

Foco no controle local;

Responsabilidade
cidados.

Responsabilidade bottom-up.

funo

forte

para

do

os

instituies

separao

de

instituies

QUADRO 8: IDIAS ADMINISTRATIVAS NA TRADIO POLTICA AMERICANA

FONTE: KETTL (2002, p. 44)

Na leitura de Kettl, cada tradio constituiu uma base de como a democracia

republicana deveria funcionar. Porm, dilemas foram levantados no que se refere
garantia de eficincia e responsabilidade da administrao pblica norte-americana.
O dilema de Wilson foca a questo de uma autoridade hierrquica ligando
policymakers aos responsveis pela oferta de servios pblicos. Na realidade, o que
ocorre que a oferta de servios pblicos operada, em sua maioria, por meio de
incentivos e parcerias com atores no governamentais e no, somente, por meio de
um gerenciamento governamental com autoridade hierrquica. O dilema de Madison
se resume na seguinte questo: como assegurar eficincia e responsabilidade da
administrao pblica quando o sistema constitucional de separao de poderes
torna a responsabilidade de cada ator difusa? O dilema de Jefferson coloca a
necessidade de uma multiplicidade de aes para diferentes problemas, setores e

60

servios que se depara com uma no diviso clara dos papis do governo federal,
estado e governo local. O dilema de Hamilton destaca um executivo forte, quando
este somente um ator dentre muitos outros atores.
Esses quatro dilemas apresentam um problema comum fuzzy boundaries
(fronteiras indefinidas) em que no h um desenho claro de responsabilidade dos
diferentes atores, especialmente na formulao e implementao de polticas
pblicas. Esse problema afeta a coordenao pea fundamental para o
gerenciamento pblico dado que cada vez maior a busca de parcerias para
agregar recursos (financeiros, humanos, informacionais, tecnolgicos) a fim de
atender demandas mais complexas.
Kettl examina seis fronteiras indefinidas que so importantes para o
gerenciamento de programas pblicos: 1) a formulao versus execuo poltica, em
que destaca a difcil tarefa de separar a administrao da poltica e de determinar
qual a responsabilidade de cada uma; 2) pblico versus privado versus setores
no lucrativos no que se refere definio da tarefa de cada um; 3) diferentes
papis da burocracia como operar, gerenciar e executar polticas; 4) tenso entre
gerenciamento e trabalho no governo que pode afetar o desempenho de programas
pblicos; 5) conexo entre diferentes burocracias que demanda mais servios de
coordenao entre elas; 6) relao entre as agncias governamentais e os cidados,
em que se ressalta o dilema de gerenciar presses top-down e bottom-up.
No intuito de construir um novo gerenciamento pblico que amenize a
indefinio de fronteiras e consiga promover coordenao e acompanhar as
mudanas no campo da administrao pblica, Kettl prope dez princpios: 1) a
hierarquia e a autoridade no podem e no sero substitudas, mas devem adequarse melhor a transformao da governana; 2) redes complexas devem estar
situadas no topo de organizaes hierrquicas e devem ser gerenciadas
diferentemente; 3) gerenciadores pblicos devem incorporar mais processos
interpessoais e interorganizacionais como complemento, e s vezes como
substituto, de autoridade; 4) informao o componente fundamental e necessrio
para transformao da governana; 5) a performance gerencial pode fornecer uma
ferramenta valiosa para evitar fronteiras indefinidas; 6) transparncia fundamental
para veracidade e confiana nas operaes governamentais; 7) necessidade de o
governo investir em capital humano para que seus trabalhadores realizem as tarefas

61

de forma mais eficiente; 8) a transformao da governana requer novas estratgias

e tticas para a participao popular na administrao pblica; 9) responsabilidade
civil incorporada aos trabalhos desenvolvidos pelos parceiros no governamentais;
10) o governo deve planejar uma nova estratgia constitucional para o
gerenciamento de conflitos.
A discusso de Kettl traz elementos relevantes para a anlise do caso
brasileiro no que diz respeito tanto relao intergovernamental quanto seu modo
de coordenao e governana no mbito das polticas sociais.
No caso brasileiro, Abrucio (2005) argumenta sobre as condies
necessrias para

o funcionamento

do

pacto

federativo,

assegurado

pela

Constituio Federal de 1988. Em seu debate traz de o conceito de ELAZAR (1987,

p. 5)27 sobre arranjo federal:
Em essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada
por um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso
de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da
integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial
entre eles.

Segundo Abrucio, h uma relao de interdependncia e uma maior

horizontalidade entre os entes federados, o que impe alguns desafios: 1) no
federalismo, a interdependncia no estabelecida em uma abordagem top-down,
isto , a partir de determinaes do governo central; 2) pressuposto da existncia de
checks and balances entre os nveis de governo, cujo objetivo a fiscalizao
recproca e controles mtuos para que nenhum deles concentre indevidamente
poder e afete a autonomia dos demais; 3) desafio de coordenao federativa, em
que se constituiu um processo negociado e extenso de shared decision making
(processo decisrio compartilhado). Este ltimo desafio foi bem resumido por
Pierson: No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas
polticas

so

altamente

interdependentes,

mas

so,

de

modo

freqente,

modestamente coordenadas (PIERSON, 1995, p. 451).

De acordo com Pierson (1995), o federalismo influencia diretamente o
desenvolvimento das polticas sociais. Entretanto, a forma como isso acontece
depende especificamente do modelo federativo adotado, bem como da disposio
das instituies em um determinado contexto poltico.
27

Apud ABRUCIO, 2005, p. 43.

62

Tendo em vista os princpios da autonomia e da interdependncia, percebese que, uma vez estabelecido, o pacto federativo d incio a uma srie de relaes
intergovernamentais, que Abrucio (1998) chamou de jogo federativo, cujo objetivo
encontrar uma soluo de equilbrio a fim de garantir a prpria existncia da
federao. Esse jogo regulado por mecanismos competitivos e cooperativos. 28
O

desenho

federativo

brasileiro

foi

acompanhado

por

intensa

descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por

relaes intergovernamentais predatrio e no cooperativos que fizeram com que as
polticas sociais fossem tradicionalmente independentes, acarretando pulverizao
de recursos, elevado custo administrativo, superposies de pblicos-alvos,
competio entre instituies, ausncia de coordenao de relao vertical e
horizontal entre os entes federados e de perspectiva intersetorial (LCIO, 2004).
Na anlise de Abrucio (2005), o principal problema da descentralizao ao
longo

da

redemocratizao

foi

conformao

de

um

federalismo

compartimentalizado, em que cada nvel de governo procurava encontrar o seu

papel especfico e no havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e a
atuao consorciada.
Para garantir a coordenao entre os nveis de governo, as federaes
devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperao e competio existentes,
levando em conta que o federalismo intrinsecamente conflitivo. Seguindo essa
linha argumentativa, Paul Pierson assim define o funcionamento das relaes
intergovernamentais no federalismo: Mais do que um simples cabo de guerra, as
relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio,
cooperao e acomodao (1995, p. 458).

Para efetividade da coordenao e

cooperao so necessrias, alm do reconhecimento da autonomia de cada uma

das esferas territoriais de poder, a construo de instituies, regras, culturas e
relaes entre governos (CUNHA, 2004).
Abrucio ressalta que o modelo cooperativo contribui para elevar a esperana
quanto simetria entre os entes territoriais, fator fundamental para o equilbrio de
uma federao. No entanto, frmulas cooperativas podem trazer armadilhas, quando
a cooperao confunde-se com a verticalizao, resultando mais em subordinao
28

Apud MESQUITA, 2006, p. 468.

63

do que em parceria. Lembrando, porm, que as esferas superiores de poder

estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja em
virtude do auxlio e do financiamento s outras unidades governamentais.
Outra armadilha a predominncia de um jogo em que os municpios
concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis de governo, lutam
predatoriamente por investimentos privados e, ainda, muitas vezes repassam custos
a outros entes.
Em suma, para que exista a interdependncia e sejam estabelecidas formas
saudveis de cooperao e competio, espaos de coordenao fazem-se
necessrios. Dessa forma, Abrucio indica as principais estratgias para alcanar a
coordenao:
A coordenao federativa pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de
regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas
definio de competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo.
Alm disso, podem existir fruns federativos, com a participao dos
prprios entes como os senados em geral ou que eles possam acionar
na defesa de seus direitos como as cortes constitucionais. A construo
de uma cultura poltica baseada no respeito mtuo e na negociao no
plano intergovernamental outro elemento importante (ABRUCIO, 2005,
p.45).

E Daniel Elazar completa: [...] todo sistema federal, para ser bem sucedido,
deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio e entre o
governo central e seus componentes (ELAZAR, 1993, p. 193; sem grifos no
original)29.
Importante destacar que a atuao coordenadora do governo federal ou de
outras instncias federativas no pode ferir os princpios bsicos do federalismo,
como a autonomia e os direitos originrios dos governos subnacionais, a barganha e
o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os controles
mtuos. preciso, portanto, que haja processos decisrios com participao das
esferas de poder e estabelecer redes federativas (ABRUCIO e SOARES, 2001) e
no hierarquias centralizadoras. 30
Diante do exposto, o gerenciamento de rede um exemplo de governana
em situaes de interdependncias entre diferentes atores, tal como relao de
governos federal, estadual e municipal, grupos polticos e sociais, grupos de
29
30

Apud ABRUCIO, 2005, p. 45.

Idem, p. 46.

64

presso, organizaes privadas. Para tanto, espera-se estratgias de coordenao

de atores com diferentes objetivos e preferncias, os quais esto voltados a um
determinado problema ou medida poltica comum dentro de uma rede de relaes
interorganizacionais.

1.10. GERENCIAMENTO DE REDES: ASPECTOS, VANTAGENS E DESAFIOS

Para tomar decises e colocar polticas em prtica, os governos precisam

lidar com arranjos de diferentes organizaes e indivduos com intenes e
motivaes estratgicas claramente divergentes a fim de alcanar um desenho
comum. Nesse sentido, as transformaes recentes do papel do Estado e em suas
relaes com a sociedade impem novos modelos de gesto que comportem a
interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias
entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.
Para Kickert, Klijn e Koppenjan (1999), o gerenciamento de rede (network
management) consiste em coordenar estratgias de atores com diferentes objetivos
e preferncias com respeito a certos problemas ou medidas polticas dentro da qual
existe uma rede de relao interorganizacional. Em contraste com a coordenao
hierrquica e de mercado, network management uma forma de governana que
promoveria o ajustamento mtuo do comportamento dos atores na forma de
negociao e consulta a fim de influenciar estratgias.
Segundo esses autores, o gerenciamento de rede depende da administrao
de uma srie de componentes:
1) Atores: existe uma viso geral de que quanto mais atores so envolvidos no
processo de interao, mais dificuldade para alcanar acordos. Porm, a
teoria dos jogos mostra que o nmero de atores no um fator crucial que
promove ou impede a cooperao dentro de situaes de jogos. O problema
no o nmero de atores, mas sim, encontrar um adequado nvel de
participao;
2) Complexidade da rede: diversidade da composio dos atores e as inmeras
opes para a soluo de um problema;
3) Grau de intervenes externas;

65

4) Conflito de interesses: os interesses so definidos pelos prprios atores, isso

significa que o gerenciamento de redes deve ser levado em direo do que foi
definido;
5) Custos do gerenciamento de redes: depende da maneira que a rede
implementada. O esforo implica monitorar uma atividade que requer um
intenso fluxo de informao;
6) Liderana: os resultados de gerenciamento de redes so determinados pela
capacidade de atores para demonstrar liderana em interaes;
7) Habilidades: pr-condio para o gerenciador da rede.

Perspectivas
Dimenses

Clssica

Formato organizacional
Estrutura de objetivos

Redes

Estrutura nica de autoridade.

Estrutura de autoridade dividida.

Objetivos claros e problemas bem

definidos.

Variadas definies de problemas

e objetivos.
Sistema mediador/ construtor de
redes.
Guiar interaes e promover
oportunidades.
Selecionar atores e recursos,
influenciar condies da rede e
guiar complexidades estratgicas.

Regras de gerenciamento

Sistema controlador

Tarefas de gerenciamento

Planejar e guiar o processo

organizacional.

Atividades de gerenciamento

Planejar, desenhar e liderar.

QUADRO 9 - DUAS PERSPECTIVAS NO GERENCIAMENTO DE POLICY NETWORK

FONTE: KICKERT, KLIJN e KOPPENJAN (1999, p. 12)

Nessa discusso importante considerar que o fato de a literatura enfatizar

a construo da cooperao entre atores mutuamente dependentes no significa
que isso se realiza sem conflitos. Eles reconhecem assimetrias no processo
decisrio em rede, devido s diferenas estruturais (recursos) e relacionais (padres
de interao).
A ausncia de um ator dominante no implica que os recursos sejam
igualmente distribudos entre os atores. As regras podem servir para criar
vantagens para alguns atores e desvantagens para outros. Isso resulta do
fato de elas terem sido criadas durante interaes anteriores. [...] Em suma,
as diferenas na distribuio dos recursos so de grande importncia. Os
atores iro utiliz-los para influenciar o processo e o contedo das
interaes. (KLIJN e KOPPENJAN, 2000, p. 147).

Para Klijn e Koppenjan (2000), quanto maior o nvel de capacidade decisria

do ator envolvido nas atividades da rede, maior ser seu poder de mobilizar recursos

66

para defender seus interesses. Complementando essa idia, Fleury (2007, p. 27)
destaca que:
A existncia de diferentes atores providos de recursos diversos deve ser
considerada tanto do ponto de vista interno quanto externo. A capacidade
de mobilizao de recursos pelos membros da rede depende no s dos
recursos que cada um deles controla, mas tambm das ligaes externas
que eles estabelecem. O poder de cada membro dentro da rede vai
depender da importncia de suas funes para ela (ou seja, o controle de
recursos), bem como das ligaes de cada organizao com um universo
mais amplo de organizaes.

Nesse escopo, a coordenao merece mais nfase, sendo uma das

preocupaes

importantes

no

estudo

contemporneo

de

polticas

interorganizacionais e um fator crucial para gesto de redes. Um governo em rede

normalmente envolve coordenao entre mltiplos nveis de governo, organizaes
sem fins lucrativos e empresas privadas. Cada uma delas tem seu prprio pblico
alvo e quando a complexidade alta e as responsabilidades no esto claramente
definidas, problemas de coordenao podem minar a rede. O desempenho
insatisfatrio de qualquer organizao ou um colapso no relacionamento entre
organizaes quaisquer pode colocar em perigo o desempenho de todo o conjunto
(GOLDSMITH e EGGERS, 2006).
Diversas tradies tericas enfatizam a importncia de tomada de deciso
interativa para coordenao organizacional. Segundo Peters (1998a), a coordenao
horizontal entre as organizaes baseada na barganha entre os representantes
das organizaes. Esses representantes no so completamente autnomos no
processo de barganha. Uma dificuldade apontada por esse autor, que depois da
negociao, os resultados devem ser validados por meio de um processo poltico e
administrativo que no pode reconhecer o balano das interaes e que pode
sacrificar esse esforo por outra causa poltica. Alm disso, a coordenao pode
falhar quando duas organizaes desempenham a mesma tarefa (redundncia),
quando nenhuma organizao desempenha uma tarefa necessria (lacuna), e
quando mais de uma organizao, que possuem percepes e objetivos diferentes,
atendem o mesmo cliente (incoerncia), por exemplo, quando diferentes coalizes
de defesa apresentam solues diversas para o mesmo problema.
Para gerenciar uma rede preciso saber o que motiva a coeso dos atores
e organizaes em torno de um padro de interdependncia sustentado por um

67

processo de coordenao interorganizacional e poltico. importante destacar que,

em certos casos, o Estado pode interferir na rede para estabelecer padres
desejveis de coordenao entre os atores envolvidos, limitando ao mximo seu
poder efetivo de controle e imposio coercitiva aos atores, o que no caracterizaria
violao ao carter horizontal das redes. Para Kickert, Klijn e Koppenjan (1999),
agentes governamentais no ocupam uma posio dominante dentro dessas redes,
eles no so capazes de impor unilateralmente suas vontades, mas podem tentar
gerenciar as relaes de interdependncia para promover parte da resoluo de um
problema dentro da formao da poltica.
O gerenciamento de rede depender, em linhas gerais, da anlise dos
atores das redes e conhecer quais so seus recursos, qual sua consistncia (nvel
de representatividade de cada um dos interesses em jogo), como eles interagem,
qual a informao que dispem e quais so as suas estratgias. A anlise de
todos esses elementos permitir entender os processos e as interaes que se do
no interior das redes.
Sabendo que o desenvolvimento de redes depende de mecanismos para
induzir percepes comuns, interesses compartilhados, estratgias conjuntas,
valores bsicos compartilhados, consensos, misso e que a partir dos objetivos
particulares de cada ator ou organizao, se estabelece entre eles um compromisso
com objetivos maiores pea fundamental no desenvolvimento de um padro de
interdependncia em rede o processo de gesto dever regular conflitos entre
atores e o seu nvel de institucionalidade. Para tanto, compreender os contextos
sociais que originam a poltica e porque os atores cooperam e se organizam em
rede compreender a estrutura social subjacente. Ou seja, desvendando a estrutura
social que nos permite analisar a governana. Dessa forma, o entendimento do
processo de aprendizagem humano se faz necessrio.
Essa discusso permite um resgate do conceito de habitus de Bourdieu
(1990), que se refere s estruturas mentais por meio das quais os agentes
apreendem o mundo social e so produto da interiorizao das estruturas sociais. O
habitus consiste em uma matriz geradora de comportamentos, vises de mundo e
sistemas de classificao da realidade que se incorpora aos indivduos, seja no nvel
das prticas, seja no nvel da postura corporal desses mesmos indivduos. Desse
modo, o habitus apreendido e gerado na sociedade e incorporado nos indivduos,

68

ele que organiza nossos hbitos e que d sentido s nossas aes quando estamos
em sociedade.
Ainda seguindo a discusso de Bourdieu, o conceito de campo complementa
o de habitus. O campo consiste no espao em que ocorrem as relaes entre os
indivduos, grupos e estruturas sociais, espao que sempre dinmico e com
caracterstica de obedecer a leis prprias, impulsionada pelas disputas ocorridas em
seu interior, e cujo motor o interesse em ser bem-sucedido nas relaes
estabelecidas entre seus componentes. Ou seja, o campo o local onde as coisas
acontecem.
Uma anlise complementar a de Bourdieu est ancorada em North (2005), o
qual afirma que ns vivemos em um mundo cuja interdependncia e complexidade
de transao caracterizam nossas vidas. A estrutura que ns nos impomos, para
reduzir a incerteza acumulada de permisses e proibies, produz uma complexa
mistura de constrangimentos formais e informais incorporados na linguagem,
artefatos fsicos e crenas.
O sistema de crenas pode ser incorporado dentro da sociedade, refletindo
um consenso, ou crenas devem ser incorporadas refletindo uma diviso
fundamental na percepo sobre a sociedade. Nossa percepo lidera a construo
de um grupo de crenas, ideologias para explicar a realidade e a maneira que
devemos nos comportar. Isso lidera a criao de uma estrutura institucional, a qual
forma nosso mundo. Dessa maneira, o aparato cognitivo que fundamenta as
instituies.
Para Douglas (1998) uma instituio, no mnimo, no passa de uma
conveno. O conceito de conveno baseado em Lewis (1968)31: uma conveno
surge quando todos os lados tm um interesse comum na existncia de uma regra
que assegure a coordenao, quando nenhum deles apresenta interesses
conflitantes e quando nenhum deles se desviar, a menos que a desejada
coordenao tenha se perdido.
Em um ambiente de rede, as percepes so variadas e pode favorecer
oportunidades para mudana, bem como produzir incertezas. Para resolver
dificuldade de interao nesse ambiente e melhorar as condies de tomada de
31

Apud Douglas, 1998.

69

deciso coletiva, os atores precisam adaptar pelo menos alguns aspectos de sua
percepo ou tentar reconhecer e aceitar a existncia de diferentes percepes
(TERMEER e KOPPENJAN, 1999)
De acordo com o que foi abordado na literatura, as capacidades especiais
da rede somente podero ser exploradas se houver uma institucionalidade mnima
para combinar, explorar e potencializar as mltiplas capacidades dos atores ou
organizaes que dela fazem parte.
Segundo Fleury (2007, p. 76):
[...] o processo de institucionalizao da rede necessita da composio de
foras entre os grupos de poder envolvidos. Logo, para dar a ela uma base
poltica de sustentao necessrio construir internamente pactos no s
para dar representatividade direta dos grupos de interesse dentro da rede,
mas tambm para tornar mais eqitativa a sua capacidade de
representao. Isso induz criao de padres de compartilhamento de
poder e contribui decisivamente para o processo de institucionalizao da
rede.

Para se chegar a um tipo de acordo, necessrio criar espaos de

barganha, onde as percepes, valores e interesses possam ser confrontados e
negociados. A construo desses espaos e processos de negociao faz parte da
dimenso da rede que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O
estabelecimento de regras formais e informais um importante instrumento para a
gesto das redes porque define a posio dos atores, a distribuio de poder, as
barreiras ao ingresso, etc (FLEURY, 2007).
Nessa perspectiva, o ambiente de pactuao dos membros sobre os
princpios e valores orientadores da ao essencial para os propsitos da rede.
Isso significa dizer, que todo o processo de criao e consolidao de uma rede
deve ser participativo e, assim, garantir seu bom funcionamento. Nesse ambiente, os
atores desenvolvem aes coletivamente planejadas e deliberadamente orientadas
para nfase nos objetivos comuns.
Importante destacar, que o estreitamento dos vnculos pode intensificar o
processo de institucionalizao das relaes no espao interorganizacional em rede,
da resultando relaes de coero onde os atores com maior domnio de recursos
passam a definir os rumos em detrimento dos demais, ameaando, assim, a
autonomia dos membros.

70

A governana fixa as normas que guiam a interao nas redes e dado

que

as

interaes

se

repetem

com

freqncia,

ocorrem

processos

de

institucionalizao (percepes compartilhadas, mecanismos de participao, regras

de interao). Assim, em alguns casos, a governana pode gozar de um maior grau
de formalizao. O reconhecimento da existncia e importncia das redes no
implica que essas estejam ou devam estar formalizadas. Porm, tem-se a idia de
que a formalizao da governana da rede lhe atribui maior segurana e
estabilidade (FLEURY, 2007).
Entender a estrutura social tambm implica saber como o capital social
distribudo. Nessa perspectiva, o argumento de Nan Lin (2001) flui entre como a
estrutura social influencia os comportamentos dos indivduos, por um lado, e como
as aes desses indivduos transformam a estrutura social. Para ele, a estrutura
social piramidal; nela existe certa congruncia de status. Nesse sentido, o capital
social32 de um indivduo depende da posio dos membros da sua rede no sistema
de estratificao. As trocas so mais fceis entre pessoas com posies de status
prximas do que entre pessoas com status muito diferentes.
O capital visto como recurso social em virtude de conexes e acesso a
recursos na rede ou grupos dos quais eles so os scios. O autor ressalta quatro
elementos para o sucesso da ao de um indivduo que depende antes da posio
na estrutura social: 1) o fluxo de informao facilitado; 2) os laos sociais podem
influenciar positivamente os tomadores de deciso; 3) as relaes aumentam a
confiana e a credibilidade entre os atores; 4) as relaes reforam a identidade e o
reconhecimento, ou seja, a rede o conjunto formado pelos atores que
compartilham um mesmo interesse, num processo de reconhecimento mtuo. O
conjunto dos recursos individuais , assim, transformado em recurso coletivo. Do
princpio de reconhecimento resulta, ento, a necessidade da lealdade para com a
coletividade, que se torna um conjunto de atores e de grupos primrios que
compartilham um capital social.
Nan Lin afirma que o mais importante estabelecer o contexto no qual uma
rede mais ou menos densa levar a maiores retornos para os envolvidos, isto
porque uma rede mais densa pode facilitar a utilizao coletiva dos recursos
32

Nan Lin define capital social como o conjunto de recursos enraizados nas redes sociais que so
acessveis e utilizados pelos indivduos nas suas aes.

71

permitindo assim a sua manuteno, tanto para o indivduo como para o grupo. Por
outro lado, uma rede mais aberta pode proporcionar o acesso a posies ou
recursos mais vantajosos, de forma a obter recursos adicionais.
O entendimento desses componentes atores, cooperao e coordenao,
instituio, estrutura social, capital social permite delinear quais so as vantagens
e desafios da gesto de redes e quais so as caractersticas para um bom padro
de governana.
De acordo com Fleury (2007, p.25), a proliferao de redes de polticas
pblicas traz vantagens e desvantagens na sua gesto. So vantajosas as seguintes
caractersticas:

Pluralidade de atores envolvidos na rede possibilita maior mobilizao de

recursos e garante a diversidade de opinies sobre o problema em questo;

Capilaridade da rede que possibilita a definio de prioridades de maneira

mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais
prximas dos problemas;

Presena pblica sem a necessidade de criao de uma estrutura

burocrtica;

Flexibilidade inerente a sua dinmica, desenvolvendo uma gesto adaptativa;

Estrutura horizontal, em que os participantes preservam a sua autonomia.

Formao de consensos obtidos por meio de processo de negociao entre
os participantes, onde as metas so compartilhadas.
A autora destaca outras caractersticas das redes que limitam sua eficcia e

criam dificuldades para sua gesto:

Por envolverem numerosos atores governamentais e privados, as redes

dificultam a prestao de contas (accountability) em relao ao uso de
recursos pblicos;

O processo de negociao e gerao de consensos pode ser demasiado

lento, retardando a soluo de problemas que requerem ao imediata;

As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos

objetivos responsabilidades muito diludas;

72

A flexibilidade pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais

ou comprometer a ao de rede pela desero de alguns atores em
momentos cruciais;

Os critrios para participao na rede no so explcitos, o que pode levar

marginalizao de grupos, instituies, pessoas e, assim, a poltica ficar nas
mos de somente uma elite;

As dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tendem a

gerar problemas na gesto das redes.
Como observam Marsh e Rhodes (1992), existe a impresso geral de que as

redes so estruturas no transparentes e impenetrveis de representao de

interesses, o que supe uma ameaa eficcia e legitimao democrtica do
setor pblico. Porm, apesar do carter generalizado dessa impresso, na
atualidade, existem diversos mecanismos cujo objetivo precisamente fazer frente a
essa situao com o intuito de que os atores assumam a funo que lhe
corresponde e tenham condies necessrias e suficientes para poder tomar
decises e prestar contas.
Apesar das limitaes existentes na gesto, Martnez (2005) elenca
aspectos positivos que justificam uso e extenso de redes, entre eles: 1) a atuao
em rede enriquece o processo de informao, conhecimento e participao dos
atores envolvidos; 2) a participao de diversas organizaes implica uma maior
aceitao social; 3) as redes permitem melhorar a capacidade de resolver problemas
e a eficcia do governo quando suas capacidades so limitadas; 4) reduzem o custo
de transao em situao de tomadas de deciso complexas ao prover uma base de
conhecimento comum, experincia e orientao, o que reduz a insegurana ao
promover o interesse mtuo de informao; 5) podem reequilibrar as assimetrias de
poder ao aportar canais adicionais de influncia mais alm das estruturas formais.
Diante do exposto, uma gesto bem sucedida requer dominar os desafios de
governar em rede: alinhar metas, fornecer superviso, evitar um eventual colapso da
comunicao, coordenar mltiplos parceiros, administrar a tenso entre competio
e colaborao e superar dficits de dados e escassez de capacidades.

73

CAPTULO 2
APONTAMENTOS METODOLGICOS

A escolha da metodologia levou em considerao as caractersticas do

fenmeno que se pretendeu compreender, o que requereu adaptao e
desenvolvimento de um mtodo que pudesse contribuir para os apontamentos
explicitados na literatura especializada sobre o tema.
Partindo-se do objetivo geral desta pesquisa que identificar quais so os
pontos fracos e fortes para governana em rede do Programa Bolsa Famlia, e
contribuir, dessa forma, para anlise da gesto de polticas pblicas, a metodologia
utilizada neste trabalho baseou-se na proposio de um modelo avaliativo que
permitiu avaliar o padro de governana em rede do Programa Bolsa Famlia, na
viso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Importante ressaltar que o processo de avaliao pode ser desenvolvido em
diversos nveis e sob diferentes enfoques, mas sempre pressupe a explicitao de
um modelo de avaliao, ou seja, de um quadro de referncia que busca resgatar a
lgica interna ou a teoria que est subjacente interveno, programa ou projeto
que objeto da avaliao.
Os modelos ou enfoques de avaliao so variados e neste trabalho ser
aplicado um modelo voltado para a tomada de deciso (ou orientado para a gesto),
isto , para obter informaes que permitam gerar resultados que auxiliem o decisor
ou gestor tomar determinada deciso a partir de fatores que contribuem ou se
opem gesto do programa, dado um ambiente de mltiplos atores.
Dentre a diversidade de programas do MDS, foi escolhido o Programa
Bolsa Famlia (PBF), programa de transferncia de renda com condicionalidades
nas reas de educao e sade, que beneficia famlias pobres (com renda mensal
per capita de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extremamente pobres (com renda mensal per
capita de at R$ 60,00). Pauta-se na articulao de trs dimenses essenciais
superao da fome e da pobreza: 1) promoo do alvio imediato da pobreza, por
meio

da

transferncia

direta

de

renda

famlia;

2)

cumprimento

de

condicionalidades nas reas de sade e educao, garantindo o exerccio de direitos

74

sociais bsicos; 3) articulao com programas complementares de gerao de

trabalho e renda, alfabetizao de adultos, fornecimento de registro civil e demais
documentos.
O Programa Bolsa Famlia integra o FOME ZERO, que visa assegurar o
direito humano alimentao adequada, promovendo a segurana alimentar e
nutricional e, assim, contribuir para a erradicao da extrema pobreza e para a
conquista da cidadania pela parcela da populao mais vulnervel fome.
A escolha desse programa33 levou em considerao sua dimenso, uma vez
que se configura na iniciativa mais abrangente de transferncia de renda j realizada
no Brasil; a relevncia para o alcance do objetivo proposto pelo estudo, dado que do
universo de programas desenvolvidos pelo Ministrio, este apresenta um formato de
redes de polticas pblicas e; uma maior facilidade para o acesso aos dados.

2.1. PROCESSO DECISRIO

Deciso o processo que leva direta ou indiretamente escolha de, ao

menos, uma dentre diferentes alternativas, todas essas candidatas a resolver
determinado problema (GOMES, 2007). Em outras palavras, as decises so
tomadas quando se escolhe fazer (ou no fazer) alguma coisa, ou ainda quando se
escolhe faz-las de uma certa forma (ROY e VANDERPOOTEN, 1996).
Importante enfatizar, que o processo de deciso em um ambiente complexo,
normalmente, envolve informaes imprecisas e/ou incompletas, mltiplos critrios
de escolha e vrios agentes de deciso que pode envolver um indivduo ou grupo
de indivduos (atores) quando se quer alcanar alguma coisa (ENSSLIN, 2001).
Esses atores, com seus sistemas de valores, possuem interesses relevantes e
diversos na deciso e iro intervir por um processo, ao longo do tempo, de forma
catica, cheio de confrontaes e interaes das mltiplas preferncias (ROY e
VANDERPOOTEN, 1996). Dessa maneira, quanto maior o nmero de pessoas
intervenientes34 no processo mais complexa ser a tarefa de identificao do

33

A descrio detalhada do programa est no Captulo 3 desta dissertao.

Intervenientes so os prprios tomadores de deciso ou seus representantes, os quais tiveram
participao essencial no desenvolvimento desse estudo.

34

75

problema. Isto acontece devido grande quantidade de valores subjacentes a cada

um dos intervenientes e que esto em constante transformao ao longo de tempo.
Alm dos decisores perceberem uma mesma situao de maneiras
diferentes, tm valores, objetivos e crenas distintos, diferentes relaes sociais e de
poder nas organizaes e participam de jogos polticos internos. Esses fatores os
fazem interpretar as informaes do contexto decisrio de forma diversa.
Assim, pode-se definir a tomada de deciso como um esforo para resolver
o dilema dos objetivos conflitantes, cuja presena impede a existncia da soluo
tima e conduz procura da soluo de melhor acordo (SCHMIDT, 1995). Nota-se,
portanto, que a complexidade da tomada de deciso requer um tratamento
qualificado e isso justifica a utilizao de mtodos de anlise de deciso, que dentre
outros se destacam os mtodos Multicritrios de Apoio Deciso, que so
apropriados em casos em que h conflito entre decisores, ou ainda, quando a
percepo do problema pelos vrios atores envolvidos ainda no est totalmente
consolidada (NORONHA, 1998). Seu objetivo , portanto, auxiliar o decisor a
analisar os dados que so intensamente complexos no campo em que se insere e
buscar a melhor estratgia para sua ao.
Segundo Carol Weiss (1998, p.5), avaliar atribuir valor ou mrito ao objeto
de avaliao com base em um conjunto de critrios previamente definidos. Nessa
direo, a metodologia MCDA um instrumento de avaliao que auxilia a
percepo e anlise do valor ou mrito quando h mltiplos critrios e critrios
subjetivos (diferentes pontos de vista). E na medida em que se esclarece a
atribuio de valor e mrito, ele auxilia na gesto ou governana estratgica do
programa/ da rede.
Em suma, dada a complexidade da sociedade moderna e a grande
diversidade das demandas, o processo decisrio deve pautar-se por critrios
objetivos e bem fundamentados, alm de dispor de instrumentos que permitam
avaliar os acertos ou erros das opes. Alm disso, deve basear-se em parmetros
de transparncia, legitimidade e confiana. E para este fim, que a metodologia
Multicriteria Decision Aid (MCDA) servir para validao, ordenao, classificao
ou descrio detalhada das alternativas a partir das quais se apoiar a tomada de
deciso.

76

2.2. MCDA: MULTICRITERIA DECISION AID

A partir dos anos 70, os modelos ortodoxos de Pesquisa Operacional (PO)

em anlises de problemas gerenciais complexos comearam a ser questionados
(ACKOFF, 1979). A PO fundamenta-se pelos postulados do decisor racional (Teoria
Prescritica ou Normativa), em que se procura uma soluo tima, comprovada
cientificamente por modelos matemticos. As crticas sobre o paradigma da
otimizao caminharam em direo as chamadas solues de aprendizado e
construtivismo35, j que aquela era incapaz de lidar com situaes complexas, uma
vez que, por favorecer a completa racionalidade, no abrangia aspectos subjetivos
dos atores envolvidos.
A viso construtivista, que questiona a pesquisa operacional, significa:
[...] que nada, a rigor, est pronto, acabado, e que, especificamente, o
conhecimento no dado, em nenhuma instncia, como algo terminado.
Ele se constitui pela interao do indivduo com o meio fsico e social, com o
simbolismo humano, com o mundo das relaes sociais; e se constitui por
fora de sua ao e no por qualquer dotao prvia na bagagem
hereditria ou no meio, de tal modo que podemos afirmar que antes da ao
no h psiquismo nem conscincia e, muito menos, pensamento (BECKER,
1994, p. 88).

O pressuposto bsico do construtivismo que as pessoas desenvolvem

continuamente representaes mentais a partir do que percebem da realidade.
Nessa perspectiva, surgiram, na comunidade cientfica, novas idias que
considerassem trs aspectos importantes na aplicao de uma metodologia: 1)
valores, objetivos, aspiraes e os interesses dos tomadores de deciso; 2)
interao entre o tomador de deciso com seu sistema de valores e o objeto em
estudo, o que leva ao paradigma da viso construtivista; 3) fatores que consideram
relevantes no processo de seleo com validao cognitiva, utilizando as
contribuies da Psicologia (QUIRINO, 2002).
O Quadro 10 apresenta um comparativo resumido entre as caractersticas
de cada paradigma:

35

A idia do construtivismo visa integrar as perspectivas de que as decises so a traduo dos

valores do (s) decisor (es) com a necessidade de uma interao que efetive a comunicao e a
participao dos atores, em todas as fases problemticas do apoio deciso, que levar ao grupo um
crescente nvel de conhecimento e domnio a respeito do problema.

77

Dimenses

Paradigma Racionalista

Tomada de deciso

Momento em que ocorre a

escolha da soluo tima

Decisor

Totalmente racional

Problema a ser resolvido

Problema real

Modelos

Representam a realidade
objetiva

Resultados dos modelos

Solues timas

Objetivo da modelagem

Encontrar a soluo tima

Validade do Modelo

Modelo vlido quando

representa a realidade
objetivamente

Preferncia dos
decisores

So extradas pelo analista

Forma de atuao

Tomada de deciso

Paradigma Construtivista
Processo ao longo do tempo
envolvendo interao entre os
atores
Dotado de sistemas de
valores prprios
Problema construdo (cada
decisor constri seu prprio
problema)
So ferramentas aceitas pelos
decisores como teis no
Apoio Deciso
Recomendaes que visam
atender aos valores dos
decisores
Gerar conhecimento aos
decisores sobre seu problema
Modelo vlido quando serve
como ferramenta de Apoio
Deciso
So construdas com o
facilitador
Apoio Deciso

QUADRO 10: CARACTERSTICAS DOS PARADIGMAS RACIONALISTA E CONSTRUTIVISTA

FONTE: ENSSLIN (2001, p. 36)

Entre as abordagens que surgiram como atendimento aos aspectos

construtivistas, foram as Metodologias Multicritrios de Apoio Deciso. Uma
Metodologia Multicritrio deve apresentar conceitos e bases para estruturar e
modelar uma situao problemtica, alm de incluir maneiras de identificar e gerar
aes tcnicas para a construo de critrios que possam apontar uma ou mais
solues. Ou seja, a utilizao de uma Metodologia Multicritrio bastante
interessante em problemas complexos em que existem diversos tipos de decisores,
cada um com vrios pontos de vista que considera fundamentais no processo
decisrio, possuindo muitas vezes objetivos conflitantes e de difcil mensurao,
alm de, em muitos dos casos, utilizar variveis de ordem qualitativa (ROY e
VANDERPOOTEN, 1996).
A metodologia MCDA consiste em um conjunto de mtodos e tcnicas para
auxiliar ou apoiar pessoas e organizaes a tomarem decises, sob a influncia da
multiplicidade de critrios. A aplicao de qualquer mtodo multicritrio pressupe a
necessidade de especificao anterior, dos objetivos pretendidos pelo decisor,
quando da comparao de alternativas do problema (BANA e COSTA, 1992).

78

MCDA procura desenvolver um modelo que auxilia os decisores a

moldarem e validarem seus prprios valores, ou seja, a entenderem com
profundidade seu problema em um processo interativo e construtivo,
permitindo-lhes encontrar um conjunto de solues que, de acordo com seu
juzo de valor, possibilite a tomada de deciso em favor de uma soluo
mais adequada (QUIRINO, 2002, p.2).

Esta metodologia estabelece trs fases distintas: 1) Estruturao do modelo;

2) Avaliao das aes potenciais; 3) Recomendaes para aes potenciais.
A fase de estruturao do modelo marcada pelo estabelecimento de
uma linguagem de debate entre o grupo de pessoas envolvidas no contexto
decisrio. Essa certamente a etapa mais crtica e mais importante da atividade de
apoio deciso. A definio das limitaes do problema por seus atores
(intervenientes ou agidos36) e a correta identificao e operacionalizao de todos os
elementos, sejam os mais elementares ou de maior influncia na avaliao, so
aspectos de importncia fundamental para a construo de um modelo coerente e
compatvel com a real situao problemtica. Essa fase desenvolvida da seguinte
forma segundo Bana e Costa (1992):

1. Definio do ambiente da pesquisa corresponde definio do contexto

decisrio e do problema que se quer avaliar;
2. Identificao dos atores envolvidos na tomada de deciso;
3. Identificao de Elementos Primrios de Avaliao (EPA) identificao dos
elementos relevantes, segundo o juzo de valor dos decisores, na construo
do modelo, tais como aes, objetivos estratgicos e conseqncias para
alcanarem os objetivos pretendidos;
4. Construo de um mapa cognitivo a partir dos EPA identifica quais
elementos seriam essenciais para uma avaliao e determina as relaes de
importncia entre eles. Os EPA que formam o conjunto chamado de ponto
de vista.
5. Identificao dos Pontos de Vista Fundamentais (PVFs) aspectos segundo
os quais cada ao potencial pode ser avaliada no modelo construdo;

36

Agidos so atores que tm influncia indireta sobre a o processo decisrio, podem exercer
presses sobre os intervenientes.

79

6. Construo de descritores com os PVFs descreve impactos plausveis

(performance) das aes potenciais associadas a um ponto de vista
fundamental.
A estruturao se constri gradualmente, entre avanos e recuos, uma base
para a avaliao do processo de deciso, em paralelo com a formao de uma
linguagem comum de comunicao entre os intervenientes (BANA e COSTA, 1992,
p. 112).
A construo do modelo feita pelos tomadores de deciso com auxlio do
facilitador37 que, no caso, a prpria pesquisadora. Para este estudo, foi proposto
um modelo avaliativo pela pesquisadora, uma vez que os critrios, para verificar o
desempenho na gesto de polticas pblicas com um formato em rede, so um
consenso entre os estudiosos da rea e gestores de polticas. Importante destacar
que esse modelo, ainda que proposto pela autora, foi discutido e validado pelos
tomadores de deciso.
A etapa de avaliao tem como objetivo mensurar, por meio de
representaes matemticas, os julgamentos realizados pelos decisores envolvidos
no programa. As ferramentas mais requeridas para o modelo multicritrio so: a
hierarquizao dos nveis de impacto, a partir da ponderao de critrios, que
permite a construo de escalas de preferncia e; avaliao do desempenho de
cada ao, determinando-se as taxas de substituio (taxa de compensao) de
cada PVF. Para que sejam determinadas as taxas, necessrio ordenar os PVFs de
forma preferencial segundo o juzo de valor do decisor.
Para que o conjunto de PVF (famlia de PVF) passe a constituir o modelo de
avaliao preciso que ele satisfaa as seguintes propriedades descritas por Bana
e Costa (1992; 1993):

Inteligibilidade: deve ser adequado como ferramenta que permita a

modelao de preferncia dos atores bem como ser uma base de

37

O facilitador deve, na medida do possvel, manter uma postura neutra em relao ao contexto
decisrio, no intervir nos julgamentos dos decisores, mas sim, propiciar o aprendizado deles com
seus julgamentos declarados, o que, por fim, resultar em um modelo compatvel com as
perspectivas dos decisores. Seu papel esclarecer e modelizar o processo de avaliao e/ou
negociao conducente tomada de decises. (BANA e COSTA, 1993, p.3).

80

comunicao, argumentao e confrontao de valores e convices entre

eles.

Consensualidade: deve ser aceito por todos os atores como suficientemente

importante para influenciar a deciso e, portanto, ser levado em conta no
modelo.

Operacionalidade: para tornar-se operacional um ponto de vista deve permitir

a existncia de uma escala de preferncia local associada aos nveis de
impacto de tal PVF e possibilitar a construo de um indicador de impacto (a
repercusso de cada ao em cada PVF). A primeira condio necessria,
mas no suficiente visto que indissocivel da segunda.

Isolabilidade: um PVF isolvel se possvel avaliar as aes segundo ele

mesmo, independentemente do impacto destas aes sobre os outros pontos
de vista.

Conciso: a quantidade de PVF no deve ser grande a ponto de prejudicar a

compreenso ampla do modelo, devem ser respeitados os limites cognitivos
dos atores.

Exaustividade: devem ser levados em conta todos os elementos primrios

julgados importantes para a avaliao das aes.

Coeso e monotonicidade: uma famlia de PVF deve garantir a coeso entre

o papel de cada um dos PVFs para a formao de julgamentos de valor local,
e o papel que estes exercem na elaborao de preferncias. Assim, no se
pode dissociar a formao de tais julgamentos, restrito a cada PVF, do todo,
que o contexto decisrio.

No redundncia ou minimalidade: uma famlia de PVF no deve ter PVFs

redundantes, quais sejam, aqueles que tm problemas de dependncia entre
si. Quando tal dependncia ocorre, o conjunto de PVF no mnimo. O
fenmeno da redundncia faz com que acabem sendo levados em conta mais
de uma vez (em mais de um PVF) elementos primrios julgados importantes
pelos atores, o que acaba provocando distores quando da agregao das
avaliaes locais.
Nesta segunda etapa, foi utilizado o mtodo de Pontuao Direta (DIRECT

RATING) e o auxlio do MACBETH (Measuring Attractiveness by a Categorical

81

Based Evaluation TecHnique)38 desenvolvido por Bana e Costa e Vansnick (1994),

que determina escalas de preferncia, indica a pontuao dos nveis de impacto dos
PVFs e, conseqentemente, o grau de importncia de cada PVF e rea de interesse
no contexto do problema analisado.
Segundo Ensslin (2001), o MACBETH um mtodo de julgamento
semntico. A funo de valor obtida por meio de comparaes par-a-par da
diferena de atratividade entre as aes potenciais. Tais comparaes so feitas a
partir de uma escala ordinal semntica (com palavras), identificando-se a
intensidade de preferncia de uma ao sobre a outra.
A terceira e ltima fase corresponde s recomendaes a partir dos
resultados alcanados pela aplicao do mtodo. Essa a etapa em que se
apresentam sugestes para as aes e subsdios necessrios tomada de deciso,
sendo importante destacar, que elas podem ou no ser seguidas pelos decisores,
lembrando que no indicam a soluo tima do problema real, mas so fruto de
concluses bem fundamentadas e de convices construdas durante o processo de
apoio deciso.

38

A aplicao desses mtodos ser detalhada no Captulo 4.

82

Facilitador

Decisor (es)

Definio do
probema a ser
avaliado

Identificao dos

Escolha das
alternativas
i i

atores
Fase de Estruturao

Elementos Primrios
de Avaliao

Escolha dos critrios

Construo do Mapa

Aspectos potenciais

Cognitivo

para avaliao - PVF

Construo de
descritores

Fase de Avaliao

Construo das

Hierarquizao dos

funes de valor para

nveis de impacto

os descritores

dos descritores

Aplicao da
metodologia Macbeth

Recomendaes

Deciso

FIGURA 2 ETAPAS DA METODOLOGIA MULTICRITRIO DE APOIO DECISO

FONTE: Literatura sobre MCDA

2.3. ESTUDO DE CASO

O trabalho desenvolvido nesta dissertao auxiliar os tomadores de

deciso na busca de aperfeioamento de gesto do programa, dado um ambiente de
policy network. Nessa pesquisa, tomou-se como base a definio de policy network
como:

83

[...] um conjunto de relaes relativamente estveis, de natureza no

hierrquica e interdependente, que vinculam uma variedade de atores que
compartilham interesses comuns em referncia a uma poltica, e que
intercambiam recursos para perseguir esses interesses compartidos,
admitindo que a cooperao a melhor maneira de alcanar as metas
39
comuns (BRZEL , 1998, p. 254).

A pesquisa foi desenvolvida a partir de estudo de caso, que uma

investigao emprica em que o fenmeno e seu contexto esto bem definidos, alm
disso, o fenmeno deve ser contemporneo, o que difere da pesquisa histrica, e
no exige controle sobre os eventos comportamentais, ao contrrio dos
experimentos. Ele capaz de explicar os vnculos causais do fenmeno, assim
como, descrever, ilustrar e explorar o objeto de estudo seja por uma perspectiva
quantitativa ou qualitativa (YIN, 2005).
Yin (2005) acrescenta que o estudo de caso particularmente adequado
para responder a perguntas do tipo como e por que, e bem apropriado para
gerar e construir teoria em uma rea onde h poucos dados ou teoria, quando o
controle que o investigador tem sobre os eventos muito reduzido; ou quando o
foco temporal est em fenmenos contemporneos dentro do contexto de vida real.
O estudo de caso permite uma anlise abrangente e em profundidade, ao invs de
limitar-se a aspectos muito restritos ou selecionados como ocorre em avaliaes
quantitativas.
Como j mencionado, esta dissertao analisa o Programa Bolsa Famlia na
perspectiva de redes de polticas pblicas, verificando o processo de governana em
rede e sua conseqncia no que se refere gesto do programa.
Para este estudo de caso foi aplicada a metodologia Multicriteria Decision
Aid (MCDA), a qual possibilitou o desenvolvimento de um modelo para facilitar o
processo de escolha de alternativas e anlise de dados pelo (s) decisor (es) que so
intensamente complexos no ambiente que envolve a participao de diversos atores,
a fim de que se alcance a melhor estratgia para gesto do programa.

39

Esta definio, apesar de no ser completamente compartilhada, a que mais se aproxima das
discusses da literatura sobre o tema. Acrescenta-se, ainda, que ela possui algumas limitaes dado
que muitas redes podem ter natureza hierrquica para garantir sua coordenao.

84

2.4. COLETA DE DADOS

A coleta de dados se deu pelos seguintes instrumentos:

1. Pesquisa bibliogrfica;
2. Documentos disponibilizados no site do MDS e pelos entrevistados, o que
ajudou a recompor a trajetria de constituio e gesto do programa;
3. Entrevistas estruturadas e no estruturadas com atores-chave do programa.
As entrevistas serviram, inicialmente, para diagnosticar quem so os atores
envolvidos no processo decisrio, para validar critrios de avaliao e
aprimorar o quadro de descritores e, posteriormente, para aplicar o modelo de
avaliao a fim de auxiliar o decisor na melhoria da gesto. Essa atividade
ocorreu entre os meses de janeiro e abril de 2008.
Foram realizadas seis entrevistas40 com gestores do programa, entre eles: a
coordenadora geral de gesto de condicionalidades; o coordenador geral de gesto
de benefcios; o coordenador geral de acompanhamento e qualificao do cadastro;
o ex-diretor do departamento de gesto dos programas de transferncia de renda e
atual diretora desse departamento e; a secretria nacional de renda de cidadania.
Alm das entrevistas, foi realizado mais um encontro41 com trs profissionais
do MDS que atuam na coordenao do programa, os quais representam,
respectivamente, os departamentos de gesto dos programas de transferncia de
renda; de operao e; do cadastro nico, para aplicao de um questionrio, o qual
teve por objetivo subsidiar a identificao dos pontos fortes e fracos da governana
em rede do programa.

40

A quantidade de entrevistas realizadas foi considerada suficiente, uma vez que as informaes e
fatos apresentados j estavam chegando ao ponto de saturao, depois do qual no se apresentam
informaes novas relevantes ao estudo, podendo-se dar por concludo esta etapa de levantamento
de dados.
41
Este encontro pode ser classificado como uma espcie de grupo focal um instrumento de
pesquisa cujo objetivo perceber os aspectos normativos e valorativos que regem um determinado
grupo. Os grupos focais tm sido utilizados nas cincias sociais como forma de entender a dinmica
das atitudes, opinies, motivaes e preocupaes dos indivduos. Uma das grandes vantagens
desses grupos o fato dos dados serem gerados atravs da interao entre os participantes.

85

CAPTULO 3
O MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME

Este captulo apresentar o Ministrio do Desenvolvimento Social e

Combate Fome (MDS), sua misso e estrutura organizacional, bem como o
programa objeto deste estudo. Para isso, necessria uma breve contextualizao
que antecede sua criao.
A Constituio Federal de 1988 pode ser entendida como o marco da
garantia de direitos de cidadania e da construo da rede de proteo social, alm
de representar a materializao do processo de redemocratizao do Brasil. Nesse
contexto, merecem destaque a responsabilizao do Estado na garantia de direitos,
o compromisso com a democracia direta, por meio da institucionalizao de canais
de participao da populao no controle da gesto pblica e a configurao de um
novo pacto federativo, com nfase na descentralizao e no fortalecimento dos
municpios, dotados de responsabilidades e de competncias prprias, de governo
prprio, de autonomia para legislar e instituir tributos em sua esfera de atuao,
alm de definir que a Seguridade Social constituda pelas polticas de previdncia
social, de sade e de assistncia social.
No campo das polticas pblicas, cabe destacar que a partir da Constituio,
estados e municpios vieram a ter novo papel, particularmente no que se refere
gesto das polticas sociais. Os municpios foram reconhecidos como entes
federativos autnomos, com competncia para organizar e prestar diferentes tipos
de servios pblicos de interesse local, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso. O nvel federal passou a transferir para os estados, e, principalmente,
para os municpios, um conjunto de responsabilidades e prerrogativas na gesto das
polticas, programas e prestao de servios sociais e assistenciais.
A criao do MDS se insere nesse contexto e implicou no aumento
significativo

dos

investimentos

em

polticas

de

proteo,

assistncia

desenvolvimento social que se traduzem em programas e aes de transferncia

de renda, segurana alimentar e nutricional, assistncia social e incluso produtiva.
Isso significou uma expanso substantiva da cobertura de servios e da rede de

86

proteo social e, em 2005, cerca de 50 milhes de pessoas pobres e/ou

vulnerveis foram beneficiadas pelos programas do MDS.
A

complexidade

das

demandas

sociais

aliada

implementao

descentralizada dos programas do MDS pressupe uma articulao ou mesmo

integrao no nvel da famlia, da comunidade e do territrio. Isso significa que a
gesto e operacionalizao dos programas dependem da coordenao no s entre
setores dentro de uma esfera de governo, mas entre seus vrios nveis Unio,
estados e municpios.

3.1. MISSO E ESTRUTURA

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome foi criado pela

Medida Provisria n 163, de 23 de janeiro de 2004, transformada na Lei n 10.868,
de 13 de maio de 2004, fundindo as estruturas do Ministrio Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), Ministrio da Assistncia Social
(MAS) e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Famlia, vinculada Presidncia
da Repblica.

Nessa reestruturao, o MDS passou a administrar todos os

programas sociais das antigas estruturas, procurando articul-los numa poltica

integrada de proteo social.
Sua misso promover a incluso social e a emancipao das famlias
brasileiras, erradicando a fome e a misria no Brasil por meio de polticas pblicas
de proteo e promoo social. Tem como centralidade a articulao e a execuo
de polticas sociais do Governo Federal, que expressem a deciso de enquadrar o
problema da fome e da excluso social como uma questo prioritria na agenda
nacional.
O MDS coloca-se como um dos atores fundamentais do FOME ZERO uma
estratgia impulsionada pelo Governo Federal para assegurar o direito humano
alimentao adequada, priorizando as pessoas com dificuldade de acesso aos
alimentos. Tal estratgia insere-se na promoo da segurana alimentar e
nutricional, que busca a incluso social e a conquista da cidadania da populao
mais vulnervel fome.

87

A organizao institucional do MDS envolve polticas de segurana alimentar

e nutricional, de assistncia social e de renda de cidadania, que esto a cargo,
respectivamente, das seguintes secretarias finalsticas: Secretaria Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN), Secretaria Nacional de Assistncia
Social (SNAS), Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Compem
tambm essa estrutura outras duas secretarias para o desenvolvimento de
atividades-meio: Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias (SAIP) e a
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). Veja na Figura 3 o
organograma do Ministrio.

Figura 3 Organograma do MDS

FONTE: www.mds.gov.br (2008)

88

A Secretaria Nacional de Assistncia Social coordena a formulao e

implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social, assim como garante o
funcionamento do Sistema nico Nacional de Proteo Social, baseado na
cidadania e na incluso social, mediante a unificao e descentralizao de
servios, programas e projetos de Assistncia Social em todo o territrio nacional.
A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania implementa, coordena e
acompanha os programas e projetos da Poltica Nacional de Renda de Cidadania no
pas. tambm a responsvel pela gesto do Programa Bolsa Famlia e do
Cadastro nico, alm de articulao das aes especficas dos programas de
transferncia de renda federal, estadual e municipal.
A misso institucional da Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional formular e implementar a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional. Seu principal objetivo garantir aos cidados o acesso a comida e gua
em quantidade, qualidade e regularidade suficientes, de maneira sustentvel e
respeitando as diversidades culturais. Para tanto, a SESAN desenvolve aes
estruturantes e emergenciais de combate fome por meio de programas e projetos
de produo e distribuio de alimentos, de apoio e incentivo agricultura familiar,
de desenvolvimento regional, de educao alimentar e nutricional e outros voltados
a populaes especficas, como indgenas e quilombolas, contribuindo, assim, com o
conjunto de estratgias do FOME ZERO.
A Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao responsvel por
desenvolver e implementar instrumentos de avaliao e de monitoramento de
polticas, programas, projetos e servios implementados pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Essas atividades so realizadas por
meio do Sistema de Avaliao e Monitoramento, que engloba a produo de
indicadores para acompanhar a execuo dos programas, o desenvolvimento de
ferramentas computacionais para o tratamento das informaes, alm de estudos e
pesquisas realizados em parceria com instituies pblicas e privadas que avaliam a
implementao e os resultados dessas aes. Outra tarefa promover a gesto do
conhecimento, dilogo de polticas e cooperao tcnica em gesto pblica de forma
articulada com rgos, entidades, poderes e esferas federativas, incluindo a de
outros pases.

89

A Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias estabelece parcerias

com entidades da sociedade civil (empresas, ONGs, igrejas, sindicatos e at
organismos internacionais), alm de ser a interlocuo entre os governos federal,
estadual e municipal. Essa Secretaria tem a finalidade de articular as diversas aes
de desenvolvimento social e promover sua integrao para produzir resultados mais
eficazes e sustentveis aos seus beneficirios.
Tem como atribuies mais especficas: gerenciar as ofertas e demandas
sociais do FOME ZERO (uso da logomarca Fome Zero e doaes); representar o
MDS em instncias que demandam abordagem intersetorial dos programas, projetos
e aes do Ministrio; coordenar aes transversais no mbito do MDS e na
interlocuo com outros rgos do Governo Federal, em especial, aquelas
referentes a povos e comunidades tradicionais, catadores de materiais reciclveis e
gerao de oportunidades e renda.
A Figura 4 apresenta os principais programas, projetos e aes do MDS,
cuja descrio sumria encontra-se no Anexo 1.

FIGURA 4 MDS: IMPLEMENTAO, AVALIAO E MONITORAMENTO DE PROGRAMAS

FONTE: VAITSMAN; RODRIGUES; PAES-SOUSA (2006)

90

3.2. O PROGRAMA BOLSA FAMLIA42

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado pela Medida Provisria n 132 de
outubro de 200343, convertendo-se na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, sendo
regulamentada pelo Decreto n 5.209 de 17 de setembro de 2004. o principal
programa de transferncia direta de renda com condicionalidades do Governo
Federal. Possui grande magnitude, seja em termos oramentrios e financeiros (da
ordem de R$ 10,9 bilhes44), seja em termos da sua abrangncia social (11,1
milhes de famlias atendidas em todo territrio nacional).
Ele surgiu da unificao de programas de transferncia de renda, intitulados
Programas Remanescentes, os quais eram operados de forma dispersa por
diferentes ministrios, causavam sobreposio de custos operacionais e de pblico
alvo, alm de competio intergovernamental. A estratgia de unificao teve como
foco a unidade familiar e no mais seus membros considerados em separado. So
estes os programas unificados:

Programa Nacional de Renda Mnima Bolsa Escola, sob coordenao do

Ministrio da Educao (MEC);

Programa Nacional de Acesso Alimentao Carto Alimentao, sob

direo do extinto Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e
Combate Fome;

Programa Nacional de Renda Mnima Bolsa Alimentao, sob direo do

Ministrio da Sade (MS);

Programa Auxlio-Gs, sob coordenao do Ministrio de Minas e Energia.

Sob essa mesma orientao de unificao, desde dezembro de 200545, est

em andamento a integrao do PBF com o Programa de Erradicao do Trabalho

Infantil (PETI).
42

As informaes desta seo so baseadas no site do Ministrio: www.mds.gov.br; no livro: BRASIL.

Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Catlogo de indicadores de monitoramento
dos programas do MDS. Jnia Valria Quiroga da Cunha (Org.). Braslia, DF: MDS; SAGI, 2007. 224
p. e; no material do curso a distncia promovido pelo MDS.
43
Nesse perodo, o governo federal realizava aes no sentido de unificar os programas de
transferncia de renda existentes no pas.
44
Dado do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), maro/ 2008.
45
Portaria GM/MDS n. 666, de 28 de dezembro de 2005.

91

Os objetivos do PBF so:

Promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade,

educao e assistncia social;

Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes

sociais do Poder Pblico;

Combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional;

Estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de

pobreza e extrema pobreza;

Combater a pobreza.
Para atingir esses objetivos, sua estrutura est fundamentada em torno de

trs dimenses: 1) promoo do alvio imediato da pobreza; 2) contribuio para

reduo da pobreza entre geraes, por meio de reforo no cumprimento das
condicionalidades; 3) articulao com programas complementares, de forma a
desenvolver as capacidades das famlias beneficirias, para que tenham condies
de superar situaes de vulnerabilidade e pobreza. Entre os exemplos de programas
complementares ao PBF incluem-se programas de gerao de trabalho e renda,
combate ao trabalho escravo, capacitao profissional, alfabetizao de jovens e
adultos e acesso energia eltrica.
Como condicionalidades do Programa, as famlias beneficirias devem
garantir a matrcula e a freqncia mnima de 85% da carga horria escolar de suas
crianas e adolescentes de 6 a 15 anos de idade, bem como responsabilizar-se
pelos cuidados bsicos em sade: atualizao do calendrio de vacinao (para
crianas entre 0 e 6 anos) e cumprimento da agenda pr e ps-natal para gestantes
e nutrizes. Dessa forma, as condicionalidades podem ser entendidas como um
contrato entre as famlias e o poder pblico.
O critrio de elegibilidade do Programa centrado na renda familiar. As
potenciais beneficirias do Programa so famlias com renda mensal per capita de
at R$120,0046 inscritas no Cadastramento nico dos Programas Sociais do
46

Quando da implementao do Programa, os valores de referncia para a renda familiar per capita
para caracterizao das situaes de pobreza e extrema pobreza no mbito do Programa Bolsa
Famlia eram, respectivamente, R$ 100,00 e R$ 50,00. O Decreto n. 5.749, de 11 de abril de 2006,
alterou esses valores de referncia para R$ 120,00 e R$ 60,00.

92

Governo

Federal

(Cadnico)47.

As

prefeituras

so

as

responsveis

pelo

cadastramento das famlias potencialmente beneficirias, mas a incluso no

Programa competncia exclusiva do MDS e realizada de forma impessoal, com
prioridade s famlias de menor renda.
Os valores dos benefcios para famlias pobres (com renda mensal per
capita de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extremamente pobres (com renda mensal per
capita de at R$ 60,00) variam entre R$ 18,00 e R$ 172,0048, de acordo com a
renda mensal por pessoa e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos
benefcio varivel jovem (BVJ).
Famlias extremamente pobres recebem o benefcio fixo de R$ 58,00
mensais, alm de um valor mensal varivel de R$ 18,00 para cada criana ou
adolescente de at 15 anos, respeitando o limite de R$ 112,00 (ou seja, no mximo
de trs filhos) e se houver adolescentes de 16 e 17 anos, o benefcio pode chegar a
R$ 172,00. As famlias pobres no so elegveis para o benefcio fixo, mas podem
receber o benefcio mensal varivel de R$ 18,00 por criana ou adolescente de at
15 anos, podendo chegar a R$ 54,00 e no caso de ocorrncia de adolescentes de
16 e 17 anos, o limite do benefcio ser de R$ 114,00.
Na tabela a seguir so visualizados os valores dos benefcios, de acordo
com os critrios de elegibilidade e composio familiar:

47

por meio do Cadnico que se realiza a seleo dos beneficirios do Bolsa Famlia, dentre outros
programas do Governo Federal voltados para famlias pobres. Contudo, cabe salientar que o fato de
as famlias estarem includas no Cadnico no gera sua incluso automtica em programas do
Governo Federal. O Cadnico um instrumento de coleta de informaes que tem como objetivo
identificar todas as famlias em situao de pobreza.
48
A Medida Provisria n 411, de 28 de dezembro de 2007 que dispes sobre o Programa Nacional
de Incluso de Jovens (ProJovem) incluiu um benefcio varivel vinculado ao adolescente no valor de
R$ 30,00 s famlias com renda familiar per capita de at R$ 120,00, sendo pago at o limite de dois
benefcios por famlia.

93

TABELA 1 CLCULO DOS BENEFCIOS DO PBF

1 varivel

18,00

2 crianas ou adolescentes

2 variveis

36,00

3 crianas ou adolescentes

3 variveis

54,00
...

1 criana ou adolescente

...

Adolescentes de 16 e 17 anos

3 variveis + 2 BVJ

114,00

Sem ocorrncia

Bsico

58,00

1 criana ou adolescente

Bsico + 1 varivel

76,00

2 crianas ou adolescentes

Bsico + 2 variveis

94,00

3 crianas ou adolescentes

Bsico + 3 variveis

112,00

At R$ 60,00

...

Situao de
extrema
probreza

De R$ 60,00 a R$
120,00

Valores do
benefcio
(R$)

...

Situao de
probreza

Renda mensal
por pessoa

Quantidade de tipo de
benefcio

...

Situao das
famlias

Ocorncia de
crianas/adolescentes
0-15 anos

...

Critrio de Elegibilidade

Adolescentes de 16 e 17 anos

Bsico + 3 variveis +
2 BVJ

172,00

FONTE: www.mds.gov.br/bolsafamilia. Acesso em 01/03/2008

Destaca-se que a concesso do benefcio financeiro do PBF de atribuio

exclusiva do MDS e operacionalizada pela SENARC. A concesso feita com
base em dois critrios: 1) estimativa da pobreza em cada municpio; 2) informaes
contidas no Cadnico. O saque do benefcio feito pelo responsvel legal (RL), por
meio do carto magntico, que o principal meio para o acesso das parcelas de
pagamento pela famlia. Em caso de impossibilidade de saque, via carto
magntico, o RL pode faz-lo via guia de pagamento avulsa.
Importante destacar, que embora as famlias recebam os benefcios
segundo regras e critrios estabelecidos nacionalmente, cada estado e municpio
podero ter critrios prprios de complementao dos valores. Por exemplo, uns
estabeleceram um piso mnimo dos benefcios, como o Acre, outros elevaram os
valores do benefcio, como o Distrito Federal e Recife.
O Sistema de Gesto de Benefcios (SIBEC) a principal ferramenta
disponibilizada para o gestor municipal no processo de descentralizao do PBF. Os
municpios podem realizar atividades de gesto de benefcios, desde que cumpram

94

alguns requisitos normatizados pelo MDS. Dentre estas aes, encontram-se: a)

bloqueio: atividade em que h suspenso temporria de pagamento de benefcio,
utilizada para averiguao de alguma suspeita de irregularidade; b) desbloqueio:
liberao de benefcio bloqueado, para que seja disponibilizado para a famlia; c)
cancelamento de benefcio: excluso da famlia do programa, utilizado nos casos em
que h comprovao de alguma irregularidade ou quando a famlia no atende mais
ao critrio de elegibilidade do programa.
Para apoiar a gesto de condicionalidades pelo gestor municipal, o MDS
est

em

fase

de

implementao

do

Sistema

Integrado

de

Gesto

de

Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia (SICON). Entende-se por gesto de

condicionalidades, o conjunto de aes articuladas entre o governo federal, estadual
e municipal que visa o acompanhamento peridico das contrapartidas assumidas
pelas famlias.
Na prtica, a gesto de condicionalidades ocorre da seguinte forma: as
secretarias municipais de educao devem informar ao MEC a freqncia escolar
das crianas e/ ou adolescentes entre 6 a 15 anos a cada bimestre, mas devido a
problemas operacionais o controle vem sendo realizado trimestralmente; j as
secretarias municipais de sade devem informar ao MS o estado de vacinao das
crianas de 0 a 6 anos e o estado de sade das mulheres grvidas e nutrizes a cada
semestre.
Importante ressaltar, que na medida em que existem regras de
condicionalidades e de acompanhamento de seu cumprimento, cabe ao poder
pblico disponibilizar os servios socioassistenciais (neste caso, sade e educao),
a fim de fortalecer o acesso das famlias, em situao de vulnerabilidade social, a
esses servios.
Cabe destacar, que o Programa Bolsa Famlia prev instncias de controle
social, as quais objetivam construir uma relao pactuada na parceira e na
conjuno de esforos, que possibilite o enfrentamento das diversas condies de
risco e vulnerabilidade. Refere-se participao da sociedade no planejamento,
acompanhamento, fiscalizao e avaliao da execuo do programa.
O controle social deve ser composto por um comit ou conselho formado por
representantes do poder pblico e da sociedade civil, de forma paritria e

95

intersetorial.

Possui

diversas

atribuies

quanto

ao

acompanhamento

do

cadastramento nico, gesto de benefcios e de condicionalidades, bem como

estimular o gestor do programa, na condio de representante do poder local, a
estabelecer parcerias para promoo de aes/ atividades que atendam o pblico do
PBF.
A fiscalizao no Bolsa Famlia uma forma de controle que visa verificar se
o programa est sendo implementado de acordo com as especificaes para ele
estabelecidas. Em janeiro de 2005 foi criada a Rede Pblica de Fiscalizao do PBF
que composta pelos Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, Controladoria-Geral
da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU). O trabalho conjunto dessas
instituies, integrado ao MDS tem o objetivo de fortalecer o monitoramento e o
controle das aes voltadas execuo do programa sem que isso represente
qualquer interferncia na autonomia e competncia de cada uma das instituies.
Quanto execuo e gesto do programa, a lei de criao do Bolsa Famlia
em seu art. 8, estabelece o seguinte:
[...] a execuo e a gesto do Programa Bolsa Famlia so pblicas e
governamentais e dar-se-o de forma descentralizada, por meio da
conjugao de esforos entre os entes federados, observada a
intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social.

Mesmo que a Constituio Federal tenha criado as bases para a

responsabilidade conjunta e para a cooperao entre a Unio, estados e municpios
no combate pobreza, desigualdade e excluso social, o fato de o PBF no ser
um direito constitucional, sendo criado por meio de lei ordinria, infraconstitucional,
fez com que fosse necessrio implementar processos de negociao e coordenao
federativa com caractersticas bastante diversa daquelas que so usuais nas
polticas pblicas brasileiras. Dessa forma, foi preciso construir mecanismos
voluntrios de adeso e pactuao, a chamada descentralizao pactuada.
O primeiro mecanismo de relao federativa se d por meio da formalizao
de um processo de adeso, em que o municpio ou estado se compromete a
desenvolver

aes

especficas,

previamente

formalizadas,

para

apoiar

implementao, gesto, controle social e fiscalizao do PBF e do Cadastro nico

no seu territrio. Esse mecanismo ocorre em praticamente todos os municpios

96

brasileiros49. Importante destacar, que ao aderir ao Bolsa Famlia e ao Cadnico, o

municpio deve comprovar a existncia de uma instncia de controle social, que
pode ser prpria do programa ou por delegao de competncia a uma instncia
anteriormente existente.
O segundo mecanismo, denominado pactuao, representado por
processos formais de integrao entre o PBF e iniciativas de transferncia de renda
prprias de estados e municpios. A pactuao formalizada mediante assinatura de
um Termo de Cooperao, que pode envolver a integrao de programas prprios
de transferncia de renda ou a complementao do valor pago pelo PBF.
Embora os benefcios do Bolsa Famlia sejam repassados diretamente pelo
Governo Federal s famlias, o Programa tem a participao de todos os entes
federados. Cada esfera de governo possui atribuies50 e

competncias

diferenciadas na gesto do PBF. A Portaria GM/MDS n 555, de 2006 define as

responsabilidades de cada um destes entes:
A

gesto

do

Programa

Bolsa

Famlia

no

mbito

federal

de

responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, por

meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC. Outros rgos
federais tambm tm responsabilidades na implementao do Programa, como os
Ministrios da Sade e da Educao, responsveis pelo acompanhamento das
condicionalidades nas respectivas reas, e a Caixa Econmica Federal51, agente
operador do Programa, mediante contrato com o MDS.
Cabe SENARC:

49

Elaborar as normas e regulamentos do PBF;

Gerir o Cadastro nico dos Programas Sociais;

Dos 5.564 municpios brasileiros, apenas 4 no formalizaram adeso ao PBF.

Atribuies dos entes federados foram retiradas do site www.mds.gov.br/bolsafamilia. Acesso em
01/03/2008.
51
A Caixa Econmica Federal responsvel pelo fornecimento de infra-estrutura para organizao e
manuteno do Cadastro nico; processamento do banco de dados, desenvolvimento e fornecimento
dos aplicativos de entrada e transmisso de dados; identificao de pessoas cadastradas com o
Nmero de Identificao Social NIS; atendimento aos beneficirios e cadastramento de senha;
efetivao e processamento dos benefcios. Para realizar tais atividades, a Caixa tem contrato de
prestao de servios com o MDS, composto por um projeto bsico, com definio de todos os
servios a serem prestados pela Caixa, e por um Acordo de Nvel de Servios - ANS, que contm
parmetros de qualidade esperada, sanes em caso de no cumprimento de tais parmetros e
indicadores para monitoramento de cada item constante no ANS.
50

97

Fiscalizar a gesto local do PBF;

Promover melhorias e incentivar a utilizao do Sistema de Gesto de

Benefcios (SIBEC) por parte dos gestores municipais, coordenadores
estaduais; membros das Instncias de Controle Social e integrantes da Rede
Pblica de Fiscalizao do PBF, com vistas eficincia, eficcia e
transparncia das aes de gesto de benefcios;

Promover o intercmbio das boas prticas entre os gestores municipais do

PBF e a sua divulgao em nvel nacional;

Realizar atividades de gesto de benefcios;

Promover aes de capacitao dos agentes responsveis pelas atividades

de gesto de benefcios e dos membros das instncias de controle social em
parceria com os demais entes federativos.
A participao dos estados na gesto de benefcios est focada na

coordenao dos municpios que fazem parte de seu territrio. Os estados exercem
a funo de promotores do desenvolvimento das atribuies municipais, no apenas
estimulando uma ao local qualificada, como tambm fornecendo o suporte e o
apoio tcnico necessrio ao planejamento e desenvolvimento do Programa.
Compete ao Estado:

promover o credenciamento ao SIBEC dos servidores do Governo Estadual e

dos membros da instncia de controle social;

divulgar aos demais rgos pblicos estaduais e sociedade civil organizada

informaes

relativas

aos

benefcios

do

PBF

dos

Programas

Remanescentes, propiciando, assim, maior transparncia s atividades de

gesto de benefcios realizadas pelos municpios dentro do seu estado;

realizar aes de capacitao dos agentes municipais e estaduais

responsveis pela gesto de benefcios em parceria com o MDS;

acompanhar a gesto de benefcios desenvolvida pelos municpios em seu

estado, prioritariamente via SIBEC, e ainda informar a SENARC eventuais
irregularidades e/ou denncias identificadas na prestao dos servios de

98

competncia do Agente Operador ou de sua rede credenciada na localidade

(correspondente bancrio, agentes lotricos etc).
No modelo de gesto descentralizada do PBF, os governos municipais so
os principais gestores do Programa junto s famlias. Neste sentido, os gestores
municipais, que atuam como executores locais do PBF, podem identificar mudanas
socioeconmicas das famlias e realizar as devidas atividades de gesto de
benefcios, de forma centralizada ou descentralizada. O gestor municipal deve
manter-se atento, tambm, mobilidade geogrfica, caracterstica presente nesse
estrato da populao, promovendo os ajustes necessrios nos cadastros das
famlias beneficirias.
Compete aos municpios52:

verificar, periodicamente, se as famlias do PBF e dos Programas

Remanescentes atendem aos critrios de elegibilidade traados pelos
respectivos programas, utilizando para isso tcnicas de amostragem
estatstica, de modo a adequar os benefcios financeiros realidade das
famlias;

realizar o credenciamento dos funcionrios da prefeitura e dos integrantes da

instncia de controle social municipal ao SIBEC, bem como capacitar os
usurios;

atender aos pleitos de informaes e de esclarecimentos da Rede Pblica de

Fiscalizao;

divulgar as informaes relativas aos benefcios do PBF e dos Programas

Remanescentes aos demais rgos pblicos locais e sociedade civil
organizada;

manter a SENARC informada sobre os casos de deficincias ou

irregularidades identificadas na prestao dos servios de competncia do
Agente Operador ou de sua rede credenciada na localidade (correspondente
bancrio, agentes lotricos, etc).

52

Ressalta-se que o Distrito Federal tem responsabilidades no programa similares aos do municpio.

99

Destaca-se

que

estabelecer

parcerias

com

rgos

instituies

governamentais e no governamentais, para oferta de programas sociais

complementares de responsabilidade de todos os entes federados.
A seguir apresentada a Figura 5 que ilustra como feita a interao
operacional entre o MDS, os municpios e a Caixa:

10

Processa os dados, atribui NIS e retorna processamento

Arquiva formulrios

Organiza Cadastramento

Definio de diretrizes e procedimentos de auditoria

14
3

Autoriza formulrios

11

Solicita formulrios

Extrai espelho da
base e envia

Baixa arquivo retorno e apropria

dados processados, na base local

Treina cadastradores

Coleta dados das famlias

Envia formulrios
7

Digita os dados e transmite

12

Valida cadastros,
avalia qualidade
das informaes e
define diretrizes e
procedimentos

13

Definio de parmetros e regras para

desenvolvimento de sistemas

FIGURA 5 - INTERAO ENTRE MDS, MUNICPIOS E CAIXA ECONMICA FEDERAL

FONTE: SENARC/ MDS (2007)

Para apoiar os municpios na gesto descentralizada do PBF e no

atendimento das famlias, o Governo Federal repassa recursos financeiros aos
governos locais. Esse repasse tem como referncia o ndice de Gesto
Descentralizada (IGD), que calculado com base em quatro variveis: a) qualidade
das informaes do Cadastro nico, b) atualizao das informaes cadastrais pelo
menos a cada dois anos, c) atendimento e informaes sobre o cumprimento das
condicionalidades da rea de educao; d) atendimento e informaes sobre o
cumprimento das condicionalidades da rea de sade.
Os recursos do IGD so repassados aos municpios mensalmente. Entre as
atividades que podem ser realizadas pelos municpios com recursos do IGD,

100

destacam-se:

gesto

de

condicionalidades;

acompanhamento

das

famlias

beneficirias, especialmente das mais vulnerveis; cadastramento de novas famlias,

atualizao e reviso do cadastro e; implementao de aes complementares. O
fortalecimento da gesto descentralizada tambm tem demandado a construo de
sistemas informatizados que permitam maior autonomia e qualidade de gesto, em
especial para os municpios.
A prestao de contas da transferncia de recursos do IGD deve compor a
prestao de contas anual do Fundo Municipal de Assistncia Social FMAS e estar
disponvel e acessvel, no prprio municpio, para averiguaes pelo MDS e pelos
rgos de controle interno e externo.

3.2.1. A REDE DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

A partir da descrio do Programa Bolsa Famlia e com base nas

informaes obtidas nas entrevistas possvel visualizar um programa estruturado
em rede, uma vez que se constatou uma relao de interdependncia entre os
diferentes nveis administrativos e de horizontalidade entre os principais gestores do
programa Unio, municpios e CEF os quais so dotados de autonomia, trocam
recursos e compartilham interesses comuns. A ilustrao a seguir facilita essa
compreenso.

101

- Delibera sobre o desenho e a implementao do programa.

- Atua na coordenao poltica e na articulao dos entes federados.

MDS

- O MEC e o MS normatizam as
condicionalidades e monitoram seu
cumprimento por parte das famlias
beneficirias.

MEC

MS
- Apoia a implemetao do programa nos
municpios de sua jurisdio.

ESTADO

Promove
complementares.

articulao

das

aes

- Assegura o carter intersetorial do programa.

- Principal gestor do programa.

- Viabiliza a oferta de servios sociais.

- Articula dos diversos rgos e entidades afetos ao

programa.
- Assegura a oferta de servios essenciais sade e
educao.
- Viabiliza a oferta de aes complemetares.

MUNICPIO

- Repassa, periodicamente, informaes ao MDS, MEC e

MS sobre o cumprimento de condicionalidades.

CAIXA
- Agente operador do Cadnico e do
benefcio.

Interao/ articulao fragilizada

Interao/ articulao bem desenvolvida

FIGURA 6 COMPOSIO DA REDE NO PBF E INTERAO ENTRE OS PRINCIPAIS ATORES

FONTE: A autora (2008) baseada nos documentos sobre o programa e nas entrevistas

Sade

Educao

BENEFICIRIOS

Assist.
Social

Org.
Sociedade
Civil

102

A rede do Programa Bolsa Famlia foi impulsionada pelo pacto federativo

previsto na CF/88, que estabelece, entre outros princpios, a descentralizao
poltico-administrativa e um formato de competncias comuns para maior parte das
polticas sociais brasileiras. A Figura 6 ilustrou os atores envolvidos na
implementao do programa e sua interao/ articulao, bem como suas principais
funes.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) o
gestor federal do Programa Bolsa Famlia, que compartilha determinadas tarefas
com o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Educao (MEC), principalmente
no que se refere ao acompanhamento do cumprimento das condicionalidades.
Esses atores devem possuir, necessariamente, uma relao bem desenvolvida
como os municpios e estados.
O estado o ator responsvel em dar apoio ao municpio para
implementao do programa, assegurando, por exemplo, o carter intersetorial que
exige o programa, bem como acompanhar a gesto dos benefcios.
Os municpios so os principais responsveis pela execuo do programa,
convivendo de perto com a realidade local e com as famlias beneficirias. Devem
estar em constante relao com os outros entes federados no mbito federal com
MDS, MS e MEC, no que tange ao controle de condicionalidades e controle social; e
na esfera estadual com o estado que abrange sua jurisdio a fim de apoi-lo na
implementao, assim como viabilizar a oferta de servios socioassitenciais.
Os municpios tm entre suas atribuies articular os diversos rgos e
entidades afetos ao programa, o que pela figura mostrada acima no parece ser
uma tarefa bem desenvolvida, uma vez que as diversas secretarias estaduais
podem possuir diferentes concepes sobre o programa e disputa por oramento.
A Caixa Econmica Federal, empresa pblica de personalidade jurdica de
Direito Privado, o agente operador do Cadastro nico e do pagamento do
benefcio. Deve manter uma constante relao com os municpios, MDS e
beneficirios do programa, como mostrado na Figura 5.
Para uma melhor compreenso sobre a interao entre os principais atores
envolvidos no programa sero apresentados os resultados sobre as condies
estruturais e operacionais da rede presentes no Captulo 4 e 5 desta dissertao.

103

3.2.2. AVALIAES SOBRE O PROGRAMA BOLSA FAMLIA DESCRIO SUMRIA

Nesta seo sero apresentadas algumas avaliaes realizadas sobre o

Programa Bolsa Famlia, destacando a realizada pelo TCU, em 2004; pelo Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar/ UFMG), no perodo entre
dezembro de 2004 e novembro de 2006; pelo Ncleo de Pesquisas Sociais da
Universidade Federal Fluminense (DataUFF), em 2006; pelo Instituto Plis, em 2004,
pela Ong Aes em Gnero Cidadania e Desenvolvimento (AGENDE), realizada em
2006.
A anlise dessas avaliaes subsidiar o entendimento quanto alguns
aspectos do processo de gesto e do impacto do programa durante os primeiros
anos de sua existncia.
A avaliao do PBF pelo Tribunal de Contas da Unio foi realizada no incio
de 2004. O programa foi avaliado sob trs dimenses: 1) cumprimento e
monitoramento das condicionalidades; 2) atuao do controle social e; 3) adequao
do processo de distribuio e uso de cartes e senhas aos beneficirios.
As informaes necessrias para avaliao do TCU foram obtidas por meio
de entrevistas com gestores federais e municipais dos programas Bolsa Famlia,
Bolsa-Alimentao, Bolsa-Escola, Cadastro nico, diretores de escolas e de
unidades de sade, conselheiros e beneficirios. Foram visitados cinco municpios
de cada um dos estados da Bahia, Gois, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
Sobre o cumprimento e monitoramento das condicionalidades, os trabalhos
demonstraram que a implantao do Bolsa Famlia significou a desestruturao do
sistema de monitoramento das condicionalidades da rea de educao. Sendo que
na

sade

no

houve

mudana

significativa

no

acompanhamento

das

condicionalidades, mas havia uma deciso do Ministrio da Sade de ampliar e

aperfeioar o Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), entretanto isso
no seria vivel no curto prazo dado que, em abril de 2004, apenas 561 municpios
haviam sido capacitados para o seu uso.
Foi verificado que o sistema de controle de condicionalidades no tinha
definio de regras de sano em caso de descumprimento de contrapartidas. Ou
seja, sem esse sistema, o Bolsa Famlia funcionava apenas como um programa de

104

transferncia de renda, e a permanncia desse quadro implicaria em falha no

alcance do objetivo de combater a pobreza e a excluso social de forma consistente.
Detectou-se que a ausncia de definio de aspectos importantes sobre a
operacionalizao do programa, na poca de sua implementao, implicou alto grau
de desconhecimento dos gestores municipais, diretores de escola e de unidades de
sade e beneficirios sobre o Bolsa Famlia. Os gestores queixaram-se de falta de
orientaes e de informaes acerca do programa, por exemplo, dvidas sobre os
critrios para incluso de pessoas no Bolsa, a definio das cotas municipais e a
sistemtica de acompanhamento das condicionalidades, previso de recebimento do
benefcio e dificuldades operacionais em relao ao Cadnico. A maioria dos
diretores de escola e unidades de sade desconhecia o programa e confundia-o
com os programas Bolsa-Escola e Bolsa-Alimentao. Tambm havia esse tipo de
confuso entre os beneficirios, implicando em desconhecimento sobre as
obrigaes a cumprir na rea de educao e sade.
Essa desinformao sobre o Bolsa Famlia nos municpios decorreu,
segundo a pesquisa, da ausncia de definio de aspectos importantes do programa
no nvel federal e da sua falta de divulgao.
Na segunda dimenso, que diz respeito atuao das instncias de controle
social, foi verificado que devido sua sistemtica ainda no ter sido regulamentada,
no havia canais de controle social voltados para o Bolsa Famlia em muitos dos
municpios visitados, alm disso, no foram institudas novas instncias e nem
designadas

aos

conselhos

preexistentes

atribuies

especficas

para

acompanhamento do programa. Foi percebido tambm que a populao

apresentava dificuldades em participar do controle social, em boa parte por falta de
informao.
Sobre a terceira dimenso distribuio de cartes e senhas aos
beneficirios no foram encontrados graves problemas. Porm, foram constatadas
algumas deficincias. A mais relevante referiu-se ao cadastramento da senha pela
possibilidade de utilizao dos seis ltimos dgitos do Nmero de Identificao Social
(NIS), o que aumentava o risco do saque de benefcio por terceiros. Alm disso,
foram levantadas falhas no fluxo de informao entre a Caixa Econmica Federal e
os municpios.

105

Outros achados da auditoria do TCU foram: dificuldades operacionais dos

municpios em relao ao Cadnico dvidas quanto insero de famlias na
base de dados e o efetivo acesso aos benefcios, alm de crticas aos critrios de
incluso e o relacionamento operacional com a Caixa e falta de apoio e
participao dos governos estaduais em relao s atividades do programa.
A pesquisa realizada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento
Regional (Cedeplar/ UFMG) apresentou os primeiros resultados de uma avaliao
de impacto do Programa Bolsa Famlia nas dimenses de sade, educao, trabalho
e gastos. Para essa avaliao optou-se pelo uso de um mtodo quasiexperimental53.
Na dimenso sade, o objetivo foi analisar os resultados da insero do
programa no estado de sade das crianas de 0 a 6 anos vacinas em dia e das
mulheres grvidas. Os resultados encontrados evidenciaram que o programa era
ineficiente no sentido de garantir o cumprimento de condicionalidades, uma vez que
no houve muita diferena na proporo de crianas vacinadas entre os
beneficirios e os no beneficirios. Tambm no foi significativo o indicador de prnatal para nenhum dos grupos de comparao.
No campo da educao, foram apresentados resultados positivos com
relao freqncia escolar, evaso, estudo e trabalho infantil, porm diferenciais
negativos no quesito progresso, indicando uma menor aprovao escolar dos
beneficirios do Bolsa em relao ao grupo controle.
Para o indicador trabalho foram analisadas a condio de ocupao dos
adultos nos domiclios e a procura por trabalho. Foram encontrados resultados
positivos, indicando uma maior participao no mercado de trabalho dos
beneficirios do Bolsa Famlia e um forte impacto do programa em termos do
aumento da busca por trabalho, corroborando um estudo realizado pela Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de que, em 2006, 77% dos lares
contemplados por programas sociais do governo federal tinha algum trabalhando, o
que derruba o mito de que o benefcio gera acomodao, o chamado efeito
preguia.
53

O mtodo quasi-experimental baseado na comparao entre os participantes e os no

participantes (grupo controle) do Programa. Essa tcnica busca comparar famlias participantes e no
participantes que sejam similares em termos de caractersticas observveis.

106

No mbito dos gastos foram verificados os efeitos do benefcio sobre as

despesas de consumo. Observaram-se impactos positivos nos domiclios em
situao de extrema pobreza para os gastos com educao e vesturio infantis.
Para os domiclios em situao de pobreza detectaram-se resultados positivos para
os gastos com sade, alimentao, educao e vesturio infantis.
O Ncleo de Pesquisas Sociais da Universidade Federal Fluminense
(DataUFF), em 2006, desenvolveu uma pesquisa de opinio nas 27 unidades da
federao, participando 53 municpios e 3000 famlias que recebiam o benefcio. A
idia foi verificar a situao da segurana alimentar dos beneficirios com o
surgimento do Bolsa Famlia. Os resultados desse estudo indicaram que o programa
est contribuindo para reduo da insegurana alimentar entre os beneficirios.
Constatou-se uma melhora na qualidade e na variedade os alimentos disponveis na
unidade familiar. Porm, foi detectado que apesar de os responsveis tentarem
garantir pelo menos trs refeies dirias s suas crianas, muitos afirmam que a
quantidade de alimento disponvel na unidade familiar insuficiente para as crianas
se alimentarem adequadamente. Identificou-se tambm a tendncia de escolha dos
alimentos menos saudveis medida que aumentava a faixa do recurso do
programa.
Uma outra pesquisa de opinio realizada pelo da DataUFF esteve
relacionada com a percepo dos beneficirios sobre o funcionamento do programa.
Cerca de 60% dos entrevistados mencionaram o governo federal como responsvel
pelo Bolsa Famlia, o que parece indicar uma vinculao institucional acertada do
programa. Por outro lado, foram detectados percentuais baixos de meno ao
governo estadual e municipal.
A maioria dos entrevistados associou o programa a uma ajuda recebida, ao
mesmo tempo, observou-se que os nveis de confiana na continuidade do benefcio
so elevados, embora no expressassem uma perspectiva de segurana absoluta
no longo prazo.
A Pesquisa Nacional com Beneficirios do Bolsa Famlia54, desenvolvida
pelo Instituto Polis, em 2004, mostrou que as despesas com alimentos lideram a lista
54

Pesquisa quantitativa, na qual foram realizadas 2.317 entrevistas, sendo que, nas regies Sul,
Sudeste, Centro-Oeste e Norte, o total de entrevistas em cada um foi de 400 e, na regio Nordeste,
717, devido ao maior nmero de beneficirios existente nessa regio.

107

dos itens mais consumidos com o benefcio do programa, sendo citado por 48,7%
dos responsveis pela famlia, seguido por material escolar (18%), roupas e
calados (14,3%), remdios (10,1%), gua/ luz/ gs (5,2%) e material de limpeza
(1,5%). Outros itens so citados por menos de 1% dos beneficirios. Em relao
qualidade da alimentao, 82,4% dos domiclios participantes da pesquisa
declararam que a alimentao da famlia melhorou depois de comearem a receber
o benefcio, 17,4% diz que a alimentao continuou igual e, apenas 0,2% dos
domiclios afirmaram que a alimentao piorou.
Quanto ao estmulo participao das famlias no programa, h muito pouco
para se apontar. A pesquisa do Instituto Plis indicou, por exemplo, que apenas
2,1% dos beneficirios identificaram a instncia de controle social como rgo que
procurariam em caso de problemas com o benefcio ou de denncia.
Esse fato pode estar atrelado restrio da capacidade das prefeituras de
planejar e executar atividades especficas para mobilizao social das famlias, uma
vez que o programa exige dos municpios um esforo grandioso para sua
operacionalizao. Alm disso, as informaes sobre o programa no so
disseminadas de forma eficiente para os beneficirios, mesmo constatando o
esforo da SENARC na elaborao de uma cartilha agenda de compromissos da
famlia na qual apresenta os objetivos do programa, os compromissos assumidos,
a importncia das condicionalidades na vida da famlia, informaes sobre o direito
de receber o benefcio em dinheiro, sem a exigncia de comprar alguma mercadoria
no local da retirada e outras orientaes de cunho mais operacional, como o cuidado
no sigilo da senha. Somando-se a isso, as famlias no entendem plenamente o
programa, no sabem como realizado o acesso a ele e a quem recorrer no caso
de se sentirem injustiadas; desconhecem o clculo do seu benefcio e, desse
modo, no conseguem perceber o motivo pelo qual sua vizinha recebe R$ 76,00 e
ela R$ 18,00 (MESQUITA, 2007, p.119).
O estudo desenvolvido pela Ong Aes em Gnero Cidadania e
Desenvolvimento (AGENDE) abrangeu dez municpios: Belm (PA), Floriano (PI),
Riacho (MA), So Luis (MA), Aracaj (SE), Candeias (BA), Passo do Camaragibe

108

(AL), Belo Horizonte (MG), Chapada do Norte (MG), Ecoporanga (ES)55. A pesquisa
enfatizou o impacto do Programa Bolsa Famlia na condio social das mulheres.
Constatou-se a importncia do programa no que concerne capacidade em
modificar a vida das beneficirias56, sendo trs os principais efeitos: 1) incremento
da vida das mulheres como consumidoras; 2) afirmao da autoridade das mulheres
no mbito domstico; 3) percepo das mulheres de pertencerem cidadania
brasileira. Nos dois primeiros casos, de acordo com a pesquisa, isso se deveu ao
fato de elas passarem a ter renda. Enquanto o terceiro se deu pela dinmica do
prprio programa que exige a providncia de documentaes para o recebimento do
benefcio.
Esses estudos mostram que o Programa Bolsa Famlia, apesar de
apresentar alguns resultados insatisfatrios, em geral, bem avaliado no que se
refere ao seu impacto. Alcanou melhorias ao longo dos 4 anos de sua existncia
quanto sua capacidade de gesto, mostrou estar bem focado e tem impactado na
reduo da pobreza e na economia local, sendo seu modelo reconhecido
internacionalmente. Alm disso, seu aspecto condicional rompe a idia de mera
transferncia de renda, fomentando oportunidades de melhoria nas condies de
vida via sade e educao.

55

A seleo dos municpios baseou-se nos seguintes indicadores: (i) ndice de desenvolvimento
humano municipal; (ii) alto percentual de no brancos entre a populao; (iii) alto percentual de
cobertura do Programa Bolsa Famlia; (iv) proporo de populao urbana e rural.
56
Do total de responsveis legais que recebem o benefcio, 92% so do sexo feminino. A incidncia
de mulheres como responsveis pela famlia no PBF no coincidncia, uma vez que a legislao
desse programa mantm a orientao de que o benefcio deve ser pago, preferencialmente, mulher.
Pode-se inferir que essa determinao baseia-se no relativo consenso de que as mulheres so mais
apegadas famlia e, desse modo, mais engajadas no cumprimento dos objetivos do programa.

109

CAPTULO 4
APLICAO DA METODOLOGIA MCDA AO PROGRAMA BOLSA
FAMLIA

O objetivo deste estudo realizar uma avaliao de carter formativo sobre

a governana em rede do Programa Bolsa Famlia a fim de auxiliar os tomadores de
deciso do programa a identificarem os aspectos bem sucedidos, assim como, as
falhas nas aes e, a partir da, incrementar ou inovar estratgias que busquem
aperfeioar sua gesto.
Neste captulo sero descritas as etapas que subsidiaram a construo do
modelo de avaliao proposto pela pesquisadora e validado por decisores para que
fosse aplicado aos gestores que atuam no programa, seguindo diretrizes da
metodologia MCDA ferramenta que o facilitador dispe para conduzir o processo
de apoio deciso.
Para este estudo, partiu-se do pressuposto que a construo do modelo de
apoio deciso no formada de etapas rgidas devido gerao contnua de
conhecimento. Entretanto, houve uma seqncia para a conduo desse processo,
optando-se por dividi-lo em 5 etapas baseadas na concepo de Ensslin (2001):
1. Identificao do Contexto Decisrio;
2. Estruturao do Problema;
3. Estruturao do Modelo Multicritrio;
4. Avaliao das Aes Potenciais;
5. Anlise dos Resultados do Modelo e Recomendaes.

4.1. CONTEXTO DECISRIO

Nesta fase buscou-se conhecer os atores envolvidos no processo de tomada

de deciso do Programa Bolsa Famlia. Ficou evidente que o funcionamento desse
programa depende de uma ao intra e intergovernamental, bem como parcerias

110

pblicas e privadas57, verificando-se uma diversidade de atores para sua execuo,

mas ficando claro que o gestor principal o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, pois ele quem institui a maioria das regras e procedimentos a
serem realizados pelos outros atores envolvidos, estabelecendo diretrizes e
financiando grande parte da implementao do programa, alm disso, o ator que
mais interage com todos os outros atores da rede. Ele foi identificado como o
principal tomador de

deciso, necessitando, porm,

da

identificao

dos

responsveis pela gesto do programa dentro da estrutura do Ministrio para

construo e aplicao do modelo avaliativo.

4.2. ESTRUTURAO DO PROBLEMA

Esta fase, que antecede a elaborao do modelo multicritrio, dedica-se a

identificar os eixos de avaliao da governana em rede do programa de acordo
com a seguinte problemtica de referncia condies estruturais e operacionais da
rede que afetam a gesto do Programa Bolsa Famlia, tambm considerada rtulo,
segundo a nomenclatura utilizada por Ensslin (2001).
Aps a identificao do objeto principal da construo do modelo, faz-se
necessrio definir critrios importantes que afetam o desempenho na gesto de uma
rede, os quais so denominados elementos primrios de avaliao (EPA). Para
este estudo, essa definio no aconteceu diretamente a partir da percepo dos
decisores, mas sim, foi proposto pela autora com base na literatura especializada
sobre gesto e policy networks, nos encontros com o professor orientador e nos
documentos sobre o programa. Necessrio esclarecer que tal procedimento no
viola essa metodologia, pois atendendo suas premissas, os critrios de avaliao
propostos pela pesquisadora foram discutidos e validados pelos tomadores de
deciso envolvidos na gesto do Bolsa Famlia, o que propiciou um momento
interativo e dinmico, pois forneceu uma linguagem comum aos decisores e
conhecimento mais claro do objeto de avaliao.

57

As parcerias de cunho privado, que apiam o programa, esto mais presentes no mbito dos
municpios a fim de apoiarem as aes complementares previstas no programa, no sendo objeto de
anlise neste trabalho.

111

No curso normal da construo da metodologia, o prximo passo seria

construir o Mapa Cognitivo, que deve ter por base os EPAs e que permite a
visualizao entre os meios disponveis para se chegar a um fim desejado.
Entretanto, no caso deste estudo, essa tarefa no foi necessria, uma vez que o
objetivo fim que se queria alcanar j estava posto melhorar/ aperfeioar a
capacidade de gesto do Programa Bolsa Famlia, dado um ambiente de mltiplos
atores e que os critrios para se verificar a governana em rede de uma poltica ou
programa so um consenso na literatura sobre policy network.
Os eixos de avaliao denominados Pontos de Vistas Fundamentais (PVFs)
foram definidos para que se pudesse construir o modelo multicritrio. Eles so
decritos por Ensslin (2001, p.127) como:
[...] aqueles aspectos considerados por pelo menos um dos decisores, como
fundamentais para avaliar as aes potenciais. Eles explicitam os valores
que os decisores consideram importantes naquele contexto e, ao mesmo
tempo, definem as caractersticas das aes que so de interesse dos
decisores. Os PVFs constituem-se os eixos de avaliao do problema.

Os PVFs so descritos a seguir:

PVF 1: Capital Social

PVF 2: Institucionalizao

PVF 3: Sustentabilidade

PVF 4: Controle

PVF 5: Atores

PVF 6: Comunicao

PVF 7: Informao

PVF 8: Cognio

PVF 9: Coordenao

Os PVFs de 1 a 5 referem-se s condies estruturais da rede Capital

Social, Institucionalizao, Sustentabilidade, Controle, Atores enquanto os PVFs
de 6 a 9 Comunicao, Informao, Cognio e Coordenao correspondem s

112

condies operacionais da rede. O Apndice 1 traz, alm da diviso dessas duas

categorias (estruturais e operacionais), as definies de cada um dos PVFs.
Para prosseguir na elaborao do modelo de avaliao, os PVFs foram
insuficientes para definir e mensurar as aes potenciais58. Dessa forma, todos os
PVFs foram decompostos em subcritrios, denominados Pontos de Vista
Elementares (PVEs). Ao final, obteve-se a seguinte configurao, respeitando-se as
propriedades dos PVFs, descritas por Bana e Costa j mencionadas no captulo 2.

PVF 1: Capital Social

PVE 1.1 Confiana

PVE 1.2 Participao no processo decisrio
PVE 1.3 Accountability
PVE 1.3.1 Prestao de contas
PVE 1.3.2 Responsabilizao das aes (incentivos)
PVE 1.3.3 Responsabilizao das aes (sanes)

PVF 2: Institucionalizao

PVE 2.1 Normas e procedimentos

PVE 2.2 Arenas decisrias
PVE 2.3 Diviso de competncias
PVE 2.3.1 Funes dos atores
PVE 2.3.2 Sobrecarga de atribuies
PVE 2.3.3 Sobreposio de tarefas

PVF 3: Sustentabilidade

PVE 3.1 Sustentabilidade organizacional

PVE 3.2 Sustentabilidade financeira
PVE 3.2.1 Suficincia de recursos financeiros
PVE 3.2.2 Repasse de recursos financeiros
PVE 3.3 Sustentabilidade de recursos humanos
PVE 3.3.1 Suficincia de recursos humanos
PVE 3.3.2 Rotatividade de recursos humanos

PVF 4: Controle

PVE 4.1 Controle social

PVE 4.2 Fiscalizao
PVE 4.3 Transparncia dos processos

58

PVF 5: Atores

Ao real ou fictcia, julgada por pelo menos um decisor como um projeto cuja implementao pode
ser razoavelmente prevista (ENSSLIN, 2001, p. 65).

113

PVE 5.1 Capacidade de articulao e negociao

PVE 5.2 Domnio/ poder
PVE 5.3 Natureza da relao
PVE 5.4 Expertise (know-how) dos atores

PVF 6: Comunicao

PVE 6.1 Condies gerais de comunicao interna e externa

PVE 6.2 Suficincia da estrutura de comunicao

PVF 7: Informao

PVE 7.1 Informaes confiveis

PVE 7.2 Acesso informao
PVE 7.3 Dinmica do fluxo de informao
PVE 7.4 Suficincia da estrutura de gerao e anlise de informao

PVF 8: Cognio

PVF 9: Coordenao

PVE 9.1 Capacidade coordenativa (inclui capacidade do ator e instrumentos)

PVE 9.2 Suficincia da estrutura de coordenao

4.3.

ESTRUTURAO DO MODELO MULTICRITRIO

O momento em que se identificam os eixos de avaliao, dito de outra

forma, em que se tem definida a famlia de Pontos de Vista, consiste na transio
entre o fim da fase de identificao do problema e o incio da concepo do modelo
multicritrio. Para isso, foi elaborada uma rvore de Valor, a qual fornece
informaes simples e claras sobre o problema estudado.
Segundo Ensslin (2001, p. 125):
A estrutura arborescente (rvore) utiliza a lgica de decomposio, em que
um critrio mais complexo de ser mensurado decomposto em subcritrios
de mais fcil mensurao. O critrio de nvel hierrquico superior definido
pelo conjunto de critrios de nvel hierrquico inferior que esto ligados a
ele na rvore.

A partir dessa atividade possvel identificar os aspectos que orientaram as

fases seguintes de construo dos descritores; das funes de valor e definio das
taxas de substituio dos PVFs e PVEs.
A estrutura arborescente da famlia de pontos de vista pode ser visualizada
na Figura 7:

Condies estruturais

Participao no processo decisrio

Normas e procedimentos

Diviso de competncias

Arenas decisrias

Sanes

Funo dos atores

Sobrecarga de atribuies

Sobreposio de tarefas

Rotatividade

Suficincia

Cognio

Condies operacionais

FIGURA 7 RVORE DE PONTOS

FONTE: Literatura sobre tipologias de redes, categorias definidas pelos professores Paulo Calmon e Arthur Maranho e entrevistas.
Suficincia da estrutura

Informao

Capacidade coordenativa

Suficincia da estrutura

Fluxo de informao

Comunicao

Acesso

Confiabilidade

Suficincia

Atores

Comunicao interna e externa

Expertise (Know-how)

Natureza da relao

Controle

Domnio/ Poder

Articulao e negociao

Transparncia

Sustentabilidade

Fiscalizao

Controle social

Recursos Humanos

Organizacional

Institucionalizao

Repasse de recursos

Financeira

Accountability

Incentivos

Capital Social

Sufucincia

Confiana

Prestao de contas

114

Condies estruturais e operacionais que afetam a gesto do Programa Bolsa Famlia

Coordenao

115

4.3.1. DESCRITORES

com base na rvore de PVFs que se definem os descritores, para que seja
possvel mensurar cada ao potencial. Conforme Bana e Costa (1992), um
descritor pode ser definido como um conjunto de nveis de impacto que serve de
base para descrever as performances plausveis das aes potenciais em termos de
cada PVF. De acordo com a metodologia MCDA, os descritores so construdos
para auxiliar os decisores na compreenso do objeto de anlise; tornar o ponto de
vista mais inteligvel; permitir a gerao de aes de aperfeioamento; permitir a
construo de escalas de preferncias locais; permitir a mensurao do
desempenho de aes em um critrio; auxiliar a construo de um modelo global de
avaliao.
Os descritores podem ser classificados em trs tipos: 1) diretos, construdos
e indiretos; 2) quantitativos ou qualitativos; 3) contnuos ou discretos (Keeney,
1992)59, conforme figura a seguir:
Quantitativos
ou Qualitativos

Contnuos
ou Discretos
Diretos ou
Construdo ou
Indiretos

FIGURA 8 CLASSIFICAO DOS TIPOS DE DESCRITORES

FONTE: ENSSLIN (2001, p.147)

Para este trabalho os descritores foram classificados com sendo

construdos, qualitativos e discretos. O descritor construdo constitudo por pontos
de vista elementares que de forma exaustiva, mas concisa, expliquem o ponto de
vista fundamental. O descritor qualitativo aquele que necessita de expresses
semnticas e/ ou representaes pictricas para descrever o ponto de vista. E o
descritor discreto, que formado por um nmero finito de nveis de impacto.
59

Apud Ensslin, 2001, p.146.

116

Para que o descritor seja considerado adequado, trs propriedades so

desejveis:

Mensurabilidade um descritor considerado mensurvel quando permite

quantificar a performance de uma ao de forma clara.

Operacionalidade um descritor considerado operacional quando permite

mensurar um critrio de forma independente e quando o desempenho de uma
ao potencial em um determinado PVF claramente associvel a um nico
nvel de impacto.

Compreensibilidade um descritor considerado compreensvel quando

permite a descrio e interpretao da ao potencial de forma no ambgua.
A escala dos descritores disposta de forma ordenada em termos de

preferncia do melhor para o pior desempenho esperado de uma ao potencial

segundo o juzo de valor dos decisores. O nvel mais atrativo corresponde ao
de desempenho melhor possvel; o nvel menos atrativo corresponde ao com
a pior atuao aceitvel.
N5

Mais atrativo

N4
N3
N2
N1

Menos atrativo

FIGURA 9 ESTADOS POSSVEIS DE UM DESCRITOR

FONTE: ENSSLIN ( 2001, p.147)

Dessa forma, cada ponto de vista, passvel de mensurao, foi decomposto

em diferentes nveis de impacto incluindo os nveis de referncia BOM que
apresentam um desempenho acima das expectativas dos decisores, mas que
podem ser factveis e o NEUTRO que representam, para os decisores, uma
situao no satisfatria, porm ainda aceitvel (ENSSLIN, 2001). Importante
destacar, que os nveis que se situam entre o Neutro e o Bom so aqueles com um
desempenho dentro das expectativas dos decisores. Esses nveis permitem maior
inteligibilidade do descritor e, conseqentemente, do PVF que est sendo avaliado.

117

Preferncia

Nivel de Excelncia
Bom
Nvel de Mercado
Neutro
Nvel de Sobrevivncia

FIGURA 10 DESCRITOR COM NVEIS DE IMPACTO BOM E NEUTRO

FONTE: QUIRINO (2002, p.56)

Para melhor entendimento, ser utilizada como exemplo a construo dos

descritores para o PVF 7 Informao.
Para avaliar a atuao do programa nesse aspecto, o PVF 7 Informao
foi decomposto em 4 subcritrios (PVEs), a partir da discusso e validao com o
decisor:

PVE 7.1 Informaes confiveis

PVE 7.2 Acesso informao

PVE 7.3 Dinmica do fluxo de informao

PVE 7.4 Suficincia da estrutura de gerao e anlise de informao

Para o PVE 7.1, trs descritores foram suficientes para definir a ao,

ordenados de acordo com o nvel de impacto preferencial do decisor. Em seguida,

pediu-se para que este definisse os nveis Bom e Neutro.

Nvel
N3
N2
N1

Descrio
As fontes de informao so confiveis.
Nem sempre as fontes de informao so confiveis.
As fontes de informao no so confiveis.

Referncia
Bom
Neutro

QUADRO 11 DESCRITOR DO PVE 7.1: CONFIABILIDADE DAS INFORMAES

FONTE: Entrevista com o tomador de deciso

O quadro para o PVE 7.2 envolveu o mesmo nmero de descritores que o

anterior. O decisor reconheceu as possveis aes fictcias para esse critrio,
dispondo-os ordenadamente segundo sua preferncia, para posteriormente escolher
a melhor ao esperada e a pior ao aceitvel.

118

Nvel
N3
N2
N1

Descrio
Todos os atores envolvidos parecem acessar as informaes
necessrias para um bom funcionamento do programa.
Mais da metade dos atores parece acessar as informaes
necessrias para um bom funcionamento do programa.
Menos da metade dos atores parece acessar as informaes
necessrias para um bom funcionamento do programa.

Referncia
Bom
Neutro

QUADRO 12 DESCRITOR DO PVE 7.2: ACESSO INFORMAO

FONTE: Entrevista com o tomador de deciso

Como os descritores anteriores, o PVE 7.3 contou com uma diviso em trs
nveis e foi realizado o mesmo procedimento de escolha dos nveis Bom e Neutro.

Nvel

Descrio

Referncia

O fluxo de informao realizado de forma totalmente dinmica e

peridica, j que os sistemas informacionais do programa so
integrados.
O fluxo de informao realizado, razoavelmente, de forma
dinmica e peridica, mesmo com sistemas informacionais no
integrados.
O fluxo de informao no realizado de forma dinmica e
peridica, uma vez que os sistemas informacionais no esto
integrados.

N3
N2
N1

Bom
Neutro

QUADRO 13 DESCRITOR DO PVE 7.3: DINMICA DO FLUXO DE INFORMAO DO PROGRAMA

FONTE: Entrevista com o tomador de deciso

Para finalizar a composio do PVF 7, a escolha dos nveis de impacto do

PVE 7.4 foi simples, contando com apenas dois descritores, conforme quadro
abaixo:

Nvel
N2
N1

Descrio
As estruturas especializadas dedicadas gerao e anlise das
informaes so suficientes para atender as necessidades do
programa.
As estruturas especializadas dedicadas gerao e anlise das
informaes no so suficientes para atender as necessidades do
programa.

QUADRO 14 DESCRITOR

DO

PVE 7.4: SUFICINCIA

Referncia
Bom
Neutro

DA ESTRUTURA DE GERAO E ANLISE DAS

INFORMAES

FONTE: Entrevista com o tomador de deciso

O procedimento de construo dos descritores foi realizado para todos os

PVF e PVEs mensurveis, respeitando os requisitos de operacionalidade,
mensurabilidade e compreensibilidade e est disponvel no Apndice 2 Quadro de
Descritores.

119

4.3.2. CONSTRUO DAS FUNES DE VALOR

Uma vez definido como avaliar as aes potenciais em cada ponto de vista,
via descritores, necessrio quantificar a performance delas segundo o sistema de
valores dos decisores. Nesta seo, ser mostrado um exemplo da funo de valor
que auxiliou o decisor a expressar, de forma numrica, suas preferncias.
Para esclarecimento, a funo de valor usada para ordenar a intensidade
de preferncia (diferena de atratividade) entre pares de nveis de impacto ou aes
potenciais. Refere-se a uma funo que quantifica a preferncia dos decisores
quando no h incerteza sobre a performance das aes. Ou seja, uma
ferramenta julgada adequada, pelos decisores, para auxiliar a articulao de suas
preferncias, permitindo avaliar as aes potenciais, segundo um determinado ponto
de vista (ENSSLIN, 2001).
Matematicamente, uma funo de valor v: D R deve observar trs
condies mostradas abaixo. Tais condies devem ser observadas entre todos os
pares de aes potenciais (nveis de impacto).
Sejam cinco aes potenciais a, b, c, d, e pertencentes ao conjunto A de
aes viveis:
1. v (a) > v (b) se e somente se, para o decisor, a mais atrativa que b (a P b).
2. v (a) = v (e) se e somente se, para o decisor, a indiferente a e (a I e).
3. v (a) v (b) > v (c) v (d) se e somente se, para o avaliador, a diferena de
atratividade entre a e b maior que a diferena de atratividade entre c e d.
Para construir as funes de valor deste estudo, foi utilizado o mtodo da
Pontuao Direta (DIRECT RATING), em que o tomador de deciso questionado a
expressar numericamente a atratividade dos nveis de impacto num intervalo que vai
de 0 a 100. Alm disso, houve auxlio do julgamento semntico por meio do mtodo
MACBETH60, em que as funes so obtidas por meio de comparaes par-a-par da
diferena de atratividade entre as aes potenciais a partir das seguintes categorias
semnticas:

60

Para melhor esclarecimento sobre o mtodo MACBETH ver Ensslin, 2001 e Quirino, 2002.

120

C0 nenhuma diferena de atratividade (indiferena)

C1 diferena de atratividade muito fraca
C2 diferena de atratividade fraca
C3 diferena de atratividade moderada
C4 diferena de atratividade forte
C5 diferena de atratividade muito forte
C6 diferena de atratividade extrema

Os resultados semnticos so transformados em um modelo matemtico,

utilizando programao linear. Veja aplicao do mtodo MACBETH na figura
abaixo:

FIGURA 11 FUNO DE VALOR DO PVE 3.3.2 ROTATIVIDADE DE RECURSOS HUMANOS

FONTE: MACBETH

Este mesmo procedimento foi realizado para todos os eixos de avaliao.

Todas as funes de valor podem ser encontradas no Apndice 3 Funes de
Valor Transformadas.
A partir da determinao da funo de valor associada a um descritor,
considera-se que foi construdo um critrio de avaliao para um dado Ponto de
Vista (eixo de avaliao). Tal critrio uma ferramenta que permite mensurar, da
forma menos ambgua possvel, a performance das aes de acordo com um
particular eixo de avaliao (ENSSLIN, 2005, p. 205).

121

4.3.3. TAXAS DE SUBSTITUIO

A fase final da estruturao do modelo multicritrio atribuir valor a

performance de cada critrio em relao ao outro. A ponderao de cada critrio
definida por sua taxa de substituio parmetros que os decisores julgaram
adequados para agregar, de forma compensatria, desempenhos locais (nos
critrios) em uma performance global (ENSSLIN, 2001, p. 219).
O mtodo utilizado foi o Swing Weigths, o qual inicia-se a partir de uma ao
fictcia com a performance no nvel de impacto Neutro em todos os critrios do
modelo. Oferece-se, ento, aos decisores a oportunidade de escolher um critrio em
que a performance da ao fictcia melhora para o nvel de impacto Bom. A esse
salto (swing) escolhido atribui-se 100 pontos (ENSSLIN, 2001).
A maior vantagem desse mtodo a rapidez e a simplicidade do
procedimento. Porm, apresenta desvantagem na medida em que o decisor atribui
valores a cada ponto de vista de forma um pouco abstrata.
Esse procedimento foi dividido em duas etapas. A primeira etapa teve por
finalidade ordenar preferencialmente os critrios e subcritrios pelo tomador de
deciso. Essa etapa poderia ser auxiliada pela Matriz de Ordenao Roberts, mas,
para este estudo, no foi necessrio seu uso, uma vez que o nmero de critrios e
subcritrios no era elevado, podendo ser ordenado diretamente. Este instrumento
pode ser entendido da seguinte maneira:
A Matriz de Ordenao Roberts uma matriz de ordem quadrtica
(nmero de linhas iguais ao nmero de colunas) que compara todas as
aes potenciais ou os critrios entre si, par-a-par, sendo que os elementos
da matriz recebem a pontuao da seguinte forma:
Se uma ao bi (corresponde que a ao bi est na linha i) prefervel (P)
ao cj (corresponde que a ao cj est na coluna j), ento o elemento
da matriz de ordenao bij = 1 e o elemento cji = 0, onde i,j =1,2,..., n.
Terminado o preenchimento da matriz de ordenao, somam-se os valores
de cada linha i. A linha que apresentar o maior valor numrico somado de
preferncias representa que a ao dessa linha a mais atrativa e a linha
que apresentar o menor valor numrico somado de preferncias significa
que a ao dessa linha menos atrativa. Em seguida, ordena-se a matriz
em ordem decrescente de preferncia (atratividade)61.

61

QUIRINO, 2002, p. 68.

122

Assim mostra o Quadro 15:

Ao 1
(A1)
Ao 1
(A1)
Ao 2
(A2)
Ao 3
(A3)
Ao 4
(A4)

Ao 2
(A2)

Ao 3
(A3)

Ao 4
(A4)

Funo de Valor
(Soma das Linhas)

Ordem

f (A1) = 2

f (A2) = 0

f (A3) = 3

f (A4) = 1

0
1

QUADRO 15 ILUSTRAO DA MATRIZ DE ORDENAO - ROBERTS

FONTE: QUIRINO (2002)

Na segunda etapa, foi vinculado ao primeiro critrio da ordenao o valor de

100 pontos. Em seguida, a facilitadora solicitou que o decisor atribusse valor as
demais aes, j hierarquizadas em ordem de importncia. A soma desses valores
equivaleu a 100%.

TABELA 2 PESOS BALANCEADOS (SWING WEIGHTS) DOS PVFS

Ordem

PVFs

Valor absoluto

PVF 5: Atores

100 pontos

PVF 7: Informao

100 pontos

PVF 3: Sustentabilidade

95 pontos

PVF 3: Institucionalizao

95 pontos

PVF 9: Coordenao

90 pontos

PVF 6: Comunicao

80 pontos

PVF 4: Controle

75 pontos

PVF 1: Capital Social

50 pontos

PVF 8: Cognio

50 pontos
SOMA =

FONTE: Tomador de deciso

735 pontos

123

Foram ento calculados os valores percentuais para determinar as taxas de

substituio dos critrios:

TABELA 3 TRANSFORMAO DOS VALORES ABSOLUTOS PARA AS TAXAS DE SUBSTITUIO DOS PVFS
PVFs

Operao

(%)

Taxas

PVF 5: Atores

100 / 735 =

14 %

0,14

PVF 7: Informao

100 / 735 =

14 %

0,14

PVF 3: Sustentabilidade

95 / 735

13%

0,13

PVF 3: Institucionalizao

95 / 735

12%

0,12

PVF 9: Coordenao

90 / 735

12%

0,12

PVF 6: Comunicao

80 / 735

11%

0,11

PVF 4: Controle

75 / 735

10%

0,10

PVF 1: Capital Social

50 / 735

7%

0,07

PVF 8: Cognio

50 / 735

7%

0,07

100%

TOTAL
FONTE: Mtodo Swing Weights

As taxas de substituio de todos subcritrios podem ser visualizadas na

tabela 4:

124

TABELA 4 TAXAS DE SUBSTITUIO DOS PVF E PVES

Critrios
PVE 1.1 Confiana
PVE 1.2 Participao no processo decisrio
PVE 1.3 Accountability
PVE 1.3.1 Prestao de contas
PVE 1.3.2 - Responsabilizao das aes (incentivos)
PVE 1.3.3 - Responsabilizao das aes (sanes)
PVE 2.1 Normas e procedimentos
PVE 2.2 Arenas decisrias
PVE 2.3 Diviso de competncias
PVE 2.3.1 Funes dos atores
PVE 2.3.2. Sobrecarga de atribuies
PVE 2.3.3 Sobreposio de tarefas
PVE 3.1 Sustentabilidade organizacional
PVE 3.2 Sustentabilidade financeira
PVE 3.2.1 Suficincia de recursos financeiros
PVE 3.2.2 Repasse de recursos financeiros
PVE 3.3 Sustentabilidade de recursos humanos
PVE 3.3.1 Suficincia de recursos humanos
PVE 3.3.2 Rotatividade de recursos humanos
PVE 4.1 Controle social
PVE 4.2 Fiscalizao
PVE 4.3 Transparncia dos processos
PVE 5.1 Capacidade de articulao e negociao
PVE 5.2 Domnio/ poder
PVE 5.3 Natureza da relao
PVE 5.4 Expetise (know-how) dos atores
PVE 6.1 Condies gerais de comunicao interna e externa
PVE 6.2 Suficincia da estrutura de comunicao
PVE 7.1 Informaes confiveis
PVE 7.2 Acesso informao
PVE 7.3 Dinmica do fluxo de informao
PVE 7.4 Suficincia da estrutura de gerao e anlise de informao
PVF 8 Cognio*
PVE 9.1 Capacidade coordenativa
PVE 9.2 Suficincia da estrutura de coordenao
*O PVF 8 no foi decomposto em subcritrios (PVEs)

(%)

Taxas

50
30
20
10
50
40
30
30
40
40
40
20
40
20
40
60
40
70
30
15
65
20
30
10
40
20
50
50
20
20
10
50
07
50
50

0,5
0,3
0,2
0,1
0,5
0,4
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
0,2
0,4
0,2
0,4
0,6
0,4
0,7
0,3
0,15
0,65
0,2
0,3
0,1
0,4
0,2
0,5
0,5
0,2
0,2
0,1
0,5
0,07
0,5
0,5

FONTE: Tomador de deciso

Concluda esta fase, obteve-se o instrumento necessrio para se realizar a

avaliao de desempenho da governana em rede do Programa Bolsa Famlia e a
certificao de que os tomadores de deciso compreenderam o funcionamento do
mtodo.

125

CAPTULO 5
RESULTADOS DA AVALIAO DA GOVERNANA EM REDE DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA

5.1.

AVALIAO DAS AES POTENCIAIS

Para proceder a avaliao das aes potenciais preciso identificar qual o

desempenho da ao potencial em cada um dos critrios e subcritrios do modelo.
Durante esta fase do processo decisrio foi utilizado o software HIVIEW62
(BARCLAY, 1984) para auxiliar no clculo das aes a serem avaliadas.
A avaliao de desempenho do programa em seu nvel de governana em
rede resultou em duas etapas. A primeira foi a parte prtica em que se foi a campo
obter dados sobre o programa para subsidiar a construo do modelo de avaliao e
a segunda foi a anlise e compilao desses dados.
Os dados foram obtidos por meio de um questionrio63 construdo a partir da
utilizao fiel dos descritores de cada critrio decomposto. Um nico questionrio foi
aplicado a trs profissionais que atuam no nvel de direo do Programa Bolsa
Famlia no mbito federal.
De posse das respostas, partiu-se para a anlise dos dados, que abrange
tanto a avaliao dos resultados das aes locais referentes a cada PVF e PVE,
como resultado da avaliao global.

5.1.1. AVALIAO DAS AES LOCAIS

A avaliao local visa verificar os nveis de impacto em que incidiu cada

critrio ou subcritrio sobre um conjunto de descritores. Dessa forma, foi possvel
verificar o desempenho obtido para cada ao do modelo. A Tabela 5 mostra os
valores que impactaram as aes no Programa Bolsa Famlia, a partir da aplicao
do questionrio.
62
63

Uma breve explicao sobre o Software HIVIEW encontra-se no Apndice 5.

A ntegra do questionrio est no Apndice 4.

126

TABELA 5 AVALIAO LOCAL DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Nvel

Performance
local do PBF

PVE 1.1 Confiana

N2

PVE 1.2 Participao no processo decisrio

N3

100

PVE 1.3.1 Prestao de contas

N2

100

PVE 1.3.2 - Responsabilizao das aes (incentivos)

N2

100

PVE 1.3.3 - Responsabilizao das aes (sanes)

N1

PVE 2.1 Normas e procedimentos

N3

PVE 2.2 Arenas decisrias

N2

50

PVE 2.3.1 Funes dos atores

N3

PVE 2.3.2. Sobrecarga de atribuies

N3

100

PVE 2.3.3 Sobreposio de tarefas

N2

100

PVE 3.1 Sustentabilidade organizacional

N2

PVE 3.2.1 Suficincia de recursos financeiros

N3

100

PVE 3.2.2 Repasse de recursos financeiros

N2

50

PVE 3.3.1 Suficincia de recursos humanos

N1

PVE 3.3.2 Rotatividade de recursos humanos

N1

-100

PVE 4.1 Controle social

N1

-50

PVE 4.2 Fiscalizao

N3

100

PVE 4.3 Transparncia dos processos

N2

100

PVE 5.1 Capacidade de articulao e negociao

N1

-40

PVE 5.2 Domnio/ poder

N2

45

PVE 5.3 Natureza da relao entre os atores

N2

50

PVE 5.4 Expertise (know-how) dos atores

N2

50

PVE 6.1 Condies gerais de comunicao interna e externa

N2

PVE 6.2 Suficincia da estrutura de comunicao

N1

PVE 7.1 Informaes confiveis

N3

100

PVE 7.2 Acesso informao

N2

PVE 7.3 Dinmica do fluxo de informao

N2

PVE 7.4 Suficincia da estrutura de gerao e anlise de informao

N2

100

PVE 8 Cognio

N2

100

PVE 9.1 Capacidade coordenativa

N2

100

PVE 9.2 Suficincia da estrutura de coordenao

N1

Critrios

FONTE: Questionrio

5.1.2. PERFIL DE IMPACTO DAS AES POTENCIAIS

Tendo feito a avaliao local das aes potenciais, em todos os critrios e

subcritrios, foi possvel comparar as aes e identificar quais so os pontos fortes e

127

fracos na governana em rede do programa. Para isso, traou-se um perfil de

impacto do Programa Bolsa Famlia, conforme Figura 12. No eixo horizontal est a
identificao dos critrios (PVFs) e subcritrios (PVEs) e no eixo vertical, marca-se o
desempenho do Programa Bolsa Famlia, lembrando que o valor 0 representa o
nvel Neutro e o valor 100 o nvel Bom.

200
150

Pontuao

100
50
0
-50
-100
PVE 1.1
PVE 1.2
PVE 1.3.1
PVE 1.3.2
PVE 1.3.3
PVE 2.1
PVE 2.2
PVE 2.3.1
PVE 2.3.2
PVE 2.3.3
PVE 3.1
PVE 3.2.1
PVE 3.2.2
PVE 3.3.1
PVE 3.3.2
PVE 4.1
PVE 4.2
PVE 4.3
PVE 5.1
PVE 5.2
PVE 5.3
PVE 5.4
PVE 6.1
PVE 6.2
PVE 7.1
PVE 7.2
PVE 7.3
PVE 7.4
PVF 8
PVE 9.1
PVE 9.2

-150

Bom

Neutro

Pontos de Vista

PBF

FIGURA 12 PERFIL DE IMPACTO DAS AES POTENCIAIS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

FONTE: Questionrio

Como pode ser observado na Figura 12, os resultados do Programa Bolsa

Famlia apresentaram, de forma geral, ser menos satisfatrios nas condies
estruturais da rede (PVE1.1 a PVE 5.4) que nas condies operacionais (PVE 6.1 a
9.2).
Do total de 31 pontos de vista avaliados, 11 receberam pontuao zero,
representando que nesses itens o programa alcanou o nvel Neutro, o mnimo
esperado pelos decisores.
Dos que alcanaram o nvel Neutro esto os seguintes PVEs: confiana,
sanes,

normas

procedimentos,

funo

dos

atores,

sustentabilidade

organizacional, suficincia de recursos humanos, condies gerais de comunicao

interna e externa, suficincia da estrutura de comunicao, acesso informao,
dinmica do fluxo de informao e suficincia da estrutura de coordenao. Esse

128

resultado demonstra que o programa consegue operar num nvel tolervel, porm
precisa de aperfeioamento nesses pontos.
Foram 3 os PVEs que obtiveram nvel insatisfatrio na avaliao, entre eles
esto: rotatividade de recursos humanos (gestores federais, estaduais, municipais),
atuao do controle social, capacidade de negociao e articulao dos atores. Isso
significa uma interferncia negativa ao bom desempenho em rede do programa.
A avaliao tambm identificou 5 critrios arenas decisrias, repasse de
recursos financeiros, natureza da relao entre os atores, domnio/ poder e expertise
dos atores entre o nvel Neutro e Bom, identificado-os como uma condio
razovel e 12 pontos de vista que atingiram o nvel Bom, ou seja, o nvel mximo
que o decisor considera factvel/ dentro da expectativa. So eles: participao no
processo decisrio, prestao de contas, incentivos, sobrecarga de atribuies,
sobreposio de tarefas, suficincia de recursos financeiros para operar o programa,
fiscalizao, transparncia dos processos, informaes confiveis, suficincia da
estrutura de gerao e anlise de informao, compreenso sobre o programa,
capacidade coordenativa.

5.1.3. AVALIAO GLOBAL DOS RESULTADOS

Para efetuar a avaliao global de uma ao potencial em um modelo

multicritrio, h uma frmula de agregao aditiva, que para efetu-la so
necessrias duas informaes: 1) a performance local da ao potencial, obtida por
meio dos descritores e da aplicao do questionrio e, 2) as taxas de substituio do
modelo. Abaixo segue a frmula:

VG =

wi.vi(a)
1=1

129

Em que:
VG Valor global do desempenho do programa
v1(a), v2(a), ... vn(a) Valor parcial da ao a nos critrios 1, 2, ..., n.
w1, w2, wn Taxas de substituio dos critrios 1, 2, ..., n.
Esta equao deve atender s seguintes restries:

O somatrio das taxas de substituio deve ser igual a 1.

w1 + w2 + w3 + ... + wn= 1

O valor das taxas de substituio deve ser maior do que 0 e menor do que 1.
1 > wi > 0 para i = 1, 2, ..., n.

O valor parcial de uma ao fictcia com impacto no nvel Bom igual a 100

em todos os critrios.
vi(aBom) = 100 para i = 1, 2, ..., n.

O valor parcial de uma ao com impacto no nvel Neutro igual a 0 em

todos os critrios.
vi(aNeutro) = 0 para i = 1, 2, ..., n.

O valor global de uma ao com impacto no nvel Bom igual a 100 em todos

os critrios.
V(aBom) = 100

O valor parcial de uma ao com impacto no nvel Neutro igual a 0 em

todos os critrios.
V(aNeutro) = 0

Aplicando-se os valores do programa frmula, foram obtidos os seguintes

resultados:

130

TABELA 6 AVALIAO NOS CRITRIOS E AVALIAO GLOBAL

Ordem
1

AO POTENCIAL

VALORES OBTIDOS

VALORES MXIMOS

3,1

14,0

PVF 5: Atores

PVF 7: Informao

9,8

14,0

PVF 3: Sustentabilidade

0,3

13,0

PVF 2 Institucionalizao

4,7

12,0

PVF 9: Coordenao

6,0

12,0

PVF 6: Comunicao

0,0

11,0

PVF 4: Controle

7,8

10,0

PVF 1: Capital Social

2,9

7,0

PVF 8: Cognio

7,0

7,0

VALOR GLOBAL

42

100

FONTE: HIVIEW

Os resultados da avaliao global mostraram que o desempenho da

governana em rede do Programa Bolsa Famlia, na viso do MDS, no foi to
satisfatrio 42 de um total mximo de 100 pontos64. Isso se deveu tanto ao nmero
elevado de subcritrios avaliados com pontuao zero, quanto aos subcritrios que
obtiveram um pior desempenho e que, por sua vez, possuam maior peso,
acarretando desvalorizao em sua pontuao.
Importante destacar, que no existem, segundo o paradigma construtivista,
valores corretos/ timos para estes parmetros, pois a avaliao das aes
potenciais baseou-se em um modelo multicritrio, cujos parmetros foram obtidos
por meio dos julgamentos do decisor. Por isso, a grande importncia de se realizar
uma anlise de sensibilidade do modelo utilizado.

5.2.

ANLISE DE SENSIBILIDADE

A anlise de sensibilidade o exame da robustez das respostas do modelo

frente a alteraes nos parmetros avaliativos. Ela permite que se saiba se uma
pequena alterao, por exemplo, da taxa de compensao de um critrio ou da
performance de uma ao, causar uma grande variao das aes potenciais

64

O valor de 100 pontos corresponde ao peso cumulativo que o tomador de deciso atribuiu para
cada PVF, aplicando-se o mtodo Swing Weights.

131

(ENSSLIN, 2001, p. 269). Se o resultado final sofrer grandes alteraes devido a

pequenas flutuaes nas taxas de substituio, o modelo no robusto.
uma fase importante na aplicao de qualquer modelo, uma vez que
contribui para superar a falta de preciso na determinao dos valores dos
parmetros, gerar conhecimento sobre o problema, aumentar a confiana nos
resultados obtidos e/ ou proporcionar aes de aperfeioamento.
A anlise consistiu em observar se uma variao de 10% para mais ou para
menos nas taxas de substituio dos trs PVFs, considerados de maior importncia,
de acordo com o sistema de valores do decisor65, alteram a ordem de desempenho
do programa. Os PVFs utilizados para essa anlise foram:

PVF 5: Atores

PVF 7: Informao

PVF 3: Sustentabilidade

FIGURA 13 ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 5 - ATORES

FONTE: HIVIEW

65

A hierarquizao dos critrios foi obtida conforme mostrado na Tabela 2.

132

FIGURA 14 ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 7 - INFORMAO

FONTE: HIVIEW

FIGURA 15 ANLISE DE SENSIBILIDADE DO PVF 3 - SUSTENTABILIDADE

FONTE: HIVIEW

133

O que se pretende com a anlise grfica de sensibilidade traar retas que

representem a avaliao global das aes potenciais em funo da variao da taxa
de substituio de um dos critrios do modelo (ENSSLIN, 2001, p.274). Nessa
lgica, o eixo x representa a variao da taxa de substituio do critrio e o eixo y
a avaliao global obtida no critrio. A faixa verde indica o quanto a taxa de
substituio pode variar sem que se altere a ordenao de desempenho do PBF
(representado pela cor vermelha) e PBF 1 (representado pela cor verde), sendo que
o PBF corresponde aos valores adquiridos a partir da avaliao global e o PBF 1
indicada uma simulao do valor mximo que o programa poderia alcanar.
Verificou-se pelos grficos que o modelo no se mostra sensvel, j que apenas uma
variao de 100% para mais no valor da taxa de substituio dos PVFs indicados
alteraria a ordenao entre PBF e PBF 166.
O mesmo procedimento foi realizado para os demais PVFs, confirmando-se
a robustez do modelo.
Mediante este conjunto de informaes, encerra-se a fase de avaliao do
modelo proposto, oferecendo condies aos gestores do Programa Bolsa Famlia
tomarem decises a fim de melhorar a capacidade de gesto do programa em um
ambiente de mltiplos atores.

5.3.

ANLISE DOS RESULTADOS DO MODELO

Esta seo analisa os critrios e subcritrios de avaliao da governana em

rede e sua interferncia na gesto do programa sob uma perspectiva qualitativa,

conjugando os resultados da aplicao da metodologia MCDA com as entrevistas
realizadas com profissionais do mbito federal atuantes no nvel de gerncia do
programa, a fim de trazer maiores esclarecimentos sobre razes que levam o PBF a
possuir pontos fortes e fracos no gerenciamento de vrios atores.

66

Ressalta-se que a anlise de sensibilidade para este trabalho no se faz to necessria, j que a
comparao feita entre os resultados obtidos pelo PBF e os valores obtidos por uma situao ideal
(PBF 1), o que impossibilitaria alterao de ordem entra eles. Sua aplicao seria imprescindvel se
houvesse comparao da aplicao do MCDA sobre o programa em diversas localidades.

134

1. Capital Social

O critrio capital social foi dividido em trs subcritrios: confiana mtua

entre os atores, accountability e participao no processo decisrio.
Quanto ao grau de confiana entre os atores envolvidos no programa,
verificou-se um bom relacionamento entre o MDS, MEC e MS, h um entendimento
no MDS que essa uma relao j consolidada.
Entretanto observou-se certa deficincia na relao entre a CEF e o MDS. A
CEF trabalha na parte operacional do programa, executando essencialmente duas
tarefas: 1) pagamento: o agente pagador, emite carto e paga benefcio,
destacando-se que a CEF tem uma excelente capilaridade e uma boa executora
dessa tarefa; 2) operao: nesse caso, o nvel de confiana no to alto quanto
com os outros atores. A fragmentao dos processos excessiva, o que pode
causar certa fragilidade. O MDS se esfora para se apropriar dos detalhes de cada
operao realizada pela Caixa at seu resultado fim. A confiana em relao a esse
ator no est no patamar desejvel. A no apreenso detalhamento operacional
uma questo preocupante, mas que est sob controle.
Um outro ponto levantado em relao ao estado, o qual, conforme
percepo do governo federal, no se sente confortvel se o municpio fala
diretamente com o MDS e vice-versa, o que pode comprometer o nvel de confiana
entre estados e municpios sob sua jurisdio. Ressalta-se que essa situao
agravada, dado que a Constituio Federal de 1988 no deixou claro o papel dos
estados.
Segundo a Secretria Nacional de Renda de Cidadania:
Em geral, no h quebra ou falta de confiana entre os atores, mas h um
esforo para manter a mobilizao/ convencimento dos atores, j que o
MDS no tem poder convocatrio para promover a participao no
programa, principalmente, na arena intragovernamental (MEC, MS, CEF).

A anlise da accountability67, para esse critrio, se restringiu prestao de

contas e responsabilizao das aes (incentivos e sanes). Quanto prestao

67

A idia de accountability tambm poderia estar ligada parte de controle do programa, mas por
motivos operacionais da pesquisa optou-se por agreg-la na parte de capital social, o que no
prejudica o entendimento da anlise.

135

de contas dos atores, percebeu-se a existncia de sistemas claros e transparentes.

realizada direto ao rgo de controle interno (CGU) e tambm via relatrio de
prestao de contas SENARC anualmente e pelo controle externo (TCU). No caso
da CEF (detentora dos processos), a prestao de contas prevista em contrato e
sua aprovao est condicionada a anlise do servio prestado com base em 18
indicadores (medio dos servios prestados que permite demonstrar deficincias)
sinalizados no Acordo de Nvel de Servios (ANS) e a consolidao e recursos que
foram administrados para o pagamento de benefcios. A verificao do cumprimento
dos servios realizada pela Comisso ANS, se houver descumprimento caber
sanes. Por se tratar de contrato, h previso de sanes contratuais de acordo
com a lei de licitaes e contratos 8.666/93.
No que se refere responsabilizao das aes, existem mecanismos de
estmulo para estados e municpios como o termo de adeso, que estimula o
cumprimento de diversas responsabilidades municipais em troca de recebimento de
recursos. Outro incentivo para esses atores a melhoria na gesto do programa via
transferncia de recursos, medida pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD).
Quanto aos mecanismos de sanes, a maioria no est diretamente ligada
ao operacional do programa. a rede de fiscalizao, formada pelos Ministrios
Pblicos, CGU, TCU, que se encarrega de punir aqueles atores que no cumprem
as normas e os procedimentos legais, as metas, a execuo do programa e
oramentos. Um outro instrumento a atuao do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), que no repassa recursos caso os
municpios no informem a freqncia escolar com a periodicidade estabelecida.
Verificou-se que o processo decisrio passa, principalmente, pelo MDS,
MEC e MS, sendo que o MDS tem um papel preponderante na tomada de deciso.
Esses atores definem calendrios, melhorias quanto ao sistema de informao,
prestao de contas, entre outros. Existem momentos de tenso. Os estados e os
municpios no entram diretamente no processo decisrio, se colocam mais como
canais consultivos que auxiliam as decises. Em casos mais espordicos, outros
atores podem surgir como tomadores de deciso ou como rgos consultivos, por
exemplo: instncias de controle social, conselhos de Assistncia, Comisso
Intergestora Tripartite (CIT), Frum Nacional de Secretrios de Estados de
Assistncia Social (FONSEAS), Colegiado Nacional de Gestores Municipais de

136

Assistncia Social (CONGEMAS), Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de

Educao (UNDIME), esse ltimo de forma mais incipiente.

2. Institucionalizao

O critrio institucionalizao foi distribudo em trs subcritrios: normas e

procedimentos; diviso de competncias; arenas decisrias.
A SENARC avana muito na questo da institucionalizao do programa, h
leis, portarias, decretos, instrues normativas e operacionais. Criou-se uma cultura
institucional baseada em normas formais. Para uma das gestoras entrevistadas,
essa institucionalizao facilita o gerenciamento de mltiplos atores e no tanto
burocratiza.
H um esforo de regulamentao do programa. Porm, normas e
procedimentos no so claros para todos os atores. Por exemplo, muito difcil para
o municpio apreender todos os fluxos do programa. No h clareza do fluxo dos
processos, mesmo havendo uma srie de esforos, por parte do MDS, na emisso
de regras e instrues. Segundo um dos gestores do programa, isso no prejudica a
gesto do programa, mas o limita muito.
Para o coordenador geral de acompanhamento e qualificao do cadastro,
h uma falta de entendimento de quem faz o qu no nvel operacional e, at
mesmo, no nvel estratgico. As deficincias de compreenso das tarefas no mbito
federal repercutem na esfera local.
Quanto s arenas decisrias, constatou-se que existe um conselho gestor do
PBF rgo colegiado de carter deliberativo previsto na lei 10.836/04 que cria o
programa, mas que se reuniu poucas vezes. As reunies so convocadas conforme
a necessidade, as decises precisam ser geis devido dinmica do programa, por
isso a no atuao constante do conselho gestor, j que sua mobilizao acarretaria
demora no processo de tomada de decises. Atores externos a rede podem
eventualmente participar de reunies. H uma tentativa de se criar um frum
intersetorial que renam, alm dos atores-chave do programa, a Secretaria Nacional
de Assistncia Social (SNAS), CONGEMAS, FONSEAS e UNDIME.

137

O subcritrio diviso de competncias foi analisado em trs dimenses:

funes dos atores, sobrecarga de atribuies e sobreposio de tarefas. Ficou
evidente que as funes dos atores so claramente definidas, mas a incompreenso
dessas atribuies ainda permeia a maioria dos municpios. Entretanto, nenhum ator
se mostra incapaz de realizar algum comando ou atribuio, que no h
sobreposio de tarefas, porm destacou-se, sobre esse ltimo que quando da
implantao do programa, havia muitos problemas de inconsistncias no cadastro
das famlias. Era comum que a CEF realizasse atividades de competncia do
municpio como: digitar formulrios, instalar software de cadastramento, distribuio
de carto para os beneficirios. A prefeitura no se sentia responsvel por algumas
de suas aes e culpabilizava a CEF se em um dos processos, que era atribuio do
municpio, no estivesse de acordo com os padres estabelecidos.

3. Sustentabilidade

O critrio sustentabilidade foi analisado sob trs aspectos: organizacional,

de recursos humanos e financeira.
Sobre o aspecto organizacional, os gestores enfatizaram que o PBF est
suficientemente blindado pelo seu grau de institucionalizao para continuar suas
aes, mesmo na ocorrncia de troca de governos, mudanas ministeriais,
reorganizao administrativa, alm disso, um programa bem avaliado no que se
refere ao seu impacto, j tem uma dinmica prpria incorporada e possui um volume
alto de recursos. Entretanto, fragilidades podem ocorrer no caso de mudana de
governo, como por exemplo, se houver uma deciso de se colocar as instncias de
deciso e gesto do programa de volta na Presidncia da Repblica; fragmentar a
localizao do cadastro, que hoje se concentra na SENARC; retirar a
posio/liderana da SENARC do PBF, com diminuio do efetivo, pois, atualmente,
a Secretaria tem status de instncia de gesto e monitoramento do programa, j que
se apropriou dos processos que o fundamentam.
No que se refere sustentabilidade de recursos humanos constatou-se
elevada rotatividade de gestores municipais do PBF, essa mobilidade alta dos
gestores uma preocupao permanente do MDS. Cerca de 50 solicitaes de

138

troca de gestores municipais chegam SENARC, por semana, esse dado

corresponde a 3,59% do total de 5.560 gestores municipais que so trocados
mensalmente. Destaca-se que esse dado parece ser irrelevante, mas pode acarretar
prejuzos ao andamento do programa em sua gesto local, uma vez que o novo
gestor ter que aprender e entender, em pouco tempo, toda a complexidade e
exigncia do programa. Porm, mesmo com essa rotatividade alta, foi destacado
pelas entrevistas, que houve melhora na capacidade de gesto local nos seguintes
aspectos: repasse de recursos, disseminao de informaes, acessibilidade ao
boletim semanal para gestores, o qual tem carter tcnico e trata de aspectos
operacionais do programa. Verificou-se tambm um nmero insuficiente de
profissionais trabalhando no programa, principalmente em mbito federal, que soma
um total de 150 pessoas e conta com um grande contingente de pessoas
terceirizadas.
Hoje, destinado ao programa cerca de 10,9 bilhes de reais por ano,
quantia que se mostra suficiente para sua execuo, conforme as entrevistas
realizadas. O repasse desses recursos para as secretarias estaduais e municipais,
bem como o pagamento de benefcios ocorre periodicamente, no se constatando
atrasos que prejudiquem o andamento do programa.

4. Controle

Para analisar o critrio controle foram consideradas trs dimenses:

instncia de controle social do programa, fiscalizao e a transparncia dos
processos.
Quanto ao controle social previsto para atuar no programa, constatou-se que
incipiente, sofre um problema de estrutura e falta de financiamento, fato que
prejudica sua mobilizao. Alm disso, essas instncias de controle no so nem
conhecidas (e reconhecidas) pelas famlias como locus de participao. instalado
por ato do prefeito, o que gera problemas quanto sua autonomia. Outro elemento
que agravou sua situao foi a escolha do MDS em investir em normatizao e
informatizao, deixando para segundo plano o investimento em controle social.

139

Como dito anteriormente, foi criada uma rede pblica de fiscalizao do

programa formada pelos Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, ControladoriaGeral da Unio (CGU) e Tribunal de Contas da Unio (TCU). Essa rede atua em
parceria com o MDS, principalmente com relao troca de informao, sem,
contudo perderem a natureza de sua atribuio, atuando de forma constante, a fim
de fortalecer o monitoramento e o controle das aes voltadas execuo do
programa.
Sobre a transparncia dos processos, destaca-se que h uma lista pblica
de famlias atendidas pelo programa no site do MDS e tambm informaes no
portal da transparncia. Por ser um programa de grande porte, est sob o olhar de
muitos atores internos e externos, dessa forma, qualquer ao do programa deve
ser justificada de maneira clara e detalhada.

5. Atores

Detectou-se que os atores-chave, do ponto de vista da gesto do programa,

so: governo federal (MDS, MEC, MS), municpios (secretarias estaduais e
municipais) e Caixa Econmica Federal. E que os atores envolvidos no programa
como um todo, alm desses, so os estados, organizaes da sociedade civil e
beneficirios.
Sob a perspectiva dos atores, foram considerados os aspectos referentes
capacidade de articulao/ negociao; domnio/ poder; natureza da relao;
expertise (know-how) para executar tarefas.
Quanto capacidade de articulao e negociao, possvel afirmar que h
grande dificuldade na gesto compartilhada. As secretarias estaduais e municipais
de sade, educao e assistncia social que deveriam articular-se para maximizar o
potencial do programa na promoo da intersetorialidade e na viabilizao de aes
complementares no se conversam, h uma disputa de espao, poder e oramento.
Porm, percebido que a rea de educao possui uma articulao mais bem
desenvolvida que a da sade.

140

Outro ator que se destaca com pouca capacidade de se articular e seria

pea fundamental para intermediao da relao municpio-governo federal so os
estados, o qual se coloca cada vez mais como mero despachante e coletor de
tarefas que algum que detm as polticas, sendo sua atuao no programa
marginal, condio agravada pela prpria Constituio de 1988, que os deixou em
um quadro de indefinio de competncias/ vazio institucional. Entretanto, h um
movimento contra essa situao, na medida em que h estados que promovem
fruns de discusso e encontros com os municpios de sua jurisdio para discusso
sobre o apoio implementao do programa.
Em relao ao domnio/poder, verificou-se que MDS d as principais
diretrizes do PBF, mas h um consenso sobre esse desenho. A gesto do governo
federal tem um papel preponderante, assim como os municpios que executam o
programa na ponta. Alm disso, h uma forte interdependncia entre os atoreschave, principalmente em relao Caixa Econmica Federal agente operador.
Sobre a natureza da relao, destaca-se que a cooperao entre os atores
predomina, mas convive com momentos de tenso e conflitos. Outro aspecto
relevante que a definio clara de tarefas no permite a competio no que diz
respeito operao e execuo do programa. Entretanto, do ponto de vista poltico,
MDS e Caixa competem sobre o mrito dos resultados positivos do programa.
Em geral, possvel afirmar que a maioria dos atores-chave detm Knowhow para executar suas tarefas. Todavia, o bom desempenho do municpio est
atrelado experincia e amadurecimento sobre as questes sociais, que alguns
adquiriram e outros no, incorporao sobre informaes do programa e
rotinizao operacional que os municpios agregaram. Ao longo desses quatro anos
de existncia do programa, possvel afirmar que houve avanos na capacidade
dos atores desenvolverem suas atividades, uma vez que se visualizam melhorias
relativas, por exemplo, qualidade do cadastro e do acompanhamento das
condicionalidades pelos municpios.

141

6. Comunicao

Sobre as condies gerais de comunicao entre os atores, constatou-se

por meio das entrevistas que a estratgia de comunicao no mbito federal
(horizontal) flui bem. Porm, quando a estrutura mais verticalizada, ou seja, do
mbito federal para os municpios, a comunicao se torna mais deficiente, uma vez
que so 5.560 municpios. Por exemplo, se o MDS emite a informao ou instruo
normativa, o feedback dos municpios demorado.
A comunicao tambm foi apontada como insuficiente entre os gestores do
PBF e os beneficirios, que tm dvidas bsicas sobre o funcionamento do
programa, o clculo do valor dos benefcios, suas responsabilidades, que vo alm
do cumprimento das contrapartidas, mas que tambm passam pela atualizao
cadastral, bem como seus direitos e garantias para o recebimento do benefcio.
Quanto suficincia da estrutura de comunicao, foi detectado o seguinte:
que o portal do MDS tem muita informao e precisava ser melhorado. Os canais de
voz so insuficientes para atender todas as demandas dos estados e municpios.

7. Informao

O critrio informao foi decomposto em 4 subcritrios: confiabilidade da

informao; acesso; dinmica dos fluxo de informao do programa; suficincia da
estrutura especializada para gerar e analisar as informaes.
As informaes so confiveis, mesmo dependendo da interveno humana
em muitos processos e havendo um descompasso de tempo para disponibiliz-las a
todos os atores que delas necessitam. A informao disponibilizada pelo MDS, MS e
MEC, por exemplo, percorre vrios caminhos at chegar ao municpio e estado e
vice-versa. O MDS responsvel pelo cadastramento nico, enquanto o MEC e MS
so os responsveis pelo repasse de informaes sobre as condicionalidades do
programa ao MDS.
Na sade, as informaes so agregadas e no personalizadas, h
impreciso,

por

exemplo,

do

universo

de

gestantes,

que

dificulta

142

acompanhamento de condicionalidades, fragilizando muito o desenho do Bolsa

Famlia. Diferente do que ocorre no sistema informacional de educao, em que os
dados so individualizados, contendo a freqncia escolar de cada aluno e motivos
de descumprimento de condicionalidades.
Entretanto, as informaes acerca das condicionalidades do programa
melhoraram nestes 4 anos de existncia do programa. Houve reduo do n de
municpios em situao 100/100, ou seja, municpios que alegaram ter atendido
100% das condicionalidades exigidas nas reas de educao e sade. Existem
conversas entre o MDS e o MS a fim de mudar os sistemas informacionais atuais
para acompanhamento individualizado (NIS a NIS).
Quanto ao acesso s informaes referentes ao programa, o MDS emite,
semanalmente, um informe (Boletim) sobre o PBF, um dos instrumentos mais
importantes de informao, o que tem gerado um resultado positivo, principalmente,
para os municpios, os quais executam o programa na ponta, mesmo no sendo um
instrumento suficiente de divulgao.
Em relao dinmica do fluxo de informao e a suficincia da estrutura
especializada para gerar e analisar dados, apesar de terem que passar por
aperfeioamentos, atendem razoavelmente as necessidade do programa. Os
sistemas no so integrados de forma automatizada, mas h uma integrao de
rotina. H propostas de os sistemas informacionais do programa serem
compartilhados, quanto a essa iniciativa, j est em construo o Sistema de Gesto
de Condicionalidades (SICON), que consolidar informaes recebidas dos sistemas
especficos de registro de condicionalidades dos ministrios da Educao e da
Sade.

8. Cognio
O critrio cognio, para este estudo, referiu-se compreenso dos atores
acerca do programa. Os gestores entrevistados ressaltaram que houve avanos
significativos quanto apreenso dos objetivos, intenes e estratgias do PBF,
uma vez que a dinmica do programa tem sido incorporada rapidamente pelos
atores envolvidos.

143

9. Coordenao
Sobre a coordenao foram analisados os aspectos de capacidade e
suficincia da estrutura coordenativa. Acerca do primeiro aspecto, ficou evidente que
coordenar as aes do programa no mbito federal no to difcil, j que envolve
poucos atores (MDS, MEC, MS, CEF). Entretanto, coordenar os municpios torna-se
um desafio devido ao seu nmero elevado. Esses atores tm muita autonomia para
atuar.
O MDS consegue transmitir informaes, sinaliza e divulga alguns eixos de
ao, porm a concretizao dessa ao no realizada de forma imediata. difcil
ter controle das aes em todos os municpios. Diante dessa situao, a exigncia e
o rigor de prazos que parte da SENARC/ MDS um instrumento essencial para
gerenciar as aes.
Quanto estrutura de coordenao, essa se mostra insuficiente devido
dimenso do programa e um quadro reduzido de profissionais no mbito da
SENARC. Numa possvel reestruturao do MDS, fala-se na criao de mais um
departamento

no

mbito

da

Secretaria

Departamento

de

Gesto

de

Condicionalidades.

5.4.

RECOMENDAES

Diante do exposto, em que foram destacados os pontos fortes e fracos da

governana

em

rede

do

Programa

Bolsa

Famlia,

sero

apresentadas

recomendaes que possam auxiliar os tomadores de deciso, principalmente do

mbito federal, a melhorar a capacidade de gesto do programa.
Entre os pontos de vista analisados, foram identificados os seguintes pontos
fracos: capital social PVEs confiana e sanes; institucionalizao PVEs
normas/

procedimentos

funes

dos

atores;

sustentabilidade

PVEs

organizacional e de recursos humanos; controle PVE controle social; atores PVE

articulao/negociao; comunicao PVEs condies gerais de comunicao
interna/ externa e suficincia da estrutura; informao PVEs acesso e dinmica do

144

fluxo de informao; coordenao PVE suficincia da estrutura, aos quais so

feitas sugestes.
Para melhorar a confiana entre o MDS e a CEF e, assim, fortalecer o
capital social, recomenda-se a criao de um sistema de informao integrado de
monitoramento entre esses dois atores, no intuito de acompanhar no detalhe as
funes do agente operador para garantir que nenhum processo operacional do
programa fique incompleto.
No que se refere s sanes para os atores que no cumprem suas devidas
responsabilidades, ficou evidente esse tipo de ao apenas para a CEF, a qual
mantm um contrato de prestao de servios com o MDS. Os demais atores68,
como estados e municpios, no possuem sanes previstas pelo programa, uma
vez que a relao desses atores com o governo federal uma relao de
cooperao entre entes federados, sendo difcil a aplicao de qualquer punio que
pudesse caracterizar interveno no papel de atores autnomos.
Destacou-se pelas entrevistas e pela aplicao do questionrio que alguns
atores, principalmente, os municpios no detm compreenso clara das normas
procedimentos do programa, o que pode impactar sobre o entendimento de suas
funes. Dessa forma, aconselha-se que o MDS invista mais em processos de
capacitao continuada nos aspectos operacionais e estratgicos, bem como
promova encontros regionais entre estados e municpios na tentativa de diagnosticar
dificuldades e experincias bem sucedidas quanto gesto do programa.
A sustentabilidade organizacional foge do controle do prprio programa, que
poder sofrer interferncias de aspectos externos, como troca de governo, mudana
ministerial e reorganizao administrativa. No entanto, sugere-se que o processo de
institucionalizao do programa por meio de leis, decretos, portarias seja capaz de
dar sustentabilidade necessria continuidade do programa, sem, contudo,
burocratiz-lo.
Para diminuir a fragilidade na atuao dos recursos humanos causada pela
rotatividade elevada de gestores municipais sugere-se um aditivo ao termo de
adeso inserindo algumas propostas acerca do perfil do gestor local, como formao
de nvel superior e pertencimento ao quadro efetivo da administrao pblica para
68

Os beneficirios possuem sanes previstas no caso de descumprimento de condicionalidades,

mas sua anlise no foco deste estudo.

145

atuarem no programa, respeitando-se, contudo, autonomia organizacional do

municpio. Quanto insuficincia de recursos humanos percebida, principalmente,
no mbito federal, sugere-se a realizao de concurso pblico para cargos de
tcnico e analista.
Ficou claro que a atuao das instncias de controle social do programa
precisa melhorar e ganhar autonomia, para tanto necessrio um diagnstico
preciso sobre sua atuao e um acompanhamento mais prximo de seu trabalho,
reforo aos conselhos estaduais que deveriam ser apoio dos municpios e,
principalmente, capacitao de conselheiros. Os poderes pblicos devem incentivar
a intersetorialidade dos membros do conselho, com representantes da sade,
educao, assistncia social e sociedade civil. Alm disso, faz-se necessrio
repasse constante de recursos do IGD a essas instncias.
Quanto capacidade de articulao e negociao dos atores, percebeu-se,
neste estudo, a preponderncia do nvel federal no estabelecimento da agenda do
Bolsa

Famlia,

fato

acentuado

pela

transferncia

de

recursos

gesto

descentralizada, que aumenta a capacidade de atuao das prefeituras, mas que as

coloca essencialmente envolvidas em processos operacionais, constatando uma
ausncia no foco estratgico para o gerenciamento do programa, o que acarreta
incipincia em sua capacidade de negociar e articular. Dessa maneira, para
melhorar a atuao dos municpios, atores-chave do programa, sugere-se agregar
instrumentos gerenciais na rotina das secretarias municipais, capacitando-as em
aspectos de planejamento, implementao, monitoramento e avaliao de
programas sociais, a fim de agregarem instrumentos que possibilitem entre outras
atividades, avanos na construo de aes complementares por meio de redes69 e
ao regionalizada pela adoo de consrcios que reunissem os recursos fsicos e
financeiros dos municpios para a gesto coordenada do programa, que resultem
num jogo de responsabilidades mtuas e na implantao da intersetorialidade.
Destacou-se uma atuao marginal do estado no programa, a qual
agravada pelo relacionamento direto da Unio com as instncias municipais e pela
dependncia dos municpios em relao aos recursos provenientes da esfera
federal, aliada a essa situao est o desafio de articulao com polticas
69

Existe uma forte tendncia no campo das polticas sociais para a criao de redes locais que
vinculam fortemente a gesto das polticas a um territrio e a uma populao especficos.

146

complementares, j que depende principalmente da viso territorial e da

identificao de potencialidades regionais, o que poderia representar um mecanismo
capaz potencializar o papel dos governos estaduais na execuo do programa.
No intuito de aperfeioar o aspecto informacional do programa, que aparece
como um item problemtico, recomenda-se a integrao dos sistemas de
informao, principalmente, para o acompanhamento de condicionalidades, bem
como a criao de um sistema de controle estatstico dos municpios que receberam
informaes sobre o programa pelo MDS, alm de mecanismos de auditorias de
informao mediante cruzamento com outras bases de dados como: Detran, receita
federal, previdncia social a fim de descobrir beneficirios com perfis potenciais de
fraude.
No intuito de otimizar o processo de comunicao, que influencia a
mobilizao e estmulo a relao intergovernamental, recomenda-se a instalao de
fruns institucionalizados para troca de informaes e experincias de estados e
municpios quanto execuo do programa. Aperfeioar a iniciativa, promovida pelo
MDS, de premiar prticas inovadoras de gesto70 do Programa Bolsa Famlia nos
estados e municpios.
O governo federal tem um forte papel coordenador/ indutor do programa,
porm sua estrutura de coordenao mostrou-se insuficiente para gerenciar aes
de mltiplos atores, uma vez que conta com uma equipe pequena, que perde gente
e no possui infra-estrutura tecnolgica bem desenvolvida, ou seja, muito acontece
na base do esforo pessoal. A instalao de equipes multisetoriais de coordenao
do programa seria, por exemplo, uma medida para monitorar a oferta de servios
essenciais de sade, educao, acompanhamento alimentar e nutricional no intuito
de viabilizar o cumprimento das condicionalidades pelas famlias beneficirias, os
avanos na gesto do programa, nas aes complementares e na atuao das
instncias de controle social.

70

O objetivo do prmio identificar as melhores prticas na gesto do PBF nos estados, Distrito
Federal e municpios, em sete categorias: cadastramento de pblico-alvo; gesto de benefcios;
gesto de condicionalidades; fiscalizao; controle social; articulao de atividades de qualificao
profissional, erradicao de trabalho e renda e outras aes de desenvolvimento de oportunidades
para famlias do PBF; acompanhamento das famlias beneficirias e integrao entre o PBF e o
Programa de Ateno Integral s Famlias (PAIF).

147

CONSIDERAES FINAIS

Como foi discutido, no existe uma nica receita a ser seguida para a
elaborao de polticas pblicas:
[...] os processos de formulao de polticas so muito complexos, devido
multiplicidade de atores que deles participam, com diferentes graus de
poder; aos horizontes temporais e incentivos; variedade de cenrios em
que atuam; e grande diversidade das regras do jogo que podem repercutir
sobre o modo como se atua (BID, 2007, p. 7).

As polticas pblicas necessitam de aes especficas por parte dos agentes

e diversas formas de cooperao, o que requer um processo de negociao e trocas
entre atores polticos interagindo em diversas arenas. E nesse mbito que a
anlise de redes se incorpora com a idia central de que as polticas so o resultado
de interaes constantes entre uma multiplicidade de atores.
A existncia de um ambiente de demandas complexas exige que o governo
construa relaes de interdependncia funcional entre diversos atores na
consecuo de poltica pblicas e intercmbio de recursos com base numa viso de
complementariedade de interesses e confiana.
Foi explorado na literatura que a relao entre estrutura, redes e atores
recproca. Atores mudam a estrutura, enquanto a estrutura limita os atores. As redes
mediam as relaes, elas tanto so limitadas como mudadas pelas estruturas,
enquanto influenciam a estrutura dentro da qual os atores barganham. Tanto a
barganha quanto o comportamento negociativo modificam a rede.
A governana, tratada neste estudo, pode ser entendida como um sistema
de administrao em rede. Segundo Martnez (2005, p.13), ela implica uma forma
nova e diferente de governar caracterizada pela interao entre uma pluralidade de
atores, relaes horizontais, busca de equilbrio entre o poder pblico e sociedade
civil e a participao no governo da sociedade em geral, e no de um nico ator,
seja este poltico, econmico, social ou cultural. Esse conceito implica englobar
todas as instituies e relaes existentes nos processos de governo.
Por meio de um bom desempenho da governana em rede possvel
garantir a mobilizao dos recursos dispersos e dar respostas eficazes aos

148

problemas de polticas pblicas. Ou seja, a capacidade de gesto de um programa

implica dominar aspectos referentes coordenao e cooperao entre vrios
atores, aos recursos disponveis, estrutura social, ao grau de institucionalizao.
No que se refere dinmica de relaes entre entes federativos Paul
Pierson destaca que, o entrelaamento dos nveis de governo a regra bsica na
produo e gerenciamento de programas pblicos, especialmente na rea social. No
caso brasileiro, por exemplo, o modelo federativo influenciou o desenvolvimento do
Programa Bolsa Famlia e foi determinante para seu atual desenho. O PBF um
programa de mbito nacional que, para ser operado, precisou estabelecer
estratgias de cooperao com outras esferas governamentais.
Por meio da anlise do padro de governana estratgica em rede do Bolsa
Famlia, percebeu-se que apesar da preponderncia do nvel federal no
estabelecimento da agenda do programa, a sua execuo no poderia prescindir da
participao das outras esferas de governo, sob pena de inviabiliz-lo devido a
elevados custos operacionais, como cadastramento das famlias, acompanhamento
de condicionalidades, de fiscalizao, bem como de atendimento populao.
Nesse sentido, foram identificadas estratgias da Unio para incentivar os estados e
municpios a atuarem nesse programa. O termo de adeso um exemplo disso, pois
por meio da assinatura desse instrumento, os municpios se comprometem a realizar
as atividades a eles atribudas. Em troca, o governo federal disponibiliza sistemas de
gesto e transferncia de recursos.
Para evitar a competio entre programas e evitar a desmobilizao dos
municpios na implementao do Bolsa Famlia, o governo federal viabilizou a
integrao de programas de transferncia de renda locais. Nesse sentido, a esfera
federal estabeleceu uma forma padronizada de co-financiamento do programa,
permitindo que os entes federados adequassem seus desenhos ao do Bolsa
Famlia, destacando que os termos de integrao foram definidos caso a caso, com
cada ente federado, e de acordo com a capacidade de negociao de cada um, o
que propiciou, em alguns casos, uma participao financeira voluntria dos estados
e municpios relacionada aos valores dos benefcios.
Apesar de seu desenho ter sido validado pelos governos estaduais e
municipais e construdo por meio do dilogo, conferindo-lhe maior legitimidade e
sustentabilidade e alm de se constatar um programa avaliado positivamente, foram

149

apontadas algumas deficincias no que se refere s condies estruturais e

operacionais da rede que afetam sua gesto, principalmente alguns aspectos sobre
capital social; institucionalizao; sustentabilidade; controle, atores; comunicao;
informao; coordenao. Deixando claro, pelas entrevistas, que esses fatores no
prejudicam em grande medida o andamento do programa, mas o limitam muito.
Diante do que foi exposto e discutido, pode-se afirmar que a hiptese da
pesquisa foi corroborada, ficando explcito que a capacidade de gerenciamento do
Bolsa Famlia est diretamente vinculada s condies estruturais e operacionais da
rede e podem afetar positiva ou negativamente o desempenho do programa.
Dessa forma, tem-se que o objetivo geral proposto neste trabalho foi
alcanado, a saber: avaliar o padro de governana em rede do Programa Bolsa
Famlia. Considerando que avaliao um instrumento de gesto essencial que
ajuda a verificar o sucesso ou fracasso de uma ao e a partir da contribuir para a
melhoria de um programa.
A utilizao da metodologia MCDA possibilitou elaborar um modelo
avaliativo para identificar aes bem e mal sucedidas no programa. Essa viso
macroscpica gerou um conhecimento que permitiu ao decisor identificar as
possibilidades de aes estratgicas que aperfeioem a gesto do programa.
Entretanto, foram encontradas algumas limitaes quanto ao seu uso, como:
indisponibilidade de tempo de gestores na construo do modelo, dada que uma
fase bastante exaustiva, e elevado grau de abstrao quando da atribuio de
pontos para as aes potenciais, ou seja, dificuldade do decisor em reproduzir
quantitativamente um julgamento qualitativo com a finalidade de preservar a
conexo entre a realidade e o modelo criado.
Na rea de avaliao de programas governamentais, essa metodologia
adequada e recomendvel, uma vez que a maioria desses programas constitui
situaes complexas com diversos decisores e diversas variveis.
Observada a utilidade dessa ferramenta na anlise do Programa Bolsa
Famlia, sugere-se aperfeioamento do modelo multicritrio ora apresentado e sua
possibilidade elaborao em outros moldes para aplicao a outras esferas de
governo, sendo possvel identificar aes que requeiram, nesses mbitos, novas
estratgias para busca de aperfeioamento em sua gesto.

150

Acredita-se que a anlise do Programa Bolsa Famlia traga contribuies

relevantes para compreender redes de polticas pblicas, alm de trazer
informaes importantes para os formuladores de poltica e tomadores de deciso
imersos num ambiente de mltiplos atores, uma vez que pesquisas nesse mbito
tm sido negligenciadas na literatura brasileira.
A partir dos resultados encontrados ser possvel auxiliar os tomadores de
deciso a aperfeioarem seu padro de governana estratgica para redes,
explicitar quais so as vantagens desse novo formato para elaborao de polticas
pblicas e propor sugestes de aperfeioamento para o gerenciamento de redes no
setor pblico.
Nesse sentido, este estudo no s contribuir para construo de
fundamentos mais elucidadores para governana em rede, como tambm
formulao de estratgias que possam subsidiar os gestores em seus esforos
administrativos.

151

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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para

apresentao

de

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sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a
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160

GLOSSRIO

Ao Potencial ao real ou fictcia, julgada por pelo menos um decisor como um

projeto cuja implementao pode ser razoavelmente prevista. sobre um conjunto
de aes potenciais que o processo de apoio deciso ocorre. (ENSSLIN, 2001, p.
65).
Alternativas so aes globais, ou seja, aes que podem ser avaliadas
isoladamente. Podem representar diferentes cursos de ao, diferentes hipteses
sobre a natureza de uma caracterstica, diferentes conjuntos de caractersticas, etc.
Anlise Multicritrio consiste em um conjunto de mtodos e tcnicas para auxiliar
ou apoiar pessoas e organizaes a tomarem decises, dada uma multiplicidade de
critrios. considerada uma tcnica da pesquisa operacional, rea do conhecimento
que lida com problemas de otimizao de processos. Tambm pode ser definida
como uma tcnica quantitativa para tomada de deciso, que permite a objetivao
dos juzos de valor ou subjetividade inerente ao processo decisrio em que
interagem vrios agentes e em que a deciso deve ser baseada em mltiplos
critrios.
Avaliao das Aes Potenciais avaliao da performance de cada ao,
visando compar-las entre si. Com isso, possvel determinar estratgias de
aperfeioamento para o sistema.
Critrios Os critrios so as ferramentas que permitem a comparao das aes
em relao a pontos de vista fundamentais (Roy, 1985). Critrio uma funo de
valor real no conjunto A das alternativas, de modo que seja significativo comparar
duas alternativas a e b de acordo com um particular ponto de vista, ou seja, a
expresso qualitativa ou quantitativa de um ponto de vista utilizado na avaliao das
alternativas.
Decisores So os indivduos que fazem escolhas e assumem preferncias, como
uma entidade nica, chamada de decisor, agente ou tomador de deciso.
Descritores um conjunto de nveis de impacto que serve como base para
descrever as performances plausveis das aes potenciais em termos de cada
PVF.
Elementos Primrios de Avaliao elementos (aspectos) que os decisores
consideram relevantes dentro do contexto decisrio. Permitem o incio da construo
do Mapa Cognitivo.
Facilitador a pessoa encarregada de interpretar e quantificar as opinies dos
decisores, estruturar o problema, elaborar o modelo matemtico e apresentar os
resultados para a deciso. Deve atuar em constante dilogo e interao com os
decisores, em um processo de aprendizagem constante.

161

Funo de Valor uma vez definido um descritor para cada ponto de vista
fundamental, necessrio julgar o quanto a performance de uma ao atrativa, ou
seja, ordena a intensidade de preferncia (Ensslin, 2001).
MACBETH mtodo para obteno das taxas de substituio usando a
comparao par-a-par com todos os critrios do modelo (ENSSLIN, 2001).
Mapa Cognitivo permite representar o problema do decisor, bem como lidar com
grupo de decisores, cada qual com seu prprio problema (ENSSLIN, 2001).
Metodologias Multicritrio de Apoio Deciso (Multicriteria Decision Aid
MCDA) objetivam auxiliar analistas e decisores em situaes nas quais h a
necessidade de identificao de prioridades sob a tica de mltiplos critrios, o que
ocorre normalmente quando coexistem interesses em conflito (GOMES, 1999).
Modelo o conjunto de regras e operaes matemticas que permitem
transformar as preferncias e opinies dos decisores em um resultado quantitativo.
Ponto de Vista Fundamental so aqueles aspectos considerados, por pelo
menos um dos decisores, como fundamentais para avaliar as aes potenciais. Elas
explicam os valores que os decisores consideram importantes naquele contexto e,
ao mesmo tempo, definem as caractersticas (propriedades) das aes que so de
interesse dos decisores. Os PVFs constituem-se os eixos de avaliao do problema.
(ENSSLIN, 2001, p. 127)
Ponto de Vista Elementar decomposio dos critrios (PVFs) em subcritrios
para facilitar a mensurao.
Taxas de Substituio pesos dos critrios para que se possa determinar a
performance global de uma ao, segundo o modelo de avaliao (ENSSLIN, 2001).

162

APNDICE 1: ROTEIRO DE ENTREVISTA

Parte 1) Anlise dos envolvidos no Programa

1. Quais so os atores envolvidos e como eles interagem?
2. Como os atores da rede so certificados para participar do processo?
3. Qual a responsabilidade de cada ator no Programa/ rede?
4. Como as relaes entre eles se institucionalizam?
5. Quem influencia no resultado da poltica e na tomada de deciso?
6. Quais recursos esto em jogo? Os recursos financeiros para o programa so
suficientes? De onde vm os recursos financeiros? O que garante a participao
desse ator? Quem gerencia os recursos financeiros e de que forma?
7. Como os consensos so construdos?
Parte 2) Caractersticas estruturais do Programa
1. Como surgiu o desenho/ configurao do Programa?
2. Por que ele tem determinada configurao?
3. Qual o valor e o mrito deste programa?
Parte 3) Anlise sobre a Gesto
1. Quais so os mecanismos utilizados pelo Programa para gerenciar uma diversidade
de atores em prol de um objetivo comum?
2. Que fatores contribuem para uma boa gesto do Programa?
3. O Programa est funcionando bem?
4. Como melhorar a gesto de programas que tm uma estruturao complexa?
5. Para avaliar os fatores que contribuem ou se opem a gesto de programas, com um
formato em rede, so propostos os critrios abaixo. O (a) senhor (a) considera estes
critrios pertinentes para tal avaliao?

163

Condies estruturais e operacionais da rede de polticas pblicas - Aplicao MCDA

Escolha das alternativas potenciais que afetam o desempenho da rede
Categorias
Condies
Estruturais

Capital Social (LIN,

2001)

Definio
A cooperao entre os atores que
compem a rede de polticas
pblicas depende da existncia de
capital social. Em outras palavras
depende: (i) do estabelecimento de
um clima de confiana mtua entre
esses atores, (ii) uma ampla
participao
nos
processos
decisrios e (iii) do accountability,
que para este estudo, se refere
prestao
de
contas
e
responsabilizao
das
aes
(incentivos e sanes).

Dimenses

Questionamentos norteadores

Confiana mtua

Qual o padro de confiana entre os

atores envolvidos?

Participao no
processo decisrio

Accountability

Normas e
procedimentos

Institucionalizao
(NORTH, 1990;
PIERSON, 2004)

Sustentabilidade

Controle

Uma rede de polticas pblicas bem

estruturada
deve
ser
institucionalizada, o que implica no
estabelecimento de normas e
procedimentos,
que
definam
claramente as arenas decisrias e
a diviso de competncias e
atribuies dos atores.

No raro as aes preconizadas

por uma rede so interrompidas em
funo da troca de governos,
mudanas
ministeriais,
reorganizao
administrativa,
interrupo de fluxo de recursos
financeiros ou outros fatores
externos. Em funo disso, as
redes esto sujeitas a um processo
dinmico, que requer contnua
adaptao a transformaes e a
busca
contnua
de
aperfeioamentos em sua forma de
atuar. A sustentabilidade da rede
possui as seguintes dimenses: (i)
organizacional; (ii) financeira; (iii) de
recursos humanos.
As prticas de controle dizem
respeito ao cumprimento das
normas e dos procedimentos legais
e adequados na administrao
pblica, ao cumprimento de metas
e execuo de programas e
oramentos. Pertencem ao controle

Arenas decisrias

Diviso de
competncias

Sustentabilidade
organizacional

Sustentabilidade
financeira

Sustentabilidade de
recursos humanos

Controle Social

Fiscalizao

Qual o grau de participao dos

atores-chave no processo decisrio?
Prestao de contas: H sistemas
apropriados
e
transparentes
de
prestao de contas?
Responsabilizao
das
aes
(incentivos): H mecanismos de
incentivos para os atores que cumprem
sua responsabilidade?
Responsabilizao
das
aes
(sanes): H mecanismos de sanes
para os atores que no cumprem sua
responsabilidade?
As normas e procedimentos permitem
um programa bem estruturado? As
regras so claras e conhecidas por
todos os envolvidos?
H espaos de tomada de deciso bem
demarcados
e
delimitados?
H
periodicidade de encontros entre os
atores responsveis pela tomada de
deciso?
As funes de cada ator so
claramente definidas?
H sobrecarga de atribuies em um
determinado ator?
H sobreposio de tarefas entre os
atores?
As aes preconizadas pelo programa
sero prejudicadas em funo da troca
de governos, mudanas ministeriais,
reorganizao
administrativa,
interrupo de fluxo de recursos
financeiros ou outros fatores externos?
Os recursos financeiros para o
programa so suficientes?
Qual o ator que mais repassa
dinheiro?
Quem gerencia os recursos financeiros
e de que forma?
O repasse de recursos financeiros para
estados, municpios e beneficirios
ocorre com periodicidade?
H rotatividade de pessoas? Se h,
qual o grau? (Elevado, mdio, baixo).
Os recursos humanos disponveis so
suficientes para executar as aes do
programa?
Os sistemas de fiscalizao e controle
do programa so eficientes?
A rede de fiscalizao do programa
atua de forma constante a fim de
fortalecer o monitoramento e o controle
das aes voltadas execuo do
programa?

164

do Programa Bolsa Famlia: (i) o

controle social que, entre outras
coisas, visa acompanhar, avaliar e
subsidiar
a
fiscalizao
da
execuo do programa no mbito
municipais ou jurisdicional; (ii) a
rede pblica de fiscalizao que
verifica se o objeto do programa
existe
e
corresponde
s
especificaes estabelecidas, se h
correspondncia entre execuo e
produtos especificados, alm de
auxiliar no monitoramento do
programa.

Atores

Condies
Operacionais

Comunicao

Informao
(JONES, 2003)

Quando se fala de atores, entendese organizaes ou indivduos.

Para essa anlise, investigarei as
organizaes, por meio de atores
atuantes no mbito federal, uma
vez que o programa mobiliza um
grande nmero de indivduos,
sendo sua anlise impraticvel no
presente estudo.
A comunicao entre os atores que
compem a rede de polticas
pblicas um elemento central que
facilita a tomada de deciso e a
implementao
das
aes
preconizadas. A comunicao pode
ser analisada em duas dimenses:
(i) interna (entre os atores
governamentais) e (ii) externa
(entre o governo e a sociedade).
A boa comunicao entre atores
implica
no
intercmbio
de
informaes e na existncia de
sistemas formais e informais de
consultas mtuas. Alm disso,
importante
haja
estruturas
organizacionais dedicadas a gesto
da comunicao entre os atores da
rede e entre esses atores e a
sociedade.
O planejamento e a implementao
das
aes
preconizadas
demandam
um
fluxo
de
informaes
confiveis
e
detalhadas sobre o tema e seus
diferentes aspectos. Alm disso,
essas informaes precisam ser
analisadas e disseminadas em
tempo hbil, de maneira a subsidiar
o processo de tomada de deciso.
Normalmente, para que esses
objetivos sejam alcanados,
requerida
uma
estrutura
especializada para gerao e
anlise das informaes.

Transparncia dos
processos

Os processos de fiscalizao e controle

do programa so transparentes?

Capacidade de
articulao

Como a capacidade de articulao

dos atores?
H algum (s) ator (es) que domina o
programa. Qual grau de sua
interferncia nas aes?
Qual a natureza (conflitivas,
cooperativas, competitivas) da relao
entre os atores? Como essa relao?

Domnio/poder
Natureza da
relao
Expertise (knowhow) para executar
as tarefas/
credibilidade
Comunicao entre
atores da rede nas
dimenses interna
e externa

Suficincia da
estrutura de
comunicao

Informaes
confiveis

Acesso/
Intercmbio de
informaes

Fluxo de
informao

Os atores envolvidos no processo tm

expertise (know-how) para executar
suas tarefas?
A estratgia de comunicao interna e
externa atende adequadamente aos
objetivos do Programa?

As estruturas especializadas dedicadas

comunicao entre os atores do
programa so suficientes para atender
a demanda do programa?
Que canais de comunicao os atores
utilizam (reunies, e-mail, telefone)?
Esses canais so suficientes para o
bom funcionamento da rede?

As
fontes
de
confiveis? Qual
confiabilidade?

informao
so
o grau de

Todos os atores dispem das

informaes necessrias para um bom
andamento do programa?
Como a distribuio (acesso) de
informao?
Algum ator detm mais informao que
outro?

O fluxo de informao realizado

de forma totalmente dinmica e
peridica, j que os sistemas
informacionais do programa so
integrados?

165

Cognio
(DOUGLAS,
1998;NORTH, 2005;
BOURDIEU, 1990)

Processo
de
aprendizagem
humana pelo qual as crenas so
formadas. So as percepes, as
atitudes, os interesses, a formao
intelectual e o status social, as
quais criam uma cultura especfica.
Para
anlise
da
gesto

necessrio saber o grau de

compreenso que os atores tm do
programa e de suas respectivas
aes.
A concepo e implementao das
aes na rede demanda a
existncia de uma estrutura de
coordenao capaz de articular a
atuao dos diferentes atores da
rede.
Uma
estrutura
de
coordenao bem desenvolvida
deve ser capaz de evitar lacuna,
redundncia e incoerncia.
Esta estrutura de coordenao
deve ser legitimada pelos atores da
rede, bem como precisa dispor de
instrumentos adequados para o
exerccio de suas atividades.

Suficincia da
estrutura
especializada para
gerar e analisar as
informaes

As
estruturas
especializadas
dedicadas gerao e anlise das
informaes so suficientes para
atender as necessidades do
programa.

Compreenso
sobre o programa

Os
atores
detm
compreenso
adequada sobre o programa que
participam?

Capacidade de
compreender suas
aes/funes no
programa

Os atores envolvidos no processo

detm compreenso necessria de
suas aes/ funes no programa?

Capacidade
coordenativa

De que forma a estrutura de

coordenao est organizada (vertical/
horizontal)?
Qual o grau de capacidade
coordenativa (inclui capacidade do ator
e instrumentos) da rede?

A estrutura de coordenao do
programa capaz de articular
totalmente a atuao dos diferentes
atores?
A
estrutura
existente
de
Suficincia da
coordenao suficiente para
estrutura de
atender
todas
as
aes
coordenao
preconizadas pelo programa?
FONTE: A autora (2007/2008) baseada na literatura sobre tipologia de redes, em categorias definidas
pelos professores Paulo Calmon e Arthur Maranho e nas entrevistas.

Coordenao
(KETTL, 20002;
PETERS, 1998)

166

APNDICE 2: QUADROS DE DESCRITORES

1. PVF: Capital Social

Nvel
N4
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Nvel
N2
N1

Nvel
N2
N1

Descritor do PVE 1.1 Confiana mtua

Descrio
O grau de confiana entre os atores envolvidos no programa de
100%.
O grau de confiana entre os atores envolvidos no programa de
75%.
O grau de confiana entre os atores envolvidos no programa de
50%.
O grau de confiana entre os atores envolvidos no programa
abaixo de 50%.
Descritor do PVE 1.2 Participao no processo decisrio
Descrio

Referncia

Bom
Neutro

Referncia

Todos os atores envolvidos na tomada de deciso participam

efetivamente desse processo.
Mais da metade dos atores envolvidos na tomada de deciso
participa efetivamente desse processo.
Menos da metade dos atores envolvidos na tomada de deciso
participa efetivamente desse processo.

Neutro

PVE 1.3 Accountability

Descritor do PVE 1.3.1 Prestao de contas
Descrio
H sistemas apropriados e transparentes de prestao de contas.
No h sistemas apropriados e transparentes de prestao de
contas.

Referncia
Bom

Bom

Neutro

Descritor do PVE 1.3.2 Responsabilizao das aes (incentivos)

Descrio
Referncia
O programa prev incentivos para os atores que cumprem as suas
devidas responsabilidades.
O programa no prev incentivos para os atores que cumprem as
suas devidas responsabilidades.

Bom
Neutro

Descritor do PVE 1.3.3 Responsabilizao das aes (sanes)

Descrio
Referncia
O programa prev sanes para os atores que no cumprem as
Bom
suas devidas responsabilidades.
O programa no prev sanes para os atores que no cumprem as
Neutro
suas devidas responsabilidades.

167

2. PVF: Institucionalizao

Nvel
N5
N4
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 2.1 Normas e procedimentos

Descrio
As normas e procedimentos so claros e conhecidos por todos os
envolvidos na gesto do programa.
As normas e procedimentos so claros e conhecidos por mais da
metade dos envolvidos na gesto do programa.
As normas e procedimentos so claros e conhecidos por menos da
metade dos atores envolvidos na gesto do programa.
As normas e procedimentos so claros, mas no so conhecidos
pelos atores envolvidos na gesto do programa.
As normas e procedimentos no so claros.
Descritor do PVE 2.2 Arenas decisrias
Descrio
H um conselho gestor especfico, institucionalizado, para a tomada
de deciso que se rene periodicamente ou conforme a
necessidade.
H um conselho gestor especfico, institucionalizado, para a tomada
de deciso, mas a deciso realizada em espaos no formalizados
conforme a necessidade.
No h um conselho gestor especfico para a tomada de deciso.

N5

PVE 2.3 Diviso de competncias

Descritor do PVE 2.3.1 Funes dos atores
Descrio
As funes de cada ator so claramente definidas e compreendidas
por todos os atores envolvidos na gesto do programa.

N4

As funes de cada ator so claramente definidas e compreendidas

por mais da metade dos atores envolvidos na gesto do programa.

N3

As funes de cada ator so claramente definidas e compreendidas

por menos da metade dos atores envolvidos na gesto do programa.

Nvel

N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Referncia
Bom

Neutro

Referncia
Bom

Neutro

Referncia
Bom

Neutro

As funes de cada ator so claramente definidas, mas no so

compreendidas pelos atores envolvidos na gesto do programa.
As funes de cada ator no so claramente definidas.
Descritor do PVE 2.3.2 Sobrecarga de atribuies
Descrio
As tarefas de cada ator so possveis de serem realizadas, no
havendo sobrecarga de atribuies.
Devido sobrecarga de atribuies, alguns atores no conseguem
desenvolver todas as suas tarefas.
A sobrecarga de atribuies impede que a maioria dos atores
desempenhe todas as suas atribuies
Descritor do PVE 2.3.3 Sobreposio de tarefas
Descrio
No h sobreposio de tarefas entre os atores.
H sobreposio de tarefas entre os atores.

Referncia
Bom
Neutro

Referncia
Bom
Neutro

168

3. PVF: Sustentabilidade

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N4
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Nvel
N4
N3
N2
N1

Descritor do PVE 3.1 Sustentabilidade Organizacional

Descrio
As aes preconizadas pelo programa no sero prejudicadas em
funo de troca de governo, mudanas ministeriais, reorganizao
administrativa.
As aes preconizadas pelo programa sero prejudicadas,
parcialmente, em funo de troca de governo, mudanas
ministeriais, reorganizao administrativa.
As aes preconizadas pelo programa sero prejudicadas em
funo de troca de governo, mudanas ministeriais, reorganizao
administrativa.
PVE 3.2 Sustentabilidade Financeira
Descritor do PVE 3.2.1 Suficincia
Descrio
Os recursos financeiros previstos para o programa atendem
totalmente as necessidades para sua execuo.
Os recursos financeiros previstos para o programa atendem em
grande medida as necessidades para sua execuo.
Os recursos financeiros previstos para o programa atendem em
parte as necessidades para sua execuo.
Os recursos financeiros previstos para o programa no atendem as
necessidades para sua execuo.
Descritor do PVE 3.2.2 Repasse de recursos financeiros
Descrio
O repasse de recursos financeiros para estados, municpios e
beneficirios ocorre com periodicidade, no havendo atrasos.
O repasse de recursos financeiros para estados, municpios e
beneficirios ocorre com periodicidade, havendo pequenos atrasos
em alguns casos.
O repasse de recursos financeiros para estados, municpios e
beneficirios no ocorre com periodicidade, sempre havendo
atrasos.
PVE 3.3 Sustentabilidade de Recursos Humanos
Descritor do PVE 3.3.1 Suficincia
Descrio
Os recursos humanos (gestores federais, estaduais e municipais)
disponveis so suficientes para executar as aes do programa.
Os recursos humanos (gestores federais, estaduais e municipais)
disponveis no so suficientes para executar as aes do
programa.
Descritor do PVE 3.3.2 Rotatividade de recursos humanos
Descrio
A rotatividade de recursos humanos (gestores
aproximadamente 10 pessoas por semana.
A rotatividade de recursos humanos (gestores
aproximadamente 20 pessoas por semana.
A rotatividade de recursos humanos (gestores
aproximadamente 40 pessoas por semana.
A rotatividade de recursos humanos (gestores
aproximadamente 50 pessoas por semana.

Referncia
Bom
Neutro

Referncia

Bom
Neutro

Referncia
Bom

Neutro

Referncia
Bom
Neutro

Referncia

municipais) de
municipais) de
municipais) de
municipais) de

Bom
Neutro

169

4. PVF: Controle

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Descritor do PVE 4.1 Controle Social

Descrio
A instncia de controle social prevista para o programa , em
grande medida, atuante.
A instncia de controle social prevista para o programa atuante
em alguns casos.
A instncia de controle social prevista para o programa no
atuante em sua grande maioria.
Descritor do PVE 4.2 Fiscalizao
Descrio
A rede de fiscalizao do programa atua de forma constante a fim
de fortalecer o monitoramento e o controle das aes voltadas
execuo do programa.
A rede de fiscalizao do programa atua de forma com periodicidade
semestral a fim de fortalecer o monitoramento e o controle das
aes voltadas execuo do programa.
A rede de fiscalizao do programa atua de forma inconstante.
Descritor do PVE 4.3 Transparncia
Descrio
Os processos de fiscalizao e controle social do programa so
abertos ao pblico.
Os processos de fiscalizao e controle social do programa no so
abertos ao pblico.

Referncia
Bom
Neutro

Referncia
Bom
Neutro

Referncia
Bom
Neutro

5. PVF: Atores

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 5.1 Capacidade de articulao e negociao

Descrio
Referncia
Todos os atores envolvidos no programa so capazes de se
Bom
articular e negociar sob a perspectiva da gesto compartilhada.
Mais da metade dos atores envolvidos no programa capaz de se
Neutro
articular e negociar sob a perspectiva da gesto compartilhada.
Menos da metade dos atores envolvidos no programa capaz de se
articular e negociar sob a perspectiva da gesto compartilhada.
Descritor do PVE 5.2 Domnio/ Poder
Descrio
Os atores-chave tm o poder totalmente compartilhado, no h um
ator especfico que domina e se sobressai no programa.
Os atores-chave tm o poder parcialmente compartilhado, h um
grupo de atores especficos que domina e se sobressai no
programa.
Os atores-chave no tm o poder compartilhado, h um nico ator
que domina e se sobressai no programa.

Referncia
Bom

Neutro

170

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 5.3 Natureza da relao

Descrio
A natureza da relao entre os atores-chave , predominantemente,
cooperativa.
A natureza da relao entre os atores-chave , predominantemente,
cooperativa, havendo alguns conflitos e competies.
A natureza da relao entre os atores-chave, em grande medida,
no cooperativa, havendo muitos conflitos e competies.

Referncia
Bom

Neutro

Descritor do PVE 5.4 Expertise (know-how) para executar as tarefas

Descrio
Referncia
Todos os atores-chave envolvidos no programa tm expertise
Bom
(know-how) para executar suas tarefas.
Mais da metade dos atores-chave envolvidos no programa tem
expertise (know-how) para executar suas tarefas.
Menos da metade dos atores-chave envolvidos no programa tem
Neutro
expertise (know-how) para executar suas tarefas.

6. PVF: Comunicao

Nvel
N4
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Descritor do PVE 6.1 Condies Gerais de Comunicao Interna e Externa

Descrio
Referncia
A estratgia de comunicao entre os atores atende totalmente as
necessidades do programa.
A estratgia de comunicao entre os atores atende em grande
medida as necessidades do programa.
A estratgia de comunicao entre os atores atende parcialmente as
necessidades do programa.
A estratgia de comunicao entre os atores no atende as
necessidades do programa.

Bom
Neutro

Descritor do PVE 6.2 Suficincia da estrutura de comunicao

Descrio
Referncia
As estruturas especializadas dedicadas comunicao entre os
Bom
atores so suficientes para atender a demanda do programa.
As estruturas especializadas dedicadas comunicao entre os
Neutro
atores no so suficientes para atender a demanda do programa.

7. PVF: Informao

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 7.1 Informaes confiveis

Descrio
As fontes de informao so confiveis.
Nem sempre as fontes de informao so confiveis.
As fontes de informao no so confiveis.

Referncia
Bom
Neutro

Descritor do PVE 7.2 Acesso

Descrio
Todos os atores envolvidos parecem acessar as informaes
necessrias para um bom funcionamento do programa.

Referncia

Mais da metade dos atores parece acessar as informaes

necessrias para um bom funcionamento do programa.
Menos da metade dos atores parece acessar as informaes
necessrias para um bom funcionamento do programa.

Bom
Neutro

171

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 7.3 Dinmica do fluxo de informao do programa

Descrio
Referncia
O fluxo de informao realizado de forma totalmente dinmica e
peridica, j que os sistemas informacionais do programa so
Bom
integrados.
O fluxo de informao realizado, razoavelmente, de forma dinmica
Neutro
e peridica, mesmo com sistemas informacionais no integrados.
O fluxo de informao no realizado de forma dinmica e peridica,
uma vez que os sistemas informacionais no esto integrados.

Descritor do PVE 7.4 Suficincia da estrutura especializada para gerar e analisar as informaes
Nvel
Descrio
Referncia
As estruturas especializadas dedicadas gerao e anlise das
informaes so suficientes para atender as necessidades do
N2
Bom
programa.
As estruturas especializadas dedicadas gerao e anlise das
informaes no so suficientes para atender as necessidades do
N1
Neutro
programa.
8. PVF: Cognio

Nvel
N3
N2
N1

Descritor do PVE 8.1 Compreenso sobre o Programa

Descrio
Todos os atores-chave envolvidos na gesto detm compreenso
necessria sobre o programa (estratgias, intenes e objetivos).
Mais da metade dos atores-chave envolvidos na gesto detm
compreenso necessria sobre o programa (estratgias, intenes
e objetivos).
Menos da metade dos atores-chave envolvidos na gesto detm
compreenso necessria sobre o programa (estratgias, intenes
e objetivos).

Referncia

Bom
Neutro

9. PVF: Coordenao

Nvel
N3
N2
N1

Nvel
N2
N1

Descritor do PVE 9.1 Capacidade coordenativa

(inclui capacidade do ator e instrumentos)
Descrio
A estrutura de coordenao do programa capaz de coordenar
totalmente a ao dos diferentes atores.
A estrutura de coordenao do programa capaz de coordenar
parcialmente a ao dos diferentes atores.
A estrutura de coordenao do programa no capaz de coordenar
a ao dos diferentes atores.

Referncia

Bom
Neutro

Descritor do PVE 9.2 Suficincia da estrutura de coordenao

Descrio
Referncia
A estrutura existente de coordenao suficiente para atender
Bom
todas as demandas e aes preconizadas pelo programa.
A estrutura existente de coordenao no suficiente para atender
todas as demandas e aes preconizadas pelo programa.
Neutro

172

APNDICE 3: FUNES DE VALOR TRANSFORMADAS

As funes de valor so obtidas por meio da comparao par-a-par da diferena de
atratividade entre as aes potenciais. Tais comparaes so realizadas solicitando que os
decisores expressem qualitativamente a intensidade de preferncia de uma ao sobre a
outra. O mtodo utilizado para isso o MACBETH, que usa julgamentos semnticos dos
decisores para, atravs de modelos de Programao Linear, determinar a funo de valor
que melhor represente tais julgamentos.
PVF 1: Capital social

173

PVF 2: Institucionalizao

174

PVF 3: Sustentabilidade

175

PVF 4: Controle

176

PVF 5: Atores

177

PVF 6: Comunicao

178

PVF 7: Informao

179

PVF 8: Cognio

PVF 9: Coordenao

180

APNDICE 4: QUESTIONRIO APLICADO AOS GESTORES DOS PROGRAMA71

Atores envolvidos no programa so: Governo Federal (MDS, MEC e MS), Estados, Municpios
(gestores responsveis pelo programa ou secretarias), Caixa Econmica Federal, organizaes da
sociedade civil e beneficirios.
Atores-chave (participam, efetivamente, da gesto do programa) so: Governo Federal (MDS,
MEC e MS), Municpios e Caixa Econmica Federal.
Sobre o Programa Bolsa Famlia, responda as seguintes questes:
10. Qual o grau de confiana entre os atores envolvidos no programa?
a)
b)
c)
d)

De 100%.
De 75%.
De 50%.
Abaixo de 50%.

11. Qual o grau de participao no processo decisrio dos atores responsveis pela
tomada de deciso?
a) Todos os atores envolvidos na tomada de deciso participam efetivamente desse processo.
b) Mais da metade dos atores envolvidos na tomada de deciso participa efetivamente desse
processo.
c) Menos da metade dos atores envolvidos na tomada de deciso participa efetivamente desse
processo.
12. H sistemas apropriados e transparentes de prestao de contas?
a) Sim.
b) No.
13. O programa prev incentivos para os atores que cumprem as suas devidas
responsabilidades?
a) Sim.
b) No.
14. O programa prev sanes para os atores que no cumprem as suas devidas
responsabilidades?
a) Sim.
b) No.
15. Quanto s normas e procedimentos do programa, possvel afirmar que:
a)
b)
c)
d)
e)

So claros e conhecidos por todos os envolvidos na gesto do programa.

So claros e conhecidos por mais da metade dos envolvidos na gesto do programa.
So claros e conhecidos por menos da metade dos atores envolvidos na gesto do programa.
So claros, mas no so conhecidos pelos atores envolvidos na gesto do programa.
No so claros.

16. Quanto s arenas decisrias do programa, possvel afirmar que:

a) H um conselho gestor especfico, institucionalizado, para a tomada de deciso que se rene
periodicamente ou conforme a necessidade.
b) H um conselho gestor especfico, institucionalizado, para a tomada de deciso, mas essa
realizada em espaos no formalizados, conforme a necessidade.
c) No h um conselho gestor especfico para a tomada de deciso.
71

A marcao em vermelho corresponde resposta consensuada dos gestores, participantes do

grupo focal ao item.

181

17. Em relao s funes de cada ator no programa, pode-se afirmar que:

a) So claramente definidas e compreendidas por todos os envolvidos na gesto do programa.
b) So claramente definidas e compreendidas por mais da metade dos envolvidos na gesto do
programa.
c) So claramente definidas e compreendidas por menos da metade dos atores envolvidos na
gesto do programa.
d) So claramente definidas, mas no so compreendidas pelos atores envolvidos na gesto do
programa.
e) No so claramente definidas
18. Quanto sobrecarga de atribuies, possvel afirmar que:
a) As tarefas de cada ator so possveis de serem realizadas, no havendo sobrecarga de
atribuies.
b) Devido sobrecarga de atribuies, alguns atores no conseguem desenvolver todas as suas
tarefas.
c) A sobrecarga de atribuies impede que a maioria dos atores desempenhe todas as suas
tarefas.
10. H sobreposio de tarefas entre os atores?
a) No.
b) Sim.
11. Em relao sustentabilidade organizacional ...
a) As aes preconizadas pelo programa no sero prejudicadas em funo de troca de
governo, mudanas ministeriais, reorganizao administrativa.
b) As aes preconizadas pelo programa sero prejudicadas, parcialmente, em funo de troca
de governo, mudanas ministeriais, reorganizao administrativa.
c) As aes preconizadas pelo programa sero prejudicadas em funo de troca de governo,
mudanas ministeriais, reorganizao administrativa.
12. Os recursos financeiros previstos para o programa...
a)
b)
c)
d)

Atendem totalmente as necessidades para sua execuo.

Atendem em grande medida as necessidades para sua execuo.
Atendem em parte as necessidades para sua execuo.
No atendem as necessidades para sua execuo.

13. Como ocorre o repasse de recursos financeiros para estados, municpios e

beneficirios?
a) Com periodicidade, no havendo atrasos.
b) Com periodicidade, havendo pequenos atrasos em alguns casos.
c) No ocorre com periodicidade, sempre havendo atrasos.
14. Os recursos humanos (gestores federais, estaduais e municipais) disponveis so
suficientes para executar as aes do programa?
a) Sim.
b) No.
15. Qual a rotatividade de recursos humanos (gestores municipais) do programa?
a)
b)
c)
d)

De aproximadamente 10 pessoas por semana.

De aproximadamente 20 pessoas por semana.
De aproximadamente 40 pessoas por semana.
De aproximadamente 50 pessoas por semana.

182

15. Quanto instncia de controle social prevista para o programa, possvel afirmar que:
a) atuante em grande medida.
b) atuante em alguns casos.
c) No atuante em sua grande maioria.
16. Como atua a rede pblica de fiscalizao do programa?
a) Atua de forma constante a fim de fortalecer o monitoramento e o controle das aes voltadas
execuo do programa.
b) Atua com periodicidade semestral a fim de fortalecer o monitoramento e o controle das aes
voltadas execuo do programa.
c) Atua de forma inconstante.
17. Os processos de fiscalizao e controle social do programa so abertos ao pblico?
a) Sim.
b) No.
18. No que se refere capacidade de articulao e negociao dos atores, possvel
afirmar que:
a) Todos os atores envolvidos no programa so capazes de se articular e negociar sob a
perspectiva da gesto compartilhada.
b) Mais da metade dos atores envolvidos no programa capaz de se articular e negociar sob a
perspectiva da gesto compartilhada.
c) Menos da metade dos atores envolvidos no programa capaz de se articular e negociar sob
a perspectiva da gesto compartilhada.
19. Quanto ao poder dos atores no programa, possvel dizer que:
a) Os atores-chave tm o poder totalmente compartilhado, no h um ator especfico que
domina e se sobressai no programa.
b) Os atores-chave tm o poder parcialmente compartilhado, h um grupo de atores especficos
que domina e se sobressai no programa.
c) Os atores-chave no tm o poder compartilhado, h um nico ator que domina e se sobressai
no programa.
20. A natureza da relao entre os atores-chave ...
a) Predominantemente cooperativa.
b) Predominantemente cooperativa, havendo alguns conflitos e competies.
c) No cooperativa, havendo muitos conflitos e competies.
21. Em relao expertise (know-how) dos atores para executar as suas tarefas, possvel
afirmar que:
a) Todos os atores-chave envolvidos no programa tm expertise (know-how) para executar suas
tarefas.
b) Mais da metade dos atores-chave envolvidos no programa tem expertise (know-how) para
executar suas tarefas.
c) Menos da metade dos atores-chave envolvidos no programa tem expertise (know-how) para
executar suas tarefas.
22. A estratgia de comunicao interna e externa entre os atores do programa ...
a)
b)
d)
c)

Atende totalmente as necessidades do programa.

Atende em grande medida as necessidades do programa.
Atende parcialmente as necessidades do programa.
No atende as necessidades do programa.

183

23. As estruturas especializadas dedicadas comunicao entre os atores do programa

so suficientes para atender a demanda do programa?
a) Sim.
b) No.
24. Em relao s fontes de informao, possvel afirmar que:
a) So confiveis.
b) Nem sempre so confiveis.
c) No so confiveis
25. Quanto ao acesso s informaes do programa ...
a) Todos os atores envolvidos parecem acessar as informaes necessrias para um bom
funcionamento do programa.
b) Mais da metade dos atores parece acessar as informaes necessrias para um bom
funcionamento do programa.
c) Menos da metade dos atores parece acessar as informaes necessrias para um bom
funcionamento do programa.
26. Como realizado o fluxo de informao do programa?
a) O fluxo de informao realizado de forma totalmente dinmica e peridica, j que os
sistemas informacionais do programa so integrados.
b) O fluxo de informao realizado, razoavelmente, de forma dinmica e peridica, mesmo
com sistemas informacionais no integrados.
c) O fluxo de informao no realizado de forma dinmica e peridica, uma vez que os
sistemas informacionais no esto integrados.
27. As estruturas especializadas dedicadas gerao e anlise das informaes so
suficientes para atender as necessidades do programa?
a) Sim.
b) No.
28. Em relao compreenso dos atores sobre o programa, possvel afirmar que:
a) Todos os atores-chave envolvidos na gesto detm compreenso necessria sobre o
programa (estratgias, intenes e objetivos).
b) Mais da metade dos atores-chave envolvidos na gesto detm compreenso necessria
sobre o programa (estratgias, intenes e objetivos).
c) Menos da metade dos atores-chave envolvidos na gesto detm compreenso necessria
sobre o programa (estratgias, intenes e objetivos).
29. Quanto capacidade coordenativa do programa, possvel afirmar que:
a) A estrutura de coordenao do programa capaz de coordenar totalmente a ao dos
diferentes atores.
b) A estrutura de coordenao do programa capaz de coordenar parcialmente a ao dos
diferentes atores.
c) A estrutura de coordenao do programa no capaz de coordenar a ao dos diferentes
atores.
30. A estrutura existente de coordenao suficiente para atender todas as demandas e
aes preconizadas pelo programa?
a) Sim.
b) No.

184

APNDICE 5: SOFTWARE HIVIEW

O software Hiview uma ferramenta de auxlio metodologia MCDA,

utilizado para o tratamento e o cruzamento de dados. Pode ser configurado para
tratar de uma determinada situao complexa com vrios tomadores de deciso.
O software permite a visualizao dos critrios por meio de grficos
construdos a partir da rvore de valor dos valores (taxas de substituio)
atribudos a cada um, bem como permite verificar os resultados globais e locais das
aes potenciais quando se realizam variaes nas taxas de substituio. Dessa
maneira, possvel analisar a sensibilidade do modelo. Se pequenas variaes nas
taxas de substituio impactarem em mudanas bruscas nos resultados, o modelo
no apresenta robustez.
Ao verificar os resultados locais e globais das aes, o decisor pode
visualizar se o modelo corresponde s suas expectativas e se cada critrio
apresenta o grau de representatividade desejado ou, ainda, se o modelo necessita
de alguma adaptao. Os decisores podem, assim, aumentar a credibilidade do
modelo.
Com este software possvel, ainda, analisar comparaes de pontos de
vista. Pode-se escolher um critrio fundamental e comparar seu desempenho com o
de outro critrio, verificando quais as vantagens e desvantagens que cada critrio
representa para o decisor em relao ao outro. Por exemplo, pode-se visualizar de
forma mais ntida uma comparao em que os pontos de vistas fundamentais
confrontados so custos versus benefcios.

185

ANEXO 1: DESCRIO SUMRIA DOS PROGRAMAS DO MDS72

SECRETARIA NACIONAL DE RENDA DE CIDADANIA (SENARC)

Programa Bolsa Famlia (PBF): Programa de transferncia de renda com
condicionalidades nas reas de sade e educao, destinado s famlias em
situao de pobreza, com renda per capita de at R$ 120,00 mensais, que associa
transferncia do benefcio financeiro o acesso aos direitos sociais bsicos sade,
alimentao, educao e assistncia social. O valor do benefcio pode variar entre
R$ 18,00 e R$ 172,00 por ms, dependendo da condio econmica da famlia e da
presena de crianas em idade escolar, gestantes e/ou nutrizes.

SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL (SNAS)

Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI): programa que visa a
erradicao do trabalho de crianas e/ou adolescentes (com idade inferior a 16
anos), por meio de bolsa mensal de R$ 40,00 por criana em atividade laboral
urbana e R$ 25,00 por criana em atividade laboral rural. Em contrapartida, as
famlias tm de matricular seus filhos na escola e faz-los freqentar a jornada
ampliada.
Benefcio de Prestao Continuada (BPC): benefcio assistencial constitucional
que garante um salrio mnimo mensal s pessoas acima de 65 anos e s pessoas
com deficincia, incapacitadas para a vida independente e para o trabalho, com
renda familiar per capita menor que do salrio mnimo.
Agente Jovem: dirigido a jovens entre 15 e 17 anos em situao de risco. Bolsa no
valor de R$ 65,00 para a capacitao terica e prtica para a permanncia na escola
e preparao para o mercado de trabalho por meio de atividades especficas.

72

Esta seo baseada no livro: VAITSMAN, Jeni; RODRIGUES, Roberto Wagner S; PAES-SOUSA,
Rmulo. O sistema de avaliao e monitoramento das polticas e programas sociais: a experincia do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia, DF: Unesco, 2006. 77 p.
(Management of Social Transformations Most 2; Policy papers, 17).

186

Proteo Social Bsica Criana de 0 a 6 anos (PAC): apoio tcnico e financeiro

a programas e projetos executados por estados, municpios e entidades sociais,
destinados ao atendimento de crianas, valorizando a convivncia sociofamiliar.
Ateno s Pessoas com Deficincia (PCD): apoio tcnico e financeiro a estados,
municpios e instituies para aes de proteo social bsica e especial e de
incluso social das pessoas com deficincia, vulnerabilizadas pela situao de
pobreza ou de risco pessoal e social, bem como de suas famlias.
Ateno Pessoa Idosa (API): apoio tcnico e financeiro a servios de proteo
social bsica e especial e entidades sociais, destinados ao atendimento da pessoa
idosa vulnerabilizada pela pobreza.

Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e

Adolescentes (Sentinela): aes sociais especializadas e multiprofissionais,
dirigidas a crianas e adolescentes e suas famlias vtimas de abuso ou violncia
sexual.
Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF): servio de acompanhamento
socioassistencial a famlias em situao de vulnerabilidade, desenvolvido nos
Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS).

SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL (SESAN)

Programa de Aquisio de Alimento (PAA): visa incentivar a produo de
alimentos pela agricultura familiar, permitindo a compra, por meio de vrias
modalidades, de produtos at o limite de R$ 2.500,00 por agricultor/ano, e a sua
distribuio para pessoas em situao de insegurana alimentar, ao atendimento
dos programas sociais estaduais e municipais e a formao de estoques.
Construo de Cisternas: construo de cisternas para armazenamento das guas
das chuvas destinadas a famlias de baixa renda, residentes na rea rural de
municpios do semi-rido e que no disponham de fonte de gua ou meio de
armazen-la adequadamente.

187

Distribuio de Cestas: distribuio de cestas bsicas a famlias em situao de

risco alimentar, famlias acampadas, comunidades indgenas, remanescentes de
quilombos, comunidades atingidas por barragens e em situaes emergenciais.
Parte dos produtos originada na compra da agricultura familiar realizada pelo PAA.
Hortas Comunitrias: implantao de hortas, viveiros, lavouras e pomares
comunitrios, para a melhoria das condies de segurana alimentar de
comunidades pobres.
Cozinhas Comunitrias: implantao de pequenas unidades de produo de
refeies, contemplando reas de grande concentrao da populao, inclusive em
locais de ocupao subnormal.

Restaurantes

Populares:

ampliao

da

oferta

de

refeies

prontas,

nutricionalmente balanceadas, originadas de processos seguros, comercializadas

preos acessveis, por meio de restaurantes em convnio com estados e/ou
municpios.
Educao Alimentar: disseminao, por meio de diferentes instrumentos, de
prticas de segurana alimentar, valorizando a melhoria dos hbitos alimentares e
de consumo, bem como a valorizao da alimentao regional local.
Bancos de Alimentos: organizao das doaes de alimentos, em geral oriundos
de produtores e comrcio locais, imprprios para a comercializao, mas adequados
ao consumo humano, e repasse para instituies que produzem e distribuem
refeies, gratuitamente, a indivduos em situao de vulnerabilidade alimentar.