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RESPOSTAS LOCAIS A INSEGURANAS GLOBAIS


INOVAO E MUDANA NO BRASIL E ESPANHA

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Organizadores
SONIA FLEURY
Professora titular da Escola de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas e
presidente do Centro Brasileiro de Estudos de Sade (CEBES)
JOAN SUBIRATS
Diretor do IGOP-UAB
Catedrtico em Cincia Poltica

ISMAEL BLANCO
Pesquisador do IGOP-UAB
Contribuies de:
MARCELO BAUMANN BURGOS
Professor do Departamento de Sociologia da PUC-Rio
QUIM BURGU
Pesquisador do IGOP-UAB
EVA MACHADO BARBOSA
Professora de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
JAUME CUBERT
Diretor do Observatrio Risc-Institut dEstudis de La Seguretat
LUCIANO FEDOZZI
Professor da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
JORDI GARCIA
Diretor da Cooperativa LApstrof
XAVIER GODS
Professor da Universidade de Barcelona
RICARD GOM
Vice-prefeito de Ao Social e Cidadania da Prefeitura de Barcelona
Professor da UAB, IGOP
LEONILDE SERVOLO DE MEDEIROS
Professora da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ)
LUIZ CSAR QUEIROZ RIBEIRO
Professor do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR)
da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e coordenador do Observatrio das Metrpoles
ALDAZA SPOSATI
Professora de Poltica Social da PUC-So Paulo e consultora da UNESCO
ALBA ZALUAR
Professora do Instituto de Medicina Social da UERJ e coordenadora do NUPEVI
IMANOL ZUBERO
Professora da Universidade do Pas Basco / Euskal Herriko Unibertsitatea

INTERROGAR LA ACTUALIDAD
Serie Amrica Latina

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SONIA FLEURY, JOAN SUBIRATS e ISMAEL BLANCO


(orgs.)

RESPOSTAS LOCAIS A INSEGURANAS


GLOBAIS: INOVAO E MUDANA NO
BRASIL E ESPANHA

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Os trabalhos desse livro receberam a colaborao do: Consorcio Universidad Internacional Menndez y Pelayo
(Barcelona) y Centro Ernest Lluch

2008 para cada um dos trabalhos:


Marcelo Baumann Burgos, Ismael Blanco, Quim Brugu, Eva Machado Barbosa, Jaume Curbet, Luciano Fedozzi,
Sonia Fleury, Jordi Garcia, Xavier Gods, Ricard Goma, Leonilde Servolo de Medeiros, Luiz Csar Queiroz Ribeiro,
Aldaza Sposati, Joan Subirats, Alba Zaluar, Imanol Zubero
2008 Fundao CIDOB
Elisabets, 12, 08001 Barcelona

http://www.cidob.org
e-mail:subscripciones@cidob.org
Distribudo por Edies Bellaterra, S. L.
Navas de Tolosa, 289 bis, 08026 Barcelona

www.ed-bellaterra.com
Est estritamente proibida, sem a permisso escrita dos autores,
sob as sanes previstas pela lei, a reproduo total ou parcial deste trabalho por
qualquer meio ou processo, incluindo fotocpias, processamento por informtica
e distribuio de cpias desta obra atravs de emprstimo ou aluguel.
Impresso na Espanha
Printed in Spain
ISBN: 978-84-92511-05-L
Depsito legal: B 1.802-2009
Impresso por Romany Valls Capellades (Barcelona)

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NDICE
Introduo.......................................................................................................................... 9
PRIMEIRA PARTE - Metrpolis e questo urbana: Diversidade e segmentao.......... 24
Construo e desconstruo de estranhos no ambiente local: das identidades
predadoras s identificaes dialogantes..................................................................... 25
METRPOLES NA PERIFERIA: como governar a urbes sem civitas?.................... 58
SEGUNDA PARTE - Territrio e excluso. Representaes sociais e dinmicas de
mudana........................................................................................................................... 85
Escola, favela e cidade no Rio de Janeiro ................................................................... 86
Existem territrios socialmente excludentes?............................................................ 120
Contra o inexorvel ................................................................................................... 120
TERCEIRA PARTE Insgurana: construo social de riscos ................................... 142
Paradoxos do crime-negcio global no Brasil........................................................... 143
Outra segurana possvel ........................................................................................ 177
QUARTA PARTE - Construo de identidades e produo solidria. Economia social e
luta pela terra ................................................................................................................. 208
Dinmica local, movimentos sociais e luta pela terra: reflexes sobre experincias
recentes no Brasil....................................................................................................... 209
Uma economia para reconstruir a dignidade humana e preparar outra sociedade .... 238
QUINTA PARTE - Mudana institucional e tecnologias de incluso socia................. 259
Novas formas de governar: limites e oportunidades ................................................. 260
Barcelona: a poltica de incluso social no contexto de redes de ao...................... 280
Seguridade Cidad: os mltiplos desafios para a institucionalidade social da Amrica
Latina ......................................................................................................................... 300
SEXTA PARTE - Construo de subjetividade, atores polticos e conscincia social. 343
Participao e conscincia social. O Oramento Participativo de Porto Alegre e a
demopedia.................................................................................................................. 344
Construo de sujeitos polticos e cidados .............................................................. 392
Documentrio sobre Inovaes Locais frente a Inseguranas Globais: experincias no
Brasil e na Espanha........................................................................................................ 437

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Introduo
Sonia Fleury, Joan Subirats e Ismael Blanco

Apresentamos um livro sobre a transformao global. Um livro sobre as inseguranas


sociais que isso gera e sobre as respostas oferecidas a partir do mbito local. Nosso
ponto de partida a inquietude, para compreender que tipos de novos riscos sociais a
globalizao produz, como se projetam esses novos riscos no mbito local e como, a
partir do local, se articulam respostas mais ou menos inovadoras diante das inseguranas
sociais emergentes. A dialtica entre o local e o global, portanto, ocupa um lugar central
neste livro, embora devamos esclarecer que no prestaremos a mesma ateno aos dois
plos. O que nos preocupa, fundamentalmente, compreender o impacto local das
inseguranas sociais que a globalizao gera, assim como as potencialidades (e as
limitaes) da ao local frente os riscos sociais emergentes. Quer dizer, o local nos
(pr)ocupa mais que o global, embora com Bauman (2001: 210), entendamos que
integrao e diviso, globalizao e territorializao

so processos mutuamente

complementares. Para dizer de uma forma mais precisa, so dois lados de um mesmo
processo.
A incidncia dos efeitos da globalizao ser diferente conforme o contexto
scio-institucional em que se manifestem os diferentes processos de construo de
cidades e de cidadanias. Nesse sentido, a Europa representa um modelo de urbanizao
no qual a cidade faz parte do processo de construo de uma sociedade de cidados
livres, nos quais os laos de dependncia pessoal fazem parte da convivncia num marco
espacial e poltico de pluralidade e tolerncia. O modelo de urbanizao na Amrica
Latina, ao contrrio, no foi capaz de associar a urbanizao com a democratizao das

relaes sociais, mantendo um processo simultneo e contraditrio de expanso da


cidadania com crescente excluso scio-espacial. Espanha e Brasil representam esses
dois modelos de construo de cidades e cidadanias.
Os efeitos do processo atual de globalizao sobre essas diferentes realidades se
manifestam claramente numa acentuao das dinmicas de individualizao e
fragmentao social, o que, sem dvida, constitui uma ameaa coeso social em ambos
os continentes. Contudo, a incidncia em contextos distintos gera desafios e
potencialidades diferenciadas por causa dos condicionantes das realidades prexistentes.
A existncia de um acordo de colaborao entre o CIDOB na Espanha e a Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas no
Brasil, permitiu que se mantivesse uma linha de intercmbio entre especialistas a partir
da seleo de diversos temas que possibilitam uma confrontao sistemtica das distintas
realidades nacionais. E, nesta ocasio, a colaborao no evento do Instituto de Governo e
Polticas Pblicas da Universidade Autnoma de Barcelona incorporou novas
perspectivas e pontos de vista.

A emergncia de novas inseguranas sociais e globais: um marco


interpretativo

Quais so os mbitos nos quais operam os principais processos geradores de


insegurana social? Em que espaos, portanto, prioritrio articular as respostas? O que,
em cada um desses espaos, se pode fazer a partir do local? Acreditamos que a forma
adequada de subscrever essas questes seja nos remetendo j clssica distino entre as
esferas

econmica

(produtiva),

poltica

(re-distributiva)

comunitria

(de

reciprocidade), como as principais esferas da integrao social (Polanyi, 1944). Em cada


uma destas trs esferas onde ns - as pessoas e as comunidades - alcanamos os
recursos que nos mantem integrados socialmente e, portanto, tambm em cada uma
delas onde podem atuar aqueles fatores que nos situam numa posio de risco ou de

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excluso social. So exatamente as grandes mudanas ocorridas nas ltimas dcadas, em


cada um desses trs mbitos, que esto gerando novas realidades de insegurana social.
A dimenso central - ou ao menos mais evidente - da globalizao a
econmica. A transio para um modelo de economia globalizada e informal est
causando impactos importantes no mercado de trabalho, na ocupao e nas relaes
laborais. Hoje, palavras como flexibilizao, adaptabilidade ou mobilidade tem
substitudo especializao, estabilidade ou continuidade. Para certos setores sociais, a
mudana econmica produziu um leque de novas oportunidades impensveis em
perodos anteriores. Para outros, ao contrrio, significou a exposio a crescentes riscos
de excluso vinculados esfera laboral: trabalhos com salrios muito baixos,
insuficientes para ter acesso a bens bsicos como uma moradia digna, empregos de
carter temporrio e precrio; altamente vulnerveis ante o vai e vem da economia ou as
reestruturaes empresariais; setores de atividade laboral no cobertos por convnios
coletivos; o crescente peso da economia informal; a persistncia ou a re-emergncia da
ameaa do desemprego de longo prazo, tanto para pessoas adultas afetadas por processos
de reestruturao empresarial como por jovens que no dispem das habilidades
cognitivas que hoje se exige para a insero no mercado de trabalho formal. Em resumo,
setores sociais cada vez mais extensos esto expostos precariedade laboral ou o que
pior, em termos de Bauman (2000), superfluidade econmica.
No nos parecem menos importantes as transformaes que se esto produzindo
na esfera da reciprocidade interpessoal. Comeando pela unidade primria de
convivncia: a famlia, que mudou completamente de aspecto tanto que Beck a inclui
dentro das categorias sociais que denomina categorias zumbi (Beck e BeckGernsheim, 2001). Na rea educacional, a equiparao entre homens e mulheres muito
elevada, e a incorporao da mulher ao mercado de trabalho no para de crescer.
Contudo, as discriminaes em relao mulher se mantm e a distribuio de papis e
tarefas no interior do lar quase no se modificou, provocando tenses fortes pela dupla
jornada que isso supe. O aumento das taxas de separao e de divrcio conseqncia
do fato de a famlia ser cada vez mais exposta reflexividade e cada vez menos fora
da tradio, o que implica maiores margens de escolha pessoal, mas tambm nos expe a
novos fatores de instabilidade econmica e emocional. Por exemplo, observa-se um

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incremento muito importante dos lares onde mulheres sozinhas se encarregam dos filhos.
O enfraquecimento das redes familiares tambm agravou as situaes de isolamento e de
solido que muitas pessoas idosas sofrem hoje. Mas no somente as redes familiares
esto se enfraquecendo, tambm as redes de tipo comunitrio. Pautas tradicionais de
confiana e de reciprocidade interpessoal, constitutivas do que Putnam (2003)
denominaria o capital social que lana pontes (bridging), esto sendo substitudas por
novos valores que exaltam a competncia individual. A individualizao nos obriga a
procurar solues biogrficas a problemas sistmicos (Beck e Beck-Gernsheim, 2001),
perdendo-se oportunidades para a cooperao e a solidariedade interpessoal. Da mesma
forma, o enfraquecimento das redes comunitrias afeta de forma especialmente grave os
coletivos sociais mais vulnerveis, menos autnomos individualmente e mais
necessitados da rede de segurana (Moreno, 2001) que a comunidade oferece.
O que acontece com a poltica? Neste contexto de grande transformao social,
capaz de seguir exercendo a mesma funo redistributiva que, em maior ou menor
medida, vinha desenvolvendo atravs do Estado de Bem-Estar? Continua tendo a mesma
capacidade de integrao e de representao dos interesses coletivos? Sem pretender cair
no pessimismo absoluto, so muitos os indicadores de crise tambm nesta dimenso. Por
um lado, so evidentes os dficits de incluso de alguns estados de bem-estar
oprimidos por presses derivadas de crescentes demandas sociais e, simultaneamente,
crescentes presses para a conteno do gasto pblico (Adelantado, 2000). A presena
pblica em mercados com fortes dinmicas segregacionistas, como o mercado da
habitao, alarmantemente escassa. A capacidade redistributiva de algumas polticas
centrais do Estado de Bem-Estar, como a poltica educativa, se mostra muito limitada. A
excessiva dependncia dos sistemas de seguridade social dos mecanismos contributivos
se v defasada pelas mudanas no mercado de trabalho. A capacidade de reao frente a
necessidades sociais emergentes claramente insuficiente. Por outro lado, se observa na
maioria das democracias um evidente declnio da confiana pblica na forma de operar e
no rendimento das instituies representativas. Ainda que os sinais de preferncias
alternativas por formas de governo no democrticas ou autoritrias sejam residuais;
notrio que as atitudes pblicas em relao s principais instituies das democracias
representativas, como os partidos polticos, as eleies, os parlamentos ou os governos,

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expressam cada vez mais desconfiana (Pharr e Putnam, 2000; Dalton, 2004). Trata-se
de um fenmeno bastante generalizado entre todos os setores sociais, verdade; mas
tambm certo que se mostra de forma particularmente intensa entre os setores sociais
mais vulnerveis, talvez porque eles tenham motivos especiais para desconfiar da
capacidade transformadora das instituies polticas tradicionais.
Em suma, as novas inseguranas sociais procedem das mudanas que
simultaneamente esto se operando nas esferas produtiva, comunitria e poltica. A
precariedade econmica, a individualizao, o desengajamento poltico e o insuficiente
reconhecimento de direitos sociais so algumas de suas principais expresses.

Figura 1
Inseguranas sociais
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Esfera econmica de
Insegurana
mercado:
superfluidade/
Precariedade
econmica
s

Fonte:
elaborao
prpria
Esfera
poltica

redistributiva:
desengajamento poltico/
no-acesso a direitos sociais

Impactos e inovaes locais

Esfera relacionalComunitria:
Individualizao/
Isolamento

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Fonte: elaborao prpria

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Impactos e inovaes locais

Que tipo de impacto todos esses processos de mudana global geram na escala
local? A escala global desses processos permite imaginar respostas articuladas desde o
mbito local? Que tipo de respostas? Protagonizadas por quem? Com quais potenciais e
com quais limitaes? Os diferentes captulos deste livro tratam de dar respostas a esse
tipo de indagao. Alguns o fazem partindo da realidade brasileira, outros desde o
contexto europeu e espanhol, outros com certa pretenso de universalidade, embora o
livro no esteja estruturado em funo do foco territorial da reflexo de cada captulo;
mas, sim, em funo de uma srie de eixos temticos que, em relao com as perguntas
formuladas, nos parecem particularmente relevantes. Embora todos eles lidem com a
dialtica entre problemas e respostas, poderamos dizer que os trs primeiros eixos
temticos se centram mais no diagnstico dos problemas e os trs ltimos na discusso
sobre o alcance e as limitaes de certos tipos de respostas.
O primeiro eixo temtico nos situa espacialmente na escala urbana metropolitana
- o espao onde se observa com mais claridade o impacto das novas inseguranas sociais
e, portanto, onde mais presso existe para articular respostas inovadoras. Imanol
Zubero reivindica um conceito de cidade como espao de encontro e de convivncia
entre pessoas desconhecidas, aspecto que confere ao urbano seu carter enriquecedor e
civilizador. Recorda-nos, contudo, que, para a convivncia entre desconhecidos ser
possvel, necessrio que prevaleam certos elementos, como a confiana, o respeito e o
compromisso mtuos, o sentimento de identidade pblica, a co-responsabilidade. Isto ,
aqueles ingredientes relacionados com o que Putnam chama o capital social inclusivo.
Para Zubero, esto em funcionamento hoje uma srie de processos de transformao que
ameaam essa capacidade de convivncia urbana. Em seu lugar estaria emergindo a
mixofobia (Bauman), o medo ao desconhecido, que cada vez mais percebido como
fonte de insegurana. Portanto, estariam predominando as respostas do tipo isolamento e
auto-segregao em espaos privados, como as representadas pelas comunidades
fechadas e fortificadas, cada vez mais comuns nas Amricas.

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Em termos similares, Luis Csar Ribeiro faz referncia a um processo de


dissociao entre as urbes como forma espacial e arquitetnica da cidade e as civitas
como as relaes humanas e polticas que se produzem no espao urbano. Ou seja, se
por uma parte a grande maioria da populao mundial est se concentrando em grandes
reas urbanas em coerncia com a funo fundamental que hoje as metrpoles
desempenham como motor das economias nacionais e global -, estas mesmas grandes
cidades so percebidas na atualidade como um espao de insegurana e de risco social,
inerentes a uma sociedade de indivduos atomizados, ligados to somente por relaes
instrumentais. Partindo de uma pesquisa detalhada da realidade das metrpoles
brasileiras, Ribeiro conclui que nesse espao onde se concentram e dramatizam os
efeitos socialmente desagregadores do perodo atual de desenvolvimento capitalista.
Ambos os autores apontam para receitas similares para recuperar a coeso
social e a capacidade da convivncia na cidade. Destacaramos, acima de tudo, suas
apostas em novas modalidades de governana democrtica urbana, promotoras da
deliberao e das relaes de cooperao entre a pluralidade de atores e coletivos sociais
que coexistem (e que devem ser capazes de reconstruir a convivncia) na cidade.
O segundo eixo temtico nos permite mergulhar na dimenso territorial da
excluso social urbana, ou, formulado em outros termos, nos efeitos do lugar sobre a
proteo e reproduo das desigualdades. Numerosos estudos constatam que as
transformaes scio-econmicas implcitas na globalizao esto provocando um
incremento significativo das desigualdades scio-espaciais urbanas. Marcelo Burghos
faz referncia, neste sentido, a um processo de zoneamento das cidades, ou de
fragmentao em espaos urbanos segregados, cuja mxima e mais dramtica expresso
seria a expanso de territrios fsica e socialmente excludos nas metrpoles, como as
favelas no Brasil. Refere-se categoria favela , no somente como uma determinada
forma de aglomerao habitacional popular, mas, sim, como um micro-sistema cultural
mais ou menos autnomo com relao ao resto da cidade , onde predominam uma srie
de valores e de comportamentos sociais, induzidos pela excluso ativa que o resto da
cidade exerce sobre a favela. Neste sentido, partindo de uma pesquisa realizada em
vrias favelas do Rio de Janeiro, questiona-se sobre a capacidade das escolas pblicas de
educao bsica de lidar com os dilemas e os paradoxos que a segregao urbana

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provoca na formao de uma cultura cvica e conclui que o papel institucional de


mediao a ser desempenhado pela escola pblica limitado, e portanto, tambm o so
suas potencialidades transformadoras.
Ismael Blanco e Joan Subirats, por sua vez, tambm constatam na Europa um
processo de crescente segregao urbana, onde confluem aspectos sociais e tnicos,
embora seguramente aqui no seja aplicvel a tese da dualizao scio-espacial nos
mesmos termos que tem sido desenvolvida em outras partes do mundo (Musterd y
Ostendorf, 1998).
So analisados os fatores que contribuem na alimentao dos chamados crculos
ou espirais de degradao nesse tipo de periferia urbana desfavorecida e as possveis
polticas de resposta ante o fenmeno da segregao territorial. Constatam que as
polticas de regenerao urbana na Europa esto incorporando, cada vez mais, certos
elementos inovadores, como a participao cidad e o trabalho em rede, embora
concluam que seja necessrio adotar uma viso global da cidade para evitar que a
regenerao urbana se converta numa mera estratgia de deslocamento territorial da
pobreza, como tem ocorrido em muitos centros histricos de cidades europias.
O terceiro eixo temtico est relacionado com a noo, central neste livro, da (in)
segurana cidad. A excluso social e sua segregao territorial na cidade so fontes
geradoras de violncia urbana e, portanto, de insegurana cidad. Mas de qual
insegurana estamos falando? Quem exerce a violncia, de que tipo e contra quem?
Quem a principal vtima das violncias e da falta de segurana? Os artigos de Alba
Zaluar e de Jaume Curbet abordam, respectivamente, esse tipo de questo. Alba Zaluar
identifica como um dos efeitos da globalizao e do predomnio da lgica de mercado
sobre as demais instncias da vida social e poltica, o crescimento dos mercados de
drogas e o aumento da violncia que os acompanha. A autora nos oferece uma anlise
pormenorizada do aumento da violncia urbana no Brasil ligado ao trfico de drogas,
mas chama a ateno sobre seus impactos na socializao e na civilidade que afetam a
construo das identidades e papis dos jovens.
Jaume Curbet, por sua vez, aprofunda-se na discusso do prprio conceito da
(in)segurana. Nos ltimos anos, alimentada pelo que Curbet denomina a poltica
neoliberal do medo, se tem desenvolvido uma concepo dominante da (in)segurana

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que simplifica enormemente os fatores de risco aos que a cidadania est exposta e que,
em conseqncia, prescreve solues

puramente repressivas que se mostram no

somente ineficazes, mas tambm em certos aspectos ainda mais ameaadoras para a
segurana

dos cidados, entendida num sentido amplo. Frente a esta concepo

dominante da (in)segurana cidad, teramos de desenvolver uma noo alternativa, a da


segurana sustentvel: uma viso de segurana que seja capaz de enfrentar
equitativamente a gama completa das inseguranas sociais, e que, portanto, permita
vislumbrar o carter multidimensional da insegurana e as causas estruturais que a
provocam; uma viso de segurana que permita manter um equilbrio ante esse valor e
outros igualmente importantes, como podem ser a liberdade, a felicidade, ou a justia;
uma viso que promova as polticas preventivas, compensando o desequilbrio atual,
claramente favorvel s polticas de perfil repressivo; por ltimo, uma poltica de
segurana que permita articular respostas em diferentes escalas, com um enfoque global
e local simultaneamente.
Como dizamos, os trs seguintes eixos temticos nos situam mais explicitamente
na reflexo sobre as respostas locais ante as inseguranas globais. O primeiro deles,
precisamente, nas respostas que procedem da economia social e a luta pela terra.
Leonilde de Medeiros constata como, desde os anos 60, o Brasil tem experimentado um
intenso processo de modernizao tecnolgica da agricultura que ocasiona, entre outros
resultados, a expropriao tambm intensa dos trabalhadores rurais.

Frente a esse

processo, surgiram fortes e diversas formas de resistncia rural, articuladas tanto num
nvel local como nacional. A autora analisa como o Movimento dos Sem-Terra (MST) se
constituiu como um importante ator social, atravs da criao dos assentamentos rurais e
o conseqente desenvolvimento de formas comunitrias de produo agrria que se
articulam, por sua vez, com as lutas nacionais pelo direito terra e seu reconhecimento
atravs da Reforma Agrria. A afirmao de novas identidades e a construo de atores
locais estimulam sua capacidade de interferir na realidade nacional, gerando formas
inovadoras de re-ordenamento de seus locais sociais e modelos alternativos de produo
e de organizao social.
Jordi Garca, por sua vez, indaga sobre o potencial transformador das distintas
formas de economia social e solidria, como cenrio a partir do qual construir formas

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produtivas e de gerao de meios de subsistncia coletivos que no estejam submetidos


s lgicas da apropriao capitalista convencional. Neste sentido, define cinco grandes
objetivos: aprofundar uma cultura de administrao participativa e orientada por critrios
que vo alm do benefcio econmico, criar as condies que faam possvel a
multiplicao desse tipo de iniciativas; fortalecer a cooperao entre as distintas
experincias; fortalecer sua dimenso poltica, criando alianas estratgicas com os
movimentos alter-globalizao; e por ltimo, promover a visibilidade pblica desse tipo
de experincias

que, embora sejam abundantes, ainda so pouco conhecidas pelo

pblico em geral.
A seguir, aborda-se a questo da reforma institucional e o que se denomina como
as novas tecnologias da incluso social. Tal como afirma Quim Brugu, os governos
locais so ao mesmo tempo os nveis governamentais mais pressionados pela
emergncia de uma nova sociedade e os espaos mais propcios para a inovao. Em
seu artigo, o autor constata um forte desajuste entre uma sociedade altamente dinmica,
com problemas novos e mais complexos, e uma institucionalidade que tende
estagnao, aparentemente incapaz de responder a essa nova complexidade e dinamismo
social. Reivindica a necessidade de inventar uma nova tecnologia poltico-administrativa
em que a deliberao venha a ter um papel fundamental, embora reconhea e faa
explcitas as dificuldades culturais, polticas e sociais que a prtica desta implica na
forma de administrar o coletivo, e trata de oferecer algumas pistas sobre como abordlas.
Essa mesma formulao que vincula mudana social e mudana institucional o
que orienta o captulo de Xavier Gods e Ricard Giom, embora eles se centrem na
discusso mais especfica sobre as polticas de incluso social. Os processos de
transformao social que se destacam neste livro nos obrigam, segundo esses autores, a
adotar uma perspectiva analtica que d conta da multi-dimensionalidade dos processos
de desigualdade e excluso nas sociedades contemporneas. Partindo dessa perspectiva
complexa, propem uma rearticulao das polticas sociais locais e nos explicam a
experincia do Plano Municipal de Incluso Social de Barcelona e o Acordo Cidado
por uma Barcelona Inclusiva como exemplo de criao de um espao de ao social

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concertada para responder s situaes complexas de excluso social que se do na


cidade.
Aldaza Sposati, numa linha similar, e a partir da experincia das grandes cidades
brasileiras, mergulha na discusso sobre novas dinmicas de cooperao entre o
chamado Terceiro Setor e o Estado Local. Parte da compreenso da segurana
cidad como um campo de garantias sociais, mais alm daquelas tradicionalmente
vinculadas s relaes laborais para perguntar-se sobre a institucionalizao necessria
para o reconhecimento da cidadania aos grupos sociais excludos e vulnerveis. Partindo
da anlise da experincia de So Paulo, conclui que se bem necessria a promoo da
ao associativa na luta pela incluso social, esta no pode significar que se retire do
Estado sua responsabilidade nas polticas sociais. Refere-se, neste sentido, necessidade
de criar uma nova esfera pblica que possibilite e promova as relaes de cooperao
entre o Estado e as Organizaes No-Governamentais que assegurem a essas
populaes os direitos de cidadania.
A construo de subjetividade e da conscincia social como elementos
necessrios para a ao poltica local o ltimo dos eixos temticos que abordamos
neste livro, entendendo que a construo da cidadania um processo social de
construo, seja de institucionalizaes, seja de subjetividades. O estatuto jurdico da
cidadania um vazio, quando no est preenchido pela existncia de sujeitos em pleno
exerccio de sua conscincia social.

Fedozzi analisa a experincia do Oramento

Participativo em Porto Alegre, depois de 16 anos de existncia e de uma reconhecida


capacidade de redistribuio dos recursos pblicos. Contudo, a participao no tem sido
avaliada sob a perspectiva dos efeitos de tal processo na subjetividade dos participantes.
A concluso de sua investigao que o modelo do Oramento Participativo construdo
em Porto Alegre propicia aprendizagens importantes para a cultura democrtica e de
cidadania. Todavia, percebe-se assimetrias dessas aprendizagens entre os participantes
devido inexistncia de uma metodologia efetivamente pedaggica no sentido de
reconhecer as diferenas de capitais e a heterogeneidade social entre os participantes.
Assim, o "igualitarismo espontneo das assemblias" vem se constitundo, na prtica,
como uma barreira para a promoo de um processo eqitativo na formao de uma

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cultura emancipatria de cidadania crtica, em especial entre as camadas mais pobres e


com menor nvel de ensino que so iniciantes no Oramento Participativo.
O artigo de Sonia Fleury parte da concepo do sujeito pleno como aquele que
reclama o controle sobre sua vida, num processo de constituio da sua subjetividade,
que afirma sua liberdade e conscincia num marco que no escolheu. A tenso entre
determinao social e afirmao da liberdade do sujeito social tem recebido um
tratamento que enfatiza o individualismo por parte das teorias liberais. No entanto, a
teoria do sujeito o v como parte de um mundo social baseado em regras de conduta
morais e legais que organizam as relaes de poder. As tenses entre diferenciao dos
sujeitos e equiparao na condio de cidadania so intrnsecas democracia, como
tambm o so aquelas entre a normalizao estatal e as resistncias dos sujeitos. Como o
reconhecimento a base sobre a qual se assenta a construo da cidadania, o
reconhecimento denegado ou desrespeitado a categoria que nos permite entender o
processo de excluso social.
A busca da compreenso do que Hannah Arendt (1993) identifica como
milagres, ou seja, a capacidade humana para realizar o imprevisto e o improvvel na
afirmao da liberdade dos sujeitos, nos conduz a uma pesquisa emprica. Com o uso da
tcnica documental podemos identificar e dar voz a sujeitos que protagonizam processos
e espaos de emancipao num processo de reconstruo de sua auto-estima, de suas
relaes sociais, de sua posio na comunidade local, de sua localizao num mundo
global. O DVD que documenta essa experincia , pois, uma parte substancial deste
livro, j que ali podemos constatar como as inovaes locais que se apresentam
propiciam uma reflexo sem precedentes sobre esses processos - a partir de uma
combinao entre emoo e razo, racionalidade e utopia, conscincia social e
singularidade.

A ttulo de concluso
De nosso ponto de vista, o conjunto de reflexes aqui oferecidas, assim como os
testemunhos e experincias reunidas no DVD que se anexa, destacam claramente a

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significao da esfera local no bem-estar social, e nas dinmicas de reciprocidade e


solidariedade necessrias para contrabalanar os processos de individualizao e
segmentao que a mudana global tem gerado. Reivindicar uma esfera de atuao do
governo local expressa a vontade de reivindicar um demos prprio, uma verdadeira
capacidade de resposta aos problemas de cada comunidade. Cada vez se torna mais
difcil, desde mbitos centrais ou regionais de governo, dar respostas universais e de
qualidade s demandas de uma populao menos indiferenciada, mais consciente de suas
necessidades especficas. E isto faz com que o foco de tenso se modifique em direo a
nveis mais prximos ao cidado, assumindo assim os governos e servios
descentralizados uma nova dimenso como distribuidores de bem-estar comunitrio.
Passando de uma concepo na qual o bem-estar era entendido como uma segurana na
manuteno dos direitos sociais para toda a populao (indiferenciao-redistribuio),
para uma nova forma de ver as relaes sociais de maneira integradora e solidria
(especificidade-participao).
A tendncia nas polticas pblicas em geral e nas sociais em particular, tem sido
a de se fazer desde longe, e com lgicas especializadas ou de negociado. Os
profissionais do ensino com o que lhes cabe, os profissionais da sade pblica, por sua
vez, e os de servios sociais de ateno primria, reunindo o que os outros no eram
capazes de tratar. No mbito local, a presso dos problemas obriga a ser mais flexvel. A
proximidade se foi configurando como um fator que ajuda a integrar as respostas
concretas a demandas que requerem abordagens integrais. E, portanto, no estranho
que hoje os cenrios locais sejam cada vez mais espaos decisivos no bem-estar
individual e coletivo. no territrio prprio onde convivem o pessoal da sade, os
trabalhadores sociais, os empresrios e os trabalhadores, os psicolgos, os policiais, o
pessoal da administrao jurdica, os dinamizadores, os jornalistas, os comerciantes e os
polticos.

As pessoas que em seu territrio, desde uma proximidade, sabem e

compartilham a importncia do que acontece na sua comunidade em relao ao futuro


dessa mesma comunidade. nesse mbito que as pessoas podem manter vnculos de
pertencimento e envolver-se nos assuntos comuns que lhes permitam preocupar-se com
seu futuro coletivo.

21

Em resumo, a esfera local, os governos e as comunidades locais, enfrentam o


futuro a partir de uma agenda de atuaes mais complexa e heterognea em relao
agenda de anos atrs. Essa mudana de tempos na qual estamos imersos restabelece a
significao e a capacidade governamental das comunidades locais. A vida dos cidados
e das cidads est hoje mais repleta de incertezas e de dvidas sobre seu trabalho, sua
famlia e sua vida do que h alguns anos. Essas incertezas pairam sobre a realidade
social e afetam a vida de povoados e cidades. A poltica local tem a ver hoje em dia com
cotidiano, estilos e formas de vida. E so as instituies locais, as entidades e coletivos
presentes nesse territrio - e as famlias e pessoas que nele convivem -, os que devem
assumir o governo conjunto da vida local, para encarar coletivamente problemas cada
vez mais complexos e mais difceis de resolver.
Temos de aceitar que o bem-estar individual e coletivo dos cidados, depende
cada vez mais da capacidade de servio e de administrao de servios e recursos dos
governos locais, bem como da mobilizao do conjunto de recursos e potencialidades de
seus habitantes. Os problemas da populao requerem polticas pensadas e administradas
a partir da circunvizinhana, com lgicas transversais e com mecanismos e estilos de
governo e gesto participativos. Sem dvida, certo que no h resposta problemtica
surgida com o grande processo de globalizao dos ltimos anos, somente a partir do
territrio prprio ou a partir do local.

Tampouco, porm, possvel encarar as

dinmicas globais sem explorar, inovar e construir respostas a partir da proximidade de


uma circunvizinhana, a partir do local. baseada nessa perspectiva, esperanada e
realista, que apresentamos esse conjunto de experincias e reflexes que compem este
volume.

Bibliografia

ADELANTADO, Jose (coord.): Cambios en el Estado del Bienestar: polticas sociales y


desigualdades en Espaa. Barcelona: Icaria, 2000.

22

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PUTNAM, Robert (ed.): El declive del capital social. Un estudio internacional sobre las
sociedades y el sentido comunitario. Madrid: Galaxia Gutenberg, 2003.

23

_______________________________________________________________________
__

PRIMEIRA PARTE

Metrpolis e questo urbana:


Diversidade e segmentao

24

_______________________________________________________________________
__

Construo e desconstruo de estranhos no ambiente local: das identidades


predadoras s identificaes dialogantes
Imanol Zubero

Iguais e diferentes
A igualdade est na origem da sociedade moderna. , de fato, seu princpio constituinte.
Diferentemente das sociedades tradicionais, nas quais o tipo humano o Homo
hierarchicus, desigual por definio, as sociedades modernas entronizaram o Homo
aequalis. O projeto igualitrio moderno se expressa quando dizemos que somos todos
iguais. Nada h de descritivo nesta afirmao. Ao contrrio, o sentido comum nascido
da experincia prtica nos ilustra quo desiguais somos ns seres humanos. Contudo, a
herana tica do Iluminismo consiste em conjugar, contra o que os fatos parecem indicar
a petio moral de universalidade com a suposio poltica de igualdade, de maneira que
a justia se faa depender de tratar a todos os seres humanos como se fossem iguais. No
se trata de um como se qualquer. a suposio que faz possvel o comportamento
moral, a regra de ouro que nos permite sustentar que nenhuma das diferenas que
possamos apontar suficiente para distinguir radicalmente os seres humanos. Da a
concisa, mas iluminadora definio de progresso proposta por Rorty: Um aumento de
nossa capacidade de considerar um nmero cada vez maior de diferenas entre as
pessoas como irrelevantes do ponto de vista moral.
A igualdade moderna, todavia, se baseia num aparente paradoxo. A questo da
igualdade nasce quando o homem moderno se descobre a si mesmo como indivduo,
quer dizer, diferente do resto de seus semelhantes. Podemos sustentar, portanto, que o
25

fim ltimo da igualdade proteger determinadas desigualdades, assim como a finalidade


dos direitos universais reside nas diferenciadas vidas individuais (Dahrendorf). Assim,
pois, e em princpio, igualdade e diferena no somente no se opem, mas sim, se
reafirmam mutuamente.

Como exporemos a seguir, a cidade tem sido o espao privilegiado para o


desenvolvimento deste paradoxal projeto fundador da modernidade. Lugar para o
encontro entre diferentes, a diversidade humana compartilhada a longo prazo e em
grande escala que caracteriza a existncia urbana, teve como conseqncia a ruptura das
comunidades totais caractersticas das sociedades tradicionais ao oferecer a
possibilidade, primeiro, e exigir, depois, uma disjuno cada vez mais radical entre
comunidades de vida e comunidades de sentido. (Berger e Luckmann, 1977). Embora as
conseqncias mais perversas desta disjuno ausncia de governo, desterro, excluso
etc. nunca tenham deixado de produzir movimentos de crtica e propostas de reforma
social, o certo que, no equilbrio final, a imagem da cidade civilizadora triunfou
historicamente sobre a da cidade do pecado ou de perdio. Ao menos no imaginrio
moderno do Ocidente, Jerusalm triunfou sobre Babilnia. Apenas para exemplificar,
comparemos a desassossegada e desumana Metrpolis de Fritz Lang com o entusistico
louvor de seu contemporneo Walter Benjamin (e, seus programas de rdio emitidos
entre 1929 e 1932) metrpole moderna por excelncia, Nova York, e a seus arranhacus, em contraste com as ptreas e escuras casas dos subrbios das velhas cidades
alems, ainda no plenamente modernas:
Em lugar da pedra temos agora essas finas armaes de cimento e ao, em
lugar das macias e impenetrveis paredes, surgem enormes superfcies de vidro,
em lugar das quatro paredes idnticas surgem escadas, plataformas, terraos
ajardinados. As pessoas, cada vez mais numerosas, que habitaro tais casas,
sero transformadas progressivamente por elas. Sero mais livres, menos
receosas, mas tambm menos belicosas. Podero entusiasmar-se pela futura
imagem de uma cidade pelo menos da mesma maneira que hoje se entusiasmam
pelos dirigveis, automveis ou os transatlnticos. E estaro ento agradecidos a
aqueles que empreenderam a guerra de liberao contra a antiga cidade
aquartelada e sinistra (Benjamin, 1987).

26

Nas ltimas trs dcadas, contudo, tudo isto mudou e apenas um incorrigvel
Woody Allen insiste em rodar declaraes cinematogrficas de amor cidade das
cidades. Se o cinema testemunha do esprito de cada poca, nossa relao com a
cidade, ao menos nossa relao icnica, se transformou radicalmente. A cidade hoje,
sobretudo, uma zona de guerra entre gangues (Guerreiros da noite, Walter Hill, 1979),
um equilbrio precrio entre diferentes, condenado a se desfazer (Faa a coisa certa,
Spike Lee, 1989), quando no a tenebrosa Gotham de Bob Kane (onde se passam as
aventuras de Batman), ou a dura e violenta Sin City de Fran Miller, levadas tela pelo
prprio Miller junto com Robert Rodrguez e Quentin Tarantino (2005) e por Tim
Burton (1992) respectivamente.
Um resumo iconogrfico: se em 1933 um comovedor embora gigantesco gorila,
representao essencial do selvagem, falecia abatido desde as alturas do Empire State
(King Kong, Merian C. Cooper e Ernest B. Schoedsack, 1933), seis dcadas mais tarde
um monstruoso Godzilla (Roland Emmerich, 1998), criado no pela natureza, mas pela
interveno humana pois se trata de uma mutao provocada pelas experincias
nucleares francesas no Pacfico faz destroos na cidade de Nova York.
Como explicar essas profundas mudanas em nossa experincia com a cidade? A
que se devem? Quais so os processos sociais que subjazem a isso? Estas so as
questes que pretendemos dar conta no presente trabalho.

A cidade, espao para a igualdade entre diferentes


Isto foi pelos idos de 1948, antes de os mexicanos e os negros comearem a se odiar
entre si. Naquele tempo ento, antes do descobrimento das diferenas entre as raas,
negros e mexicanos se consideravam iguais. Quer dizer, pobres e desafortunados
que sempre danavam com a mais feia.
(Walter Mosley, Um demnio vestido de azul)

O ar da cidade nos liberta (Stadtluft macht frei), dizia um provrbio medieval,


referindo-se ao foro caracterstico que regia as cidades e que permitia substituir
progressivamente a condio de servo, caracterstica do sistema feudal, pela condio de
cidado. E essa transio se produziu num espao em que a existncia social, diferena

27

da vida rural, se caracteriza pelo crescente deslocamento entre a proximidade fsica e a


proximidade social entre as pessoas que habitam um mesmo espao.
Na verdade, se algo caracteriza as cidades que se trata de lugares repletos de
desconhecidos que convivem em estreita proximidade (Bauman 2006). Jeremy Rifkin
nos oferece um dado que resume perfeio esta nova situao, caracterstica da vida
urbana: Hoje um habitante de Nova York pode viver e trabalhar entre 220 mil pessoas
em um raio de 10 minutos de sua casa ou escritrio no centro de Manhattan (El Pas, 61-07). A cidade , por definio, o espao natural para os desenraizados: esses seres
socialmente distantes embora fisicamente prximos. Forasteiros dentro de nosso
alcance fsico. Vizinhos fora do alcance social (Bauman, 2004: 175).

Viver com e entre estranhos muito difcil. Para possibilit-lo, o homem e


a mulher urbanos desenvolveram uma ampla variedade de estratgias, entre as quais
podemos destacar as seguintes:

a manuteno de espaos que combinem proximidade fsica e proximidade


social (bairros tnicos, aglomeraes marginais de imigrantes);
a recreao na mesma cidade de espaos baseados na proximidade social,
embora com uma distncia fsica (um bom exemplo so as casas ou centros
regionais);
a organizao de eventos coletivos que estimulem o encontro entre os
vizinhos (festas e outros atos ldicos);
a construo de uma consistente rede de relaes de interesses, (contatos
comerciais, negcios etc.), essas que Giddens denomina relaes puras,
aquelas que se estabelecem em razo do que cada pessoa possa delas obter e
que se mantm somente enquanto produzem satisfao suficiente para
continuar com as mesmas;
a institucionalizao de smbolos de cidade que possam servir de referncia
coletiva para seus habitantes (neste sentido se destacam os clubes de futebol);

28

a atitude de reserva, que Simmel considera uma caracterstica natural da


vida urbana, imprescindvel pra responder aos inumerveis contatos com
outras pessoas e multiplicidade de estmulos que esses contatos comportam;
e, naturalmente, todo um complexo normativo que regula o encontro entre
estranhos, que sabem que o so, que desejam seguir sendo assim, mas que
aceitam as exigncias bsicas da vida em comum, entre as quais se destaca a
desateno corts estudada por Goffman.

Estas e outras estratgias de convivncia entre estranhos tornaram possvel


a vida urbana, caracterizada por sua rica e produtiva diversidade. E esta complexidade,
gerada pela coexistncia de cidados diferentes, que apesar de tudo se sabem iguais, que
fez das cidades esses poderosos motores de progresso cultural e econmico, sem os
quais a vida moderna teria sido impossvel.

Elogio da diversidade urbana

Riis fez mapas cromticos da populao de Manhattan por etnias. O cinza era para
os judeus - segundo ele, era sua cor favorita. O vermelho representava os italianos,
os de pele morena. O azul correspondia aos econmicos alemes. O preto, aos
africanos. O verde, aos irlandeses. E o amarelo, aos chineses, de rosto felino felinos tambm em sua sagacidade e fria selvagem quando provocados.
A isso, acrescentem umas pinceladas de cor para os finlandeses, rabes, gregos
etc., e o resultado um delirante parcelado de cores proclamava Riis. Uma
delirante colcha de retalhos da humanidade!
(E.L. Doctorow, Ragtime)

Neste ponto inevitvel recordar as reflexes de Jane Jacobs em sua obra


clssica Morte e vida das grandes cidades (1967, e.o. 1961).

Partindo de uma

caracterizao da cidade que antecipa a perspectiva baumaniana As cidades esto, por


definio, cheias de pessoas estranhas, desconhecidas -, a tese de Jacobs bem
conhecida: as cidades precisam de uma densa e intrincada diversidade de usos que se
sustentem e apiem uns aos outros - tanto econmica como socialmente. Isso assim
porque as cidades so modelos de complexidade organizada. a diversidade o que as
constitui como realidades vivas e equilibradas, enquanto a ausncia desta diversidade
organizada as fere de morte. O melhor indicador da sade de uma cidade a existncia
29

de ruas animadas, percorridas todo o dia por pessoas diferentes, dedicadas a desenvolver
atividades diferentes, em ocasies diferentes. Nestas condies, diz Jacobs, quanto mais
diversidade houver, mais divertido.
Decorre

da

sua

proposta,

frontalmente

crtica

com

um

urbanismo

obsessivamente planificador. Diante da tendncia de separar e compartimentar os


espaos de uma cidade em funo dos distintos usos que se pode dar aos mesmos
moradia, trabalho, lazer comercial, lazer pblico, turismo monumental etc. Jacobs
defende a convivncia de usos e atividades num mesmo espao urbano, inclusive quando
tais usos nos possam parecer antitticos. Como ela mesma diz, o bar White Horse e o
centro juvenil paroquial, diferentes como evidentemente so, desempenham sem dvida
o mesmo servio pblico de civilizar a rua. Por qu? Devemos procurar a resposta na
idia de cidade de Jacobs, centrada nos usos pblicos dos espaos urbanos, em particular
das ruas: Quanto maior e mais abundante for o conjunto de interessados legtimos (no
sentido estritamente legal do termo) que forem capazes de responder s demandas que se
expressam nas ruas de uma cidade e os estabelecimentos ou centros que nelas estejam
instalados, melhor para essas ruas e para a segurana e grau de civilizao da cidade.
Da tambm sua vigorosa denncia: Os centros urbanos americanos no deterioram
misteriosamente porque sejam anacrnicos nem porque seus usurios normais tenham
sido expulsos pelos automveis. O que acontece que esto sendo assassinados sem
testemunhas que dem f do delito, assassinados em boa parte por uma poltica
consciente que divide e separa os usos de lazer dos usos de trabalho, tudo dentro de um
mal-entendido de que se est procedendo a uma reordenao espacial disciplinada.
No difcil dar contedo formulao de Jacobs: pensemos em espaos
urbanos particularmente ameaadores e certamente nos viro cabea os parques
pblicos ou os bairros comerciais ao anoitecer. Ou pensemos, tambm, no horror que
supem as cidades dormitrios, cuja vida social foi sugada por alguma das cidades em
cuja periferia se encontram. Ou reflitamos sobre a enftica reivindicao (mais terica
que prtica, devemos dizer) que os governos municipais fazem h anos do denominado
comrcio de bairro.
Embora Richard Sennett declare discordar dos enfoques de Jacobs, sua proposta
no deixa de ser um desenvolvimento dos fundamentos jacobsianos da anlise da cidade.

30

No preciso mais que se fixar na descrio que Sennett faz de uma dessas
comunidades urbanas em que uma intensa vida pblica atuava como produtora eficaz de
identificaes para os que nelas moravam - Halmstead Street, corao da imigrao na
Chicago de 1910: Estava cheia de estrangeiros, mas, em cada lugar de diferentes
classes de estrangeiros, todos estavam misturados. Os apartamentos ficavam misturados
com as lojas e estas mesmas ruas estavam repletas de vendedores e ambulantes de todas
as classes; inclusive fbricas se alternavam com bares, bordis, sinagogas, igrejas e
edifcios de apartamentos (Sennett, 2001, e.o. 1970). A Rua Halmstead coincide ponto
por ponto com o Bulevar Hobart de Los Angeles nos anos 70, cuja metamorfose crtica
Mike Davis (2007) analisa. Uma descrio, em qualquer destes casos, que expressa essa
diversidade exuberante reivindicada por Jacobs, e que nos evoca as ruas entupidas de
gente e as barricadas que vimos tantas vezes em filmes como Era uma vez na Amrica
de Leone, O Poderoso chefo de Coppola ou O Caador de Cimmino; em romances
como Ragtime de Doctorow ou na excelente obra grfica do designer Will Eisner, A
Avenida Dropsie, na qual se narra a histria de uma vizinhana de Nova York e das
pessoas que nela moram (imigrantes alemes, irlandeses, italianos e judeus), desde o fim
do sculo XIX at a atualidade.
Alis, tanto Jacobs como Sennett ou, no ambiente europeu, Alexander
Mitscherlich e seu conceito de contato social ampliado no fazem mais que continuar
no tempo a defesa da que foi, desde suas origens, uma caracterstica, se no a
caracterstica fundamental das cidades, que o medievalista Georges Duby expe assim:
Por mais estreita, barulhenta e fedorenta, que fosse a rua, conservava sua fora de
atrao. Porque representava a comunicao em todos os sentidos do termo, o
divertimento e a atividade. A vida. Nas boas cidades do Ocidente de fins da Idade
Mdia, tudo empurra para a rua os indivduos de uma sociedade urbana extrovertida.

A diversidade urbana e a ordem implcita

Os homens, guiados por tal conceito fragmentrio do mundo, com o passar do


tempo, e segundo seu modo de pensar em geral, no podem conseguir outra coisa
com seus atos a no ser se quebrar em pedaos a si mesmo e ao mundo.

31

(David Bohm, A totalidade e a ordem implicada)

Em meio a essa profuso de diversidades havia alguns fios ocultos de uma


existncia social estruturada que Sennett, coincidindo uma vez mais com o modo de ver
de Jacobs, expe assim:

O que continha essa existncia em Halmstead Street podia ser qualificado de


multiplicidade de pontos de contato mediante os quais pessoas desesperadamente
pobres entravam em relaes sociais com a cidade. Tinham que dar esta diversidade
a suas vidas, pois nenhuma das instituies em que viviam eram capazes de se autosustentar. Esta multiplicidade de pontos de contato levava com freqncia os
indivduos da cidade para fora das subculturas tnicas que supostamente os
compartimentavam com rigor. Essa multiplicidade de pontos de contato significava
que as lealdades se entrecruzavam de maneira extremamente complexa.

As cidades sustenta Jacobs no final de seu livro so problemas de


complexidade organizada, como as cincias da vida. Jacobs considera que os tericos
do urbanismo tm sido incapazes de compreender a autntica natureza da cidade porque
a enfrentaram como um problema de simplicidade e complexidade desorganizada, numa
imitao do que as cincias fsicas fizeram tradicionalmente em seu mbito disciplinar.
Sob a aparente desordem desta cidade heterognea, Jacobs descobre uma ordem
maravilhosa que conserva a segurana nas ruas e a liberdade da cidade. Seu elemento
bsico a forma como seus moradores utilizam as caladas, quer dizer, constantemente,
numa multido, nica maneira de que sempre haja muitos pares de olhos presentes,
embora nem sempre sejam os mesmos necessariamente. Esta ordem se compe de
movimento e mudana. E, mais adiante: Misturas complexas de usos diferentes no
so de modo algum uma forma particular de caos. Pelo contrrio, representam uma
forma de ordem complexa e altamente desenvolvida. Diante dessa perspectiva
dominante, devemos considerar as cidades como problemas de complexidade
organizada: organismos repletos de relaes ainda no examinadas, mas, como bvio,
intrincadamente interconectadas e seguramente compreensveis.
Este precisamente o fundamento terico da proposta de Francesco Tonucci,
conhecida como a cidade das crianas (www.lacittadeibambini.org). Segundo este
autor, nas ltimas dcadas a cidade tem visto enfraquecer-se uma de suas caractersticas
mais originrias, que a de ser um lugar de encontro e intercmbio entre as diversas
32

pessoas que nela habitam. Em boa parte, por causa da transformao do cidado adulto e
trabalhador em prottipo do indivduo urbano moderno. Os ptios, as caladas, as ruas e
as praas os espaos pblicos destinados ao encontro gratuito -, em ltima instncia,
adquiriram cada vez mais funes associadas ao mercado. De novo com uma linguagem
claramente jacobsiana, os promotores deste novo projeto criticam o fato de a cidade ter
renunciado a ser um espao compartilhado e sistmico, no qual cada parte precisa das
outras para destinar espaos definidos a funes e classes sociais diversas, construindo
guetos e zonas privilegiadas, esvaziando os centros histricos, dando vida a novas
periferias.
No posso deixar de chamar ateno sobre a relao que cabe estabelecer entre a
perspectiva de Jacobs (e de Sennett) sobre a diversidade urbana e as mais modernas
teorizaes sobre a ordem social, a auto-organizao ou o caos procedente das
denominadas cincias da complexidade, que nas cincias sociais tm sido
particularmente bem recebidas por autores como Georges Balandier, Edgar Morin ou,
mais recentemente, Boaventura de Sousa Santos.
Tambm quero chamar ateno sobre essa referncia de Jacobs s lealdades
entrecruzadas, com que antecipa as teorizaes atuais sobre o pluralismo. Toda
sociedade complexa , por isso mesmo, uma sociedade plural, pois em seu seio
aparecem e se desenvolvem diversas formas de diferenciao social. Contudo, uma
sociedade plural no , por isto mesmo, uma sociedade pluralista. O pluralismo se
caracteriza pela coexistncia dentro duma mesma sociedade de grupos diferenciados
num clima de paz cidad. Falamos de coexistncia, quer dizer, de um determinado grau
de interao social, no de simples justaposio. So muitas as sociedades nas quais a
ausncia de violncia entre seus diversos grupos sociais se sustenta, precisamente, na
ausncia de interao entre eles. Essa ausncia de interao est baseada na construo
de barreiras s relaes sociais, barreiras do preceito erguidas para proteger o grupo das
conseqncias do pluralismo (Berger e Luckmann, 1997). Quais so estas
conseqncias? A mistura de estilos de vida, de valores e de crenas, a contaminao
mtua. O pluralismo pressupe a existncia de mltiplas associaes/ vinculaes
voluntrias e inclusivas, ou seja, abertas possibilidade de pertencimentos mltiplos.
Diz Sartori, e diz bem, que no o mesmo uma sociedade fragmentada que uma

33

sociedade

pluralista.

pluralismo

pressupe

existncia

de

mltiplas

associaes/vinculaes voluntrias e inclusivas, ou seja, abertas possibilidade de


afiliaes mltiplas, sendo este o marco distintivo do pluralismo. A existncia ou no de
linhas de clivagem entrecruzadas (cross-cutting cleavages) o melhor indicador de
pluralismo social. Isso assim porque tal entrecruzamento de vinculaes neutraliza os
efeitos negativos das mesmas, coisa que no ocorre quando as linhas de diviso ou as
afiliaes se somam e se reforam umas s outras. Da sua concluso: A ausncia de
cleavages cruzadas um critrio que permite por si s excluir do pluralismo todas as
sociedades cuja articulao se baseia em tribo, raa, casta, religio e qualquer tipo de
grupo tradicional. Da tambm decorre que o pluralismo somente pode acontecer em
sociedades onde os vizinhos no encontram barreiras que os separem, podendo deste
modo estabelecer todo tipo de associaes recprocas.
Neste ponto, devemos assinalar a fundamental importncia do clima geral de
confiana que, na perspectiva de Jacobs, caracteriza a convivncia na cidade. Esta se
compe de muitos e muito ligeiros contatos estabelecidos em suas caladas, a maioria
dos contatos aparentemente triviais, mas cujo resultado um sentimento de identidade
pblica entre as pessoas, uma rede e um tecido de respeito mtuo (pblico) e de
confiana, e tambm uma garantia de assistncia mtua para o caso em que a vizinhana
a necessite, a vizinhana em geral ou um vizinho em particular. esta, tambm, uma
questo muito caracterstica de Sennett que, em sua bem conhecida obra, A corroso do
carter, submete a uma aguda crtica aquela que ele considera uma das mais
preocupantes tendncias da cultura do novo capitalismo: a entronizao do princpio de
qualquer coisa em longo prazo, que corri a confiana, a lealdade e o compromisso
mtuos (Sennett, 2000).

Assim se consegue um autogoverno eficaz, composto tanto de elementos formais


como de elementos informais, sendo estes ltimos os que Jacobs mais valoriza. Destaca
entre estes elementos informais o surgimento de um sentido de responsabilidade pblica
comprometida com a comunidade nascido de uma educao cvica prtica, aprendida na
vivncia cotidiana da interao nas ruas: Na vida real recorda Jacobs as crianas
somente podem aprender (se que aprendem) os princpios fundamentais da vida em

34

comum numa cidade, se dispem de um mnimo de adultos circulando casualmente


pelas caladas de uma rua. No h educao para a cidadania margem da prtica
cotidiana, diria, aparentemente espontnea, dessa mesma cidadania. De novo damos a
palavra a Jacobs:

O princpio mais elementar , sem dvida, o seguinte: todo mundo tem de aceitar um
cnone de responsabilidade pblica mnima e recproca, ainda no caso de que nada
em princpio os una ou relacione. Esta lio no se aprende com palavras. Se
aprende unicamente atravs da experincia, ao comprovar que outras pessoas com as
quais no nos une um vnculo em particular, amizade ou responsabilidade formal,
aceitam e praticam consigo prprios um mnimo de responsabilidade pblica.

Hoje chamaramos a tudo isto de capital social, mas estamos falando do mesmo: dessa
matria que mantm juntas aquelas instituies fundamentais que configuram uma
sociedade. Um capital social inclusivo, que olha para fora do prprio grupo e lana
pontes em direo dos diferentes, frente introjeo caracterstica das formas de capital
social exclusivas, que somente aspiram a vincular cada vez mais estreitamente a quem
so definidos como iguais (Putnam). So estas redes de capital social inclusivo, que
estabelecem pontes, as que configuram o domnio cvico dos estranhos (Sennett, 2003);
e so estas redes as que esto enfraquecendo ao mesmo tempo que fortalecem os
projetos de constituio de redes sociais exclusivas. Quando as futuras geraes de
historiadores escreverem a crnica desta poca lamenta Sennett -, pode ser que notem
que sua caracterstica mais marcante foi a gradual simplificao das interaes e fruns
sociais para o intercmbio social.

A diversidade urbana como perigo

A sociedade moderna se constitui como uma estrutura labirntica de normas que regulam o
acesso s suas lojas, escritrios, bairros e lugares semi pblicos. medida que aumenta a
densidade da populao, este Ddalo de normas se manifesta em divises fsicas: paredes,

35

telhados, muros, pisos, cercas, barricadas e signos que marcam os limites de uma comunidade,
estabelecimento ou o espao de uma pessoa.
(Dean MacCannell, The Tourist)

Tudo, de fato, parece ter mudado. Faz j 25 anos Enzensberger refletia sobre a
periculosidade crescente da vida cotidiana nas grandes cidades do Ocidente,
conseqncia da emigrao em direo aos centros urbanos de uma multiplicidade que
durante sculos temos vivido como se fosse exterior nossa civilizao: Quanto mais
se aplaina o extico escala mundial, quanto mais se nivela a multiplicidade tradicional,
tanto mais heterogneas se tornam as sociedades industriais em seu interior. No
somente os Estados Unidos, tambm a Frana, Sucia e Alemanha ocidental se
converteram hoje em crisis de fuso, em estados de mltiplos povos. Minorias tnicas,
subculturas, e seitas polticas e religiosas se instalam nas metrpoles (Enzensberger,
1984). A delinqncia de rua, a criminalidade urbana, qualificada de pandemia
oculta pelo diretor da revista Foreign Policy, Moiss Naim (El Pas, 19-06-7)
O que est acontecendo? O vnculo milenar entre cidade e civilizao se
inverteu? De smbolo da liberdade e segurana (sempre relativa), a cidade se associa
cada vez mais com o perigo.
As cidades se converteram no desaguadouro de problemas de origem mundial.
Seus habitantes e quem os representam costumam enfrentar um empreendimento
impossvel, olhe por onde se olhe: o de encontrar solues locais a contradies globais
(Bauman, 2006). Nossas cidades aponta Bauman - esto passando rapidamente de um
refgio contra os perigos causa principal desses perigos. As causas do perigo foram
transferidas para o corao da cidade. Os amigos, os inimigos e, acima de tudo, os
misteriosos estrangeiros esquivos que oscilam ameaadoramente entre os dois extremos,
se misturam entre si e se acotovelam nas ruas da cidade. Num livro repleto de
influncias jacobsianas, Andrew OHagan projeta esses perigos na figura de os
desaparecidos, especialmente quando essas pessoas que desaparecem para sempre nos
parques e ruas das cidades so crianas: Uma das imagens mais impressionantes da
Amrica (imagem que se repete de forma terrvel), a de crianas que desaparecem nas
caladas. Parece contradizer nosso sentido mais ntimo e enraizado de ordem.

As

crianas j no podem mais brincar na calada em frente sua casa?.

36

Tenham muito cuidado a fora. A advertncia que o sargento Esterhaus lanava


toda manh aos policiais que saam para patrulhar as ruas na srie de televiso Hill
Street Blues (Steven Bochco, 1981-1987) parece dirigir-se agora a cada uma das pessoas
que habitam a cidade.
A que agora se mostra a que Pietro Barcelona denomina cidade ps-moderna,
uma enorme e lisa superfcie na qual se pode patinar at o infinito. A imagem
perfeita.

A cidade, historicamente o espao privilegiado para a civilidade, a

sociabilidade, a comunicao, o encontro, a participao, se v reduzida a um espao


sem referncias, um espao que j no necessrio para a vida. Um espao para ser
atravessado na maior velocidade possvel com o fim de chegar o quanto antes aos novos
lugares privados nos quais desenvolver virtualmente a dimenso relacional. O arranhacus de indivduos de carne e osso lamenta Barcelona se converteu numa estranha
rede de Babel em que todo o mundo consegue se conectar com a rede informtica, mas
j no consegue falar com o vizinho da frente. Porm, a perda da cidade real em
benefcio da cidade virtual arrasta consigo a perda da poltica real. Porque no existe
poltica sem cidade: A cidade o lugar dos trajetos e da trajetividade. o lugar da
proximidade entre os homens, da organizao do contato (Virilio). Assim, portanto, a
perda da cidade significa a perda da comunicao real ao diminuir o interesse pelos
lugares e pelas pessoas.
Se, segundo Marc Aug, os traos que caracterizam os lugares so sua dimenso
identificadora, relacional e histrica, cada vez mais os espaos urbanos mais
caractersticos, suas ruas, se convertem em no lugares; enquanto aqueles que o
antroplogo francs apresenta em sua conhecida reflexo como tericos no lugares
(automveis, centros comerciais etc.) parecem se afirmar como espaos que conferem
identidade individual e coletiva ao indivduo urbano.
A busca da diversidade foi substituda pela mixofobia, caracterizada pela
tendncia a procurar ilhas de semelhana e igualdade num mar de diversidade e
diferena (Bauman, 2006). Como conseqncia, a construo de espaos para o
encontro, entre os quais as caladas so os exemplos mais evidentes, deixa lugar ao
desenvolvimento de uma arquitetura do medo apropriada para umas pessoas que tm
medo de viver num mundo que no podem controlar, para uma sociedade do medo

37

que prefere ser chata e estril contanto que no se sinta confundida ou oprimida
(Sennett, 2001). Os espaos urbanos se convertem, assim, ou bem em zonas a evitar (ou,
se no h mais remdio, zonas que devemos atravessar em toda velocidade), ou em
zonas a proteger. O muro me protege da outra parte de mim, sentencia um dividido
personagem numa vinheta de El Roto (El Pas, 20-06-07)
O sentido de comunidade se constri cada vez mais atravs dos medos
compartilhados e menos atravs das responsabilidades compartilhadas (Giroux, 2003).
Proliferam os espaos vetados (interdictory spaces), as comunidades fechadas (gated
communities) - mais de vinte mil nos Estados Unidos, acolhendo a oito milhes de
habitantes - cujo fim no outro seno o de impedir o acesso a estranhos. O jornalista
norte-americano Robert Kaplan (1999) analisa a proliferao em seu pas de
comunidades fortificadas, rodeadas por um permetro defensivo que isole a sua
privilegiada populao dos cada vez maiores riscos para a vida nas grandes cidades
afetadas pela pobreza, a desigualdade, a insegurana e a violncia. Trata-se de um
modelo importado da Amrica Latina. Tambm se esto criando entidades
administrativas independentes no marco de extensas reas metropolitanas: proliferam os
condomnios baseados na defesa dos interesses e estilo de vida dos brancos ricos, que
buscam isolar-se dos problemas existentes nas zonas habitadas por uma maioria de
populao de origem negra: Se um condomnio no se constitui em municpio explica
um dos moradores dessas exclusivas reas residenciais pode ser anexado por uma zona
mais pobre. Da que boa parte das localidades que ascenderam a um estatuto jurdico
separado, o tenham feito em defesa prpria. Com a mesma lgica defensiva, na dcada
de 1990, a polcia privada triplica a pblica (na Califrnia chega a quadruplicar) como
conseqncia da progressiva substituio dos lugares pblicos centros urbanos, praas,
parques por espaos privados abertos ao pblico, mas submetidos a uma forte
vigilncia, como centros comerciais, comunidades fechadas, centros de lazer etc.
Conclui Kaplan: Ns nos afastamos das questes relacionadas com a vida pblica e
rompemos o contrato social para nos proteger dos antigos centros urbanos.
Xerardo Estvez (2006), arquiteto e prefeito de Santiago de Compostela entre
1983 e 1998, resgatou a linguagem de Jacobs num recente artigo no qual, frente cidade
das persianas abaixadas em que acabam convertidas tantas urbanizaes atuais,

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reivindica uma cidade intencionada que recupere a rua como lugar natural de cohabitao:

O modelo de construes geminadas, de asfalto e pracinhas, onde no se ouvem


vozes nem se vem brincadeiras e cujos habitantes so pouco vigilantes porque
ingurgitam suas fachadas atrs de muros de cipreste no serve mais. Teremos de
fazer algo com este tipo de urbanizaes antes de convert-las em imitadoras das
gated communities americanas como uma clausura medieval, que alm de seu
evidente dficit social, tm demonstrado ter mais problemas do que virtudes.

Contudo, o mal conhecido mais poderoso do que o bem por conhecer. Em


troca de um ambiente protegido adverte Kaplan, referindo-se a estas comunidades
vigiadas -, escolhemos viver fora da esfera pblica e do contrato social. Autnticos
guetos voluntrios, prises escolhidas que se fecham de dentro com a finalidade de se
proteger de quem esteja fora. Esta busca compulsiva de segurana mediante o
isolamento, alcana inclusive a intimidade do lar. Refiro-me aos chamados quartos do
pnico que o filme do mesmo nome, protagonizado por Jodie Foster, tornou populares
(O Quarto do Pnico, David Fincher, 2002) e que me recordam aqueles abrigos
nucleares dos anos 80, surgidos no calor do medo de uma possvel confrontao com
armas atmicas entre Estados Unidos e a Unio Sovitica, cujo teatro blico seria a
Europa. O filme ingls de animao When the wind blows (Jimmy T. Murakami, 1986)
refletiu de maneira to acertada como comovedora esse clima de medo, assim como as
pobres tentativas de um casal de idosos para evit-lo. Outra poca, outros medos, mas
uma mesma estratgia de enfrentamento individual e individualizante, condenada ao
fracasso.
E qual a conseqncia de tudo isso? No nosso mundo globalizado uma coisa
que no est acontecendo que as fronteiras estejam desaparecendo. Ao contrrio, se
diria que se esto levantando em todos os novos cantos das ruas de todos os bairros em
decadncia de nosso mundo. (Friedman). Fronteiras que so traadas, se bem que por
motivos e maneiras diferentes, tanto pelos privilegiados como pelos grupos sociais mais
desfavorecidos.

A secesso dos vitoriosos


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Que curioso, a partir de certa altura somente se vem dados!


(El Roto)

Les banlieus flambent, le CAC 40 grimpe... Tout est dit. Rarement une lite conomique
a t aussi dconnecte de la culture de son pays. Pour ces aristocacs, la seule chose
qui compte, cst le monde. O semanrio Le Nouvel Observateur (24-30 novembro
2005) comeava assim uma ampla reportagem sobre Os novos aristocratas do
capitalismo!, coincidindo com o apogeu das revoltas protagonizadas pelos jovens das
periferias urbanas no final de 2005. Enquanto os carros queimavam nos subrbios El
CAC 40 - o ndice da Bolsa de Paris que rene os quarenta valores principais desse
mercado, similar ao IBEX 35 espanhol no parava de subir. Tudo de fato est dito.
Raramente uma elite econmica esteve to desconectada da cultura de seu pas. Para
esses aristocacs a nica coisa que importa o mundo.
Zygmunt Bauman dedicou muitssimas pginas em vrias de suas obras a teorizar
sobre esta nova caracterstica do poder nos tempos da globalizao, baseado menos na
capacidade de controlar (espaos e pessoas, basicamente) do que na capacidade de
emancipar-se de qualquer controle, se desresponsabilizando da gesto dos espaos e das
sociedades; um poder que reside menos na capacidade de obrigar do que na de no se
sentir obrigado.

A mobilidade se converte no fator estratificador mais poderoso e

ambicionado. Qual a natureza do poder que oferece a mobilidade? A


desresponsabilizao. Quem tiver liberdade para escapar da sua localidade, a tem para
fugir das conseqncias (Bauman, 1999). Dessa maneira, fica patente o contraste entre
a extraterritorialidade da nova elite com a territorialidade forada do resto. Uma nova
elite que rompe amarras com seu entorno social, reduzido a um mero acidente biogrfico
ou a simples conjuntura histrica:

As pessoas de nvel superior no pertencem ao lugar que habitam, j que suas


preocupaes residem (ou, melhor dizendo, flutuam) em outra parte. No tm
interesses criados na cidade onde esto situadas suas residncias. Assim, pois, por
regra geral, se mostram indiferentes com respeito s questes de sua cidade, que
apenas uma de tantas, um ponto minsculo e insignificante desde a posio

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estratgica do ciberespao que, por mais virtual que seja, seu verdadeiro domiclio
(Bauman, 2006).

Sua mxima aspirao a de alargar os limites de sua capacidade de


deslocamento e assim se as coisas ficam feias, a soluo de se mudar sempre restar.
Contudo, embora possam se mudar com impressionante facilidade - leves de
bagagem e no maneira austera que cantou Antonio Machado1, mas a partir da
irresponsabilidade e da falta de compromisso -, esto inapelavelmente atados sua
dimenso local e por isso condenados a se mudar de uma cidade a outra. tila, cujo
cavalo destrua para sempre a terra pela qual passava, de maneira que a erva nunca mais
tornava a crescer, podia sobreviver somente porque sempre havia um lugar alm desse
terreno abrasado em que o mato, sim, crescia e onde sua destruidora montaria
encontrava um lugar para descansar e se alimentar. Para os tilas de hoje, no existe
esse outro lugar, alm do que, fruto de sua ao ou de sua inao, esse nico lugar que
conhecem se torna socialmente estril. Por isto as conseqncias das quais pretendem
escapar, acabam quase sempre por agarr-los.
Mas as novas classes dominantes, alheias s conseqncias perversas que
provocam suas decises aparentemente racionais, parecem ter optado cada vez mais por
uma estratgia que podemos denominar expatriao residente (Kaplan, 2000). a
secesso dos satisfeitos, denunciada pelo secretrio de Trabalho de Clinton, Robert
Reich, para quem communities have become commodities (Reich, 2002). Quer dizer, sua
vinculao com os espaos locais responde a interesses estritamente individuais e
fundamentalmente econmicos, de maneira que na relao com as comunidades aplicam
estritamente o princpio da seleo racional: obter o mximo de benefcios em troca de
um custo mnimo.
Referindo-se a esta situao, Amitai Etzioni (1999) afirma que o conjunto de
medidas de gesto neoliberal do emprego, postas em prtica desde os anos 90 (e que ele
resume com a expresso sociedade em reduo), desembocaram numa sensao muito
ampla e profundamente instalada de privao, insegurana, angstia, pessimismo e
raiva. E conclui, abordando uma questo de enorme amplitude: At que ponto pode
uma sociedade tolerar polticas pblicas e empresariais que do rdea solta aos
1

Antnio Machado, reconhecido cantor de fados portugueses .

41

interesses econmicos e que tratam de reforar a concorrncia mundial, sem enfraquecer


com isto a legitimidade moral da ordem social? No sabemos, mas, sim, sabemos o que
acontece quando tais polticas se tornam dominantes: atrofia deliberada do estado
social corresponde a hipertrofia distpica do Estado penal, denuncia Loc Wacquant.
Ao Estado-providncia sucede o Estado-penitncia. A aterradora cidade policial de
Robocop (Paul Verhoeven, 1987), a agonizante cidade segregada de Blade Runner
(Ridley Scott, 1982) parecem substituir no imaginrio social as cidades cvicas das quais
se tem nutrido o Ocidente moderno. O medo se converte num princpio organizador do
espao da cidade ps-urbana (Davis, 2001). O ar da cidade nos estremece.

Esta nfase na insegurana e nos desconhecidos como fonte de perigo est na


origem da construo de identidades predadoras, empenhadas na extino dessas outras
categorias sociais qualificadas como estranhas, e quase sempre coincidentes com
identidades majoritrias que vem nas minorias um inaceitvel lembrete permanente da
impossibilidade de constituir-se como uma totalidade homognea. (Appadurai, 2006).
Esta impossibilidade est na origem daquela que Appadurai chama anxiety of
incompleteness, que num castelhano nada acadmico poderamos traduzir por ansiedad
de incompletud. Esta ansiedade e a identidade predadora que produz e sustenta esto na
base de todas as experincias de limpeza tnica que nos ltimos anos do sculo XX
significaram uma volta a um sculo j suficientemente carregado de horrores. Isto era o
que dizia um hutu encarcerado na priso de Rilima, acusado de participar dos
assassinatos de tutsis nos meses de abril a junho de 1994:

Nasci em Kanazi entre tutsis. Sempre tive conhecidos tutsis, sem nem me dar conta.
Cresci, porm, ouvindo lies de histria e programas de rdio que mencionavam
todos os dias os srios problemas entre os hutus e os tutsis; e, ao mesmo tempo,
lidava com tutsis que no suscitavam qualquer problema. Havia uma distncia muito
grande entre as notcias inquietantes que circulavam pelas fronteiras do pas e as
pessoas com que nos relacionvamos em casa, com as quais no havia atritos, e a
situao estava dividida e ao final teria de se destruir fora e teria que poder mais a
barbrie ou teria que poder mais o sentimento de pertencer quela vizinhana
(Hartzfeld).

Vizinhana ou barbrie: as alternativas esto excelentemente bem apresentadas.


Como sabemos, teve mais poder a barbrie.
42

A revolta dos perdedores


Quem vive no medo precisa de um mundo pequeno, um mundo que possa controlar.
(Mia Couto, Terra sonmbula)

Anos antes das revoltas de novembro e dezembro de 2005 nos banlieus, estas
zonas j apresentavam problemas graves. Talvez porque no se queimaram milhares de
carros, mas to somente alguma adolescente, a situao tenha passado quase
despercebida.
Em 4 de outubro de 2002 uma jovem de 18 anos, Sohane, foi queimada viva num
poro de Cite Balzac, bairro de Vitry-sur-Seine. Foi um ato de barbrie que vinha
precedido por outros igualmente terrveis, tais como violaes coletivas praticadas
muitas vezes como uma forma de castigo de irmos, vizinhos ou namorados a suas
mulheres por considerar que estas se desviavam em algum sentido de normas, costumes
ou tradies que eles consideravam inapelveis. O protesto contra esses atos foi o que
deu lugar formao do movimento denominado Ni putas ni sumisas.
Fadela Amara, uma das promotoras deste movimento, relaciona esta profunda
deteriorao nas vidas das periferias com a crise de desemprego que assolou a Frana a
partir dos 80. Essa crise fez estragos nos ncleos familiares, debilitando a autoridade
paterna, reforando as dimenses culturais da identidade, ao mesmo tempo em que se
enfraqueciam seus contedos materiais. Fadela Amara caracteriza, assim, os filhos de
todas essas transformaes, os mesmos que nos finais de 2005, e de novo em outubro de
2006, vo incendiar as banlieus: Sua proposta de vida muito mais cnica , mais
realista, talvez tambm que a nossa. Nasceram num contexto duro e difcil de
desemprego em massa que tem deixado marcas nos ncleos familiares. de certo modo
uma gerao sacrificada que esqueceu de projetar-se em direo ao futuro e ter um ideal
de sociedade. Torna-se interessante comparar estas palavras e, sobretudo , a realidade
qual se referem com a descrio que tienne Balibar faz do movimento dos beurs
(franceses de origem rabe) no incio da dcada de 80:

43

Os valores aos quais estes jovens apelavam e a terminologia que usavam eram
fundamentalmente os valores e o lxico da cidadania, uma combinao adaptada
conjuntura de liberdade e igualdade. Neste caso, a liberdade tomava a forma do que
se comeou a chamar direito diferena. Contudo, o que me impactou foi que este
direito diferena nunca se colocou de uma forma exclusiva e abstrata e, sim, mais
como uma reclamao de reconhecimento no espao pblico. Eles simplesmente
diziam Existimos. Isto era qualquer coisa menos uma forma de dizer Recusamos
o sistema poltico republicano. Queremos nos encerrar em nossa prpria cultura.
Em vez disso, foi questo de olhar essa cultura como uma expresso e uma
interpelao, uma ferramenta para comunicar-se com os demais (Balibar, 2005).

o elo mais dbil de uma juventude que perdeu o trem que outrora permitia a
viagem da mobilidade social ascendente. E sem a promessa desta viagem, o que nos
resta? Quando lanamos um coquetel molotov, estamos fazendo um sinal de socorro.
No temos palavras para explicar o que sentimos. Somente sabemos falar ateando fogo.
Era o que diziam Abdel, Bial, Youssef, Ousman, Nadir e Laurent (nomes fictcios),
jovens habitantes do bairro 112 de Aubervilliers, em Seine-Sanint-Denis (El Pas, 8-1105). Sabemos qual foi a primeira reao poltica a esses atos: Vou acabar com a ral
(racaille) desses subrbios a golpes de mangueira , foi a resposta arrasadora do
ministro do Interior, Nicolas Sarkozy.
No se trata de justificar violncia alguma, nem sequer de aceitar acriticamente
as explicaes que deram os protagonistas de atos como os que tiveram lugar nas
banlieus. No podemos, porm, desconhecer as relaes que se estabelecem entre a
decadncia das condies de vida, o fim das expectativas de futuro e a violncia urbana.
A construo do que Bauman (2001) denomina comunidade das aparncias [um
seguro coletivo contra os riscos que cada um enfrenta individualmente] -, das quais
fenmenos como as gangues, ou, mais em geral, os bandos juvenis so um bom exemplo
desta construo de identidades defensivas que, to freqentemente, se tornam
furiosamente beligerantes.
Filmes como Crash (Paul Higgis, 2004) rastrearam com agudeza as
conseqncias existenciais que tem uma vida urbana drasticamente resumida pela voz
em off do personagem de Don Cheadle no princpio do filme, quando diz: existe to
pouca comunicao entre as pessoas em Los Angeles que precisam bater em seus carros
para ter a sensao de proximidade e calor. Outro filme muito anterior no tempo, Grand
Canyon (Lawrence Kasdan, 1991), continha tambm uma cena sumamente ilustrativa. O

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motorista de um guindaste se apressa a socorrer um cidado cujo chamejante BMW


sofreu uma avaria numa zona pobre de Los Angeles e encontra o veculo rodeado por
adolescentes negros que ameaam o condutor. Ento se produz o seguinte dilogo entre
o motorista, Simon (papel representado por Danny Glover), tambm afro-americano, e o
chefe do bando, que exibe sua pistola:

SIMON: Tenho de te pedir um favor: me deixe fazer meu trabalho. Este guindaste
responsabilidade minha e agora esse carro, que est enganchado, tambm minha
responsabilidade.
CAPO: T pensando que sou estpido? S responde isto primeiro.
SIMON: Olha, no tenho nada contigo e tu no tem nada a ver comigo. No sei se tu
imbecil ou se um gnio. Tudo o que sei que preciso ir embora daqui e tu tem
uma arma. Por isto estou pedindo pela segunda vez: me deixa ir embora daqui!
CAPO: Vou te fazer esse favor e espero que se lembre, caso a gente se encontre de
novo. Mas me diga uma coisa: est me pedindo para mostrar respeito ou s porque
estou armado?
SIMON: Olha, supe-se que o mundo no deveria funcionar assim. Quero dizer, que
talvez voc ainda no esteja sabendo. Supe-se que eu deveria poder fazer meu
trabalho sem te pedir permisso para faz-lo. Este cara deveria poder esperar por seu
carro sem que vocs o roubem. Supe-se que tudo deveria ser diferente do que .
CAPO: Ento, qual tua resposta?
SIMON: Se voc no tivesse essa pistola, no estaramos aqui tendo essa conversa.
CAPO: Era isso que eu pensava: sem arma no existe respeito. Por isso sempre levo
a pistola.

Larry e Urry denominaram gueto imobilizado a esse mundo de excluso urbana.


Imobilizado tanto vertical como horizontalmente: sem expectativa de mobilidade social
ascendente, sem possibilidade de sair de suas periferias miserveis. Vtimas que com
facilidade se tornam os que vitimam.

Comunidades de sobrevivncia na cidade

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A histria o resultado dos desejos em grande escala. Aqui no existe mais do que
um garoto que alimenta uma inspirao localizada, mas faz parte de uma multido
em movimento, de mil seres annimos que brotam dos nibus e dos trens, de gente
que avana aos tropees, formando estreitas fileiras sobre a ponte giratria que
atravessa o rio; pessoas que no representam uma migrao nem uma revoluo nem
uma vasta agitao da alma, mas que trazem consigo o calor corporal da grande
cidade e seus prprios sonhos e desesperanas, esse algo invisvel que domina a
poca...
(Don DeLillo, Submundo)

Nestas circunstncias

- diante das comunidades predadoras e das

comunidades das aparncias -, e apenas como uma tentativa, pois ainda falta um maior
desenvolvimento da idia, quero propor outra forma de identificao coletiva para fazer
frente aos novos problemas surgidos na cidade: trata-se das comunidades de
sobrevivncia.
A idia das comunidades de sobrevivncia foi proposta por Richard Sennett em
1970. Segundo este autor, a maneira mais direta de unir as vidas sociais das pessoas
por pura necessidade, fazendo com que os homens se conheam mutuamente para poder
sobreviver. A cidade, pelas especficas condies de vida que estabelece, pode ser o
terreno adequado para seu surgimento: O que deveria surgir na vida urbana a
ocorrncia de relaes sociais, e especialmente relaes que envolvessem conflito social,
atravs de enfrentamentos cara a cara. Experimentar a frico de diferenas e conflitos
torna os homens pessoalmente alertas ao ambiente que rodeia suas prprias vidas; o que
necessrio que os homens reconheam os conflitos. No que tentem purific-los num
mito de solidariedade, com o fim de sobreviver (Sennett, 2001).
De novo me permito uma licena cinematogrfica; volto outra vez ao filme
Crash, obra que expressa perfeio o sentido profundo dessas comunidades de
sobrevivncia, e sobre o qual se pode ler o seguinte num blog: Unicamente um
acidente, um capricho do destino, um choque - talvez o de dois carros numa cidade
como a de Los Angeles, onde algum com rodas mas sem um motor praticamente no
ningum -, hoje em dia capaz de fazer com que os universos pessoais de cada cidado
se encontrem. Unicamente a violncia capaz de sacudir uma cidade de mortos-vivos.
(ivansainzpardo.blogia.com/2006/042901-crash-paul-higgis-u.s.a-2004-.php)
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Frente idia de que a ao comum somente surge da semelhana, Sennett


considera que um grande nmero de pessoas que vivem densamente amontoadas
oferece o meio necessrio para que estas comunidades de sobrevivncia funcionem.
Trata-se, se assim preferirmos, de converter uma necessidade - o fato de a vida urbana
obrigar muitas pessoas muito diferentes a viverem juntas -, em virtude. Frente s
comunidades defensivas (sejam comunidades-predadoras, sejam comunidades-deaparncias), Sennett pensa na possibilidade de superar qualquer forma de abstrao
coletiva dirigida construo de um ns falsamente homogneo:
Quando homens e mulheres devem se tratar mutuamente como pessoas, em uma
comunidade onde no existe um controle superior para assegurar a sobrevivncia, a
evaso em abstraes resulta irreal. A complicao de levar uma vida comunitria
vai converter as imagens generalizadas em disfuncionais, porque os homens e as
mulheres em carne e osso simplesmente no operam segundo os moldes previsveis
que as imagens generalizadas nos indicam. Atuando no nvel do mtico ns e
eles, no h contato entre os seres concretos que devem elaborar semelhantes
arranjos, com vistas a sobreviver a cada dia que passa. [...] Posto que as pessoas
seriam diferentes entre si, a teia de aranha das afiliaes para a sobrevivncia a todo
custo se singularizaria; no seria reduzida mera abstrao do ns contra o
exterior.

A abordagem de Sennett pode ser objeto de mltiplas crticas. Interessa-me determe numa debilidade do mesmo, no para recha-la, mas para ver a possibilidade de
super-la. Porque, para alm do modo como as caracterizemos comunidades de
sobrevivncia, transversalidade, pluralismo, hibridao, afiliaes mltiplas etc.-, estou
fundamentalmente de acordo com a idia de que, num mundo cada vez mais
heterogneo, somente poderemos falar de autntica vida social se somos capazes de
transcender os impulsos (al cierre identitario nacidos del miedo al extrao) ao
fechamento identitrio nascidos do medo ao estranho.
A debilidade qual me refiro, caracteristicamente filha da poca na qual Sennett
publica o ensaio ao qual estamos fazendo referncia (o ano de 1970), sua viso do
poder pblico. Sennett adota uma posio que podemos qualificar se no como
anarquista, mas sim como anarquizante.

Desde uma perspectiva radicalmente

antiburocrtica, prope uma reconstituio do poder pblico, correspondendo


prpria comunidade enfrentar os problemas derivados da convivncia e encontrar
arranjos (pois solues definitivas dificilmente podero ser encontradas) para os
mesmos. Com uma autoridade pblica expressamente diminuda e uma polcia dedicada
47

exclusivamente a combater o crime organizado e outros problemas semelhantes, a


tarefa de conseguir um equilbrio razovel no seio da comunidade dependeria do
compromisso dos prprios vizinhos, que no poderiam contar mais que com eles
mesmos para enfrentar os problemas de convivncia, de modo que tudo que sucedesse
neste mbito urbano, qualquer forma que a comunidade adquirisse, seria por obra e
graa do controle direto, ou ento pelo consentimento tcito dos vizinhos. Numa
comunidade assim, a participao e o sentimento de pertencimento no nasceriam do
companheirismo homogeneizante, mas da constatao de que se deve atuar em comum
para que a diversidade existente na comunidade seja leve e, melhor ainda, seja positiva:
confrontado com a necessidade de agir, lidar com as diferenas humanas com o fim de
sobreviver, parece lgico que o desejo de uma solidariedade mtica ser derrubado por
esta mesma necessidade de sobrevivncia, esta necessidade de um conhecimento
suficiente das pessoas dspares para poder estabelecer uma trgua comum.
Esta linguagem anrquica pode ser um obstculo para compreender e assumir
hoje a proposta de Sennett. Pois bem, recorramos a outra linguagem: da participao
cidad, da democracia deliberativa.
O enfoque liberal (ou pluralista) da democracia considera que no existe nada
que se parea a um interesse pblico significativamente distinto do interesse privado.
Tudo o que existe so indivduos que se comportam como egostas racionais,
procurando, desde o interesse prprio, minimizar custos e maximizar benefcios. Isto
vale para qualquer mbito de ao, seja o do consumo ou o da poltica, ainda que o
mercado se constitua no modelo para a poltica. Neste contexto, a participao
democrtica no outra coisa que um processo regulado de expresso dos interesses e
preferncias individuais, que so tomados como certos (quer dizer, no se questionam e
por isto no tm por que ser modificados) e que, por efeito da regra da maioria, acabam
somando-se e, finalmente, prevalecendo uns sobre outros. Trata-se de uma democracia
da concorrncia entre representantes, que limita grandemente a participao de maneira
que: a) existem limitaes constitucionais ao que pode ser efetivamente decidido pela
cidadania; e b) limita na prtica a capacidade de deciso da cidadania escolha de uns
representantes que sero quem, finalmente, tomaro as decises propriamente polticas.
Este ideal de democracia coerente com uma concepo negativa da liberdade

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(liberdade como no-interferncia), assim como uma concepo do cidado enquanto


um indivduo preocupado fundamentalmente consigo prprio, carente de virtude cvica,
que considera a participao como uma inutilidade (requer tempo e dedicao: para isto
afinal que existem os polticos!) e que a nica coisa que se pede aos poderes pblicos
que garantam um marco de convivncia tal, que no sejam importunados na hora de
levar adiante seus particulares projetos de vida.
O enfoque republicano da democracia mantm pressupostos radicalmente
distintos. Conforme esta segunda perspectiva, a virtude da democracia reside
precisamente na possibilidade de incluir, entre seus procedimentos, mecanismos que
sirvam para transformar as preferncias originais egostas das pessoas em preferncias
mais altrustas e imparciais. Desta perspectiva, no em absoluto alheio democracia o
objetivo de contribuir para a moralizao das preferncias da cidadania. O dilogo, a
deliberao coletiva, o mtodo para proceder converso das preferncias
originariamente egostas em preferncias mais imparciais. Os seres humanos somos o
que conversamos sentencia Humberto Maturana.
Mas, do que se trata aqui de apostar em uma democracia deliberativa que de
maneira nenhuma se prope ao impossvel de eliminar o poder e o conflito do espao
pblico. Tratar-se-ia precisamente seguindo a formulao de Mouffe (1999, 2003) de
uma democracia agonstica e que, porque aceita a natureza hegemnica das relaes
sociais e as identidades, pode contribuir para superar a onipresente tentao que existe
nas sociedades democrticas de naturalizar suas fronteiras e conceber ao modo
essencialista suas identidades. Por isto, conclui Moufe, o enfoque agonstico muito
mais receptivo do que o modelo deliberativo multiplicidade de vozes que abrigam as
sociedades pluralistas contemporneas, e tambm mais receptivo complexidade de
suas estruturas de poder.

Esta a democracia urbana que pode impulsionar e sustentar comunidades de


sobrevivncia que, apesar dos conflitos, no degeneram nem em comunidades fechadas
e predadoras nem em imobilizadas comunidades-de-aparncias. Uma cidade na qual o
atual estado de emergncia evoque no a ameaa de ruptura catastrfica da ordem

49

cotidiana, mas sim a permanente apario de novas e surpreendentes prticas de


convivncia.

Redescobrir a diversidade como valor

necessrio acrescentar/reivindicar o mapa-mundi. A textura da universalidade. Da


tolerncia. Observar o mundo com olhos de mapa-mundi. Chegar a Nova York e
simplesmente percorr-la. Estar sem estar nas batalhas inteis de Sarajevo. A
convico que nos faz iguais e diferentes. De ter estado aqui em outro lugar. De
possuir mundo/mapa-mundi.
(Antn Reixa, J estive aqui em outro lugar)

H uma perspectiva essencialista e naturalista que v as culturas como realidades


perfeitamente definidas, coerentes e homogneas, nitidamente diferenciadas umas das
outras. As culturas so concebidas como entes internamente homogneos e externamente
delimitados.

Em demasiadas ocasies, utiliza-se a referncia ao tnico como um

sinnimo de natureza. curioso que este seja o enfoque bsico de duas perspectivas, em
princpio contrapostas: a) a de quem se recusa possibilidade mesma da convivncia
multicultural como a tese do choque de civilizaes, ou os movimentos neo-racistas,
que se empenham em estabelecer hierarquias entre as distintas culturas e reivindicam a
manuteno da pureza de cada uma delas, opondo-se a qualquer forma de mestiagem;
b) a de algumas variedades de multiculturalismo apoiadas no relativismo cultural. Dessa
perspectiva, a defesa de uma determinada identidade pode se tornar, com muitssima
facilidade, resistncia violenta a qualquer tipo de alteridade.
Porque o certo que no h nada mais afastado do multiculturalismo do que a
fragmentao do mundo em espaos culturais ou nacionais alheios uns aos outros,
obcecados por um ideal de homogeneidade e de pureza. Homogeneizamos os imigrantes,
paradigma atual do estranho - ora com a inteno de exclu-los (neo-racismo); ora com o
objetivo de reconhec-los (multiculturalismo relativista) -, e perdemos de vista que alm
50

das aparncias das culturas sociais distintas das nossas, estas culturas so to diversas
como somos ns mesmos. Neste sentido, tem razo Ridao (2004) quando sustenta que a
noo mais comum de multiculturalismo, longe de combater a homogeneidade
esterilizante, no fundo no faz outra coisa que confirm-la, posto que no fundo tal noo
constri a realidade nos mesmos termos que a xenofobia.
Para esta, um mouro, um negro, um cigano, um judeu ou, em geral, um
estrangeiro, so pessoas sem mais qualidades relevantes do que a de serem exatamente
isso: mouros, negros, ciganos, judeus, estrangeiros. Qualquer outra condio particular
estudos, capacidade intelectual, experincia profissional ou biogrfica, situao familiar
irrelevante na hora de classificar os indivduos, de incorpor-los numa categoria
previamente estabelecida. Isso tambm o que faz o multiculturalismo, s que as
categorias que emprega so em princpio venerveis; so culturas, no raas ou rendas.
Mais ainda: medida que ascendem s nossas sociedades caracterizadas por
serem sociedades plurais de indivduos chamados a construir existncias autnomas ,
estas pessoas imigrantes vo desenvolver processos diversos de integrao. Seus
itinerrios, possibilidades de escolha, sero diferentes. Um certo direito indiferena
(Delgado, 2007), possibilidade de passarem despercebidas, de no se verem obrigadas
a exibir permanentemente o que dos outros podemos ocultar ou dissimular, deve ser
reconhecido a todas essas pessoas que, em nome de um bem-intencionado direito
diferena, acabam to freqentemente fechadas em identidades naturalizadas e, por isso,
ferreamente opressoras.
O multiculturalismo tem tido o efeito positivo de ajudar a descobrir a realidade
da diversidade cultural, assim como a reconhecer esta diversidade. Mas tambm teve o
efeito menos positivo de alimentar a proliferao ilimitada das culturas. Uma mal/A mal
entendida tolerncia, muitas vezes pouco mais do que uma indiferena camuflada, tem
contribudo para reforar as distncias entre culturas:

Com a poltica do reconhecimento, o que povoa o espao pblico no so j as


convices, e sim as identidades. Agora, o que ocorre que, enquanto as convices
argumentam, as identidades se afirmam e so irrefutveis. H, sim, raciocnios
melhores do que outros, opinies mais justas ou mais convincentes, mas no h, em
troca, melhor identidade. Impugnar a validade de uma reivindicao identitria pr
em juzo o ser mesmo que a expressa, atentar, portanto, sua humanidade. O
casamento gay ou homofobia, ou reconhecimento ou delito: alternativa implacvel

51

que afasta do debate qualquer outra disposio de nimo que no seja a do dio
(Finkielkraut, 2001).

Uma razo a mais para a mixofobia, ainda que seja disfarada de tolerncia. J
no aspiramos a expulsar o estranho, mas multiplicam-se as portas fechadas, as barreiras
de conceitos, erguidas para nos proteger das conseqncias do pluralismo: a mistura de
estilos de vida, de valores, e de crenas, a contaminao mtua. A correo poltica se
converte em substituto pobre do dilogo cidado e a convivncia cvica se v substituda
pela mera justaposio de guetos culturais que pratica uma tolerncia de vizinhana, sem
dilogo mtuo. No h nada mais alheio proposta intercultural do que o culturalismo
essencialista que exacerba e fossiliza as diferenas. O resultado no pode ser outro do
que o multi-comunitarismo.
Frente a esta deriva do multiculturalismo se prope a idia de interculturalidade.
De minha parte, no espero nada da interculturalidade, se esta concebida como mero
procedimento (metodologia, tcnica, novo local de emprego para novos profissionais na
mediao entre culturas). Tampouco espero grande coisa da interculturalidade como
apelo s culturas para que, desde si mesmas, abram suas janelas (raramente suas portas)
a outras culturas. S espero algo da interculturalidade como uma nova cultura,
adversria de qualquer forma de essencialismo culturalista, quer se vista com as
roupagens da nao, da lngua, da religio, da orientao sexual ou qualquer outra coisa.
Com a interculturalidade deveria ocorrer o mesmo que, em atinada observao de
Wagensbeerg (2002), ocorre com a interdisciplinaridade: nasce com o objetivo de
simplificar o mbito disciplinrio, de reduzir a complexidade, mas acaba por aument-la
ao se converter em mais uma disciplina junto s outras. Citando literalmente suas
palavras:

Toda

disciplina

cientfica

inventada

para

preencher

um

vazio

interdisciplinrio agrava o problema de interdisciplinaridade em justo uma disciplina a


mais. A interculturalidade como uma cultura a mais. Uma cultura que, como deveriam
faz-lo todas, reconhece e aceita com prazer a nuclear ambivalncia do conceito de
cultura, ao conter em seu seio tanto a idia de criatividade como a de regulao
normativa: A cultura refere-se tanto inveno como preservao;
descontinuidade como continuidade; novidade como tradio, rotina como
ruptura de modelos; ao seguimento das normas como sua superao, ao nico como ao

52

corrente, mudana como monotonia da reproduo, ao inesperado como ao previsto


(Bauman, 2002). A cultura, que certamente normalidade, no deixa de carregar a
estranheza em seu seio. No existe cultura que no seja intercultural. Intercultural - ad
intra, no ad extra -, como entendemos o interculturalismo. Este o tipo de cultura que
acaba sendo mais adequado para estes tempos.
Tempos esses em que estamos deixando atrs a poca da modernidade slida
para adentrar na modernidade lquida. Cada vez h menos da antiga consistncia das
instituies (Estado, partido, igreja, emprego, famlia etc.) e das ideologias e culturas
caractersticas da modernidade slida, convertidas todas elas em instituies e em
categorias zumbis: categorias mortas-vivas que rondam nossas cabeas e povoam
nossa viso com realidades que no deixam de desaparecer (Beck). No entanto, apesar
de no estarem mais perfeitamente vivas, tampouco esto totalmente mortas. E j
sabemos pelo filme de George A. Romero, A noite dos mortos-vivos (1968), do que
essas criaturas mortas-vivas so capazes.
A modernidade slida declina e emerge a modernidade lquida, mas ainda nos
encontrarmos numa fase de transio. Estamos, pois, entre o slido e o lquido. A cavalo
entre dois mundos. Slido e lquido. Terra e gua. , pois, o tempo dos anfbios, seres
capazes de viver tanto na terra como na gua, de habitar tanto no reino do slido como
no do lquido. Assim, anfbios, denominou o escritor Stephan Zweig a todas aquelas
pessoas que viviam entre duas naes, e que ele descobriu durante seu exlio em
Zurique em razo da Primeira Guerra Mundial. Aquelas pessoas que, em lugar de uma
ptria, tinham duas ou trs e no sabiam a qual pertenciam e que, graas a isso, foram
capazes de resistir loucura da guerra. Precisamos, pois, de uma cultura intercultural
que produza e reproduza seres anfbios. Sapos. Mas sapos de um tipo muito especial.
Daquele tipo que, quando [estes sapos] forem beijados2 com a finalidade de que se
transformem e abandonem o charco para retornar a habitar no velho e bom mundo da
terra firme, continuem sendo sapos. Obstinada e incorruptivelmente anfbios.
Acredito que neste mesmo sentido que Balibar (2005) reivindica a existncia de
movimentos cvicos transculturais: Que ao mesmo tempo atravessem as fronteiras

Porque, no fundo, sempre pensamos que por baixo de sua estranha aparncia se oculta um prncipe,
quer dizer, um de ns...

53

culturais, e movimentos que superem a perspectiva das identidades culturais; isto , que
possibilitem e encarnem outras identificaes. Para esse fim, preciso reconhecer e
aceitar a transformao processual da noo de identidade que tem lugar nas sociedades
modernas, transformao que pe em questo as prprias bases semnticas do conceito.
Identidades? Falemos [melhor] de identificaes. Para isto preciso descobrir e
assinalar, onde outros pretendem naturalizar supostas diferenas, divises relacionadas:

Quando o discurso reificador fala de cidados ou de estranhos, de etnias prpuras ou


etnias verdes, de crentes ou ateus, devemos nos perguntar por cidados ricos ou
pobres, por etnias poderosas ou manipuladas, por crentes casados ou pertencentes a
uma minoria sexual. Quem so as minorias dentro das maiorias, quem so as
invisveis maiorias em relao s minorias?[...] O princpio sempre o mesmo:
formular uma pergunta que inter-relacione uma diviso considerada absoluta em
qualquer contexto. Nada do que h na vida social baseado em um absoluto, nem
sequer a idia do que uma maioria ou um grupo cultural (Bauman, 2001).

Em definitivo: buscar as semelhanas justo onde outros pretendem levantar


muros de separao, assinalar as diferenas justo onde outros pretendem definir unidades
supostamente naturais. Saber-nos estruturalmente mestios e nunca acabados de todo;
mais iguais aos diferentes do que imaginamos e mais diferentes aos supostos iguais do
que imaginamos. Acredito que a isso que se refere Claudio Magris, quando reivindica
a necessidade de uma identidade irnica, capaz de libertar-se da obsesso de fechar-se e
tambm da [obsesso] de superar-se.
Por tudo o que foi dito, urgente voltar a reivindicar e defender o direito
cidade: No antiga cidade, e sim vida urbana, centralidade renovada, aos lugares
de encontros e trocas, aos ritmos de vida e empregos de tempo que permitem o uso pleno
e inteiro desses momentos e lugares (Lefebvre). preciso recuperar, recriar ou inventar
espaos nos quais esse encontro profundo seja possvel.

Para concluir, um arremate

54

Construamos essas vielas onde brote a vida.


(Jos Luis Gmez Ordoz, Los lugares del civismo)

Escreve Magris em seu livro Utopia y desencanto que h cidades que esto na
fronteira e outras que tm as fronteiras dentro e esto constitudas por elas. Nestas
ltimas onde se experimenta com intensidade o carter radicalmente dual da fronteira:
seus aspectos positivos e negativos; as fronteiras abertas e fechadas, rgidas e flexveis,
anacrnicas e franqueadas, protetoras e destrutivas.
Na realidade, todas as cidades so hoje essa cidade internamente desgarrada que
descreve Magris. E a todas elas podemos estender a reflexo e o projeto de interveno
de Xerardo Estvez (2002):
No mundo desenvolvido, as urbes somente podem se converter em instrumentos
geradores de necessidades, em objetos onde quase tudo fica reduzido a uma
exaltao da economia, da informao, da tecnologia e do consumo, numa
incessante onda de coisas efmeras que nos esgotam. Nelas as diferenas entre os
cidados aparecem graficamente desenhadas em seu zoneamento, em sua
urbanstica, em seus edifcios, e nesse espao onde se propem abertamente, como
a roupa dependurada nas varandas, os conflitos prprios da aglomerao humana,
suas tenses. Mas a cidade outra coisa. Tem de ser, alm do lugar da diverso, o da
desconformidade com o que acontece no ambiente social, cultural, poltico,
econmico e onde surja, portanto, a demanda por justia. Este espao de
desconformidade tem de ser preenchido pelo projeto, a capacidade de sonhar, a
idia, a convico de que se pode mudar.

H cidades vivas e h cidades mortas. Que nossas cidades sejam uma ou outra
coisa depende de ns, mulheres e homens. Se houve um tempo em que a cidade mesma,
o fato urbano com sua dinmica particular, parecia bastar-se para gerar esse tipo humano
que com o tempo denominaremos cidado e esse tipo de relaes entre indivduos s
quais classificaremos de cvicas bastava respirar o ar da cidade para nos sabermos e
nos sentirmos livres -, esse tempo passou. O que h dois sculos se pde experimentar
apesar de seu carter de artefato, de realidade socialmente construda-, como um novo
habitat, como uma nova terra incgnita, a cujas exigncias nos devamos adaptar para
assim obter o melhor dela, hoje no outra coisa que um territrio conquistado,
plenamente humanizado. Com a cidade ocorreu o mesmo que com os espaos naturais:
j no nos adaptamos a eles, j no nos modificam; ns que os modificamos at a

55

extenuao para adapt-los a nossas exigncias. Por isso, a cidade por si s j no basta
para produzir cidados nem civismo.
Acontece o mesmo que com a natureza: hoje a cidade exige uma nova atitude por
parte de seus habitantes. Uma atitude pr-ativa, propositiva, criadora de novas
oportunidades para que a vida urbana brote e se manifeste em toda sua diversidade,
exuberante e agonstica.

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57

_______________________________________________________________________
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METRPOLES NA PERIFERIA: como governar a urbes sem civitas?


Luiz Csar Queiroz Ribeiro

O destino das grandes cidades est no centro dos dilemas contemporneos das
sociedades. As transformaes scio-econmicas em curso desde a segunda metade dos
anos 70 do sculo XX, em especial as decorrentes da globalizao e da re-estruturao
scio-produtiva, aprofundam a dissociao engendrada pelo capitalismo industrial entre
progresso material e urbanizao, economia e territrio, Nao e Estado. Segundo
previses de vrios organismos internacionais, em 2015 teremos 33 aglomerados
urbanos do porte de megalpoles - entre as quais, 27 estaro localizadas em pases em
desenvolvimento, sendo que apenas Tquio ser a grande cidade do mundo rico. Por
outro lado, enquanto metrpoles do hemisfrio sul continuaro a conhecer taxas
explosivas de crescimento demogrfico, dissociadas do necessrio progresso material,
aquelas que concentram as funes de direo, comando e coordenao dos fluxos
econmicos mundiais encolhero relativamente de tamanho. Teremos ento duas
condies urbanas: aquela gerada pela vertiginosa concentrao da populao nos pases
que esto conhecendo o processo de des-ruralizao [induzido pela incorporao do
campo expanso das fronteiras mundiais do espao de circulao do capital], e a
condio urbana decorrente da concentrao do capital, do poder e dos recursos de bemestar social.
Mas a linha demarcatria no apenas norte-sul. A nova relao entre economia
e territrio reproduz aquela dissociao na escala intra-urbana. Mesmo nas cidades do

58

mundo desenvolvido esto surgindo territrios de excludos dos benefcios do


crescimento, na forma de guetos e periferias onde a precariedade do habitat, o
isolamento do mainstream da sociedade, a violncia e a desertificao cvica so as suas
principais marcas. So os espaos onde se concentram a Misria do Mundo (Bourdieu,
1997).
Com o objetivo de que muitos de ns, autores, possamos ascender ao mundo da
urbanizao generalizada caracterizado pela ausncia de cidades delimitadas e com
fronteiras ntidas, dissociadas da produo da riqueza e dos efeitos scio-culturais
emancipadores e civilizatrios, gerados pela condio urbana constituda nas cidades
europias da Renascena e da Revoluo Industrial, M. Davis (2006) nos props a
imagem do planeta em favelas, conseqncia da exploso demogrfica provocada pela
des-ruralizao que faz crescer, prximas s megalpoles, cidades precrias em termos
de condies de vida. Este urbano seria um ambiente fsico caracterizado pela
intensificao da interao de todos os pontos dispostos em um contnuo scio-territorial
que unifica o rural e o urbano, o regional e o urbano, fruto das conseqncias da
passagem da dinmica da expanso do capitalismo internacional que organizou uma rede
de cidades - a cidade em rede gerada pelo capitalismo mundializado. Na Indonsia, este
padro de urbanizao vem sendo chamado de desakotas - cidades aldeias. Ao estudar
as tendncias de crescimento de algumas metrpoles da Amrica Latina, Aguilar e Ward
(2003) cunharam a expresso urbanizao baseada em regies para referir-se a um
processo semelhante - de urbanizao sem delimitao de cidades. Para esses autores,
este modelo de urbanizao corresponderia necessidade da reproduo do trabalho
excedente concentrado nas megalpoles, que somente teria lugar nos espaos periurbanos caracterizados pelo habitat precrio, nos quais se exercem atividades rurais e
urbanas integradas aos circuitos econmicos mundializados. Os territrios da
urbanizao generalizada se organizariam por comunidades divididas entre os de dentro
das cidades e os de fora destas, ambos incapazes de construir comunidades coesas.
A principal conseqncia de tal afirmao poltica: na escala macro e micro o
fenmeno urbano est atravessado pela dissociao entre urbes a forma espacial e

59

arquitetnica da cidade e civitas as relaes humanas e polticas3. Foram estas duas


dimenses da condio urbana que emanciparam os indivduos, tanto pela ruptura com
os laos de dependncia pessoal que os ligavam aos senhores da terra, da guerra ou do
Estado quanto pelo surgimento de novos padres de interao social baseados na
tolerncia e no reconhecimento das diferenas. Condio que interessou e intrigou os
autores das grandes narrativas da modernizao Weber e Simmel e da utopia
revolucionria de Engels e Marx. A relao entre urbes e civitas (relao que as
transformaes das metrpoles da grande indstria tambm engendrou) foi a base da
constituio do sistema de proteo social encarnado pelo Estado de Bem-Estar Social.
Efetivamente, como j nos mostraram alguns socilogos (Topalov, 1994) as reformas
urbanas do final do sculo XIX e incio do XX tiveram importante papel na construo
do salariat moderno. A transformao da fora de trabalho em mercadoria exigiu a desmercantilizao parcial da cidade, mediante uma planificao regulada do uso do solo,
as primeiras polticas de habitao social e a constituio de um sistema pblico de
transportes. Vivemos hoje incertezas sobre as possibilidades de a experincia urbana
ainda conter, como no passado, estes impulsos civilizatrios e promotores da
homogeneizao social.
As narrativas contemporneas sobre as grandes cidades, sejam elas acadmicas
ou jornalsticas, so marcadas crescentemente por imagens antiurbanas, descrevendo as
metrpoles como um mundo social que, alm da precariedade e da pobreza, anmico e
regressivo - um lugar de insegurana e risco sociais inerentes a uma sociedade de
indivduos atomizados, ligados apenas por relaes instrumentais.
Parece que vivemos um paradoxo. De um lado, apesar da assimetria das
dinmicas urbanas geradas pela globalizao e pelas polticas neoliberais, as grandes
cidades,

especialmente

as

metrpoles,

aumentaram

seu

papel

indutor

do

desenvolvimento econmico nacional, como bem j mostraram trabalhos clssicos a


exemplo do de Jacobs (1969) e de pesquisas recentes sobre a relao entre globalizao
3

A distino entre urbes e civitas foi feita por Coulanges (2001). A hiptese do surgimento de
duas condies urbanas no mundo da urbanizao generalizada foi desenvolvida por Mogin (2005).
Entre deux mondes: voil une expression entendre en plusieurs sens. Tout dabord: deux conditions
urbaines, entre le monde de la cit (celui qui fait monde ) et celui de lurbain gnralis (celui qui ne
fait plus monde alors qul prtend tre lchele du monde). Ensuite : entre un monde europen
encore dynamis par les valeurs urbains et des mondes non europens o lurbs et la civitas nont plus
grande-chose voir ensemble. (p.13)

60

e cidades (Veltz, 1996). Isso quer dizer que as possibilidades de crescimento dependem
hoje mais do que antes de projetos urbanos que articulem as foras econmicas e sociais
em torno de aes cooperativas. Mesmo sem aderir s teses do desenvolvimento
endgeno, portanto afastando-nos das vises idealizadoras e mistificadoras das virtudes
de cidades-estado renascentistas - concebidas como verdadeiros atores polticos
estratgicos -, podemos admitir que as polticas macro econmicas manejadas pelos
estados centrais perderam parte significativa de fora indutora do crescimento nacional,
pois so prisioneiras da administrao do quadro institucional que exige a circulao
global do capital-dinheiro. Para terem eficcia, as estratgias nacionais de
desenvolvimento devem se articular com as diversas escalas de ao, induzirem a
cooperao com e das foras regionais e locais, nico caminho capaz de re-territorializar
a economia, e de impedir o aprofundamento da disjuno entre Estado e Nao. Mas,
por outro lado, a tendncia da urbanizao difusa e suas conseqncias parecem
bloquear as possibilidades da formulao de projetos polticos com esta vocao, uma
vez que a nova condio urbana faz romper a unidade poltica da cidade, portanto a sua
capacidade de governar seu territrio e sua populao.
A esse respeito, as polticas urbanas orientadas to somente pelos objetivos de
aumento da competividade das cidades, pela atrao dos fluxos mundiais de capital so
capazes apenas de criar estruturas polticas que constroem com as sociedades locais
ambientes de mutualizao dos riscos e das incertezas econmicas4. Para que as
metrpoles sejam mais do que mera plataforma de atrao de capitais e, ao contrrio,
4

P. Velts (1996) prope a interessante distino entre estratgias de desenvolvimento local


baseadas na mutualizao das incertezas e riscos entre as estruturas locais e as empresas, diante da
competio global daquelas orientadas pela preveno e proteo social. As primeiras seriam prprias das
polticas de constituio de distritos marshalianos e as conseqncias negativas dos movimentos cclicos
induzidos pela hiper-mobilidade do capital seriam repartidas com as sociedades locais. As grandes
metrpoles teriam como virtude a possibilidade de estratgias que combinem a impessoalidade,
flexibilidade dos dois mercados, a diversidade social prpria deste ambiente, o potencial de inovaes com
ao planejadora e protetora do poder pblico que contenha alternativas de reversibilidade do uso
econmico do territrio diante das incertezas da competio global. Vale pena a transcrio da seguinte
passagem:
Na economia da velocidade e da incerteza, a ancoragem territorial, a fora da cooperao
enraizada na histria e alimentada por projetos, so os meios privilegiados de proteger os mecanismos
lentos da competitividade: construo de competncias, de redes e relaes. O Estado e as coletividades
locais tm um papel fundamental nestes processos. Favorecer as cooperaes horizontais e as redes de
aprendizagem mtuas das empresas: favorecer um desenvolvimento solidrio dos grupos e das pequenas
e mdias empresas; redefinir uma arquitetura transparente e clara dos poderes pblicos: no faltam
campos de trabalho nesta zona decisiva de intercesso entre o econmico, o social e o
poltico. (p. 244)

61

constituam-se em territrios de base duradoura para os circuitos econmicos,


necessrio que contenham os elementos requeridos pela nova economia de aglomerao
da fase ps-fordista, entre os quais se destacam aqueles relacionados aos meios sociais
germinadores da inovao, confiana e cooperao. A reduo dos custos da distncia e
das externalidades pecunirias - produto da revoluo dos meios de transportes e de
comunicao e dos novos sistemas de
gesto empresarial - contam hoje menos do que os efeitos de aglomerao decorrentes
da densificao das relaes sociais, intelectuais e culturais. Esta afirmao est fundada
no resultado de vrios trabalhos de pesquisa sobre os impactos da globalizao e da reestruturao produtiva nas grandes metrpoles, entre eles o de Veltz (1996; 2002). Neste
sentido, as condies que tornam as metrpoles competitivas no sistema urbano global
so aquelas promotoras da coeso social, pois a qualidade de vida e a existncia de um
ambiente social indutor de relaes de confiana e cooperao tem se convertido em
uma condio para que os processos econmicos sejam eficazes. Alguns estudos
demonstram que as metrpoles onde prevalecem menores ndices de dualizao e de
polarizao do tecido social tm levado vantagem na competio para atrair os fluxos
econmicos - quer dizer, levam vantagem as metrpoles que tm rechaado a lgica da
competio para tratar de oferecer somente governos locais empreendedores e as
virtudes da mercantilizao da cidade.
E, neste marco, onde devemos refletir sobre as tendncias da organizao
scio-territorial das metrpoles brasileiras. Em menos de 50 anos, sob o impulso da
industrializao e da des-ruralizao produtiva do campo, o Brasil se transformou em
grande territrio articulado por um complexo sistema urbano-metropolitano. Neste
espao concentra-se hoje cerca de 80% da populao vivendo em cidades (fato com
poucos paralelos na histria mundial), ainda que desigualmente distribuda no territrio,
expressando as marcas de um territrio conformado pelas foras da urbanizao
dependente. Trata-se de um sistema urbano com papel potencial de resistncia s foras
que ameaam a manuteno no Brasil da condio de nao interrompida (Furtado,
1992). Por outro lado, segundo pesquisa realizada pelo Observatrio das Metrpoles5,

Trata-se do estudo feito pelo Observatrio das Metrpoles - Anlise das Regies
Metropolitanas do Brasil. Relatrio da Atividade 1: identificao dos espaos metropolitanos e construo

62

possuimos uma rede de 15 aglomerados urbanos com funes metropolitanas em razo


de nelas se concentrarem as atividades econmicas e polticas que as colocam na
categoria de centro global, nacional ou regional dos circuitos econmicos6. No plano
institucional, por razes at certo ponto paradoxais, depois de algumas dcadas de
difuso de polticas urbanas competitivas, desde 2001, coincidindo com o perodo de
avano das concepes neoliberais, temos no Brasil uma lei nacional de
desenvolvimento urbano conhecida como Estatuto das Cidades , que afirma vrios
princpios e cria instrumentos voltados adoo de programas de reforma urbana pelos
governos locais.
Os governos locais tm sua disposio um conjunto de instrumentos legais,
urbansticos e fiscal-financeiros necessrios adoo de polticas regulatrias,
redistributivas, de democratizao da propriedade urbana e de acesso aos servios e
equipamentos de consumo coletivo. Se usados da maneira coerente com os princpios e
concepes da reforma urbana que inspiraram a sua formulao, estes instrumentos
permitem a realizao concreta do direito cidade, proposto por H. Lefebvre no incio
dos anos 70, em sua verso latino-americana. O potencial reformador deste novo marco
institucional de gesto das cidades pode ser sintetizado no princpio estabelecido na
Constituio Federal e reafirmado no Estatuto das Cidades, segundo o qual a poltica
urbana deve se orientar pela funo social da cidade e da propriedade. Os constituintes
expressaram a demanda da sociedade por um direito cidade formulada no seio da
mobilizao social dos anos 80, correspondente aos ideais republicanos de justia
distributiva e democracia participativa. dinmica urbana fundada na acumulao
privada de riqueza patrimonial contrape-se a utopia da cidade como valor de uso
socialmente necessrio realizao das necessidades e aspiraes civilizatrias e
de tipologias, desenvolvido para o Ministrio das Cidades em 2004/2005. Foi um trabalho realizado sob
encomenda do Ministrio das Cidades e executado por Luiz Csar de Queiroz Ribeiro IPPUR/UFRJ
(Coordenador), Maria Luisa Castello Branco IBGE, Marley Vanice Deschamps IPARDES, Paulo
Roberto Delgado IPARDES, Rosa Moura IPARDES e a colaborao de Ana Maria de Macedo Ribas
IPARDES (organizao das informaes), Cleber Fernandes IBGE (geoprocessamento), Lucrecia
Zaninelli IPARDES (geoprocessamento), Peterson L. Pacheco IPPUR/UFRJ (sistematizao de banco
de dados), Srgio Aparecido Igncio IPARDES (anlise estatstica), Stella Maris Gazziero IPARDES
(ilustraes)
6
Foram utilizados os seguintes indicadores: populao, nmero de agncias bancrias, massa da
renda pessoal, volume de transaes financeiras, localizao da sede das 500 maiores empresas, nmero
de passageiros de transportes areos.

63

emancipatrias. Integra cidade aqueles que sempre estiveram margem dos benefcios
da urbanizao do pas e que, premidos pelas necessidades de reproduo,

foram

incorporados poltica sob a tutela do clientelismo.


Se a mudana de modelo de gesto est consoante com a histria social e poltica
brasileira, ela ocorre em momento de transformao da natureza e da escala da questo
urbana brasileira. Com efeito, as polticas neoliberais iniciadas nos anos 90 e a nossa
insero defensiva na economia globalizada engendraram dinmicas sociais, econmicas
e polticas na sociedade brasileira que vem exacerbando os processos de dualizao
polarizao e fragmentao sociais, portanto de falta de coeso da nao, cujo epicentro
so as metrpoles, as grandes cidades geradas nas fases anteriores do nosso
desenvolvimento capitalista. Por outro lado, exatamente nelas que esto expressas as
facetas mais dramticas de dois aspectos fundamentais de nossa atual questo social: (1)
no plano poltico, os efeitos da disjuno entre nao e Estado, gerando territrios onde
h poucas condies institucionais de ao local-regional de desenvolvimento que
possam se articular de maneira virtuosa s foras nacional-regionais para impulsionarem
estratgias de desenvolvimento que aproveitem os ativos decorrentes de um complexo
sistema urbano-metropolitano; e (2) a desestabilizao do regime de bem-estar social
urbano construdo na fase da vigncia do chamado modelo de substituio de importao
(MSI). Embora fundado na omisso regulatria e planejadora do Estado, este modelo foi
capaz de combinar fortes desigualdades scio-urbanas com uma dinmica scioterritorial indutora de condies de reproduo e mobilidade social. Isso funcionou no
sentido de amortecer o conflito distributivo inerente quele modelo de desenvolvimento.
Atravessamos, nas metrpoles brasileiras, um perodo de transio no qual as
conseqncias da ausncia de um sistema de governabilidade urbana e a desestruturao
do regime de bem-estar social podem aprofundar o risco de no-coeso nacional.
sobre estes aspectos que trataremos a seguir.

Polarizao e Segmentao Scio-territorial: a reproduo do habitat


precrio
A anlise das 15 aglomeraes metropolitanas identificadas no trabalho

64

mencionado indica a continuidade do carter concentrador do modelo de organizao


scio-territorial brasileiro. No conjunto de municpios dessas 15 reas, o incremento
populacional entre 1991 e 2000 foi de 10.081,7 mil pessoas, 1.120,2 mil ao ano, o que
correspondeu taxa de crescimento anual de 2%, superior mdia nacional. Segundo
estimativas do IBGE, no perodo 2000/2006 teremos um incremento total de
aproximadamente 17 milhes de pessoas, o que representa uma taxa de crescimento
anual de 1,60%, ritmo pouco menor do que o verificado na dcada de 1990, 1,63% a.a.
O incremento anual no perodo 1991/2000 foi de 2.552,6 mil pessoas e entre 2000 e
2006 subiu para 2.828,6 mil pessoas/ano. Ou seja, mesmo persistindo a reduo no ritmo
de crescimento, o nvel de incremento populacional ainda se eleva. Reforando o carter
concentrador do movimento de redistribuio populacional no territrio nacional, quase
44% do incremento populacional, tanto no primeiro quanto no segundo perodo, se dar
nas 15 Regies Metropolitanas brasileiras. O incremento estimado para o perodo
recente de 7.437,4 mil habitantes, 1.239,6 ao ano - maior do que aquele observado no
perodo anterior, mesmo com diminuio no ritmo de crescimento, que passou para
1,91% a.a. como se, a cada ano, fosse incorporada ao conjunto metropolitano uma
nova cidade de mais de 1 milho de habitantes.
A anlise dos indicadores sobre o processo de metropolizao no Brasil nos
indica que, no perodo recente, tem prevalecido a afirmao de um modelo scioterritorial que combina as antigas tendncias concentrao com uma frgil disperso.
Internamente aos espaos metropolitanos, o carter concentrador da metropolizao
parece maior ainda. Dos 15 principais aglomerados urbanos metropolitanos, os
municpios mais centrais renem mais de 90% de toda a populao que vive nestes
territrios. Mesmo com a desacelerao das taxas anuais de crescimento desse conjunto
de municpios, eles devero continuar concentrando parcela expressiva da populao
residente nas aglomeraes metropolitanas.
O processo de absoro de populao no interior dos diversos espaos
metropolitanos vem ganhando contornos diferenciados ao longo do tempo uma
tendncia que deve se consolidar independente da localizao da RM no territrio
nacional. Os polos, que em 1991 absorviam 60% da populao, perdem participao ao
longo do tempo, ficando, em 2006, com 55% da populao metropolitana.

65

Em contrapartida, so dos municpios do entorno imediato ao polo, aqueles cujo


nvel de integrao muito alto7, as taxas de 50% do volume total da populao
residente nas reas metropolitanas no perodo 1991/2000 e de 48% no perodo mais
recente. A participao destes mesmos municpios no total da populao metropolitana
aumentou de 33,4% em 1991, para 37,4% em 2006.
Isso significa que mais de 50% do total dos municpios localizados em reas
metropolitanas se encontram margem desse processo; so 166 municpios que vem
absorvendo em torno de 10% do incremento ocorrido nessas reas. No entanto, mesmo
havendo um crescimento do incremento populacional nesses municpios, ainda no se
pode afirmar a existncia de ntidas tendncias disperso deste fato metropolitano, na
direo que vem apontando a literatura recente, mencionada anteriormente. Com efeito,
o crescimento dos aglomerados metropolitanos que poderamos identificar como periurbanos ocorre com volumes populacionais ainda muito pequenos.
No entanto, alguns trabalhos tm assinalado a tendncia relativa
desconcentrao das atividades econmicas tanto da indstria quanto dos servios
em municpios localizados nas proximidades dos antigos polos produtivos das
metrpoles, como j se menciona em alguns trabalhos. (Diniz, 1994; Acca, 2006;
Domingues et al). As empresas tratam de encontrar nos arredores dos antigos centros
industriais em especial fora dos municpios de So Paulo e os da sub-regio do ABCD,
uma zona industrial formada por quatro municpios condies sociais e institucionais
mais propcias aos novos modelos de organizao scio-produtivo baseados na
flexibilizao. Podemos dizer, no obstante, que tais tendncias no vm alterando o
modelo de organizao produtiva do territrio, realizando apenas uma relativa disperso.
Os dados analisados apontam, na verdade, para os efeitos da crescente
segmentao scio-territorial induzida pela combinao de trs processos: (1) a
segmentao do mercado de trabalho; (2) a crise de mobilidade urbana, atingindo mais
fortemente

os

trabalhadores

informais8;

(3)

crise

do

sistema

de

financiamento/ou/poltica habitacional.

E que passaram a absorver, desde a dcada anterior, a maior parcela do incremento


populacional verificado nas regies metropolitanas.
8
Usamos neste trabalho a expresso trabalhadora informal no sentido emprestado por Oliveira
(2003), maneira como a faceta moderna de mobilizao do trabalho imposta pelo capitalismo da

66

A mutao do mundo do trabalho tem como centro as transformaes scioprodutivas trazidas pela globalizao, cujo principal trao a adoo do sistema de
credenciamento

na

seleo

dos

trabalhadores

para

as

empresas

dinmicas,

diferentemente do que ocorreu no modelo de substituio de importao, no qual o


trabalhador assalariado foi gerado no cho da fbrica. Como conseqncia, constituise em propores maiores do que nas metrpoles dos pases desenvolvidos j que o
assalariamento urbano sempre foi restrito a 50% da fora de trabalho um vasto
contingente de trabalhadores exercendo ocupaes precrias, informais, transitrias,
especialmente no setor de servios domsticos e pessoais. Mais do que o desemprego
aberto, cabe destacar, para os propsitos do presente trabalho, trs aspectos. Antes de
tudo, a natureza instvel dos laos com o mercado de trabalho, com suas conseqncias
de vulnerabilizao decorrente das incertezas e da fragilizao do papel socializador do
trabalho, fato que atinge fortemente os segmentos mais jovens. O segundo aspecto diz
respeito aos impactos destas transformaes na sociabilidade, j que no modelo anterior
h expanso de expectativas de mobilidade social ascendente, embora de curta distncia.
Anlises realizadas por Ribeiro y Valle e Silva (2003) y Valle e Silva (2004) com as
informaes do suplemento da Pesquisa Mensal do Emprego de 1996, que utilizaram
informaes sobre o primeiro emprego das pessoas que na poca tinha 45 anos de
idade9, mostraram a existncia de profundas brechas na estrutura social das metrpoles
brasileiras: o rural frente o urbano, a ocupao manual frente a ocupao no-manual; a
ocupao de qualificao mdia frente a ocupao de qualificao superior; e o
empregado frente o empregador. Indicam tambm que a estrutura social conformada na
fase de substituio de importaes foi geradora de importante dinmica de mobilidade
social ascendente em razo da forte migrao campo-cidade e da expanso das
ocupaes manuais nas grandes cidades. Constatou-se a associao entre estratificao e
mobilidade social que prevalecia no perodo anterior, o que expressa as possibilidades
revoluo molecular-digital , do trabalho sem forma, dissociado que est do emprego e da empresa, mas
ainda mais submetido ao processo de explorao capitalista.
9
Com base nestas informaes, foi aplicado modelo de cruzamento ou barreiras (Valle e Silva,
2004), pelo qual se procura quantificar a intensidade das distncias que separam a trajetria de mobilidade
social ascendente das pessoas na estrutura de posies sociais, permitindo avaliar os limites entre as
categorias scio-ocupacionais. Foram consideradas neste estudo as pessoas que tinham 45 anos e a relao
entre sua primeira ocupao e a ocupao atual na poca do levantamento. Ele sintetiza as distncias
sociais existentes entre grupos ocupacionais na realizao da mobilidade social.

67

que os trabalhadores de 45 anos ou mais tinham de passagem entre as posies scioocupacionais.


Por fim, o terceiro aspecto importante a ressaltar sobre as transformaes do
mundo do trabalho no Brasil, refere-se ao aumento da importncia dos laos com o
territrio como condio que define sua insero no mundo social. Desta forma, a
segmentao do mercado de trabalho no sentido interpretado neste estudo torna os laos
com o territrio o suposto da condio urbana, do direito cidade, tanto em termos de
integrar redes sociais quanto de ter acesso a oportunidades de ocupao e renda.
Tal fato se contradiz com o crescente processo territorial do trabalhador, como
vm mostrando vrios estudos sobre a questo dos transportes urbanos nas grandes
metrpoles. Com efeito, Gomide (2003) mostrou com clareza uma dissociao no
perodo 1995-2002 entre a evoluo das tarifas pblicas de transportes coletivos e a
renda do trabalho. As primeiras tm ntida tendncia a aumentar, como expresso do
poder das empresas concessionrias junto aos poderes estaduais e municipais, enquanto
diminui a renda real do trabalho como conseqncia do desemprego e da diminuio do
poder de reivindicao dos sindicatos. Faz tempo que a desigualdade entre as condies
de mobilidade urbana dos grupos sociais est se exacerbando 10. Estima-se que durante a
vigncia do Plano Real (de julho de 1994 a agosto de 2003), quando a inflao
acumulada no perodo de 155%, o nvel das rendas mais baixas teve reposio nominal
de 131%. Ao mesmo tempo, a mdias das tarifas de nibus nas dez maiores regies
metropolitanas, alcanou o patamar de 242%.
O conjunto de dados das pesquisas realizadas pelo Instituto de Desenvolvimento
e Informao sobre Transportes tem evidenciado a relao entre a crise da mobilidade
que impera nas reas metropolitanas e suas conseqncias na constituio de bolses de

10

Na regio metropolitana de So Paulo, por exemplo, Gomide (2003:12) mostra que os segmentos
com renda familiar de at dois (02) salrios mnimos realizam cerca de 60% de seus deslocamentos a p,
enquanto as pessoas com renda familiar acima de 20 salrios mnimos realizam mais de 80% de seus
deslocamentos por meios motorizados (individual ou coletivo). Isso significa que as pessoas com renda
mais baixa tendem a restringir os deslocamentos motorizados e a substitu-los pelos deslocamentos a p.
Os dados permitem tambm verificar que os motivos das viagens diferem entre as classes de renda. As
poucas viagens que os mais pobres fazem so quase exclusivamente para escola e trabalho. O motivo
escola chega a representar cerca de 60% da razo das viagens para as pessoas com renda familiar de at
um (01) salrio mnimo, uma vez que essas pessoas, na maioria dos casos no tm trabalho fixo, vivendo
de bicos e de doaes. medida que a renda se eleva, aumenta a proporo das viagens realizadas por
outros motivos, como lazer, compras e sade.

68

pobreza. A parcela mais carente da populao a que encontra maior dificuldade para
realizar deslocamentos. Este segmento corresponde a quase 45% da populao total das
metrpoles nacionais, mas representa menos de 30% dos usurios de nibus urbanos;
por outro lado, o segmento que apresenta maior dependncia do trem urbano, fato que
indica as longas distncias que essa populao tem que percorrer como tambm permite
deduzir em que condies est esse transporte, pois trata-se da rea que nas ltimas
dcadas sofreu com a falta de investimentos.
Estas tendncias produzem uma segmentao scio-territorial com conseqncias
na imobilidade dos trabalhadores concentrados nas metrpoles brasileiras, bloqueando a
sua plena acessibilidade aos territrios onde se encontram concentradas as oportunidades
de ocupao e renda. Alguns estudos qualitativos sobre entornos perifricos de So
Paulo, como os que foram realizados por Telles e Cabanes (2006) corroboram a
existncia desta tendncia imobilidade territorial do capital, tendo como conseqncia
o incentivo ao desenvolvimento de um setor paralelo e ilegal de transportes coletivos,
como alternativa de sobrevivncia a que recorrem os antigos trabalhadores da indstria.
A carncia de mobilidade da populao propicia o surgimento de um circuito econmico
gerador de um novo tipo de proletariado, pois embora proprietrios formais dos seus
meios de produo as peruas, vans, kombis, motocicletas -, esto submetidos a
modos de espoliao econmica decorrentes das formas violentas (e por vezes mafiosas)
de controle do territrio, nas quais a polcia tem relevante papel de protagonista.
A combinao da segmentao do mercado de trabalho, com a imobilidade
urbana e a ausncia de polticas efetivas e massivas de habitao gera a segmentao
scio-territorial das metrpoles, cuja evidncia mais forte a presso pela ocupao das
reas mais centrais. O fundamento desta presso a constante concentrao de
municpios que represemtam o polo de riqueza e de renda, espaos onde tentam se
infiltrar os trabalhadores mais precarizados.
A conseqncia scio-territorial presso pela expanso do habitat precrio
inclusive onde se concentram as camadas de maior renda. O grfico 1 evidencia como,
nas 15 metrpoles, se distribuem (em percentual acumulado), a populao total, a
populao moradora em favela e a massa da renda pessoal total em relao distncia

69

do municpio polo. Quase dessas moradias distribuem-se por um raio de at 10 km,


concentrando-se nos polos.

Grfico 1
Percentual acumulado de: populao de 2000, massa de renda e subnormalidade 2000 em funo da
distncia capital (KM)

( % ) Acumulado da varivel de interesse

100,0%

Populao 00

90,0%

Massa de renda
Subnormalidade 00
80,0%

70,0%

60,0%

50,0%
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Distncia capital (km)

[ Conjunto das 15 Metrpoles ]

O crescimento das favelas continua sendo a expresso da soluo perversa das


necessidades habitacionais acumuladas. Trata-se de um fenmeno essencialmente
metropolitano, como bem assinalou Taschner Pasternak (2003), pois no ano de 2000 as

70

nove (09) principais regies metropolitanas institudas concentravam 78% do total de


moradias em favelas existentes no Brasil. Entre 1991 e 2000, exatamente no perodo da
crise do modelo de desenvolvimento pos-substituio de importao (MSI), elas
passaram de 2.391 para 817.603.
Toleram-se as favelas nas reas centrais das metrpoles, onde esto concentrados
segmentos de maior renda, portanto, onde esto as oportunidades de ocupao em
servios pessoais e, consequentemente de acesso renda. perverso por duas razes: (1)
a ausncia de uma poltica habitacional tem permitido que um vasto conjunto da
populao instale-se em solos no apropriados sob diversos pontos de vista; (2) a
integrao marginal cidade tem se institucionalizado. Consolidou-se a existncia de
uma linha divisria na organizao interna das metrpoles brasileiras que hoje cobra um
grande tributo e atua como mecanismo de excluso. Este fato a conseqncia da
combinao da urbanizao organizada pelo laissez faire urbano e pela poltica de
tolerncia total com todas as formas de apropriao da cidade, com a utilizao da
cidade como poltica social perversa.
A principal caracterstica da moradia popular nas metrpoles brasileiras no ,
como era no passado, a rusticidade e improvisao. A premncia da localizao em reas
com proximidade ou acessibilidade aos territrios onde esto concentradas a renda e a
riqueza desencadeia a reproduo do habitat precrio como soluo de insero na
condio urbana. Suas caractersticas so a ilegalidade, irregularidade, construo em
solos pouco propcios funo residencial, o adensamento da ocupao de moradia e,
em muitos casos, o forte comprometimento da renda com o aluguel. Estas caractersticas
no esto homogeneamente presentes em todas as metrpoles, j que nelas influem
muito a histria das formas de criar a residncia popular e do regime urbano11

11

Por regime urbano entendemos as condies e formatos institucionais pelos quais, em cada
cidade, tomou forma o processo de incorporao das camadas populares ao poder urbano comando pelas
elites polticas locais e as foras da acumulao urbana. importante assinalar que a eficcia dos regimes
urbanos de cada cidade teve como fundamento a manuteno no plano nacional de um regime poltico
caracterizado fortemente por governos autoritrios e ditatoriais que permitiram a instaurao de um
processo controlado de negociao na incorporao das massas urbanas no sistema poltico e nos
benefcios do crescimento econmico acelerado. Santos (1983), ao cunhar a expresso cidadania
negociada oferece uma chave terica para a compreenso deste processo. Ao mesmo tempo, fundou-se
tambm na existncia de uma matriz scio-cultural que legitimou uma ordem social ao mesmo tempo
competitiva e estamental, como bem demonstrou historicamente Florestan Fernandes.

71

prevalecente em cada cidade. As favelas em So Paulo, por exemplo, apresentam maior


precariedade quanto ao tipo de terreno ocupado e ao maior afastamento das reas mais
centrais da regio metropolitana. Maricato (1996:58) calcula que 49,3% das favelas da
cidade de So Paulo esto localizadas em beira de crrego; 32,2% em terrenos sujeitos a
enchentes; 29,3% foram construdas em terrenos com declividade acentuada e 24,2% em
terrenos sujeitos eroso. Os mapas da localizao das favelas de So Paulo evidenciam
o distanciamento delas em relao ao ncleo social e econmico da metrpole, mas em
reas que permitem a acessibilidade. Em compensao, os cortios parecem constituir
estratgia de proximidade, em razo da sua localizao nas reas mais centrais12. De
forma diferente, na regio metropolitana do Rio de Janeiro o regime urbano permitiu
acomodao dos conflitos potenciais decorrentes dos efeitos da segmentao scioterritorial pela configurao de um modelo de proximidade das favelas com os bairros
que concentram as moradias dos segmentos superiores da estrutura social conforme
descrito por Ribeiro e Lago (2001) e Ribeiro (2003).
A segmentao scio-territorial tambm produz efeitos regressivos sobre a renda,
pelas consequncias da discriminao social e simblica, que representa hoje morar em
favelas nas metrpoles brasileiras. No Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, por
exemplo, estima-se que os trabalhadores residentes em favelas e com baixa escolaridade
(at 4 anos de estudo), obtm, respectivamente, uma renda em torno de 14%, 19% e 21%
inferior quela obtida pelos trabalhadores em igual condio social, mas moradores em
bairros no considerados favelas. Esta situao se repete com todos os aspectos que
incidem na determinao da renda, o que indica a possibilidade da populao moradora
nas favelas ser hoje objeto de prticas discriminatrias no mercado de trabalho, em razo
da sua crescente estigmatizao. A segregao residencial tambm se expressa na
constituio de espaos separados por distintos regimes jurisdicionais da propriedade
imobiliria - ou da propriedade plena, cartorialmente assegurada, com total vinculao
com o mercado imobilirio; e o da posse precria, assegurada apenas pelas convenes
sociais locais, sem capacidade para comunicar-se com as instituies do mercado. Os
trabalhadores que moram em favelas, por exemplo, no podem usar os seus recursos do

12

Sobre a situao da moradia em So Paulo ver Pasternak Taschener e Bogus (2004)

72

Fundo de Garantia Por Tempo de Servio (FGTS) para financiar a compra ou a melhoria
da moradia13.

Segregao Urbana e Desvalorizao do Capital Social: fundamento da urbes sem


civitas

A reproduo material e social assegurada por regimes de bem-estar que


asseguram a proteo dos indivduos contra os riscos que os ameaam na sua condio
de integrantes da sociedade. (Castel, 2003). Tais regimes so definidos essencialmente
pelos recursos tangveis e intangveis, distribudos por combinaes historicamente
construdas

de

mecanismos

das

esferas

de

mercado,

Estado

famlia/comunidade/mercado. O papel destes regimes assegurar a gesto coletiva dos


riscos da reproduo social decorrentes da mercantilizao do trabalho e, ao mesmo
tempo, garantir a legitimidade das relaes sociais capitalistas. Segundo Esping
Andersen (1995, 2000) podemos identificar na histria do capitalismo trs regimes de
gesto de risco, segundo a matriz scio-cultural que prevalece em cada sociedade: a) a
gesto da fora de trabalho; b) a produo da integrao social e c) a construo da
igualdade como utopia des-mercantilizadora. O primeiro, considerado como residual
anglosaxo, teve como fundamento a auto-suficincia individual workfare. O segundo
denominado como corporativo na medida em criou um sistema pblico de
redistribuio de bens e servios e de regulao social atrelado condio de
13

O FGTS Fundo de Garantia Por Tempo de Servio foi criado pela Lei n 5107/66 e
posteriormente alterado pela Lei n 7839/89. Criado em 1966 pelo ento presidente da repblica Castelo
Branco, para servir aos trabalhadores como forma de compensao pela extino da estabilidade
funcional em empresa privada. At ento, todo empregado que cumprisse 10 anos de trabalho em uma
empresa, passaria a ter estabilidade funcional na mesma. Tal estabilidade lhe garantia uma indenizao
paga pelo empregador caso fosse demitido sob qualquer alegao. Criado o fundo, mensalmente os
empregadores passaram a fazer um depsito sob responsabilidade do governo, sendo que o empregado, ao
ser demitido sob circunstncias especficas, recebe o montante dos depsitos como benefcio. Em
dezembro de 2002, o FGTS possua em seu cadastro cerca de 64 milhes de contas vinculadas ativas, com
saldo no valor de R$ 107,1 bilhes. S no ano de 2004 o FGTS direcionou R$ 5,5 bilhes em
financiamentos de moradia, saneamento e infra-estrutura em todo territrio nacional.
http://www.caixa.gov.br/cidadao/produtos/fgts/index.asp

73

assalariamento. Por ltimo, os regimes universais ou escandinavos que buscam a


igualdade como finalidade do Estado de Bem-Estar Social.
Os riscos so elevados quando as sociedades capitalistas mercantilizam
plenamente a fora de trabalho, tornando a reproduo social fundamentalmente
dependente do mercado. Dito de outro modo, nesta situao, a crise do emprego e a
consequncia da rentabilidade do trabalho, ou mesmo a sua instabilidade, ameaam a
sobrevivncia fsica, social e moral dos indivduos. Em resumo, em todas as sociedades
capitalistas fez-se necessrio, portanto, que exista um sistema no-mercantil de gesto
dos riscos que conviva com o mercado, seja ele fundado em sistema pblico de
redistribuio ou nas relaes de reciprocidade inerentes organizao familiarcomunitria, pois os indivduos no so capazes de gerir isoladamente as contingncias.
Podemos dizer que no Brasil, apesar da intensa industrializao ocorrida aps
1930 prevaleceu um regime de bem-estar social dual que assegurou a gesto dos riscos
da reproduo social fundado na variante famlistico-mercantil (Esping-Anderson,
1995), ainda que para alguns segmentos profissionalizados e sindicalizados tenha se
criado um incompleto e seletivo welfare social. Com efeito, como j tivemos a
oportunidade de mencionar em outra oportunidade ao longo deste trabalho, no Brasil
tivemos o desenvolvimento de um capitalismo que, deixando inacabado o processo de
assalariamento da fora de trabalho, fez com que a reproduo do trabalhador nunca
tenha sido colocada na conta do custo de acumulao do capital. Em conseqncia disto,
a reproduo social esteve historicamente fundada na combinao entre mercado-famlia
e um estreito Estado de Bem-Estar Social seletivo. De fato, tentou-se transferir para as
famlias (e para as comunidades) a gesto dos riscos da reproduo social. Um dos
pilares fundamentais deste regime foi a mencionada prtica da perversa poltica urbana
de tolerncia total com todas as formas e condies de ocupao da cidade, tanto pelo
trabalho quanto pelo capital.. A fisionomia, a vida social, a organizao social do
territrio, definitivamente todos os aspectos da nossa realidade urbana vo expressar as
vrias facetas deste regime de gesto de risco. Como tem sido mencionado em vrios
dos trabalhos de Francisco de Oliveira, ao carter inacabado da mercadoria fora de
trabalho, corresponde o carter inacabado do habitat brasileiro.
A partir destes pressupostos, e considerando as particularidades histricas do

74

desenvolvimento do capitalismo no Brasil, podemos dizer que nas grandes metrpoles


atravessamos uma crise social decorrente da fragilizao deste regime dual de bem estar
social, cujos mecanismos so ademais das transformaes do mundo do trabalho j
mencionadas a fragilizao das estruturas sociais, no plano da famlia e do bairro14,
combinadas com mecanismos de segregao residencial.
A fragilizao das estruturas sociais familiares-comunitrias15 existe devido
ao combinada de trs mecanismos: (1) por um lado, a crescente incorporao dos
territrios populares ordem mercantil que atinge no somente a moradia - tanto pela
expanso da compra e venda como pela expanso do imvel de aluguel -, mas todo um
conjunto de economia local que funciona sob bases institucionais paralelas s
hegemnicas na sociedade; (2) a difuso de uma sociabilidade violenta16 (Machado,
2004; 2004b) como ordem social e suas conseqncias na vida coletiva predominante
nestes territrios; e (3), como substrato material desta sociabilidade, a tendncia
concentrao territorial dos segmentos, vivendo relaes instveis com o mercado de
trabalho, e suas conseqncias em termos de isolamento scio-cultural do conjunto da
cidade.
Os trs mecanismos se reforam mutuamente, transformando a segregao
residencial em umas das marcas da ordem urbano-metropolitana atual. Em nossos
estudos observamos indcios nesta direo. Alm das j conhecidas tendncias ao autoisolamento das camadas superiores em cidadelas fortificadas conhecidas como
14

Estamos aqui tomando a palavra bairro como metfora da comunidade que se organiza pelos
laos de vizinhana.
15
A fragilizao das estruturas familiares no mundo urbano brasileiro tem outros e complexos
fundamentos dos que aqui tratados. Vrios estudos brasileiros tm apontado mudanas no universo
familiar. So mudanas em razo dos efeitos da transio demogrfica em curso nos ltimos 20 anos,
associadas s transformaes econmicas e sociais deste perodo. A primeira tendncia a diminuio do
tamanho das famlias, em razo da queda da fecundidade. A segunda a diminuio da proporo de
domiclios multigeracionais e o aumento correlativo das famlias monoparentais e unifamiliares.
(Hasenbalg, 2003:661/62) Outra mudana importante o aumento das famlias instveis. Estes dois
arranjos familiares famlias monoparentais e instveis so as que nos interessa pelos seus impactos na
socializao das crianas e jovens. Entre 1981 e 1999, ocorreu um aumento das unidades familiares de
quase 28 milhes para 46 milhes, observando um crescimento de 66,3%. As famlias mononucleares
arranjo tradicional e predominante -vem diminuindo sua participao relativa. Em compensao aumenta
o arranjo do casal sem filhos, unidades unipessoais e , especialmente aumenta os arranjos monoparentais
de mes sem cnjuges com filhos, com ou sem a presena de outros parentes. (Hasenbalg, 2003:63)
16
... pode-se apresentar a caracterstica mais essencial da sociabilidade violenta como a
transformao da fora, de meio de obteno de interesses, no prprio princpio de regulao das relaes
sociais estabelecidas. (Machado, 2004b:39)

75

condomnios fechados, observamos a formao de territrios que concentram uma


populao vivendo a acumulao de vrios processos de vulnerabilizao social, que
apontam para uma tendncia reproduo da pobreza e das desigualdades. Tratam-se de
bairros perifricos que tendem a concentrar um tipo de capital social negativo17,
materializado pela combinao de vrios mecanismos articulados com uma expanso da
expanso da violncia. No bairro popular sempre tem estado presente a violncia. Mas
esta no produzia os efeitos desorganizadores como na atualidade, gerado pela violncia
associada ao trfico de drogas e de armas. Esta cria um clima social e uma cultura que
diminuem enormemente a eficcia normativa necessria s prticas e s relaes de
solidariedade, que incidem, sobretudo, nos jovens que habitam os bairros populares.
Como mostrou Soares (2003), os que so recrutados pelas organizaes criminosas
adquirem rapidamente recursos massivos, sejam em armas ou dinheiro. Por outro lado, o
assustador nmero de mortes de homens jovens gera um clima social em que o
encurtamento dos horizontes de tempo dos jovens os conduz a atitudes pouco propcias
aceitao dos valores da sociedade. A difuso dos valores blicos, contrrios ao
universalismo democrtico e cidado,que fazem com que os princpios de orientao dos
comportamentos sociais, especialmente dos jovens, sejam os ligados lealdade, honra e
coragem, prprios de uma sociedade feudalizada, havendo retrao dos valores
civilizatrios que proporcionam, a quem os possui, disposies subjetivas a respeito das
regras da sociabilidade, e racionalidade estrategicamente orientada. Em consequncia,
nos bairros populares observa-se uma predomincia dos valores de guerra feudalizada,
baseados na crena na supremacia da coragem e da lealdade, o que resulta
invariavelmente em um quadro social de faccionalismo fratricida. As estruturas
familiares e a dinmica de reproduo cultural se destroem ao inverterem-se as relaes
de autoridade inter-geracionais, pois estas se convertem em laos de poder militarizado.
Como conseqncia da vigncia destes valores, nos bairros populares h uma disputa
permanente em torno da supremacia moral de duas estruturas hierrquicas: a da famlia e
a do trfico. O resultado a degradao da lealdade comunitria tradicional que
substituda por relaes exclusivistas com grupos paramilitares e por um narcisismo
consumista.
17

76

A presena da violncia associada ao trfico de drogas e de armas nos bairros


populares estimula a construo de percepes coletivas estigmatizadoras e segregadoras
dos trabalhadores pobres e dos territrios que habitam, fomentando imagens negativas
das comunidades dos bairros populares, que so identificados como fontes da desordem
urbana. Essas imagens inspiram e reforam prticas discriminatrias da sociedade como
um todo em relao s favelas e aos bairros populares, sobre os quais passam a vigorar
concepes e discursos estigmatizadores18.
O que impressiona na geografia da violncia vigente nas metrpoles brasileiras
o fato de que se associe estreitamente urbanizao. Alguns mapas de riscos criados
para vrias cidades brasileiras, sob os auspcios do Ministrio da Justia, em 1996,
indicam a existncia de forte associao entre a incidncia dos homicdios e o local de
moradia da populao, no sentido de que se d com acentuada regularidade. Por outro
lado, a julgar pelas taxas de homicdios, a anlise da geografia da violncia tambm
revela que est associado concentrao da populao e da riqueza, como mostra o
grfico mais abaixo.
Tais consideraes e os dados fornecidos por nossas investigaes nos autorizam
a supor que, para compreender a crise social brasileira, ganham relevncia e importncia
os fenmenos de organizao scio-territorial das nossas metrpoles. O grfico 2, com
efeito, mostra a evoluo das taxas de homicdios nas 15 principais metrpoles
brasileiras, entre 1998 e 2002, segundo o grau de integrao demogrfica, social e
econmica dos municpios na dinmica demogrfica, social e econmica que as
compem.

18

Sabemos, a partir dos resultados das pesquisas de Wacquant (2001) sobre os guetos negros de
Chicago e sobre as periferias pobres de Paris, que o estigma acaba sendo incorporado pelos
estigmatizados, o que os leva a comportamentos orientados pela busca em se dissociar desses lugares.

77

Grfico 2
Taxas de Homicdios por 100 Mil Habitantes nas 15 Metrpoles Segundo o Grau de Integrao
dos Municpios 1998- 2002

O terceiro mecanismo mencionado, decorrente da concentrao territorial de


trabalhadores que mantm laos instveis com o mercado de trabalho, funda-se (1) na
diminuio das possibilidades de estabelecer laos com pessoas de outras categorias
sociais, privando-os do acesso a referncias diferentes das que circulam normalmente em
seu entorno urbano; (2) na separao da exposio ao modelo de papel social bem
sucedido, j que os pobres vivendo somente entre eles passam a perder referncias sobre
as possibilidades de mobilidade social; (3) a ecologizao da percepo coletivamente
compartilhada dos problemas da metrpole, como se os males das favelas e periferias
fossem oriundos da vida coletiva que se organiza nestes territrios, e no da maneira
como vem se organizando as relaes sociais, polticas e institucionais destas populaes
com a cidade enquanto sociedade urbana da qual so integrantes; (4) assim se perdem as
referncias e condies da experimentao de uma sociabilidade urbana mais ampla,
pela qual o conjunto da populao e as instituies da cidade poderiam perceber as

78

dimenses urbes, civitas e polis inevitavelmente envolvidas nos problemas urbanos, ou


seja, da necessidade do compartilhamento coletivo dos desafios da governabilidade da
metrpole.

Concluses - Metrpoles: urbes sem civitas?

Os efeitos da combinao entre a expanso do trabalho informal, habitat precrio


e segregao urbana tornam nebulosa a conquista nas metrpoles brasileiras do Direito
Cidade prometida pelo programa de reforma urbana contida no Estatuto da Cidade. Este
pressupe a politizao dos problemas da cidade e a sociabilidade que, reconhecendo a
diferena e as desigualdades, expanda e consolide o espao da cidadania cvica, poltica
e social. A concepo deste programa se baseou na compreenso dos nexos entre a
explorao e a espoliao da fora de trabalho, entendida esta ltima como a soma de
extorses realizadas pelo Estado ao no reconhecer direitos dos trabalhadores
decorrentes das necessidades coletivas inerentes ao modo de vida engendrado pela
industrializao. Esta foi a base terica que fundou no Brasil e em muitos pases da
Amrica Latina -

um programa poltico que ligava a luta na fbrica com as

reivindicaes pelas melhorias urbanas, como uma nova modalidade do conflito de


classes. (Oliveira, 1978). A perda da forma do trabalho assalariado, pois no mais est
referido empresa, ao contrato, ao direito, etc. a no ser para o segmento dos
formalizados , associada crescente precarizao do habitat urbano, desestruturao
da reproduo social, cria um exrcito de indivduos vulnerveis crescentemente
destitudos da condio de politizao da cidade. Em outras palavras, os direitos esto
formalmente assegurados, mas a organizao social do territrio da metrpole e a vida
social que ela engendra parecem desconectar a condio urbana da cidadania.

Para recordar uma vez mais Celso Furtado19, diramos com ele que nas
19

Em meio milnio de histria, partindo de uma constelao de feitorias, de populaes indgenas


desgarradas, de escravos transplantados de outro continente, de aventureiros europeus e asiticos em busca
de um destino melhor, chegamos a um povo de extraordinria polivalncia cultural, um pas sem paralelo
pela vastido territorial e homogeneidade lingstica e religiosa. Mas nos falta a experincia de provas

79

metrpoles esto concentrados os processos que interrompem a nossa construo como


nao. Mas cabe ento uma pergunta: se enfrentar a questo social uma necessidade
simultaneamente social e econmica, alm de um imperativo moral, por que ento tem
sido feito to pouco? Por que a questo metropolitana tem sofrido de uma ameaadora
orfandade poltica? At quando ser possvel conciliar o processo de democratizao
com a manuteno de tamanhas e gritantes disparidades sociais? Todos os pases que
conheceram longos perodos de democracia realizaram processos de homogeneizao
social.

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cruciais, como as que conheceram outros povos, cuja sobrevivncia chegou a estar ameaada. E nos falta
tambm um verdadeiro conhecimento de nossas possibilidades, e principalmente de nossas debilidades.
Mas no ignoramos que o tempo histrico se acelera, e que a contagem desse tempo se faz contra ns.
Trata-se de saber se temos um futuro como nao que conta na construo do devenir humano. Ou se
prevalecero as foras que se empenham em interromper o nosso processo histrico de formao de um
Estado-Nao. (Furtado, C. Brasil: a construo interrompida, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1992:
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84

_______________________________________________________________________
__

SEGUNDA PARTE

Territrio e excluso.
Representaes sociais e dinmicas de mudana.

85

______________________________________________________________________

Escola, favela e cidade no Rio de Janeiro


Marcelo Baumann Burgos

Crescamos ao lado da Cidade, a ela ligados por mil tubos


de sobrevivncia. Mas a cidade nos ignorava. Sua
atividade, seus olhares, as facetas de sua vida nos
ignoravam. Viramos por causa de suas promessas, de seu
destino, estvamos excludos de suas promessas, de seu
destino. Nada era dado, precisvamos tudo arrancar.
Falamos com os que se pareciam conosco. Fomos para
seus mutires e eles vieram para os nossos. Os velhos
bairros juntaram-se, contornando a Cidade, famlias os
ligaram, trocas os uniram. Circulvamos ao redor da
Cidade, ali entrando para sug-la, contornando-a para
viver. Vamos a Cidade do alto, mas na verdade s
vivamos submetidos sua indiferena freqentemente
agressiva.

(Patrick Chamoiseau)20

Toda cidade tambm uma certa idia de vida em sociedade, um lugar que
rene, onde se compartilham regras e valores. E na sociedade moderna, a escola e as
instituies do Direito seriam as duas mais importantes guardis de sua integridade
(Touraine, 2003).

Neste trabalho, apresentamos alguns dos principais resultados de uma pesquisa


dedicada a investigar como os diretores e professores das escolas pblicas do ensino
fundamental do Municpio do Rio de Janeiro lidam com a idia de cidade e de cidadania.
Nossa primeira premissa a de que, enquanto responsveis pela educao formal,
professores e diretores desempenham um importante papel intelectual na produo e
reproduo de idias de cidade, atravs da fora formadora de hbitos, que produz

20

Extrado de Texaco, Companhia das Letras, So Paulo, 1992, p.281.

86

consensos culturais fundados nos esquemas de pensamento transmitidos pela pedagogia


escolar (Bourdieu, 1992).
Assim que, do mesmo modo que a democratizao do acesso aos direitos
perturba os pactos de ciadania conservadores, estabilizados sobre uma brutal escassez de
cidade para as grandes massas (Rezende de Carvalho, 2000), a universalizao do acesso
ao ensino fundamental recentemente alcanado nos anos de 1990 tambm traz novos
conflitos e tenses aos processos de produo e reproduo de idias de cidade,
deixando entrever os particularismos subsumidos em esquemas de pensamento
pretensamente universais (Hall, 2003). No admira, por isso mesmo, que tanto a
democratizao do acesso aos direitos, como educao escolar, convivam com novas
formas de segregao urbana, ou mesmo com o avivamento de fronteiras espaciais at h
pouco tempo esmaecidas por promessas de integrao que no chegaram a se confirmar,
tal como se verifica no lugar hoje ocupado pelas favelas do Rio de Janeiro nas idias
hegemnicas de cidade.
Apresentaremos uma pequena incurso no universo da socializao promovida
pela educao escolar junto a crianas e adolescentes de favelas. Esperamos, com isso,
desvendar como ela e seus operadores lidam com os efeitos produzidos pela segregao
urbana na formao cvica de seus alunos21. A propsito, convm observar que o
conceito de segregao aqui empregado refere-se distncia social existente entre reas
urbanas, que se distinguem no apenas pelas diferenas objetivas entre seus moradores,
mas por aquilo que Bourdieu chamou efeitos do lugar, em que o espao habitacional
pode produzir importantes assimetrias polticas, fortes identidades/rivalidades locais,
preconceitos e ressentimentos mtuos, estigmas (Bourdieu, 1997).
Uma segunda premissa terica deste artigo a de que os processos de
socializao na vida da cidade sofrem constrangimentos decorrentes dos mecanismos de
segregao urbana. E que, no caso do Rio de Janeiro, a favela, embora no seja a nica,
a forma espacial mais notoriamente marcada pelo efeito da segregao urbana.
21

- Neste artigo, apresento alguns dos principais resultados encontrados na pesquisa Anlise da
Construo da Solidariedade e da Cidadania nas Favelas do Rio de Janeiro, desenvolvida entre 2005 e
2006, no mbito do Ncleo de Cidadania, Direitos e Desigualdade Social do Departamento de Sociologia
e Poltica da PUC-Rio. A pesquisa contou com o apoio da Fundao Carlos Chagas de Amparo Pesquisa
do Estado do Rio de Janeiro FAPERJ, e foi coordenada por mim e pelas Professoras ngela Paiva e
Sarah da Silva Telles, tendo contado, ainda, com mais 14 alunos do Curso de Cincias Sociais da PUCRio.

87

Em sntese, pretende-se refletir sobre como os responsveis pela educao


escolar lidam com os dilemas e paradoxos que a segregao urbana provoca na formao
de uma cultura cvica pautada por valores pretensamente universais. A delimitao
emprica da pesquisa em torno da criana e do adolescente justifica-se porque neste
segmento so mais ntidos os efeitos da exposio sociabilidade do local de moradia.
Antes de apresentar os achados da pesquisa, preciso situar a dinmica que
singulariza o lugar da favela nas idias hegemnicas de cidade em duas ordens de
consideraes: a primeira, relacionada ao marco terico mais geral com o qual vem
trabalhando o pensamento urbano contemporneo, que remete discusso da prpria
integridade da noo de cidade; e a segunda, constituio singular da ecologia da
favela no Rio de Janeiro22, forjada pelas formas hegemnicas de se imaginar e construir
a cidade.

Globalizao e Cidades

A territorializao das cidades, ou a sua fragmentao em espaos urbanos


segregados, um fenmeno recorrente s principais metrpoles do mundo, que resulta
de profundas mudanas na cultura e na economia, decorrentes da reestruturao do
processo produtivo, sobretudo a partir dos anos de 1970 (Harvey, 2003). Como
conseqncia disto tem-se uma eroso dos mecanismos de solidariedade que vinculavam
as ordens sociais a formas espaciais construdas do capitalismo industrial (Castells,
1999; Sassen, 2001).
Esse conjunto de fatores estaria produzindo efeitos semelhantes nas principais
metrpoles do mundo, e estaria dando lugar a novo protagonismo da questo urbana,
dos movimentos sociais, mas de novas formas de conflito, se destacam os temas dos
lugares problemticos, da sociabilidade violenta, das manifestaes identitrias de
gangues e grupos, da favelizao generalizada, dos guetos e das cidadelas (Wacquant,
2001; Wyvekens, 2001; Marcuse, 1997).
22

- Utilizamos a expresso ecologia no sentido classicamente atribudo pela chamada Escola de


Chicago, como forma de denotar a relao entre o espao fsico e modos especficos de organizao
cultural e institucional. Sobre isso, ver Park (1976) e Joseph (2005).

88

Tambm faz parte desse novo referencial terico a hiptese de que o novo espao
do capitalismo ps-industrial estaria se organizando em redes, o que levaria a
conjecturas como a formulada por Manuel Castells de que estaria em curso a formao
de espaos de fluxos que se sobrepem aos espaos de lugar (Castells, 1999).
Fragilizando assim o padro tipicamente moderno de organizao metropolitana, ao
retirar do espao fsico construdo e habitado boa parte de sua economia, deixando em
seu rastro largas reas mergulhadas em processos de decadncia aparentemente
irreversveis. Os efeitos desse processo seriam a formao de gigantescos
conglomerados urbanos (especialmente na sia, frica e Amrica Latina), a favelizao
crescente dos centros urbanos de suas cidades, e a redefinio da dinmica centroperiferia, com a formao de outros centros nas periferias, cercados de bolses de
pobreza e misria (Castel, 1998; Davis, 2006).
A apropriao desse novo referencial terico para pensar metrpoles da periferia
do capitalismo, como so as latino-americanas, tem reclamado uma srie de operaes
intelectuais e empricas que, de certo modo, tem confirmado a validade de suas hipteses
como chave para a nossa questo urbana (Caldeira, 2000; Ribeiro, 2000 e 2004). O que
esse marco terico tem colocado no horizonte , sobretudo, a inquietante pergunta sobre
qual ser o futuro dessas cidades, o que tem levado a um novo ciclo de questionamentos
e de fabulao acerca da prpria idia de cidade. Pois, medida que se confirma o ocaso
do moderno padro metropolitano, as utopias em torno da cidade curiosamente
ressurgeme reavivam aes polticas e culturais que chegam a evocar um nacionalismo
da cidade. A exemplo do que se verifica no incio da era industrial, determinados agentes
da cidade reagem s mudanas que nos colocam diante do medo de experimentar alguma
outra forma de agrupamento, distinta da suposta unidade cultural, poltica, econmica e
jurdica que herdamos das remotas cidades medievais. Mas essa reao ocorre em meio
disputa que seus territrios travam entre si para se manter ou para entrar na cidade. Com
efeito, a defesa da idia de cidade senta as bases para novos conflitos, mas ela mesma se
torna cada vez mais difusa, reduzida talvez a um precrio pacto jurdico, que asseguraria
apenas um ncleo de regras universais, contra o qual os territrios se chocam na sua luta
por incluso. Nesse quadro, o papel da escola estaria em xeque. De fato, sem cidade,
como vai ficar a escola?

89

Trata-se de uma boa hiptese terica pensar a nossa questo urbana a partir do
conflito entre a lgica territorialista - cujo limite o da destruio do que restou da
cidade, e a defesa da idia de cidade, que sustenta o postulado da unidade, ainda que
com o preo da demarcao de enormes contingentes de excludos. A partir desta
hiptese temos pensado as cidades brasileiras e, especialmente, o Rio de Janeiro, onde
essa dialtica assume caractersticas particularmente agudas, com a configurao da
favela enquanto anttese de uma idia de cidade que tem sido localmente afirmada pelas
prticas e representaes dominantes que definem uma certa forma de viver a cidade e
na cidade.

Cidade e Favela no Rio de Janeiro

Ao menos de uma perspectiva sociolgica, a categoria favela no traduz apenas


uma determinada forma de aglomerado habitacional popular, mais que isso, exprime
uma configurao ecolgica particular, definida segundo um padro especfico de
relacionamento com a cidade. Um aglomerado habitacional se transforma em favela na
medida em que desenvolve um microsistema sociocultural mais ou menos autnomo em
relao ao restante da cidade, ao qual no faltam elementos de uma ordem jurdica
singular, com a existncia de autoridades informais locais, validadas por identidades
coletivas territoriais, sobre as quais se fundamenta a negociao poltica de acesso a bens
pblicos da cidade (Burgos, 2005).
Historicamente, a categoria favela foi consagrada para nomear a forma de
habitao popular construda nas encostas do Rio de Janeiro, ainda no final do sculo
XIX, por uma populao majoritariamente composta de famlias pobres. Muitos dos
quais ainda descendentes de escravos urbanos, que antes viviam nos cortios, casas de
cmodos (casas de ambiente insalubre onde se apertam muitas pessoas) e pardieiros
(casas em runas) existentes em reas do centro da cidade. Mas, aos poucos, o
substantivo favela vai ganhando mltiplas conotaes negativas, que funcionam como
antnimos de ideal de cidade, e das caractersticas de modernidade que a ela se atribua:

90

urbanidade, higiene, tica do trabalho, progresso e civilidade23. Ato contnuo, incorporase ao vocabulrio corrente comum o verbo favelizar e, com isso, o substantivo favela
vai se emancipando de sua conotao original, presa descrio do espao, assumindo
um significado transcendente, que remete a uma dimenso cultural e psicolgica, a um
tipo de subjetividade particular, a do favelado, o homem construdo pela socializao
em um espao marcado pela ausncia dos referenciais da cidade.
Da que conjuntos habitacionais e loteamentos irregulares24 dois dos principais
espaos de habitao popular das cidades brasileiras , com um padro mais formal de
ocupao do solo, tambm possam se favelizar, isto , tambm possam assumir
caractersticas socioculturais semelhantes quelas encontradas nos espaos tpicos das
favelas, do que sintoma a existncia, em muito desses aglomerados habitacionais, dos
tradicionais donos do lugar, e mesmo de gangues de traficantes de drogas e de armas, e,
mais recentemente, daquilo que as mdias locais tem denominado de milcias privadas,
compostas em geral por policiais da ativa e aposentados, que controlam muitos desses
territrios.
No estranho a esse processo, o fato de que o ideal dominante de cidade25 seja
o da belle poque francesa, despojada, nessa verso, de seus elementos democrticos, e
reconstituda para servir de cenrio a uma elite civil recm emancipada do imprio, mas
ainda fortemente comprometida com seu passado aristocrtico (Valladares, 2005). A
grande reforma urbana do centro do Rio de Janeiro, promovida no incio do sculo XX,
com a construo de ruas, avenidas, praas e prdios pblicos inspirados no moderno
urbanismo francs , assim, a outra face da inveno da favela, que se torna depositria
23

Originalmente, a palavra favela foi utilizada como apelido do Morro da Providncia, em


referncia a um legume chamado favella, cultivado ali. Uma excelente reconstituio da forma pela qual a
categoria favela foi sendo substantivada ao longo das primeiras dcadas do Sculo XX, e de como ela
empregada como antnimo de cidade est em Valladares (2000). Uma histria das diferentes conotaes
emprestadas categoria favela a partir da dcada de 1930, est em Burgos (1998).
24
Os loteamentos irregulares so uma forma de habitao popular definida pelo fato de que o
processo de legalizao do empreendimento no foi concludo, em geral porque o empreendedor no
realizou todas as obras de infra-estrutura exigidas pelo poder pblico. De todo modo, sua configurao
espacial se caracteriza em geral por uma clara separao entre os lotes, com a delimitao de reas
pblicas, e seus moradores possuem um ttulo precrio de propriedade. Na Cidade do Rio de Janeiro, de
acordo com o Anurio Estatstico da Cidade publicado pela Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, em
1998 - cerca de 900 mil pessoas viviam em loteamentos irregulares ou em conjuntos habitacionais.
25
No Rio de Janeiro, nas primeiras dcadas do sculo XX, quando est em curso a inveno da
favela.

91

de tudo que nega aquele ideal de cidade, to celebrado pelos cronistas, jornalistas e
flaneurs da poca. A idia de favela, ou a sua inveno para utilizar uma vez mais o
termo empregado por Lcia Valladares portanto forjada por prticas e representaes
orientadas por um determinado ideal de cidade.
Dessa perspectiva, a favela ,, sobretudo, uma forma, um modelo, que articula
aspectos da planta da cidade ao modo pelo qual se imagina a cidade. Um dos fenmenos
mais interessantes para a pesquisa urbana do Rio de Janeiro, todavia pouco estudado, o
fato de que a forma favela resiste ao processo de modernizao econmica e societal por
que passa a cidade ao longo do Sculo XX. especialmente impressionante, a
resistncia da forma favela ao grande ciclo migratrio que se produz no Rio de Janeiro,
entre 1940 e 1970, que atrai para ocupar postos de trabalho j consolidados um enorme
contingente de migrantes do Nordeste do pas, do interior dos estados de Minas Gerais,
Esprito Santo, e do prprio Estado do Rio de Janeiro, ao mesmo tempo em que d lugar
a novos aglomerados urbanos que, rapidamente, assumem uma ecologia anloga das
favelas j existentes. Segundo o primeiro censo a contemplar as reas faveladas, em
1950 a populao de favela na cidade, j era de cerca de 170 mil pessoas, e menos de
40% havia nascido na cidade (Valladares, 2005)26. O fato de serem basicamente
migrantes brasileiros, reunidos em um mesmo aglomerado habitacional, no minimiza a
importncia e a dramaticidade dessa experincia. Pois, como nos lembra Isaac Joseph,
quando comenta os efeitos perturbadores da migrao, longe de se completar com a
chegada do migrante sociedade acolhedora, prossegue sobre o seu territrio,
remodelando sua paisagem a cada gerao (Joseph, 2005).
Mas a forma favela no apenas resiste, ela tambm se impe sobre essa
multiplicidade de identidades, logo animando a formao de novas identidades,
construdas a partir da condio de morador desta ou daquela comunidade. Essa
dinmica, para a qual a lgica urbana importa mais do que as foras produtivas, encontra
seu melhor contraponto no processo verificado em So Paulo, a principal metrpole
brasileira, onde a modernizao econmica e social foi ainda mais vertiginosa que a
verificada no Rio. A chegada de seu primeiro grande anel perifrico (de cerca de 4

26

- De acordo com o Censo de 2000, cerca de 1 milho e 100 mil habitantes vivem atualmente nas
mais de 700 favelas existentes na Cidade do Rio de Janeiro.

92

milhes de migrantes) se deu entre 1940 e 1970, com quase 80% dos migrantes oriundos
do Nordeste. Diferentemente do que se verifica no Rio, em So Paulo a periferia uma
fronteira aberta, que pode ser simbolicamente apropriada por imigrantes que se
convertem no novo homem urbano brasileiro, o operrio moderno (Bonduki, 1998;
Telles, 1994). Ao passo que no Rio, a forma favela se impe de tal modo que
circunscreve a sociabilidade potencialmente conflituosa das famlias pioneiras
(estabelecidas), e das famlias de migrantes (outsiders) (Elias e Scotson, 2000).
Desta maneira, por cima da sensao de estranheza, resultante desse encontro forado
nos espaos habitacionais populares da cidade, afirma-se uma identidade territorial,
forjada atravs da mobilizao coletiva contra a ameaa de remoo e por equipamentos
pblicos, como saneamento, gua, eletricidade e urbanizao, inclusive por meio de
competies ldicas, do que so bom exemplo as escolas de samba. O significado da
favela, portanto, reinventado pelos seus habitantes, com o que se transforma em um
apoio para sua insero na cidade.
Mas, tanto nas favelas do Rio como na periferia de So Paulo, a incorporao
gradual cidade ocorre, sobretudo, atravs da articulao de suas associaes locais com
mquinas de natureza clientelstica, criadas para canalizar a participao poltica desse
novo eleitorado urbano. Esta situao foi muito favorecida com a interdio dos direitos
polticos do Partido Comunista Brasileiro, em 1947, que buscava, ento, difundir junto
aos novos seres urbanos uma cultura poltica de esquerda, baseada na autonomia
organizacional e na luta pelos direitos sociais (Bonduki, 1998). Na falta de comunicao
com a esquerda, o modelo clientelista transforma-se na nica alternativa poltica
disponvel aos novos segmentos urbanos. Cria-se, assim, uma mquina relativamente
eficiente na gesto de demandas por equipamentos urbanos, que tem como contrapartida
o aviltamento da formao de uma cultura cvica mais democrtica. De fato, em So
Paulo, entre as dcadas de 1950 e 1980, a primeira periferia se consolidou com o traado
das ruas e com a construo de melhores vias de acesso e de equipamentos coletivos.
Nessa mesma poca se produziu um fenmeno parecido nas favelas do Rio, ainda que
muitas delas tenham sido removias das reas centrais da cidade entre 1960 e 197027. Tal
27

- Durante esse perodo, cerca de 100 mil moradores de favelas localizadas em reas centrais da
cidade so removidos para conjuntos habitacionais construdos na fronteira urbana da cidade. Mas o
balano do final da dcada de 1970 indica que a populao global de habitantes de favela da cidade

93

o protagonismo poltico das favelas do Rio de Janeiro, que em meados dos anos 90 j
era evidente que os moradores de suas favelas estavam bem melhor servidos de
equipamentos coletivos que os dos bairros populares de sua periferia (Valladares e
Preteceille, 2000). Mas aqui cessa a coincidncia entre Rio e So Paulo, pois se a
consolidao da periferia paulista promove uma razovel incorporao de seus
moradores cidade, com a favela se produz o contrrio, e a segregao urbana se
acentua.
Compreender esse paradoxo exige, uma vez mais, levar em conta que a forma
favela se forja na relao com a cidade, e se perpetua em suas representaes prticas.
Prova disso a impressionante resistncia em admitir o novo ator coletivo constitudo a
partir da favela. De fato, desde a dcada de 40, as foras conservadoras da cidade
controlavam e monitoravam a vida associativa ali, o que contribuiu para inibir e at
conseguiu impedir que prosperasse o elemento cvico contido no processo de afirmao
coletiva de resistncia s tentativas de remoo e de luta por equipamentos coletivos. Em
seu lugar, o Estado estimulou oficialmente a cultura de intercmbios assimtricas do
clientelismo (Burgos, 1998).
Dessa histria, se deduz uma certa forma de se lidar com a favela, que naturaliza
a antinomia cidade x favela. O poder pblico, os partidos polticos, os agentes
econmicos, as igrejas, as ongs e as instituies filantrpicas, os meios de comunicao,
a polcia e os intelectuais em geral, praticam esta forma de lidar com a favela. O
processo de urbanizao que elas experimentam no foi capaz de dissolver esta forma.
Nem mesmo o programa Favela-Bairro, considerada a maior e mais consistente poltica
pblica j desenvolvida em favelas no pas, e que desde 1995 j realizou em mais de 100
favelas uma ampla interveno em seus espaos, incluindo infra-estrutura e construo
de novos equipamentos coletivos (Burgos, 1998), parece ter conseguido reverter essa
situao. Ao contrrio, as evidncias indicam o agravamento da segregao; tampouco a
diminuio da pobreza relativa de sua populao e o avano do acesso educao a
abalou, ao contrrio, parece t-la aguado. Os esteretipos sobre as caractersticas dos
moradores das favelas, presentes naquilo que Janice Perlman, em texto do final dos anos
continuava a crescer, seja com a criao de novas favelas, seja com o adensamento das j existentes,
incluindo aquelas que, apesar de localizadas em reas de grande interesse para o mercado imobilirio,
tinham conseguido resistir s presses pela remoo.

94

de 1960, definiu como o mito da marginalidade (Perlman, 1977), de que fariam parte,
entre outros, a cultura da pobreza, a resignao e o ressentimento como mximas de
conduta atribudas aos favelados, do lugar aos trs dogmas que, segundo Lcia
Valladares, esto implcitos nas representaes dominantes acerca da favela, a saber: o
dogma de que a favela condicionaria o comportamento de seus habitantes; o dogma de
que a favela o locus da pobreza; e o que afirma a unidade da favela, e s a
reconhece como um elemento singular e no em sua diversidade (Valladares, 2005).
Em face disso, no deveriam surpreender as representaes dominantes acerca da favela
e de seus moradores encontradas pela pesquisa entre os operadores da escola.
Com esse pano de fundo histrico, que se perpetua na planta da cidade para
usar uma expresso clssica de Robert Park (1976) e se arraiga na cultura local, a
afirmao do princpio da igualdade-liberdade, base da ordem instaurada pela
Constituio de 1988, leva ao paroxismo a contradio existente entre a nova ordem
poltica e jurdica instaurada no pas e a ordem urbana do Rio de Janeiro. Inclusive se
poderia dizer: entre a cidade da Constituio e a dinmica territorialista. Pois, se de um
lado, as grandes mudanas institucionais pelas quais passou o pas desde a dcada de
1980 produzem inegveis efeitos sobre a cultura poltica popular, aprofundando a
subjetivao dos direitos, de outro, tambm verdade que a prpria dinmica
institucional da democracia tende a gerar uma economia eleitoral baseada em uma lgica
clientelista fragmentada e fragmentadora, fundada em trocas assimtricas entre a cidade
e o territrio, que inibem a formao de sujeitos coletivos autnomos.
Assim, a lgica territorialista, que tem na forma favela sua expresso mais forte,
tem impedido a plena massificao da cultura de direitos e do exerccio da cidadania.
Por isso, a cidade da Constituio est em contradio com ela: ao mesmo tempo em que
luta contra a lgica territorialista da favela, vale-se dela como um eficiente mecanismo
de controle e de reproduo social, importante para a estabilizao de uma sociedade to
desigual: o territrio priva seus habitantes da cidade, submetendo-os a autoridades locais
onde impera a fora, a violncia e o arbtrio, mas contm mecanismos de solidariedade e
uma densa sociabilidade que lubrificam as relaes e os conflitos sociais ali existentes,
amenizando o drama da incerteza, sobretudo daqueles que se encontram nos ltimos
nveis da escala social (Burgos, 2002). O crculo est fechado: no so apenas os agentes

95

da cidade que cultivam uma certa forma de lidar com a favela; as prprias autoridades
das favelas a cultivam. No de admirar, por isso mesmo, que a favela reproduza, em
seu interior, a segregao a que ela est exposta, e a maior evidncia disso a existncia,
na maior parte delas, daquilo que seus prprios moradores denominam favela da
favela. Ou seja, uma micro rea dentro da favela qual se atribui as mesmas
caractersticas negativas que a cidade identifica nas favelas em geral. Assim, a categoria
favela, que foi inventada e reinventada, afirma-se como um fato, inserindo-se nas
prticas como um dado da natureza; coisifica-se o efeito do lugar.
Da o paradoxo que torna difcil sua superao: ao mesmo tempo em que
interdita o avano da cidadania, a forma ecolgica do territrio se reproduz e se difunde
por sua eficcia poltica e econmica. Com efeito, uma ordem urbana reacionria pode
contribuir decisivamente para inibir o pleno desenvolvimento das virtudes institucionais
da democracia. No casualidade que a consolidao da democracia no pas venha
coincidindo, em muitos de seus centros urbanos como o Rio de Janeiro, com a agonia da
cidade. E a favelizao crescente, no apenas no Rio de Janeiro, mas em outros centros
urbanos do pas como no caso exemplar de So Paulo, que sofreu uma espantosa
favelizao entre os anos de 1980 e 1990 apontariam para uma crescente ameaa
cidade (Taschner, 2003) 28.
E quanto mais ataques sofre a cidade, mais seus guardies tendem a se fechar no
Estado como no mercado, animando com isso apelos universalistas que j no podem
esconder os interesses particularistas abrigam 29. E mais se fortalece o duplo movimento
da criao de cidadelas fortificadas, de um lado, e do reavivamento de fronteiras
urbanas, de outro, com o que o espao pblico se converte em locus da desconfiana, do
medo e da sociabilidade violenta (Caldeira, 2000; Machado, 2004).
28

O recente livro de Mike Davis (2006), Planeta Favela, traz caudalosas evidncias da
hiperurbanizao` precarizada das metrpoles do terceiro mundo. preciso considerar, contudo, que,
diversamente do modo genrico com que se emprega o termo no livro, como equivalente de slum na
lngua portuguesa, a forma favela apresenta, para ns, uma ecologia singular, cuja origem, como dissemos,
est ligada a uma certa idia de cidade, no podendo ser assimilada a todo e qualquer tipo de aglomerado
habitacional popular precarizado. Prova disso, que nem a urbanizao de seus territrios, e nem
qualificao de sua populao, foram suficientes para modificar substancialmente seu lugar no imaginrio
de cidades como o Rio de Janeiro.
29
Exemplo disso o novo urbanismo, movimento que vem ganhando expresso sobretudo nos
EUA, e que, como observa David Harvey, traz propostas que evidenciam a saudade da vida nas pequenas
cidades norte-americanas, seu slido sentido de comunidade (...) que, na verdade, remetem excluso em
face dos forasteiros, internalizando a vigilncia, os controle sociais e a represso (Harvey, 2000).

96

No obstante isso, nem sequer neste caso, deixa de produzir

efeitos

contraditrios - a dialtica entre uma ecologia urbana conservadora e a democratizao


da cidade atravs da ampliao da cultura de direitos. Deste modo, vo se formando
novos sujeitos urbanos, em torno de novas identidades coletivas, com a criao de fruns
e de redes articulando associaes de moradores, grupos juvenis, entidades do terceiro
setor, mdias alternativas e movimentos sociais (Costa, 2002; Burgos, 2005, Rose,
1997). Desses sujeitos pode vir a energia para uma reinveno radical do ideal de cidade
em bases mais livres e igualitrias.
De fato, trata-se de uma situao limite na qual se encontram metrpoles como o
Rio de Janeiro, obrigadas a optar entre a seduo de um movimento reacionrio, violento
e excludente, ou uma radical transformao de seu ideal de cidade. E a escola pblica
um lugar estratgico para se observar as limitaes e possibilidades oferecidas por essa
situao. Foi o que procuramos fazer, ao ouvir professores e diretores de escolas que
lidam com o desafio de levar idias de cidade s novas geraes que vivem nas favelas,
s margens da cidade.

Cidade e Favela nas Escolas Pblicas

Nota Metodolgica
Para o estudo que ora apresentamos, foram selecionados quatro casos de
referncia, trs favelas e um conjunto habitacional que se favelizou, a saber:

1 - A favela de Santa Marta, que tem cerca de 5 mil habitantes.


Situada em um morro de Botafogo, bairro comercial e residencial,
predominantemente habitado por famlias de classe mdia e alta,
tipifica bem o principal esteretipo de favela na cidade, com sua
fronteira espacial com o bairro claramente marcada. Pertence
primeira gerao de favelas da cidade, cuja ocupao anterior ao
grande ciclo migratrio dos anos de 1940 e 50. Inicialmente foi
ocupada por famlias pobres da cidade, majoritariamente negras, e

97

posteriomente a ela acudiram imigrantes, principalmente fluminenses,


mineiros e nordestinos. Desde fins dos anos 1970, a favela convive
com quadrilhas de traficantes, que freqentemente protagonizam
conflitos pelo controle do territrio.
2 A favela de Nova Holanda, localizada na regio suburbana da
cidade, na altura do Bairro de Bonsucesso, em meio a um enorme
conglomerado de 15 favelas, recentemente denominado pela
Prefeitura como o Bairro da Mar. Tem cerca de 12 mil moradores, e
bastante representativa das favelas ocupadas entre os anos 1940 e
1970, no que denominaramos aqui de favelas de segunda gerao,
que basicamente foram construdas por famlias de imigrantes,
oriundas sobretudo do Nordeste e do interior do Estado do Rio e de
Minas Gerais. A exemplo do Santa Marta, tambm convive h duas
dcadas, com quadrilhas de traficantes. No entanto, sob esse aspecto
sua situao ainda mais dramtica, j que as favelas vizinhas Nova
Holanda tm sido dominadas por quadrilhas rivais, tornando
tremendamente tenso e precrio o dia-a-dia de seus moradores.
3 A favela de Rio das Pedras, localizada em Jacarepagu, Zona
Oeste da cidade, com cerca de 40 mil habitantes. Ainda que se trate
de um caso singular por sua extenso territorial e pelo tamanho de sua
populao uma das maiores favelas da cidade e a quarta em
populao , Rio das Pedras bastante representativa das favelas de
terceira gerao. Elas cresceram, sobretudo, nos bairros da Barra,
Recreio e Jacarepagu, acompanhando a vertiginosa expanso
imobiliria daquela regio entre a dcada de 1980 e 1990. Trata-se de
uma favela com forte predominncia de imigrantes, basicamente
nordestinos30. Diversamente das outras duas favelas estudadas, no h
quadrilhas de traficantes em Rio das Pedras. Em contrapartida, est h

30

- De acordo com levantamento realizado em 2000 pelo Departamento de Sociologia da PUCRio, 60% dos moradores de Rio das Pedras tinham nascido na regio Nordeste, e outros 20% eram filhos
de nordestinos. Sobre isso, ver Favela e Questo Urbana: Pesquisa em Rio das Pedras. Caderno de
Sociologia Poltica e Cultura, No 1.

98

mais de uma dcada sob o domnio de um outro tipo de grupo pramilitar, que a imprensa local tem chamado de milcia, e que
formado por policiais e ex-policiais alguns dos quais moradores da
favela -, que impem populao local seus servios de segurana, ao
mesmo tempo em que detm um amplo controle sobre sua vida
associativa, seu comrcio e seu mercado imobilirio.
4 - E o Conjunto Habitacional Cidade de Deus, onde igualmente
moram cerca de 40 mil habitantes, e que tambm est situado em
Jacarepagu. Construdo pelo governo estadual entre 1962 e 1965, e
ocupado entre 1965 e 1968, basicamente por populao procedente de
favelas removidas do Centro e da Zona Sul da Cidade, alm de
flagelados das enchentes que castigaram o Rio em 1966, este conjunto
habitacional tipifica de forma paradigmtica o processo de
favelizao, deixando evidente que o significado da favela deve ser
buscado no somente na planta do aglomerado habitacional, e
tampouco no estatuto jurdico do uso do solo, mas sobretudo no tipo
de relao que o territrio estabelece com a cidade. Assim que, em
pouco tempo, a relao da Cidade de Deus com a cidade a
transformaria em uma favela, fazendo vicejar nela as mesmas
caractersticas ecolgicas que fazem de um aglomerado habitacional
uma favela, culminando com a submisso de seu territrio a
autoridades locais, que logo do lugar a bandos de traficantes.
Quando realizamos a pesquisa de campo na Cidade de Deus, a
populao vivia um clima especialmente tenso, em decorrncia dos
conflitos entre traficantes e grupos de milicianos que pretendiam
assumir o controle do lugar31

31

- Sobre esse processo de favelizao do conjunto habitacional, ver a excelente etnografia


realizada na Cidade de Deus por Alba Zaluar (1994), no incio dos anos 1980.

99

A pesquisa de campo teve incio em abril de 2005 e se estendeu at o primeiro


semestre de 200632. Ao todo, foram entrevistados 51 professores e 9 diretores de 10
escolas pblicas, que atendem basicamente crianas e adolescentes dos territrios
mencionados 33.

As Representaes dos Professores sobre a Cidade e a Favela

O roteiro da entrevista feita com professores e diretores das escolas estimulava


nos entrevistados uma reflexo sobre a relao da escola com o espao habitacional de
seus alunos. Com base nas entrevistas, foi possvel verificar a validade e consistncia da
hiptese central da pesquisa, qual seja, a de que a relao com alunos moradores das
favelas marcada por contradies que tornam muito complexa a atuao socializadora
da escola.
Para que se possa compreender melhor as questes trazidas pela pesquisa,
necessrio ter em mente que foi realizada em uma escola pblica envolvida em dois
importantes processos, configurados desde fins dos anos 1970, mas que vm se
afirmando fortemente desde os anos 1990:
1 - O fato de que a democratizao do acesso ao ensino no pas, com a
universalizao do ingresso no ensino fundamental, se fez acompanhar
por uma crescente sada da classe mdia da escola pblica, e pela
chegada de um enorme contingente de crianas oriundas de famlias
sem cultura escolar, boa parte delas moradoras de favelas. Assim que
uma escola pblica localizada em Bofatogo, por exemplo, atende quase
que exclusivamente crianas moradoras do Santa Marta e de outras
favelas da Zona Sul. Os poucos, alunos que no moram na favela so,
segundo suas diretoras, filhos de porteiros dos prdios de apartamentos
32

- Para a realizao da pesquisa de campo, formou-se uma equipe composta por 14 alunos e por
trs professores, que se subdividiram em trs grupos, cada qual responsvel pelo estudo em uma favela.
Agradeo aos membros da equipe de pesquisa, em especial s Professoras ngela Paiva e Sarah da Silva
Telles, pela autorizao de publicar alguns dos principais resultados obtidos pela pesquisa, bem como por
todas as sugestes oferecidas para o desenvolvimento do argumento deste artigo.
33
- importante observar que a pesquisa no teve a pretenso de contemplar todas as escolas que
atendem crianas e adolescentes das favelas estudadas. Foram selecionadas pelo menos duas por favela,
que oferecem ensino em um dos dois segmentos em que se divide o ensino fundamental.

100

de famlias das classes mdia e alta vizinhos a essas escolas. Isso


significa que a sociabilidade no espao escolar pouco plural, e que seu
cotidiano fortemente impactado pela ecologia da favela, que, como
vimos, foi forjada pelas idias e ideais de cidade;
2 A relevncia da dinmica favela x cidade no cotidiano das escolas.
verdade que a identificao da tenso existente entre a favela e a
escola no nenhuma novidade - primeiro, o grande estudo que se
realizou sobre as favelas do Rio de Janeiro nos anos 1950, pela
SAGMACS (Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas
Aplicadas aos Complexos Sociais) 34, assinalava a importncia atribuda
pelos professores ao efeito (negativo) da sociabilidade da favela sobre
o comportamento dos alunos. Mas, naquela poca, ademais do fato de a
escola ser acessvel apenas a uma minoria das crianas moradoras de
favelas, no se convivia com o atual protagonismo das gangues de
traficantes e/ou de milcias, que aviva significativamente a percepo
do efeito da favela sobre o comportamento dos alunos no cotidiano da
escola35.

Assim que a escola pblica, e seus operadores, lidam com um enorme desafio
estrutural, tendo de enfrentar praticamente sozinhos (sem o apoio das classes mdia e
alta), as conseqncias produzidas pela associao entre uma ordem urbana excludente e
o baixo capital cultural das famlias de seus alunos.
Compreende-se, assim, a grande distncia social e psicolgica que os professores
percebem/estabelecem em relao ao mundo de seus alunos. Distncia essa que produz
entre os professores a reificao da antinomia entre o seu mundo e o dos alunos, um
ns e um eles, que replica a segregao urbana, e que acaba por interferir

34

- Criada em So Paulo, em 1947, como um laboratrio de pesquisas sociais, com apoio de


empresrios, entidades civis e membros ligados Igreja Catlica (Valladares, 2005).
35
- A pesquisa da SAGMACS foi realizada em fins dos anos de 1950, e publicada em 1960, em
suplementos especiais pelo jornal O Estado de So Paulo um dos mais importantes do pas. De acordo
com Lcia Valladares, esse texto teve uma enorme importncia por seu impacto poltico-miditico, e
exerceu uma considervel influncia sobre pesquisadores (...) que, a partir da segunda metade dos anos
1960, e durante os anos 1970, lanaram-se pesquisa de campo nas favelas (Valladares,2005).

101

negativamente no trabalho de mediao social e cultural desempenhado pela escola. As


falas de alguns dos professores entrevistados transcritas abaixo, evidenciam o problema:

Gente, outro mundo! outro cdigo, so outros valores. As relaes sociais


tecidas aqui so permeadas por alguma coisa, pelo Estado, por uma estrutura
formal. L no existe isso. L existe uma outra coisa que a gente aqui no
sabe direito o que .No serei eu que vou dizer se ruim, se bom, se o
contrrio, entendeu? Alguma coisa que no consigo definir, h algo diferente,
mas eu no consigo determinar essa diferena ( professora 2 segmento).
O mundo deles, no sei se pequeno; isso no podemos julgar, mas um
mundo diferente (professor 2 segmento).

Na fala dos professores, a categoria favela invoca duas noes bsicas: violncia e
pobreza, que aparecem como termos interdependentes de uma condio social que , no
geral, hostil socializao na cultura escolar. Embora a crtica ausncia ou deficincia
de apoio familiar remeta, quase sempre, a aspectos relacionados ao fato de que a maior
parte dos pais das crianas foi pouco ou nada socializada na cultura escolar, tais aspectos
que, evidentemente, no so exclusividade de filhos de famlias moradoras de favelas , aparecem quase sempre subsumidos ao determinismo ecolgico da favela. verdade
que a violncia e pobreza sobrecarregam a realidade objetiva da favela, mas a
importncia dada a esses dois aspectos acaba com a prpria diversidade dessa realidade,
e se impe como tnica da representao que os professores praticam com seus alunos:

A gente tem muito drama aqui. A qualidade que eles tm... A gente no passou
pela metade do que eles j passaram. coisa de botar a mo na cabea e se
perguntar como que essa criana ainda consegue vir para a escola, fazer
um dever, fazer prova... H dramas imensos aqui (diretora 2 segmento).
Os que estavam em rea de risco, esto comeando a se envolver com a
possibilidade de ganhar dinheiro fcil que atrai. s vezes, trabalha trinta dias
para ganhar um salrio mnimo, difcil aceitar que outros ganhem este
mesmo salrio em uma semana (...). Como uma vez que um garoto disse para
mim, quando eu cheguei aqui, em 1995: Eu ganho mais do que a senhora....
(diretora de 1 segmento).
Eles vivem em um mundo de violncia. Ento, eles acham que tudo se resolve
na base de violncia, grito e etc. A prpria famlia quando vem, acha que se
falar mais alto vai resolver o problema, quando no ...(professora do 1
segmento).

102

Em linhas gerais, portanto, a pesquisa autoriza a afirmar que, na viso


predominante dos professores e diretores entrevistados, morar na favela faz uma
diferena fundamental, que decorre da exposio cultura da violncia e pobreza, que
afetariam a capacidade de aprendizado dos alunos, sua auto-estima e motivao. Com
isso, tambm, a escola se v obrigada a criar formas prprias de mediao, fazendo o
papel de ponte entre dois mundos. nesse papel que diretores e professores se vem, ou
seja, a partir desse papel que estruturam suas estratgias e tticas de atuao. E parte
desse quadro a falta de consenso em torno da prpria idia de favela, que especular
falta de debate, reflexo e consenso sobre a idia de cidade, o que acaba por obrigar
professores e diretores a formularem suas abordagens individualmente, seguindo quase
exclusivamente os comandos da prtica. Conquistar a amizade do aluno, por exemplo,
passa a ser percebido como uma estratgia de sobrevivncia do professor, como se
verifica no depoimento abaixo, dado por uma professora do 1 segmento:
s vezes, at comigo, essa coisa de querer me amedrontar; eu primeiro
chamava ateno, falava srio, brigava, mas a no adiantava, com eles eu ia
fazer o qu? Eles eram maiores do que eu, apesar de serem novinhos, mas
eram altos, meninos fortes. Eu falava: ai, meu deus do cu, eu vou levar uma
surra! Vou fazer o qu? Tinha vezes que eu tinha medo, mas eu no queria
levar isso para a direo. Levando para a direo, eu estou at tirando a minha
autoridade. Quando era uma coisa muito, muito grave, e a (quer saber?), eu
vou mudar de ttica: pxa, camarada, senta direito`;olha, voc est
atrapalhando a aula`; deixa o seu colega aprender, valeu?` Tudo bem, depois
eu consegui a amizade deles, com um tempo ns fomos ficando amigos
(Professora do 1 segmento)

Nesse ambiente, fica bastante comprometido o trabalho de transmisso de contedos


cognitivos, que podem at mesmo se tornar irrelevantes diante do desafio maior de se
estabelecer a comunicao possvel com os alunos:

Eu contribuo pouco, mas eu sei que o ingls aqui o de menos. Contribuo


com valores ticos, com valores morais, que muitas vezes diferem dos deles.
Mas eu procuro levar pra esse lado, porque o contedo o de menos. Nessa
comunidade, pelo menos nestes anos que estou vivendo, o de menos. Tentar
levantar a auto-estima dos nossos alunos, com carinho, sendo menos
agressivo, porque agressividade o que eles tm contato o dia inteiro. Ento,
voc desarma o aluno porque ele j estava esperando um grito, uma bronca,
ser posto para fora de sala de aula, porque eles adoram isso, assim a aula de
todo mundo, ficam pixando. Ento, quanto mais a gente puder segurar estes

103

alunos em sala de aula, pior para eles e melhor para a gente. Eles no atingem
os objetivos porque a gente vai desarmando (Professora do 2 segmento).
Utopia, n? (risos). Seria somente de oferecer conhecimento pra eles, n?
Uma chance de sair desse lugar onde eles esto, dar um pouco de esperana.
Porque a gente v que os sonhos deles so to pequenininhos... O mundo,
parece que a janela pro mundo eu acho que ainda est um pouco fechada e eu
acho que a escola tem que abrir. Mostrar pra eles que eles tm a oportunidade
de ir aonde qualquer outra pessoa vai. S que esse papel da escola pra mim
fica meio barrado, porque so tantas as outras coisas que impedem que isso
acontea. Hoje em dia o papel da escola dar afeto, dar carinho, dar ateno.
Tudo isso que em casa deveria ter, ento a parte do conhecimento fica em
segundo plano, deveria ser primeiro plano, mas fica em segundo plano. No
tem como voc passar por cima disso... daquele aluno que est ali precisando
de um abrao s; s isso que ele t precisando. No adianta voc entrar com
conhecimento se ele no tem o bsico, o bsico do bsico. E a a gente fica
tentando - pelo menos aqui na escola a gente fica tentando -, juntar uma coisa
com a outra. Tentando dar isso tudo, um pouco de carinho, um pouco de amor,
mas tambm mostrar pra eles que o mundo no s esse pedacinho desse
morro que eles conhecem (Professora de 1 segmento).

Mas, a pesquisa tambm indica diferenas interessantes segundo as


especificidades de cada favela. Entre essas, o tipo de organizao interna da favela, e o
tipo de relao com o entorno imediato so os dois aspectos mais marcantes. Assim
que a percepo da distncia, em face do mundo do aluno em Rio das Pedras, onde a
milcia exerce amplo controle sobre o territrio, inibindo a presena de jovens
traficantes, apresenta nuances interessantes quando comparada s outras favelas
estudadas. Na primeira, sobressai como marca da favela a pobreza, que mais legvel
para o professor do que a sociabilidade marcada pela presena do trfico. E isso tende a
tornar menos tensa a relao professor-aluno. Ao menos os professores no demonstram
conviver com o quadro de horrores apresentado pelos professores que trabalham com
alunos do Santa Marta, Nova Holanda e Cidade de Deus.Eu prefiro ser professor aqui
na lama, do que num palcio do lado do trfico (professor de 2 Segmento).
Em contrapartida, de acordo com os diretores e professores entrevistados, a
atuao da milcia na favela tambm interfere negativamente no comportamento de seus
alunos, produzindo apatia e resignao. O controle social total que a milcia exerce sobre
a favela diminuiria, segundo nossos entrevistados, a sensao de insegurana dos alunos,
mas ao custo da cultura da liberdade. Com isso, o mundo da vida, para utilizar
linguagem habermaseana, no pode animar processos de formao de opinies e de

104

participao na sociedade civil. A igual-liberdade que prevalece na cidade da


Constituio no vale para Rio das Pedras, e suas crianas levam isso para o dia-a-dia da
escola.
Na comunidade de Rio das Pedras voc no v o trfico. uma comunidade
atpica em termos de comunidades carentes no Rio de Janeiro. O que voc
sente aqui no a questo do trfico, mas a questo de como eles trabalham
com o poder paralelo que existe. Existe um poder onde as pessoas ficam
preocupadas em manter a comunidade dentro de um limite, um limite de
civilizao - vamos chamar assim. Ento, tem esse poder paralelo que
controla a comunidade que o trfico no atinge. Esse poder paralelo no do
trfico, mas um poder onde as pessoas determinam o que certo e o que
errado. Temos que viver assim. Quem no vive de forma correta precisa sair
da comunidade. E essas pessoas so convidadas a se retirar (...) (...) Agora,
os alunos, com relao a esse poder paralelo, eles so submissos sim,
aparentemente. Na frente dessas pessoas eles atendem, eles fazem porque
ningum gosta de apanhar na rua... mas, por trs, eles so bem crticos. Eles
sabem que qualquer poder que no seja um poder do Estado um poder que
usa de autoritarismo. (Professora do 2 segmento).
Eu acho, posso t falando demais - que eu falo demais -, eu digo: coisa
indevida; que tambm uma localidade que controlada pela policia mineira,
e com a polcia mineira ningum abre a boca pra nada, ningum questiona
nada, ningum fala nada. J um silncio natural. J vi aluno levar tapa na
cara, engolir o choro e seguir em frente sem fazer nada, porque essa pessoa
que deu o tapa no era da escola, era da comunidade. Ele engoliu e continuou,
como se nada tivesse acontecido. (Professora de 2 segmento).

J nas favelas onde o trfico atua, a percepo da distncia entre o professor e o


seu aluno aparece como um abismo; a realidade do aluno mostra-se quase impermevel
ao professor - os alunos usam cdigos prprios quando conversam entre si acerca de seu
mundo -, e a comunicao professor-aluno sofre srios prejuzos.

Agora, eles tm muita coisa que eles dizem l, entre linhas, l no jeito deles
falarem, que a gente percebe muito bem, n?(professora de 2 segmento).
Mas, realmente, as crianas passam muito pouco isso pra gente. Eles
conversam muito entre eles. Se percebem que o professor t ouvindo, param
o assunto. Eles no querem te envolver nisso. De alguma forma, eles querem
te proteger dessa situao. Acho isso interessante. s vezes, a gente conversa,
a eu no sei uma gria e eles ficam me zuando dizendo que eu no sei.
(professora do 1 segmento).

No entanto, quando se indaga diretamente sobre o trfico, a resposta dos


professores e diretores entrevistados muito reticente: ele no interfere em nada. De
105

fato, seus depoimentos indicam que no comum a presena ostensiva de traficantes no


interior da escola. Mas ele est onipresente, aparecendo mais no silncio do que na fala,
o que tambm indica que no tem podido ser objeto de reflexo; os professores sentem e
pressentem sua presena, intimamente o responsabilizam por boa parte das dificuldades
que encaram na sua relao com o aluno, mas no podem refletir coletivamente sobre o
assunto. Alguns professores nos oferecem janelas que permitem vislumbrar a real
dramaticidade da questo, indicando claramente a antinomia entre favela e cidade, na
qual a primeira o lugar do medo e do arbtrio, onde no se respira a liberdade da
cidade:

A nica viso que eles tm de onde eles vivem. Eu acho que eles no tm
noo de como fora do morro. Porque tudo muito diferente pra eles; as
regras, os limites, quem do so as pessoas do morro. Ento, totalmente
diferente. Assim... quando eu escuto eles conversando, eu vejo como eles
incorporam aquelas regras como verdadeiras, como lei, lei. Quem disse
isso, quem falou isso?` Ah, o fulano de tal! Ah, o bandido fulano de tal! Ele
falou, est falado`. E outra coisa que eu j percebi, que l muito diferente
que, apesar de essa nossa polcia no estar l grande coisa, mas quem est
fora, acha que a polcia uma proteo. E para eles no, pra eles a polcia
uma coisa horrorosa... eles tm que ter medo da polcia, so ensinados a ter
medo da polcia, a ter medo do que est de fora. Ento eles j nascem sabendo
que eles tm que seguir aquelas regras. Quem no seguir aquelas regras est
fora (professora de 1 segmento).
O que eu percebo que eles sabem tudo, conhecem tudo, e que a gente se
limita a respeitar. Porque tudo muito delicado, um outro mundo.
influente sim, manda sim, faz sim. Ento, voc fica numa situao que; como
tentar com que eles no se envolvam? Que a minha preocupao,
mostrando pra eles que a leitura, escrita, a matemtica, e que a liberdade o
maior bem que eles podem ter. Quem tem poder? Mas no pode sair dali (...).
No falam, no falam, o linguajar, as siglas, que se voc olhar no entorno,
elas esto nas paredes. A gente vai apaga, elas voltam. A questo do, no sei
como que eu defino isso, vou chamar de dialeto, peculiar, que voc no
escuta no seu universo. Mas, so prprios (...) No sei se seriam grias
prprias, que, quando acontece uma situao mais grave l na comunidade,
eles vm tensos, eles to tensos, a algum que cochicha no meu ouvido
alguma situao e que pede, pelo amor de Deus, pra que eu no comente.
Ento, eles vivem muito tensos, muito doida a vida deles, muito difcil a
vida desses meninos (Professora de 1 segmento).

E a escola ocupa a zona cinzenta existente entre a favela e a cidade, ou, como diz a
professora abaixo destacada, a escola est sob essa nvoa.

106

So duas esferas de percepo. Uma, que o no dito, que paira sobre a


escola, e aquele do fato. Ns estamos num lugar central, no h problema
algum, quer dizer, estamos longe das comunidades dos nossos alunos. Agora,
bvio que paira sobre isso, sobre a escola, essa nvoa. (Professora de 2
segmento).

A relao da favela com o entorno tambm tem grande importncia no cotidiano


da escola. No Santa Marta, por exemplo, os alunos tm, de uma maneira geral, uma srie
de benefcios decorrentes do fato de se encontrar em um bairro de classe mdia/alta.
Mas, paradoxalmente, exatamente essa proximidade que estaria por trs da formao
de uma convivncia permanentemente tensa com os alunos, no apenas pelo fato da
favela ser dominada por gangues de traficantes apenas a face mais visvel do problema
-, mas, tambm, pela aguda desigualdade que caracteriza sua relao com o bairro face
menos ntida do problema (Peralva, 2000).
No caso do Rio das Pedras, chama ateno a percepo que os professores tm da
cultura nordestina, como um fator decisivo para explicar o comportamento de seus
alunos, tanto em seus aspectos positivos a docilidade -, quanto em seus aspectos
negativos a falta de ambio dos alunos, que, por seu turno, refletiria a conduta de boa
parte dos seus responsveis, para quem se ele (aluno) aprender a ler e a escrever j t
bom. A fora da condio nordestina presente na imagem que os professores fazem de
seus alunos indica, na verdade, o isolamento que caracteriza a relao da favela com o
seu entorno.Eles no tm noo desse todo. At mesmo quando a gente pergunta: qual
a cidade em que vocs moram?`, eles no sabem se Rio das Pedras, Rio de Janeiro ou
se Brasil. Eles no tm at noo geogrfica. (Professora do 1 segmento).
A Nova Holanda vem se beneficiando do movimento afirmativo promovido por
ONGs locais em torno da construo da identidade do Bairro da Mar. Esse movimento
pode chegar na escola, e interferir positivamente no processo pedaggico. Mas, o fato de
estar cercada por 15 favelas, ocupadas por traficantes de faces rivais, e de ser
circundada por rodovias de trfego pesado - que ligam o centro da cidade sua periferia
-, ao mesmo tempo em que secciona a comunicao das favelas com os bairros vizinhos,
conspira contra esse movimento afirmativo, subtraindo fora de um processo de
incluso/ampliao na e da cidade que poderia estar muito mais avanado. Seja como
for, o mais importante que tudo indica que a escola no participa efetivamente desse

107

movimento afirmativo, apenas sofre, passivamente, os efeitos do entrechoque dessas


foras contraditrias que a cercam.
Finalmente, na Cidade de Deus, possivelmente pela prpria histria de ocupao
do conjunto, que abrigou basicamente famlias degredadas pelo flagelo da enchente e
por remoes violentas de outras favelas, a relao com o entorno tem sido fortemente
marcada pelo sentimento de estigma que pesa muito, segundo nossos entrevistados, na
percepo que os alunos tm da cidade.

O primeiro ponto isso: o outro lado da cidade no consegue olhar isso aqui
como cidade. Ento, o caminho vai e volta. Se eu no consigo ver o outro
como cidade, esse outro tambm no v a cidade (...) No dia que fui levar os
alunos para o curso de animao, passei pelo Barra shopping, que a alguns
minutos daqui. E alguns alunos no sabiam que estavam no Barra Shopping. E
no por falta de dinheiro. a falta de sentir que pode ir ali, de sentir que
pode estar atravessando essas barreiras. Que aquele espao ali tambm dele,
porque ele tambm morador dessa cidade. (professora 1 segmento).
O prprio morador diz assim: se eu disser que moro na CDD, eu no consigo
emprego (Professora do 2 segmento).

Diante desse quadro, constata-se uma certa diversidade na percepo que os


professores tm do mundo de seus alunos: do horror e do medo em face dos relatos
chocantes que lhes chegam pelos alunos em particular nas favelas com trfico -, at o
sentimento de compaixo, que a percepo da carncia e pobreza tende a despertar.
Dessa diversidade, surgem diferentes reaes, como a da renncia a qualquer
expectativa frente ao papel mediador da escola, ou, inversamente, a do sentimento de
misso, que leva a uma atitude experimentada como herica. importante notar que,
embora a percepo de horror tenda a favorecer a postura da renncia, tambm h
professores que articulam horror a uma postura herica. Fato que a distncia que o
professor percebe em face do mundo do aluno d a medida da segregao, e a escola,
isoladamente, no capaz de super-la.

Eles falam: mas eu vou aprender isso para qu? Muitos abandonam a escola
ao longo do caminho. Eu encontro um s vezes quando eu vou para
casa:menino voc sumiu? Ah, professora, no volto mais no, eu vou repetir
mesmo. Ano que vem eu vejo o que fao. Falta muita motivao (professora
de 2 segmento).

108

Ento, a escola tende a funcionar como um filtro, que seleciona aqueles poucos alunos
que conseguiro sair da favela e se incorporar cidade, atravs da mobilidade social, via
ingresso no mercado de trabalho e/ou chegada universidade. Com o que, a igualdade,
para ser realizada, reclamaria a superao da privao de liberdade produzida pela
ordem urbana.
Mas outros fatores tambm interferem na relao que cada professor estabelece
entre a percepo de distncia e o papel de mediao:

1 a localizao da escola: notou-se que quando a escola est dentro da


favela, a percepo de distncia tende a ser diferente daquela que
aparece nas escolas situadas fora da favela. Como se verificou na Nova
Holanda, o mundo do aluno mostra-se mais legvel, mas isso tampouco
garantia de que o trabalho de mediao se torne mais eficiente, pois
no raro a proximidade gera mimetismo, cancelando a possibilidade de
alteridade. Por outro lado, o fato da escola estar situada na favela pode
fazer com que o professor sinta seu espao de atuao invadido pela
autoridade local, que, seja o trfico ou a milcia, impe uma disciplina
estranha ao espao escolar, como indica o depoimento abaixo:

Agora, (a escola) dentro da favela a diferena que os garotos l dentro, eles


at te respeitam mais, quer dizer, no em termos de obedecer, eles acatam
mais a atitude... mas l dentro eu sinto que eles ficam com medo, l eles tm
medo (...) Porque dessa situao do ambiente do trfico qualquer coisa de
repente, qualquer coisa que eles possam fazer e de repente podem afetar l no
trfico, outros garotos que esto l na rua com arma, ento eles sabem que se
fizer qualquer besteira ali ou brigar, ou interferir, ou chamar o pai, ou vir
algum (de outro) da CRE, um exemplo, uma fiscalizao, vai acarretar
problema pro trfico. Ento, l eles j so mais na deles, eles esto dentro do
ambiente deles, ele ficam mais na deles. (Professor de 2 segmento).

2 um segundo fator a origem social do professor: alguns professores


reivindicam sua origem social popular, ou o fato de terem sido ou serem
moradores de favelas, para alegar melhor compreenso do universo do
aluno. Em tese, isto favoreceria uma proximidade interessante, mas

109

nem sempre isso ocorre, pois pode deslizar para a postura mimtica,
que no favorece o trabalho de mediao ao cancelar a distncia. Este
risco fica evidente na fala do professor abaixo citada:

Sou moradora do Jacarezinho. Eu moro longe. Poderia ter escolhido uma


escola perto, se eu vier de nibus pego dois nibus (...) Eu falo com eles que a
mesma situao que eles vivem hoje eu vivia. A diferena que a minha me
no teve 5 ou 6 filhos, s teve uma (...) E eles sabem que eu moro no
Jacarezinho e digo que tudo que eles passam aqui eu passo l. E eles tambm
vem isso, que eu tenho uma linguagem parecida com a deles. diferente o
professor que mora fora da realidade e aquele que t dentro da realidade...

Por outro lado, os professores oriundos e moradores de bairros de classe mdia nem
sempre apresentam uma percepo de distncia intransponvel em face de seu aluno,
pois o reconhecimento da diferena entre o seu mundo e o do aluno pode favorecer um
melhor desempenho do papel de mediador. Enfim, embora a origem social do professor
interfira na percepo que ele tem de seu aluno, sua maior ou menor igualdade em
relao ao aluno no por si garantia de uma relao mais ou menos edificante.

3 um terceiro fator que conta muito no tipo de percepo que os


professores constroem acerca de seus alunos diz respeito ao segmento
em que ele atua. De uma maneira geral, observou-se que nas escolas de
1 segmento, que vai da 1 4 srie, e onde o professor tem um contato
dirio e mais prolongado com seus alunos, basicamente crianas entre
07 e 12 anos, a relao tende a ser mais intensa, ficando mais fcil a
mediao; no 2 segmento, portanto, que o problema da distncia se
apresenta em sua forma mais dramtica. Os professores tm muitos
alunos, e, em geral, no mximo dois encontros semanais com eles, de
apenas uma hora cada. Assim, a comunicao se fragiliza, e a incerteza
decorrente da irregularidade das expectativas mtuas tende a tornar o
professor mais inseguro quanto ao sentido de seu trabalho, de sua
eficcia pedaggica, e mesmo quanto ao exerccio de sua autoridade.

110

Este um problema conhecido entre os socilogos e pedagogos. Como observa Alain


Touraine: na escola primria, a relao entre professor e aluno permanece central e o
aluno define-se pela relao com o professor; no nvel intermdio, os jovens comeam a
sair da cultura escolar, e, no segundo grau, vivem divididos entre dois universos: o da
vida profissional que se aproxima e impe a obteno de diplomas, e o da cultura da
juventude, que se desenvolve livremente nas escolas, mas que estranha cultura
escolar (Touraine, 2003).
Mas, ao que tudo indica, o problema assume caractersticas prprias no contexto
da presente pesquisa, j que a escola no consegue converter plenamente o morador da
favela em aluno, especialmente no segundo segmento do ensino fundamental. Por
conseguinte, na linha do que sugere Touraine, no difcil imaginar que o efeito do
lugar de moradia sobre o ensino mdio deve ser ainda mais grave.

Meus alunos da 5 srie, que so mais velhos, tanto os meninos como as


meninas, domingo vo ao baile e, na segunda e na tera eles esto fresquinhos
do baile. Ento, nossa senhora, acabaram de chegar ou chegam com sono ou
chegam ligados, ficam cantando e batucando. Hoje mesmo uma professora de
matemtica veio dizer que no ia conseguir dar aula, virou discoteca! Ficam
danando e as danas so muito erticas, tudo funko proibido. A gente tem
que negociar para eles pararem de cantar. (Professora de 2 segmento).

Para fazer com que os professores e diretores entrevistados dessem pistas sobre como
apresentam a cidade a seus alunos, indagamos sobre como eles acham que seus alunos
percebem a sociedade. Neste caso, sobressai a impresso de que, na percepo dos
professores, a idia de sociedade entre seus alunos somente se materializa naquilo que
ela tem de mais imediato, o que em geral se reduz prpria sociabilidade da favela. A
idia de sociedade, portanto, estaria subsumida de comunidade. Por isso, o efeito do
lugar to determinante para explicar seu comportamento.
Eles no tm essa noo de espao grande. Eles arregalam os olhos quando a
gente mexe com os mapas, tanto os pequenos quanto os grandes. Eles no tem
noo da cidade, do estado, o nome da me, da av, essa relao de
parentesco, a famlia as vezes muito misturada. Eles tm dificuldade de
entender que o Dona Marta fica dentro de Botafogo porque o Dona Marta o
Dona Marta e acabou. No faz parte de um bairro. O Dona Marta o bairro,
a cidade, o pas. No se vem includos numa cidade. (professora de 1
segmento).

111

Seria mais a comunidade deles, para os de escola municipal. A igreja deles.


Voc fala que foi a um restaurante, eles dizem que vo birosca. A sociedade
acaba ficando l. A vivncia deles de l, muito passam l a maior parte do
tempo. E a a gente tenta fazer isso que te falei, mostrar que a sociedade uma
s. No sou s eu que sou professora e advogada que tenho direitos, eles
tambm tm porque so cidados. Mas eu acho que a viso de sociedade deles
fica muito restrita. E cabe gente ampliar. Algumas famlias j esto
ampliando isso, so bem conscientes ( professora de 1 segmento).
Olha, eu no sei porque aqui a sociedade pra eles Rio das Pedras. o
vizinho que veio... Cada beco praticamente uma comunidade. Uma
comunidade maior eles j no percebem, eles no conseguem atingir. Fica
muito distante pra eles, pois eles no saem daqui. (Professora de 1
segmento).

E a escola, segundo o retrato que se extrai da pesquisa, seria impotente para transformar
essa realidade. O que ela pode, no mximo, ajudar, individualmente, seus alunos a
sarem daquele inferno, para empregar imagem utilizada por um dos professores
entrevistados:

Eu vejo o asfalto pra alguns, como eu falei anteriormente, como o caminho


pra sada deles dali, pra vida deles - uma melhoria de vida. E, pra outros pra
sair daquele terror, daquele inferno, aquele dia a dia que l no morro. um
refgio, um paraso aqui o asfalto pra eles. Ele vai vir pra escola, ou no vai
vir pra escola, vai ficar pela rua, perambulando a; ou vai pra um shopping ou
vai pra uma praia, vai ocupar o tempo dele com outras coisas. E se ele ficar l
no morro parado, vai ter problemas. Ou a me ou a tia vai botar ele pra
trabalhar, ou ento vai pro trfico, ou ele vai jogar bola l em cima e sabe que
a bala come. Aqui ele vem, desce pro asfalto, conhece outras meninas, vem
colegas de outros bairros, outras comunidades, outros papos, no isso?
(professor do 2 segmento).

A evidente complexidade da mediao a ser desempenhada pela escola quando diante de


crianas moradoras de espaos segregados da cidade agravada porque no se observa
por parte do poder pblico local disposio para reconhecer a existncia dessa
segregao, apesar dela estar fortemente presente no dia-a-dia do professor na sua
relao com o aluno. Seu papel institucional de mediao fica, assim, condicionado s
solues individuais de cada diretor e professor. Em geral desarmado de reflexo prvia
sobre o assunto, o professor se v obrigado a fazer a sociologia e a psicologia da sua

112

turma na prpria sala de aula, valendo-se do estoque de categorias de que dispe, para
poder construir a relao possvel sob a nvoa do vazio de institucionalidade produzido
pela fronteira entre a favela e a cidade.

Eu acho que a gente tem que ter uma ateno muito maior com eles, Tem que
ver se realmente aprendeu, porque fora daqui eles no vo aprender.
(professora do 1 segmento).
(...) O professor, para pegar uma turma dessas, voc tem que ter um jogo de
cintura muito grande. Um olhar tambm humano, bastante humano. Tentar
compreender esse ser humano que est na sua frente passando por tudo isso, e
tentando seguir em frente. Com coisas que at eu... eu olho e vejo que eu
nunca vivi o que eles vivem, no (...) so coisas que ns vamos vendo dentro
de uma sociedade. Voc vai comeando a se questionar a... e fazer um pouco
mais. No s receber pagamento no final do ms. Voc tem que dar um
pouco mais. Pra trabalhar numa comunidade dessa eu acho que cada professor
que t aqui tem alguma coisa a mais. Se for s por isso a no vale a pena.
No vale o preo. Isso no existe. (professora de 1 segmento).

Assim, no surpreende que a naturalizao do estigma acabe permeando a representao


que o professor faz do aluno morador de favela, e que ele prprio tenha que superar o
embotamento produzido por essa reificao, tendo que se haver com as armadilhas que a
segregao espacial coloca em seu dia-a-dia com os alunos:

Nada! Quando eu cheguei aqui a primeira coisa que eu perguntei para a


diretora: os seus alunos so violentos? E ela: olha, ns temos casos de
indisciplina, um caso ali e outro l, mas a gente resolveu e os meus alunos so
calmos, so tranqilos, eles esto acostumados a andar na linha, porque se no
andar na linha eles vo embora. Mas eu, at agora, com o receio que eu tinha
com relao violncia, por serem alunos do Dona Marta, da Rocinha, do
Vidigal, no consegui encontrar nenhum problema srio (professora de 1
segmento).
Olha, quando aquela criana que tem o pai e me, uma famlia estruturada,
a, s vezes, a gente acaba achando, eu acabava achando que essa criana era
do asfalto. Preconceituosamente, eu achava que eles eram do asfalto. Voc
percebia que tinha uma... a criana tinha um tipo de comportamento, tinha um
tipo de conduta, de relacionamento com a gente. Ento, a gente achava que, eu
achava que era do asfalto, n? Uma viso bem preconceituosa minha e, na
verdade, a criana era do morro. Mas o que acontece? Ela tem o pai e a me
juntos. E, a, voc v a criana do asfalto, que tem o pai e a me juntos, a
famlia estruturada, a voc v eu, a mesma coisa. No tem diferena.
(professor de 1 segmento).

113

Uma das conseqncias mais importantes da insidiosa presena da segregao na relao


da escola com a favela a do amesquinhamento da potencialidade contida na cidadania
enquanto arma de mobilizao e de transformao, levando a que a educao para viver
em uma sociedade democrtica fique submersa sob a hegemonia do tema da segurana e
do controle. Aqui, a fronteira entre a cidade da Constituio e a lgica territorialista da
favela se torna evidente.

Olha, eu acho at que eles querem ter um futuro muito melhor. Eu acho que
eles sonham, imaginam, querem de verdade ter um futuro muito melhor. Mas,
a realidade puxa tanto pra baixo que eles ficam meio cticos (...). E a questo
do futuro deles muito imediata, porque a realidade t muito violenta, muito
violenta mesmo, mesmo, violncia mesmo. tiro, incurso policial,
bandido querendo pegar bandido. Ento, a comunidade fica muito vulnervel,
voc sabe que fica. (...). Ento, eu tenho alunos que moram em reas de tiro,
ento, imagina, ser que eles vo viver at amanh, se uma bala no vai
pegar?. (professora de 1 segmento).
Eles tm medo dessa violncia. A gente tenta ficar imparcial, mas quando
chega histria pra gente a criana tem que desabafar. Eu falo que a escola pra
eles o lugar onde eles se sentem seguros. como se fosse um castelo pra
eles. Porque eles sabem que a polcia no vai entrar, um lugar que eles
sabem que de certa forma eles esto guardados. (professora de 1 segmento).
A violncia tambm da comunidade um fator de desmotivao,
principalmente no turno da manh que eles chegam mesmo pra dormir, que
eles se sentem seguros na escola pra dormir. Ento, ficam cansados e dormem
um sono profundo na sala de aula, porque teve tiroteio de madrugada, porque
o bandido pulou lage, porque o caveiro entrou... (professora de 1 segmento)

E o desencanto do professor com o seu prprio papel, projetado pela presuno do


desencanto do aluno com o projeto da escola, seria o efeito mais devastador produzido
por essa fronteira:

E como eu tava vendo numa reportagem; a escola deixou de ser um


trampolim pra alguma coisa, uma carreira, um futuro melhor, uma vida mais
digna, entendeu? E isso eles encontram muito l, infelizmente, n? No trfico,
nessa vida. Tudo que oferece muito rpido coisas melhores. o tnis da
moda, a cala no sei o qu, sabe? Ento passa muito por a. Todo tempo eu
tenho que lembrar a eles: A gente t aqui pra ajudar vocs, ns no somos
inimigos de vocs, a gente t querendo contribuir pra vida de vocs, pra
vocs melhorarem, estudarem, e.... Mas eles no percebem assim, sabe?
(Professora de 1 segmento).

114

Sei l. Eu no vejo, honestamente, eu no vejo assim, eles com projetos no.


A grosso modo, no vejo muitos projetos na cabea deles no. (professor do 2
segmento).

Da que, na imagem que sobressai da fala dos professores, a escola se contente em abrir,
a conta-gotas, passagem para os alunos excepcionalmente dotados que conseguem furar
o cerco e experimentar trajetrias de mobilidade social. Essa concepo de escola acaba
contribuindo para o confinamento das crianas em seu interior, tornando mais difcil sua
comunicao com outras agncias sociais mais prximas do universo dos alunos.
O risco dessa tendncia o de que a segregao espacial termine por naturalizar a
converso do ideal republicano de escola em uma mquina eficiente de diferenciao
social. Mas, alguns professores deixam entrever como o efeito do lugar pode ser
combatido pela escola:

Eu acho que o maior papel da escola conscientizar, justamente para a parte


da higiene, de preservao do corpo. ... Acho que conscientizar o aluno do
ambiente em que ele vive e querer fazer com que ele mude. Eu acho que aqui
o maior papel da escola este. Maior funo da escola essa. Querer fazer
com que o aluno mude; no viva sempre dentro do valo; saber por que tem o
valo: no surgiu, no natural o valo. Conscientizar. Essa parte, meio
ambiente e ele mesmo, o prprio corpo dele inserido nesse meio ambiente.
(professora de 1 segmento).

O reconhecimento da segregao como parte da realidade do aluno, implicaria em


enfrentar suas conseqncias ao invs de escamote-las, e confrontar a realidade singular
da favela com os valores e direitos universais da cidade. Desta frico brotaria,
necessariamente, um novo sentido de cidade, e um reencantamento do sentido cvico da
escola e do papel desempenhado por seus operadores.

115

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119

______________________________________________________________________

Existem territrios socialmente excludentes?


Contra o inexorvel
Ismael Blanco e Joan Subirats

O caos nem sempre contm uma fora maligna. O pior cenrio imaginvel
sempre aquele em que as pessoas so silenciadas. Seu desterro se torna
permanente. Est acontecendo uma seleo implcita da humanidade.
necessrio acordar o resto do mundo e os pobres das cidades, a misria e as
periferias degradantes esto experimentando com um amplo leque de
ideologias, plataformas e modos de utilizao da desordem: desde ataques
quase apocalticos contra a prpria modernidade, at atentados de vanguarda
para inventar novas modernidades, novas classes de movimentos sociais.
(Mike Davis)

Pode-se vincular o lugar de residncia desigualdade que quem ali vive


experimenta? Como avaliar o impacto da regio da moradia com a situao de carncia
e desvantagem que uma pessoa acumula? Tais carncias se devem ao lugar em si ou ser
o prprio ajuntamento de pessoas carentes o que geraria a degradao do lugar? Quais
os efeitos do territrio nas oportunidades daqueles que ali residem? Os territrios
desfavorecidos e os indivduos com mais problemas de incluso social, reforam
mutuamente suas vulnerabilidades e carncias, ou uma pura coincidncia? Podemos
buscar respostas locais, quando muitos dos elementos desencadeadores dessas situaes
tm sua origem muito longe desses mbitos territoriais? Quais aes polticas podemos
formular e implementar para melhorar essas realidades?

Este captulo pretende explorar essas questes, a partir da clara constatao de


que a pobreza e a excluso social tendem a estar territorialmente concentradas.
Enquanto na Europa talvez a excluso social e territorial tenha aumentado, e a pobreza,
em termos absolutos, diminudo; em outras partes do mundo, a conexo pobreza-

120

excluso-espao continua profundamente vigente, aumentando, se possvel, a


segmentao social e territorial.
Entendemos que esta no em absoluto uma questo nova, mas tambm
entendemos que a transformao que estamos atravessando nas esferas produtiva, social,
familiar e poltica (que de maneira sinttica temos denominado globalizao), suscita
novos impactos na conexo territrio-excluso. Assim sendo, este novo cenrio exige o
desenvolvimento de um novo enfoque nas polticas urbanas. A proximidade, a
participao comunitria e a integralidade so, como trataremos de defender mais
adiante, ingredientes fundamentais para o desenvolvimento das polticas de revitalizao
de zonas desfavorecidas, mas um enfoque que somente se centre nas problemticas
especficas desse tipo de bairros pode nos levar a combater somente os sintomas e no as
causas profundas da excluso socioespacial.

Territrio e diferenciao social

Se, por um lado, a concentrao de situaes de pobreza e excluso nas cidades


algo plenamente assumido pelos estudos sociais contemporneos, a anlise da conexo
entre problemas

sociais e problemas urbanos, entre pobreza e cidade, tem talvez

avanado menos. Desde finais do sculo XIX e ao longo do sculo XX , se foram


sucedendo estudos que tratavam de estabelecer conexes entre pobreza e estrutura
urbana (Bergamaschi, 2000). Os trabalhos pioneiros de Charles Booth (1889), que
objetivavam estabelecer um certo mapa da pobreza na cidade de Londres do fim do
sculo, se basearam no estabelecimento de relaes entre as caractersticas
morfolgicas do territrio e as caractersticas socioculturais das pessoas que ali residiam.
O resultado foi uma cartografia social na qual se estabelecia uma certa gradao entre
ruas boas e ruins.
Alguns anos mais tarde, a chamada escola ecolgica de Chicago seguir essa
linha de argumentao, procurando compreender a natureza da cidade a partir de suas
distintas partes e limites, procurando analisar o papel do contexto sociocultural na
formao da cidade. De seu ponto de vista, a cidade estaria conformada por reas
naturais em constante transformao a partir da combinao de diversos elementos

121

(transformao, mudana, mobilidade, interdependncia, diversidade e distncia social).


Robert E. Park e seus colegas aplicaram ao estudo de Chicago os princpios da ecologia
darwiniana:
Dentro dos limites de uma comunidade urbana... operam foras que
tendem a reproduzir um agrupamento organizado e caracterizado de sua
populao e de suas instituies. Denomimamos ecologia urbana, para
distingui-la da ecologia vegetal e animal, cincia que trata de isolar esses
fatores e descrever as constelaes tpicas das pessoas e instituies
produzidas pela convergncia de tais foras. Os meios de transporte e de
comunicao, os bondes e o telefone, os jornais e a publicidade, os edifcios
de ao e os elevadores de fato todas essas coisas que tendem a acentuar ao
mesmo tempo a concentrao e a mobilidade da populao urbana so os
principais fatores da organizao ecolgica da cidade. (Park, 1999: 49)

As chamadas reas naturais seriam, portanto, dentro dessa perspectiva, a


agrupao de indivduos que compartilham interesses ou funes. Esta tendncia
formao de comunidades era entendida como um mecanismo de defesa social utilizada
na luta pela sobrevivncia num ambiente regido pela lei do mais forte.
A cidade tinha, por conseguinte, de se ir conformando de maneira ordenada, a
partir dessa classificao urbana que permite planejar o futuro e procurar formas
especficas de interveno. Diante do caos urbano da primeira industrializao, o
urbanismo racionalista oferecer pautas para organizar a cidade. Com reas especficas
de crescimento urbano, que permitissem, ao mesmo tempo, diferenciao e proximidade
- embora se fosse muito consciente de que nem sempre as distncias fsicas e sociais
operam numa mesma direo. Pouco a pouco, o urbanismo da segunda ps-guerra foi-se
dando conta das conseqncias de enclaves perifricos de baixa qualidade dentro do
conjunto dos espaos pblicos - enclaves que tinham pouca capacidade para ver-se
incorporados por seus habitantes, dada a escassez de relaes e vnculos. Surge, assim, a
literatura sobre os bairros problemticos que dominam as reflexes sobre os novos
processos de marginalizao e excluso urbana do final do sculo.
Na dcada de 1990 e no rastro das j evidentes transformaes globais, as novas
configuraes dos fenmenos de pobreza na Europa, vo revelando que as desigualdades
sociais e espaciais urbanas se expressam mais na forma de excluso horizontal
(dentro-fora), do que nos trminos habituais de segmentao vertical (em cimaembaixo). Nesse novo cenrio, sublinha-se que a fragilidade dos vnculos sociais e a

122

falta de integrao so os elementos que vo caracterizando a situao a partir do ponto


de vista espacial-urbano. O dualismo social, implcito na prpria noo de excluso,
teria assim uma clara traduo na realidade urbana: as periferias, como expresso fsicoespacial da falta de coeso. A questo urbana vai tomando o lugar da questo social.
Bairros perifricos e excluso social tendem, portanto, a coincidir e a encobrir-se como
uma nica realidade. Os estudos de anos anteriores de Castells e Lefevre indicavam
precisamente como nesses espaos periurbanos no se fazia sociedade, no existiam
vnculos nem interdependncias. No h espao pblico; mas, sim, simples marcos de
contato, onde predominam a falta de solidariedade e a individualizao.
A tendncia das pessoas tem sido ir se distribuindo seletivamente no territrio,
buscando a homogeneidade social: uns por possibilidade de faz-lo; outros sem ter outra
alternativa e sem que as polticas urbanas de corte racionalista tenham tentado evit-lo, e
sim mais propriamente tenham tendido a favorecer de maneira explcita ou deixando o
mercado agir livremente. Quando, precisamente, a cidade tinha se caracterizado como
um lugar constantemente necessitado de novos recursos e indivduos (que contribuem
com o que so capazes de produzir), e forosamente de grande heterogeneidade para
poder atender a demandas e necessidades em permanente mutao. Essa contradio tem
sido resolvida, organizando espacialmente esta heterogeneidade, distribuindo pessoas e
funes. Desta maneira tem se procurado ir passando do mosaico ao arquiplago se aceitamos essas metforas como explicativas do rumo tomado pelas cidades. Ao
mesmo tempo, essa distribuio seletiva procura na homogeneidade uma resposta s
incertezas, crescente sensao de insegurana que se associa com as grandes cidades.
Num contexto de incremento da pobreza e a excluso social urbana, os bairros
fechados, o aumento dos meios de segurana privada, tm por finalidade evitar os
encontros fortuitos com pobres, mendigos ou pessoas sem teto, como arqutipos
da ameaa. (Svampa, 2001).
Tal processo de segmentao, produz, logicamente, processos de concentrao
territorial que afetam dessa mesma forma aos excludos, gerando o que a sociologia
americana definiu como gueto, aplicado ali aos bairros de raa negra em muitas
grandes cidades norte-americanas. Guetos, que, se nos anos de 1960 reuniam muitas
caractersticas de sociabilidade e de laos comunitrios em seu interior; hoje apresentam

123

caractersticas de uma decomposio social muito maior (hiperguetos, em definio de


Lc Wacquant). Embora tenhamos de reconhecer que esse fenmeno na Europa
apresenta caractersticas notavelmente diferentes das que se do no continente americano
- j que a concentrao de populao estrangeira mais limitada -, a presena dos
servios pblicos ainda significativa, e no se registram os ndices de violncia urbana
e de delinqncia que podem acontecer nas periferias urbanas americanas. Essa
diferenciao nos obrigaria a falar de periferias e de processos mais do que de
realidades estavelmente diferenciadas e crescentemente afastadas uma da outra.

O incremento das divergncias espaciais e sociais

Nos ltimos tempos, temos constatado um incremento das desigualdades na


estrutura ocupacional, no acesso e continuidade no emprego e na renda. Isso tem
acontecido tanto na Europa como no resto do mundo. Os processos de globalizao
econmica, de deslocao industrial, de fragmentao e subordinao aos interesses
financeiros dos processos produtivos, de amortizao de postos de trabalho e as
conseqncias de tudo isso na estrutura laboral em forma de precariedade e
descontinuidade dos vnculos contratuais, suficientemente conhecido e tem sido
categorizado como desestandardizao do trabalho (Beck, 2000, Castel, 2004).
Tambm assim se entende o crescimento e consolidao dos espaos da chamada
economia informal nos pases do sul.
Tudo isso tem vindo acompanhado de crescentes processos de individualizao e
de desagregao dos espaos tradicionais de socializao (famlia, bairro, comunidade).
O resultado tem sido um claro aumento das situaes de pobreza, e o surgimento de
novas formas de desigualdade, com uma evidente e crescente sensao de
vulnerabilidade e incerteza para amplas camadas sociais o que muitas vezes tem
derivado em buscas de homogeneidades com as quais se procura diminuir os riscos
circundantes.
Neste contexto, como j temos antecipado anteriormente, vai-se expandindo um
processo de reorganizao territorial a partir de variveis potencialmente muito

124

segregadoras. As novas fraturas sociais tm encontrado, assim, na segregao territorial


um atalho para a busca da segurana que estar rodeado de gente como a gente (Guilly
e Nov, 2006; Avenel, 2004) aparentemente proporciona. Poderamos, portanto, dizer
em resumo que a segregao espacial aumenta (com componentes tanto sociais como
tnicos), afetando de maneira redundante a prpria realidade das reas mais debilitadas,
e gerando divises entre aqueles capazes de sair (conseguindo optar pela escolaridade)
e aqueles condenados a ficar. Trata-se de uma nova fratura de classes acentuada por
uma separao espacial, que, em seus componentes atuais, no tem precedentes na
Europa. Assim constatamos, j que embora a separao espacial pudesse ter se
verificado anteriormente; agora a distncia, ou as barreiras no so somente fsicas, mas
tambm culturais ou polticas. Dessa forma vai-se ampliando a lista dos bairros com
fama, ou bairros com m reputao, que expressam territorialmente a cada vez maior
separao entre formas de vida prprias da mainstream society e grupos com
crescentes quotas de vulnerabilidade. Poderamos, por conseguinte, dizer que hoje as
zonas relegadas espacialmente coincidem com as zonas com maiores quotas de
desintegrao comunitria. Nessas reas, perifricas em seu sentido mais global, se
desenvolvem formas de convivncia alternativa, afastadas dos centros normativos
dominantes em que residem os vencedores. A partir desse conjunto de fatores, vo se
consolidando certas zonas da cidade como no go areas, ou de outra perspectiva, no
exit zones36.

Os efeitos espaciais (area effects). Elementos originrios e espirais de degradao

Desenvolveu-se uma literatura significativa sobre os chamados area effects, ou


o que seriam as caractersticas intrnsecas de alguns territrios que os convertem em
focos de excluso social (Buck, 2001; Lupton e Power, 2002; Wacquant, 2005). O que
estaria em jogo seria averiguar at que ponto o fato de se viver numa ou noutra rea de
uma cidade pode mudar significativamente a vida de seus moradores. Existem

36

No go areas numa traduo livre significa reas aonde no se vai; no exit zones, reas de onde
no se sai. [N.da T.]

125

evidentemente muitas possveis razes para que na prtica seja assim. Por exemplo, a
concentrao de pessoas de um mesmo nvel social, tnico e/ou cultural. A situao
geogrfica ou territorial, seu isolamento do mercado de trabalho, o tipo de moradias. Ou,
por exemplo, as redes sociais existentes, ou a degradao dos espaos pblicos, a falta
de servios etc. Tudo isso pode implicar uma certa seleo do tipo de residentes.
Assim, vai-se produzindo uma certa concentrao de desvantagens e pouco a pouco
certos bairrros considerados relegados, vo se convertendo numa espcie de barmetro
da excluso no conjunto territorial considerado.
Se analisamos essa ocorrncia desde um ponto de vista dinmico, poderamos
falar de uma certa espiral de degradao e decadncia (ver grficos 1 e 2). Os processos
de seleo adversa dos vizinhos e de sua substituio, vai gerando a sndrome dos
penltimos em relao aos ltimos (em alguns casos, imigrantes recm-chegados) e
vo, deste modo, se reforando as dinmicas de excluso e distanciamento.

De

vizinhos com problemas passa-se a uma considerao muito mais segregadora como
a de vizinhos como problemas. Crescem as formas de economia informal, vinculadas
muitas vezes delinqncia ou ao trfico de drogas. Aumenta a estigmatizao do
territrio. Nas palavras de Lou Wacqant (2005: 42):
A sensao pessoal de indignidade que comporta (o estigma territorial)
uma dimenso preponderante da vida cotidiana que afeta negativamente as
relaes interpessoais e amputa de forma grave as possibilidades de sucesso
escolar e profissional. (...) as pessoas de fora evitam as zonas percebidas como
depsito de lixo para os pobres, marginais e desestruturadas; os bancos e o
setor imobilirio as deixam de quarentena; o comrcio hesita em se instalar; e os
responsveis polticos podem se desinteressar sem pagar um preo alto demais
exceto quando se produzem distrbios e enfrentamentos pblicos. A
estigmatizao territorial fundamenta tambm estratgias sociofugas de
evitamento mtuo e de distanciamento que intensificam os processos de ruptura
social, alimentam a desconfiana interpessoal e enfraquecem o sentido de
comunidade de destino necessrio para empreender aes coletivas.

126

Grfico 1. Espiral de degradao socioespacial

CRESCENTE SADA
DE FAMILIAS
COM MAIS RECURSOS

CRESCENTE ESTIGMA,
BAIXA REPUTAO

BAIRRO
IMPOPULAR

MENOS
RENDA

HABITAES
VAZIAS

MAIS DETERIORAO
CHEGAM

FAMPILIAS

COM
MENOS RECURSOS.
MAIS DELITOS
MENOS RELACES
SOCIAIS, MENOS
CONTROLE INFORMAL

MENOS CONTROLE
SOCIAL, MAIS CONDUTAS
ESTABILIDADADE
ANTI-SOCIAIS,
VANDALISMO

MENOS RECURSOS
MENOS
MENOS VNCULOS
MENOS LAOS
COMUNITRIOS

Fonte: Lupton y Power, 2002. pg. 131

127

Grfico 2. Efeitos de rea

MARGINALIZAO
ECONMICA

SEGMENTAO
COMUNITRIA

CONDICES
DO BAIRRO

Concentrao de vizinhos com privaes


VIZINHOS COM
PROBLEMAS

OS VIZINHOS
COMO PROBLEMA

GENTE COM
POUCOS RECURSOS

FALTA DE ORDEM
SOCIAL
- delitos
- conducta anti-social
- drogas

DECRECENTES
SERVICOS
PRIVADOS

ALTA DEMANDA
SERVIOS PBLICOS

SERVIOS
PBLICOS
INEFETIVOS

ENTORNO
DEGRADADO
- casas vazias
- sujeira
- vandalismo

PERCEPO DE
PERDA DE PODER
- sensacin de queda
- falta de confiana em
autoridades
- no esperanza
- depresso

MENOR ORG.
SOCIAL
- menos redes
- desconfianza

Fonte: Lupton y Power, 2002: 136

128

Respostas locais. Prticas e princpios emergentes nas polticas de recuperao


urbana.
So os processos de excluso socioespacial inevitveis e irreversveis ou existem
alternativas polticas para enfrent-los? Podemos encontrar respostas locais a esse tipo
de processos, quando muitos dos elementos desencadeadores dessas situaes tm sua
origem muito longe desses mbitos territoriais? Que tipo de aproximaes substantivas e
operativas nos situam em melhor posio para dar resposta aos problemas formulados?
Que balano podemos fazer das polticas desenvolvidas? Tais questes nos situam no
debate acerca das polticas de restaurao urbana37, um mbito de atuao e de reflexo
com longa trajetria na Europa, mas que foi tomando novos rumos e contedo, gerando
novas aproximaes recentemente, de acordo com a prpria evoluo do debate sobre a
excluso socioespacial no contexto da globalizao (Couch, Fraser e Percy, 2003).
Com efeito, os ltimos vinte anos tm marcado numerosas iniciativas de poltica
pblica em diferentes escalas para a revitalizao de bairros desfavorecidos38. A Unio
Europia, por exemplo, tem desempenhado um papel especialmente ativo nesse terreno,
procurando a conscientizao sobre a magnitude do problema, mais visibilidade na
agenda e propiciando o surgimento de um discurso e a destinao de recursos para a
promoo de estratgias urbanas de recuperao. Numerosas cidades europias se
abrigaram nas ajudas econmicas da Unio, ligadas aos Fondos Estructurales e
veiculadas atravs de programas vrios, entre os que se destacam os Programas
URBAN.
Alguns governos nacionais tm sido tambm especialmente proativos neste
terreno. Na Frana, por exemplo, se criou nos anos 1990 uma comisso interministerial
encarregada de coordenar as aes de diferentes ministrios para promover a
37

O conceito de restaurao urbana tem, na Europa, um forte vis urbanstico e, portanto, parece
nos convidar a focar nos aspectos fsicos como catalisadores da revitalizao. Noes prximas como as
de desenvolvimento comunitrio tm pecado, ao menos na Espanha, de maneira contrria. Quer dizer,
foca demais nos aspectos relacionais, associativos, participativos... e pouco nos aspectos fsicos e
econmicos.
Uma noo alternativa, mais integral, compreensiva e coerente com o fenmeno que se trata de
abordar
(a excluso socioespacial), poderia ser a da incluso socioespacial, embora seu uso seja pouco
comum na literatura (Blanco, 2004).
38
Sero mencionados aqui somente os casos mais significativos e somente de forma esquemtica.
Uma anlise exaustiva das polticas de recuperao urbana nos pases da Unio Europia e do restante dos
pases da OCDE se pode encontrar em OCDE (1998).

129

revitalizao de reas urbanas decadentes (Dlgation Interministerille La Ville). As


polticas de revitalizao urbana promovidas pelo governo francs so conhecidas como
a Politique de la Ville e se instrumentam, desde ento, atravs dos Contats de Ville convnios de colaborao entre entidades pblicas e privadas referentes a projetos de
recuperao de reas urbanas em crise.
A Gr-Bretanha tem-se mostrado, historicamente, um dos pases europeus mais
ativos e inovadores nesse mbito. J na dcada de 1960, com o surgimento de certas
tenses sociais nas inner cities, desenvolvem-se uma srie de polticas voltadas para a
promoo e a consolidao de projetos de desenvolvimento comunitrio, projetos que
pretendiam articular relaes de consenso, de parceria entre o governo central, as
autoridades locais e os grupos comunitrios. O governo conservador de Margaret
Thatcher promoveu uma mudana de orientao significativa nesse tipo de polticas,
deslocando para um segundo plano os objetivos sociais, priorizando os objetivos de
desenvolvimento econmico, reduzindo o papel das autoridades locais e promovendo
uma maior participao do capital privado nos programas de recuperao. Em 1991 se
impulsionou o programa City Challenge, atravs do qual se destinavam recursos para
projetos de revitalizao com base em avaliaes de sua qualidade, inovao e
confiabilidade. O chamado Single Regeneration Budget, aprovado em 1994, reunia
recursos de diferentes departamentos para o mesmo propsito. A chegada do New
Labour ao poder em 1997 supe um novo ponto de inflexo de grande calado nas
polticas de revitalizao: mobiliza-se um maior volume de recursos para a recuperao
urbana, diversifica-se os programas de atuao e se vinculam de forma mais explcita a
uma estratgia nacional de luta contra a excluso social promovida pela Social Exclusion
Unit, encabeada pelo primeiro-ministro.
Na Espanha, o mapa deste tipo de polticas muito mais complexo e difcil de
esclarecer. De sada porque no parece ter adquirido a mesma centralidade na agenda
das polticas pblicas que em outros pases. Em segundo lugar, porque, diferena de
pases como Gr-Bretanha, existe uma associao muito forte entre polticas urbanas e
polticas locais. Por isso, boa parte das iniciativas de recuperao corresponde s
prefeituras, apesar de essas terem procurado apoio financeiro em escalas mais amplas de
governo, por exemplo, atravs dos Programas URBAN de La Unin Europea, ou das

130

reas de Rehabilitacin Integral (um programa de ajudas revitalizao de reas


urbanas carentes, promovido pelo governo central no princpio da dcada de 1980 e
centrado basicamente na recuperao de moradias, com fundos da Administrao
Central e administrado pelas Comunidades Autnomas). Recentemente, algumas
comunidades autnomas tem adotado iniciativas notveis nesse campo. Na Catalunha se
ps em marcha em meados dos anos de 1990 o Pla de Dinamitzci del Desenvolupament
Comunitari, destinado promoo de planos comunitrios, especialmente em polgonos
de moradias subvencionadas. Mais recentemente, a aprovao da Llei de Barris nessa
comunidade mobilizou uma quantidade de recursos sem precedentes nas polticas
autonmicas de recuperao urbana, afetando nesse momento a mais de oitenta bairros
dessa comunidade.
Uma anlise global do conjunto de polticas de recuperao urbana na Unio
Europia e da literatura que tem sido fomentanda nos permite detectar certas tendncias
de mudana e inovao neste mbito com respeito aos diferentes enfoques tradicionais
de poltica urbana. Tais tendncias vo se materializando num conjunto de princpios e
de conceitos que hoje se reivindicam, cada vez mais, nesse tipo de polticas:
Quadro 1.
Inovao nas polticas urbanas

Polticas

urbanas Tendncias de inovao

tradicionais
Foco das polticas
Posio

diante

Generalizante
de Reativa

Territorializado
Estratgica

problemas
Papis locais

Residuais

Centrais

Forma de interveno

Setorializada/ especializada Inter-setorial / transversal

Sujeito das polticas

Administraes Pblicas

Redes

multinveis

participativas

131

Fonte: elaborao prpria


Focalizao territorial

Em termos gerais, podemos detectar uma tendncia a ressaltar a necessidade de


reconhecer as especificidades territoriais das problemticas sociais e, em conseqncia,
a necessidade de adaptar as polticas a essas especificidades. Formulado de outra forma,
os enfoques universalistas tendem a homogeneizar o tratamento dos problemas e
incorrem no risco da indiferena diante da diversidade de situaes territoriais
(Hutchinson, 2000). Os programas aos quais estamos fazendo referncia, pelo contrrio,
no somente discriminam positivamente as reas urbanas carentes, destinando recursos
especficos muito significativos em cada territrio, mas tratam, alm disso, de adaptar as
agendas e as formas de desenvolver e operacionalizar as polticas urbanas atendendo s
particularidades de cada lugar.

Agendas multidimensionais

Podemos distinguir uma tendncia a articular projetos de recuperao sobre a


base de agendas de atuao de temticas diversas. Partindo do reconhecimento de que as
problemticas dessas reas urbanas so multidimensionais, os planos de atuao
costumam compreender aes que afetam a transformao urbanstica, ambiental,
socioeconmica e sociocultural dos territrios sobre os quais se intervm. Na prtica
operativa, esta perspectiva costuma se refletir na constituio de mecanismos de
coordenao intersetorial entre organizadores que, tradicionalmente, operavam em
separado, desde as clssicas especializaes setoriais do modelo burocrtico. A
intersetorialidade ou a transversalidade, portanto, se convertem em conceitos chave
para as novas polticas de revitalizao (Couch, Fraser e Percy, 2003).

132

Enfoque estratgico

A razo de ser dessas polticas baseia-se na vontade de fomentar processos de


transformao do territrio, partindo de um enfoque que combina diagnstico e
prospectiva, atuaes concretas e planos estratgicos de transformao. As novas
polticas de revitalizao, por conseguinte, pretendem ir superando (ou pelo menos
complementando) os enfoques reativos e assistencialistas tradicionais e promovendo, em
seu lugar, capacidade de antecipao dos problemas e perspectiva de transformao a
mdio e longo prazo. Trata-se, em suma, de agir sobre os fatores que geram as espirais
de declnio ou de promover estrategicamente novos crculos virtuosos de recuperao.

Liderana local

Apesar de muitos dos programas concretos de atuao em reas urbanas em crise


partirem de marcos de poltica pblica definidos por instituies regionais, estatais ou
inclusive supra-estatais, a maioria deles concede um grande protagonismo aos atores
mais comprometidos com o territrio. No plano institucional, as prefeituras e seus
rgos de descentralizao costumam desempenhar um papel de liderana na formulao
de polticas, longe do esquema de subordinao executiva em nveis superiores de
governo. Dessa mesma forma, os tcnicos e profissionais, as associaes, os agentes que
residem ou que operam no territrio costumam participar ativamente na formulao e na
implementao desses programas.

Redes plurais e participao comunitria

Assim sendo, esses programas costumam articular-se a partir das interaes entre
mltiplos

atores

de

natureza

diversa:

administraes

de

diferentes

esferas

governamentais, representantes polticos e tcnicos e profissionais ligados ao territrio,

133

entidades privadas, movimentos e associaes cidads, vizinhos e voluntrios. Atores


que acabam elaborando conjuntamente diagnsticos das problemticas, negociando
prioridades, sendo co-responsveis na implementao de atuaes, contribuindo com
recursos de natureza diversa para o bom funcionamento dessas polticas.

Todos esses princpios, tal como se destacava anteriormente, refletem a vontade


de inovao nos enfoques e nos instrumentos de poltica urbana. Refletem, em resumo,
uma nova concepo da governana urbana que enfatiza, na essncia, o carter diverso,
complexo e dinmico dos problemas; e no operativo, a necessidade de reforar os
elementos de proximidade e de participao plural nas polticas urbanas (Le Gals,
2002; Blanco y Goma, 2003). Parafraseando Kooiam (1993), os problemas complexos,
dinmicos e diversos exigem respostas articuladas a partir da complexidade, dinamismo
e diversidade. O,u tal como formula Percy-Smith (2000:16), a excluso social ,
necessariamente, um fenmeno complexo que exige intervenes de poltica pblicas
complexas.

Novas questes para o debate sobre a revitalizao urbana


A focalizao territorial, a liderana local, a articulao de redes participativas e
de proximidade, as agendas estratgicas e multidimensionais de recuperao so
princpios de poltica pblica coerentes com a definio da excluso socioespacial como
fenmeno dinmico, complexo e relacional (Brugu et al. 2002). Precisamente por isso
nos parecem princpios fundamentais nos quais devemos nos aprofundar. Com isso,
vejamos: as prticas de recuperao urbana desenvolvidas nos ltimos anos na Europa
suscitam novos pontos de interrogao. Os mais importantes, do nosso ponto de vista,
podem agrupar-se em trs grandes grupos:

1. primeiro, aqueles que tm a ver com o tratamento da varivel territorial nas


polticas de revitalizao urbana;
2. segundo, aqueles relacionados com os contedos das polticas de
revitalizao (ou com a prpria noo de revitalizao);

134

3. por ltimo, aqueles que nos remetem s relaes entre os atores e ao tipo de
estruturas e de processos onde se localizam essas relaes.

Que territrios? Em que escala?

At o momento, enfatizamos a importncia do fator territorial tanto para a


compreenso do fenmeno da excluso social quanto para o formato das polticas de
revitalizao. Contudo, a varivel territorial complexa e seu tratamento no desenho das
polticas urbanas acarreta certos problemas.
Alguns desses problemas tm a ver com o clssico debate entre a universalidade
e a focalizao das polticas de incluso social. Por um lado, a nfase no territrio
chave para a adaptabilidade das polticas s circunstncias territoriais, embora, por outro
lado, a focalizao territorial suscite algumas dificuldades, relacionadas com diversos
aspectos. Em primeiro lugar, a dificuldade de determinar os critrios de priorizao dos
territrios sobre os quais intervir. A priorizao com base em critrios objetivos de
necessidade implica o problema metodolgico de definio dos indicadores que nos
permitam descrever e avaliar essa experincia.

Tal como entende Percy-Smith,

combinaes diversas de indicadores podem produzir resultados muito diferentes:


indicators are proxies for exclusion, not the real thing (Percy-Smith, 2000:18).
Relacionado a isso, e seguindo a mesma autora, cabe considerar que a excluso social
no um fenmeno absoluto (ser ou no ser excludo estar excludo ou no estar) e
que, por conseguinte, a focalizao em territrios especficos ocasiona que,
inevitavelmente, outros territrios vulnerveis fiquem fora das ajudas previstas.
Nos casos de alocao de recursos via concursos competitivos, combina-se o
critrio da necessidade objetivamente definida com outras variveis como a qualidade
e as probabilidades de sucesso dos projetos de recuperao definidos pelos atores locais
que se apresentem ao concurso. Embora dessa forma se garanta que os recursos se
destinem a projetos com capacidade efetiva de transformao do territrio, esta
estratgia acarreta o risco de os territrios com maior grau de necessidade no serem
necessariamente os que consigam mais recursos (Hutchinson, 2000).

135

Existe, contudo, uma dificuldade ainda mais importante, que tem a ver com a
escala territorial adequada sobre a que intervir ou desde a qual gerar as respostas. O
territrio, em si mesmo, um valor difcil de definir, j que os critrios que podem ser
utilizados para sua delimitao so mltiplos e nem sempre coincidentes jurdicos,
morfolgicos, funcionais e identitrios. Relacionado a isso, surge uma questo: se as
escalas relevantes na anlise do mosaico da diversidade socioespacial (certamente
pequenas escalas territoriais, como os bairros) so ou podem ser, em troca, as escalas
pertinentes para organizar as respostas aos problemas que experimentam. Ou, colocando
de outra forma, se os fatores que incidem na gerao de problemas localizados em
escalas micro transcendem essa escala e so, cada vez mais, de carter global (Sassen
2007:125). Conseqentemente, as respostas articuladas numa escala micro-territorial
podem se encontrar com dificuldades insolveis para dar resposta a certas problemticas
de carter regional, nacional ou at mesmo global.

Com quais objetivos? Com que contedos?

A literatura comparada nos adverte do risco de as polticas de recuperao


descambarem em processos de gentrificao excluso e substituio do territrio dos
setores sociais de menor renda pelos setores sociais mais favorecidos. Em alguns casos,
esse enobrecimento ou gentrificao - embora no seja este o conceito utilizado nos
discursos - o objetivo mais ou menos explcito das polticas de revitalizao. Esta foi,
por exemplo, a lgica que predominou nos programas de restaurao urbana norteamericanos e ingleses na primeira metade de sculo sob a lgica do slum clearance
(Couch, Frser e Percy: 2003: 24). Esta a lgica ainda presente nas estratgias de
revitalizao urbana dos centros histricos num grande nmero de cidades europias, de
maneira explcita ou implcita. As polticas de recuperao, em suma, tm
freqentemente pouco a ver com objetivos de incluso social e em vez disso muito a ver
com estratgias de criao de novas reas de centralidade econmica urbana.
Em muitos casos, o conceito legitimador das polticas de revitalizao tem sido o
da mixticidade. Com essa idia se pretende argumentar que o impulso de maior

136

diversidade e complexidade de coletivos sociais e de usos urbanos num territrio deveria


favorecer sua recuperao39. A mixticidade se distingue da gentrificao porque no
pretende ser um processo de ocupao massiva do territrio por parte da populao de
renda mais alta, mas, sim, pretende preservar o direito da populao residente a
continuar vivendo no territrio, ao mesmo tempo que se promove a chegada de novos
coletivos sociais por exemplo, jovens de classe mdia e alta e o desenvolvimento de
novas atividades urbanas culturais, comerciais etc. que se mostrem atraentes para o
resto da cidade. A mixticidade pretende ser um fator de conteno das dinmicas de
guetificao e de compensao das conseqncias negativas que supostamente provoca a
concentrao num mesmo espao de populao de baixa renda ou com perfis de
excluso. O pressuposto de que a mixticidade social, per se, fomenta maiores
oportunidades de incluso, contudo, difcil de testar empiricamente e lana certos
problemas tericos - como por exemplo, a discusso sobre se a causa da excluso social
se pode situar na reproduo de certas atitudes e condutas sociais em contextos
especficos e se portanto o contato dos pobres ou dos que no tm, com os ricos
ou os que tm (no espao pblico, nas escolas...) , por si mesmo, melhorar as
condies de vida dos primeiros.

Em todo caso, deste tipo de questes conclumos que nem sempre esto claros os
objetivos da revitalizao e que sua relao com objetivos como a incluso social ou o
desenvolvimento comunitrio no automtica e sim, em muitos casos, entra em
choque com eles. Em muitas ocasies, as polticas de recuperao urbana mais que
pretender atuar contra os fatores que geram excluso social ou gerar dinmicas de
incluso dos coletivos mais vulnerveis, pretendem mais ou menos explicitamente
deslocar tais coletivos ou escond-los sob o manto de certas concepes da modernidade
urbana.

Como e com quem promover revitalizao?

39

O conceito demixticidade tem sido um dos conceitos legitimadores fundamentais das polticas
de recuperao urbana do centro histrico de Ciutat Vella.

137

O conceito e a prtica da gesto de redes contm uma elevada pluralizao e


democratizao das polticas urbanas, tal como assinala a literatura especializada,
contudo, as redes de poltica pblica em geral e as das polticas de revitalizao em
particular podem chegar a ter composies e estruturas muito desiguais. As prticas que
conhecemos na Europa nos permitem visualizar dois grandes modelos de redes atores.
Num extremo, redes restritivas ao acesso e de composio elitista, com predominncia
das instituies (em distintos nveis) e de certos atores privados com interesses
lucrativos depositados na recuperao (entidades financeiras, de servios, proprietrios
de terras...) e com pouco espao para a participao da vizinhana. Na Gr-Bretanha, por
exemplo, este tipo de redes foi o das Urban Development Corporations promovidas pelo
governo conservador nos anos de 1980. No outro extremo, podemos identificar redes de
composio mais pluralista, com maior participao de atores comunitrios e vicinais,
embora talvez s custas de um envolvimento efetivo do setor privado.
Sem dvida, as estratgias de revitalizao eficazes exigem ter muitos
companheiros de viagem, cada um trazendo recursos diversos, todos eles necessrios
para promover a transformao que se pretende. Posto isso, a deciso de quais so os
companheiros de viagem mais importantes, que papel outorgar a cada um e que peso
devem adquirir na tomada de decises chave e prefigura modelos de revitalizao
urbana que podem ser significativamente diferentes.

guisa de concluso
Na introduo perguntvamos se era possvel vincular o lugar onde se vive com a
desigualdade social sofrida ou tambm se o territrio em que se mora tem um impacto
nas oportunidades da vida. Nos questionvamos tambm sobre se era possvel buscar
respostas locais, quando muitos dos elementos desencadeadores dessas situaes tm
origens ou causas muito mais amplas. No queramos tampouco deixar de colocar
algumas das caractersticas que, do nosso ponto de vista, podiam ter as polticas a
formular e implementar diante de uma problemtica crescentemente significativa num

138

mundo cada vez mais urbano. Nossa anlise , a respeito, exploratria e sem dvida
incompleta, mas entendemos que pode nos servir para estabelecer marcos conceituais a
contrastar em trabalhos empricos que j se esto desenvolvendo.
Como temos visto, consideramos que a segregao espacial est aumentando em
muitas partes do mundo e tambm na Europa, incorporando componentes tanto sociais
como tnicos. E isso repercute em dobro em reas j carentes, gerando divises entre
aqueles capazes de sair e aqueles condenados a ficar. Poderamos considerar um
componente significativo de uma nova fratura de classes, que se acentua por uma
separao espacial, que, em seus componentes atuais, no tem precedentes na Europa.
Incrementam-se e reforam as listas de bairros com fama ou bairros com m
reputao, afastando-se de formas de vida prprias da mainstream society.
De um ponto de vista dinmico, com a combinao de certos fatores que
analisamos, vemos como se reforam as dinmicas de excluso e distanciamento,
provocando espirais ou crculos de segmentao e de estigmatizao territorial.
Se nos aprofundamos nas polticas de resposta, temos defendido a idia de que
toda iniciativa nesse sentido deve considerar que a intensificao de dinmicas de
excluso socioespacial urbana est vinculada a um conjunto de transformaes
estruturais mais globais, embora isso no signifique que essas dinmicas sejam
inevitveis, acidentais, ou que no possam ser objeto de resposta poltica alguma. O
territrio tem uma dimenso poltica, que se expressa claramente nos aspectos
exclusgenos considerados e, portanto, no podemos esquecer que as desigualdades
socioespaciais urbanas so mais uma expresso do que um resultado de assimetrias de
poder entre atores e coletivos sociais.
Neste assunto, a ao do poderes pblicos, includos os locais, no neutral ou
perifrica (Cochrane, 2007: 137-138). As polticas de revitalizao urbana tm sido
formatadas desde a focalizao territorial, definindo reas urbanas em crise. Sendo
isso necessrio, queremos recordar que sem uma viso global da cidade que se quer
construir, no ser possvel combater adequadamente os fatores geradores da excluso
socioespacial. Isso especialmente significativo, j que as polticas de revitalizao
urbana podem ocasionar em muitas ocasies simples deslocamentos territoriais da
pobreza e no dinmicas de incluso social.

139

Gerar polticas urbanas num sentido mais inclusivo exige combinar aes em
diferentes nveis. Medidas orientadas aos indivduos e coletivos sociais vulnerveis sem
dvida, mas tambm medidas orientadas a melhorar o ambiente territorial (do ponto de
vista dos servios, das instalaes, do espao pblico, da moradia, da conectividade...).
Quer dizer, medidas que tendem a limitar a polarizao socioespacial da cidade.
Entendemos, em suma, que este e ser um tema especialmente significativo.
Um tema que requer abordagens tanto analticas como de interveno poltica que leve
em conta a complexidade que se encerra nessas dinmicas, procurando, assim, tanto a
diversidade de aproximaes de anlises, como a formulao de polticas que atendam a
essa complexidade a partir de abordagens e cumplicidades tanto sociais como
profissionais.

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141

_______________________________________________________________________
____

TERCEIRA PARTE

INSEGURANA: CONSTRUO SOCIAL DE RISCOS

142

_______________________________________________________________________

Paradoxos do crime-negcio global no Brasil


Alba Zaluar

Introduo

A globalizao tem sido analisada e avaliada em seus aspectos ambivalentes e


paradoxais. A extensa rede de comunicao no planeta, a rapidez e o alcance com que
produtos, idias, modelos e pessoas viajam, tem contribudo para diminuir o
desconhecimento dos outros, criando assim mais condies para o hibridismo cultural,
que o Brasil conhece desde o sculo XVIII, e para uma cultura cosmopolita em que a
multiplicidade de culturas locais seja aceita no cenrio mundial sem ser esmagada pelos
mecanismos da uniformizao cultural. Mas h o lado escuro da globalizao. O
domnio da lgica do mercado sobre as demais instncias da vida social e poltica, a
diviso de naes, grupos e pessoas entre vencedores e perdedores fazem da competio
uma inexorvel e interminvel atividade humana. O jogo soma zero que se segue afeta
no apenas os sistemas de proteo social j estabelecidos, mas tambm a vida pessoal
de cada ser humano.

The world economy is increasingly globalized in its basic dynamics, it is


dominated by uncontrollable market forces, and it has as its principal
economic actors and strategic agents of change truly transnational
corporations, which owe allegiance to no nation-state and locate wherever in
the world that market advantage dictates. (Du Gay, 2000).

Mas aquele efeito da globalizao que mais claramente aponta para o que faz
regredir o processo civilizatrio tem sido pouco explorado nas conexes com o que se

143

poderia chamar o crime-negcio global, cujos principais setores so o trfico de drogas e


de armas no mundo.
Entre criminlogos, tornou-se um lugar comum dizer que o trfico de drogas
ilegais, tendo sido institudo como crime, tornou-se uma atividade econmica
transnacional com conexes nos negcios legais e formais. De fato, alguns de seus
efeitos s so entendidos quando se tomam as relaes simbiticas entre diferentes
atores que tm interesses comuns e formam tecido social, econmico e institucional bem
entrelaado. Este tecido compe o que deve ser considerado como o elemento sistmico
que existe, no interior e fora das naes, nas redes transnacionais das atividades
econmicas criminosas (Van der Veen, 1998).
Outra afirmao disseminada entre criminlogos a que se refere ao processo de
globalizao, nem sempre esclarecendo a dinmica que conecta as atividades ilegais do
comrcio de drogas ao sistema financeiro voltil e transnacional, bem como aos valores
e prticas sociais que permitem a reproduo dessas atividades. Nas teorias sobre a
globalizao, a que nos interessa particularmente a que assinala o domnio dos
princpios do mercado e a predominncia do capital financeiro, com todos os seus jogos
para ganhar dinheiro muito rapidamente, em detrimento da produo, especialmente a
industrial, assim como a ruptura com regras morais e institucionais na volpia do
ganhar. Os princpios do neoliberalismo invadem ainda mais avassaladoramente aquelas
formaes sociais em que instituies so corporaes fechadas de pouca legitimidade e
onde tradies morais no demonstram capacidade de resistir s imposies, armadilhas
e tentaes do novo e rpido mercado global.
No s a volatilidade e a rapidez do mercado financeiro internacional facilitaram
as manobras para a lavagem do dinheiro ganho em atividades ilegais diversas, como a
prpria cultura empresarial se modifica. O objetivo deixa de ser poupar para investir, e
passa a ser o de ganhar dinheiro facilmente, e de qualquer maneira, para consumir de
modo hedonista (Sassen, 1991; Castels & Mollenkopf, 1992). Outro autor assinala que a
concepo de futuro foi alterada pelas incertezas do novo ambiente econmico e os
medos despertados pela competio onipresente e infindvel entre naes, grupos e
pessoas. Em vez de poupar para investir no futuro, gastos consumistas com o dinheiro de
plstico, o ubquo carto de crdito:

144

Y si el futuro que se nos prepara es tan desagradable como sospechamos,


podemos consumirlo ahora, cuando an est fresco y conserva impecables
todas sus propiedades, y antes que nos castigue el desastre y de que el futuro
mismo tenga la posibilidad de mostrarnos lo horrible que ese desastre puede
llegar a ser... Del mismo modo que las libretas de ahorro implican certeza para
el futuro, lo que un futuro incierto pide a gritos son tarjetas de crdito.
(Bauman, 2007: pg. 19).

Valores culturais modificados acompanharam tais mudanas nas formaes


subjetivas: valores individualistas e mercantis selvagens se disseminaram durante os
anos setenta e oitenta em pases como o Brasil - traduzidos pelas expresses corriqueiras
fazer dinheiro fcil e tirar vantagem de tudo -, valores tambm prprios desta
nova fase do capitalismo globalizado. Ou seja, a sociedade brasileira, pode-se dizer,
sofreu o impacto da colonizao pelo mercado e passou a carecer dos limites morais
usualmente fornecidos pelo social e pelo institucional, consolidado e preparado para
enfrentar os novos desafios de uma economia que tornou mais informal, precrio e
desprotegido o trabalho presente, e ainda mais incerto o futuro.
Como uma atividade ilegal e invisvel, o comrcio de drogas faz parte deste novo
ambiente social, econmico e cultural. Foi, portanto, o prprio capitalismo na era da
globalizao que favoreceu, estimulou e criou uma nova cultura que afeta desde os
empreendedores econmicos de vrios nveis at o mais reles consumidor dos muitos
novos bens ofertados, legais e ilegais, com as facilidades da rapidez das conexes
internacionais. So os atores no varejo do trfico, que ficam na ponta final das extensas
redes de envolvidos nessa atividade econmica, os focalizados neste texto. preciso
entender por que so homens jovens e pobres que se matam entre si em pases como o
Brasil. este o enigma que a causalidade objetiva no consegue resolver, obrigando a
reformulao da pergunta: quais so os efeitos dessa nova cultura nas prticas sociais
dos jovens traficantes dos pontos de venda das drogas, ou seja, nas formaes subjetivas
por eles internalizadas nos ltimos 30 anos na cidade do Rio de Janeiro?

Crime organizado?

145

Antes de tudo, preciso relembrar que h muitas polmicas na literatura sobre o


trfico. Uma das mais acirradas diz respeito organizao do crime. Neste texto
entende-se que o crime organizado40 globalizado funcionaria em redes41 de conexes
organizacionais e interpessoais, que so ao mesmo tempo hierrquicas e horizontais,
cujos fluxos operam em relaes nem corporadas nem burocrticas. Isto , o conceito de
rede refere-se a relaes abertas no tempo e no espao, conectando inmeras pessoas
atravs de contatos de diversos tipos (Schiray, 1994) que vo se multiplicando pelos
intermedirios ligados por laos variados, inclusive os meramente ocasionais (Zaluar,
1998).
Esta perspectiva permite compreender como os padres macro-sociais esto
presentes nas atividades e relaes micro-sociais nas pontas do comrcio de drogas
40

O conceito de crime organizado est imbricado no de mfia e objeto de interminvel polmica


iniciada no sculo passado. Uma, com referncia ao seu carter organizado ou desorganizado (Arlachi,
1986; Reuter, 1986; Calvi, 1993; Bettancourt & Garcia, 1994; Tullis, 1995; Labrousse & Koutousis,
1996), outra referente ao seu estatuto de crime ou trabalho ou empresa (Reuter, op.cit.; Thoumi, 1994;
Bettancourt & Garcia, op.cit.). De qualquer modo, no resta dvidas de que se trata de um conjunto de
atividades em rede que tem um componente de empreendimento econmico, ou seja, implica em
atividades que se repetem ao longo do tempo (mesmo sem a disciplina, regularidade e direitos jurdicos do
mundo do trabalho), visando o lucro (tanto mais fcil e alto quanto mais bem colocado se est na rede de
intermedirios e atacadistas) e utilizando moedas variveis nas trocas baseadas em caractersticas comuns
s relaes secretas ou subterrneas, bem como o escambo. Parte da dificuldade em se chegar a um acordo
est no fato de que muitos procuram uma organizao burocrtica proto-estatal na qual haveria controle
dos conflitos internos de modo a evitar homicdios e guerras. O crime organizado no tem organizao
burocrtica, mas um eficaz sistema de punio mortal dos faltosos e desafiadores, assim como uma rede
de conexes pessoais, alm de um sistema de distribuio dos servios e mercadorias que so objeto de
suas prticas ilcitas e ilegais.
41

O conceito de rede usado em duas maneiras principais nos estudos relativos ao trfico de
drogas hoje no mundo. O primeiro ancora-se nos conceitos de territorialidade e hierarquia com os quais a
Geografia tem analisado as metrpoles internacionais, nacionais, regionais e demais cidades para estudar o
fluxo de informaes e produtos que passam de uma para as demais atravs dos ns e pontos de
interconexo que, hierarquicamente, cada uma exerce. O segundo, mais prximo da concepo
antropolgica de rede social, usado para analisar as atividades ilegais que tm o carter de negcio
contnuo e que flui por meio de relaes interpessoais baseadas no segredo, na confiana sempre posta
prova, no conhecimento das pessoas e nos acordos tcitos estabelecidos entre elas. Rede um bom
conceito para pensar o fluxo hierrquico e essas relaes interpessoais porque implica em relaes no
grupais ou institucionais corporadas e fechadas, ou seja, refere-se a relaes abertas no tempo e no espao,
conectando inmeras pessoas atravs de contatos de diversos tipos que vo se multiplicando pelos
intermedirios (Schiray, 1994). A organizao em rede prescinde da idia de organizao corporativa,
burocratizada e pode ser rapidamente desfeita e refeita em outras rotas, circuitos e fluxos, ou com outros
personagens. Na segunda acepo, aplica-se especialmente aos nveis mais baixos do trfico de drogas
que, ao contrrio do que acontece com os negociantes atacadistas e grandes financistas do trfico, que
tendem centralizao e hierarquia em cartis e mfias, tm uma intricada malha descentralizada, de
difcil controle pela estrutura de gerenciamento do negcio em grandes nmeros e poderosas hierarquias
(UNDCP, 1997).

146

espalhadas por vastos territrios. Permite tambm entender a persistncia de tais arranjos
apesar dos conflitos mortais que resultam da clandestinidade, ceifando as vidas dos
jovens que operam nas pontas destas redes.
Polmico tambm o entendimento dos impactos econmicos do trfico de
drogas nos pases onde se estabeleceu. No plano macro-econmico, h quem afirme que
ele atende s exigncias para definir um empreendimento capitalista: envolve capital,
trabalho e mercados sendo hoje um dos maiores setores econmicos do mundo. At
mesmo do ponto de vista de uma economia schumpeteriana, criaria desenvolvimento,
isto , geraria inovaes industriais e retornos crescentes no setor produtivo, pois
tambm se baseia em inovaes industriais na produo das drogas. Sendo criador de
riquezas e de empregos, aumentaria tambm a velocidade e o volume na circulao de
dinheiro. Porm, muito pouco se aprofundou na micro-sociologia das relaes entre o
dinheiro e o trfico, entre esse rebulio nas atividades econmicas que atravessam
fronteiras nacionais e seus efeitos polticos e culturais dentro dos estados-naes que
acabam afetando sua economia.
De fato, um dos principais problemas mundiais a incapacidade demonstrada
pelos estados nacionais de controlar o uso de drogas ilegais, mas principalmente o
mundo criminal sinistro que se desenvolveu para faz-las circular por toda parte com
uma logstica que impressiona por sua eficcia. Todavia, este mercado apenas uma
parte do sistema de funcionamento do crime-negcio, mais ou menos organizado, que
funciona em diversos setores, utilizando redes e mecanismos similares com o intuito de
aparentar operaes limpas e legais. J que os setores econmicos, sobretudo os ilegais,
misturam os mercados formal e informal, tecem vrios setores legais e ilegais, ao mesmo
tempo em que conectam instituies governamentais e comerciantes da droga, os
negcios destes penetram em muitos dos setores legais da sociedade. Tais setores
funcionam freqentemente na economia formal, mas obtm uma parte de seus lucros das
atividades do trfico de drogas e outras atividades criminosas. Eles seguem mais
diretamente outros trficos, como o de armas e de roubo de mercadorias nas estradas.
Seguem tambm as redes financeiras para a lavagem do dinheiro que vem de muitas
outras atividades ilegais tais como o contrabando, a corrupo governamental, a
receptao de objetos roubados e os muitos trficos existentes. Isto fica claro no caso

147

dos bancos, do mercado imobilirio e das companhias de transporte que fornecem


servios para os negcios ilegais e os mecanismos principais da lavagem de dinheiro
sujo. A macro economia da droga, embora suscite crescimento econmico e aumente a
circulao de moeda, tem efeitos perversos diversos nos planos econmico, poltico e
cultural que se revelam de maneira particularmente dramtica nos pontos finais dos seus
arranjos reticulares, afetando a vida de todos os habitantes das cidades onde vicejam
suas atividades ilegais. Criam-se vrios paradoxos, dilemas e impasses, alguns dos quais
passamos a discutir agora.

Paradoxos da criminalizao do uso de drogas

Contra a liberdade econmica

Um dos principais paradoxos do crime-negcio que, surgido primeiramente da


atrao de altos lucros advindos da ilegalidade da atividade econmica, transcende a lei
do Estado que a proibiu em nome da liberdade econmica. Esta liberdade contra a lei, no
entanto, nega os princpios mais caros ao liberalismo econmico, segundo os quais a
persecuo dos ganhos individuais vem a estabelecer o bem comum pela mo invisvel
do mercado. No se trata de um mercado aberto (Luppo, 2002), mesmo considerando
que mercados sempre funcionaram de forma imperfeita e com restries de vrios tipos.
S podem ser admitidos em tais negcios to lucrativos42 os que gozam da confiana e
tm a permisso das pessoas melhor localizadas na rede do crime. Fruto da ambio de
atingir amplos e fceis lucros em atividades ilegais, o crime-negcio fomenta a criao
de poderosas restries ao livre comrcio desde o atacado at o varejo, visto que associa
42

Os altos lucros em atividades ilegais advm da dinmica econmica do que proibido. Autores
j apontaram como o comrcio da cocana tornou-se uma enorme fonte de lucros altos e rpidos, bem
como da violncia em virtude do alto preo conseguido por pequenos volumes. Os lucros no so gerados
pela produtividade ou pela explorao maior do trabalho, mas pela prpria ilegalidade do empreendimento
(Salama, 1993; Fonseca, 1992), que a tornam mais cara do que o prprio ouro em alguns locais. H que
considerar tambm que o carter secreto de tais atividades estimula a formao de cartis e de mfias no
controle de seus preos.

148

sempre a mercadoria ilegal posse e uso de armas de fogo, usualmente tambm ilegais
e, portanto, traficadas em diversas redes.
Mesmo assim, num contexto de pouco desenvolvimento econmico e
desindustrializao, mais pessoas podem vir a ser atradas ao arriscado crime-negcio e
passar a organizar suas aes de modo a obstruir a deteco e a acusao judicial,
seguindo o jogo sujo e necessariamente violento das atividades fora e contra a lei. Sua
ilegalidade suscita extrema violncia em alguns setores, especialmente o do trfico de
drogas no varejo. Os que ocupam posies estratgicas nas grandes redes de conexes
transnacionais podem ter rpidos ganhos devido a uma combinao de poucos limites
institucionais e morais, com a conseqente corrupo que atinge as instituies
encarregadas de coibir o crime. Localmente, eles fomentam prticas subterrneas e
violentas de resoluo de conflitos e de luta perene pelo controle do comrcio e as
posies de poder: as ameaas, a intimidao, a chantagem, a extorso, as agresses, os
assassinatos e, em alguns pases, at mesmo o terrorismo. Mesmo onde tais atividades
surgiram de uma revolta contra a discriminao e a desigualdade nas oportunidades que
o mercado legal oferece, a conseqncia principal das atividades transgressoras da lei
criar vtimas entre possveis concorrentes, tornando o mercado ainda mais discriminador
e desigual.
O imbrglio das drogas ilegais torna-se, portanto, muito mais intrincado, cheio de
ns e crculos viciosos na esfera institucional articulada social. A dinmica da represso
atividade econmica proibida faz surgir novos e inesperados atores interessados em
manter a ilegalidade pelas vantagens dela retiradas. At mesmo os encarregados de
reprimi-las no sistema de justia, especialmente em pases de fraca institucionalidade
como o Brasil.

Contra o monoplio legtimo da violncia

A associao entre as drogas ilegais e as armas inconteste tambm


principalmente em pases em que o monoplio legtimo da violncia pelo Estado sempre
apresentou falhas por causa da presena de formas privadas de proteo e segurana.

149

Tais pases no chegam a consolidar a democracia. Da o segundo paradoxo, porm no


menos importante, que a economia das drogas ilegais acarreta quando comea a existir a
partir de uma demonstrao do poder do Estado ao proibir sua produo, seu comrcio,
seu porte e seu uso. Esta droga, tornada ilegal pelas leis do Estado, passa a ameaar a
organizao, a governana e principalmente um dos princpios bsicos da existncia
desse mesmo Estado: o monoplio legtimo da violncia.
No surpreende, portanto, que o Conselho Social e Econmico das Naes Unidas
(UNDCP, 1997) tenha concludo que o crime organizado transnacional, com a
capacidade de expandir suas atividades a ponto de ameaar a segurana e a economia
dos pases, particularmente os que esto em transio para a democracia e o
desenvolvimento econmico, representa o maior perigo que os governos tm que
enfrentar para assegurar sua estabilidade e a segurana de seu povo, a preservao de
toda a tessitura social e a continuidade de seu desenvolvimento.
Exemplos do funcionamento da rede que aporta armas s quadrilhas que atuam
no varejo nas favelas do Rio de Janeiro, repetidos no pas, ilustra este paradoxo.
Policiais corruptos levam armas exclusivas das Foras Armadas brasileiras at os
comandos e quadrilhas de traficantes, o que torna factvel um estado de guerra
permanente pelo controle dos pontos de venda e dos territrios urbanos, assim
controlados militarmente. Estas mesmas armas vo matar policiais que fazem a
represso s atividades ilegais das quadrilhas43. Por fim, em decorrncia da insegurana
que se estabelece nas vizinhanas controladas por traficantes e policiais corruptos, que
espalha em toda a cidade a falta de confiana na instituio policial, formas de segurana
privada se espalham para proteger aqueles que podem pagar, ou que so obrigados a
pagar, como acontece quando esta segurana privada ilegal, caso das milcias surgidas
nas reas de ocupao mais recente da cidade.
Na esfera institucional est, pois, o mais terrvel paradoxo: a mesma polcia
repressiva que, pelos depoimentos tomados em 25 anos de pesquisas de campo das quais
participei, fornece armas e munies, muitas exclusivas das Foras Armadas, aos
43

A Polcia Militar mata muito no Brasil. No estado do Rio de Janeiro, foram mortas 983 pessoas
em 2004; em 2005 1098; em 2006, 1066. Mas muitos policiais so assassinados tambm. Em 2004, 161
policiais militares foram mortos; em 2005, 135; em 2006, 144. Em 2007, at o ms de abril, foram 40
policiais mortos em servio ou de folga (ISP/SSP-RJ). www.ssp.rj.gov.br

150

traficantes que passam a controlar militarmente territrios incrustados nas favelas do Rio
de Janeiro. As favelas e seus arredores tornam-se parte das reas quentes da ecologia do
perigo e da violncia, socializando jovens no desejo e no manejo das armas de fogo,
elementos-chave da nova cultura de rua 44.
Do mesmo modo que o uso das drogas, o porte de armas de fogo tambm se
explica pelo contexto scio-cultural dos pequenos grupos a que pertencem os jovens.
Muitos estudos, sobretudo os feitos nos Estados Unidos, apontam o grupo de pares como
o maior preditivo de delinqncia entre homens jovens, especialmente os crimes
violentos mais graves e o hbito de portar armas (Myers et.al., 1997). A famlia poderia
influir direta ou indiretamente, mas a rede de relaes do jovem com outros jovens de
sua idade ou com jovens de idade superior que aparecem como mais importantes para se
entender o seu comportamento. Os que portam armas constituram 20% da amostra de
adolescentes negros entrevistados, que tinham entre 12 e 15 anos. Estes jovens
mencionam 19 vezes mais do que os que no portam armas que tm colegas tambm
portadores de armas de fogo (ibidem).
Tais estudos procuram entender porque jovens que, de outra maneira no
andariam armados, passaram a faz-lo para evitar serem vitimizados pelos seus pares
armados, para impor respeito e para gozar do prestgio adquirido com a posse de armas
(Fagan, 2005). Pois, mais do que uma inclinao natural violncia, por parte dos
homens jovens pobres, o que explica o aumento da taxa de homicdios nos locais onde
vivem a alta concentrao de armas nestes locais. isso que cria o que o
criminologista Jeffrey Fagan da Universidade de Columbia chamou "ecology of danger".
Depois de entrevistar 400 jovens nas vizinhanas mais perigosas de Nova Iorque,
descobriu que a violncia se expandiu entre 1985 e 1995 pelo contgio de idias e
posturas. Nas vrias pesquisas de campo que realizei com meus assistentes no Rio de

44

Os milhes de dlares dos negcios na rua, no bem estimados, tornaram-se a estratgia


masculina mais visvel publicamente ou uma alternativa para a dignidade pessoal autnoma segundo
Bourgois (1996). Disso resultou uma cultura de rua -- trama complexa de crenas, smbolos, modos de
interao, valores... -- de criatividade explosiva e desafiadora, como resposta e em oposio excluso
social. Mesmo assim, o autor no nega o estilo de vida baseado na violncia, no abuso do uso de drogas,
na raiva internalizada que passa a ser agente ativo na degradao pessoal e na runa da comunidade.
Sempre h uma atmosfera tensa de conflitos prestes a explodir, resultado da tenso de viver nas margens
ou negar a vulnerabilidade com reaes defensivas, ao mesmo tempo aterrorizadas e aterrorizantes.

151

Janeiro, tambm sempre foi assinalada, desde 1980, a facilidade e a quantidade de armas
disponveis para os jovens moradores das favelas tidas como perigosas.

Contra a administrao da justia

O crime organizado, ou o crime negcio, ou a nova criminalidade global, como


se sabe atravessa todas as classes sociais e est conectado aos negcios legais e aos
governos. Envolve desde fazendeiros, empresrios dos setores imobilirios e de
transportes, comerciantes ao longo das rotas de distribuio de seus produtos ilegais at
funcionrios do sistema de Justia encarregados de reprimir tal atividade econmica
ilegal, porm muito lucrativa. No caso destes ltimos, o seu poder de atuar na
conteno ao crime que acaba por estimular ainda mais a realizao dele.
No Brasil, comeou-se tardiamente a investigar e a conhecer a proviso de
drogas ilcitas ou a fora organizacional das redes de traficantes, principalmente suas
conexes com a economia e as instituies legais. Apesar da expanso do poder de
Estado e dos fundos para o controle pblico destas aes durante os anos oitenta, s
muito recentemente deu-se ateno aos interesses econmicos e polticos conectados
economia da droga, particularmente as interaes cuidadosamente tecidas entre o mundo
visvel e o invisvel, o legal e o ilegal, os setores formais e informais da economia. Em
outras palavras, se bem que a Polcia Federal tenha examinado o crime organizado nos
ltimos anos, a Polcia dos estados da Repblica Federativa do Brasil, suas polcias civis
e militares, intervm principalmente na represso violenta das favelas e dos bairros
pobres nas regies metropolitanas e capitais.
No que se refere administrao da Justia, jovens pobres e pretos ou pardos so
presos como traficantes, o que ajuda a criar a superpopulao carcerria alm de tornar o
funcionamento do sistema jurdico ilegtimo e injusto45. Policiais costumam prender
meros fregueses ou pequenos repassadores de drogas (avies) para mostrar eficincia no
trabalho ou simplesmente para arrancar propina. A quantidade apreendida no o critrio

45

No toa que o lema da mais poderosa faco de criminosos em So Paulo (PCC) e Rio de
Janeiro (CV) paz, justia e liberdade.

152

diferenciador. Esta indefinio, que est na legislao, favorece o abuso do poder policial
o que, por sua vez, vai inflacionar a corrupo. Os usurios entrevistados foram unnimes
em afirmar que o policial s se aproxima deles para achac-los de modo a no process-los
judicialmente, mesmo depois que a legislao substituiu, nos casos de uso, a pena de
privao de liberdade pela pena de tratamento forado em clnicas especializadas, o que
mantm na prtica a criminalizao. Alm disso, tendo a polcia a capacidade de
determinar quem ser ou no processado e preso como traficante, crime considerado
hediondo, o poder de barganha do policial que flagra o jovem usurio continua alto.
Ao concentrar o olhar sobre as condies atuais de vida dos pobres, no se pode
deixar de registrar, por um lado, a ausncia e, por outro lado, o estilo de policiamento
mais violento e mais corrupto nos bairros e favelas onde os pobres vivem. Talvez a
desigualdade seja ainda mais impressionante no que se refere ao tratamento diferenciado
que as polcias, principalmente a Polcia Civil e Militar de cada estado, do a seus
moradores pobres h quatro sculos no Brasil (Fausto, 1984; Chaloub, 1986; Bretas,
1988 e 1997). H, sem dvida, uma polcia para os pobres e uma polcia para os ricos, o
que foi reforado durante o Regime Militar.
Pesquisa de vitimizao recente realizada no Rio de Janeiro (Zaluar, 2006),
revela que a Polcia Militar, a que faz o policiamento ostensivo, est muito mais ausente
nos bairros e favelas onde moram os mais pobres da cidade. Ao mesmo tempo, ela
muito mais violenta nessas mesmas reas, especialmente nas favelas que abundam nos
subrbios, como Madureira, ou na regio da Tijuca. Nessas favelas, os policiais atiram
10 vezes mais do que nas reas regulares do asfalto e agridem duas vezes mais os
moradores.

Contra a governana e a autoridade

Este paradoxo do exerccio de poder do Estado, que passa a ameaar a


capacidade de poder do Estado, ainda mais proeminente em pases em que a corrupo
institucional, a irreverncia pela lei, a ineficcia policial e a discriminao no sistema de

153

Justia e ineficincia das polticas de preveno e tratamento46 fizeram com que a


violncia urbana aumentasse a um ritmo desastroso. Isto, por sua vez, onerou ainda mais
os enormes custos do sistema de sade e impossibilitou a execuo de outras polticas
importantes para diminuir a desigualdade, a pobreza e as dificuldades nas condies de
vida do trabalhador pobre.
importante lembrar que o vazio institucional, tido como o responsvel pelo
crescimento exponencial dos crimes violentos, o vazio do Estado, no se refere
ausncia de escolas, de postos de sade, de quadras de esporte, at de Vilas Olmpicas
que, no Rio de Janeiro, tem a maior rede do pas. Esse vazio decorre principalmente do
funcionamento do sistema de Justia no Brasil que penaliza sobretudo os pobres, mas
que tambm apresenta taxas nunca vistas de impunidade no que se refere aos crimes
contra a pessoa que afetam principalmente os pobres. So os homens jovens e pobres
que esto morrendo em taxas cada vez mais altas em todo o pas e so eles quase que a
totalidade dos presos nas penitencirias brasileiras. No surpreende o fato de que as
rebelies sejam usuais nesses estabelecimentos que adquirem facilmente significados
decorrentes da imagem predominante de iniqidade.
Quando se consideram outras polticas pblicas, que atuam na preveno da
violncia por serem fundamentais para diminuir a desigualdade e a pobreza, o quadro
no menos preocupante. O tiroteio cada vez mais comum nos bairros populares e
favelas, o uso de armas de fogo dentro de prdios escolares, onde j ocorreram vrias
mortes de alunos, e a proibio expressa de traficantes de que crianas e jovens de
favelas e bairros inimigos freqentem tais estabelecimentos, tm provocado, por outro
lado, mudanas de escola ou de residncia de um bairro para outro. Tais migraes
foradas so muito prejudiciais ao rendimento escolar do aluno, quando no provocam
simplesmente as faltas repetidas na mesma escola.
Por fim, as relaes do jovem com o professor, assim como com as demais
figuras locais de autoridade, tais como lderes comunitrios e religiosos, em crise por
conta das ideologias disseminadas pelos estilos juvenis, hoje se encontram abaladas pelo
uso cada vez mais comum de armas de fogo. A mera existncia de opes informais no
mercado ilegal de drogas afeta a viso da educao, da profissionalizao e do prprio
46

Incapazes de coibir o aumento do uso abusivo de drogas.

154

professor, visto como algum pobre e pouco poderoso, des-investido de autoridade e


atrao para os jovens (Guimares & De Paula, 1992).

Contra o mercado consumidor: o consumo massivo de estilo

O ltimo paradoxo aquele que se refere relao entre o consumidor e a droga


que pode acabar por destru-lo e, portanto, ameaar a prpria existncia de um mercado
consumidor. Como o contexto simblico das drogas na sociedade contempornea no
est mais vinculado ao seu uso ritual, controlado socialmente e fruto de um aprendizado
interacional de quem, quando e como se pode us-las, a lgica do mercado passa a
predominar e os usurios so meros consumidores que consomem quando podem pagar,
mas que podem consumir sempre que pagam, apesar da ilegalidade.
Este paradoxo de mais fcil soluo, pois os contextos de uso, os usurios e a
relao deles com diferentes drogas no so homogneos. Os usurios de drogas no
formam uma categoria unvoca de pessoas que professem o mesmo credo cultural.
Pesquisas feitas em todo mundo sugerem diferenas em graus de envolvimento ou de
relao com a droga e com o grupo - se a tomam nas horas de lazer ou diverso ocasionais,
se ela central na definio de um estilo de vida alternativo compartilhado com outras
pessoas, ou se ela o eixo na definio da identidade individual do usurio compulsivo.
No , portanto, a demanda por drogas, decorrente de mudanas nos estilos de vida, que
merece o qualificativo perverso ou destrutivo, mas o seu uso excessivo,
incontrolado, fissurado que se impe a alguns de seus usurios com certas
caractersticas pessoais e scio-econmicas.
Muitos estudos internacionais registram que na ponta do consumo, a demanda
que garante os altos lucros do empreendimento ou da "indstria da droga" (UNDCP,
1997), seria decorrente de mudanas nos estilos47 de vida. O comrcio de drogas pode

47

Estilo usado para substituir os contestados conceitos de cultura e sub-cultura que tm


pressupostos e conseqncias tericas inaplicveis na rapidez com que identidades e prticas sociais vo
sendo modificadas e operadas pelos agentes sociais no mundo globalizado. Estilo passou a ser o termo
mais adequado para falar das incorporaes rpidas e efmeras da moda em vesturio, msica, arte,
linguajar e outros comportamentos juvenis que no mais conseguiam ser exclusivamente interpretados

155

ser considerado como o setor ilegal da distribuio de bens e servios do que se


denominou consumo massivo de estilo que muito mais caro do que o consumo
familiar, ou seja, as despesas familiares relacionadas aos modelos seguros das famlias
de trabalhadores e de classe mdia (Sassen, 1991). A sociedade do ps-guerra sofreu um
processo acelerado de transformaes econmicas, polticas e culturais, e estas
transformaes se traduziram na fragmentao social e na importncia crescente dada s
atividades de lazer e de consumo como meios de definir novas identidades sociais, em
particular a dos jovens. Em termos de controle social, tais mudanas indicam que as
restries morais convencionais, que existem sem a lei, enfraqueceram e que o controle
vem muito mais das funes policiais de vigiar e aplicar a lei.
No caso dos usurios abusivos de drogas, o consumo repetitivo e obsessivo
advm da montagem de crculos viciosos de variados problemas que alguns no
conseguem enfrentar, tais como a repetio ou o baixo rendimento escolar, o
desemprego, a discriminao racial, a pobreza, os conflitos familiares etc. As mudanas
observadas no consumo favoreceram igualmente o aumento impressionante verificado
em certos crimes contra a propriedade (furtos e roubos) e contra a vida (agresses e
homicdios), formas desesperadas de obter o respeito que perderam na escola, no bairro,
no trabalho ou na famlia.
Em pesquisa realizada no Rio de Janeiro em 2000, onde coordenei trabalho de
campo em trs bairros, conclumos que, apesar de grandes diferenas nos circuitos do
lazer, os usurios eram na maioria usurios sociais. No foi em relao aos estilos de
consumo que os usurios freqentadores dos trs bairros se distinguiram. Neles notou-se
sempre a busca da privacidade e de um uso discreto para no dar na vista nem assustar
os demais freqentadores dos mesmos locais de boemia, fosse por causa da represso
policial ou porque todos se conhecem no bairro e a famlia do usurio acabaria tomando
conhecimento de seu vcio. Isso no quer dizer que no existam usurios pesados, mas
estes passam por srias dificuldades no relacionamento com os demais usurios e mesmo
com os traficantes que no os respeitam nem os apreciam por chamarem a ateno da
polcia e terem problemas no pagamento das dvidas (Zaluar, 2001).
pela perspectiva holstica da religio ou da cultura de classe, embora no totalmente desconectados com
estas.

156

No caso especfico da maconha e da cocana, verificou-se a importncia do grupo


e do ambiente na deciso de consumi-las e na continuidade do uso. Todos os
entrevistados que experimentaram drogas ilegais permanecendo ou no como usurios
registraram que a primeira experincia ocorreu em situaes coletivas, s vezes em
momentos no corriqueiros tais como acampamentos, viagens e festas. Por isso mesmo,
aqueles que interromperam momentnea ou definitivamente a trajetria de usurios de
drogas ilegais, invariavelmente se afastaram do grupo e do ambiente associado a essa
prtica. Os que voltaram a usar, mesmo aps tratamento e desintoxicao, afirmam que
retornaram por causa do encontro com os amigos e conhecidos que continuavam
freqentando os mesmos circuitos e locais de lazer em que as drogas ilegais so
comercializadas e compartilhadas.
Isso no quer dizer que no comentem como o uso permanente de drogas ilegais,
na situao de dependncia qumica, esfacela as relaes mais estreitas de sociabilidade.
A maioria dos usurios entrevistados reconhece o desgaste fsico provocado pelas
drogas, tais como a cocana - denominada por vrios deles de maldita -, e se preocupa
com o uso contnuo e obcecado quando se tornam travados, ou seja, tensos, calados e
pouco afeitos ao contato social. Segundo usurios, por causa da cocana "o cara mata,
no tem amizade, no tem nada", o que nos indica a maior associao entre o traficante e
o usurio quando a droga a cocana. Vrios afirmaram ter visto "gente se destruir" e
homens que "deixam de querer saber de mulher" ou que viram mulher, que se
prostituem para pagar o vcio, assertiva que foi confirmada pelas histrias de vida de
prostitutas e michs ouvidos em Copacabana. Os estilos de uso no so, portanto,
conclusivos na interpretao dos diferenciais de crimes observados nos trs bairros.
Faz parte do contexto cultural e institucional vivido por esses jovens, a prpria
atitude dos outros agentes governamentais e dos outros grupos sociais em relao aos
usurios de drogas. As imagens negativas, os preconceitos e o medo - que no Brasil
chegam s raias da demonizao do viciado -, contribuem decisivamente para a
cristalizao dos tons agressivos e anti-sociais que algumas vezes adquirem. A violncia e
o arbtrio policiais, derivadas do poder de iniciar processos criminais contra o usurio,
criam em torno dele um crculo infernal de insegurana, perigo e incentivo ao crime
(Zaluar, 2001).

157

Mesmo entre os jovens pobres usurios de drogas existem diferenas. Mas no


seria exagero afirmar que entre os pobres existe maior presso para o envolvimento com
os grupos de criminosos comuns, por conta da facilidade de entrar em dvida com o
traficante, da facilidade em obter uma arma e do estmulo para a ao criminosa. Alm
da facilidade de esbarrar na represso policial que prende os "maconheiros" pobres para
acrescentar nmeros na sua folha de servios, bem como da dificuldade em encontrar
atendimento mdico e psicolgico quando vem a ter problemas reais no uso e controle
das drogas.

Pobreza no explica criminalidade


Pesquisas nos Estados Unidos concluram que so os homens mais do que as mulheres
que usam drogas ilegais; os homens mais novos do que os mais velhos; os
desempregados mais do que os empregados; os solteiros e divorciados mais do que os
casados. Outros estudos focalizaram as relaes familiares, de emprego e de vizinhana
que os usurios abusivos de drogas mantm. Suas concluses contestam as idias de
senso-comum que associam tais comportamentos pobreza, aos "lares desfeitos" e
discutem como o grupo de pares pode ser crucial na escolha, pelo adolescente, do uso
regular das drogas ilegais. assim que a curiosidade, a valorizao do proibido e do
prprio risco faz do uso de drogas proibidas uma atrao constante para os jovens, que
reforam mutuamente o consumo. A abordagem via rede social, que explora igualmente
a perspectiva de uma epidemia da violncia, explica o uso de drogas pelo contgio
social, pela imitao e pela presso do grupo de pares no qual o jovem quer ser aceito
por se sentir afastado dos pais, da escola e de outros protetores adultos, que no
cumprem suas finalidades de proteo, ateno e cuidado.
Portanto, o que esses estudos apontam que no a pobreza de trabalhadores,
mas as condies vividas por alguns de seus segmentos divididos por gnero, local de
moradia, relaes familiares e, principalmente, o modo como as pessoas lidam com
maior ou menor dificuldade com seus conflitos, ou superando ou reforando e
eternizando estes problemas.

158

No falta no Brasil, o que Becker chamou de "motivao de um ato desviante",


derivada de uma situao na qual o agente social no aceita a ordem social ou o atual
estado do jogo social e poltico, ou ainda se revolta contra ele. No que a pobreza explique
o ato desviante, mas ela pode, em conjugao com as falhas do Estado na criao de
possibilidades de ascenso social ou de aquisio de respeito, s quais deve se adicionar a
nova cultura hedonista que faz parte da cultura jovem, facilitar a adeso s prticas de uso
de drogas ilcitas, tidas como subculturas marginais. Subculturas ou no, grupos de
usurios se formam e so importantes na medida em que sabemos ser o ato desviante ou a
repetio dele uma decorrncia do aprendizado no grupo social de desviantes do qual o
jovem venha a fazer parte. Este pertencimento vai gerar uma srie de atitudes, valores e
identidades que podem se cristalizar e, tambm por criar laos reais de amizade, domnio
ou dvida, dificultar o rompimento com o grupo, portanto com o prprio desvio.
Mesmo admitindo que a pobreza impe dificuldades no viver que propicia a
marginalizao do jovem, preciso nunca perder de vista que a categoria pobre
altamente diferenciada. Os efeitos combinados da pobreza e da urbanizao acelerada,
sem que houvesse um desenvolvimento econmico necessrio para oferecer emprego
urbano aos migrantes e aos trabalhadores pobres, no so suficientes para compreender
os conflitos armados que matam homens jovens. Portanto, deve-se discutir como a
pobreza e a falta de emprego para os jovens pobres se relacionam com os mecanismos e
fluxos institucionais do sistema de Justia na sua ineficcia no combate ao crime
organizado, bem como os efeitos da globalizao da cultura sobre as tradies locais.
O surgimento do novo mercado informal/ilegal outro fio dos paradoxos da
economia das drogas. Os mercados informais sempre existiram no Brasil, e constituram
uma fonte de renda importante para aqueles que tm pouca qualificao ou
desempregados. Estes mercados criaram redes e regras para organizar o comrcio de
artesanatos e a produo caseira nas principais ruas dos maiores centros urbanos.
Entretanto, nas ltimas dcadas, as ruas foram ocupadas pelos vendedores ambulantes de
objetos roubados de caminhes, de residncias e de passantes. Teria sido mera
coincidncia, ou a prpria dinmica do trfico de drogas informal e ilegal estendeu para
outras redes o recebimento dos produtos roubados com o objetivo de criar a liquidez
para comprar novas doses da desejada droga?

159

O comrcio informal, tradicionalmente uma sada para o desemprego e o trabalho


subalterno, passou a ser misturado com empreendimentos econmicos criminosos, tais
como o roubo de vrios bens utilizados como moeda para comprar drogas e seus
precursores (Zaluar, 1994; Geffray, 2001; UNDCP, 1997). Ferros-velhos, ourivesarias,
oficinas mecnicas e antiqurios viraram centros de receptao e, algumas vezes, de
lavagem de dinheiro. Usurios entrevistados e os que escreveram relatos biogrficos
depois de serem clinicados mencionam o fato de que, quando muito fissurados,
levavam os objetos roubados imediatamente para a boca de fumo e se conformavam em
receber uma quantidade de drogas muito inferior ao preo que poderiam obter nos
centros de receptao (Pinheiro, 2005). possvel que traficantes, uma vez recebendo
tais objetos roubados como moeda para pagar drogas fornecidas, ganhem outra vez
com a revenda desses bens roubados. Usam os mesmos receptadores que nunca fazem
perguntas sobre a origem deles.
Isto no se passa sem estratgias eficazes de corrupo dos agentes da lei.
Todavia, como no h lei para proteger os negcios deste setor da economia, quaisquer
conflitos e disputas so resolvidos pela violncia. Sem isso, no seria possvel
compreender a facilidade com que armas e drogas chegam at as favelas e bairros
populares do Rio de Janeiro (Zaluar, 1994; Lins, 1997), nem como as mercadorias
roubadas - automveis, caminhes, jias, eletrodomsticos -, usadas na troca com as
drogas ilegais, chegam com facilidade a seu destino final no Paraguai e na Bolvia,
passando pelo interior de So Paulo (Geffray, 1996).
Uma vez dentro de grupos criminosos, os jovens, destitudos ou no, ficam
merc das rigorosas regras que probem a traio e a evaso de quaisquer recursos, por
mnimos que sejam. Entre esses jovens, no entanto, so os mais destitudos que portam o
estigma de eternos suspeitos, portanto incriminveis, quando so usurios de drogas, aos
olhos discriminatrios das agncias de controle institucional. Com um agravante:
policiais corruptos agem como grupos de extorso, que pouco se diferenciam dos grupos
de extermnio formados com o objetivo de mat-los. Quadrilhas de traficantes e
assaltantes no usam mtodos diferentes dos primeiros. Todas as entrevistas feitas com
os jovens envolvidos pelas quadrilhas, em Cidade de Deus, conjunto habitacional
popular no Rio de Janeiro, pela equipe de pesquisa que coordenei entre 1987 e 1991,

160

mencionaram o mesmo esquema de extorso e terror da parte de policiais da regio e a


imposio de traficantes para que os pequenos ladres dividissem o produto de seu
roubo (Zaluar, 1994; Lins, 1997). No esquema de extorso e nas dvidas contradas com
traficantes, os jovens que comearam como usurios de drogas, so levados a roubar, a
assaltar e algumas vezes at a matar para pagar aqueles que os ameaavam de morte policiais ou traficantes - caso no consigam saldar a dvida. Tornar-se membro da
quadrilha passa a ser imperativo, ou para pagar dvidas, ou para se sentir mais forte e
mais protegido frente aos inimigos criados. Se entra, o jovem se inicia no circuito
infernal de ter que andar sempre armado para no ser morto, o que os jovens de Cidade
de Deus denominavam "condomnio do diabo".
De fato, o comrcio de drogas tornou-se sinnimo de guerra em muitos
municpios do Brasil, mas com diferenas regionais entre cidades e entre bairros na
mesma cidade. No Rio de Janeiro, mesmo que no completamente coordenado por uma
hierarquia mafiosa, o comrcio de drogas tem um arranjo horizontal eficaz pelo qual se
faltam drogas ou armas de fogo em uma favela, esta imediatamente as obtm das favelas
aliadas. As quadrilhas ou comandos conciliam os dispositivos de uma rede
geograficamente definida, que inclui pontos centrais ou de difuso, e outros que se
estabelecem na base da reciprocidade horizontal. Nesta cidade, as armas de fogo so
mais facilmente obtidas por causa dos portos e vrios aeroportos assim como os mais
importantes depsitos de armamentos das Foras Armadas que esto dentro do seu
territrio. Muitos furtos ocorreram e continuam ocorrendo em tais depsitos, onde no
impera o controle de estoque apropriado. Conseqentemente, o trfico de drogas tornouse mais facilmente militarizado.
Basta ler os jornais brasileiros para saber que os "comandos" inimigos disputam
violentamente o territrio onde controlam os negcios, e probem os moradores das
reas inimigas de cruzar os limites do seu permetro, at mesmo para visitar amigos ou
parentes. por isto que favelados, de alguns bairros da cidade, falam de uma "guerra
interminvel" que ope traficantes pertencentes a comandos inimigos ou policiais versus
traficantes. Nesta guerra, no somente os membros das quadrilhas, mas tambm os
jovens que vivem nas mesmas favelas ou em favelas amigas, so obrigados a doar sua
ajuda cada vez que os opositores atacam uma outra quadrilha que faz parte do mesmo

161

comando. Os soldados do trfico ou falces formam ento um bonde, ou "elo"


que responder ao ataque do outro bonde, constitudo da mesma maneira. Por isso, os
vizinhos no tm permisso de cruzar as fronteiras artificiais entre as favelas. Muitos
homens foram mortos apenas porque passaram de um setor a outro comandado pelas
redes beligerantes do trfico. Mesmo para trabalhar, mesmo para se divertir no baile.
Algumas mulheres tambm foram mortas por ousarem namorar homens de favelas
inimigas.
Quando os "soldados" so chamados pelos donos do trfico, este chamado
dirigido aos jovens que conseguiram ultrapassar os regulamentos existentes hoje nas
Foras Armadas brasileiras para evitar recrutar jovens de favelas. Eles foram treinados
durante o servio militar, ainda obrigatrio. Mesmo quando no fazem parte das
quadrilhas, estes jovens so "convidados" a montar e desmontar as armas automticas
exclusivas das Foras Armadas e roubadas de seus depsitos; so chamados a instruir os
novos soldados do trfico a enfrentar os inimigos quando a favela onde vivem invadida
pela polcia ou uma quadrilha rival. Eles devem aceitar o convite no tanto porque so
pressionados, mas porque se sentem obrigados a colaborar com a quadrilha que controla
o bairro onde moram. De todo modo, eles sabem que, em caso de recusa, pagaro um
preo, tanto no plano moral como no fsico: perdero o conceito ou a considerao junto
ao "dono do morro"; sero expulsos da favela; ou, pior, executados. s vezes so at
mesmo convidados a formar os bondes que vo invadir os bairros inimigos (Zaluar,
2001).
Em algumas regies pobres da cidade, os "comandos" que controlam os morros
dividiram militarmente no apenas as favelas, mas tambm as ruas prximas. preciso
prestar ateno para no cair nas mos de inimigos ou, como eles dizem, de "alemes".
Alm disso, as ruas so pouco iluminadas e a polcia no vai ali seno em patrulhas raras
violentas ou blitzen. Por isso, os traficantes das favelas reinam sem muitos problemas
nas ruas dos bairros mais longnquos. Trata-se, para eles, de impedir que fornecedores
independentes [de droga] possam vender sua mercadoria ali ou apenas querem mostrar
seu poder de fogo. Quando o "proprietrio dos morros" avista um vendedor no
autorizado, ameaa-o. Se este ltimo insiste, e confronta a quadrilha, morto. No se
pode vender drogas sem ser autorizado pelo dono. Se o traficante ou o policial

162

corrompido suspeita que os bandidos menos importantes esto ganhando muito dinheiro,
estes podem passar pela experincia de serem agredidos, torturados ou extorquidos. A
situao, como dizem, fica "sinistra". Eles podem ser mortos por um ou por outro.
As transaes com os traficantes do morro so perigosas. preciso saber
entrar e saber sair nessa interao para no se correr risco de vida. O envolvimento
com a quadrilha, motivo de orgulho para os jovens da favela e os usurios do asfalto que
a freqentam para comprar droga mais pura e mais barata, gradual e cheio de
armadilhas e riscos. Fazer parte da quadrilha, portar armas, participar das iniciativas
ousadas de roubos e assaltos, adquirir fama por isso e poder, um dia, caso mostrem
"disposio para matar", ascender na hierarquia do crime (Zaluar, 1994; Lins, 1997) foi
o percurso de tantos jovens que terminaram mortos.
Um grupo estvel de pessoas conquista a confiana dos donos ou seus
gerentes, o que denominam ser conceituado, e compram previamente uma quantidade
de drogas com a finalidade de vend-la por preos majorados em locais de intensa
movimentao noturna. Nesse ltimo caso, estaria mais prximo do avio ou
repassador que adquire, com certa assiduidade, a droga junto aos traficantes dos morros,
em consignao, ou seja, recebe antecipadamente certa quantidade para posterior
pagamento. Nessa ltima situao, necessrio o estabelecimento de uma relao de
confiana maior que, com a continuidade do processo, tende a aumentar o que
chamam ganhar conceito --, possibilitando ao repassador a aquisio de quantidades
cada vez maiores. nesse processo que as presses para um envolvimento maior nas
demais atividades da quadrilha, e os possveis conflitos da advindos, podem se dar. O
ideal seria permanecer como considerado, algum que adquire amizade, mas no se
envolve, nem vira inimigo, cachorro ou cabea fraca. Ter ganho dinheiro na rua
como repassador pode vir a chamar a ateno dos prprios traficantes e tambm dos
policiais: a pessoa fica pixada. Entrevistados sugeriram que, ento, a situao se
torna sinistra e preciso abandonar o bairro, at mesmo a cidade: tem que sumir.
Nessas reas pobres da cidade, controladas por traficantes, o uso da arma de fogo
corriqueiro como meio de manter o domnio do territrio, cobrar dvidas, afastar

163

concorrentes e amedrontar possveis testemunhas48. Compreende-se, assim, porque


jovens pobres matam-se uns aos outros devido a rivalidades pessoais e comerciais,
seguindo o padro estabelecido pela organizao que, alm de criar regras militares de
lealdade e submisso, distribui fartamente armas de fogo, automticas e semiautomticas, exclusivas das Foras Armadas.
No se trata, pois, de guerra civil entre pessoas de classes sociais diferentes ou
mesmo uma ntida guerra entre polcia e bandidos. Nestas mortes, os jovens pobres no
esto cobrando dos ricos, nem esto perpetrando alguma forma de vingana social, pois
so eles as principais vtimas da criminalidade violenta, seja pela ao da polcia, seja
dos prprios delinqentes. Vivem, de fato, segundo as regras da reciprocidade violenta e
da vingana privada pela ausncia de uma instncia jurdica na resoluo de conflitos
internos e do vigor de uma cultura cidad.
No surpreende, pois, que as principais vtimas dos crimes violentos sejam os
prprios jovens pobres que no tm recursos familiares para pagar sua estada em centros
de recuperao de drogados, nem atendimento mdico gratuito enquanto usurio abusivo
de drogas. A iluso do "dinheiro fcil" revela a sua outra face: o jovem que se
encaminha para a carreira criminosa enriquece, no a si prprio, mas a outros
personagens, que quase sempre permanecem impunes e ricos: receptadores de produtos
roubados, traficantes do atacado, contrabandistas de armas, policiais corruptos e, por
fim, advogados criminais. Esses personagens so no apenas o que mais ganham, mas os
nicos a ganhar, pois, em termos de segurana pblica, todos, inclusive eles prprios,
perdem.
A mesma pesquisa de vitimizao mencionada (Zaluar, 2006) exibe dados
impressionantes para as perdas de pessoas prximas nos ltimos doze meses na cidade
do Rio de Janeiro. A perda de amigos assassinados est altamente correlacionada com a
idade, visto que 9,4% dos mais jovens, de 15 a 19 anos de idade, tm amigos
assassinados, enquanto 4,6% dos adultos entre 50 e 59 anos perderam amigos dessa
48

Os dados da pesquisa de vitimizao do NUPEVI (Zaluar, 2006) so impressionantes: o barulho


de tiros ouvido sempre e freqentemente por 45% dos entrevistados e est concentrado nas reas de
planejamento 1, 2 e 3, de urbanizao mais antiga na cidade e onde h muitas favelas. Conflitos armados
so vistos por 13% dos entrevistados e tambm esto mal distribudos na cidade: maiores propores nas
reas 1, 3 e 5, onde h maior concentrao de pobres.

164

forma e apenas 0,8% daqueles com mais de 70 anos tambm. Os mais pobres, com renda
familiar at 2 salrios mnimos, tm o dobro da proporo de parentes assassinados
(7,5%) do que os mais ricos, com renda familiar de mais de 11 salrios mnimos (4%). O
percentual de pessoas com vizinhos assassinados muito menor na rea de Jacarepagu
e Barra da Tijuca (0,4%), onde vivem pessoas de alto poder aquisitivo que pagam por
segurana privada, e 13,5 vezes maior nos subrbios como Madureira (5,4%).
Igualmente desigual, a proporo de vizinhos assassinados nas favelas (7,3%) quase
duas vezes maior do que nas reas regulares do asfalto (4,2%).

Formao subjetiva: o etos guerreiro e a hipermasculinidade


No Brasil, estudos recentes tm procurado interpretar a violncia no plano subjetivo
como sendo despolitizada, instrumentalizada e banalizada, o que a constituiria de modo
difuso ou sem sentido (Silva & Aquino, 2005). Seguem uma esteira aberta desde a
dcada de 80 pelos estudos que mostravam a conexo entre esta nova violncia urbana e
o trfico de drogas ilegais desde o final da dcada de 70. Mas confundem o medo difuso
ou lquido, fruto das incertezas resultantes da globalizao da economia (Baumann,
2007), com este medo concreto advindo do inegvel aumento da criminalidade violenta
no Brasil. E no se aprofundam nos mecanismos que mobilizam a subjetividade dos
jovens envolvidos na ao violenta.
Vrios seguem a perspectiva adotada por Wieviorka (1997 e 2005), socilogo
francs, para quem o novo paradigma da violncia marcado pelo seu teor infrapoltico,
ou seja, pelo fato de que a violncia se manifesta em esferas que esto aqum do Estado
e seus protagonistas. Esta outra maneira de dizer que se trata de uma violncia privada,
que no pode ser interpretada pelo paradigma da violncia coletiva com claro carter
poltico como o exibido nos conflitos de classe. Por isso, a violncia, segundo o autor,
no se manifesta como conseqncia de uma relao conflitual, como tradicionalmente,
mas parece autonomizar-se, tornar-se um fim em si, ldica, puramente destruidora ou
auto-destruidora.... Este autor certamente reflete sobre as aes de incivilidade das

165

galeras francesas que se divertem quebrando vitrines, derrubando e incendiando


veculos, no fenmeno que socilogos americanos chamaram de deriva.
Entretanto, esta reflexo pouco se aplica s aes das redes de crime organizado
no pas, em especial as das quadrilhas de traficantes e assaltantes que controlam parte do
territrio de algumas cidades brasileiras. A dificuldade de aplicar mecanicamente o
paradigma deste autor fica mais evidente quando afirma que esta violncia visa manter
distncia as instituies polticas, e se reduzem busca do prazer e da aventura. No
crime organizado, a politizao, posterior ao estabelecimento da atividade econmica
ilegal, se manifesta tanto na corrupo das instituies para garantir a impunidade,
quanto na interveno em processos eleitorais para conseguir apoio poltico, e ainda na
tentativa de disseminar um discurso poltico radical para assegurar a adeso de jovens
pobres, revoltados com a desigualdade social. Da o discurso, que apresenta a polcia
como inimigo principal, refletido no lema paz, justia e liberdade - alm de uma
condenao vaga mas intransigente do sistema, este discurso ressurge nos poucos
manifestos produzidos pelos comandos e nas falas dos jovens envolvidos, para justificar
suas aes criminosas.
Certamente a violncia dos jovens brasileiros no pode ser classificada como
banalizada no sentido atribudo por Hannah Arendt (1963) em sua reflexo sobre
Eichmann em Jerusalm e a banalidade do mal. No h aqui sistema totalitrio que
fabrique no-sujeitos incapazes de pensar sobre suas aes e dispostos a obedecer a
ordens superiores sem refletir nem divergir. Os depoimentos dos jovens entrevistados ao
longo de anos de pesquisa por mim revelam sujeitos imbudos de um poder que
imaginam ilimitado de chefes, que dominam meninos, conhecidos pelos trabalhadores
como teleguiados. Porm, nenhum deles, meninos e adultos, consegue esconder suas
dvidas, fraturas e contradies.
A violncia instrumentalizada sempre que for decorrente dos conflitos
comerciais dos que no podem, por exercerem atividades ilegais, recorrer Justia. Isto
se aplica a todas as formas de delitos contnuos e no apenas ao trfico de drogas ilegais.
Mas este trfico que explica o estupendo aumento dos homicdios entre os homens
jovens e pobres nas cidades brasileiras, como procurei demonstrar.

166

O ponto final neste texto aborda, portanto, o estilo de masculinidade que se


cristaliza entre os jovens participantes do trfico de drogas, no qual desenvolvem as
disposies necessrias ao funcionamento do mercado nas condies de clandestinidade
e conluio com os representantes do Estado encarregados de reprimi-los. Criminlogos
esto agora tentando entender as conexes entre certas construes de masculinidade e o
crime, embora admitam que este um fenmeno complexo e interacional49. Mas para
existir uma ao padronizada preciso que algo se cristalize, mesmo que seja situacional
ou temporariamente.
isso que flagramos quando observamos ou ouvimos os agentes nos conflitos
sociais que, no caso do trfico de drogas, gerou guerras moleculares, localizadas, mas
sem fim. neste contexto do conflito armado e de muito dinheiro no bolso que se
desenvolve o estilo de masculinidade que nos interessa aqui. a da masculinidade
exibicionista, exagerada, na qual os homens se permitem demonstrar o que um autor
denominou exibio espetacular de protesto masculino (Connel, 1987, 1995) So
homens que no puderam construir a identidade masculina como os tradicionais
operrios pelo trabalho, pela educao, pelas propriedades e pelo consumo de bens
durveis, coisas que um emprego de trabalho manual permitia at meados do sculo
passado. Segundo o mesmo autor, esses homens tornam-se ameaa para a vizinhana em
que vivem e o Estado os estigmatiza porque o seu comportamento conspcuo; eles se
tornam criminosos por causa da identidade de gnero construda assim.
Ora, no Brasil, crianas e adolescentes morrem numa "guerra" pelo controle do
ponto de venda, mas tambm por quaisquer motivos que ameacem o status ou o orgulho
masculino dos jovens em busca de uma virilidade - do "sujeito homem" (Alvito, 1996;
Lins, 1997), orgulho que obriga resposta violenta ao menor desafio. Ou simplesmente
porque estavam l no momento do tiroteio. Na circularidade do bolso cheio de dinheiro
fcil que sai fcil do bolso, ficam compelidos a repetir sempre o ato criminoso - em suas

49

As identidades masculinas so inerentemente relacionais, construdas na interao com as


feminilidades e outras masculinidades. Masculinidades mltiplas e conflitantes so negociadas
contextualmente com a supresso de pensamentos/ aes da masculinidade tradicional. Identidades
coletivas no so exclusivas, fechadas, cercadas, iguais a si mesmas e opostas a outras de modo
permanente. Identidades de gnero so sempre fragmentadas, mas so essencializadas e desfragmentadas
em projetos locais de identidade pessoal e coletiva.

167

palavras, como se fosse "um vcio" (Zaluar, 1994)50. Desenvolvem igualmente um estilo
de chefia truculento, que aproxima a quadrilha da gangue americana (Zaluar, 1997).
Para segurar uma boca de fumo, o chefe no pode mais "vacilar", ou seja, trair, hesitar
ou ter medo na hora da luta contra rivais, comparsas, clientes em dvida ou alcagetes
(Lins, 1997). A figura do chefe ou do "homem de frente" construda imaginariamente
como aquele que mantm os seus comandados na linha, controla o crescimento dos seus
concorrentes nas vendas ou do nmero de pessoas armadas na quadrilha.
Tampouco a urbanizao muito rpida, alm de no garantir emprego para todos
os migrantes e, depois, para os seus filhos, no permite que as prticas sociais urbanas da
tolerncia e civilidade sejam assimiladas entre os novos habitantes das cidades.
Entretanto, por conta dos processos j mencionados de crise da autoridade e de difuso
das novas identidades e estilos juvenis globais, rapidamente corri os valores morais
tradicionais, j no mais interiorizados pelas novas geraes da cidade.
Assim, muitos homens jovens e pobres se tornaram vulnerveis s atraes do
crime-negcio por causa da desorganizao em suas famlias, muitas delas incapazes de
administrar os conflitos surgidos na vida urbana mais multifacetada e imprevisvel. Pais
ausentes que no protegem, no educam e no prestam ateno na companhia dos filhos
so pais inadequados. Polticas pblicas que juntam jovens que j praticaram atos
delinqentes sem faz-los entender a dimenso dos seus atos e o sofrimento que
provocam nas vtimas, esto destinadas ao fracasso por estarem facilitando essa
dinmica do contgio de idias e comportamentos violentos. E a favela ou o bairro
pobre, evidentemente, seria o local propcio para a sua propagao por isolar uma
populao que apresenta um percentual alto de famlias com paternidade falha, alm
de servios pblicos, principalmente escolas, de pior qualidade. Jovens de famlias com
renda abaixo do nvel da pobreza tornam-se vulnerveis por conta de uma combinao
do abismo entre adultos e jovens, do sistema escolar ineficaz, da falta de treinamento
profissional, com os postos de trabalho insuficientes, acrescidos das miragens das
50

Por causa da facilidade e nvel de lucros, policiais brasileiros afirmam a respeito daqueles que se
envolvem no trfico, seja qual for a classe social, o gnero e o nvel de renda: "Quem trafica uma vez,
sempre volta". Mas isso no quer dizer que no haja quem trafique "por necessidade". No trfico
capilarizado nas pontas nos bairros pobres e nos centros de boemia, muitas mulheres, mais comumente exprostitutas ou de profisses de baixa qualificao, como manicures, faxineiras, etc, so tambm
vendedores comuns.

168

identidades globais e do mercado onde se compete sempre para separar vencedores e


perdedores. Foi isto que apresentei como os argumentos para sustentar a idia de
integrao perversa ao sistema econmico (Castels y Mollenkopf, 1992; Zaluar,
2000), formada na vinculao em posies menores no trfico de drogas.
No Rio de Janeiro, como em toda parte, so muitas as arenas de conflito e muitos
os estilos de masculinidade entre os migrantes de outros estados, entre os jovens da
segunda gerao de migrantes, entre os jovens negros, pretos, pardos, mulatos, cariocas
ou descendentes de nordestinos e mineiros. Entre os que pertencem s camadas mais
pobres da populao, que mesmo assim seguem diferentes trajetrias, fica claro que, nos
tempos atuais, a possibilidade de enriquecer rapidamente e ter acesso ao consumo
conspcuo um importante elemento para definir as novas identidades masculinas bem
sucedidas. Ajudar amigos, vizinhos e parentes, impressionar a todos com a exibio de
jias e roupas dispendiosas no seu prprio corpo, com festas e pagamento de bebidas a
todos em locais pblicos, so parte dessa estratgia do macho dominante em muitas
sociedades, inclusive a brasileira. Ela faz parte de um ciclo da masculinidade o do
jovem que se aproxima da idade adulta -- sem o apelo ao casamento e s prticas
tradicionais de reconhecimento familiar. Essa estratgia pode ser garantida pelo sucesso
em empreendimentos produtivos e comerciais, inclusive o que garantido pelo dinheiro
fcil advindo do trfico de drogas. A liquidez para bancar os gastos vem a ser mais
importante do que o entesouramento em bens imveis ou o investimento em passivos
para os traficantes do varejo. Dinheiro no bolso em espcie um sinal de masculinidade,
mais do que propriedades ou patrimnio. A fonte do dinheiro no importante, mas a
quantia, como na teologia da prosperidade de algumas igrejas neopentecostais.
Por isso mesmo, os gastos dos jovens traficantes so muito individualizados e
orgisticos. Financiamento de bailes funk, orgias em motis, consumo conspcuo de
roupas, bebidas, drogas e festas para parentes, amigos e aliados. Dizer que substituem o
Estado ausente em poltica social leviandade intelectual, fruto de observaes ligeiras e
secundrias. A liquidez mantida para impressionar o pblico dos pares, vizinhos e
familiares, alm de investir em um negcio que envolve pagamento a policiais e
advogados, entre outros personagens menos falados. Comando sobre o dinheiro,
comando sobre o territrio, comando sobre os liderados, comando sobre as mulheres

169

cobiadas: isso que define o traficante duro bem sucedido. O dinheiro, por ser mvel
e destacvel, permite o exerccio do poder mesmo distncia, como no caso do
migrante, do fugitivo ou do prisioneiro. Diminuir o fluxo dele significa enfraquecer,
perder prestgio e tornar-se menos poderoso. O que distingue os traficantes que atuam no
varejo que eles temperam o poder do dinheiro sonante com o uso das armas que tanto
barulho fazem51. O primeiro, para impressionar por causar admirao; o segundo, para
impor o respeito e o medo. Mas, tanto um como o outro, usados de modo excessivo e
exibicionista.
Pagar a bebida de todos, promover churrascos, financiar bailes, tudo isso de
enorme importncia para afirmar o homem todo poderoso que gasta em excesso. Este
estilo de masculinidade denominado de hipermasculinidade52 por estar associado a
muita bebida, muita comida, muito sexo e muita exibio de fora fsica ou armada.
Usar correntes de ouro, roupas de grife, tnis caros fazem parte do estilo, mas h
presses locais para que parte dessa riqueza seja empregada em festas e algum benefcio
para a localidade, presses que se resolvem de diferentes maneiras. Por isso, jovens
traficantes entrevistados sempre afirmaram que o que vem fcil sai fcil. Este o padro
da hipermasculinidade ou exibio espetacular de poder masculino que no tem limites
na lei. fundamental, portanto, que sejam exibies pblicas em que as arenas de
desempenho so observadas por todos os moradores locais e, melhor ainda, descritas na
mdia.
Mas a valorizao do dinheiro no bolso, gasto conspcua e excessivamente,
encontra-se em muitas outras cidades do mundo. Tambm na ndia, no Lesotho, na
Colmbia, nos Estados Unidos, na Frana e na Inglaterra foram descritos usos similares
51

Mas este apenas um dos estilos encontrados entre os pobres. Os sambistas, que existem no Rio
desde o incio do sculo XX, tm outro; trabalhadores manuais tm vrios outros, negros pobres em
ascenso tm projetos variados com investimentos diferentes na construo de uma identidade masculina.
Entre muitos negros cariocas, inclusive os sambistas, o desprezo pelo dinheiro em prol dos valores da
educao, do conhecimento tcnico do que se faz, da honradez e da solidariedade est em suas inmeras
canes e senso comum, melhor dizendo, sabedoria. Entre eles, riqueza no significa nem maturidade nem
valor masculino nem respeito pessoal. Homem que homem no usa arma, briga no brao; homem que
homem no covarde, homem que homem no joga dinheiro fora.
52

Enquanto uma constelao de personalidade, a hipermasculinidade consiste de trs dimenses:


atitudes grosseiras para com as mulheres, agresso e domnio considerados como sinal de virilidade e o
perigo como excitante. A empatia, o cuidado e a compreenso, sentimentos e atitudes femininas, no so
vistos como de homens de verdade (Mosher & Sirkin, 1984).

170

do dinheiro sonante. Taussig (1997) afirma que cash um fetiche com efeitos mgicos
sobre todos, principalmente os parceiros e as mulheres. A esttica do excesso e da
largueza no consumo, na bebida e no sexo j havia sido descrita por Bataille (1967 e
1985) e por Bourdieu (1984 e 1992) como tpicas da aristocracia em contraste com a
pequena burguesia ascendente. Nesta, aps uma fase de acumulao na juventude, como
entre os migrantes em ascenso, os investimentos e o consumo tornam-se mais
comedidos em funo de projetos no futuro. Na ndia, migrantes hindus vivendo as
contradies entre identidades modernas e tradicionais, so descritos como aqueles para
os quais ter dinheiro no bolso mais importante do que ter propriedades, e do que as
prprias fontes deste dinheiro:

In some styles (of masculinity), especially associated with younger men, the
source of money, although not irrelevant, is of less importance than the
amount Illegal money is at least better than no money at all. The very
many young Hindus who are increasingly willing to make money in any
possible way present a radical challenge to family and community insistence
on the primacy of manan (dignity, status) and an orientation towards the
symbolic capital of salaried governmental job. Migration helps to maintain
ones prestige by concealing ones occupation and site of wealth accumulation
from its moment of consumption, enabling and encouraging a focus upon the
result, cash earned. (Osella & Osella, 2000)

Entre traficantes vivendo nas favelas do Rio de Janeiro, as presses das culturas
tradicionais j no esto to vivas por j terem sido muito mais abaladas pelas novas
atraes do mercado global. Os jovens desistiram das estratgias para adquirir o estatuto
de homem maduro respeitvel, pai de famlia e responsvel pela coletividade da qual
fazem parte.

A magia do dinheiro no bolso est presente desde o incio de suas

trajetrias. Por isso mesmo, como os grandes chefes amerndios no Brasil, candidatos a
traficantes excedem-se tambm no nmero de mulheres com que se relacionam e com as
quais procriam simultaneamente. Quando morrem, muitas vivas se encontram pela
primeira vez e disputam o papel de viva no enterro53.

53

Isto no acontece apenas com traficantes pobres das favelas. Bandidos de classe mdia, como

Pedro Machado Lomba Neto, o Pedro Dom, morto pela polcia em 2005, tinham cinco mulheres intimadas a prestar
depoimentos na delegacia de polcia. O encontro involuntrio das jovens, inclusive uma estudante de classe mdia, foi
marcado por brigas entre elas. Todas haviam conhecido Pedro Dom em bailes funk na maior favela da zona Sul, a
mais rica da cidade.

171

As polticas sociais e a preveno da violncia


Para entender mais completamente o etos guerreiro ou da masculinidade violenta
preciso, entretanto, estender a perspectiva e voltar ao plano macro (Elias, 1993). Nesse
caso, no tanto a dominao de classe nem a dinmica centro-periferia na vida
domstica e no mundo do trabalho que importa, mas o processo de constituio de uma
formao social no tempo longo da histria, processo este que mobiliza vrias agncias e
est sempre sujeito a tenses e retrocessos. neste contexto que ele interpreta a
formao subjetiva do etos guerreiro.
O que descrevemos ao longo deste texto no tem nada a ver com a tica
calvinista do trabalho nem com a tica do provedor, mas com o crime negcio,
empreendimento capitalista organizado transnacionalmente. Nele, a liquidez
fundamental para facilitar os negcios rpida e secretamente, evitando movimentao de
cheques, emprstimos e pagamentos a longo prazo. Tudo feito com rapidez e pouca
flexibilidade no pagamento, como se no houvesse confiana entre os parceiros. Por isso
dvidas tm que ser pagas quase que imediatamente, o que provoca o uso da sentena de
morte to comum, mesmo em casos de dvidas relativamente pequenas como acontece
no varejo. Estamos falando da Economia Subterrnea ou das Trevas, na era da
globalizao.
Tambm no descrevemos nenhuma nova cultura poltica de convivncia
tolerante que deveria presidir a diversidade cultural hoje existente nas principais cidades
brasileiras. A formao subjetiva predominante entre os jovens atuantes nas quadrilhas
a do orgulho de ser homem por ser capaz de destruir fisicamente os que se opem a eles,
ou, nas palavras deles, de ter a disposio para matar sem vacilao o inimigo.
Qualquer poltica pblica de preveno da violncia tem que considerar como fazer para
desmontar ou desconstruir tal constelao de personalidade, cujo trao principal a
oposio a tudo que possa ser identificado com o feminino: compreenso, cuidado,
empatia com o sofrimento alheio, traos da civilidade.

172

Portanto, a violncia acentuada com que jovens traficantes resolvem seus


conflitos deve ser procurada mais profundamente na falta de socializao na civilidade e
nas artes da negociao, prprias do mundo urbano cosmopolita mais diversificado,
menos segmentado em grupos fechados de parentesco ou localidade, onde no
predominam papis sexuais contrastantes. Esta socializao na civilidade e na mediao
de conflitos deveria estar presente em quaisquer programas sociais financiados pelo
Estado, que tambm deveria coorden-los pela sua agenda e pelas suas prioridades. S
assim possvel desmontar o etos guerreiro ou a hipermasculinidade que levam os
jovens a se destruir mutuamente.
Pois, do outro lado da moeda da globalizao, est a possibilidade de termos
culturas cada vez mais hbridas e criativas, assim como cidades cada vez mais
cosmopolitas por conta da interao mais rpida e permanente entre pessoas nos quatro
cantos do planeta. Para que a cultura tolerante do cosmopolita se torne realidade em
todos os segmentos da populao de pases desiguais como o Brasil, preciso atentar
para os processos de construo de identidades, principalmente a masculina. Jovens
pobres tambm podem e devem sentir orgulho por serem homens civilizados e no
machos viris que destroem seus rivais e oponentes. No se trata de dar a palavra a eles,
frmula de quem tem o poder, mas de educ-los na civilidade e na capacidade de
negociar conflitos e de reunir-se para obter bens comuns. Ou seja, no dar a palavra,
frmula do dominador condescendente, mas preparar cada um desses jovens para dar a
palavra aos outros, mesmo que estes no sejam do pequeno grupo de pares com os quais
se identifica e interage. Nessa empreitada, no basta a formao de grupos musicais de
identidades globais sob os holofotes do consumo massivo de estilos. preciso que
tradies locais, que renem pessoas de diferentes geraes, venham a conquistar espao
no mundo pblico de cada pas e do planeta. S ento a promessa de um mundo
interativo, global e cosmopolita poder vir a se cumprir.

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176

_______________________________________________________________________
___

Outra segurana possvel


Jaume Curbet

O fim do Estado no dominar os homens nem obrig-los mediante o temor a


submeter-se ao direito alheio, mas, ao contrrio, liberar a cada um do temor, a
fim de que possa viver, na medida do possvel, em segurana, quer dizer, a
fim de que possa gozar do melhor modo possvel de seu prprio direito natural
de viver e agir sem prejuzo para si nem para os outros. Assim , o verdadeiro
fim do Estado a liberdade.
(Baruch de Spinoza)

Aqueles que esto dispostos a ceder liberdades essenciais para obter um pouco
de segurana temporal no merecem nem a liberdade nem a segurana.
(Benjamin Franklin)

A insegurana social global

A globalizao contempornea apresenta certamente manifestaes que j


estavam presentes em etapas anteriores; distingue-se, porm, por alguns elementos
especficos e d lugar a um mundo cada vez mais condicionado pelas Tecnologias da
Informao e da Comunicao (TIC), pela dimenso mundial da economia, o
desenvolvimento de estruturas de governana regionais ou as novas formas de regulao
internacional. Mas tambm se distingue pelo que viria a constituir a globalizao

177

negativa, pela exibio mundial de um capitalismo que, liberado de todo compromisso


com a Justia e a ecologia, estaria cumprindo o vaticnio de Marx, quer dizer, desatando
as foras do caos social e o desastre ecolgico, atravs da disseminao planetria dos
riscos mais graves da industrializao e do consumo energtico, assim como pela
produo de problemas planetrios sistmicos: crescentes desigualdades, volatilidade
dos mercados, lavagem de dinheiro, trfico internacional de drogas, terrorismo em
grande escala, aquecimento global e aids, entre outros (Held, 2005).
Dessa mesma forma, outro dos traos caractersticos desta globalizao negativa
que, tal como expressou Graham (Bauman, 2007), cada vez somos mais dependentes
de sistemas complexos e distanciados para o sustento da vida e, por causa disso, at os
pequenos contratempos e falhas podem ter enormes efeitos em cascata sobre a vida
social, econmica e ambiental, sobre todas as cidades , onde a maioria de ns vivemos a
maior parte de nossas vidas, e que so lugares extremamente vulnerveis aos transtornos
externos.
E se tudo isso fosse pouco, a humanidade, como bem descreve Dupuy em seus
estudos mais recentes (2004, 2005), alcanou no transcurso do ltimo sculo, nada
menos que a capacidade de autodestruio. A ameaa ao planeta atualmente no uma
rodada mais de danos auto-infligidos (uma caracterstica bastante constante da histria
humana) nem outro elo mais da extensa cadeia

de catstrofes que tem sofrido

reiteradamente a humanidade no caminho que percorreu at sua situao atual; mas, ,


sim, um desastre que ponha fim a todos os desastres: uma catstrofe que no deixaria ser
humano algum detrs de si para document-la, refletir sobre ela nem extrair lio
alguma da mesma (nem, certamente, para aprender e aplicar dita lio). A humanidade
de fato dispe hoje em dia de todos os recursos necessrios para perpetrar (deliberada
ou automaticamante) um suicdio coletivo: aniquilar-se a si mesma levando consigo o
restante da vida sobre o planeta.
Por conseguinte, a paz se v ameaada, no mundo contemporneo, de uma forma
nova embora no por isto menos inquietante. Indubitavelmente a paz civil se viu
ameaada, em todos as pocas, por tiranos, ditadores ou demagogos de todo tipo.
Panikkar sustenta, contudo, que antes era possvel identificar o verdadeiro ou suposto
causante da desordem e combat-lo. Atualmente, a paz se v ameada pelo sistema.

178

Este anonimato do sistema e a ausncia de uma alternativa vivel tornam esta ameaa
ancestral substancialmente mais perigosa. O homem moderno se sente ameaado por
circunstncias externas difusas e inapreensveis. suficiente considerar as desigualdades
humanas, as injustias impressionantes, a insegurana individual, social e poltica coisas que no melhoraram nos ltimos trinta anos. De tal forma que, fenmenos
indesejveis, como podem ser o terrorismo , mas tambm o crime organizado ou a
insegurana dos cidados so acolhidos embora por razes muito diferentes pelos
defensores do status quo como os responsveis (que se podem nomear) de um mal
annimo, endmico e muito mais profundo. E o fazem, nem sequer necessariamente por
m f, por exigncia intrnseca do sistema de defender-se, deslocando a ateno para
problemas que suscitam um maior consenso social (Panikkar, 2002). Isto o que
tambm assinala Renner ao considerar o terrorismo como um mero sintoma de uma
srie mais ampla de preocupaes que desembocaram numa nova era de desassossego.
De maneira que os atos de terrorismo e tambm as perigosas reaes que desencadeiam,
deveriam ser interpretadas como os efeitos tragicamente visveis de profundas presses
scio-econmicas, ambientais e polticas - foras que em conjunto criam um mundo
mais tumultuado e menos estvel.
No assim que os governos ocidentais

tm querido entender o chamado

terrorismo. A guerra contra o terror ameaa deixar de lado a luta contra a pobreza,
as epidemias no campo da sade e a degradao ambiental, e subtrai os escassos
recursos econmicos e o capital poltico das causas que esto na base da insegurana
social global. Vejamos ento: so precisamente esses fatores subjacentes e a forma em
que se traduzem em dinmicas e tenses polticas os desencadeantes-chave de boa
parte da desestabilidade no mundo. Assim entendeu, no ano de 2003, o ento secretriogeral das Naes Unidas, Kofi Annan, ao declarar lapidariamente: Agora vemos, com
uma horrvel clareza, que um mundo em que muitos milhes de pessoas padecem uma
brutal opresso e uma misria extrema no ser nunca seguro de todo, nem sequer para
seus habitantes mais privilegiados (Renner, 2005).
A insegurana prpria desta era de globalizao no se manifesta somente, pois,
atravs do conflito violento, mas tambm mediante desastres de todo tipo. Renner (2005)
traz um dado revelador a respeito: embora no ano de 2000 tenham morrido trezentas mil

179

pessoas em conflitos armados, por exemplo, a cada ms se produz a mesma cifra de


mortes causadas por contaminao da gua ou por falta de condies sanitrias. Ento,
mesmo se centramos nos riscos que se materializam em desastres como nos conflitos
que descambam em violncia, a guerra moderna contra os temores humanos parece
produzir mais uma redistribuio social desses do que uma reduo de seu volume. De
maneira que, seja qual for o lugar em que aterrizem, os riscos e os conflitos globais se
instalam ali como desastres e violncias locais e se arraigam com rapidez, se
interiorizam, e como no vm precedidos de soluo global alguma, procuram alvos
onde descarregar a frustrao resultante. Assim sendo, os perigos que mais tememos so
os imediatos; e, por conseguinte, no admitimos outra coisa que no sejam solues
rpidas, que nos tragam um alvio instantneo (embora inevitavelmente efmero) a uns
sintomas desagradveis. No nos importa que as causas do perigo possam ser
complexas, a nica coisa que desejamos que os remdios sejam simples e estejam
disponveis para ser empregados de imediato. Isso acarreta que, como diz Bauman, nos
irrite qualquer soluo que no prometa efeitos rpidos e fceis de alcanar e que, ao
contrrio, leve muito tempo antes de que se possam apreciar seus resultados. Mais
ainda nos irritam as solues que requeiram que prestemos ateno a nossos prprios
defeitos e faltas e que nos instem no mais puro estilo socrtico a nos conhecermos a
ns mesmos. E detestamos completamente a idia de que , nesse sentido, so poucas
ou nulas as diferenas entre ns, os filhos da luz, e eles, a camada da escurido
(Bauman, 2007).
Sem dvida, o medo, tampouco, um trao exclusivo da poca atual: numa
seqncia longa de traumatismo coletivo, o Ocidente tem vencido a angstia nomeando,
quer dizer, identificando, inclusive fabricando medos particulares (Delumeau, 2002) que
podem acabar sendo, tanto no plano psicolgico como no social, manipulveis. Mas,
sim, chama fortemente a ateno que, apesar de que vivamos (ao menos nos pases
desenvolvidos) certamente em algumas das sociedades mais seguras que j existiram,
mesmo assim, contra toda evidncia objetiva, tambm sejamos ns as pessoas mais
mimadas e crdulas de todos os tempos os que nos sentimos mais ameaados,
inseguros e assustados, os mais inclinados a ser presos do pnico, e os mais apaixonados
por tudo relativo proteo e segurana, de todos os membros, de qualquer sociedade

180

de que j se tenha tido notcia (Bauman, 2007). At o ponto que essa obsesso pela
segurana termina gerando, paradoxalmente, justo o contrrio do que pretende: mxima
insegurana (Tras, 2005). Assim, nossa intolerncia a admitir a insegurana,

no

assumida voluntariamente, acaba se constituindo numa autntica - e talvez a principal fonte auto-abastecida de medo e ansiedade que to insidiosamente nos aflige.
No caberia esperar que esta massa autopropulsada de insegurana global no
cristalizasse nas correspondentes expresses no mbito da poltica e da economia. No
plano poltico, Pavarini (2006) adverte que a insegurana se converte na preocupao
poltica central, quando uma cultura neoliberal de governo se impe hegemonicamente;
de tal forma que o governo da segurana est estruturalmente conectado com o governo
dos novos processos de excluso social. Para Bauman, alis, no h a menor dvida de
que a especial ateno recentemente centrada na insegurana e associada, de forma
direta e exclusiva, delinqncia predatria e a violncia interpessoal est estritamente
relacionada com a crescente sensao de vulnerabilidade social, e que segue muito de
perto o ritmo da desregulao econmica e da substituio (paralela dita desregulao)
da solidariedade social pela independncia

individual (Bauman, 2007). Quase

inevitavelmente, portanto, a insegurana e seu correlato a obsesso pela segurana


acabam monopolizando a agenda poltica mundial tanto como a dos Estados e,
progressivamente tambm, a dos governos locais. Recentemente, Irene Khan, secretriageral da Anistia Interncional, mostrava sua preocupao por essa poltica do medo e,
em particular, claro, por suas conseqncias:

A agenda mundial dita o medo, o que gera insegurana, intolerncia e o


menosprezo pelos direitos humanos em nome da segurana. O medo ao
outro, ao terrorista, s armas de destruio em massa, fomentado por
dirigentes sem escrpulos, nos desemboca no beco sem sada do
aniquilamento do Estado de direito e dos direitos humanos, no beco sem sada
das desigualdades, da xenofobia e da violncia . A poltica do medo se
justifica pela ameaa de grupos armados que tambm esmagam os direitos
humanos. Uns e outros se retroalimentam e o medo paralisa as mentes e
outorga o poder a quem o souber manipular (Segura, 2007).

Embora no somente esteja clara a sinergia perversa que, no plano poltico,


converte a insegurana social no melhor combustvel para a locomotora neoliberal; no

181

mbito econmico, tambm, o mercado prospera, quando se do condies de


insegurana, tira vantagem dos temores humanos

e da sensao de desamparo

(Bauman, 2007). A economia de consumo, de fato, depende da produo de


consumidores, e os consumidores necessrios para o consumo de produtos contra o
medo tm de estar atemorizados e assustados e, ao mesmo tempo, esperanados de que
os perigos que tanto temem possam ser eliminados e de que eles mesmos sejam capazes
de faz-lo (com ajuda do seu prpio bolso, claro). Para essa percepo contribuem,
numa proporo em absoluto desprezvel, os meios de comunicao; posto que, como
assinala Gil Calvo, independente da fonte do risco, os meios esto sempre interessados
em criar alarme social.

por isto que tendem a exagerar, por pura deformao

profissional, os possveis perigos que se cabe esperar dos riscos sociais. Embora ao
faz-lo, possam elevar o nvel de periculosidade

do simples risco normal at o

catstrofico (Gil Calvo, 2006). De fato, reconfigurar e reenfocar os medos nascidos da


insegurana social global para convert-los em preocupaes locais pela segurana
pessoal parece ser a estratgia mais eficaz e, praticamente, infalvel; quando se aplica
sistematicamente logra grandes benefcios com, relativamente, poucos riscos associados.

A insegurana pessoal
As preocupaes locais quanto segurana pessoal centradas quase
exclusivamente no risco de ser vtima da delinqncia
interpessoal tm ocupado, nas duas

predadora e a violncia

ltimas dcadas, os primeiros

postos nas

pesquisas de opinio sobre as questes que mais preocupam a opinio pblica, e, por
conseguinte, tambm a prioridade nas agendas polticas dos governos, quer sejam
estatais, regionais ou municipais. Contudo, nosso competir, nossa tendncia a pensar
sempre em solues melhores sem considerar sequer a possibilidade de enfrentarmos as
causas do problema para elimin-lo (Panikkar, 2002) relega , com freqncia demais, a
anlise do problema e, por conseguinte, sua devida compreenso.
O que supe na prtica que o chamado problema da insegurana cidad se tenha
convertido num dos recursos, quando no no principal, mais usados sem excluir a

182

demagogia mais descarnada nas batalhas polticas (pelos votos) e miditicas (pelas
audincias). De maneira que se torna difcil, quando no simplesmente impossvel, o
debate informado e sereno sobre as dimenses do problema, suas causas e, sobretudo, as
solues realmente disponveis. Os efeitos desta carncia injustificvel, longe de
constituir uma simples anomalia tcnica, adquirem uma relevncia poltica colossal.
Vale exemplificar, com algo no muito elaborado mas bem ilustrativo, at que ponto a
precipitao em buscar solues para o problema da insegurana dos cidados faz parte
do problema em lugar da soluo. O Brasil considerado como um dos pases mais
violentos do mundo, e So Paulo uma das capitais mais violentas da Amrica Latina. O
indicador principal que permite sustentar este duvidoso privilgio, como sabido, a
taxa de homicdios consumados: 57 para cada cem mil , em 2001, na cidade de So
Paulo (vinte milhes de habitantes ). Baseando-se neste dado, juntamente com a taxa de
roubos (995 por cada 100 mil habitantes em 2002), se sustenta em boa medida a crena
coletiva generalizada que afirma que as vtimas prediletas dos homicdios so os
membros

dos setores mais privilegiados da populao - principalmente do sexo

feminino -, a causa principal dos assaltos com violncia e o perfil do homicida um


desconhecido. No de supreender, ento, a reao dos setores sociais afetados: a
insegurana ante o delito se constitui em problema social de primeira ordem; se
intensifica a segregao urbana entre bairros ricos (fortificados) e bairros excludos; a
obsesso pela segurana monopoliza o primeiro lugar na agenda poltica e,
conseqentemente, surge o fenmeno de polticos que constroem sua carreira sobre a
promessa de serem duros contra os delinqentes; a indstria privada da segurana
progride de uma forma inaudita; e os meios de comunicao dedicam uma ateno
sistemtica a todos os fatos que reforcem no imaginrio coletivo o medo da
criminalidade. Contudo, um estudo dos homicdios em 2001 (57 a cada cem mil
habitantes) revelou uma realidade bem diferente configurada pelo imaginrio coletivo:
93% das vtimas eram homens pertencentes s camadas sociais mais baixas; na metade
desses casos, a vtima tinha ingerido uma quantidade substancial de lcool ou
entorpecentes. De maneira que nem as classes privilegiadas so as vtimas prediletas dos
homicdios, nem so as mulheres as mais vulnerveis, nem so perpetrados por
desconhecidos, nem esto associados a um roubo (Sabadell e Demoulis, 2006). Quer

183

dizer, todo o edifcio construdo

sobre a base do mito do rico como vtima da

criminalidade de rua deveria vir abaixo, se no fosse a inusitada fortaleza que mostram
as crenas especialmente quando esto forjadas no medo, alimentadas por interesses
econmicos colossais, ampliadas pelo meios de comunicao e manipuladas pela
demagogia poltica - ante as evidncias que procuram, em vo, desmenti-las.
Quer seja como resultado da existncia de importantes interesses (corporativos,
polticos e econmicos) diretamente vinculados existncia de nveis sustentveis de
insegurana cidad; quer seja como conseqncia da predisposio psicossocial para
descarregar as ansiedades vagas e acumuladas sobre um objeto visvel , prximo e
facilmente alcanvel (efeito bode expiatrio), ou ainda com uma maior
probabilidade, como a sinergia perversa de ambos os fatores (quer dizer, a conjuno
dos interesses criados na insegurana e a necessidade psicossocial de descarregar a
ansiedade acumulada), a questo que o chamado problema da insegurana cidad
constitui, sobretudo, um problema mal formulado; e os problemas mal formulados,
como bem sabido, no tm soluo. Ento, advertir que estamos enfrentando
(inutilmente) um problema mal formulado se converte na condio prvia e de todo
necessria para poder achar o caminho de sada deste autntico cul-de-sac. So trs, no
meu entender, as razes principais que explicam este aparente despropsito descomunal.
Em primeiro lugar, como vimos no ponto anterior, o problema da insegurana cidad se
constri - pela falta

de compromisso econmico e social por parte do Estado

(Wacquant, 2006) -, desgarrando uma parte especfica das preocupaes quanto


segurana (a insegurana pessoal - que se materializa na esfera local) do resto (a
insegurana social - a qual se gera em escala global).
Em segundo lugar, a formulao do problema da insegurana cidad se sustenta
na confuso (em boa parte, como se viu, interessada) entre a dimenso objetiva (a
probabilidade de ser vtima de uma agresso pessoal) e a dimenso subjetiva (o vago
temor criminalidade); de maneira que, sem necessidade de distinguir entre o risco real
e o percebido que, apesar de suas evidentes interconexes, aparecem claramente
diferenciados, as demandas por segurana (a solicitao, por parte dos cidados, de
servios de proteo sejam pblicos ou privados) se apiam num vago temor
delinqncia que, apesar de conter o risco real de se tornar uma vtima de agresses,

184

adquire vida prpria margem da evoluo real dos ndices de criminalidade. licito,
portanto, insistir na aparente obviedade: uma coisa o fato (dimenso objetiva) e outra a
percepo (dimenso subjetiva).
A dimenso objetiva do fenmeno da insegurana cidad se baseia na
probabilidade estatstica que tm as pessoas de se tornarem vtimas de algum ou vrios
tipos de delito, quer dizer no risco real. De maneira que possvel falar sem rodeios da
existncia de uma vulnerabilidade quer dizer uma exposio ao perigo que no
sempre, nem necessariamente, corresponde ao nosso temor criminalidade (baseado no
risco percebido). diferena do que acontece na dimenso objetiva do fenmeno da
insegurana cidad, o que prevalece na dimenso subjetiva o temor delinqncia,
quer dizer ao risco percebido. No entendimento que este temor criminalidade pode se
apresentar, por um lado, numa relao razovel entre o medo que experimenta o cidado
e seu nvel de exposio certa e direta a uma ou diversas formas concretas de agresso
criminosa, quer dizer como temor a um risco real; porm, por outro lado, como um medo
difuso delinqncia que no precisamente corresponde ao risco real a que se acha
exposto o cidado que experimenta tal insegurana. Embora tanto num caso como no
outro - o mal-estar do sujeito que experimenta alguma dessas formas de medo torna-se
evidente e, em muitos casos, traumtico -, no se trata, de nenhuma maneira, de uma
distino elementar.
A primeira vertente da insegurana o medo de um risco real se entende sem
maiores dificuldades: o alerta instintivo que nos antecipa um perigo imediato para nossa
integridade (numa funo vital comparvel que cumpre a dor), a medida que nos
comanda aes imediatas e apropriadas de prudncia, constitui um elemento
imprescindvel para nossa sobrevivncia. Pelo contrrio, a segunda vertente da
insegurana este vago temor delinqncia que no se corresponde com o risco real
depende de um esquema explicativo mais complexo. que o fato de anunciar
publicamente esta preocupao com o problema da insegurana cidad faz parte de uma
estrutura ideolgica muito estvel, que inclui tambm outros elementos, como a adeso
manuteno ou o restabelecimento da pena de morte, assim como o sentimento de um
excesso de imigrantes , inquietude em relao ordem, ou pelo menos preocupao com
a desordem, reivindicao punitiva, xenofobia ou, pelo menos, receio de perder uma

185

identidade coletiva. No raro, pois, que quem mais experimente esta sensao de
insegurana cidad no sejam, necessariamente, aqueles setores sociais que se acham
mais diretamente expostos ao risco real agresso pessoal; e, sim, aqueles que no
dispem nem de recursos nem de expectativa de tempo de vida requeridos para se
adaptar s vertiginosas transformaes econmicas, sociais e culturais que agitam a
denominada era da globalizao. Assim se explica que na configurao deste sentimento
de insegurana apaream misturados, com o vago temor criminalidade, outros temores
(prprios, em essncia, da insegurana social global) que nada tm a ver com o risco real
para a segurana pessoal.
O desenvolvimento dos sentimentos de segurana ou ento de insegurana numa
pessoa responderia, pois, basicamente, a sua posio social, ou melhor dito, a seu nvel
de vulnerabilidade ante a insegurana social global. No estgio atual do processo de
globalizao, como observa Hebberecht (2003), a populao se divide numa parte
competitiva (40% aproximadamente), uma parte ameaada com a marginalizao (30%)
e uma parte marginalizada (30%). Assim sendo, o setor da populao que mantm uma
posio competitiva na economia global tem a possibilidade de pr em prtica novas
formas de se relacionar socialmente, se sente muito identificada com a nova cultura
global; no plano ideolgico est muito influenciada pela moral neoliberal e se sente
politicamente integrada. Esta parte competiva experimenta, como regra geral e em
diferentes planos, sentimentos de segurana e raramente sentimentos de insegurana e,
tambm, pode obter proteo, tanto ante os efeitos negativos da globalizao como ante
os delitos que esses provocam, comprando no mercado privado de segurana. Por isso,
percebe os delitos como riscos que se podem controlar. Outra parte da populao se acha
numa posio ameaada pela marginalizao econmica e tambm pela social, cultural,
poltica e ideolgica. Esta experimenta, em diferentes planos, sentimentos de
insegurana e enfrenta os efeitos negativos da globalizao com uma crescente sensao
de vulnerabilidade ante diversos tipos de delitos. Seus sentimentos de insegurana
quanto a sua posio econmica, social e poltica so provocados por esses diferentes
tipos de delinqncia . Esta parte da populao se sente abandonada pelo Estado e,
concretamente, pela polcia e a justia, que j no lhe podem garantir a segurana ante a
criminalidade: quase todos sentem nostalgia por seguranas passadas, clamam por

186

atalhos que lhes permitam sentir-se menos inseguros, e procuram na autoridade e na


polcia respostas que somente de maneira coletiva e paciente poderemos conseguir
(Subirats, 2007). Finalmente, a terceira parte da populao se acha marginalizada e
excluda nos planos econmico, social, cultural e poltico. este terceiro setor o que
recebe o maior impacto dos efeitos negativos da globalizao. Alm disso, uma parte
desta populao se torna ainda mais marginalizada pela interveno da polcia e da
justia penal.
Chegados neste ponto, tudo indica ento que as demandas de segurana, em
nossa sociedade, se configuram a partir do risco percebido criminalidade considerada
como um todo indiferenciado (bem pouco tem a ver com uma fraude fiscal ou um delito
ecolgico ou com um homicdio passional ou o roubo num automvel), mais do que a
partir do risco real

de se tornar vtima dum tipo especfico de agresso -

prioritariamente, por parte daquele setor da populao que se acha ameaado pela
marginalizao econmica e tambm pela social, cultural, poltica e ideolgica. Isso
explica por que as polticas pblicas se orientem, prioritariamente, a responder s
demandas de segurana duma populao amedrontada (polticas de seguridade) do que a
desativar os diferentes conflitos que se achem na origem das diferentes manifestaes
de deliqncia (polticas sociais). De maneira que o crculo vicioso est montado:
conflitos desatendidos que geram insegurana nos setores mais sociais mais vulnerveis;
demandas por segurana que respondem ao risco percebido antes que ao risco real;
polticas de segurana que pretendem tranquilizar a populao atemorizada sem
modificar as condies de produo desses temores; e, por conseguinte, insegurana
crnica. E, quando esta insegurana vem de mos dadas , como costuma acontecer, com
uma exarcebao da identificao de nacionalidade ou de etnia que se traduz em
ressentimento contra invasores considerados inadmissveis -, ento se pode confundir,
facilmente, o ladro ou o batedor de carteiras, aquele quem no h meio de encontrar,
com o estrangeiro, bem visvel por sua parte. Desta forma, delinqente e imigrante
podem se confundir numa figura absolutamente exterior a ns, de maneira que no
merecem outra coisa a no ser a excluso. Cada coletividade diz Glucksmann (2002)
organiza, sem muito esforo, a percepo dos perigos, dotando-se de um contrrio
irredutivelmente hostil, projetando toda a adversidade da natureza e dos homens sobre

187

um adversrio ao qual considera absoluto.

que o acmulo de ansiedade numa

coletividade necessita, periodicamente, descarregar-se de tal forma, que no ponha em


perigo a sobrevivncia da prpria comunidade: esta precisamente, desde tempos
imemoriais, a funo atribuda ao bode expiatrio.
Tornam-se, assim, to distantes, to vagas e, sobretudo, to inalcanveis as
causas da insegurana social que aflige

este setor da populao, que se faz

imprescindvel poder descarregar esta angstia sobre algum objetivo claro e concreto e,
naturalmente, alcanvel. Nas sociedades da abundncia, se no tivessem disposto de
imigrantes, teramos que t-los inventado. Na verdade, antes que comeasse a ficar
notria a chegada massiva de gente procedente de outros pases, a funo de bode
expiatrio seria cumprida, digamos, pelos viciados em drogas. Agora tm a preferncia
nessa funo justamente os coletivos com uma super-representao de estrangeiros: as
prostitutas e os cafetes, os grupos de crime organizado e, em geral, e sem muita
discriminao mais, os estrangeiros.
Em terceiro lugar, o problema da insegurana cidad torna-se indissocivel da
ausncia generalizada de indicadores confiveis que permitam dimensionar corretamente
as distintas formas de delinqncia e de violncia, seguir sua evoluo comparando-a
com a de outras cidades, pases ou regies e, finalmente, medir o impacto real das
distintas polticas de segurana.

Ento, a necessidade de dispor

de indicadores

confiveis da evoluo da criminalidade e a insegurana, mais do que uma questo


meramente acadmica, j se converteu numa exigncia poltica de primeira ordem.
Na atualidade se dispe, como descreve Torrente (2007), de trs fontes de
informao para dimensionar os riscos insegurana pessoal que afetam uma
comunidade: os controladores (polcia, tribunais, inspees etc.), as vtimas e os
transgressores. Para reunir dados de cada uma delas se pode recorrer a tcnicas diversas.
Entre as mais comuns, respectivamente, podemos encontrar as estatsticas policiais e
judiciais, as pesquisas de pessoas vitimadas e as de auto-acusao. Os controladores
oferecem, claro, exclusivamente dados relativos aos problemas que administram e
normalmente so cifras sobre infraes ou delitos processados. As vtimas podem
relatar suas experincias, seus medos e suas demandas por segurana; oferecem,
portanto, um leque de dados sobre a insegurana tal e como vivida. Finalmente os

188

transgressores e os criminosos podem falar de suas atividades, vises e intenes;


sempre, claro, tratando-se de transgresses ou delitos reconhecidos. Cada uma das
fontes e das tcnicas empregadas,

por medirem coisas diferentes,

apresenta suas

prprias limitaes. Assim, mais da metade dos delitos penais no so denunciados e as


sentenas condenatrias possivelmente no cheguem sequer a 8% das denncias; alm
disso as estatsticas policiais tendem a super-representar delitos de rua - em detrimento
dos de colarinho branco - , cometidos por homens jovens de classe social baixa. Por sua
parte, as pesquisas quanto s vtimas encontram dificuldades para captar os
acontecimentos com vtima coletiva; exemplifiquemos com os delitos contra o meioambiente, os cometidos por organizaes e profissionais. Finalmente, as pesquisas de
auto-acusao apresentam problemas graves de no-resposta.
Em seu conjunto, as distintas fontes tendem a super-representar as infraes e os
delitos cometidos na via pblica e a infra-representar os outros; por isso no existe uma
fonte nem uma tcnica ideal para avaliar a segurana pessoal. Tanto os socilogos como
os criminlogos costumam utilizar, em suas anlises, diversas fontes. Apesar de tudo
isso, as pesquisas sobre as vtimas so, ainda que com as limitaes apontadas, a tcnica
que oferece uma viso mais prxima realidade da populao; pelo que tendem a ser
utilizadas como base dos indicadores de insegurana subjetiva, quer dizer para medir o
risco percebido. Uma dificuldade agregada na anlise da insegurana pessoal radica no
somente na falta de indicadores adequados (como j dissemos), mas tambm em suas
prprias limitaes; dado que sua escolha sempre implica uma seleo e, por
conseguinte, no pode ficar isenta de controvrsias tericas e polticas.
Apesar de todas essas limitaes, por outro lado inevitveis, entendo que a tarefa
prioritria consiste em reformular a problemtivca da insegurana pessoal (associada
exclusivamente ao perigo da criminalidade de rua), no contexto da insegurana social
global, em termos

que possibilitem enfrent-la sem custos insustentveis para a

liberdade e a justia; j que como adverte Borja,

somente se se sabem explicar os medos sociais, podero implementar-se


polticas e aes coletivas destinadas a satisfazer o que tm de legtimo e a
destruir tudo o que possam conter de autoritarismo e intolerncias. preciso

189

reduzir os medos a suas mnimas expresses, ou ao mais misterioso e


profundo. Caso contrrio os medos explcitos demais ou as demandas de
ordem muito urgentes faro desaparecer as liberdades (Borja, 2003).

Para tanto o Observatrio de Risco de Catalunha, em seu Relatrio 2007


(Torrente, 2007) props um sistema de indicadores (Quadro 1), a partir dos dados e as
fontes disponveis, destinado a facilitar o seguimento tanto da dimenso objetiva como
da subjetiva do problema da insegurana

cidad, assim como das demandas por

segurana e os possveis efeitos das polticas de seguridade.


Quadro 1
Sistema de Indicadores sobre a segurana cidad

______________________________________________________________________
Segurana objetiva
mbito de delinqncia comum
ndice de prevalncia global de vandalismo
ndice de prevalncia e incidncia global delitiva
ndice de prevalncia por mbitos ou categorias de infraes
Mdia dos custos econmicos por delito
Mdia dos custos psicolgicos por delito
mbito de crime organizado
Mdia de detidos por deteno policial.
mbito de crimes de colarinho branco
Sanes fiscais.
Sanes sobre consumo.
Sanes laborais.
Sanes meio-ambientais.
Segurana subjetiva
Avaliao global da insegurana cidad no municpio e bairro
Avaliao global de civismo para com o bairro
Tolerncia
Valorao sobre as minorias.
Porcentagem de incidentes sofridos que no se consideram delitos.

190

Desigualdades em segurana e vulnerabilidade


Sentimento de insegurana segundo o nvel de renda familiar.
Impacto econmico do ato penal segundo o nvel de renda familiar.
Taxa de vitimizao segundo a nacionalidade de origem.
Sentimento de insegurana segundo a solido, sade e satisfao.
Sentimento de insegurana segundo a avaliao do ambiente urbano.
Demandas por segurana
Imagem social
Prestgio social das instituies de segurana.
Demanda
ndice de contatos informais com instituies de segurana.
ndice de comunicao e denncia de delitos s autoridades.
Satisfao
Valorizao dos servios prestados por instituies de segurana.
Polticas pblicas de segurana
Recursos
Oramento pblico em segurana pblica.
Quadros policiais.
Polcias por cada 1.000 habitantes.
Atuaes
Intervenes policiais.
Programas iniciados.
Leis promulgadas.
Eficcia
Avaliao das polticas pblicas de segurana.
Porcentagem de delitos e faltas solucionados sobre o total de denncias.
Detenes por cada cem denncias.
Eficincia
Delitos e faltas solucionados por cada policial.
Detenes por cada policial.
Delitos e faltas solucionados por cada milho de euros de oramento

191

Fonte: Observatorio del Riesgo de Catalunya (Observatrio do Risco da Catalunha (Torrente, 2007)

O sistema de indicadores da segurana cidad do Observatrio de Risco da


Catalunha, elaborado por Diego Torrente (2007), consta de seis grupos. Em primeiro
lugar figuram os indicadores relativos s trs dimenses bsicas da insegurana
pessoal: o risco objetivo, o risco percebido e o risco tolervel. Em seguida os
indicadores relativos aos nveis de vulnerabilidade, s demandas de segurana e,
finalmente, ao funcionamento das polticas de segurana. Cada um desses seis
grupos de indicadores d conta, respectivamente, de seis elementos relativamente
autnomos embora completamente inter-relacionados na configurao conjunta do
fenmeno da insegurana pessoal associada delinqncia.
No primeiro grupo, os indicadores relativos ao risco real (ou objetivo) medem o
nmero e caractersticas dos incidentes registrados que afetam a segurana pessoal.
Calculam-se com base em dados objetivos, ou objetivados, freqentemente reunidos por
um observador externo e de acordo com critrios previamente estabelecidos. As fontes
podem ser institucionais (polcia, juizados, inspees etc.) ou populares (pesquisas de
vitimizao). Esses dados, seguindo a frmula clssica de R=PxD, deveriam dar conta
tanto da incidncia como do dano produzido. De fato, a insegurana pessoal pode ser
gerada tanto por incidentes no classificados como delito (os atos de vandalismo ou
contra o patrimnio pblico) como pelos delitos comuns, pelo crime organizado ou pelos
crimes de colarinho branco. O problema consiste em que a visibilidade dos fatos, assim
como a disponibilidade e qualidade da informao varia segundo o tipo de incidente e de
fonte. Para os atentados contra o patrimnio e a delinqncia comum utilizam-se os
dados da Encuesta Pblica de Catalunya [Pesquisa de Segurana Pblica da Catalunha]
(ESPC)54. Para os crimes de colarinho branco utilizam-se dados procedentes de agncias
especializadas e, para o crime organizado, dados policiais.
No h dvida de que os atentados de vandalismo contra o patrimnio
contribuem para a sensao de insegurana pessoal.
54

Calcula-se a extenso do

As pesquisas de vtimas contam com certa tradio na Castalua. A pesquisa de Vtimas da rea Metropolitana de Barcelona (atualmente realizada pelo

Instituto de Estudos Regionais e Metropolitanos de Barcelona), precursora da Pesquisa de Seguriade Pblica da Catalua (iniciada no ano de 1998), funciona desde 1083
Isabat, 2005). Oferece dados sobre vandalismo, delinquncia comum, percepo de segurana, valorizao da polcia. Por outro lado, no aprofunda outras quesotes como
os delitos de colarinho branco, os valores e a tolerncia, as incertezas vitais dos cidados, seus nveis de vurnerabilidade, as demandas por segurana.

192

vandalismo com base na porcentagem de pessoas que declaram na ESPC terem sofrido,
pelo menos uma agresso com danos em alguma propriedade. Existem, contudo,
diversos problemas com esse indicador. Em primeiro lugar os danos constituem to
somente uma parte das condutas anti-sociais. Em segundo lugar, referem-se
exclusivamente a propriedades particulares e no a pblicas. Neste ltimo caso, j que as
vtimas so coletivas, no se podem avaliar tais prejuzos mediante uma pesquisa com as
vtimas. Pelo contrrio, podem, sim, produzir-se apreciaes subjetivas por parte das
pessoas pesquisadas. Um terceiro problema radica no fato de que, apesar de que na
maioria dos casos os estragos sejam pequenos, s vezes podem chegar a constituir
infraes com prejuzos.
A extenso da delinqncia comum (quer dizer, a que se produz no espao
pblico e a que gera mais conscincia de vtima) se calcula com base no ndice global de
incidncia e prevalncia. J que se trata de um indicador global e que mistura delitos
diferentes, os dados so separados em seis mbitos delituosos (veculos, domiclio,
segunda residncia, estabelecimentos comerciais, rural e pessoal). Os danos se
expressam em forma de perda e custos econmicos ocasionados s vtimas, assim como
o impacto psicolgico declarado por estas.
O crime organizado e o de colarinho branco, evidentemente, causam um grande
mal sociedade, mas, geralmente, acabam pouco visveis para os indivduos. por isso
que as pesquisas com suas vtimas no podem oferecer bons dados a respeito. Por outra
parte, as estatsticas policiais no distinguem quais crimes so considerados como crime
organizado, quais de colarinho branco e, finalmente, como crime comum. O indicador
proposto pelo Observatorio del Riesgo a fim de medir a extenso do crime organizado
apesar de que mede mais a eficincia da polcia do que a dimenso real deste tipo de
criminalidade se baseia na mdia de presos a cada deteno policial.
Lamentavelmente, esta informao no aparece nos registros dos Mossos dEsquadra (a
Polcia Autnoma da Catalunha). O crime de colarinho branco refere-se s infraes
cometidas por profissionais e organizaes governamentais, assim como aos
comportamentos passveis de punio por parte daqueles em cargo pblico (quer se trate
de pessoal em cargos de confiana ou de cargos oriundos de eleio). A dificuldade para
revelar indicadores radica, obviamente, na extremadamente baixa visibilidade e

193

percepo social de ditas condutas, inclusive para a prpria polcia. O nico indicador
factvel so os dados de auditorias especializadas como as do Ministrio da Fazenda ou
as fiscalizaes de trabalho ou consumo, entre outras. O problema consiste em que, por
um lado, a capacidade para detectar esses casos limitada, especialmente, em certos
tipos de situaes; e, por outro, as estatsticas produzidas por essas agncias registram
to somente os casos que foram processados e, portanto, no permitem revelar o nmero
total de casos sucedidos.
Os indicadores do risco percebido (insegurana subjetiva) refletem a percepo
de insegurana ou ameaa que a populao sente. Uma dificuldade que, quando uma
pessoa declara sentir-se insegura, no fica claro o que exatamente entende por isso. Quer
dizer, no se sabe com certeza o qu sua declarada insegurana reflete: pnico, medo ou
prudncia. Atendendo a essa limitao, propem-se dois tipos de indicadores de
segurana percebida: por um lado, a avaliao do nvel de segurana num bairro e num
municpio e, por outro, o nvel de civismo que percebe no lugar em que mora. Ambos os
indicadores so extrados da ESPC.
Os indicadores de tolerncia ao risco medem as atitudes e as condutas dos indivduos
em resposta queles atos e quelas pessoas que se associam com a insegurana. Essas
respostas podem ser muito diversas. As pessoas podem experimentar maior ou menor
empatia em relao aos outros e aos seus comportamentos. Tambm podem adotar
procedimentos que consideram apropriados para aumentar sua segurana (instalar
mecanismos de proteo, mudar de hbitos etc.) Os indicadores podem refletir, portanto,
avaliaes subjetivas sobre a gravidade ou sobre a inaceitabilidade de certos
comportamentos, a percepo de ameaa procedente de certos grupos, ou a confiana
nas medidas de autoproteo adotadas, entre outras. A ESPC, infelizmente, no rene
muita informao sobre isso; assim sendo, no sistema de indicadores proposto pelo
Observatrio del Riesgo, se incorporam os dois nicos indicadores disponveis. O
primeiro se refere tolerncia em relao s pessoas e o segundo em relao s
condutas. O primeiro reflete a avaliao do pesquisado sobre a imigrao. O segundo
consiste na porcentagem de incidentes sofridos que no foram consideradas como
dolosas pelas pessoas pesquisadas.

194

Tambm desta forma figuram outros indicadores que medem as desigualdades na


segurana, ou se preferirmos, as diferenas nos nveis de proteo e vulnerabilidade das
pessoas. Esta questo importante porque a segurana objetiva e subjetiva dos cidados
se correlaciona com a presena ou ausncia de incertezas e vulnerabilidade nos diversos
campos da vida dessas pessoas. Alm de diferentes grupos se acharem mais expostos do
que outros a certos riscos, os incidentes que lhes acontecem tm um impacto diferente
em funo de seu nvel de vulnerabilidade. Desta forma, a sade, a solido, a situao
econmica, a estabilidade no emprego ou a excluso ou integrao das pessoas so
determinantes; como tambm o so o nvel de bem-estar e de proteo social que
recebem por parte do Estado. Da mesma maneira tanto o nvel de agresses sofridas
como de medo experimentado so maiores nas pessoas socialmente excludas. Contudo,
lamentavelmente, a conexo entre a insegurana social e a insegurana pessoal
(insegurana cidad) um dos aspectos dos quais se dispe de menos informao
rigorosa.
Por sua parte, os indicadores de demandas de segurana renem as solicitaes
dirigidas a agncias e organizaes especializadas, quer sejam pblicas ou privadas.
Algumas dessas demandas de segurana so formais como o caso das denncias ou
os contratos de servios particulares e outras informais quando se trata de simples
contatos. Distinguem-se, nesse grupo de indicadores, os que tratam da satisfao com o
servio recebido, daqueles que permitem inferir a predisposio demanda a partir da
imagem social das instituies de segurana. A limitao desses indicadores que,
exceo da denncia penal, no tratam da natureza do servio solicitado. Seja qual for o
caso, as demandas por seguranas so mltiplas e nem todas requerem um resposta
formal.
Finalmente, cabe ressaltar que os indicadores sobre polticas pblicas de
segurana fornecem os parmetros bsicos relativos aos objetivos e s prioridades na
prtica das instituies pblicas em matria de segurana, assim como o volume de
recursos financeiros e humanos determinado nesse mbito, assim como o grau de
eficcia e eficincia obtidos. As prioridades so obtidas analisando os programas e as
normativas desenvolvidas, mas sobretudo identificando como os recursos pblicos so
empregados. Tais recursos podem ser humanos e materiais, mas tambm organizativos e

195

informacionais. Os quadros das organizaes policiais e as prestaes oramentrias


constituem os indicadores relativos aos recursos humanos e materiais; dimensionar os
recursos organizativos e informacionais obviamente se torna bastante mais complexo.
Por outra parte, a quantidade e a natureza das intervenes costumam considerar-se
como indicadores de eficincia, embora isso no seja de todo certo, j que medem mais a
atividade realizada do que os resultados obtidos. Assim sendo, os melhores indicadores
de eficincia medem os resultados e no as atividades das organizaes. O problema
radica em saber o nvel de responsabilidade que cabe atribuir s atuaes das
organizaes na variao dos resultados registrados. Diante dessa dificuldade,
habitualmentente, se opta por usar indicadores de eficcia e eficincia nos quais se
relacionam dados sobre a atividade da polcia com os recursos existentes.
Claro est que um elemento crucial para a devida compreenso do conjunto de
indicadores que pretendem refletir a evoluo da insegurana

pessoal associada

delinqencia a possibilidade de compar-los entre as diversas cidades, regies e


estados. com este propsito que no ano de 1989 teve lugar uma iniciativa
internacional: Encuesta Internacional a Vctimas del Delito (a seguir, EIVD), Pesquisa
Internacional a Vtimas da Criminalidade da qual j se produziram cinco edies ,
atualmente promovida pela United Nations Interregional Crime and Justice Research
Institute (UNICRI) com o objetivo de uniformizar o questionrio e o lay-out das
pesquisas sobre vitimizao a fim de facilitar as comparaes internacionais (Mapa 1).
A EIVD a pesquisa internacional mais ambiciosa conduzida de forma sitemtica e
padronizada (empregando uma metodologia comum) num grande nmero de pases, que
examina a experincia de cidados com o delito, o servio policial, a preveno ao
delito e os sentimentos de insegurana. Nas EIVD, pergunta-se aos sujeitos selecionados
se foram vtimas nos ltimos cinco anos de uma das oito formas de delito contra a
propriedade: roubo de carro, roubo no carro, ataque ao carro, roubo de motocicleta,
roubo de bicicleta, roubo dentro de residncias, tentativa de roubo nas casas, roubo de
objetos (bens) pessoais e/ou de uma das trs formas de delito contra as pessoas (assalto,
abusos sexuais, agresses e ameaas).

Mapa 1

196

ndice de prevalncia delituosa na Europa (2004)

Fonte: International Crime Victims Survey (The Hague: Ministry of Justice of Netherlands and National
Institute for the Study of Criminality and Law Enforcement, La Haya, 2007).
Nota: A taxa de prevalncia expressa a porcentagem da populao vtima de um delito ao menos uma vez
durante o ano de 2004. baseada em dez delitos: agresso, abuso sexual, assalto, roubo de objeto pessoal,
roubo de motocicleta e bicicleta, roubo de automvel, roubo de objetos do interior do veculo, vandalismo
no veculo, roubo em residncia e tentativa de roubo na residncia.

A razo para instaurar a EIVD foi a insuficincia de outros instrumentos,


comparveis internacionalmente, que medissem a natureza e a magnitude do delito. A
quantidade de delitos registrados pela polcia problemtica em funo dos diferenas
modos em que ela os define, arquiva e contabiliza. E uma vez que a polcia obtm quase
toda a informao acerca dos delitos atravs dos informes das vtimas, enquanto as

197

vtimas no reportem todos os delitos, a cifra manipulada pela polcia pode variar de pas
a pas em funo do comportamento das vtimas na hora que fazem a denncia.
tambm difcil fazer comparaes das pesquisas de vtimas realizadas de forma
independente em cada pas por diferentes organizaes, pois estas diferem no formato e
no alcance. At hoje as pesquisas foram realizadas em 24 pases industrializados e em 46
cidades em pases em vias de desenvolvimento e em pases em transio. Nos pases
industrializados, cinco foram objetos da EIVD (1989, 1992, 1996, 2000 e 2004).

Uma segurana sustentvel


Mas ento, que espcie de segurana possvel? Ou, dito em outras palavras, o que
podemos fazer para conseguir uma segurana que no implique arrasar a Liberdade e a
Justia? Sobretudo, como condio prvia e indispensvel, nos urge submeter crtica a
prpria noo de segurana. Trata-se de um mero refinamento intelectual? Cabe
consider-lo como uma obsesso doentia pelo diagnstico? E em todo caso, somente
corresponde aos acadmicos esta responsabilidade? Quero acreditar que, nas duas sees
anteriores, se tenham fornecido elementos suficientes para, pelo menos, compreender
melhor a necessidade de questionar estes lugares-comuns, to mal intencionalmente
difundidos. Agora, contudo, deveramos mergulhar na desconstruo da noo
dominante de segurana como primeiro passo na produo de uma nova viso de
segurana capaz de enfrentar, eqitativamente, a gama completa das inseguranas
sociais contemporneas:

1 . Por que, ento, problematizar a noo mesma de segurana? No meu entender, as


razes principais so quatro. Em primeiro lugar, porque se por um lado a idia de
segurana certamente um valor j que anuncia algo desejvel , contudo, como
adverte Tras, trata-se de um valor peculiar, problemtico, pois tende a engolir, de forma
voraz e canibal, os outros valores (liberdade, justia, qualidade de vida; igualdade,
fraternidade), se considerado como mximo valor; seu efeito contaminante, ento, pode
ser desastroso: os arruina e termina arruinando-se a si mesma. E apesar disso, est idia

198

est, como nenhuma outra, implantada na conscincia da modernidade (Tras, 2005). Em


segundo lugar, porque a segurana no contrariamente concepo dominante um
termo politicamente neutro, mas, sim, o resultado da hegemonia social de uns valores,
interesses e viso de mundo que se apresenta como a mais conveniente, como a nica
razovel (Subirats, 2007). Assim sendo, a segurana e, seu correlato, a ordem, to
necessrios em qualquer sociedade, no podem continuar sendo considerados como
mera conservao do status quo. Por uma parte, porque este status quo inestvel; e por
outra , e principalmente, porque injusto (Panikkar, 2002), radicalmente injusto; at o
ponto que acaba insustentvel a distino entre um assassinato como resultado de um
ato individual intencional e o assassinato que produto da preocupao exclusiva dos
cidados egostas dos pases ricos por seu prprio bem-estar enquanto outras pessoas
morrem de fome (Dupuy, 2005). A terceira das razes se refere tal como expusemos
na primeira parte deste texto reduo abusiva da intolervel insegurana social
global mais manipulvel por parte da poltica neoliberal dentro da lgica do mercado
do medo insegurana pessoal diante da delinqncia urbana; posto que, como afirma
Wacquant, jurdica e politicamente uma completa aberrao separar a poltica relativa
insegurana pessoal do aumento da insegurana social que a alimenta tanto na
realidade como no imaginrio coletivo (Wacquant, 2006). E a ltima, embora no por
isso menos importante, porque quando um conflito inerente a um problema social
catalogado como um problema de segurana, ento salta s primeiras posies da
agenda poltica, tratado prioritariamente e aambarca os recursos pblicos no
somente financeiros, mas tambm de autoridade que at ento lhe tinham sido
negados. E, como se isso fosse pouco, a administrao dos problemas de segurana,
assim entendida, reclama, quase sempre e em boa medida irrefletidamente, alguma
reduo de liberdade em nome de um supostamente superior direito segurana que,
segundo parece, no seria possvel garantir a no ser em contraposio direta com os
outros direitos e liberdades. Mas no unicamente. Quando enfrentamos uma crise como
um problema de segurana, ento somente somos capazes de ver o perigo que contm e,
por conseguinte, perdemos de vista a oportunidade que tambm nos oferece. Reduzindo,
pois, a crise a um problema de segurana, tal como temos feito nas amedrontadas
sociedades da opulncia, no somente desdenhamos imprudentemente o potencial de

199

evoluo que se manifesta em toda crise, mas, ainda por cima, reforamos cegamente os
poderes repressivos em detrimento de possveis solues baseadas no dilogo, tolerncia
e convivncia (Curbet, 2007).
2. Acadmicos e polticos, mas tambm os meios de comunicao, deveramos
reconsiderar, por sua vez e na medida do possvel conjuntamente, tanto nossa forma de
pensar como a de atuar. A sbia advertncia de Goethe Toda reflexo sem
experincia nos enlouquece; toda imerso na experincia sem reflexo, nos embrutece
constitui uma imperiosa urgncia a pensar na ao e a agir refletidamente. Assumir esse
objetivo, supe, em primeiro lugar, abordar o desajuste existente entre, por uma parte, os
tempos longos e lentos da anlise cientfica e, por outra, os tempos frenticos e
acelerados da poltica e dos meios de comunicao (Wacquant, 2006); posto que, em
lugar de deter-se a refletir, os governos atuam, e se o pensamento sem ao ineficaz, a
ao sem pensamento tambm demonstra de sobra o ser, quando no se torna ainda mais
prejudicial (Bauman, 2007). Em segundo lugar, claro que esse compromisso frtil
entre pensamento e ao tambm requer superar o esquema mecanicista do pensar
prprio da mentalidade tecnocrtica, o qual implica procurar sempre solues sem nunca
ir s causas. Bauman descreve plasticamente o beco sem sada ao que nos leva esta
estrutura, embora generalizada e neurtica, de raciocnio:
Sendo modernos, estamos condenados a nos movimentar dentro da hlice da deteco
e isolamento de um problema, a definio do problema e a soluo deste, fases todas
essas que so verses especificamente modernas, autopropulsadas e auto-aceleradas
dos ciclos tradicionais de ao-reao e, por conseguinte, somos incapazes de
conceber uma via alternativa para encarar as adversidades que inevitavelmente
surgem, sucedendo-se com grande rapidez. No conhecemos remdio algum contra os
efeitos malsanos de um desvio, salvo o que possa supor outro novo desvio, nem
terapia alguma para os perniciosos efeitos secundrios de iniciativas administrativas e manipuladoras da situao - de alcance estreito demais, salvo a implementao de
outra igualmente estreita (Bauman, 2007).

De fato, esta peculiar lgica, aplicada insegurana pessoal, permite encastelar-se


acriticamente em crenas que, apesar de serem desmentidas de forma reiterada e clara
pela realidade, se mantm imperturbveis ao longo do tempo e atravs das situaes
mais diversas: diante de um aumento da criminalidade (ou, ainda mais, da insegurana),
mais polcia e mais dureza nas penas; quer dizer, a perpetuao fatal da ancestral lei de
Talio (o restabelecimento da ordem base de infligir um dano eqivalente). Ento, se
as armas, os recursos dissuasivos, as medidas fsicas e eletrnicas de proteo, os mais
200

sofisticados dispositivos de vigilncia e espionagem e os sistemas penais implacveis,


devessem bastar para garantir a ansiada segurana, como se explica que, no atentado de
11 de setembro, um punhado de terroristas decididos conseguisse atacar, impunemente, e
com um sucesso to espetacular, os centros neuvrlgicos do pas econmica e
militarmente mais poderoso do mundo? (Renner, 2005).
3. A segurana no nem ordem inaltervel nem transformao constante; , mais
propriamente, a mediao entre ambos. O que no exclui mudanas profundas. Este
ponto crucial mostra a dificuldade de uma autntica segurana sustentvel, posto que o
equilbrio entre ordem (estabilidade) e mudana (inovao) deve excluir a violncia
(embora no a fora), entendendo por violncia toda violao da dignidade do ser
humano. (Panikkar, 2002). Um jogo de equilbrios, em suma. Um primeiro equilbrio
indispensvel: a segurana deve estar sempre em equilbrio com os outros valores
(liberdade, justia, felicidade). Mas se se constitui num valor mximo, ento se torna
uma espcie de buraco negro que engole e tritura os outros valores, e o que se consegue,
ao final, a maior das inseguranas. Na realidade, somente a procura permanente de um
equilbrio dinmico entre a segurana e o restante dos valores essenciais em toda
sociedade humana (e que, embora no paream, compatveis primeira vista, se tornam
igualmente cruciais) nos possibilitar eludir o fatdico dilema de Woody Allen (aplicvel
falsa escolha, contudo to insistentemente formulada, entre liberdade e segurana): A
humanidade est hoje, mais que em nenhum outro momento da histria, numa autntica
encruzilhada. Um deles leva desesperao e desesperana mais absoluta. O outro,
extino total. Rezemos para que tenhamos a sensatez de escolher corretamente. (Allen,
2002) Simultaneamente, um segundo equilbrio a respeitar: um novo governo da
segurana deve, por um lado, mostrar-se to implacvel com as ameaas a essa como
com as condies que as alimentam (Held, 2005). Torna-se, sem dvida, necessria,
talvez mais que nunca, a proviso de proteo frente s novas vulnerabilidades sociais;
sem esquecer contudo que, na medida do possvel, preciso resolver os conflitos antes
de que fiquem violentos. Isso significa dar primazia a uma segurana de possibilidades
em lugar de uma segurana de restries (Subirats, 2007). De tal forma que:
uma nova poltica de segurana deve ser, sobretudo, de natureza preventiva. Com
freqncia demais se considera a preveno do conflito como uma tarefa limitada,

201

desesperada, quando parece iminente o irromper da violncia. Mas a compreenso das


causas bsicas do conflito e a insegurana implica uma aplicabilidade muito mais
ampla e antecipada, e no a tarefa de solucionar sintomas. [...]Existem muitas polticas
sociais, econmicas e ambientais que podem ajudar a criar um mundo mais justo e
sustentvel e que so capazes de converter as vulnerabilidades compartilhadas em
oportunidades para a ao conjunta. Tratam-se de polticas que tm lgica por si
mesmas, mas que, alm disso, tm a vantagem de criar uma segurana real de uma
maneira que a fora das armas no conseguir jamais. (Renner, 2005).

4. Os processos econmicos, sociais ou meio-ambientais que tm lugar em escala


local, podem ter conseqncias globais quase instantneas, e vice-versa (Giddens, 1993).
A essa altura do processo de globalizao, j no parece que restem muitas dvidas a
respeito. A mobilidade dos capitais, os bens, as pessoas, as idias e as substncias
contaminantes questionam cada vez mais a capacidade que tem cada um dos governos
para cumprir, isoladamente, seus prprios compromissos sociais e polticos dentro de
fronteiras claras (Held, 2005). Embora esta inadequao do Estado aos complexos
processos de um mundo interconectado, no se manifeste numa nica direo, mas, sim,
em duas: para baixo (o Estado torna-se grande demais para abordar problemas locais) e
para cima (o Estado torna-se pequeno demais para abordar os problemas globais) ao
mesmo tempo, tambm no que se refere segurana. Assim sendo, embora a proteo
da segurana pessoal junto com a moradia ou a educao, por exemplo aparea, cada
dia mais, como uma capacidade apropriada para ser desenvolvida em mbitos
delimitados territorialmente (preferentemente locais ou regionais), para a luta contra o
terrorismo, o crime organizado global ou a crise ecolgica (assim como a sade mundial
ou a regulao econmica global) se precisa de um tratamento multilateral e inclusive
mundial. Sem perder de vista, tambm, a crescente dificuldade para estabelecer uma
delimitao clara ente as distintas manifestaes (locais e globais) de crime organizado.
Assim, pois, os Estados continuam sendo da maior importncia para a proteo e a
manuteno da segurana e o bem-estar de seus cidados (Held, 2005); o que no
contradiz o fato de que o objetivo da segurana, no mundo contemporneo, exija um
enfoque global (Curbet, 2006). Um novo equilbrio, portanto que se acrescenta aos
dois expostos no ponto anterior , e que incide na necessidade crucial de no
desvincular, nem nos diagnsticos nem no formato de polticas, o tratamento local da
insegurana pessoal frente a delinqncia eminentemente urbana da insegurana social
global.

202

5. Em nenhum caso se trata de negar a realidade da delinqncia nem a necessidade


social de lhe dar uma resposta, tambm penal, sempre que esta se mostre a mais
adequada. Mas dificilmente poder haver uma autntica resposta em todo caso uma
reao-, enquanto no compreendamos devidamente sua gnese, suas causas diversas,
seus processos especficos e, sobretudo, seu encaixe na engrenagem completa dos
conflitos e, por conseguinte, na relao de foras, que entrecruzam nossas sociedades.
Wacquant (2006) prope um conjunto de passos nessa direo; dentre os quais me
parece pertinente destacar aqui os seguintes: em primeiro lugar, precisamos de um
debate sereno, racional , bem informado sobre as ilegalidades em seu conjunto sua
origem, mecanismos e implicaes que nos permita abordar uma questo que, embora
possa parecer bvia, acaba sendo crucial: por que a ateno costuma focalizar
determinadas formas de delinqncia (violncia fsica, criminalidade urbana) em
detrimento de outras (crimes de colarinho branco, infraes de leis fiscais ou laborais)?55
Em segundo lugar, devemos evitar ao mximo as generalizaes ao abordar a
delinqncia (no existe delinqncia, mas sim, atos criminosos); de maneira que se
distinga claramente entre os diversos atos criminosos com rigor e preciso em lugar de
incorrer em confuses e aproximaes impertinentes. Isso implica admitir que os atos
criminosos no so tanto o produto de uma vontade individual autnoma e singular,
como de um tecido de causas e de motivaes mltiplas que se entrelaam com base em
lgicas muito variadas (depredao, bravata, alienao, transgresso, enfrentamento com
a autoridade etc.), e que, portanto, exigem solues tambm diversas e cuidadosamente
coordenadas entre si. Em terceiro lugar, como dissemos anteriormente, no devemos
confundir o aumento da preocupao com a criminalidade (insegurana subjetiva) com o
incremento do crime em si mesmo (insegurana objetiva); porm tambm devemos
distinguir entre as variaes acidentais de um ano para outro e as tendncias a longo
prazo. Finalmente deveremos lembrar de considerar a ineficincia congnita do sistema
penal e, em particular, do tratamento policial e penal da delinqncia, o qual se mostra
em geral pouco aplicvel e , em casos demais por pouco que se contabilizem os efeitos
colaterais - , se revela pior do que a doena que pretende curar. Somente assim

55

Esta questo abordo com maiores detalhes in Temeratis Atemorits: A obsesso


contempornea pela Segurana (2007).

203

poderemos abrir espaos emergncia de uma nova governana da segurana que


compatibilize as medidas destinadas a evitar os efeitos mais daninhos de atos criminosos
de todo tipo com o tratamento das causas que os originam.
6. O objetivo de um mundo razoavelmente seguro obriga, portanto, a uma compreenso
adequada da insegurana social que permita empreender polticas adequadas de
segurana, mas tambm a reorientar energicamente a globalizao. Antes de tudo, ento,
torna-se necessria uma viso mais ampla e profunda que abrace a totalidade do
processo de produo da insegurana social global; de maneira que, por um lado, nos
permita entender as condies nas que se geram os conflitos e os riscos e, ainda com
mais urgncia, os processos que determinam a materializao de ambos em violncias e
desastres respectivamente e, por outro, que nos fornea um mapa da situao no qual se
possam encaixar polticas locais de segurana efetivas. Compreender a dinmica que
leva a essa insegurana social a fim de gerar uma segurana sustentvel exige, claro,
reunir idias de um amplo leque de disciplinas: cincias polticas, economia, sociologia,
geografia, histria, sade pblica e muitas outras.[...] Exige ir alm das fronteiras
acadmicas e burocrticas[...] Exige, igualmente, fundir essas fontes de competncia
mediante a promoo do pensamento inter e transdisciplinrio e a do desenvolvimento
de uma linguagem compartilhada (Renner, 2005) E, em todo caso, como diz Wacquant
a criminalidade , em todas as sociedades, um problema srio demais para ser deixado
na mo de falsos especialistas e idelogos ou, pior ainda, na mo de policiais ansiosos
em explorar o problema sem examin-lo adequadamente nem domin-lo realmente
(Wacquant, 2006).
Esta grande preocupao contempornea com a segurana deveria traduzir-se num
esforo sustentvel destinado a identificar os processos econmicos e polticos que
geram insegurana social, de maneira que se pudessem enfrentar os conflitos e os riscos
antes de eles se materializarem irremediavelmente, em ocasies demais, em violncias e
desastres; mas essa preocupao tambm deveria impedir que se persistisse em
implementar polticas mal chamadas de segurana que, alm de agravar os problemas privatizao da segurana supe, na realidade, uma redistribuio forosa dos efeitos
negativos dos riscos e os conflitos56 , permitem que esses problemas se reproduzam
56

Esta questo abordo com maior detalhamento in A Globalizao da (in)Segurana (2006).

204

vrias vezes. urgente da mesma forma reorientar a globalizao na direo da


satisfao das necessidades humanas de uma forma eqitativa, evitando, ou
minimizando, a produo de riscos e conflitos e, em ltima instncia, de insegurana
social. O que certamente haveria de supor uma mudana radical com relao situao
atual, na qual os poderes globais se negam a considerar alternativas ao processo perverso
que determina a radical incerteza da globalizao, a qual inclui indissociavelmente, por
uma parte, a produo de insegurana (como efeito previsvel do desdobramento de um
capitalismo liberado de todo compromisso social) e, por outra, a oferta de segurana
(como capacidade do prprio sistema para obter os benefcios do problema que ele
mesmo gera) como um dos negcios globais mais prsperos.

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207

_______________________________________________________________________
____

QUARTA PARTE

Construo de identidades e produo solidria. Economia social e


luta pela terra

208

_____________________________________________________________________

Dinmica local, movimentos sociais e luta pela terra: reflexes sobre


experincias recentes no Brasil

Leonilde Servolo de Medeiros

Um conjunto de mudanas na sociedade contempornea, caractersticas do que


Giddens chama de radicalizao da modernidade (Giddens, 1991), tem imposto s
Cincias Sociais a reflexo sobre a relao entre processos globais e locais. Partindo do
marco terico do seminrio Inovaes locais frente a inseguranas globais: Brasil e
Espanha, o texto que se segue procura mostrar os caminhos pelos quais um conjunto de
transformaes econmicas, sociais e polticas, ocorridas no meio rural brasileiro nos
ltimos 40 anos, produziu respostas locais a situaes de desagregao (ou ameaa de
desagregao), muitas delas resultando em construo/afirmao de novas identidades,
polticas de reconhecimento de determinados grupos sociais, de afirmao de direitos e
de criao de novos direitos. Ao mesmo tempo, procuramos mostrar como a
possibilidade de construo de reaes eficazes (no sentido de produzir o
reconhecimento e garantir direitos), depende da existncia e/ou da construo de laos
que ligam grupos localizados a outros grupos e organizaes, permitindo que as lutas de
resistncia se articulem entre si, ultrapassem as demandas imediatas e locais, bem como
o universo do que se poderia classificar como o dos interesses.
Se o termo globalizao tem sido utilizado principalmente para se referir a um
processo avassalador, a anlise de alguns processos contemporneos tem mostrado a
importncia de se entender as reaes locais, mas articuladas, visibilizadas e viabilizadas
por processos que vo muito alm do local. Carncias e necessidades so traduzidas em
diferentes planos de interlocuo: o local, onde elas aparecem em seu imediatismo e

209

onde se produzem as primeiras tradues; o regional e o nacional, onde essas tradues


se multiplicam e se encontram com a linguagem dos interesses, dos direitos, das
polticas pblicas; o global, onde se produzem novos encontros e tradues, por meio de
um trabalho poltico de construo de pontos comuns. Mais do que fases sucessivas ou
espaos diferenciados, trata-se de um complexo processo de interrelao permanente, de
constante produo de sentido, que densifica o significado das lutas locais ou
particulares.
Uma questo chave perceber, por um lado, como se constituem localmente os
novos atores e, por outro, como se produz a articulao com as organizaes, como se
produzem projetos e linhas de ao, de forma a ter poder de interferir nos desenhos
institucionais, na formulao de propostas e na prpria constituio de um ator coletivo,
capaz de ser sujeito de mudanas, de colocar em questo um padro de distribuio de
recursos e, muito mais que isso, trazer a debate valores e construir utopias, capazes de
orientar aes concretas. De alguma forma, os movimentos sociais fornecem novas
chaves para a releitura do lugar desses grupos no mundo e estimulam a capacidade de
intervir. Nessa perspectiva, as definies identitrias so cruciais e uma chave para
pensar mudana social. Para tanto, h que considerar o impulso renovador e utpico das
lutas sociais, lembrando que as utopias no se criam num vazio, mas se alimentam dos
arsenais disponveis, das histrias e experincias, dos acmulos anteriores, das opes
que foram se fazendo ao longo da histria, da memria que se tem delas, das tradies
efetivas ou inventadas (Hobsbawn, 1984). Esses impulsos utpicos, no entanto, se
realizam por meio de homens concretos que atuam em situaes especficas, mediados
por lideranas, organizaes que, de alguma maneira, procuram dar forma e resposta ao
encontro entre demandas, resistncias, experincias anteriores. E o fazem buscando
apoios, selando compromissos, criando oposies, enfim, movendo-se e, ao mesmo
tempo, constituindo o que Bourdieu (1989) chama de campo. Assim, falar na
dimenso local dos movimentos sociais falar em aes locais de organizaes e
pessoas que personificam essas tenses e disputas. Assim como a especificidade das
mediaes que as fazem possveis, dado que, desde h muito tempo, nem os movimentos
sociais nem as polticas pblicas so estritamente locais (ainda que tambm o sejam). Na

210

realidade, a meu juzo, a eficcia dos movimentos sociais tanto maior quanto mais
rompem com esse carter local, ainda que no deixem de dialogar com ele.
O presente captulo se prope a discutir algumas dimenses do processo pelo
qual um conjunto de transformaes econmicas, sociais e polticas que se tem
produzido no meio rural brasileiro nos ltimos quarenta e cinqenta anos provocaram
respostas a situaes de desagregao (ou sob ameaa de desagregao), muitas das
quais resultaram na construo/afirmao de novas identidades, polticas de
reconhecimento de determinados grupos sociais, de busca e afirmao de direitos e de
criao de novos direitos.
Pretendo, nas pginas que se seguem, desdobrar o tema a partir de conflitos que
se tm verificado nas reas rurais brasileiras, em especial nos ltimos 20 ou 30 anos, em
especial os relacionados ao acesso terra, e que apontam para um extraordinrio
processo de mudanas na forma do aparecer poltico das populaes rurais, em sua
relao com o Estado brasileiro, nas propostas de organizao e nos laos que vm
sendo construdos com organizaes internacionais, permitindo a reapropriao de
maneira afirmativa do tema da globalizao57. O pressuposto o de que, se as aes dos
movimentos so locais, mobilizando grupos e demandas especficas, h que considerar
que h nelas dimenses que ultrapassam o local, porque de h muito nem os movimentos
sociais, nem as polticas pblicas so locais (embora tambm o sejam). Na verdade,
parece-me que a eficcia dos movimentos sociais tanto maior quanto mais conseguem
romper essa localidade, mas sem deixar de falar dela e para ela.

Mudanas recentes: formas de insegurana e risco no meio rural brasileiro


No Brasil, processos de modernizao da produo agropecuria, j embrionrios
desde a dcada de 50, aceleraram-se nos anos 70, produzindo profundas mudanas, que
resultaram em insegurana e risco para populaes e modos de vida. Embora a
instabilidade tenha sido, ao longo de nossa histria, uma marca das populaes rurais, o

57

Refiro-me, em particular, ao lema da Via Campesina: Globalicemos la lucha, globalicemos


la esperanza!

211

novo ritmo alterou sua qualidade. A bibliografia disponvel tem insistido na importncia
desses fenmenos. Apoio estatal pesquisa agropecuria, crdito farto e barato,
concesso de terras pblicas a grupos empresariais, bem como incentivos fiscais para
ocupao de reas novas resultaram no aumento de ndices de produtividade, introduo
de novos cultivos, incorporao ao processo produtivo de reas antes consideradas
imprprias para a agricultura58.

Ao longo desse processo, as atividades agrcolas

incorporaram-se s cadeias industriais, tanto montante (produo de mquinas e


sementes, por exemplo), quanto jusante (na transformao do produto), tornando a
agropecuria apenas uma parte de complexos produtivos, conhecidos como
agronegcio.
A essas mudanas correspondeu a expropriao dos que viviam como colonos
ou moradores no interior das grandes unidades produtivas

59

. Esses trabalhadores

passaram ou a viver nas periferias das pequenas cidades do interior, retornando ao


trabalho agrcola de forma intermitente e eventual; ou migraram para as grandes cidades,
em busca de trabalho ou ainda procuraram terras livres, buscando se estabelecer nas
fronteiras agrcolas como produtores autnomos, sob a forma de posseiros. Palmeira e
Leite (1998:112), criticando a ligao automtica entre expropriao e modernizao
e/ou proletarizao, afirmam que:

(...) o que a mecanizao, a criao de uma infra-estrutura custosa (da qual a


irrigao o melhor exemplo), e a utilizao sistemtica dos chamados
insumos modernos, bem como os padres gerenciais centralizadores que
introduzem, vo fazer criar, para alm da impossibilidade estrutural de
restabelecimento dos contratos tradicionais provocada pela expropriao, uma
limitao de ordem tcnica (...). Sendo um processo que envolve luta, a
expropriao no tem um resultado certo e, em determinadas circunstncias, a
ruptura das relaes sociais tradicionais a condio mesma para que o
trabalhador dependente transforme-se num campons autnomo, mesmo que
em condies precrias e por pouco tempo.

58

Graziano da Silva, 1982 e 1995; Delgado, 1985; Palmeira e Leite, 1998, entre outros.
Designaes utilizadas para nomear, respectivamente, trabalhadores das fazendas de caf e
de acar. Com caractersticas diferenciadas regionalmente, havia vrios aspectos em comum, como
a residncia no interior da propriedade, acesso a um lote de terra para cultivo de alimentos, trabalho
familiar no produto comercial, trabalhos gratuitos na conservao de cercas, caminhos internos etc,
dependncia pessoal em relao ao proprietrio da terra.
59

212

Como se ver mais adiante, o processo de expropriao implica mltiplas


possibilidades, uma das quais seria a revitalizao da luta pela terra, com uma forte
participao dos expropriados nas dcadas seguintes.
A modernizao tambm atingiu populaes que viviam no entorno das grandes
unidades como pequenos agricultores: estes passaram a viver sob a presso dos grandes
proprietrios que necessitavam ampliar seu estoque de terras e que tornavam sua
permanncia invivel, quer procurando comprar suas parcelas, quer se apropriando de
parte de suas condies de sobrevivncia, como o caso, por exemplo, de reas de
chapadas, antes destinadas ao pastoreio em comum, transformadas em reas destinadas
a plantios voltados exportao ou a fins industriais (celulose, siderurgia, por exemplo).
Os lavradores ficavam assim apenas com reas onde se praticavam atividades agrcolas
para subsistncia e para mercados locais, mas que se tornavam inviveis pela ruptura do
sistema agrcola em que se inseriam. Outra vertente foi o avano dos grandes capitais
sobre reas de floresta ou de ocupao mais rarefeita, em especial na regio Norte,
traduzindo-se em forte presso sobre populaes indgenas e sobre posseiros que
estavam alocados em suas vizinhanas, vindos de outros processos de expropriao em
busca de terras livres. Em outras regies ainda, a transformao abrupta de processos
produtivos deu-se pela implantao de pastagens para criao de gado bovino, como foi
o caso dos seringais nativos do Acre, abandonados por dcadas pelos seringalistas, mas
onde se mantinha uma explorao extensiva de borracha por seringueiros que
permaneceram nas suas colocaes.
O processo de modernizao tambm se imps a reas em que predominavam
agricultores familiares, plenamente integrados ao mercado, mas que foram levados ao
cultivo de um nico produto, abandonando as tradies policultoras que os marcaram
por geraes. Essas mudanas, a mdio prazo, implicaram numa profunda diferenciao
social e, em diversos casos, na perda (para os bancos) ou na venda da terra, cujos preos
estavam em constante elevao, para fazendeiros interessados em ampliar seus cultivos
ou mesmo para deix-la valorizar-se.
Como pano de fundo desses processos estava a valorizao das terras, a
introduo de novos cultivos como a soja (de incio, no sul do pas); programas de apoio
a outros produtos (Pro-lcool); e a crescente integrao da produo s agroindstrias,

213

como o caso das frutas (uva, pssego, tomate etc); de pequenos animais (aves, porcos)
ou dos gros (milho, soja, plantios florestais).
Esse conjunto de mudanas gerou situaes de extrema vulnerabilidade para as
populaes do campo que, mais do que nunca, tambm passaram a ser vistas sob a
marca do atraso ao mesmo tempo, evidenciando a precariedade das condies de
vida nas reas rurais -, e como portadoras de um modo de vida a ser superado pelos
padres modernos e urbano-industriais de produo e comportamento. Mas que tambm,
do ponto de vista que interessa nossa argumentao neste texto, geraram formas
generalizadas de resistncia, que provocaram profundas mudanas no meio rural
brasileiro.
As resistncias eram localizadas, com ou sem apoio sindical, sendo mais notrios
os casos das lutas dos seringueiros no Acre contra a transformao das matas nativas em
pastagens; a resistncia contra a construo de barragens para usinas hidroeltricas tanto
no Sul (Itaipu), como no Nordeste (Itaparica) ou no Norte (Tucuru); de posseiros, em
especial em reas onde era mais forte a presso dos grandes capitais pela terra (Par, por
exemplo); de pequenos agricultores contra as formas de subordinao s agroindstrias
(nos estado do Sul); de agricultores que, nesse processo, perderam suas terras e passaram
a lutar para ter acesso a ela (em diversos pontos do pas).
Embora o sindicalismo rural, em diversas localidades e em sua instncia nacional
(Contag), procurasse responder ao que ocorria fazendo denncias aos poderes pblicos,
mostrou-se frgil para fazer frente ao processo avassalador em curso. Frente a isso,
grande parte desses processos de resistncia se verificou num contexto de represso, e
contando com o apoio da Igreja.

No presente artigo, quer a partir de pesquisas que vimos desenvolvendo sobre


assentamentos rurais (Medeiros e Leite, 2004; Leite et allii, 2004) ou sobre movimentos
sociais rurais no Brasil contemporneo (Medeiros, 2002; 2003; 2006 e 2007), quer de
estudos feitos por outros autores, buscamos mostrar o significado dessas resistncias no
aparecimento de novos sujeitos, constituio de identidades e experincias produtivas.
Tambm procuramos evidenciar como, em diversas situaes, essas lutas produziram
efeitos locais e, simultaneamente, para alm dos locais onde se deram, provocando quer

214

mudanas institucionais e legais, quer articulaes polticas mais amplas. Passaram


assim a colocar em xeque no apenas a situao de carncia vivida por um ou outro
grupo em particular, mas as prprias bases do modelo de desenvolvimento em curso.
Com isso, o rural passa a disputar socialmente novos significados, revigorando as
resistncias locais, as tradies, ao mesmo tempo em que essas populaes, articulandose entre si e com lutas globais, passaram a veicular novas propostas e utopias.

As formas da resistncia
Desde o final dos 70, o cenrio poltico brasileiro vem sendo marcado pela
emergncia de uma enorme diversidade de organizaes que, falando em nome de
diferentes segmentos de trabalhadores, tem colocado o acesso terra como um tema
central60. So atores envolvidos nesse processo (muitas vezes com disputas entre si),
tanto os que construram a identidade sem terra, como tambm trabalhadores que,
mesmo que de forma instvel, j tinham acesso a esse recurso, produziam, passaram a
ser ameaados de expulso e resistiram a sair. o caso de moradores, foreiros,
seringueiros, quilombolas, dos que se beneficiavam de reas de uso tradicionalmente
coletivo, posseiros, enfim uma enorme gama de situaes cuja marca comum a
ausncia de ttulo de propriedade, gerando situaes de instabilidade e risco, em especial
quando se acelerou a mercantilizao da terra.61 A possibilidade de nomear essas
situaes como formas especficas de conflito e de produo de identidades por si s j
indicativa da complexidade do processo em curso.
Os conflitos presentes no campo so, em sua origem, pontuais, com uma
referncia direta s condies de vida e trabalho e reivindicaes de carter bastante
localizado: trata-se no da luta por terra em geral, mas do investimento em permanecer

60

Toda periodizao sempre oferece riscos. No tema em pauta, mais ainda, uma vez que ainda est
para ser sistematizada adequadamente a amplitude dos conflitos que recortaram o meio rural nos anos 70.
61
Embora desde a Lei de Terras de 1850 constituam-se as condies legais para a transformao da
terra em mercadoria, at hoje persistem, embora cada vez mais minoritrias, situaes de uso desse bem
sem a mediao da compra. Jos de Sousa Martins, em sua extensa obra, tratou de diferenciadas
manifestaes desse processo e de suas implicaes tanto econmicas, quanto, principalmente, sociais e
polticas. Ver, entre outros, Martins, 1980, 1981 e 2002.

215

numa determinada parcela, onde esto suas lavouras, sua casa, seu grupo social de
referncia, sua comunidade. Foi essa a base de resistncia de posseiros no Par (Assis,
2007; Magalhes, 2003), dos seringueiros no Acre (Paula, 1991), de foreiros na
Paraba (Novaes, 1997), ou de lutas pelo acesso ao uso comum de terras, como no caso
das quebradeiras de coco de babau (Almeida, 2006; Andrade, 2005), ou ainda de direito
de permanncia em terras tradicionalmente cultivadas, como no caso dos quilombolas.
Grosso modo, poderamos incluir, numa leitura sobre a centralidade da terra nos
conflitos do Brasil contemporneo, tambm pequenos proprietrios, de base familiar,
que, buscando crdito, seguro, melhores condies de comercializao de sua produo
ou de integrao com o agronegcio tambm esto lutando por se manter na terra, com
base num padro familiar de produo.
por meio da resistncia que essas populaes se fazem ver: as demandas locais,
de grupos delimitados, acabam por produzir o reconhecimento de determinadas
categorias, um reconhecimento que social e poltico.
Ainda na dcada de 70, situaes localizadas de mal-estar coletivo passaram a ser
catalizadas em especial pela ao de setores da Igreja, por meio das comunidades
eclesiais de base. Esse esforo resultou em iniciativas organizativas, muitas das quais
passaram despercebidas na sua poca, mas cujos resultados, de carter local (uma
tomada de sindicato por um grupo de oposio, uma ocupao de terra, uma resistncia
sada de terras h muito ocupadas etc.), foram se acumulando e produzindo novas
experincias, trocadas em encontros em parquias, por vezes em sindicatos. Ao longo
dessa dcada e da seguinte, uma multiplicidade de organizaes catalisaram essas
demandas e, a partir de sua manifestao local, transformaram-nas em articulaes mais
amplas. O Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra, organizaes de
seringueiros, de quebradeiras de coco de babau, de pequenos proprietrios etc, por
dentro da organizao sindical nos moldes existentes, disputando seus princpios ou
negando-os, criando novos formatos organizativos, alimentaram um processo de
transformao de enorme significado no campo brasileiro.
Essas prticas mostraram que o meio rural, em que pese o questionamento se ele
era residual ou no, se estava com os dias contados ou no, se era smbolo do atraso ou
no, era palco de intensas disputas polticas que ganharam, ao longo dos anos, crescente

216

visibilidade. Essas disputas indicam ainda a pouca eficcia explicativa de modelos


analticos que propem destinos inexorveis ou que no conseguem perceber os
significados histricos que resistncias localizadas podem assumir. Alm disso, a
dimenso em grande medida conservadora dessas lutas (dinamizadas pelo apego no
terra em geral, mas a um lote concreto; s relaes locais, a modos de vida tradicionais),
acaba se encontrando com crticas socialmente elaboradas ao modelo produtivista
hegemnico, invertendo os sinais do que se concebe como atrasado ou como moderno.
Para entender essas resistncias, no entanto, necessrio pensar em diversos
processos entrelaados. Um deles o de reconhecimento de novos sujeitos e identidades.
Como aponta Silva (2000:126-7), comentando a teoria do reconhecimento de Axel
Honnet:

(...) na medida em que experincias negativas deixam de expressar apenas


o infortnio de indivduos isolados e passam a expressar a experincia
compartilhada de muitos outros, emerge o potencial para uma ao coletiva
voltada para o alargamento dos padres de reconhecimento. Mas tudo isto
depende dos recursos simblicos disposio dos movimentos sociais.
Porque, por meio desses recursos, os movimentos sociais podem mostrar que a
experincia de desrespeito tpica de todo um grupo de pessoas e, com isso,
ajudar a estabelecer as condies culturais para a resistncia e a revolta.

No caso dos trabalhadores do campo, esses recursos so encontrados tanto na


concepo de reforma agrria, vinculada pelos sindicatos e respaldada nos princpios do
Estatuto da Terra, quando naquela difundida pela Igreja, iluminada por releituras
bblicas luz da Teologia da Libertao. A Bblia e a lei serviram, pois, como princpios
legitimadores da luta. Por meio deles e de uma intensa disputa simblica, procurou-se
trazer uma imagem de determinadas categorias e grupos, antes invisveis, que emergiram
na cena poltica como portadores de demandas e que passaram a falar a linguagem dos
direitos que, progressivamente, se contrapunha do favor.
Como j reiterado, esses processos foram nucleados por organizaes que
fizeram e fazem a mediao entre as carncias cotidianas e as bandeiras polticas e metas
no mais das vezes elaboradas em outros espaos sociais, mas cuja eficcia poltica e
simblica depende de uma traduo plausvel. De tal forma que essas bandeiras possam

217

minimamente espelhar as agruras e, ao mesmo tempo, oferecer alternativas tangveis,


dotadas de sentido. Assim, a prpria possibilidade de reconhecimento e visibilidade das
lutas no campo se d no entrecruzamento do local com o nacional e, em alguns casos,
com o global.
Ao longo dos anos 80/90 e no incio do sculo XXI, esse processo teve efeitos
objetivos: a aprovao de uma linha especial de crdito para agricultura familiar; o
reconhecimento desse segmento como grupo social com um lugar definido e demandas
especficas e, mais recentemente como profisso. Ao lado disto, o reconhecimento, pelo
Estado, da legitimidade da luta por terra, expresso na intensificao do ritmo de
realizao de assentamentos rurais, a criao de reservas e assentamentos extrativistas num esforo de juno da preservao ambiental com a manuteno das condies de
subsistncia das populaes que vivem nas florestas; a constituio de novos modelos de
assentamentos, levando em conta necessidades locais (assentamentos sustentveis do
Norte, por exemplo); reconhecimento de reas tradicionalmente ocupadas e das
populaes que nelas viviam, como o caso dos quilombolas, por exemplo. Enfim,
tornam-se visveis os efeitos das lutas polticas sobre o Estado que, por mais que
redefina as demandas desses grupos particulares e as ajuste a uma outra linguagem que
produto de outras disputas, tambm as reconhece e age sobre elas criando novos
patamares para essa mesma luta, na medida em que institui direitos. Ainda seguindo os
passos enunciados por Silva (2000), pode-se dizer que a luta por reconhecimento
amalgamou-se luta por direitos, no em geral, mas os direitos derivados do prprio
reconhecimento de grupos sociais e de identidades especficas.
Ao longo desse processo, produziu-se, pelo menos entre as diferentes
organizaes porta-vozes dos trabalhadores, um debate em torno do que significa
desenvolvimento, trazendo um conjunto de elementos, que apontavam para a percepo
de que desenvolvimento no um processo inelutvel, ao qual as vontades no se
contrapem, nem muito menos que feito pelas vontades, mas que produto de disputas
polticas e simblicas. Ou seja, nada est definido a priori. Temas novos entraram nessa
discusso, adjetivando-a, principalmente com termos sustentvel, eqitativo,
local, etc., e tirando o debate dos termos estritos do crescimento econmico. Ao
mesmo tempo, temas e identidades locais foram sendo progressivamente incorporados

218

nessas definies. No sem tenses (inclusive com concepes bastante comuns no


interior das organizaes porta-vozes dessas resistncias, que levam a pensar o mundo
em termos de categorias homogeneizadoras), a diferena, o diverso, o plural, ganharam
espao.62
Se essas lutas tiveram efeito sobre o Estado nacional e sobre projetos em disputa,
tambm provocaram mudanas sobre os espaos locais, criando novas interlocues e
alterando disposies de fora e disputas por poder.

Experincias das lutas pela terra


As lutas por terra no Brasil so produto de experincias diversificadas que
encontram frente desde o latifndio tradicional e em crise, a grilagem, at as modernas
formas de apropriao da terra para valorizao/especulao ou pelo que vem sendo
chamado de agronegcio. Na verdade, essa enumerao s faz sentido de uma
perspectiva didtica, uma vez que essas figuras se entrecruzam no tempo e no espao e
contam com redes de articulao e solidariedade dos que vem a defesa da propriedade
da terra como um princpio fundante.
Nos ltimos cinquenta anos, diversas organizaes representantes dos
trabalhadores do campo colocaram o tema da terra e da Reforma Agrria no centro de
suas demandas. Nas dcadas de 1950 e 1960, marcando os conflitos sociais que
antecederam o golpe militar de 1964, as Ligas Camponesas e as associaes de
lavradores tiveram um papel destacado. Ao longo dos Anos 70, em plena ditadura, a
Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) difundiu concepes
de direito terra e usou a legislao existente como base para suas reivindicaes. Sem
embargo, estas se faziam principalmente por meio de demandas ao Estado e constituam
o que Palmeira (1985) denominou via administrativa de orientao dos conflitos. Em

62

No incio dos anos 90, por exemplo, o lema unidade na diversidade foi adotado pelo
Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da CUT, que agregava as oposies ao sindicalismo
contaguiano. Hoje, o esforo poltico levado adiante pelo MST e Via Campesina, de ressignificar a
categoria campons no exclui o reconhecimento de que o termo um enorme guarda-chuva, capaz de
abrigar desde o pequeno proprietrio, at assentados, pescadores, ribeirinhos etc.

219

meados dos Anos 70, com a apario da Comisso pastoral da Terra, ligada Igreja
Catlica e com o objetivo de ser o porta-voz e apoio nas situaes de conflito que se
estendiam e se intensificavam no campo, cresceu o nmero de denncias sobre o
processo de expropriao em curso, assim como da insuficincia das formas de ao
preconizadas pela Contag. Ao final dos Anos 70, com o apoio da Igreja atravs da
Pastoral da Terra, iniciaram-se as ocupaes que conformaram a base do que logo seria a
organizao de luta pela terra mais conhecida do Brasil: o Movimento dos Trabalhadores
Rurais sem Terra (MST).
O surgimento do MST introduziu novos temas e questes e inaugurou um campo
de debates pela representao dos trabalhadores do campo, pelas concepes de reforma
agrria que englobavam tanto o sindicalismo rural sob a direo da Contag, como outras
organizaes que se multiplicaram, sobretudo a partir dos Anos 90. O MST patenteou
uma nova forma de luta: os acampamentos e as ocupaes, que se converteram na
maneira por excelncia que determinados grupos sociais tinham de expressar
sociedade suas demandas. Desde finais dos Anos 80, essa forma de ao se generalizou e
foi utilizada por diferentes vertentes do sindicalismo rural e outros grupos em luta pela
terra, que se denominaram a si mesmos movimentos (Sigaud, 2000; Rosa, 2004).
Como foi dito acima, embora o MST no seja a nica experincia digna de
ateno, quando se pensa a luta pela terra no Brasil contemporneo (e seus
desdobramentos no cenrio nacional), vamos explorar alguns aspectos das experincias
dessa organizao como forma de ilustrar algumas das reflexes que fizemos nas partes
anteriores deste paper, buscando ressaltar inovaes locais, sua importncia na
revalorizao dos espaos rurais e sua resignificao, alm das tenses decorrentes dos
encontros e desencontros que essa luta provoca.
Olhando a histria do MST da perspectiva da dialtica local/global, verificamos
que ele nasce de lutas locais. Na dimenso mais visvel das narrativas acadmicas e
polticas sobre sua origem, normalmente se coloca como momento inaugurador a
expulso de colonos que h algum tempo viviam na reserva indgena de Nonoai e que,
sem ter para onde ir, acamparam em terras desocupadas e que j haviam sido objeto de
desapropriao pelo governo estadual no pr-64. Uma srie de elementos acabou por
transformar essa experincia localizada num fenmeno bastante singular. Do conjunto

220

das famlias expulsas da reserva, parte se dispersou e outra foi abrigada pelo governo
estadual no Parque de Exposies de Esteio, de onde seriam encaminhadas para projetos
de colonizao nas regies Norte e Centro-Oeste do pas. Parte das que ficaram
dispersas iniciaram um acampamento em Encruzilhada Natalino e logo receberam apoio
da Igreja, atravs do padre do local. Como relata Marcon (1997), tomando como ponto
de partida o princpio de que a terra um dom de Deus para todos, a CPT ajudou a
deslegitimar o conceito de propriedade privada, utilizado para justificar a concentrao
de terra e contribuiu para o estabelecimento de novos pressupostos ticos, com base no
Direito e na legitimidade de acesso terra.
O trabalho da CPT foi fundamental para garantir a continuidade do acampamento
e sua crescente visibilidade. No entanto, no era essa a nica experincia de luta por
terra: elas eram inmeras nos estados do Sul, onde as terras se valorizavam intensamente
em conseqncia do processo de modernizao em curso. A Pastoral da Terra, com sede
em Gois, acumulava outras experincias de luta, de posseiros, de foreiros, com outro
formato, mas que tambm colocavam com centralidade o tema do acesso terra. Assim,
se as lutas eram particulares e localizadas, de alguma forma a ao da Igreja as tirava do
isolamento quando as articulava na caracterizao de uma questo agrria, definia os
adversrios para alm deste ou daquele proprietrio de terras; demandava a interveno
do Estado, questionava sua omisso e principalmente quando reunia trabalhadores de
diferentes regies e permitia a troca de experincias e a constituio de uma linguagem
comum. Nesses encontros, elaboraram-se diagnsticos, demandas, formas de luta.
Um dos efeitos mais visveis desse processo foi, cinco anos depois da experincia
de Encruzilhada Natalino, a formalizao do MST como organizao, num encontro que
j reunia representantes de diversos estados do Pas. Alguns anos mais tarde, o
movimento se propunha a uma abordagem nacional, a partir da exportao das
experincias sulinas, por meio da migrao de lideranas para diversos estados do pas,
onde eram outros os acmulos e trajetrias da luta por terra.
Esse foi o ponto de partida para uma espcie de nacionalizao do termo sem
terra, com o qual passaram a se identificar trabalhadores de diversos pontos do pas,
inclusive urbanos, dispostos a se engajar na luta pela terra. Novaes (1997), referindo-se

221

constituio da expresso campons como identidade poltica no incio dos anos 60,
no Nordeste, j apontava para a dimenso poltica da construo das identidades:

(...) naquele momento, a matria prima para a construo da identidade


poltica camponesa, no foi buscada apenas nas semelhanas de situaes de
trabalho ou de situao em relao terra. Neste nvel, a identidade englobou
a diferena, comportou a incluso de diferentes categorias de trabalhadores do
campo. Tambm no podemos dizer que a matria prima para a construo
desta identidade possa ser encontrada nos valores comunitrios pr-existentes.
No havia uma comunidade de valores partilhada e prvia, pronta para fazer
manifestar o ethos campons. (....) o enfrentamento e a delimitao de
espaos que esto na base do processo de construo da identidade campons.
(...) a definio social de campons , sobretudo, uma definio poltica. Ela
remete maneira pela qual os trabalhadores articularam e ordenaram
experincias sociais coletivamente vividas em um processo concreto de
confronto e diferenciao (Novaes, 1997: 54/5).

Desde ento, esse processo se complexificou e aprofundou, indo muito alm dos
encontros caractersticos dos anos 80: ele consolidou-se numa sofisticada organizao,
inovadora em relao a outras experincias existentes, difundindo quer propostas de
organizao da produo (e que deram origem a todo um sistema de cooperativas,
tratado mais adiante), quer por meio de organizaes formais voltadas formao,
envolvendo desde cursos de capacitao de lideranas e de tcnicos para atuar nos
assentamentos, at uma escola nacional de formao de lideranas (Escola Nacional
Florestan Fernandes). Tais iniciativas se, por um lado, tm um importante papel na
produo da identidade sem terra, como pertencimento ao MST e adeso a uma causa;
por outro, produzem lideranas e concepes que as deslocam de suas experincias
locais. Nesse processo, refletir sobre o local passa a ser mediado no apenas por essa
experincia vivenciada, mas por uma articulao estratgica entre o local e o nacional,
mediada por concepes histricas, avaliaes de conjuntura e apostas polticas do
Movimento como um todo.
As lutas por terra empreendidas desde o final dos anos 70 levaram constituio
de um nmero significativo de assentamentos rurais63. Tanto por seu crescimento
63
Convm lembrar que nem todos os assentamentos foram produto da luta do MST. H vrios que
foram resultado de lutas sindicais, da CPT etc. Por outro lado, em diversas regies, disputas polticas tm
gerado cises e a produo de outros movimentos, multiplicando as siglas (MLST, MCC, MLT etc).

222

numrico, como por sua visibilidade poltica, assentamentos e assentados se tornaram o


centro de uma disputa em torno da pertinncia da reforma agrria, natureza de seu
pblico, perfil das polticas pblicas que deveriam ser orientadas para esses ncleos etc.
Alm de alimentar polmicas sobre a importncia do que se vem discutindo no debate
acadmico e poltico, como desenvolvimento local e sustentvel.
Para o MST, a existncia desses assentamentos desde logo colocou a questo de
como organizar essas novas unidades criadas de forma a que elas se tornassem exemplo
das virtualidades contidas na reforma agrria e servissem como estmulos continuidade
da luta, mas tambm pudessem se tornar experimentos de novas formas de organizao,
que apontassem para novos arranjos sociais e formas de relacionamento, baseados na
cooperao e no na competio. Desde meados dos anos 80, pode-se dizer que mais do
que implantar um novo projeto produtivo, tratava-se para o MST de fazer experimentos
locais que fossem laboratrios de produo de novos homens e de um novo padro de
sociabilidade.
J no final dos anos 80, o MST comeou a experimentar nos assentamentos sob
seu controle a coletivizao da produo, procurando incentivar formas de organizao
que preservassem/construssem valores baseados na solidariedade. A diviso de trabalho
resultante era vista como um caminho para tornar mais densa a vida social nos
assentamentos. Fazia parte ainda da sua proposta a necessidade de, por meio da
explorao coletiva, obter facilidades no acesso a crdito e a adoo de tecnologias cujo
uso seria invivel em produes de pequena escala. Para viabilizar as exploraes
coletivas, foram implementados os laboratrios organizacionais de campo 64.
No entanto, desde o incio, houve muita resistncia dos assentados a essas
propostas. Diversos estudos de caso65, mostram um certo distanciamento entre o
momento da luta pela terra (agregador e construtor de um "ns") e o posterior, do
assentamento, onde se colocam questes concretas em torno da sobrevivncia, de como
64

Os laboratrios foram implementados com base nas teorias de organizao de Clodomir Moraes,
antigo dirigente das Ligas Camponesas e, durante seu exlio, nos anos 1970, consultor da FAO na Amrica
Central. DE acordo com Souza (2000), citando documentos do MST, para o Movimento o objetivo central
do Laboratrio constituir-se num aprendizado para a formao das cooperativas nos assentamentos,
acreditando que a profisso de agricultor desaparecer atravs da setorizao da produo, "uns vo estar
na lavoura, outros no setor de animais, outros no da horta, outros na cozinha, na creche, no setor de
formao, etc." (MST, 1993, p. 31).
65
Brenneisen, 2002; Cazella, 1992; Navarro, 2002, Souza 2000, entre outros.

223

produzir, construir a casa, reestruturar a vida. Esses dois momentos tm sido marcados
por tenses e conflitos entre as propostas do MST e o cotidiano dos assentados. Trata-se
de um tempo crucial em que a afirmao do ideal dos assentamentos como espao de
produo, cooperao, gestao de novas formas de organizao se confronta com as
histrias de que cada famlia portadora, com seus desejos, expectativas e projetos de
futuro.
Essas tenses, constitutivas da vida social, acabaram sendo apropriadas e
trabalhadas de diferentes maneiras. Do ponto de vista da histria do MST, h vrias
indicaes de que esses conflitos contriburam para reajustes de propostas, como forma
mesmo de sobrevivncia, uma vez que, se a organizao perde a capacidade de falar com
suas bases, de produzir uma traduo capaz de ser aceita, de seus anseios, ela corre um
srio risco de se deslegitimar e perder sua capacidade de representao 66.
A nfase em formas cooperativas de trabalho resultou na criao do Sistema
Cooperativista dos Assentados (SCA), para difundir e estimular a cooperao nos
estados onde o MST agia. Em 1992, formou-se a Confederao das Cooperativas de
Reforma Agrria do Brasil (Concrab), com base em quatro cooperativas centrais
estaduais (Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Esprito Santo). Passados quase
quinze anos de sua organizao, o SCA conta com mais 160 cooperativas distribudas
em diversos estados brasileiros e organizadas em centrais estaduais e na Concrab, a nvel
nacional. Atualmente, so trs os tipos de cooperativas: as de Produo Agropecuria
(CPA), de Prestao de Servios (CPS) e de Crdito. Paralelamente, h inmeros grupos
coletivos, semi-coletivos e associaes. Na viso do MST, mais do que uma forma de
organizao produtiva, as cooperativas ligadas ao SCA...

(...) devem ser uma ferramenta de luta para a conquista da reforma agrria e a
transformao da sociedade. O seu carter de luta deve se manifestar
internamente atravs da formao poltico-ideolgica, da mstica, da
capacidade de crtica e autocrtica e externamente atravs da participao nas
lutas do MST e da classe trabalhadora e das aes de solidariedade, com a
finalidade de romper com a lgica de excluso social dos trabalhadores
(www.mst.org.br/setores/concrab, acesso em 15/12/2005).

66

Representao aqui no pensada como um ato formal, mas como um processo de constituio
de atores polticos (Bourdieu, 1989).

224

No entanto, ao longo da histria do MST esse foi um dos principais pontos de


conflito, tanto maior quanto mais a organizao se expandia por outras regies,
portadoras de outras tradies histricas distintas. Se os modelos que enfatizam a
cooperao inspiram-se num formato fundado na racionalidade do empreendimento,
tendo em vista tanto as necessidades de reproduo do Movimento quanto a de se inserir
de forma consistente nos mercados locais e regionais, a realidade mostrou um forte
desencontro entre essa racionalidade e a que preside a tomada de decises no mbito das
famlias, regidas por princpios distintos. No por acaso, desde meados dos anos 1990,
nos cadernos de formao do MST e nos textos de seus principais idelogos encontra-se
uma forte preocupao com os valores, a cultura das suas bases. Da mesma forma,
cresceu a nfase sobre a importncia de organizao em ncleos e setores, na formao,
na discusso, na mstica como forma de sensibilizar e trazer os assentados para as
propostas, por caminhos que utilizam simultaneamente razo e emoo, disciplina e
coero.
Do ponto de vista dos assentados, nesse percurso foram se constituindo regras
mais ou menos rgidas de disciplina, afirmando-se hierarquias e produzindo-se um
permanente embate entre as normas impostas, o desejo dos membros do grupo, em suas
peculiaridades e os ganhos que as mtuas concesses podem trazer para a visibilizao,
reconhecimento, continuidade do grupo e obteno de ganhos, tanto materiais como
simblicos. Assim, no interior dos assentamentos vem se reproduzindo um conflito entre
saberes e experincias ali acumulados e a reproduo do pressuposto de que os
agricultores ainda no esto prontos para o que se deseja, levando a um confronto
entre os ideais do Movimento e as aspiraes individuais. No caso da proposta de
cooperao agrcola, ela acabou se mantendo principalmente entre grupos dotados de
experincias comuns anteriores, seja por serem membros de uma mesma famlia extensa,
seja por relaes de proximidade, muitas vezes constitudas nos acampamentos ou
mesmo antes. Isso indica que, para a implementao desse novo formato organizativo,
outros elementos se faziam necessrios, envolvendo redes de relaes pessoais e de
confiana mtua.
Nesse esforo mtuo de traduo, vrias possibilidades se delineiam. Os que
abriram mo de sua participao em cooperativas, insistindo no acesso a um lote

225

individual para trabalho com a famlia, passaram ou a trabalhar de forma totalmente


individualizada, ou com base em associaes com fins especficos, como o caso de
associaes de mquinas ou de cooperativas exclusivamente para venda de produtos
e/ou compra de insumos etc. Chama a ateno o fato de que, mesmo rompendo com
algumas das propostas do MST, muitos assentados atribuem a sua mudana de situao
ao dessa organizao (por vezes, traduzida na reproduo de uma relao
paternalista)67.
Em resumo, o modelo coletivizante foi sendo flexibilizado, para que o MST
mantivesse, pelo menos em parte, a fora da adeso que conseguiu durante a ocupao e
acampamento.

Pblico da luta por terra e desafios enfrentados

A reflexo sobre o significado dos movimentos sociais nas mudanas no plano


local impe olhar para os trabalhadores que se envolvem na luta por terra, pblico
bastante diversificado e portador de experincias, projetos de vida e estratgias
familiares tambm bastante distintas, como a bibliografia sobre o tema tem mostrado.
So trabalhadores que foram, em algum momento de suas vidas, proprietrios de terra,
mas acabaram perdendo-a; assalariados rurais j expropriados, vivendo de trabalhos
eventuais e habitando as periferias de pequenas e mdias cidades do interior do pas;
parceiros e arrendatrios em busca de maior segurana e de um patrimnio;
trabalhadores que h muito viviam afastados das atividades agrcolas e que se
dispuseram a voltar a elas levados pela falta de perspectivas de emprego permanente nas
cidades e por medo das condies de violncia comuns s periferias urbanas.
Esse conjunto diferenciado de pessoas vai para os acampamentos ou busca um
lugar nos assentamentos no s para se tornarem agricultores, mas tambm procura de
67

O documentrio Sonho de Rose, realizado por Tet Moraes expressa bem esse conjunto de
ambigidades internas aos assentamentos onde o MST tem hegemonia.

226

segurana, de um lugar estvel para viver, de moradia, de uma renda complementar a


outras atividades que exercem etc. Estamos longe de um campesinato clssico: trata-se
de uma multiplicidade de atores que a luta poltica busca tornar camponeses.
Os resultados no esto definidos unicamente pelo acesso terra, mas a partir de
um conjunto de elementos que se explicitam ao longo do tempo68. A literatura tambm
vem assinalando que a opo de acampar ou de ocupar terras no se realiza de forma
isolada, mobilizando indivduos atomizados, nem determinada por algo que se possa
chamar de uma tomada de conscincia poltica. Nesta deciso tm importncia redes
de amizade, parentesco, religio, fidelidades polticas anteriores etc., permitindo que se
supere uma leitura simplista das relaes entre as pessoas, pretensamente construdas
apenas pela racionalidade dos interesses e/ou da militncia (Sigaud, 2000; Rosa, 2004).
Perceber esse encontro de situaes diferenciadas, a complexidade das redes em
que os assentados esto imersos, os distintos projetos que convivem em um
assentamento, a existncia de grupos com laos anteriores entre si, fundamental para
captar a densidade do processo de construo social que neles tem lugar e os conflitos
que emergem. A bibliografia tem mostrado que, nesse contexto, a prpria hegemonia das
organizaes presentes no momento dos acampamentos e das ocupaes posta prova,
j que nem sempre as propostas dos mediadores coincidem com os desejos que eclodem,
uma vez garantido o acesso terra. O mesmo se pode dizer das diretrizes da burocracia
estatal, que busca criar um determinado modelo de produtor, mas nem gera as condies
adequadas para sua viabilizao, nem pode administrar a complexidade das relaes
envolvidas nos processos em curso no plano micro social.
Um olhar sobre o cotidiano dos assentamentos mostra diversas ordens de
constrangimentos, dificultando que a utopia da nova sociedade proposta pelas
organizaes de representao seja alimentada de forma continua, tendo que passar pelos
problemas provocados pelos conflitos derivados da superposio de diferentes
hierarquias de poder. A literatura sobre assentamentos prdiga na anlise de
divergncias internas, grande parte delas fundadas na resistncia de muitas famlias em
aceitar as novas regras (tanto as trazidas pelos organismos do Estado, como pelas

68

So relativamente recorrentes casos de abandono de lotes ou mesmo de venda. Para uma


aproximao desse fenmeno, tanto quantitativa como qualitativa, ver Bruno e Medeiros (2001).

227

organizaes de representao) que, muitas vezes, se confrontam com as experincias


acumuladas anteriormente.
No entanto, em que pesem as disputas entre propostas distintas, o recorrente
desencontro entre os desejos dos trabalhadores, imersos no seu cotidiano, e as propostas
das organizaes e das agncias estatais, foram mltiplos os efeitos dos assentamentos
no s no plano nacional, mas tambm, e talvez principalmente, no plano local. A
seguir, com base nas pesquisas que coordenamos (Heredia et allii, 2004; Medeiros e
Leite, 2004), apresentamos uma breve sntese desses efeitos.
Os assentamentos foram realizados em diversos pontos do pas, embora
distribudos de forma diferenciada segundo as regies. Em termos nacionais, no perodo
entre 1964 e 1994, foram assentadas 218.534 famlias. Entre 1995 e 2002, 579.733.
Entre 2003 e 2005, 245.100.69 Ou seja, cerca de um milho de famlias foram atingidas
por programas de acesso terra.70 H uma acentuada concentrao de famlias
assentadas na regio Norte, indicando uma tendncia, que se mantm ao largo do tempo,
de realizar assentamentos em reas de fronteira, no mesmo esprito que guiou os projetos
de colonizao dos anos 70. Entretanto, na dcada de 90, cresceu o nmero de famlias
assentadas na regio Nordeste, fruto da conjugao de dois fatores: a crise dos cultivos
de exportao tpicos da regio (cana de acar e cacau) e entrada do MST,
aproveitando-se do potencial gerado pela crise para organizar famlias para a ocupao
de terras (Leite et . allii, 2004). Nas regies Sudeste e Sul, os altos preos das terras
tornaram muito lento o ritmo dos assentamentos, dadas as dificuldades de proceder a
desapropriaes. Apesar do aumento de sua quantidade, a criao de assentamentos no
gerou mudanas no quadro de concentrao da propriedade da terra no mbito nacional,
estadual, ou mesmo nas regies em que se inserem. Quando muito, produziram
alteraes em municpios onde sua concentrao era maior, como o caso do Pontal de
Paranapanema, em So Paulo (Bergamasco et al., 2004); do Sudeste do Par (Heredia et
69

Segundo dados do MDA/ Incra. At o momento em que finalizamos a redao da presente


verso, ainda no estavam oficialmente disponibilizados dados de 2006.
70
Esse nmero polmico uma vez que, nos ltimos 10 anos, no houve concordncia entre
governo e organizaes representativas de trabalhadores sobre o nmero real de famlias assentadas.
Durante o governo FHC, uma das crticas era de que o governo considerava como famlias assentadas a
capacidade de assentamento das terras desapropriadas. No governo Lula, a crtica foi ao fato de se
considerar como assentadas famlias que j estavam na terra, muitas vezes em situaes de conflito, e cuja
situao foi regularizada. De toda forma, para nosso interesse aqui, o que importa assinalar so os efeitos
das lutas sobre a ao governamental, que reconheceu o conflito e o solucionou por meio do acesso terra.

228

allii, 2004); da regio canavieira nordestina (Heredia et allii, 2004). No entanto, no so


insignificantes seus efeitos.
Um dos mais importantes efeitos da luta pela terra refere-se dimenso
produtiva, importante argumento poltico sobre a eficcia da reforma agrria e da
validade de se investir em tal tipo de poltica pblica, em uma situao de escassez de
recursos. Assinalar a dificuldade dos assentamentos para se integrar lgica mercantil
tem sido um dos argumentos prediletos dos que defendem a tese de que eles representam
um desperdcio de recursos. Os dados das pesquisas disponveis, no entanto, constituemse em fortes indicadores de que muitos assentamentos vm ativando a vida econmica
em regies antes estagnadas, diversificando a produo, introduzindo novos cultivos, em
especial quando se tratava de reas tradicionais de monoculturas ou de pecuria
extensiva. Gera-se ali uma produo que, normalmente, no contabilizada nas
estatsticas oficiais, j que pequena e nem sempre passa por mecanismos formais de
comercializao. Mas nem por isso menos importante quando se presta ateno a seus
efeitos na ativao e diversificao do comrcio agrcola local, no enriquecimento da
dieta alimentcia, na recomposio de solos desgastados pela monocultura ou pela
pecuria. Em que pese o uso predominante dos canais tradicionais de comercializao,
com a presena frequente dos atravessadores, que retm a maior parte dos ganhos, so
diversas as experincias de cooperativas de produo e comercializao que, em alguns
casos, vm mostrando-se mecanismos eficazes de garantia de melhores resultados
econmicos para os produtores e de exerccio de autogesto (Heredia et alli, 2004;
Medeiros e Leite, 2004).
A condio de assentado possibilitou a essa populao, na maior parte dos
casos pela primeira vez na vida, o acesso a crdito para produo, por mais que essa
integrao ao mercado financeiro esteja marcada por um conjunto significativo de
dificuldades

(entraves

burocrticos,

demora

no

recebimento

dos

recursos,

endividamento). O volume de crdito mobilizado em funo dos assentamentos tem


repercutido no comrcio local, em especial nas pequenas cidades, dinamizando-o pelo
aumento da demanda de instrumentos agrcolas, insumos, sementes, material de
construo, etc.
Os assentamentos tambm vm criando oportunidades de trabalho agrcola e no

229

agrcola. A implementao dos projetos, de forma geral, possibilitou, para uma


populao que no momento anterior vivia uma instvel e precria insero no mundo do
trabalho, a centralizao de suas estratgias de reproduo familiar no prprio lote,
embora na maioria dos casos, recorrendo a outras fontes de renda complementares e
trabalho fora do mesmo (pequeno comrcio, construo civil, trabalhos domsticos etc.).
Desta forma, a renda das famlias produto de uma complexa combinao de diferentes
contribuies, sendo a proveniente das atividades do lote uma delas, embora, na maioria
das vezes, a mais importante. As situaes estudadas tambm oferecem pistas para uma
reflexo mais profunda sobre o significado dos assentamentos rurais, em especial nas
reas mais urbanizadas, com disponibilidade de estradas e facilidade de transporte: mais
que recriar um modo campons de vida, os assentamentos esto caminhando para formas
de fuso entre atividades urbanas e rurais, agrcolas e no agrcolas, revelando
estratgias de insero no mercado de produtos e trabalho que se diferenciam de uma
srie de idealizaes correntes sobre o que significam os assentamentos rurais e trazendo
dificuldades relacionadas tanto a muitas das propostas de suas organizaes de
representao, como formulao de polticas pblicas.
Nesse processo, os assentados, em geral portadores de um passado de
pauperizao e carncias, tornaram-se bastante dependentes dos recursos pblicos. Para
alm desse histrico pessoal, as reas objeto de interveno tambm so, no geral,
marcadas pela falta de infra-estrutura (estradas em condies inadequadas para escoar a
produo, dificuldades de transporte, ausncia de energia eltrica, de saneamento bsico,
algumas vezes, dificuldades at mesmo de acesso gua potvel), pela dificuldade de
acesso a escolas e servios de sade, pela precariedade na assistncia tcnica e no apoio
produo. Este fato tem consequncias mltiplas. Por um lado, a capacidade de
pressionar/negociar dos assentados torna-se fundamental para que os recursos sejam
destinados aos grupos e cheguem no momento adequado para viabilizar a semeadura, o
escoamento da produo, a construo de infraestrutura e outras atividades, o que torna
esse contingente dependente das organizaes envolvidas com o assentamento,
dificultando rupturas radicais com elas, apesar de contextos de conflitos e divergncias.
Desta forma, para as organizaes envolvidas na luta pela terra, em especial o MST,
investir nas negociaes/presses polticas para viabilizar os assentados, tambm uma

230

condio para a continuidade da prpria luta pela reforma agrria, tanto no plano
imediato, como para justific-la frente sociedade, tendo em conta os custos financeiros
e inverses polticas que ela representa. Por outro lado, os assentamentos se tornam um
espao propcio para a reproduo dos tradicionais laos de clientela tambm com os
polticos locais, que entram na disputa por trazer beneficios a essas unidades.
Os assentamentos se converteram em uma alternativa para um conjunto de
pessoas que elegem o acesso terra como possibilidade de vida e que teriam escassas
oportunidades de insero no mercado de trabalho formal: tratam-se de famlias com
escolaridade bastante baixa ou nula, descapitalizadas do ponto de vista econmico e cuja
insero no mercado de trabalho, urbano ou rural, encontrava srias dificuldades. Essa
situao de precariedade implicou inclusive a ruptura de laos familiares, ocasionando
migrao para outros municpios ou regies em busca de melhores oportunidades. Os
assentamentos parecem estar atuando, em alguns casos, como mecanismos de
recomposio dessas famlias, tanto contribuindo para a reconstituio de laos antes
desfeitos ou ameaados pela necessidade de migrao de filhos, pais, irmos, em busca
de alternativas de sobrevivncia, como tambm atuando como uma forma temporria de
amparo para familiares em situao precria (Heredia et allii., 2004).
A maior estabilidade e as possibilidades de reordenamento das estratgias de
reproduo familiar, em geral resultaram em uma melhora das condies de vida dos
assentados, aumentando sua capacidade de consumo, no s de gneros alimentcios,
mas tambm de bens em geral, como roupas, calados, mveis, eletrodomsticos etc.
Com isto, acaba havendo um impulso para o comrcio local, tendncia que se acentua
nos casos de municpios com elevada concentrao de assentamentos.
A contribuio econmica dos assentamentos, as formas de sociabilidade e
organizao que neles tiveram lugar levaram a que, em muitos lugares, os assentados
conseguissem obter o reconhecimento social e poltico ante os demais grupos sociais,
superando uma tenso que aparecia inicialmente, muitas vezes marcada por uma viso
de que eram forasteiros ou agitadores (especialmente nas reas onde os
assentamentos foram o resultado de acampamentos e ocupaes de terra).
As investigaes citadas mostraram tambm que eles passaram, em alguma
medida, a contar no jogo poltico local. De alguma maneira, a experincia da luta por

231

terra e a organizao que ela supe, a capacitao poltica comum principalmente entre
aqueles ligados ao MST, promoveram o encontro entre trabalhadores e a luta por
direitos, produziram lderes, impuseram novas iniciativas polticas 71.
A constituio de um assentamento (em diversos casos, de mais de um
assentamento no mbito de um mesmo municpio ou regio), tende a introduzir novos
elementos e agentes sociais que ocasionam alteraes nas relaes de poder. Tratando-se
de reas de conflito fundirio, seja envolvendo resistncia ou ocupao de terras, o
simples fato de ocorrer uma desapropriao e um assentamento significa o
reconhecimento do conflito por parte do Estado, o que se concretiza em sua interveno
mediante desapropriao. Com isto, ocorrem mudanas nas relaes locais, visto que ela
envolve graus diferenciados de negociao com o proprietrio que pode ou no ser
membro da elite local, mas que, de qualquer forma, resulta em uma cunha que se insere
nas relaes at ento prevalecentes. Diversas agncias pblicas, estatais ou no,
dirigidas implantao e viabilizao dos assentamentos passam a atuar na regio. Isso
particularmente visvel nos municpios menores, onde os assentados alcanam maior
importncia relativa e onde a crise econmica mostrou facetas extremamente perversas.
Nessas situaes, o aparecimento de novos atores, a disputa poltica que se produz em
torno da representatividade populacional (e eleitoral) dos assentados, fazem com que sua
presena promova reestruturaes de relaes que precisam ser melhor conhecidas e
discutidas. Estas reestruturaes alcanam inclusive reas de agricultura familiar, que
vm incorporando rapidamente algumas das experincias reivindicativas e organizativas
dos assentamentos, tais como associaes e cooperativas.
A entrada de novos agentes e a realocao de trabalhadores, muitas vezes de
outros municpios, por si s criam uma disputa em torno de quem deve ser assentado,
que prioridades estabelecer, etc. So diversas as menes a situaes em que, no caso de
uma desapropriao, prefeitos reivindicam lugar para os trabalhadores sem terra de seu
municpio. Com essa interveno, os laos tradicionais de patronagem muitas vezes
podem ser questionados ou reestruturados sobre novas bases, tornando-se o
assentamento um espao importante no sentido de questionar sua resistncia, promover

71

Segundo Heradia et allii (2004), embora s 8% dos entrevistados tivessem feito curso de
capacitao, 80% dos que participaram de atividades desse tipo o fizeram aps a chegada ao assentamento.

232

sua ruptura, criar novos laos ou, em algumas circunstncias, fortalec-los.


Na bibliografa so relatados numerosos casos de assentados que disputaram
cargos de vereadores e mesmo prefeituras, que entraram nas disputas sindicais, que
comearam a participar de conselhos de diferentes tipos, como cooperativas locais,
associaes, alm de projetarem-se como lderes do MST para alm do mbito local.
Atuar nestes espaos significa ter poder de falar pelos e para os assentados e,
consequentemente, buscar ser ouvido/legitimado por eles e pela sociedade. Ou seja, so
formadores de opinio que, de uma ou outra forma, tiveram e tm importncia
fundamental na constituio dos interesses desse segmento social e para seu
reconhecimento social. So cargos que representam tambm a possibilidade de disputar
com estas mesmas elites em torno do que quer dizer estar do lado dos assentados ou
forando-as a justificar suas posies contrrias, trazendo o assentamento para o centro
do debate poltico local. Isto particularmente visvel nas reas onde forte a presena
do MST, pela capacidade que esta organizao tem de formar lderes e capacit-los para
o debate poltico e econmico. Mais especificamente, pode-se dizer que esta entidade ,
ela mesma, efeito da constituio dos assentamentos.
Sob esta perspectiva, o que est em jogo a prpria legitimao da ao sobre os
conflitos de terra frente sociedade: atuar sobre eles por meio da represso ou da ao
que a incorpora como reivindicao legtima, orientar recursos, receber para
conversar/negociar as organizaes que se declaram porta-vozes das demandas dos
trabalhadores, so diferentes facetas do debate poltico. Suas vicissitudes acabaram por
produzir tambm o reconhecimento e a legitimao do repertrio de aes que se gera
nesta disputa, fazendo dos acampamentos e ocupaes uma forma de ao estimulada
sempre que os governos se mostrem reticentes quanto demanda por terra, reproduzindo
os ciclos de mobilizaes e, assim, mantendo o lugar da luta por terra no imaginrio
social.

Consideraes finais
Pode-se olhar os processos que se verificam no meio rural brasileiro sob uma
dupla perspectiva: por um lado, o reconhecimento que a luta pela terra vem impondo;

233

por outro, os conflitos cotidianos no interior dos assentamentos que revelam a vitalidade
desse universo que est sendo criado e que repe, dia a dia, os dilemas da representao
poltica e do sequestro da palavra que s vezes a acompanha. Nessa complexidade cabe
situar as formas de ao que buscam superar as diversas formas de expropriao
presentes na sociedade brasileira. Essa possibilidade abre caminho para que se possa
pensar, sem idealizaes, a luta pela terra como um espao privilegiado para entender os
processos que avanam para um questionamento da situao de pobreza como um
fenmeno poltico, buscando seu enquadramento num espao tambm poltico.
De forma direta e indireta, a demanda pela terra, os assentamentos e as
organizaes que lhes do voz e os preparam apresentam, no debate poltico, alternativas
possveis de bens produtivos, de formas de organizao social e de reordenamentos dos
lugares sociais.

Estas se articulam com outros temas e questes, tais como a

conservao ambiental, a qualidade dos alimentos produzidos ou os modelos


tecnolgicos utilizados. Ademais, pem em questo um determinado modo de
construo e reproduo da vida nas cidades, transportando o eixo do debate de uma
questo pensada em si mesma, para uma reflexo sobre os modelos de desenvovimento
onde o rural e o urbano so faces de uma mesma moeda.
Finalmente, preciso ressaltar que essas lutas produziram mltiplas articulaes
e permitiram reforar e ampliar os horizontes utpicos. No caso do MST, por exemplo,
so muito fortes os laos com a Via Campesina, que projeta lutas em torno da defesa das
formas camponesas de viver e produzir, articulando as potencialidades desse modo de
vida com a possibilidade de oferecimento de alimentos de qualidade, de manuteno da
diversidade cultural etc. No por acaso, nessa articulao que se fortalece a luta contra
as sementes transgnicas, erigidas como smbolo de um modelo produtivo globalizante e
massificador.

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237

_______________________________________________________________________
__

Uma economia para reconstruir a dignidade humana e preparar outra


sociedade
Jordi Garcia Jan

Ignoramos como ser o mundo dentro de 30 ou 40 anos, porm sabemos que ser
muito diferente daquele que conhecemos hoje. Seja como for, ele dever ter encarado
alguns dos maiores desafios que a humanidade j teve pela frente: as conseqncias da
mudana climtica, o esgotamento da principal fonte de energia (o petrleo) e a
necessidade de acolher os 2,5 bilhes de pessoas excedentes (passando dos 6,5 bilhes
atuais para os 9 bilhes que possivelmente a populao alcanar em meados deste
sculo). Alm disso, estes desafios insustentveis acontecem em um perodo de crise do
sistema-mundo moderno, que nos deparamos com o declnio da potncia hegemnica
mundial (os EUA) diante de adversrios no ocidentais (China e outros estados
asiticos), o despontar de uma nova crise econmica que pode ser desencadeada por
vrias causas (a no sustentabilidade do dficit na balana comercial norte-americana, a
exploso de novas bolhas financeiras e/ou imobilirias, o encarecimento do preo do
petrleo, etc.), e um contexto de guerra global permanente e de crescente desigualdade
social, o que acarreta populaes suprfluas, grandes fluxos migratrios, bem como
pobreza e excluso. Nos encontramos, pois, s portas de um perodo especialmente
conturbado que pode nos conduzir a um cataclismo social no mundo todo ou, inclusive,
ao suicdio como espcie.
So poucos os que duvidam da relao direta entre o fato de a humanidade ter
chegado situao limite e o modo pelo qual produzimos e distribumos os bens que
servem para satisfazer nossas necessidades. Isto , a questo est relacionada
economia, na sua verso substantiva, tal como nos ensinou Polanyi, e mais precisamente
238

economia capitalista. A utopia liberal do mercado auto-regulado veio a ser, no


momento de sua realizao, uma doce iluso (pois nunca o mercado foi auto-regulado,
como pregavam os neoclssicos), ou melhor, um pesadelo. O capitalismo no foi capaz
de satisfazer as necessidades materiais mais bsicas da populao (mais de 1,1 bilho de
pessoas sobrevivem com menos de um dlar por dia; 1 bilho no dispem de gua
potvel...), nem h previso de que consiga faz-lo (dados de 2003 revelam que 54
pases eram ainda mais pobres naquele ano que em 1990). Desde o perodo neoltico,
nunca estivemos to perto de nossa extino como espcie. Nunca existiram tantas
pessoas morrendo de fome, nem um muro to intransponvel entre os ricos 20% da
populao e os miserveis os 80% restante: uma desigualdade de 150 para 1,
segundo dados de 1998,1 enquanto por volta da metade do sculo XVIII a proporo era
somente de 2 para 1.

Uma realidade com muitos pretendentes


certo que, nos ltimos decnios, o capitalismo vem se estendendo sem parar,
tanto na sua amplitude geogrfica (alcanando os pases que erroneamente chamvamos
de socialistas reais, quando deveramos ter adjetivado seu socialismo de irreal) quanto
em profundidade (por meio da converso cada vez maior dos valores de nossa vida
cotidiana em produtos), porm mesmo agora o capitalismo continua no sendo o nico
modo de produo existente. Exatamente neste instante, milhes de pessoas no planeta
esto tratando de resolver suas necessidades materiais sem recorrer ao trabalho
assalariado ou empresa capitalista. Seja porque no lhes resta outra opo, pois no so
empregveis pelo capitalismo situao da maioria , seja por convico prpria caso
da minoria -. Estou pensando nos milhes de mulheres que proporcionam 60% dos
alimentos consumidos por nossa espcie,2 mas, a propsito deste artigo irei me referir
sobretudo aos 800 milhes de cooperativistas estabelecidos pelo mundo todo72. H 150
anos, homens e mulheres realizam experincias cooperativas, na maioria das vezes em
72

ALIANZA COOPERATIVA INTERNACIONAL. Http: //www.coop.org.

239

pequena escala, a fim de melhorar suas condies de vida e reconquistar sua dignidade
como pessoas. Todas estas experincias populares constituem formas diferentes das
capitalistas de situar-se diante e dentro da economia; so iniciativas socialmente
invisveis, ou no mnimo pouco divulgadas e em todo caso banalizadas, que buscam no
o lucro mas a satisfao de necessidades, formas governadas pelo apoio mtuo, a
igualdade e a democracia, ou seja, iniciativas comprometidas com suas comunidades e
com o territrio. Estas experincias so uma das melhores razes para conservarmos a
esperana em um mundo mais justo, livre, fraterno e em paz com a natureza.
Algumas delas cresceram tanto que so internacionalmente reconhecidas, tais
como o complexo cooperativo de Mondragn, no Pas Basco, que d trabalho a mais de
50 mil pessoas, o banco popular cooperativo Desjardins, no Quebec, com mais de quatro
milhes de scios, ou as cooperativas de consumo Seikatsu no Japo, que agrupam 200
mil famlias.
Seus protagonistas parecem to atarefados no cotidiano de seus projetos que no
se preocupam em refletir sobre o que esto fazendo, nem que seja para lhes dar um
nome, o que, ao meu ver, um erro. Por sua vez, nem os pesquisadores nem as
administraes pblicas chegaram a um acordo sobre como rotular o fenmeno:
Economia social? Economia solidria? Terceiro Setor? Terceiro Sistema?... No uma
questo simples. Situ-la e defini-la mais difcil ainda: que realidades econmicas so
diferentes das capitalistas e, ao mesmo tempo, bem similares entre si para poderem ser
designadas a um mesmo setor? Quais so as caractersticas de tais iniciativas?
Insisto: conceituar todas ou uma parte das iniciativas econmicas que no so
nem empresa privada capitalista, nem administrao pblica, os critrios para incluir ou
excluir algumas delas, inclusive o modo como nome-las, no somente dependem de
contextos geogrficos e histricos distintos, como tambm, e, sobretudo, de opes
polticas diferentes. Nenhuma anlise inocente.
O neoliberalismo preferir denomin-las da seguinte forma: Terceiro Setor,
Terceiro Sistema ou Non-profit organizations, e se deter basicamente nas fundaes e
nas associaes, ao empregar como critrio designador que sejam iniciativas sem
inteno de lucro, isto , que no possam repartir benefcios entre seus membros. Por sua
vez, alguns autores ps-capitalistas, vinculados seja a enfoques neo-marxistas, seja de

240

scio-economia, quando as nomeiam as designam como economia cooperativa,


economia social, economia solidria, scio-economia solidria ou economia popular
solidria, e pensam nas cooperativas, em outras empresas de gesto democrtica (as
sociedades trabalhistas no Estado espanhol, as Sapo francesas, etc.), nas associaes
mutualistas e em algumas outras associaes, pois seus critrios designadores sero
basicamente dois: que sejam organizaes democrticas e que busquem a satisfao de
necessidades prprias ou sociais em detrimento da inteno de lucro, o que no impede a
possibilidade de dividir um volume limitado do excedente obtido.
Por ltimo, no meio est a social-democracia, que tambm denomina tais
experincias como economia social ou solidria e que emprega igualmente os critrios
de primazia da satisfao de necessidades em detrimento do lucro e o critrio de
democracia, ainda que na hora da verdade relativize a importncia desta ltima, a
confundindo aos poucos com uma vaga participao, o que lhe permite incorporar ao
setor tanto tipos democrticos (cooperativas, associaes mutualistas...) quanto outros
que no o so (fundaes, empresas de insero,...). 4
Se por acaso ainda no deixei claro, digo agora abertamente: minha perspectiva
de anlise atende aos enfoques ps-capitalistas. Mesmo que os rtulos polticos estejam
muito gastos de tanto que ns humanos os defraudamos, me sentiria confortvel se me
chamassem, por exemplo, de eco-socialista. Considero no apenas desejvel como
tambm factvel substituir a atual economia capitalista por uma economia socialista de
organizao participativa, de natureza no expansiva e regulada por uma combinao de
mercado e planejamento macro-econmico democrtico.5
A partir deste enfoque, por que me atrevo a chamar de economia social ou
economia solidria quelas realidades econmicas no capitalistas? Em primeiro lugar,
por excluso de seu maior termo rival, Terceiro Setor. Para mim, e desconfio que
tambm para alguns de seus defensores, ainda que no se manifestem, o termo terceiro
sugere que se trata de um setor subalterno, de terceira categoria. O primeiro, e portanto o
setor considerado como mais importante, seria formado pelo mercado e pelas empresas
capitalistas. O segundo corresponderia ao Estado. E o terceiro ficaria reservado para o
que no nem uma coisa nem outra, as sobras, porque esta outra das conotaes do
terceiro setor: trata-se de um conceito residual, definido pelo que no (nem empresa

241

capitalista nem setor estatal) e no pelo que . Finalmente, ao enumerarmos os setores


econmicos e terminarmos com o terceiro, se falamos de Terceiro Setor estaremos
sugerindo que com esses trs se esgota o campo econmico.
Devo dizer que no compartilho totalmente destes pontos de vista. Primeiro,
como possvel que em uma sociedade auto-intitulada democrtica deixemos em ltimo
lugar logo a economia regida por uma organizao democrtica e por uma vocao
social? Sob minha tica, trata-se de uma perversidade tica incompatvel com os fatos,
dado que as cooperativas e as associaes mutualistas surgiram antes das empresas
estatais; e a organizao cooperativa da produo anterior ou, no mnimo,
contempornea empresa competitiva, pois a primeira atividade econmica humana, a
caa, constitui uma empresa coletiva e cooperativa. E, segundo, porque outros setores da
economia, os no monetarizados, so deixados de lado, como a auto-produo, a
permuta, o voluntariado, assim como a economia domstica e a economia do cuidado,
sem os quais, sobretudo este ltimo, o mundo no funcionaria nem uma semana.
Por outro lado, no vou negar que algumas conotaes dos termos economia
social e economia solidria provocam em mim certa desconfiana. "Economia social"
alude ainda a um enfoque metodolgico prprio das cincias sociais e poderia provocar
confuso, mesmo que entre ambas se verifique certa sintonia. Quanto economia
solidria, a acepo caritativa ou filantrpica do vocbulo solidariedade, uma entre as
acepes possveis, poderia induzir a acreditar que a economia solidria equivalente a
uma economia de reparao e, portanto, circunscrever seu objeto social s atividades de
insero scio-trabalhista, o que no corresponde realidade.
Porm, por outro lado, percebo razes para empregar ambos os termos que me
parecem mais poderosos que as objees. Falar de economia social enfatizar a
necessidade de reintegrar a economia sociedade, depois de uma longa separao entre
as duas, na teoria, pela escola neoclssica, e na prtica, pelo capitalismo. Referir-se
economia social contribui para recuperar uma idia crucial para qualquer projeto
emancipatrio: a economia deve estar a servio da sociedade e no a sociedade a servio
da economia. Como diz Prez Adn, o fim da empresa no ganhar dinheiro, mas
fornecer os melhores bens e servios durante o maior tempo possvel ao maior nmeros

242

de pessoas 6 . o servio e no o benefcio o que deveria justificar a troca de bens e a


economia capitalista.
Falar de economia social supe, ainda, afirmar indiretamente que, embora exista
uma economia que social, existe tambm outra que no , a empresa capitalista, pois
esta busca primordialmente a maximizao do benefcio em detrimento da utilidade
social e dos trabalhadores (a quem trata como pura fora de trabalho ou recursos
humanos), seja porque, mesmo buscando uma utilidade social ( o caso da empresa
estatal), trata seus trabalhadores da mesma forma que a empresa capitalista e trata os
beneficirios, os usurios, como sujeitos passivos e isentos de responsabilidades. A
economia no pertencer sociedade enquanto no considerar como cidados de plenos
direitos entre eles, o direito a participar na tomada de decises as pessoas dos
diferentes grupos de interesse que colaboram, de um modo ou de outro, em sua atividade
econmica.
Por outro lado, utilizar o termo economia solidria nos adverte da extrema
importncia da solidariedade neste tipo de iniciativa e ajuda a traar um elo com as
iniciativas empresariais no capitalistas mais criativas e com as organizaes que as
agrupam, a maioria presente nos fruns sociais mundiais, e que se reconhecem
exatamente como economia solidria.

Empresa democrtica e social


Como definir, ento, a economia social ou solidria? Proponho a seguinte
definio: aquela constelao de experincias integradas por agrupaes de pessoas que
se renem para desenvolver uma atividade econmica, com organizao democrtica e
autonomia de gesto, que lhes permite satisfazer necessidades prprias ou da
coletividade em detrimento da inteno de lucro. Repassemos brevemente os
componentes de tal caracterizao.
Falo em constelao porque se trata de um conjunto muito heterogneo de
iniciativas, de fronteiras difusas e no estabelecido definitivamente, porm em mudana
constante.

243

Falo em agrupamentos de pessoas j que no o capital o que reunido, como


no caso de uma sociedade annima, nem a administrao pblica que os cria. As
experincias de economia social ou solidria nascem das classes populares, quando os
setores populares se unem (no por acaso Braudel as chamou de "economia do andar de
baixo); mais que isso, constituem um dos frutos mais preciosos da auto-organizao.
As pessoas se agrupam, afirmamos, para realizar uma atividade econmica, isto
, se unem para produzir ou consumir bens ou servios continuamente no tempo; tal
atividade econmica um meio para satisfazer necessidades que possam ser tambm
econmicas (dispor de uma fonte de renda), sociais (ter acesso a uma moradia, por
exemplo) ou culturais (obter livros ou formao que seja de qualidade e a um preo
razovel, por exemplo). A respeito disso, pode ser esclarecedor lembrar a definio de
cooperativa oferecida pela Aliana Cooperativa internacional (ACI): "associao
autnoma de pessoas que se uniram de forma voluntria para satisfazer suas
necessidades e aspiraes econmicas, sociais e culturais em comum mediante uma
empresa de propriedade conjunta e de gesto democrtica " (grifo meu).

A organizao democrtica constitui um requisito bsico destas iniciativas. Em


um mbito de igualdade de direitos e deveres, todos os seus membros contribuem com
bens prprios ao capital social e ao mesmo tempo decidem segundo o preceito
democrtico de uma pessoa, um voto; ou seja, todos participam na propriedade e na
gesto. A eventual distribuio de benefcios no est vinculada ao capital contribudo
por cada scio, mas a frao divisvel distribuda em funo da participao de cada
um na atividade cooperativizada. Nas organizaes da economia social, a democracia
entendida como um imperativo tico (o direito de quem trabalha de decidir sobre seu
trabalho, assim como sobre o destino do excedente que seu trabalho produziu), como
uma exigncia antropolgica (pois permite desenvolver as potencialidades do ser
humano) e inclusive como uma vantagem competitiva (a participao democrtica
aumenta a produtividade no trabalho).
Prossigamos. A atividade econmica deve ser realizada com autonomia de
gesto, isto , a empresa ou entidade deve gozar de autonomia com relao a terceiros,

244

seno deixaramos de nos referir a uma organizao e falaramos, em vez disso, do


apndice de outra.
E, tambm so muito importantes as iniciativas cujo objetivo principal
satisfazer umas necessidades prprias ou da coletividade em detrimento da inteno de
lucro. Referimo-nos a necessidades, sendo prprias ou da coletividade, querendo
expressar que, s vezes, o principal beneficirio da atividade da empresa ou entidade de
economia social o mesmo grupo humano que a dirige ( o caso das cooperativas, das
sociedades trabalhistas, das associaes mutualistas e das redes de troca), enquanto que
em outros casos quem dirige a organizao no seu maior beneficirio (caso das
associaes). Em ambas hipteses, a satisfao daquela necessidade (seja ter um
emprego, dispor de produtos a um custo menor ou ajudar um grupo em situao de
excluso) pode proporcionar ainda a distribuio de uma parte do excedente produzido,
mas outra parte sempre dever ser deixada como propriedade coletiva e indivisvel .
Se tivesse que resumir o que a economia solidria ou social, o faria com um par
de adjetivos: democrtica e social. Assim, a economia social ou solidria seria o
conjunto de empresas que so, ao mesmo tempo, democrticas e sociais. Sendo assim, a
economia social ou solidria estaria constituda no Estado espanhol e, sob um ponto de
vista generalizante, pelas diferentes vertentes do cooperativismo, pelas sociedades
trabalhistas, pelas associaes mutualistas, pelas redes de troca de produtos, servios ou
conhecimentos e por algumas associaes governadas democraticamente, autnomas de
qualquer empresa ou instituio, e dedicadas a gerir servios que gerem atividade
econmica. Para termos uma idia de sua importncia quantitativa, estima-se que no
Estado espanhol existam, em 31 de dezembro de 2006, restringindo-nos apenas ao
ncleo duro da economia social (cooperativas e sociedades trabalhistas), 25.555
cooperativas e 17.722 sociedades trabalhistas, nas quais trabalham 448.046 pessoas,
8.428 a mais que o ano anterior.7
Encontramos organizaes da economia social em todas as fases do ciclo
econmico. Sem irmos muito alm, na Catalunha, temos na produo do setor primrio,
mais de 600 cooperativas agrrias, que renem dezenas de milhares de scios e
representam 37% de toda a produo agropecuria catal; no setor industrial, mais de
700 cooperativas industriais como a Mol-Matric (uma cooperativa de Barber del Valls

245

recuperada pelos trabalhadores em 1981 e onde trabalham cerca de 70 pessoas) ou como


a Cristaleras San Miguel (que fabrica e desenvolve artigos em vidro soprado, segundo o
processo artesanal tradicional); sociedades trabalhistas como La Vola (dedicada a
servios ambientais) ou Telecsal (eletricidade industrial). No setor dos servios, existem
mais de mil cooperativas de trabalho: cooperativas de advogados como a Collectiu
Ronda, servios de entregas ecolgicos como a Trvol, cooperativas de iniciativa social
que trabalham com os grupos mais desfavorecidos como a Escaler e a EAS, ou
cooperativas mistas (de trabalhadores e de consumidores) de servios scio-educativos
como a Entorn, e cooperativas culturais (de teatro, do setor musical, que administram
locais para espetculos...), etc. No setor comercial, podemos pensar nas lojas de
comrcio justo ou em cooperativas comerciantes de produtos de consumo responsvel
como a Grup Aqueni ou a Ar Intercooperaci. Na fase de consumo, encontramos desde
as clssicas cooperativas de distribuio alimentcia como a Consum ou a Mtua de Pa i
Queviures de Manlleu, at cooperativas de sade (SCIAS, o grupo cooperativo de sade
mais importante da Europa), fornecedoras de livros (Rocaguinarda ou a Virtual de la
UOC) ou, geralmente, de produtos de papelaria, educativos e culturais como a Abacus
(550 mil scios de consumo e 360 mil de trabalho). Na fase do crdito, devemos nos
referir a iniciativas como a cooperativa de crdito da Caixa dEnginyers (65 mil scios)
ou a Coop 57, uma cooperativa de servios que financia projetos das cooperativas e
associaes sociais.
Em outros pases, e, sobretudo em outras regies, os tipos societrios que
formam a economia social ou solidria iro variar, conforme a realidade e a legislao
de cada lugar. Mas, de qualquer forma, sero iniciativas econmicas igualmente
caracterizadas por sua organizao democrtica e sua finalidade social.
Se partimos dos exemplos abstratos para a realidade, evidente que um grupo de
pessoas que atue conforme critrios democrticos e sociais, independentemente da forma
jurdica que tenha adotado, ser uma economia social ou solidria. Os dirigentes de uma
associao podem burlar o imperativo legal de no lucratividade, a fim de conceder
retribuies elevadas e outros benefcios, enquanto utilizam voluntrios de maneira
arbitrria ou mantm em condio precria outros trabalhadores, sem que estes
tampouco possam participar das decises da associao. Pois bem, penso que estas

246

associaes no constituem uma economia social. Da mesma forma, a ttulo de exemplo,


s vezes nos deparamos com empresas constitudas como sociedades limitadas, mas
regidas por um funcionamento mais democrtico e com uma vocao social superior a
muitas cooperativas. Assim sendo, estas "sociedades limitadas" esto mais prximas da
economia social ou solidria do que estas "cooperativas".

As contribuies da economia solidria


O que podemos esperar de todas estas iniciativas? Cada vertente poltica espera coisas
distintas, ainda que alguns de seus efeitos benficos sejam reconhecidos pelo mundo
todo. No se discute, por exemplo, que a economia social ou solidria melhora as
condies de vida dos setores populares, o que realizado atravs de canais variados:
proporcionando alimentos a preo baixo, gerando emprego estvel e de qualidade,
conferindo crditos a setores esquecidos pelo sistema bancrio tradicional, permitindo
uma assistncia de sade de maior qualidade a alguns segmentos da populao,
proporcionando moradias acessveis, etc.. De fato, tal como aponta Fraisse, o apoio
institucional economia solidria se efetua necessariamente invocando as seguintes
razes: reforar a coeso social, criar capital social, gerar emprego, etc.8 No toa que
na Catalunha, por exemplo, e no Estado espanhol em geral, o fomento institucional da
economia social seja de responsabilidade dos setores de Trabalho, sendo do governo
catalo ou do espanhol, e no dos de Economia.

No entanto, alm dessa rea de consenso, cada uma das trs vertentes polticas a
que nos referimos anteriormente (neoliberal, social-democrata e ps-capitalista) oferece
uma viso de futuro diferente acerca da economia. Estas vises sobre a economia
solidria habitam, com maior ou menor intensidade, pureza e conscincia, as mentes de
muitos de seus protagonistas (scios de cooperativas, mutualistas...), assim como os
organismos representativos do setor.
Com o respaldo das teorias econmicas neoclssicas, os neoliberais consideram a
economia social como uma economia de reparao ou paliativa, uma espcie de sub-

247

economia provisional espera de que o mercado, quando se liberar, segundo eles, da


rigidez imposta pelo Estado intervencionista, volte a proporcionar s pessoas um
emprego assalariado.
A economia social, mais conhecida como Terceiro Setor, vista inclusive como
um til cavalo de Tria para privatizar servios pblicos, que cairo finalmente nas mos
das grandes companhias capitalistas (como comea a ocorrer com os servios sociais de
proximidade, pelo menos na Catalunha), ou inclusive como um recurso gratuito para
abrir novos mercados at que, quando se tornarem rentveis, sejam engolidos pelas
empresas de verdade, as capitalistas (como ocorreu no mercado da energia elica).
Por sua vez, a social-democracia considera a economia social um setor que
repara as falhas do mercado, especialmente o desemprego. Tambm a utiliza como uma
forma de continuar oferecendo os servios de bem-estar social do Estado a um custo de
trabalho inferior. Finalmente, os social-democratas mais radicais, imbudos de um
keynesianismo reformulado, sonham em converter a economia solidria em aliada para a
tarefa de construir uma economia que adjetivam como plural, na qual coexistiria o setor
da empresa capitalista privada, imprescindvel para produzir o excedente que depois o
Estado deveria redistribuir,9 porm, sujeito a uma regulao maior do que a atual e
aliado a um setor estatal mais potente e a um setor de economia social ou solidria mais
desenvolvido que hoje.
Sob esta tica, so tambm atribudas economia social a sua contribuio para a
prtica e a difuso dos valores de democracia, responsabilidade e solidariedade. A
economia social seria uma espcie de escola de cidadania ativa e um elemento de coeso
da comunidade, conquistas tambm valorizadas pelas vertentes ps-capitalistas. Em todo
caso, para a social-democracia a economia solidria ser sempre um complemento da
empresa capitalista.
E, alm de construir espaos onde se aprende a produzir e a viver de forma no
capitalista, o que mais oferece a economia social do ponto de vista ps-capitalista? Ora,
em segundo lugar, ela identificada como o embrio de uma futura economia distinta da
capitalista; os princpios, valores e lgicas de funcionamento da economia social ou
solidria, da cooperativa de trabalho por exemplo, que possivelmente sua forma mais
genuna, constituem alguns pilares bsicos do que poderia ser esta nova economia. E

248

isso por trs razes: porque se trata de una empresa democrtica, porque mais
sustentvel que a capitalista e porque to ou mais eficaz do que esta.
Sua natureza democrtica, j foi comentada anteriormente. J o fato de ela ser
uma empresa ecologicamente mais sustentvel que a capitalista, possui vrias
explicaes. As empresas da economia social ou solidria costumam ser mais
sustentveis ecologicamente, uma vez que sua vinculao com os territrios que ocupam
as torna mais suscetveis necessidade de preservar o meio ambiente, pois seus
trabalhadores e famlias seriam igualmente afetados por sua degradao. Por outro lado,
mesmo se quisessem, tampouco poderiam abdicar das normas meio-ambientais locais
transferindo-se para outro lugar, pois so empresas de pessoas, no de capital. Por
ltimo, possuem menor tendncia ao crescimento que as companhias capitalistas pois,
atingidos as metas de rendimento, uma maior produo acarretaria mais scios
trabalhadores e, conseqentemente, o benefcio individual continuaria sendo o mesmo,
dada a necessidade de dividir o suposto aumento de excedentes tambm entre os novos
scios.
Por fim, muitos considerariam insuficientes as virtudes da democracia e a
sustentabilidade, as empresas e entidades da economia solidria fossem menos eficazes
nas suas metas produtivas do que as convencionais. Porm, no bem assim. Os estudos
realizados correlacionam positivamente a participao dos trabalhadores nas empresas
com sua produtividade. Para no me estender, sugiro a quem interessar a leitura das
exposies de Schweickart e Lucas Martn sobre tal questo.10
Eis que chegamos a uma verdade inconveniente para muitos: a empresa
capitalista no justifica, pois existe outra forma de empresa que, sendo to ou mais
eficaz que aquela, ainda democrtica e mais sustentvel. Isto o que desagrada tanto
aos neoliberais quanto a muitos social-democratas, que a economia social venha a
demonstrar que no existe outra justificativa ao domnio capitalista do que a pura
correlao de foras. Talvez seja por isso que, quando se referem economia social,
tentam ocultar esse fato ignorando a importncia do critrio democrtico ou destacando
to somente seu papel criador de empregos ou na coeso social.

249

E, por inverso, e esta seria a terceira contribuio da economia social sob a tica
ps-capitalista: a economia social ou solidria valorizada por seu efeito de
demonstrao, ao mostrar que uma outra economia , alm de necessria, possvel.
Em quarto lugar, alguns autores acreditam que a economia social ou solidria
pode estar produzindo uma identidade social distinta, um novo sujeito para a mudana
social. Este fenmeno se restringiu s regies da periferia nas quais as iniciativas de
economia solidria constituem a forma econmica dominante de um determinado
territrio, sendo o principal meio de vida da populao do lugar, que se encontra
freqentemente em conflito com os governos. So, de certa forma, comunidades em
resistncia, onde as relaes de produo no capitalistas so reforadas por relaes
cotidianas igualmente no capitalistas, assim como pelos valores solidrios que geram a
luta reivindicativa. Refiro-me a muitos assentamentos do MST no Brasil, a alguns
movimentos piqueteiros na Argentina, a territrios aymaras como a cidade de El Alto na
Bolvia ou aos municpios zapatistas em Chiapas. Nessas circunstncias, vai se
formando um novo sujeito social, que Orlando Nuez denomina trabalhador-produtor,11
progressivamente desconectado do sistema capitalista, portador de interesses opostos ao
mesmo e impulsionador, ombro a ombro com outros sujeitos populares, de um bloco
social contra-hegemnico.12
Por enquanto, no parece haver possibilidade de estes processos se instalarem no
centro do sistema, em sociedades como a nossa, nas quais a economia capitalista
continua precisando do trabalho assalariado da maioria dos cidados (mesmo sendo em
condies cada vez mais precrias) e onde o Estado ainda no prescindiu de sua
responsabilidade de proporcionar a cada cidado os mnimos recursos para no morrer
literalmente de fome. De todo modo, em um cenrio de crise econmica e energtica
como este que se aproxima, no despropositado imaginar que tal fenmeno chegue
tambm a se reproduzir nos pases centrais.
Ao mesmo tempo que alguns de ns acreditamos que a economia ps-capitalista
j vive no seio da economia social e solidria, tambm guardamos a esperana de que
futuramente venham a surgir espaos de economia solidria que representem o que
foram Amberes, Veneza, Hamburgo e muitas outras cidades livres para o fim do
feudalismo: os primeiros territrios livres de uma nova sociedade.

250

Cinco objetivos estratgicos para o desenvolvimento da economia social ou


solidria
Para finalizar, proponho alguns objetivos estratgicos para o desenvolvimento da
economia social. Restrinjo-me principalmente realidade que mais conheo, a
Catalunha, embora tenha a impresso de que tais propostas possam ser aplicadas
facilmente economia social de todo o Estado espanhol e talvez de outros pases,
sobretudo europeus. Proponho tais questes sob minha perspectiva, a ps-capitalista,
ainda que, provavelmente, a maioria das propostas interesse igualmente queles que
partam do princpio social-democrata. Segundo Villasante,13 as estratgias para superar o
capitalismo no devem se limitar ao dilema clssico de reforma ou revoluo, mas
construir grandes alianas que superem pouco a pouco o poder institudo. Por outro lado,
embora algumas das medidas propostas no sejam suficientes, ao meu ver, para construir
um mundo substancialmente melhor, no as torna menos necessrias ou, em outras
palavras, e parafraseando Benjamim, se ainda no temos fora suficiente para aplicar os
freios de emergncia desta locomotiva desgovernada chamada capitalismo, que nos leva
ao precipcio, tentemos juntos reduzir sua velocidade enquanto buscamos a maneira de
det-la.

1. O aprofundamento na cultura de gesto prpria

Nenhuma frmula jurdica garante a democracia, nem autonomia de gesto, a


ausncia ou limitao de lucro de uma organizao. Isto no se d apenas por conta da
tendncia intrnseca dos meios (a organizao) a se tornarem fins (o objeto social), como
tambm, no nosso caso, porque as organizaes da economia solidria constituem
pequenas ilhas de autogesto em um vasto oceano de capitalismo, operam imersas em
um sistema socioeconmico global, em geral adverso e, conseqentemente, so mais
influenciadas que influentes. Da sua tendncia ao isomorfismo institucional, que faz
com que muitas cooperativas e sociedades trabalhistas acabem parecendo gotas d'gua
diante das empresas convencionais, ou que muitas associaes gestoras de servios

251

sociais acabem se tornando entidades paraestatais, e seus membros algo como


funcionrios de segunda categoria.
Faz-se necessrio consolidar um modelo de gesto prprio das entidades e
empresas da economia social, diferente dos que possuem tanto a empresa privada
convencional quanto a empresa estatal; um modelo de gesto prprio que esteja
enraizado nos fins, nos valores, nos princpios e nas melhores prticas do cooperativismo
(por ser este o subsetor da economia social com um corpus terico prtico mais
elaborado), e que se aproveite tambm de contribuies organizativas dos outros
subsetores da economia social e dos movimentos sociais,14 assim como de critrios
organizativos que se desprendam do paradigma da complexidade.15
Em outra ocasio me referi a trs patologias que, ao meu ver, afetam parte do
mundo cooperativo: o economicismo, a tecnocracia e o egosmo de grupo.16 Por
economicismo, entendo conceber a cooperativa como uma organizao que tem como
nica finalidade obter o mximo de benefcio econmico. Por tecnocracia, entendo a
concentrao da maioria das decises da cooperativa nas mos dos chamados dirigentes
cooperativos, sejam membros do conselho reitor, seja a gerncia ou os lderes informais.
Por ltimo, entendo por egosmo de grupo o descompasso dos interesses legtimos dos
agentes no cooperativistas com os objetivos da cooperativa, sejam estes os assalariados,
outras cooperativas ou o entorno social. Acredito que se no combatemos tais
tendncias, nos valendo de um modelo que se aproveite exatamente da sua prpria
identidade para obter vantagens competitivas no mercado, muitas cooperativas acabaro
desaparecendo ou sero assimiladas empresa capitalista.
No caso especfico das associaes, as tendncias tecnocrticas somadas sua
dependncia econmica do Estado as tornam progressivamente menos solidrias e
menos crticas, ao mesmo tempo que as burocratiza e dissolve a ampla base humana que
as criou. Ao final, so cooptadas pelos rgos pblicos e tornam-se associaes
paraestatais.

2. A multiplicao das iniciativas

252

Como vimos, os projetos da economia social ou solidria tm sua origem na


auto-organizao da sociedade para satisfazer necessidades que muitas vezes no so
proporcionadas nem pela empresa privada capitalista, e nem pelo Estado, tais como
postos de trabalho, a melhoria das prprias condies de vida (consumo, moradia,
educao, crdito...), a ajuda a grupos em situao de excluso, o apoio a projetos de
transformao social, a implementao da solidariedade, da igualdade, da democracia e
do trabalho emancipado, etc. Estes so, portanto, frutos da fora do cidado, da
criatividade social.
Ondas de economia solidria surgem periodicamente. No Estado espanhol, com a
crise do final da dcada de 1970, nasceu um cooperativismo basicamente industrial que
deu sangue novo a um setor mais maduro, muito reduzido e coagido pela ditadura
franquista. Na dcada de 1980, apareceram novos tipos de organizaes de economia
solidria, como as sociedades trabalhistas, as associaes dedicadas a gerir servios
sociais, as empresas de insero... Desde meados dos anos 90, esto aparecendo
iniciativas inovadoras de economia solidria vinculadas aos novssimos movimentos
sociais (movimento alter-globalizador, de comrcio justo, movimento okupa...), como as
feiras de troca, as redes de permuta, os grupos de compra de produtos agro-ecolgicos,
as hortas urbanas comunitrias ou micro-utilidades financeiras como os bnus solidrios.
To importante quanto a consolidao de todas estas iniciativas, que a onda no
passe. O nascimento contnuo de novas experincias inspiradoras, que sejam atrativas e
replicveis,

constitui

maior

antdoto

contra

as

inevitveis

tendncias

institucionalizao, a mercantilizao e a burocratizao. preciso ainda potencializar o


enriquecimento mtuo representado pela relao entre iniciativas econmicas solidrias
muito diferentes entre si e evitar que sejam produzidas cises no setor, como pode ter
acontecido em outros pases.
A administrao pblica pode ajudar tais iniciativas? Pode e deve, na minha
opinio, nem que seja para contrabalanar os saborosos pacotes de ajudas que oferece s
empresas capitalistas. E precisa faz-lo com mais afinco do que agora, mas, ao mesmo
tempo, delicadamente, sem gerar dependncia. A auto-organizao no ocorre por
decreto e, alm disso, leva tempo. Medidas como a implantao de clusulas nos
concursos pblicos que priorizem as empresas democrticas e sociais, a ajuda financeira

253

na etapa inicial dos projetos e diante de grandes investimentos, ou a difuso e o fomento


da economia social nos programas educativos so fundamentais para corrigir a
desigualdade inicial enfrentada pelas as empresas de economia solidria em comparao
s convencionais.
Contudo, as principais limitaes da economia social no podem ser
solucionadas desta maneira. Por ser fruto da auto-organizao popular, para que a
economia social germine, o terreno deve ser rico em redes sociais e em prticas de ajuda
mtua. Sem vnculo social no existe cooperao e sem cooperao no existiro
pessoas de mentalidade cooperativa capazes, diante de uma necessidade, de responder
coletivamente e formar uma empresa ou entidade de economia solidria, seja qual for o
tipo. Logo, se nos perguntarmos novamente, A administrao pblica pode ajudar tais
iniciativas?, podemos dar uma segunda resposta, em complemento primeira. Claro
que pode! Qualquer medida econmica, social, poltica, territorial, urbanstica, cultural,
que contribua para construir uma comunidade e lhe conferir poder, a criar capital social,
ou capital-confiana, como preferem alguns, estar contribuindo indiretamente para
desenvolver a economia solidria.

3. A prtica da inter-cooperao at a criao de mercados sociais

A maioria das iniciativas de economia social precisam, para se consolidar, de


uma inter-cooperao entre elas, como uma forma de aproveitar sinergias produtivas que
as tornem mais eficientes.
Existem duas grandes formas de inter-cooperao: comprar, vender e emprestar
mutuamente, e promover novas iniciativas econmicas compartilhando os excedentes,
como no caso, por exemplo, das cooperativas de segundo grau. A inter-cooperao,
portanto, pode ocorrer atravs de compras conjuntas, caixas de crdito, em projetos
empresariais conjuntos, em redes de trocas de servios, etc..
Um grau superior de inter-cooperao, e que, a meu ver, deveramos ter como
meta a mdio prazo, a constituio de mercados sociais. O mercado social seria um
conjunto de trocas regulares de bens e servios em um determinado territrio,
produzidas com critrios democrticos, igualitrios, ecolgicos e solidrios, que

254

permitam satisfazer uma parte significativa das necessidades das pessoas, entidades e
empresas que faam parte dele, como consumidoras ou como consumidoras e produtoras
ao mesmo tempo. 17
De fato, a Catalunha, durante o perodo de 1932-1936, testemunha o nascimento
de um mercado social que cooperativou a vida de uma boa parte das classes populares
catals. Infelizmente, o avano fascista impediu esta experincia, como vrias outras:

As cooperativas de consumo constituiram as cooperativas de segundo grau


(fbrica de chocolate, de massas para sopa, de bebidas gasosas...); todas estas
fbricas eram propriedade das cooperativas de consumo... em seguida foi
fundado o Banc Cooperatiu, a chamada Caixa de Crdit Agrcola i Cooperatiu,
e faltava apenas fechar o crculo mediante a criao de uma companhia de
seguros cooperativos.18

Sem dvida, a existncia dessa rede de economia social, integrada por pessoas
(consumidores responsveis), empresas, grupos de empresas e cadeias produtivas
inteiras cujas trocas econmicas seriam realizadas substancialmente entre eles mesmos,
proporcionaria uma fora insuspeita a cada entidade em particular e economia social
como setor, e permitiria uma parte significativa da populao a trabalhar, a consumir e
se manter por meio de relaes sociais no capitalistas.

4. O desenvolvimento de sua vertente sciopoltica e cultural

Hoje em dia existe na Catalunha e, no Estado espanhol em geral, muitos


exemplos de economia social, porm, poucos movimentos dedicados a este tipo de
economia. Complementar a vertente empresarial do setor com uma vertente sciopoltica
e cultural constitui outro objetivo-chave, que ainda mais importante caso ele pretenda,
um dia, se tornar alternativa.
A economia social deve estabelecer alianas estratgicas com os movimentos
sociais transformadores, como os de consumo responsvel, o movimento alterglobalizador, o movimento ecologista, o movimento de bairros ou os sindicatos mais
combativos. De fato, historicamente, os movimentos sociais tem sido o catalisador do
surgimento de muitas cooperativas.

19

Agora seria o caso de elaborar projetos comuns,

de criar espaos compartilhados, de participar reciprocamente nas atividades do outro,

255

de coordenar o compromisso solidrio das organizaes de economia social e tambm os


projetos destes movimentos e, naturalmente, de atrair os ativistas como scios
trabalhadores e como consumidores.

5. Sua visualizao social como um modelo atrativo

A economia solidria pouco conhecida e, menos ainda, reconhecida. Embora o


mundo tenha mais pessoas trabalhando em cooperativas do que nas empresas
transnacionais (100 milhes em comparao a 86 milhes, respectivamente), o poder, e
tambm o reconhecimento, destas ltimas muito superior. preciso que se reconhea
com urgncia a economia solidria como o instrumento idneo para satisfazer
necessidades pessoais beneficiando, ao mesmo tempo, comunidade.

Notas:

1. PNUD. Informe sobre el desarrollo humano. Barcelona: Mundi-Prensa Libros,


1997. ISBN 978-84-7114-668-7.
2. VILLASANTE, Toms R. Desbordes creativos. Estilos y estrategias para la
transformacin social. Madrid: Los libros de la catarata, 2006. P. 142. ISBN 84-8319266-7.
3. ALIANZA COOPERATIVA INTERNACIONAL. Http: //www.coop.org.
4. Para conhecer mais estes diferentes enfoques, se pode ler, a partir de um ponto
de vista neoliberal, PEREIRA VILLAVERDE, Luis. Cooperativismo y competitividad.
Valencia: Florida Centre de Formaci, 1997. ISBN: 84-6057109-2, y BAREA, Jos;
MONZN, Jos Luis. La Economa Social en Espaa en el ao 2000. CIRIEC, 2002.
ISBN 978-84-95003-21-8. a partir de um ponto de vista social-democrata, VARIOS
AUTORES. Hacia una economa plural. AZNAR, Guy, et. al. Barcelona: Ed.
Miraguano, 1999. ISBN 978-84-7813-185-3; o TOMS CARPI, Juan A. "La economa
social en un mundo en transformacin". Revista CIRIEC-Espaa, No. 25, 1997. Por

256

ltimo, sob um ponto de vista ps-capitalista, podemos ler ARRUDA, Marcos.


Humanizar lo infrahumano. Capellades: Ed. Icaria, 2005. ISBN 84-7426-895-8; o
GARCIA, Jordi; VIA, Jordi y XIRINACS, Llus M. La dimensin cooperativa.
Economa solidaria y transformacin social. Mondevideo-Barcelona: Ed. Nordan e
Icaria, 2006. ISBN 978-9974-144-8.
5. A propsito de modelos socialistas democrticos que sejam viveis,
recomendo SCHWEICKART, David. Ms all del capitalismo. Barcelona: Ed. Sal
Terrae, 1997. ISBN: 84-293-1230-7, y VARIOS AUTORES. Derecho a decidir.
Espaa: El Viejo Topo, 2006. ISBN 84-96356-79-5.
6. ADN, Jos Prez. "La aportacin de la socioeconoma al debate sobre el
sentido de la economa en el mundo moderno". Anthropos, 188 (1981). P. 32-40.
7. Direccin General de Economa Social del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales.
8. FRAISSE, Laurent. "Economa solidaria y democratizacin de la economa".
En LAVILLE, Jean-Louis (compilador). Economa Social y Solidaria. Una visin
europea. Buenos Aires: Universidad Nacional General Sarmiento, 2004. P. 238. ISBN
987-9423-34-8.
9. LAVILLE, Jean-Louis (compilador). Economa Social y Solidaria. Una visin
europea. Buenos Aires: Universidad Nacional General Sarmiento, 2004. P. 227. ISBN
987-9423-34-8.
10. SCHWEICKART, David. Ms all del capitalismo. Barcelona: Ed. Sal
Terrae, 1997. ISBN: 84-293-1230-7, y LUCAS MARTN, Antonio. La participacin en
el trabajo. Buenos Aires: Ed Lumen, 1995. ISBN 950-724-515-4.
11. NEZ, Orlando. "Cap a una economia popular, associativa i
autogestionria a Nicaragua", entrevista de Hctor Gravina para Nexe, Quaderns
d'Autogesti i Economia Cooperativa No. 1 (enero de 1998). Barcelona: Federaci de
Cooperatives de Treball de Catalunya. P. 89-98.
12. Sobre os "espaos livres" no territrio argentino, ver ZIBECHI, Ral,
Genealoga de la revuelta. Montevideo: Ed. Nordan, 2003. ISBN: 987-20834-1-x.
Sobre o mesmo autor, com relao a El Alto (Bolivia), ver Dispersar el poder. Los
movimientos como poderes antiestatales. Barcelona: Ed. Virus, 2007. ISBN-10: 84-

257

96044-85-8. em geral, os livros e artigos deste autor (muitos na web) permitem


acompanhar a evoluo destes processos em toda Amrica Latina.
13. Idem, 2. P. 171 y 419.
14. GARCIA JAN, Jordi. "L'empresa dels nous moviments socials". Nexe, No.
6 (junio de 2000). Barcelona: Federaci de Cooperatives de Treball de Catalunya. P. 714.
15. Sobre uma aplicao do paradigma da complexidade na gesto empresarial,
ver VZQUEZ, Alfonso. La imaginacin estratgica. Barcelona: Ed. Granica, 2000.
ISBN: 84-7577-832-1.
16. GARCIA JAN, Jordi. "Cooperativisme: regeneraci o assimilaci". Nexe,
No. 18 (junio de 2006). Barcelona: Federaci de Cooperatives de Treball de Catalunya.
P. 79-86.
17. GARCIA JAN, Jordi. "Objectiu: mercat social", Nexe, No. 9 (enero de
2002). Barcelona: Federaci de Cooperatives de Treball de Catalunya. P. 55-61.
18. PLANA I GABERNET, Gabriel. El cooperativisme catal o l'economia de la
fraternitat. Barcelona: Universitat de Barcelona, 1998. P. 490. ISBN: 84-923874-0-8.
19. FAIRBAIRN, Brett. "Social Movements and Co-operatives: Implications for
History and Development". Review of International Cooperation. No 1/2001. Alianza
Cooperativa Internacional. P. 24-34.

258

_______________________________________________________________________
____

QUINTA PARTE

Mudana institucional e tecnologias de incluso social

259

_______________________________________________________________________

Novas formas de governar: limites e oportunidades

Quim Brugu e Ricard Gom

Hoje j se tornou lugar comum falar de quo desacreditada est a poltica, do


desprezo pela democracia e da crise do modelo tradicional de administrao pblica. So
declaraes to difundidas que j parecem nos preocupar apenas retoricamente, como
um penoso exerccio de reconhecimento de evidncias, tambm penosas, diante das
quais no sabemos como reagir.
Contudo a fragilidade da poltica e da administrao no provoca somente o
desprestgio daqueles que a ela se dedicam, mas tambm, e isto mais grave, prejudica
nossa capacidade para resolver os problemas coletivos. Sem poltica no podemos
administrar os conflitos nem construir um projeto compartilhado. A necessidade da
poltica para poder viver juntos, sendo diferentes, sempre esteve presente, embora a
crescente diversidade e o pluralismo da sociedade atual tornem essa necessidade ainda
mais intensa. Hoje nos deparamos com o paradoxo de querer responder a uma crescente
complexidade social (cada vez somos mais diferentes, mais diversos, mais plurais) com
uma crescente renncia quilo que haveria de nos permitir equilibrar essa mesma
complexidade, quer dizer, a poltica (Bauman, 2001 e 2006; Innerarity, 2006). Este
paradoxo tambm se pode expressar como a incoerncia entre a explosiva emergncia de
uma nova sociedade (com novos problemas) e o persistente estancamento na velha
poltica e na velha administrao (Subirats, 2003).
Encontramo-nos, ento, diante de um objetivo crucial: necessrio inventar uma
nova tecnologia poltico-administrativa capaz de responder aos novos problemas da nova
sociedade. Uma forma de atuar que no somente redescubra o espao pblico e os
conflitos de interesses que nele se produzem, mas que, alm disso, aceite a
260

complexidade desses conflitos e a necessidade de enfrent-los. Uma poltica e uma


administrao que permitam desbloquear a paralisia que nos levou crescente
desconexo entre as novas complexidades e as velhas simplicidades. Uma poltica e uma
administrao que se possam exercer, quer dizer, que possam e sejam capazes de
transformar o conflito em ao, de intermediar interesses e de, em suma, satisfazer
aquele objetivo tradicional de substituir a guerra (ou o mercado) na resoluo dos
conflitos sociais.
E nessa nova tecnologia de regulao e administrao dos conflitos sociais, o
dilogo - a deliberao deve desempenhar um papel fundamental. A velha poltica
elitista, assim como os modelos tradicionais de administrao pblica, se baseava numa
nica resposta, ditada pelos tcnicos e imposta pelas autoridades. A nova poltica tem de
assumir a complexidade de perspectivas, tem de incorporar a diversidade de vozes e tem
de articular mecanismos de dilogo que descubram respostas complexas para questes
complexas (Kettl, 2002). A nova poltica no pode ser ditada pelos tcnicos, mas
discutida entre indivduos diversos. A nova poltica no se impe de cima para baixo,
mas interage, compactua e busca cumplicidade. A participao e o dilogo so, ento,
essenciais para a nova poltica, embora quando passemos do discurso realidade as
dificuldades sejam enormes e o que parecia uma evidncia pode converter-se numa
quimera (Brugu, 1996 e 2004; Hajer e Wagennar, 2003).
Somos muitos ou ao menos pensamos que somos os que compreendemos a
necessidade de modificar nossas formas de governar e administrar os assuntos pblicos,
embora continuemos enormemente desconcertados sobre como concretizar nossas
intenes. Entendemos que a complexidade e a diversidade de nossas sociedades
reclamam maneiras tambm mais complexas de regul-la e administr-la, apesar de no
sabermos muito bem como pr mos obra. Os conceitos e as idias foram se
sobrepondo, enquanto as tecnologias no tm avanado no mesmo ritmo.
Elaboramos teorias e incorporamos uma srie de novos termos para descrev-las:
governance, redes, ps-burocracia, racionalidade deliberativa etc.(Barzelay, 1992,
Hammer e Champ, 1993; Hecksher e Donnellon, 1994; Kickert, 1997; Kkoiman, 1993
e 2003). Ficamos, porm, sem palavras na hora de torn-las concretas. Um mutismo que,
do nosso ponto de vista, tem duas razes. A primeira tem a ver com as prprias

261

dificuldades, extraordinrias e freqentemente no reconhecidas, de algumas propostas


que fazemos alegremente demais talvez. A segunda razo que, de fato, no dispomos
do vocabulrio necessrio nem para comear a pensar como trabalhar de uma maneira
que nunca foi sequer definida. Vamos nos referir, brevemente, a estes dois pontos: o
primeiro serve para reconhecer nossos limites; enquanto o segundo nos convida a
explorar alm deles.
Finalmente importante destacar o papel que os municpios, os governos de
proximidade, podem e devem desempenhar na concretizao de uma nova poltica. As
prefeituras so ao mesmo tempo os nveis governamentais mais pressionados pela
emergncia de uma nova sociedade e os espaos mais propcios para a inovao. Os
governos locais so, portanto, quem melhor entende os objetivos de uma cidadania com
a que interagem praticamente sem intermedirios e quem dispe de maior flexibilidade e
capacidade de resposta. Deste modo, tanto a explicitao das dificuldades como,
sobretudo, a explorao das oportunidades tm uma especial projeo nos nveis de
governo mais prximos, quer dizer, no mbito local.

Explicar as dificuldades para conhecer nossos limites

Comear pelas dificuldades pode parecer um mau comeo, mas pensamos que
imprescindvel. Falar das novas formas de governo e administrao supe referir-se a
uma oportunidade e nela se encontra boa parte do potencial da nova poltica. Mas isso
no quer dizer que seja fcil. A passagem da teoria prtica exige mais seriedade e
muito mais rigor do que se lhe aplicou at o momento. Comear sendo conscientes das
dificuldades , pois, uma necessidade se no queremos nos limitar a falar de sonhos e
quimeras.
Identificamos trs grandes tipos de dificuldades, cada uma com um alcance e uma
dimenso diferente, embora todas elas faam referncia a questes de fundo:

1. Dificuldades culturais: da racionalidade tecnocrtica racionalidade deliberativa?

262

Embora proclamemos a bondade do dilogo como a nova tecnologia para tomar


decises e para execut-las, certo que, com freqncia, nossos genes culturalmente
condicionados no opinam do mesmo modo. Nossa sociedade, desde o Iluminismo,
venera a racionalidade e o conhecimento cientfico como as fontes mais confiveis para
saber o qu temos de fazer e como temos de fazer. Podemos entender discursos e
conceitos mais ou menos novidadeiros, mas sua capacidade para desmontar nossa
confiana tecnocrtica, secularmente construda, no to imediata. Jrgen Habermas
pode estar mais na moda do que Max Weber, mas isso no significa que a sociedade
tenha interiorizado a substituio da racionalidade tecnocrtica pela racionalidade
deliberativa (Habermas, 1989; Gutmann e Thompson, 1996).
Continuamos, por conseguinte, aferrados em nossas certezas tcnicas, entre
outras razes porque representam um pretexto que nos proporciona certa segurana.
Nossos genes resistem mudana de modelo cultural, no unicamente por preguia ou
inrcia intelectual, mas sim sobretudo por medo. Pela vertigem que produz reconhecer
que, justo no pior momento, quando mais preocupados estamos sobre nosso futuro,
comprovamos que nossas bruxas particulares desapareceram; aqueles especialistas
capazes de nos ninar e tranqilizar com seus acalantos feitos de estatsticas e frmulas
matemticas.
A notcia na realidade no o aparecimento de uma racionalidade deliberativa,
mas a do desaparecimento da racionalidade tecnocrtica. A notcia no a emergncia
de um novo paradigma: a notcia o desaparecimento das seguranas que nos
proporcionava o paradigma antigo. E no so boas notcias. Muitas e muitas vezes
somos levados pelo entusiasmo, nos parece que ao proclamar o dilogo e a
complexidade estamos anunciando uma boa nova quando, na realidade, estamos
afundando muitos cidados no desamparo (Bauman, 2006). Devemos, por conseguinte,
lidar com as notcias com prudncia e, sobretudo, reconhecer que existem fortes inrcias
e resistncias mudana cultural que nossas propostas exigem. Devemos lidar com os
novos tempos e os discursos com pacincia e calma, j que no podemos converter
nossas propostas em ameaas.

263

2. Dificuldades polticas: da banalizao e espetculo aos matizes e argumentos?

A mudana cultural muito difcil, entre outras razes porque o meio poltico
tampouco a favorece. A poltica atual, levada a cabo superficial e precipitadamente, pela
presso e a centralidade dos meios de comunicao, passou a fazer parte do mundo do
espetculo, onde a nica coisa que conta a frase curta, a mensagem com apelo ou o
ataque ao adversrio. Os polticos e os meios de comunicao formam um estranho casal
e, em sua tortuosa relao, esto despojando a poltica de pedagogia, esto eliminando
sua capacidade de argumentar e, em suma, esto transformando aquilo que deveria ser
uma forma civilizada de abordar os conflitos num cenrio para a exibio e a gritaria
(Sampedro, 2003).
A poltica deveria ser debate; mas se converteu em monlogo, em slogans que
no pretendem explicar coisa alguma nem convencer a ningum. Seu nico objetivo
ser proclamados em voz alta. A poltica deveria representar a sofisticada arte da
persuaso, do discurso, do enfrentamento dialtico e da busca de concluses de sntese.
Contudo, hoje a poltica no parece estar para floreios: a poltica tende banalizao,
enquanto a maioria dos polticos se limita a trocar mensagens propagandsticas com uma
mdia que, j sem pudor, unicamente se interessa por vender mais ou conseguir mais
audincia (Canovan, 1999; Innerarity, 2006)
Os meios de comunicao marcam os ritmos e, uma vez que aceitaram e
reconheceram que sua misso o entretenimento, usam a poltica para esse fim. E os
polticos? Aparentemente contentes por aparecer na televiso. No queremos fazer
juzos morais sobre esta nova realidade, embora possamos sim detectar sem
contemplaes demais algumas conseqncias perversas. Por um lado, o espetculo
afasta a poltica dos matizes, das sutilezas, da gama de cinzas que na realidade
encontramos em nossas comunidades. O espetculo dos enfrentamentos em preto e
branco pode ser divertido e atraente para o grande pblico, embora no seja gratuito. O
preo, de fato, muito elevado e se paga com uma m fama cada vez maior da poltica.
As ardilosas brigas polticas cheias de espertezas so to divertidas como as sinuosas

264

vidas dos ex-BBB, mas depois no podemos esperar que a atividade poltica seja vista
como algo digno e respeitvel.
Por outro lado, esse espetculo elimina a prpria essncia da poltica, entendida
como capacidade de chegar a acordos que sintetizem as diversas posies. Hoje aquele
que cede um covarde e quem negocia um pusilnime. A poltica no se entende como
equilbrio, mas como vitria ou derrota.

Costumvamos pensar que a poltica

representava a continuao da guerra por outros meios, mas cada vez mais nos referimos
a ela atravs do vocabulrio blico, dentro da lgica de vencedor e vencido. Com o
declnio da poltica, ou com uma poltica redefinida como enfrentamento, onde fica o
dilogo? Como vamos, com essa palha, construir a nova poltica que a nova sociedade
exige?

a) Dificuldades sociais: da individualizao ao espao pblico?

Diante das dificuldades culturais e polticas, as dinmicas sociais tampouco nos


oferecem um panorama muito alentador. A cidadania se v hoje impregnada por um
intenso processo de individualizao. Aquela velha idia segundo a qual a unio faz a
fora se percebe como um obsoleto ridculo, ao mesmo tempo em que se consolida um
imperativo v luta. Temos de ser empreendedores em nossos projetos, tanto
profissionais como pessoais, de maneira que os outros so vistos como competidores e o
contexto no qual nos movimentamos no mais do que um mercado. O individualismo
galopante nos afasta de qualquer projeto coletivo (Sennett, 2000).
O espao pblico, em conseqncia, j no o lugar onde, atravs do dilogo,
transformamos os interesses particulares em interesses coletivos, mas um cenrio onde
se alardeiam em pblico os interesses privados. Estamos, os cidados, preocupados
demais com nossos prprios projetos para nos ocupar daqueles que so de todos. No
pretendemos construir uma sociedade, mas nos concentramos em nossos assuntos
pessoais. Estamos de fato abdicando de nossa condio de cidados e, segundo parece,
preferimos ser consumidores. Substitumos definitivamente a gora, a praa grande, pelo
centro comercial (Bauman, 1999)

265

O processo de individualizao pode gerar importantes tenses sociais, j que so


muitos os que, sozinhos, somos frgeis demais para enfrentar os desafios de hoje
colocados (Beck, 1998; Gom e Subirats, 2001; Bauman, 2005; Wacquant, 2006).
Embora os problemas sejam de todos, os assumimos individualmente. E assim se vai em
frente. Alm disso, porm, esta crescente individualizao ajuda pouco na construo de
uma poltica e uma administrao deliberativa: como vamos perder tempo descobrindo e
promovendo projetos coletivos com os outros, quando, segundo nos dizem, deveramos
nos concentrar na capacidade individual? Como podemos construir uma nova poltica
sem cidados e sem um espao pblico onde construir os projetos coletivos?

Metforas para explorar alm de nossos limites


A falta de vocabulrio uma maneira de nos imporem as tecnologias de sempre.
Podemos imaginar, mas no pensar e, desta maneira, ficamos sem capacidade para
concretizar propostas alternativas. Temos livros, referncias, definies, tipologias,
experincias e debates sobre como formatar e melhorar nossas atuais formas de governo
e de administrao, mas estamos diante de um papel em branco quando pretendemos (re)
inventar as formas polticas e administrativas. Um dos recursos criativos mais eficazes
frente s pginas em branco so, no nosso entender, as metforas. Elas nos permitem
explorar com novas palavras, desconstruir conceitos que pareciam indiscutveis e,
sobretudo, liberam nossa imaginao das cadeias do j dito e escrito tantas e tantas
vezes.
No uma tarefa fcil, mas recorrendo a quatro metforas que nem so to
originais assim - tentaremos a seguir explorar alm dos estreitos limites de nossas atuais
formas polticas e administrativas de trabalhar.

1. Primeira metfora: da mquina ao organismo

266

Uma das primeiras lies que aprendemos desde a infncia que devemos calar e
obedecer. No se deve conversar com os colegas enquanto o professor estiver falando
nem se interrompem as conversas das pessoas mais velhas. Nossos idosos e nossos
professores monopolizam a palavra, pois sabem o que nos convm e nos explicam aquilo
que nos interessa saber. Escutamos nossos idosos porque esto numa posio de
autoridade, mas tambm porque aceitamos sua experincia e seus conhecimentos. Estas
so as bases que permitem o desenvolvimento de nossa ordem social, assegurando a
continuidade dos comportamentos e o cumprimento das regras que regulam a
convivncia.
Escutar e calar , por conseguinte,

uma forma de reconhecer a sabedoria

daqueles que a foram acumulando, mas tambm uma receita infalvel para resistir s
mudanas. O equilbrio no fcil de conseguir: a sabedoria sem capacidade de
mudana pode ser paralisante, j a novidade sem sabedoria pode converter-se numa
moda sem qualquer contedo. Qualquer sociedade deve, ento, enfrentar o desafio de
procurar o ponto de equilbrio que permita usar o conhecimento acumulado sem
renunciar capacidade de inovao que os novos tempos exigem.
A administrao do presente, em outros termos, requer conciliar o respeito ao
passado com o olhar ao futuro. Este objetivo se apresenta hoje com especial intensidade,
j que nos encontramos mergulhados num meio especialmente mutante, dinmico e
turbulento. Neste contexto pode ser to grave no reconhecer a sabedoria do passado
como recusar a inovao; to perigoso entrincheirar-se nas certezas do ontem como se
deixar levar pela frvola seduo da novidade pela novidade.
Este o principal desafio que hoje os responsveis devem enfrentar; um desafio
que, no nosso entender, se pode formular nos seguintes termos:

Em primeiro lugar, pelo fato de que nosso mundo era relativamente estvel e
previsvel h no muito tempo, o pndulo tendia, sem maiores dificuldades,
para o lado da experincia e da sabedoria. O governo e a administrao se
impregnaram da cultura do escuta e cala. As instituies de uma democracia
representativa cada vez mais elitista, assim como os procedimentos e as regras
de nossas tecnocracias administrativas, se converteram na materializao de
uma tecnologia social baseada nos preceitos da mecnica. Quer dizer, as
coisas funcionam porque cada pea desempenha seu papel e, sobretudo,
porque a ningum ocorre que poderia mud-lo. Cada pea realiza uma tarefa

267

que lhe foi designada e cala, fica quieta. Ou pareceria sensato a algum que
existisse um carro onde a roda pretendesse fazer o trabalho do volante?
Em segundo lugar, tambm necessrio reconhecer que a situao mudou e
que nosso mundo j no nem estvel nem previsvel. So recorrentes as
referncias complexidade de nossa sociedade e como esta afeta as formas de
governo e administrao. A diversidade, a mudana, o dinamismo, o
pluralismo ou, de novo, a complexidade exige que o pndulo se mova, pois
todas essas caractersticas so pouco propcias a serem abordadas a partir da
lgica do escuta e cala. Uma lgica que, como mencionamos, impregna as
formas de governo (elitista) e de administrao (tecnocrtica). Uma lgica
dominada por uma tecnologia mecnica onde se pode exigir das mquinas que
realizem bem seu trabalho, mas no se lhes pode pedir que pensem sobre a
finalidade, o sentido ou os resultados do mesmo. Uma lgica que,
infelizmente, reduz nossas capacidades de responder ao futuro.
Assim, por conseguinte, e, depois de citar o que funcionava no passado e
destacar o que no funciona hoje, finalmente nos resta questionar como o
faremos no futuro. Como faremos para, sem renunciar experincia e
sabedoria dos mais velhos, incorpor a flexibilidade e o dinamismo dos jovens?
Como conseguiremos governar e administrar nossa sociedade, aperfeioando
as contribuies da democracia representativa e da administrao burocrtica
e, ao mesmo tempo, transformando-as para dar lugar a novas tecnologias
baseadas no dilogo, na flexibilidade e na adaptao nova complexidade?

Contrastando com a implacvel inconscincia da mquina, os organismos vivos


tm memria gentica e se renovam permanentemente. Combinam a experincia e a
sabedoria de suas estruturas celulares com comportamentos autopoiticos que lhe
permitem certas margens de liberdade. Os organismos fazem o que est previsto, porm
tambm pensam e, desta maneira, se adaptam e tomam decises. Esta viso organicista,
em suma, nos ajuda a encontrar o equilbrio entre a sabedoria acumulada e a
flexibilidade diante da mudana.

Como

dotar

nossas

mecanizadas

instituies

polticas e administrativas das lembranas e das capacidades adaptativas dos organismos


vivos? Esta uma pergunta crucial para renovar nossas tecnologias da interveno
social. A seguir tentaremos contribuir no tanto para a resoluo, como para o debate
sobre essa indagao. Para isso, nos referimos em seguida a como modificar os
processos decisrios (do balco de bar mesa da cafeteria), como alterar o
funcionamento de nossas organizaes (da ilha ao arquiplago) e como liderar este
processo de transformao (do masculino ao feminino).

268

2 Segunda metfora: do balco de bar mesa da cafeteria

As instituies polticas tradicionais tm acentuado no unicamente a lgica


representativa, mas tambm a elitista. No unicamente designamos representantes, mas
os convertemos ademais em cowboys solitrios. Isolados numa extremidade do balco,
esses cowboys constroem sua fama de implacveis pistoleiros atravs de seus olhares
distantes e seus misteriosos comportamentos. Seu poder parece misturar-se com sua
solido e sua distncia; de maneira similar a como sucede com nossos representantes
polticos.
Escolhemos nossos representantes e lhes delegamos tudo: poder, conhecimento,
responsabilidade. Para o bem e para o mal. Nossos polticos monopolizam as decises e
assumem sozinhos os sucessos e os fracassos de suas aes. Como os cowboys de
antigamente, nossos representantes de longe nos lanam olhares inescrutveis: talvez
no sejam altivos, mas sim paternalistas e condescendentes. Um velho cowboy catalo
sintetizou esta posio do poder respondendo s demandas de seus cidados com um
lacnico: Isto no da minha responsabilidade.
Hoje os cowboys solitrios somente existem no cinema. De forma parecida, os
polticos que exercem sozinhos seu poder delegado esto condenados ao fracasso.
Devem abandonar a extremidade do balco e sentar-se junto dos outros para conversar
(Brown y Isaacs, 2005; Fox e Millar, 1995). Em termos institucionais isto significa, do
nosso ponto de vista, recuperar a poltica como sntese (no como resposta) e como
dilogo (em lugar de ser um monlogo).

Com freqncia se definem os atuais problemas da poltica em termos de


excessiva distncia entre os governantes e os governados, embora, como
temos visto, isto parea ter sido uma regra de sucesso durante um bom perodo
de tempo. Na realidade, talvez o problema no seja a distncia; mas, sim, a
proximidade excessiva. Os governados estariam literalmente em cima dos
governantes, convertendo o exerccio da poltica numa corrida para atender as
demandas, por fazer o que nos pedem. A poltica no resposta, mas sntese.
A poltica consiste em equilibrar interesses, no em satisfaz-los. A poltica
significa construir projetos coletivos, no satisfazer desejos particulares. A
poltica nos permite viver juntos, sendo diferentes, porque articula renncias e
no aceita imposies. Com freqncia parece que nem os polticos nem os
cidados se encontram muito confortveis com tais definies, mas ser
imprescindvel aceit-las j que, de outra maneira, os primeiros

269

inevitavelmente fracassaro em sua impossvel vontade de responder a tudo e


a todos enquanto os segundos inevitavelmente vero frustradas suas
expectativas e incrementadas as tenses em suas comunidades.
Como corolrio do anterior, a poltica deveria deixar de estabelecer relaes
do tipo oferta-demanda e incorporar relaes de dilogo. Os responsveis
polticos devem conversar com os diferentes interesses cidados, sentar-se nas
mesas e descobrir com um caf na mo quer dizer, recuperando certa calma
o que vamos fazer. Somente atravs do dilogo a poltica poder recuperar
dois atributos que lhe so imprescindveis hoje: incluso e criatividade. Falar
nas mesas de um caf significa incluir a todos nas conversaes, j que sem
esta capacidade de incluso de diversas perspectivas no poderemos trabalhar
numa sociedade cada vez mais diversa. Ao mesmo tempo, conversando
aprendemos com os outros, nos enriquecemos mutuamente, descobrimos e,
em suma, incorporamos a criatividade; imprescindvel para uma poltica que
deve imaginar o futuro num mundo cada vez mais incerto.

Alguns tm visto na participao cidad a maneira de avanar nessa direo.


Alm das metodologias participativas e das experincias que propiciaram, preferimos
centrar-nos no conceito de dilogo e apresentar alguma idia muito genrica sobre como
desenvolv-lo nas instituies polticas.
De sada, a metfora da mesa da cafeteria uma maneira de exemplificar o
dilogo e de contrast-lo com suas duas distores mais freqentes; o monlogo e a
boataria. Diante do discurso unidirecional realizado em posies de superioridade
(tcnica, poltica, intelectual ou do tipo que for), a mesa da cafeteria ilustra um espao de
confiana onde possvel ouvir e falar - em igualdade de condies. Numa mesa de caf
todos somos iguais. Ao mesmo tempo, frente ao caos das maliciosas conversas ao p do
ouvido que se produzem em qualquer evento de grande porte, a mesa de caf permite
manter uma conversa centrada e organizada. Saboreando um caf no somente se
favorece a igualdade no dilogo, mas se proporciona regras implcitas que favorecem os
revezamentos, as concluses, a identificao de pontos mortos e de acordos.
A metfora da mesa do caf, em suma, nos serve para ilustrar aquilo que de
maneira mais solene chamamos uma deliberao. Uma deliberao , intuitivamente,
um dilogo construtivo, um debate organizado e capaz de produzir concluses. Na mesa
de uma cafeteria se do os trs elementos fundamentais para a deliberao (Fishkin,
1991; Gutman e Thompson, 1996; Elster, 1998; Macedo , 1999, Estlund, 2002):

Em primeiro lugar, a possibilidade de limitar o tema de debate, de saber de


que estamos falando. A dimenso do espao facilita que todos falem do

270

mesmo e que sejamos capazes de delimitar os contedos de nossa


conversao.
Em segundo lugar, se garantem tanto as possibilidades de ser ouvido como
de argumentar e contra-argumentar com os outros. Em volta de uma mesa em
uma cafeteria impossvel excluir algum e tampouco possvel que algum
se iniba com os assuntos de conversa. O prprio espao proporciona, pois,
uma dinmica de dilogo e incluso.
Finalmente, uma vez que se tenha terminado o caf, possvel relatar os
contedos do dilogo e precisar tanto os acordos como os desacordos que
tenham surgido. Talvez no possamos recordar nem o monlogo erudito de
um expositor (relaxamos excessivamente a partir do quarto slide), nem os
variados temas que salpicaram as conversas de um evento qualquer
(distramo-nos entre um drinque e outro), mas, compartilhando uma mesa de
caf com conhecidos mais difcil no saber do que falamos e como foram
abordados os assuntos.

Nossas instituies polticas e administrativas deveriam incorporar espaos e


tecnologias pensadas para recriar essas mesas de caf.

As experincias existem e

freqentemente tm sido muito satisfatrias, mas ainda no temos sido capazes de


incorpor-las de maneira natural nas atividades do dia-a-dia.

a) Terceira metfora: da ilha ao arquiplago

parte sua tendncia ao monlogo, inclusive s vezes a fofocas difamatrias,


nossas instituies polticas e administrativas tm funcionado tradicionalmente a partir
da especializao e segmentao. Embora possam estar fisicamente prximos (inclusive
compartilhando um edifcio), cada um dos nossos pedaos institucionais como a ilha
de Pscoa, situada no meio do nada. Uma ilha isolada, como deve ser. Uma ilha com
uma histria trgica, marcada pelo colapso de suas formas de vida, pela incapacidade de
adaptar-se a seu prprio futuro, um exemplo de como uma sociedade pode desaparecer.
Uma ilha que Pablo Neruda compreendia muito bem e que chamou, significativamente,
a rosa separada. Uma metfora do isolamento poltico-administrativo e das
conseqncias que este pode provocar.
Diante do isolamento e o posterior colapso da ilha de Pscoa, florescia o
arquiplago das Pitcairn ou o conjunto das Marquesas, ilhas perdidas no Pacfico
oriental, mas intimamente conectadas entre si h vrios milnios. No somente se

271

encontram fisicamente prximas, mas sobrevivem, conjuntamente, intercambiando


recursos numa complexa rede de interdependncias mtuas. No se trata de uma simples
colaborao entre projetos independentes de sobrevivncia, mas, sim, de uma
interdependncia que nos obriga a nos referir a um projeto coletivo. O arquiplago atua
como metfora das redes, de instituies onde suas diversas partes talvez no
compartilhem proximidades nem continuidades fsicas (so ilhas), mas, isso sim,
relaes (formam um arquiplago).
evidente que qualquer organizao deve ser entendida como a soma das partes.
exatamente na necessidade de descompor as tarefas e de distribu-las entre os
diferentes agentes, onde encontramos a razo de ser das organizaes, sejam do tipo que
forem. Ao mesmo tempo, uma organizao tambm serve para evitar que as partes se
dispersem, para integr-las num projeto comum, coordenando os esforos na
perseguio de um resultado coletivo. Qualquer organizao, como se visualiza nos
organogramas, representa uma maneira de fragmentar e integrar simultaneamente. A
fragmentao a parte mais visvel de qualquer organizao, j que se manifesta inclusive fisicamente na existncia de diferentes departamentos, edifcios, escritrios
ou espaos de trabalho. A integrao um assunto mais sutil.
Tradicionalmente tem se abordado a integrao a partir da autoridade. A
autoridade o cimento que mantm as partes juntas, que evita que a fragmentao se
decomponha. Cada parte da administrao se limita a fazer o que lhe corresponde; ao
passo que o trabalho da autoridade consiste em controlar que as tarefas realizadas so as
previstas e em garantir que cada parte possa desenvolver sua capacidade da melhor
forma possvel.
A autoridade o cimento organizativo, medida que serve tanto para manter
cada um em seu lugar (fragmentao) como para evitar que esqueam que pertencem a
uma nica organizao (integrao). A autoridade, portanto, o atributo que dota de
contedo as relaes entre as diferentes partes de uma organizao. A autoridade nos diz
o que temos de fazer, o que podemos esperar que faam os outros, qual nosso lugar,
qual o lugar dos outros e como e com quem devemos nos relacionar. A autoridade a
referncia que permite s partes fazerem parte de um todo. Precisamos, pois, de uma
ilha dominante, uma ilha maior e forte que exera autoridade sobre o arquiplago. Se

272

esta no existe, como acontece com freqncia, o arquiplago desaparece e as ilhas


ficam isoladas, merc de suas prprias capacidades de sobrevivncia.
evidente, contudo, que quando a autoridade o cimento organizativo, qualquer
possibilidade de dilogo desaparece. A autoridade nos indica a todos onde estamos e
aquilo que temos de fazer: no nos resta, pois, nada mais por falar. A possibilidade de
construir uma nova poltica e uma nova administrao passa, portanto, por uma
necessidade de aposentar a autoridade como cimento organizativo. Precisamos de uma
organizao onde as partes se integrem atravs da comunicao e do dilogo. Para
consegui-lo temos de satisfazer dois requisitos bsicos: que as partes disponham de certa
margem de manobra - se no for assim, no vale a pena falar de coisa alguma - e que as
relaes que se estabeleam entre eles se dotem de confiana - se no for assim, se
termina por no falar ou por converter o dilogo numa farsa. Num arquiplago no
dominado por uma ilha central, as interaes so voluntrias e geram pautas de relaes
estveis e duradouras (Kooiman, 2003; Lane e Bacmann, 1998).
A confiana entre as partes , pois, o eixo de uma estrutura institucional baseada
nas redes. A confiana, portanto, deixa de ser uma coisa intangvel para se converter
num objeto de gesto. Como podemos administrar esse fator? Como geramos a
confiana indispensvel para trabalhar em rede, como um arquiplago? Uma forma de
abordar essas questes considerar a possibilidade de produzir confiana refletindo
sobre o que alguns tm identificado como seus trs momentos: a criao, a
implementao e a consolidao (Chile e Faulkner, 1998).

No momento de iniciar a relao o dilogo entre as partes necessrio


estimular a formao da confiana atravs do clculo; quer dizer, dando a
conhecer s diferentes partes os custos e os benefcios da relao que se inicia.
As diferentes ilhas de um arquiplago so conscientes que precisam umas das
outras e que os custos da relao (viagens, mal-entendidos, inclusive guerras)
ficam compensados pelo benefcio de sua prpria sobrevivncia.
Uma vez superado este primeiro momento, chega a hora da implementao.
Nesta segunda etapa, a compreenso entre as diferentes partes crucial: a
confiana no pode desenvolver-se, se no se compreendem os objetivos e as
formas de atuar dos outros. So as viagens e os intercmbios, repetidos ao
longo dos sculos, a nica forma de converter as reticncias iniciais em
relaes que se sucedem com naturalidade.
Finalmente, a confiana se consolidar, quando compreenso se suceda a
identificao entre as partes; quando estas sintam que fazem parte de um
mesmo projeto, que dispem de um objetivo comum e que compartilham um

273

mesmo estilo de fazer as coisas. Quando as ilhas saibam e sintam que fazem
parte de um arquiplago.

Administrando esses momentos adequadamente, poderemos conseguir uma


organizao onde a lgica de cada um com o seu dar lugar lgica deliberativa do com
todos juntos faremos tudo. Tambm conseguiremos, e isso tanto ou mais importante,
fazer funcionar uma dinmica deliberativa que temos postulado como um ideal, mas que
apresenta dificuldades prticas de grande envergadura. Muitas e muitas vezes resumimos
essas dificuldades usando uma expresso popular: com todos juntos faremos tudo... mas,
ao final, resta a casa por varrer. Quer dizer, umas formas polticas e administrativas
que tendem ao caos, a esfumaar as responsabilidades, tendem paralisia organizativa.
Essa tendncia especialmente forte quando formalizamos a administrao de redes,
quando pretendemos fomentar o dilogo atravs da simples superposio de espaos
reticulares sobre as estruturas administrativas tradicionais. Esses espaos planos
transversais, por exemplo geram muitas distores na organizao e so insuficientes
para facilitar o dilogo entre as ilhas organizativas. Criar espaos onde se possa falar no
suficiente (embora seja necessrio). Mas o que necessrio que os envolvidos
queiram falar e que tenham a confiana imprescindvel para utilizar esses espaos.
Um exemplo pode ilustrar o que tentamos explicar. Uma administrao
arquiplago seria aquela onde o arquiteto, antes de desenhar o plano do prximo centro
cvico, falasse com o assistente social, com o economista e com os vizinhos. Nos
dilogos entre esses profissionais e esses cidados, o arquiteto acabaria desenhando um
projeto melhor, um projeto que respondesse diversidade de usos do equipamento e se
amoldasse aos critrios de viabilidade tcnica e financeira. Se, ao contrrio, o arquiteto
se limita a se sentar em sua mesa e a projetar aquilo que lhe parece profissionalmente
mais conveniente, ento provvel que apaream problemas posteriores.
A pergunta como provocar esse dilogo em grupos variados? A resposta mais
imediata se limita a utilizar os instrumentos j conhecidos: quer dizer, a desenhar uma
nova linha agora horizontal no organograma. Trata-se de criar um espao ou um
circuito onde os arquitetos, os economistas e os vizinhos se vejam obrigados a falar. O
que acontece freqentemente que esses espaos obrigam os indivduos a se
encontrarem, mas no a falarem e menos ainda a se compreenderem e praticamente

274

nunca a levarem em considerao uns aos outros. Pode-se obrigar um arquiteto a assistir
a uma reunio, embora se no lhe interessar o que ali se comenta, ele se limitar a voltar
sua mesa de trabalho, onde encontrar uma infinidade de razes para continuar fazendo
o que lhe parea o mais certo. O que mais interessa - e aqui se encontra a importncia da
confiana - no o espao para falar, mas a firme vontade de utiliz-lo. No nos
interessa que o arquiteto comparea s reunies, mas que quando tome um lpis para
comear a desenhar pense: Seria bom saber que uso vo dar a este equipamento. Se o
arquiteto chega a pensar isto, sero inmeros os espaos de dilogo: a disposio para
falar com os outros ser suficiente.

b) Quarta metfora: do masculino ao feminino

Quando falamos de tecnologias para transformar nossas capacidades de governo


e administrao, com freqncia esquecemos a importncia da liderana. As tarefas de
direo tm-se limitado tradicionalmente a distribuir tarefas e responsabilidades entre as
diferentes partes da estrutura administrativa. Trata-se, portanto, de uma liderana
vertical muito til para dizer s pessoas o que devem fazer, bem como para controlar que
o faam. Para fomentar um dilogo entre as partes uma liderana pouco indicada.
As lideranas para uma nova poltica e uma nova administrao deveriam
favorecer comportamentos diretivos mais articuladores do que instrutores, mais
sedutores do que autoritrios, mais animadores do que controladores, mais mediadores
do que executivos. Sem uma nova liderana no construiremos uma nova poltica e uma
nova administrao. Precisamos, portanto, de uma liderana que seja ao mesmo tempo
forte e transformada (Heifetz, 1997).
A deliberao que nos referimos anteriormente exige dos gestores capacidades
novas: gerar confiana, construir dilogos, garantir resultados, propiciar colaborao,
trabalhar em equipe. O perfil deles, conseqentemente, no demanda tanto
conhecimentos tecnocrticos como habilidades relacionais. Estamos pensando numa
liderana que no se exerce porque sabe o que fazer e como, mas porque capaz de
estimular, articular e aproveitar a inteligncia coletiva que sua organizao contm.

275

Esta nova liderana, em suma, deveria personificar a mudana de mentalidade


que est na raiz das novas tecnologias administrativas e governamentais. Sem esta
mudana de chip, a introduo de novidades operativas mais ou menos interessantes est
destinada ao fracasso. Por esta razo, antes de finalizar este documento, queremos nos
referir a dois conceitos que podem ilustrar a amplitude da troca de chip que estamos
preconizando.

Todos aqueles que, de uma maneira ou de outra, trabalhamos na

administrao pblica necessitaramos de uma pequena interveno cirrgica que nos


inserisse dois chips: o da pacincia e o da feminilidade (Clarke e Newmnan, 1997;
Broussine e Fox, 2002).
Que pretendemos dizer, embora seja intuitivamente, com essas duas idias? Em
primeiro lugar, temos de ser conscientes de que a nova poltica e a nova administrao
nos pedem tempo. No tem sentido invocar retoricamente a necessidade de falar com
outros departamentos, de escutar os cidados ou de alcanar acordos entre todos, se,
como costuma acontecer, antes inclusive de nos sentarmos mesa j temos pressa de nos
levantar. O dilogo com freqncia percebido na prtica como uma distrao, como
uma perda de tempo. Uma administrao e um governo deliberativo, se queremos usar
estes termos, tm de resolver problemas complexos, no ir rapidamente. Ambas as
coisas no so excludentes, verdade, mas agora pretendemos sublinhar a centralidade
do fator externo (a resoluo de problemas complexos) frente tradicional obsesso
interna (eficincia e rapidez) que tem caracterizado o discurso dominante sobre a
modernizao administrativa.
Em segundo lugar, a prpria lgica eficientista dominante tem favorecido estilos
de trabalho proativos, resolutivos, expeditos, agressivos. Estilos que associamos com as
vises mais estereotipadas do papel masculino: uma administrao de machos que
reivindica os valores da competncia, dos safanes, do no se deixar pisar, da conquista
atravs do prprio esforo, da dinmica ganhadores-perdedores. Frente a essa lgica,
estamos reivindicando valores como os da colaborao, do dilogo, do compromisso, do
tempo para os relacionamentos, da capacidade para se colocar no lugar do outro, ou do
gosto para prestar ateno. Esses valores fazem parte do universo feminino por
estereotipado que possa parecer assim nomear. por esta razo, que apostamos que as
lideranas se tornaro mais femininas.

276

Em ltima instncia, uma administrao deliberativa como aquelas mes que


esperam seus filhos na sada do colgio, falando umas com as outras; relacionando-se,
comunicando-se, construindo redes. Sua atitude contrasta com a de muitos pais, grandes
profissionais e experts buscadores de crianas. Os pais, com uma atitude tecnocrtica e
competitiva, no se distraem falando com ningum, mas se concentram em realizar sua
tarefa com a mxima rapidez e eficincia. Quando a criana ainda no terminou de
atravessar o porto da sada, o pai j o pegou, atravessaram o ptio e imediatamente
entram no carro. Na direo de casa, como um raio, satisfazendo todos os indicadores
de economia e eficincia que pudssemos ter. Este profissionalismo, contudo, pode
provocar que na manh seguinte todos estejam vestidos com roupa de esporte menos o
nosso: no nos demos conta de que tinham mudado o dia da aula de ginstica. Tambm
nos obriga, quando por alguma razo no podemos ir buscar nosso filho, a terceirizar a
tarefa, a pagar outro profissional para que realize o servio.
Enquanto isso, as mes continuam falando. Parecem no ter pressa. s vezes,
quando a criana sai da sala de aula experimenta um momento um pouco perdida,
brincando com seus amigos enquanto as mes continuam conversando vontade. Se
algum pai acompanha sua mulher, podemos observar como perde a pacincia e fica
nervoso diante da ineficincia das mes que perdem tempo, que se distraem e que no se
concentram em seu trabalho. Essas mes, porm, esto, sim, fazendo seu trabalho, e
muito bem por sinal! No so rpidas, verdade, mas sabem que no dia seguinte vo
precisar de uma cartolina, trocam informao sobre atividades extracurriculares,
comentam seus problemas, sabem o que acontece na escola e como so os professores de
seus filhos, explicam umas s outras onde comprar roupas com preos baratos, e se
ajudam umas s outras quando assim precisam. Talvez sejam tecnicamente piores, mas
seu servio infinitamente mais rico, mais sofisticado, mais complexo, mais completo,
muito melhor para as crianas. exatamente assim como gostaramos de construir uma
administrao pblica ao servio das pessoas e de seu bem-estar.

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279

_______________________________________________________________________
__

Barcelona: a poltica de incluso social no contexto de redes de ao

Xavier Gods e Ricard Gom

A incluso social como paradigma de ao

As desigualdades sociais j no so mais medidas somente por critrios


econmicos, mesmo que estes continuem sendo fundamentais. Existem outros fatores a
serem considerados, tais como a precariedade do trabalho, os dficits educativos, as
necessidades especiais e a dependncia, a sobrecarga de tarefas domsticas, o conjunto
de discriminaes em funo do sexo ou orientao sexual, o enfraquecimento das
relaes comunitrias, a ruptura de vnculos afetivos, ou as violaes da cidadania de
base etno-cultural.
Entendemos por excluso social o processo atravs do qual determinadas pessoas
ou grupos vem sistematicamente bloqueado seu acesso a posies que lhes permitiriam
uma subsistncia autnoma, dentro do contexto social no qual se desenvolvem (Castells,
1998).
Sendo assim, o propsito da ao poltica democrtica gerar sociedades
inclusivas. Nelas necessrio conjugar tanto aquelas exigncias materiais de existncia
quanto as que se referem ao vnculo social, que oferecem segurana vital, bem como
enlaar a diversidade social e o direito diferena, proporcionando, assim, igualdade

280

social e o acesso a todo tipo de bens e recursos fundamentais, inclusive os direitos civis,
polticos e sociais.
Partindo desta perspectiva, o desenvolvimento da populao passa por sua
participao plena em quatro mbitos da organizao social: o espao econmico e de
renda, que supe uma vinculao ocupao e ao conjunto de tarefas geradoras de
desenvolvimento econmico, sendo sujeito redistribuio social efetuada pelos poderes
pblicos; o espao poltico e da cidadania, que implica uma capacidade de participao
poltica e acesso efetivo aos direitos sociais; o espao de relaes e dos vnculos,
estreitamente relacionado ao mundo afetivo, bem como as relaes de reciprocidade
inerentes famlia e s redes socais comunitrias; o mbito da cultura e da formao
contnua como elementos imprescindveis de adaptao pessoal s condies estruturais
caractersticas da sociedade da informao (IGOP, 2003; Subirats, 2004).
Por outro lado, a complexidade inerente aos processos de excluso social exige
que as polticas de abordagem sejam caracterizadas pela integralidade, derivada de uma
viso holstica dos problemas sociais, e concebida como integrao de recursos e
servios no contexto de programas de trabalho individuais, em grupo ou comunitrios;
pela transversalidade na articulao das respostas, superando, assim, os setores
impenetrveis entre os diversos agentes que trabalham com a populao, e assumindo as
lgicas de interdependncia, de capacidade de influncia mtua, de poder das relaes;
pela proximidade territorial, como norma de atuao chave que implique responder com
flexibilidade diversidade de problemas estabelecidos no territrio; pela participao
entre os diversos agentes sociais e profissionais e a cidadania, dado que o
comprometimento do cidado com a ao poltica um requisito primordial de uma
sociedade inclusiva.

A Barcelona social
A sociedade barcelonesa mudou muito nos ltimos anos. A imigrao e as
novas diversidades culturais fazem parte do cotidiano. Assim como as formas de
insero no mercado de trabalho e moradia apresentam uma grande diversificao, a

281

famlia se recompe em diferentes modelos; nossa populao idosa representa um grupo


muito importante e em constante crescimento; as pessoas com necessidades especiais
reclamam, com razo, o pleno direito de exerccio de sua liberdade como cidado, entre
outros exemplos que poderamos enumerar.
Alm disso, h tambm o fato incontestvel de que Barcelona segue uma
trajetria geral de progresso. Ainda que as desigualdades entre os bairros mais
favorecidos e os que apresentam desigualdades sociais mais acentuadas continuam
significantes, estas vm diminuindo consideravelmente. Por exemplo, durante o perodo
1991-2001 a taxa de greve foi reduzida em 21%, a instruo insuficiente caiu 54%, a
proporo dos ttulos superiores aumentou 62%, e a expectativa de vida ao nascer
aumentou em quase trs anos.
Porm, a cidade tambm apresenta um conjunto de situaes de risco social e
excluso, que devem ser abordadas para seguir o caminho do progresso. A ttulo de
exemplo mostramos as seguintes:

Em Barcelona h homens e mulheres com srios problemas econmicos.


Sabemos que a cidade tem uma taxa de pobreza relativa73, que afeta aproximadamente
12% de sua populao,

e uma taxa de precariedade relativa74, fixada em 6,2%.

Somadas estas duas taxas, vemos que a vulnerabilidade econmica em Barcelona atinge
[significantes] 18% de sua populao.
preciso considerar ainda que o contexto da vulnerabilidade econmica e de
relaes permeado pela excluso social extrema, expressada irrefutavelmente pela
populao sem-teto. Estamos diante de um grupo que sofre um profundo
desarraigamento dos vnculos sociais bsicos, aqueles que requerem segurana e
afetividade em um entorno prximo e familiar; que apresentam graves problemas de
subsistncia econmica e transitam entre a misria, as ocupaes ocasionais, e os
subsdios institucionais; que apresentam deficincias de sade significativas e um
consumo freqente de drogas ilcitas. No decorrer de 2006, as equipes municipais de

73
74

Cerca de 50% da renda mdia, o que significa algo em torno de 375 euros mensais.
Cerca de 60% da renda mdia, o que significa algo em torno de 450 euros mensais.

282

assistncia social atenderam nas ruas, entre primeira acolhida e tratamento, um total de
3.153 pessoas.

Na cidade vivem cerca de 332.800 pessoas com idade superior a 65 anos, 21,1%
do total da populao. Sendo 220 mil completamente autnomas para desenvolver as
atividades da vida cotidiana. No entanto, existe um risco de excluso social associado ao
fato de envelhecer que se expressa em trs dimenses: econmica (pobreza relativa);
afetiva (solido); scio-sanitria (dependncias variadas).

Quanto pobreza relativa, sabe-se que h 123.627 idosos (sobretudo mulheres)


que dispem de uma renda inferior ao Salrio Mnimo Interprofissional (540,90 euros), e
cerca de 9 mil recebem penses no contributivas de aposentadoria (com o valor mdio
de 300 euros mensais). Com relao ao risco de isolamento afetivo, necessrio
assinalar que 83.104 pessoas com idade superior a 65 anos vivem sozinhas, sendo
66.533 mulheres. No que tange questo da dependncia, o envelhecimento marca o
paradigma do que ser um aumento de problemas scio-sanitrios: cerca de 164 mil
idosos tm mais de 75 anos, e 90 mil esto acima dos 80.

Em Barcelona, a populao considerada incapacitada configura quase 93 mil


pessoas. O risco de excluso relacionado com as incapacidades parte de trs
circunstncias: a intensidade das necessidades especiais (so cerca de 19.600 portadores
de graves necessidades especiais), a idade (sobretudo o envelhecimento extremo) e o
dficit de cobertura em assistncia social. Neste ponto necessrio considerar que cerca
de 19.550 pessoas portadoras de necessidades especiais recebem subsdios inferiores
linha da pobreza relativa, e que atualmente75 a aquisio de equipamentos de assistncia
especializada insuficiente.

Durante os 10 ltimos anos, ocorreu uma grande mudana scio-demogrfica


em Barcelona, como conseqncia do processo imigratrio. preciso levar em conta

75

O Programa de Equipamento de Assistncia Social acordado com o Governo Catalo corrigir


boa parte desta situao.

283

que em 1999 viviam na cidade 40.903 pessoas imigradas e registradas no cadastro


municipal (2,7% da populao total), chegando em 2002 a 113.809 (7,6%); em 2005,
230.942 (14,6%); e em 2006, 260.058 pessoas (15,9%).
Hoje em dia os imigrantes representam um papel fundamental nas reas de
atividade econmica tais como a indstria turstica, a construo, ou os servios de
atendimento ao pblico. Tambm protagonizam uma parte significativa da atividade
comercial nos bairros e, progressivamente, aumenta sua presena em ocupaes de
maior qualificao de trabalho. No toa que 28% dos imigrantes possuem educao
superior.
A partir de uma perspectiva rural, a imigrao tambm foi responsvel por um
aumento da diversidade. Atualmente Barcelona abriga 165 nacionalidades (36 delas
dispem de comunidades superiores a mil pessoas), e l so faladas mais de 218 lnguas.
Tal diversidade concretizada em um arsenal de expresses culturais, tradies e
costumes materializados em estilos diferentes, tanto de vida quanto de sistemas
ideolgicos.
Estas contribuies se somam (atualmente) demanda de assistncia social por
parte de um segmento significativo destes grupos. Atemo-nos ao fato de que, no decorrer
de 2006, os servios sociais de assistncia primria atenderam 42.444 pessoas, das quais
20% eram de origem imigrante.
Estes e outros problemas em termos de risco de excluso estabelecem que as
polticas sociais municipais adotem como desafio a reduo dos fatores de risco
potencializadores ou desencadeantes de processos de excluso social. Assim, elas devem
oferecer oportunidades para que todos os cidados tenham acesso aos direitos sociais de
cidadania; melhorar a assistncia s pessoas que j se encontram em situao de
excluso social, e fornecendo um leque de servios pblicos, privados e associativos
que, articulados em rede, facilitem processos de incluso; gerando contextos para a
participao do cidado, alm de estabelecer uma ao consensual que faa frente s
situaes de excluso.
Sob tais premissas surge o Programa Municipal para a Incluso Social da
Prefeitura de Barcelona.

284

O Programa Municipal pela Incluso Social: um panorama


O Programa Municipal pela Incluso Social (2005-2010), impulsionado pelo
ento Conselheiro de Bem-estar Social e agora Secretrio Municipal Ricard Gom, foi
aprovado no Plenrio Municipal em 4 de maro de 2005. Entretanto, antes disso, o
mesmo Conselho Municipal aprovou em 2004 um Programa de Atuao Municipal
2004-2007, que trazia uma proposta de elaborao de um programa de atuao para a
abordagem das situaes de pobreza e excluso social em Barcelona. Agora dispomos de
um Programa que, em termos gerais, se compromete a atuar em prol de uma cidade onde
as pessoas possam desenvolver seus projetos vitais em condies de mxima liberdade e
igualdade, fato este que contribui para a gerao de contextos de relaes sociais nos
quais sejam proporcionadas condies e valores de autonomia, solidariedade,
fraternidade e reconhecimento das diferenas.

O Programa parte de uma anlise exaustiva das diversas realidades que


configuram a excluso social na cidade. Alguns dos vetores de excluso mais relevantes
devem ser abordados a partir de polticas supra-municipais, de subsdios adequados para
que se promova uma ocupao de qualidade, assegurando-se, tambm, o direito a uma
moradia digna.
Porm, isto no impede que a contribuio do governo local seja crucial na
configurao de cidade e sociedade inclusivas. Os municpios, ao estarem
permanentemente ligados realidade social, constituem os espaos da incluso. Da a
necessidade de concretizar uma poltica municipal neste sentido, que tambm contemple
a relao com os nveis autnomo e estadual como eixo estratgico de atuao.
O Programa estrutura um conjunto de seis linhas estratgicas como eixos
normativos do trabalho a ser desenvolvido: 1. Estimular o debate para favorecer um
processo geral que articule um sistema pblico e universal de servios sociais e de
atendimento dependncia; 2. Situar a assistncia social primria como dispositivo
bsico de incluso no territrio, e abastec-la de uma infra-estrutura mais completa, de
melhor formao, e com um maior nmero de equipes humanas; 3. Conceber a
assistncia social especializada como mecanismo de incluso de grupos vulnerveis

285

(pessoas idosas frgeis, pessoas portadoras de necessidades especiais, famlias


vulnerveis e infncia em risco, grupos de pessoas imigrantes); 4. Desenvolver
programas de incluso de aes transversais, especialmente na rea de habitao, de
insero no mercado de trabalho, e o trabalho em rede das equipes sociais, da sade e da
educao; 5. Fortalecer a participao e a ao comunitria conforme as relaes das
polticas de incluso; 6. Favorecer o conhecimento, a troca de experincias e a
cooperao, com o fim de investir mais consistncia e capacidade de impacto na ao
poltica e social.
Do conjunto destas linhas estratgicas destacam-se 12 objetivos operacionais,
que por sua vez se concretizam em 37 aes . No cabe a ns informarmos o grau de
realizao do Programa e no que ele consiste. No entanto, a ttulo de exemplo, iremos
nos deter brevemente em algumas das realizaes mais relevantes:
Desde 2003 o oramento municipal vinculado poltica de incluso social vem
ganhando um aumento muito importante: vai desde os quase 59 milhes de euros de
2003 aos 93,2 milhes de 2007 - 58,4% de aumento acumulado. At o momento, tal
percentual possibilitou que cerca de 115 mil pessoas tenham sido atendidas nos servios
vinculados ao Programa de Incluso. Algumas destas pessoas podem ser definidas de
acordo com os grupos dos quais fazem parte.
A populao sem-teto dispe hoje (2007) de uma rede integrada por cinco
centros de abrigo noturno, trs novos centros diurnos e um parque de habitaes de
incluso social76. No final de 2007 alcanar cerca de 60 unidades. Alm disso, a
interveno social na populao sem-teto regida por um modelo misto de dispositivos
de incluso que define uma rede compartilhada de centros municipais e conveniados. O
conjunto permite a existncia de 736 centros de assistncia noturna e 220 de assistncia
diurna, que sero ampliados com o funcionamento de novos equipamentos durante o
mandato municipal 2007-2011.

76

A funo deste servio oferecer s pessoas ou famlias em situao de excluso social uma
moradia temporria e compartilhada, com apoio scio-educativo, que facilite o processo de incluso e a
preparao para viver de maneira autnoma. O contrato com o usurio inclui um plano de trabalho e a
permanncia no local por um perodo de seis meses, renovvel por at um ano. Os destinatrios so
pessoas ou famlias com autonomia suficiente para assumir o cuidado e a manuteno do local e dos filhos
(caso os tenha), assim como o compromisso de se co-responsabilizar, conforme as prprias necessidades,
pelas despesas correntes.

286

Um total de 12.116 pessoas, em sua maioria idosa, recebe servios de assistncia


domiciliar. Tais servios atendem a famlias ou a indivduos nas suas prprias casas e
procuram sua relao com o entorno mais prximo. H tambm a tele-assistncia, que
consiste em um dispositivo tecnolgico domstico de alarme, conectado por linha
telefnica com um centro de controle. Isso permite ao usurio, em caso de urgncia,
entrar em contato com a central e obter uma soluo imediata para seu problema. At
setembro de 2007 a tele-assistncia atendeu 26.310 pessoas (em sua maioria idosos e que
vivem sozinhos, ainda que o servio tambm contemple as pessoas portadoras de
necessidades especiais relativamente independentes). Isto quer dizer que 30,8% das
pessoas idosas e solitrias que vivem em Barcelona dispem deste servio, que em
cobertura se situa claramente acima dos 12% alcanados pelo Programa Gerontolgico
do Estado.
Em 1995, a Prefeitura aprovou o Programa de Acessibilidade, que previa a
eliminao de barreiras fsicas e a plena acessibilidade do espao pblico de Barcelona
at o fim de 2006. Durante os ltimos anos houve importantes progressos que
possibilitaram boa parte da realizao do Programa. Alguns indicadores do conta disso
muito bem: 945 quilmetros de via pblica esto acessveis (85% do total), 100% da
frota de nibus da TMB est adaptada. Alm disso, houve uma duplicao do nmero de
usurios portadores de necessidades especiais que recebem o servio de transporte portaa-porta, transporte pblico especial para pessoas com sria restrio de movimentos. Em
2007 foram realizadas 263 mil viagens.
Atualmente, so atendidas cerca de 25.580 pessoas no Servio de Atendimento a
Imigrantes, Estrangeiros e Refugiados (SAIER), o servio especializado de imigrao.
Quanto aos servios de mediao (tcnicas de dilogos e compreenso mtua para a
resoluo de conflitos), no decorrer de 2007, o servio de mediao intercultural e
interpessoal realizou cerca de 1.200 intervenes, e desenvolveu cerca de 30 projetos de
mediao cultural e local. Por outro lado, est sendo estimulado o Programa de Acolhida
da Cidade. Este hoje em dia um trabalho essencial. realizado de acordo com a rede
de entidades e associaes da cidade e visa atender questes cruciais do processo de
acolhida e acomodao: idioma, conhecimento da cidade, sade, moradia, ensino,
assistncia jurdica, mediao social.

287

A participao social como eixo de atuao


A participao e a transversalidade foram caractersticas primordiais para a
constituio do processo de elaborao do Programa de Incluso. A participao
permitiu incorporar as opinies e as propostas do conjunto de protagonistas
institucionais, associativos e comunitrios que atuam no terreno da incluso. A
transversalidade facilitou a integrao de aes que desde os diferentes setores e distritos
da Prefeitura so estimulados a corrigir as situaes de excluso.
Um Programa de incluso protagonizada que se baseie somente no que a
Prefeitura pode oferecer resulta insuficiente, dada a importncia dos recursos sociais que
existem na cidade. Sendo assim, para Barcelona, o desenvolvimento de polticas de
incluso parte da perspectiva que nos proporciona o conjunto da cidade, com seus
diversos operadores que atuam no mbito do bem-estar social.
Vamos por partes. Comecemos pelo conceito de participao ressaltado pelo
Programa. A perspectiva que o governo local seja obrigado a desenvolver um papel
ativo na criao e consolidao de redes de ao, de acordo com a pluralidade de agentes
que atuam no territrio. A articulao de novas estruturas para o trabalho horizontal e
intersetorial implica passar da simples coordenao de agentes ao trabalho em rede,
comeando pela superao dos departamentos impenetrveis da administrao. Isto
implica estabelecer um profundo compromisso com a participao. O progresso das
dinmicas comunitrias, o fortalecimento das redes sociais e o envolvimento de novos
agentes na ao, constituem critrios relacionais que fazem entender a participao no
como uma mera consulta, mas como co-responsabilizao nas decises e nas aes que
devem ser tomadas (Blanco e Gom, 2002).

1. Uma trajetria histrica de dinmica relacional

Dizer que a cidade um todo interdependente uma afirmao bvia. A partir do


mbito do social, tal fato exige que um Programa destinado a melhorar a capacidade
288

integradora da cidade deva ser integral e transversal, superando os departamentos da


administrao e a exaustividade ferrenha das competncias poltico-administrativas
(Brugu, 2003). Nele estiveram envolvidas nove reas do governo Bem-estar Social,
Cultura, Educao, Mulher, Sade, Direitos Civis, Trabalho, Moradia, Urbanismo , os
dez distritos, e um bom nmero de entidades representadas no Conselho Municipal de
Bem-estar Social, assim como a Associao Barcelona para a Ao Social e a Mesa de
Entidades do Terceiro Setor, entre outras. A seguir, iremos nos deter relao com as
associaes.
A Prefeitura de Barcelona tem uma experincia significativa na articulao de
redes deste tipo, que lidam com aspectos de participao institucional e consulta nos
processos de elaborao de polticas pblicas. Iremos nos limitar aqui a descrever a ao
comunitria, o Conselho Municipal de Bem-estar Social, a Associao Barcelona pela
Ao Social, e o Acordo Cidado por uma Barcelona Inclusiva.

Ao Comunitria
A cidadania constitui um fator chave na abordagem de processos de mudana
social. Hoje, governar a cidade implica necessariamente estabelecer slidas alianas com
o denso tecido associativo barcelons e acordar consensos de ao com as populaes
dos bairros. Por tudo isso, os processos de planejamento e gesto comunitria esto
sendo reforados e incrementados, em diversos campos, simultaneamente.

Projetos Comunitrios no contexto dos Servios Sociais de Assistncia Primria


(SSAP). O trabalho comunitrio desenvolvido pelos centros de servios sociais se define
por um arsenal de projetos e aes que so orientadas para a incluso social de pessoas e
grupos vulnerveis. Atualmente, esto em desenvolvimento 38 destes projetos, nos quais
esto envolvidos 253 profissionais dos SSAP, colaboram cerca de 460 entidades e so
atendidas cerca de 4.700 pessoas.

289

Os Programas Comunitrios Urbanos. So relacionados aqui os bancos do


tempo e outras redes de troca solidria, e o desenvolvimento do voluntariado social,
totalizando 39 aes de diversos tipos.
Os bancos do tempo e as redes de troca solidria so servios comunitrios
promovidos pela Prefeitura em diferentes bairros da cidade, satisfazendo um amplo
leque de necessidades da vida cotidiana mediante diferentes habilidades pessoais,
colocadas disposio pelos habitantes, no banco ou rede de troca solidria dos quais
fazem parte. Em nenhum caso essas relaes so estruturadas mediante transaes
monetrias. A unidade de valor o tempo pessoal dedicado a resolver as necessidades
dos habitantes. H bancos do tempo em Ciutat Vella (Casco Antiguo, Raval,
Barceloneta), Grcia, Sant Andreu (Bon Pastor), e Sant Mart (La Farinera). Em breve
estar disponvel um Banco do Tempo on-line.
Do outro lado est o desenvolvimento do voluntariado social. A prefeitura realiza
um programa de desenvolvimento do voluntariado com o objetivo de dar apoio s
entidades que se nutrem de voluntariado social, para ento promover a captao, a
formao e a ambientao de voluntrios e voluntrias junto ao social da cidade.
Assim, so estabelecidos convnios de colaborao com organizaes especializadas
neste campo, como, por exemplo, a Cruz Vermelha, a Fundao Amics de la Gent Gran,
Banc dels Aliments, a Critas, a Fundao Arrels, entre outros.

Os Programas de Desenvolvimento Comunitrio. Constituem aes integradas


estimuladas pelo tecido social de um bairro, junto aos servios pblicos de proximidade.
Seu objetivo geral melhorar a qualidade de vida e as relaes ativas de convivncia e
solidariedade local. Os programas visam obter resultados por meio de projetos de ao
que compreendam mltiplas dimenses da vida do cidado (sociais, educativas,
culturais, ambientais, urbansticas, trabalhistas).
No decorrer de 2007 funcionaram em Barcelona 16 Programas de
Desenvolvimento Comunitrio nos diferentes distritos da cidade. A Prefeitura e o
Governo Autnomo foram responsveis por 50% de seu financiamento. A evoluo
oramentria dos programas de desenvolvimento comunitrio indica claramente a
ampliao desta colaborao inter-institucional. Em 2006, entre o Governo Autnomo, a

290

Prefeitura e cerca de 20% de outras fontes de financiamento, foi possvel um oramento


de um milho de euros, mais de 30% de aumento do oramento disponvel em 2003.

O Conselho Municipal de Bem-estar Social (CMBS)


Trata-se de um rgo consultivo e de participao criado em 1988. composto
por um Conselho Plenrio presidido pelo Conselheiro de Bem-estar Social. Constituem o
CMBS um conjunto de 71 pessoas representantes de entidades sociais, associaes
empresariais e grmios, grupos polticos municipais, centrais sindicais, entidades
universitrias e profissionais, obra social das caixas econmicas, servio catalo de
ocupao, arquidiocese da cidade e representantes do poder judicirio e do Ministrio
Pblico, alm de especialistas e observadores de prestgio reconhecido na atuao do
Conselho. O Conselho em seu conjunto conta com a participao de at 535 cidados,
140 entidades e 34 especialistas.
No CMBS so trocadas informaes, experincias e conhecimentos. Suas funes
so:

1. A redao de relatrios sobre temas de interesse.


2. O fortalecimento da coordenao entre instituies que atuam no campo do
bem-estar social.
3. A concentrao de atuaes com as entidades.
4. Anlise crtica das atuaes que so desenvolvidas na cidade junto ao contexto
de bem-estar social.
5. O fortalecimento de iniciativas relacionadas aos estudos e anlise realizados
em cada um dos grupos do Conselho.
6. A informao, debate e divulgao das questes relativas qualidade de vida
da/na cidade.

O Conselho dispe de uma comisso permanente, integrada por 33 pessoas que se


rene em carter bimestral, entre representantes polticos, tcnicos municipais,

291

especialistas e porta-vozes dos diferentes grupos temticos de deliberao. So os


seguintes: idosos, mulher, infncia, famlias, dependentes qumicos, sade, ao
comunitria, pobreza.
O Plenrio do CMBS tem como objetivo a apresentao do balano das atuaes
estimuladas pelo Consistrio diante das demandas decorrentes do trabalho dos diferentes
grupos temticos que formam o Conselho. Neste contexto de dilogo bi-direcional, os
representantes de cada um dos grupos enviam Prefeitura suas propostas a fim de que
sejam includas no planejamento de futuras polticas de bem-estar social. A capacidade
de influncia do CMBS mais notvel. Podemos citar dois exemplos: tanto o Servio de
Atendimento a Imigrantes, Estrangeiros e Refugiados, quanto o prprio Programa de
Incluso Social, tm sua origem nas antigas recomendaes do CMBS.

A Associao Barcelona pela Ao Social (ABAS)


A ABAS constituda formalmente em 1999 com o intuito de envolver todas as
instituies e entidades sociais na definio e execuo da estratgia barcelonesa na
questo da ao social. Atualmente rene um total de 69 instituies e organizaes da
cidade. Estrutura sua atividade por meio da Assemblia e da Comisso Diretora,
formada pelos principais agentes sociais da cidade: administrao pblica, empresariado,
sindicatos, universidades, escolas tcnicas e entidades sociais da cidade.
Os objetivos explicitados nos estatutos da Associao tm o denominador
comum do que se entende por governo: a) Promover a reflexo e o debate sobre
prioridades, critrios de atuao e projetos estratgicos para a ao social e o sistema de
servios sociais da cidade; b) Estimular compromissos de ao entre as instituies e
entidades pblicas e privadas que atuam na cidade; c) Criar contextos operativos de
participao para aproveitar todo o potencial de anlise e propostas dos profissionais da
cidade; d) Proporcionar posicionamentos e orientaes nos mbitos de deciso que
influenciem na ao e nos servios sociais. Esta associao tem suas origens na dinmica
de trabalho desenvolvida em torno do processo de elaborao do Programa Integral de

292

Desenvolvimento dos Servios Sociais da Prefeitura de Barcelona.77 Tal processo trouxe


um excelente exemplo de atividade conjunta pblico-privada entre instituies pblicas,
profissionais, empresariais e diversas entidades sociais. Hoje essa funo estratgica
personificada pela elaborao participativa do Contexto Estratgico de Ao Social e
Cidadania, e a partir deste se busca conhecer o conjunto de necessidades e demandas
sociais de Barcelona que devero sustentar a poltica social do futuro.

2 Mais um passo: o Acordo Cidado para uma Barcelona Inclusiva

No desenvolvimento da estratgia de incluso social, o conjunto das


estruturas de participao descritas tm e tero um papel fundamental. No toa que o
mesmo Programa possui uma dimenso participativa muito forte, expressada na sua
quinta diretriz estratgica. Nela ressaltado o desenvolvimento de um Acordo Cidado
para uma Barcelona Inclusiva.
Uma comisso especfica da Associao Barcelona para a Ao Social vem
construindo este novo cenrio de participao e ao. O ponto culminante deste processo
se deu em 5 de abril de 2007, quando 375 entidades de diversas naturezas assinaram a
constituio do Acordo Cidado para uma Barcelona Inclusiva e um conjunto de
compromissos derivados.
Definido sucintamente, o Acordo um espao de dilogo, troca e compromisso
de trabalho compartilhado entre a Prefeitura e o conjunto de entidades, redes
comunitrias e agentes econmicos que atuam em Barcelona no contexto da incluso.
So dois seus objetivos gerais: de um lado, gerar sinergias e fortalecer as dinmicas de
77

O livro Blanco de los Servicios Sociales de Atencin Primaria estabeleceu o objetivo de


estimular um processo de reflexo aberto e participativo para entrar em concordncia com relao aos
desafios atuais nos Servios Sociais de Assistncia Social Primria, e identificar recomendaes de
atuao para o futuro.

293

incluso sobre a base de objetivos comuns; de outro, aprofundar-se na prtica da


democracia participativa mediante uma coalizo cidad orientada para a superao de
todo tipo de desigualdades.
O Acordo tem o compromisso no formal ainda que expressado e avaliado em
repetidas ocasies pelo conjunto de participantes de variar as regras do jogo da
relao entre a Prefeitura e as entidades e os demais agentes sociais, democratizando-as
e tornado-as mais transparentes e centradas nas premissas da co-deciso e da ao
acertada. O que significa que existe consenso suficiente para rever algumas atuaes
contrrias ao carter essencialmente participativo do Acordo. Por enquanto, est sendo
revista a poltica de subvenes a partir do contexto da Ao Social e Cidadania, para
que possa ser dada cobertura apenas queles casos que requeiram apoio imediato e
parcial a um projeto ou dinmica associativa. So transferidos das subvenes para os
convnios os projetos que requerem uma relao mais sistemtica e de compromisso
com a administrao. O trabalho conjunto tem melhor resultado com frmulas
conveniadas de relao.
Outra questo superar o carter informal da bi-lateralidade nas relaes.
Basicamente, o propsito poltico formular contextos de relao conveniados entre
grupos de entidades e a administrao. Semelhante prtica facilita o aumento do
potencial de impacto social ao trazer para a ao diversos agentes sociais. Como
exemplo, vale dizer, s vamos indicar que no contexto do Acordo foram destinados em
2007 cerca de 2,6 bilhes de euros, quantia que foi utilizada no apoio atividade de 190
entidades sociais da cidade, 91 das quais por meio de convnios que compreendem
diversos contextos de incluso: grupos vulnerveis (fundamentalmente a populao semteto e sem cobertura de necessidades bsicas), insero scio-trabalhista, ao
comunitria, integrao social e interculturalidade (apoio acolhida de pessoas
imigrantes recentes), assistncia infncia e adolescncia, promoo e assistncia
social aos idosos, ao comunitria e voluntariado social, apoio a famlias cuidadoras,
desenvolvimento da autonomia e a assistncia a pessoas portadoras de necessidades
especiais, colaborao entre empresas e entidades de ao social.

294

Como funciona o Acordo


O Acordo Cidado regido com base em um processo permanentemente aberto a
novas incorporaes de entidades e organizaes sociais que manifestem sua vontade de
ser incorporadas rede. A cada ano o compromisso ser renovado, sero detalhados os
avanos conquistados e formulados novos desafios.
O compromisso assumido entre as diferentes entidades e a Prefeitura consiste em
desenvolver um trabalho conjunto conforme as diferentes capacidades de cada agente, de
acordo com os princpios estabelecidos no Programa Municipal para a Incluso Social.
De modo geral, os signatrios se comprometem a difundir os valores e princpios que
fundamentam o Acordo, dando visibilidade s prticas de construo participativa de
uma cidade inclusiva; dinamizando a rede como espao de aquisio e troca de
conhecimento, aprendizagem mtua e concentrao de compromissos comuns de ao; e
estimulando redes temticas de ao (com problemas especficos), a fim de aprofundar o
trabalho compartilhado, e ao mesmo tempo direcion-lo aos objetivos estratgicos e
operativos comuns.
Para facilitar a relao, a rede do Acordo dispe de uma pgina na Internet que
facilita a coordenao e a transmisso de informao. Seu contedo definido por um
diretrio de agentes, contendo informao relevante sobre temas chave, uma agenda de
atividades e exposio de projetos e iniciativas de interesse. Alm disso, o portal tem
uma funo dinmica: coletar as propostas ou idias que venham a surgir,
proporcionando orientao. Isso implica identificar os agentes envolvidos e facilitar a
troca entre eles com o objetivo de fornecer-lhes o apoio necessrio no processo de
elaborao de um programa operativo de desenvolvimento de um projeto singular.
Por sua vez, os compromissos adquiridos pela Prefeitura so: realizar um
diagnstico compartilhado dos servios que oferecem as entidades e a prpria Prefeitura,
fato que deve permitir saber com preciso o conjunto de possibilidades de assistncia no
contexto de cada rede; compartilhar informao sobre as atividades, tendo disposio
um portal temtico para cada uma das reas objeto de ao; articular um catlogo de
servios de parceria entre a Prefeitura e cada conjunto de agentes temticos. O

295

Consistrio tambm se compromete a estabelecer vnculos de carter econmico


mediante convnios com cada uma das entidades que compem as redes.

As redes temticas de ao
Atualmente esto em pleno desenvolvimento trs redes de ao pela incluso
social: assistncia populao sem-teto, centros abertos de infncia, e insero sciotrabalhista. Esto em fase de construo mais trs: acolhida e interculturalidade, apoio a
famlias que cuidam de pessoas com doenas crnicas, e a rede B3 de colaborao entre
empresas e entidades sociais.

Rede de assistncia populao sem-teto. Consta de vinte organizaes de


diversos tamanhos (bairro, distrito ou cidade) e diferentes linhas de interveno. So
desde grandes organizaes como a Cruz Vermelha ou a Critas, a pequenas associaes
de bairro como Yaya Luisa, passando por entidades experientes como ASSIS, Fundaci
ARRELS, Obra Social Sta. Llusa de Marillach ou Sant Joan de Du. Esta rede tem
como misso fortalecer a capacidade de ao na assistncia populao sem-teto no seu
processo de recuperao de uma maior autonomia pessoal e dos vnculos sociais. Seus
objetivos so: aproveitar o potencial de conhecimento existente para melhorar a
orientao e a eficcia das respostas, promover a cooperao entre servios e recursos de
incluso social e relacional, e estimular fortemente aes inovadoras.
Rede de centros abertos. Consta de 15 centros relacionados. So servios diurnos
que realizam uma tarefa preventiva, fora do horrio escolar, de assistncia e educao de
crianas e adolescentes em situao de risco social. Oferecem apoio, estimulam e
aprimoram a estruturao e o desenvolvimento da personalidade, da aquisio de
habilidades bsicas e da auto-realizao atravs do lazer. O objetivo da Rede melhorar
as condies de socializao e crescimento pessoal. Atualmente Barcelona dispe de 42
casas infantis e ludotecas municipais. Alm disso, as entidades de iniciativa social
administram um bom nmero de centros abertos e espaos scio-educativos extra-

296

escolares. Levando-se em conta esse tipo de dados semelhantes, evidente a vantagem


colaborativa que proporciona a rede.

Rede de insero scio-trabalhista. Colaboram nela mais de quarenta entidades


de diversas orientaes: desde sindicatos como CC.OO. (Confederao Sindical das
Comisses Operrias) at associaes de mulheres orientadas para a insero no
mercado de trabalho como a SURT (Associao de Mulheres para a Reinsero
Trabalhista), passando pela Fundao Secretariado General Gitano ou empresas
orientadas para a incluso como a Raval Text. Sua misso propiciar um contexto no
qual seja possvel compartilhar, amplificar e reorientar a estratgia de incluso sciotrabalhista contando com a participao do conjunto de agentes mais importantes e com
experincia na insero de pessoas portadoras de necessidades especiais.

Rede de acolhida e interculturalidade. Consta de oito entidades relacionadas por


meio de convnio. organizada com a inteno de gerar espaos compartilhados de
informao, orientao, assessoramento e cobertura de necessidades bsicas a pessoas e
famlias recm-chegadas, que se instalam na cidade em condies de fragilidade social e
relacional. O objetivo facilitar a colaborao entre as entidades que trabalham no
mbito da imigrao e nos servios sociais de base da Prefeitura.

Rede de apoio a famlias que cuidam de pessoas com doenas crnicas. No


momento, seis entidades fazem parte dela. Nasce com o objetivo de fortalecer as
capacidades pessoais e emocionais dos grupos familiares que fazem parte dos grupos
que cuidam de pessoas com doenas neuro-degenerativas, assim como outras doenas
crnicas graves. As entidades da Rede oferecem apoio direto s famlias (formao,
ajuda mtua, assistncia psicolgica), ou servios de assistncia domiciliar
especializada.
Rede B3 de colaborao entre empresas e entidades sociais. A rede B3 (Barcelona,
Benefcios, Bem-estar) tem uma estrutura e uma lgica de funcionamento diferente das
outras cinco. Nesta rede podem participar todas as empresas comprometidas com
projetos de responsabilidade social corporativa que queiram trabalhar com entidades de

297

ao social. Os critrios de relao so estabelecidos pela Associao Barcelona pela


Ao Social (ABAS). Atualmente mais de trinta empresas estimularam cerca de setenta
projetos de colaborao com entidades. Nesta Rede se destaca a implementao (maio
de 2007) do Banco de Recursos no Alimentcios de Barcelona, iniciativa que surge da
unio dos projetos de gesto de excedentes realizados pela Associao Cvica la Nau e
pelo Instituto de Reinsero Social (IRES). As entidades que administram este Banco
contam com 65 empresas que lhes entregam seus excedentes, para que sejam
distribudos para mais de 150 entidades sociais de toda a cidade.

Para concluirmos
De tudo o que foi dito, necessrio ter em mente:

Primeiro, que uma estratgia de relao sustentada com o tecido


associativo que seja baseado tanto na reflexo estratgica, e na deciso por consenso,
quanto na ao compartilhada, leva tempo e requer a superao de algumas dificuldades.
Por enquanto, a administrao local deve flexibilizar seus procedimentos para dar lugar
a uma relao aberta e participativa com os agentes sociais. No entanto, a volubilidade
eleitoral da poltica convencional pouco serve para projetos desta natureza, dado que os
frutos substanciais da relao no seguem a cronologia nem as necessidades inerentes
aos processos eleitorais. Por outro lado, o particularismo que se alastra em boa parte dos
protagonistas da sociedade civil, bem acostumados a sustentar uma relao bilateral com
a administrao local, dever viabilizar uma conduta relacional entre os diversos agentes
guiados por critrios de grande importncia. Esta ltima questo significa, por exemplo,
que no processo de articulao do Acordo Cidado por uma Barcelona Inclusiva, as
mudanas na poltica de relaes afetam a todos os agentes por igual, e que o esforo
exigido no compete exclusivamente ao governo e administrao locais, mas ao
conjunto de protagonistas envolvidos.
Segundo: a dimenso participativa da poltica de incluso social de Barcelona
busca que a ao se oriente para a obteno de resultados tangveis. Um pr-requisito

298

para isto admitir que o governo local (como todos os governos atuais) deve promover o
interesse geral (neste caso, uma cidade inclusiva), proporcionado uma interao
estratgica e, ao mesmo tempo, baseada em aes condizentes com a multiplicidade de
organizaes e contribuies cidads que regem a dinmica social. Para que isso ocorra
necessrio estar claro que governos e administrao j no so mais oniscientes nem
onipotentes, se que alguma vez o foram. , portanto, graas s alianas cidads
promovidas pela poltica municipal que surge a possibilidade de conhecer melhor os
problemas que acometem a dinmica social, esboar com maior preciso as possveis
respostas e ganhar, assim, eficcia e eficincia, multiplicando, desta forma, a capacidade
de impacto social das polticas sociais.

Bibliografia

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Barcelona.

299

_______________________________________________________________________
__

Seguridade Cidad: os mltiplos desafios para a institucionalidade social da


Amrica Latina78
Aldaza Sposati

Introduo

Entre os pases da Europa (e mesmo do sul da Europa, como a Espanha) e pases da


Amrica Latina, ocorre uma distncia poltico-histrico institucional, para alm da
geogrfica, no processo de consolidao de direitos sociais para todos. Embora essas
distncias histricas afastem uma realidade da outra, a consolidao de uma sociedade
pautada na seguridade social sob a expanso do capitalismo globalizado, no terceiro
milnio, termina por trazer algumas questes comuns.
possvel ainda afirmar que, quanto mais ocorre a aproximao local entre as
duas realidades e nela a vivncia do cotidiano com os seus mltiplos conflitos sociais,
geracionais, familiares, do ciclo de vida, da violncia, entre tantos motivos, mais se
delineiam pontos comuns para a construo da seguridade cidad.
Parte-se do entendimento que seguridade cidad, tem por campo um conjunto de
garantias sociais, para alm daquelas advindas das relaes laborais, e que se expressam
como certezas de apoios e acessos sociais face a situaes de excluso social,
fragilidade, vulnerabilidade e risco social nas relaes familiares, comunitrias e
societrias. A centralidade est na satisfatria convivncia social que constri
identidades, laos afetivos, difuso cultural. Em sntese, sentido humano e do humano na
sociedade e, sobretudo reconhecimento de cidadania.
78

Texto preparado para o Seminrio Internacional realizado em: Barcelona: 5 e 6 de maro de


2007, sob o tema: Inovaes Locais frente a inseguranas globais: Brasil e Espanha. Promoo:
Fundao CIDOB-IBEI Centro de Investigao, Docncia, Documentao e Divulgao de Relaes
Internacionais e Desenvolvimento de Barcelona e do Instituto de Governo e Polticas Pblicas da
Universidade Autnoma de Barcelona, associados FGV-PEEP Programa de Estudos sobre Esfera
Pblica da EBAP Escola Brasileira de Administrao Pblica. Rio de Janeiro.

300

Para alguns partidrios das teses da subsidiariedade, esse campo de garantias


sociais - para alm das laborais - deveria ser do mbito da sociedade civil e no do
Estado. Aqui se defende que as garantias de seguridade cidad devem ter a presena da
regulao social do Estado, assim como a seguridade laboral. Nesta h uma srie de
modelos de gesto desde os privatistas e individualistas com forte predomnio do
mercado, at modelos mais solidaristas - pblicos e coletivos - com forte predomnio do
Estado.
Seguridade supe certeza de apoio, cobertura face a riscos e eventualidades.
Trata-se de um conjunto de medidas, normas, leis, procedimentos adotados em um pas
que trazem garantias quer para o cidado quer para a sociedade. Nesse sentido que a
seguridade um dos fatores possveis para afianar sustentabilidade, por manter uma
situao mais ou menos constante ou estvel, por longo perodo.
Parte-se do suposto que a seguridade cidad igualitria, solidria, pblica com
direo universal. No caso, ela deve assegurar alguns padres bsicos fundamentados
em parmetros ticos, humanistas e cientficos. Por estar se discutindo e efetivando o
tema em uma sociedade de mercado, sem dvida a seguridade cidad h de conter
corretivos de mercado, embora no seja esse seu propsito ltimo. O modelo de
seguridade cidad se confronta com modelos individualistas, focalistas, dirigidos a
situaes de miserabilidade e pobreza.
As mudanas do processo produtivo, as alteraes dos contratos de trabalho, o
alcance do envelhecimento da populao, as mudanas na famlia e suas relaes de
proviso e dependncia entre homem e mulher, tm indicado e operado mudanas na
seguridade laboral regida pelo modelo de seguro social.
No debate sobre seus rumos, a seguridade-laboral tem revelado o confronto
entre: a) teses atuariais, preocupadas com a capacidade financeira do sistema de seguros
para fazer frente s mudanas sem provocar dficit; b) teses laborais, preocupadas em
assegurar os direitos do trabalho e do trabalhador, construdos ao longo de sua jornada
de dispndio de fora de trabalho, e que requer o direito a uma velhice digna, quando o
ciclo de vida no lhe permite mais uma relao salarial.
No campo da seguridade de cidadania so outras teses que predominam. De um
lado, as propostas neoliberais pautadas no Estado Mnimo, fortes defensoras de

301

subsidiariedade, que no admitem o trnsito do reconhecimento de necessidades sociais,


do campo privado para o pblico. A diluio dessas necessidades em indivduos pode ter
trs tipos de respostas, ainda que sempre condicionadas ao modelo work-fare, isto , a
contrapartidas do beneficirio em trabalho. Um nvel de respostas seria provido pelo
trabalho de organizaes da sociedade, sem fins lucrativos o terceiro setor, nem Estado
nem Mercado , conhecidas como ONGs, ou Organizaes No Governamentais. Um
segundo nvel de respostas seria produzido pela denominada filantropia empresarial,
cujas aes podem ser dedutveis de impostos ao afirmarem a responsabilidade social da
empresa, o que acrescenta dividendos de marketing a seus produtos. Um terceiro nvel
seriam aes focalizadas do Estado, cujo mrito programtico residiria exatamente na
boa focalizao com alta capacidade seletiva, atravs de teste de meios, de maneira a
alcanar indigentes e pobres.
Em contraponto s teses neoliberais permanece a defesa do universalismo, isto ,
a capacidade de proviso do Estado de um conjunto de necessidades sociais para todos
os cidados indistintamente. A prtica do universalismo social, iniciada em pases
Escandinavos e do centro da Europa na metade do sculo XX, apresentou, porm um
esgotamento de respostas nas ltimas dcadas desse sculo.
As modificaes da famlia, do papel da mulher na sociedade e no trabalho, da
fecundidade, da longevidade, da mudana de velocidade do crescimento econmico, do
processo produtivo, dentre outros fatores, demonstraram as insuficincias do modelo de
bem estar concebido ps-Segunda Guerra. Desemprego, excluso social, pobreza e
aumento da desigualdade so fenmenos tpicos da Amrica Latina, mas tm tambm
sua presena nos Estados de capitalismo consolidado.
O redesenho da seguridade de cidadania, pautado na universalidade, tornou-se
uma exigncia e gerou uma nova zona de conflito: o enfrentamento da pobreza, da
misria, da precarizao social seriam tambm parte da seguridade cidad? Poderiam ser
considerados sob a tica da universalidade ou estariam fadados focalizao?
As relaes multinacionais da globalizao, ao relativizar o peso das questes
nacionais aos acordos multilaterais, reforaram por sua vez uma nova dimenso da vida
social: o recorte local. Cabe aqui uma distino. No se trata do local sob a tradicional
tica do comunitarismo, incentivado pela sociologia americana como forma de soluo

302

de problemas pela prpria comunidade. Trata-se do local como recorte da qualidade de


vida cotidiana, onde o processo de reproduo social e suas condicionantes manifestamse no mbito das relaes institucionais, convivenciais, familiares e pessoais. Neste local
como territrio da vida e do viver, emergem responsabilidades, necessidades, violncias,
culturas, imaginrios, desejos, foras, possibilidades.
Este novo recorte aproxima a noo de seguridade cidad da vida das pessoas em
uma cidade, um bairro ou uma regio de uma cidade, fortalecendo as relaes entre
cidadania e democracia. Por conseqncia, as instituies estatais locais vem-se
compelidas a gerar novas formas de governar que possam responder a essa
multiplicidade de questes prprias ao convvio societrio neste terceiro milnio.
Este artigo vai se debruar sobre uma experincia de gesto local no campo da
seguridade cidad, na cidade de So Paulo. Essa experincia pe em questo o modo de
relao entre Estado e ONGs, para construir na esfera pblica uma rede de respostas
sociais no campo da seguridade cidad.

A superao de interditos seguridade cidad


A relao segurana-insegurana social, referida cidadania e no regulao
social do trabalho, ainda um grande desafio s polticas sociais na Amrica Latina, que
talvez no consiga ser transposto com facilidade.
A herana do disciplinamento social para o trabalho subordinou a idia de
segurana ao vnculo formal com um patro. Ou, em outros termos, subordinao
formal do trabalhador ao capital. Ter emprego formal seria a garantia de renda, at a
morte, com possibilidade de afianar um arrimo viva e aos filhos menores de 18 anos.
A subordinao da seguridade social ao trabalho, embora tenha sido um instrumento de
organizao dos trabalhadores na sociedade industrial, no somente favoreceu a luta
salarial. Em contraponto, os avanos nas clusulas sociais do trabalho geraram graves
conseqncias para a efetivao da seguridade cidad - isto , baseada no
reconhecimento da cidadania para todos. Alguns destaques so aqui realizados, como
indicadores para aprofundamento do tema, sobretudo sobre os interditos expanso da

303

seguridade de cidadania - que so expresso quer da regulao social neoliberal, quer da


histria autoritria de nossas sociedades.
O primeiro destaque nesse processo a presena da relao de cidadania baseada
na distino entre trabalhadores formais e informais. Sendo dedicada aos primeiros, a
legislao social do trabalho (travestida de seguridade) e, aos segundos, a maioria
ressalte-se79, coube a alternativa de reconhecimento social to s na categoria de pobres,
miserveis e excludos, sendo destinados benemerncia privada ou pblica. Portanto,
uma dualidade de acesso social, quer do ponto de vista do Direito, quer, por
conseqncia, da possibilidade de reconhecimento da cidadania.
O alcance da seguridade de cidadania significa a superao dessa dualidade entre
todos os cidados, transformando os acessos sociais em direitos universais, isto ,
decorrentes da certido de nascimento e no do registro formal de trabalho ou
subordinao a um patro.
O segundo destaque para exame do tema se detm na relao direta entre
democracia e cidadania. O avano da efetivao extensiva dos direitos de cidadania, ao
supor o reconhecimento da igualdade e da equidade entre todos os cidados de um pas,
constri a noo, e a busca, da seguridade fundada na cidadania.
Os pases latino-americanos viveram o sculo XX sob ditaduras civis e militares,
cujo enfrentamento marcou seu DNA democrtico pela associao entre democracia
social e democracia poltica. Esta vivncia de Estados ditatoriais trouxe forte
desconfiana quanto ao papel democrtico do Estado e uma supervalorizao das
organizaes populares e/ou sociais como efetivas representantes dos interesses
populares. Face a essa desconfiana, a construo da responsabilidade social do Estado
foi sendo pragmaticamente decodificada por meio de uma discusso do volume de
recursos financeiros do gasto/custeio social alocado, e preferencialmente transferido para
a gesto direta por meio de organizaes sociais, e no pela burocracia de Estado. Em
decorrncia disto, por exemplo, no Brasil, no foi dada a necessria importncia
construo da capacidade estatal em operar sob princpios republicanos. Por vezes a
concepo de avano democrtico acaba sendo identificado pelo padro de relaes dos
79
Alguns pases latino-americanos como Uruguai e Argentina conseguiram em dcadas passadas
altos ndices de empregabilidade formal, todavia hoje tambm registram forte percentual de trabalho
informal.

304

rgos estatais com ONGs, tendo estas o significado do novo, enquanto incorporao de
interesses populares.
A relao entre a institucionalidade existente em um pas e uma nova
institucionalidade democrtica, o terceiro destaque no exame dos impedimentos
efetivao da seguridade de cidadania. Fleury (2002) diz que a expanso da cidadania
requer processos inovadores de gesto pblica que permitam/induzam a construo de
novos sujeitos polticos e sua insero no exerccio do poder poltico e apropriao da
riqueza social.
No caso latino-americano, no foi instalado o suporte institucional para uma
esfera pblica efetivamente democrtica. Vive-se uma esfera pblica restringida. A
importncia dessa constatao de Fleury (2002) encontra cotejo no pesquisador EspingAndersen (1998) que realiza estudos comparados de sistemas sociais. Ele conclui que
preciso muito cuidado ao processar generalizaes sobre o impacto da sociedade psindustrial nos modelos de bem estar social (1998). No podem ser absolutizados os
impactos dos fatores externos e econmicos da globalizao sem ponderar sobre os
fatores internos ou domsticos de cada pas. Modelos de bem estar pautados to s na
concepo de falha de mercado, certamente so mais suscetveis aos fatores exgenos do
que modelos de forte institucionalidade pautada em lutas por direitos sociais. A
fragilizao dos sindicatos na Inglaterra tornou-a mais suscetvel eroso do bem estar
do que a Frana, onde a institucionalidade reativa foi preservacionista de conquistas
historicamente obtidas.
O meio ambiente da institucionalidade fator de destaque e aqui reside,
certamente, um campo sugestivo de anlise de experincias latino-americanas e
europias, desde contextos locais at nacionais.
Estas consideraes no querem significar menosprezo pelos efeitos e
determinantes da globalizao da economia, ou permitir que se tomem os exemplos de
Brasil e Espanha como contextos isolados. Significam sim, a possibilidade de identificar
particularidades, isto , reaes prprias Histria, cultura e economia de cada pas que
certamente ficam ocultas quando se ouve o costumeiro: agora tudo desmanche
social. Entre otimismo e pessimismo h o traado da Histria, que vai acumulando

305

foras sociais em diversas direes, de modo a compor a dinmica do campo social onde
a cidadania tem sua vitalidade.
Um quarto destaque, diz respeito centralidade do enfrentamento da excluso
social e, at mesmo, segregao (apartheid) de parte da populao categorizada como
pobre. O avano da seguridade cidad supe assegurar a condio de cidados queles
reconhecidos como pobres e miserveis. Um dos modos de gerar interditos expanso
da seguridade cidad tem sido a manuteno de aes sociais dirigidas a pobres e
miserveis, em paralelo s polticas sociais asseguradoras de direitos. A concepo de
focalizao neoliberal adotada pelas agncias internacionais, financiadoras de projetos e
programas sociais nos pases latino-americanos, veio fortalecer esse suposto excludente.
Novo dilema: aes sociais para indigentes, pobres e miserveis, embora tenham
financiamento internacional, bloqueiam o alcance de direitos e avano da seguridade de
cidadania quando pautadas pelo carter paliativo, emergencial e focalista. bom ter
claro que programas sociais, como meras iniciativas de governos, no tm
necessariamente continuidade j que no so polticas de Estado. So concesses que
selecionam o acesso pela condio de necessitado, isto , pela renda per capita familiar
(Sposati, 1990). Volta-se no caso, a aplicar o prprio padro trabalho-renda da regulao
salarial para o trabalhador informal e no o direito sustentabilidade de uma condio
digna de vida.
Programas sociais de carter emergencial - de curta durao, ou com ateno
voltada para agravamentos -, no podem ser considerados programas de seguridade
social. A brevidade na ateno promovida por programas sociais no constri as prcondies necessrias sustentabilidade da noo de seguridade ou ruptura do circuito
da pobreza, como afirmam alguns analistas.
A resistncia ao Direito Social que algumas regulaes pseudo-sociais e mais
economicistas adotam revela a concepo de que a seguridade social ou direito social
concebido fora da legislao social do trabalho traz embutida a idia da reiterao da
tutela. O famoso no d o peixe, mas ensine a pescar uma frase repetida como
mantra para os que assim pensam. Muitos terminam por considerar que o acesso ao
Direito uma forma de assistencialismo que deve ser combatida com a incluso
produtiva de usurios de programas sociais. Por decorrncia, treinamentos em ocupaes

306

e colocaes no mercado (formal e/ou informal), em geral nos denominados bad jobs,
passam a ser a porta de sada preconizada como desejvel por no implicar em
Direitos Sociais e se pautarem em sadas individuais que exigem o esforo, o suor do
rosto de cada um.
Um quinto destaque nesse processo alia a premissa do Estado mnimo neoliberal
com a vivncia de Estados totalitrios e privatistas na Amrica Latina. A ausncia de um
Estado Social forte ou consolidado, afora o campo previdencirio, marca latinoamericana. A forte presena da Igreja e suas obras sociais, mesclando ateno e cuidados
sociais com evangelizao e converso, estendem a rede social religiosa em mltiplas
organizaes de irmandades, fraternidades, solidariedades. Essa rede social centenria.
Opera, via de regra, com subvenes e isenes estatais. De outro lado, h uma rede
bastante jovem, com ONGs constitudas a partir de movimentos sociais, que lutam por
direitos e movida pelo objetivo de exercer o controle social do Estado. Esta jovem rede
permanece com baixa credibilidade no Estado, na poltica pblica, nos agentes
institucionais estatais, e se entende como mais habilitada a operar atenes sociais em
padres que atendam efetivamente os direitos da populao. Todavia, seus marcos
referenciais de ao so orientados pelos respectivos estatutos pelos quais so
reconhecidas legalmente, como pessoas jurdicas enquanto associaes sociais sem fins
econmicos. Essa multiplicidade de marcos referenciais leva fragmentao da ateno
e de cuidados sociais entre essas organizaes. Suas aes no se referem s demandas
como universo, mas a grupos de atendimentos, a destinatrios de sua misso
institucional. No h, no caso, a possibilidade de efetivar direitos sociais para todos ou
de realizao de cidadania. Trata-se de modelo social pautado na ampliao da ateno
social exercida pela solidariedade civil, que no atinge a esfera pblica. Esta
solidariedade centraliza sua ao no mbito privado, e de pequenos grupos, e opera de
costas para o espao pblico, a no ser em momentos especiais onde realiza campanhas
para divulgar slogans, recolher fundos, ou para denunciar a inoperncia do Estado. A
mdia as incentiva atravs do estmulo prtica de doaes em espcie ou de bens pela
sociedade civil e pela responsabilidade empresarial.
Este culto solidrio, quase uma religiosidade civil, propaga-se fortemente nas
sociedades latino-americanas e, em especfico, na brasileira. Pouco se teria a dizer desse

307

fenmeno para o tema da seguridade social se ele no secundarizasse a responsabilidade


pblica ou se no se opusesse a efetivao de direitos sociais.
A reflexo sobre seguridade cidad, abordada nesse artigo, parte da considerao
de que cidadania social necessariamente um componente essencial de uma sociedade
democrtica e justa. O alcance dessa seguridade cidad exige a institucionalidade da
poltica social com insero efetiva em ampla esfera pblica. Desse modo, o social
aliado ao favor, apadrinhamento de benesses sociais ou polticas no se coloca no
mesmo rumo da democracia. No caso brasileiro ainda persiste no DNA das polticas
sociais um fator gentico pouco saudvel, tanto no campo pblico como privado, que
associa ateno social ao exerccio do dom ou da vida, conforme analisa Marcel Mauss
em seu ensaio de 1950 (Mauss, 2003).
A anlise de Evelyne Huber (1985) sobre o futuro do bem estar nos pases latinoamericanos identificou um conjunto de recomendaes aqui sintetizadas:

a) As polticas de bem estar devem ser concebidas amplamente e no


confinadas ao seguro social;
b) O modelo inicial da poltica social adotada de grande importncia; se ele
for desenhado a partir de programas segmentados e desiguais ser muito
difcil coloca-lo posteriormente numa direo universalista e igualitria
face as resistncias que sero geradas;
c) Os problemas centrais para Amrica Latina so pobreza, subemprego e
falta de emprego; a pobreza afeta ampla proporo de pessoas em idade de
trabalho e seus filhos, e no somente velhos e doentes; por conseqncia,
modelos de bem estar baseados em solues tradicionais de emprego no
so apropriados, pois incluem aqueles sem acesso ao emprego formal ou
estvel;
d) Lidar com essa realidade exige a adoo de esquemas livres de contribuio
(ou que incluam exigncias mnimas de contribuio) que sejam
alcanveis para aqueles que esto no setor informal;
e) preciso um sistema de penses em nvel bsico, financiado pelo
oramento pblico, baseado na cidadania. Esse sistema poderia ser

308

complementado por um sistema de penses contributivas. Torna-se


necessria a combinao entre um sistema de penses no contributivas e
outro contributivo, cujas facilidades de acesso devem ser semelhantes;
f) imprescindvel a nfase em cuidados primrios e preventivos de sade
nas reas mais pobres sob carter pblico;
g) Devem existir subsdios para alimentos bsicos sob a forma de programas
de nutrio para crianas pobres e suas mes. Os subsdios so
fundamentais e so mais eficientes do que a distribuio de alimentos ou de
cartes de alimentos;
h) A presena de programas de emergncia financiados por instituies
internacionais contribuem para amenizar a pobreza desde que no sejam
paliativos;
i) preciso superar o uso da poltica social para fins clientelistas, usando-a
como distribuidora de cargos pblicos a partidos polticos. Reduzir o poder
discricionrio de burocratas e de polticos, minimizando as oportunidades
de corrupo e apadrinhamento uma grande questo a enfrentar.

O trnsito entre a persistncia de aes sociais fragmentadas para a adoo de um


modelo includente baseado em direitos sociais seguramente um desafio em mltiplos
planos. A ruptura com as heranas societrias da escravido e do colonialismo so
conquistas indescartveis para o alcance da expanso do universo da cidadania a todos.
Nos ltimos dias de novembro de 2006 foi lanado pelo BID e Editora Planeta o
livro Universalismo Bsico: una nueva poltica social para Amrica Latina, com
artigos de especialistas latino-americanos sobre o alcance do desenvolvimento social no
patamar da extenso da cidadania nominada de universalismo bsico.
Parte da constatao de que as polticas sociais na Amrica Latina tm sido
incapazes de efetivar mudanas duradoras, e de fundo, nas condies de vida da
populao. Do mesmo modo que Evelyne Huber, a reflexo desenvolvida parte da
constatao geral de que as polticas sociais so insuficientes em cobertura e
financiamento, precrias na qualidade de suas atenes e pouco relevantes para garantir
seguridade social populao. O universalismo bsico entendido enquanto acesso a

309

uma poltica de cobertura de riscos somada ao acesso renda, servios e bens com
qualidade similar a todos e operada a partir dos princpios de cidadania.
A proposta de nica referncia latino-americana nesse modelo social, parte do
suposto que a competitividade externa das naes depende do progresso material do
povo de uma nao e este progresso deve ser alavancado pelo desenvolvimento social
cujos objetivos devem desenvolver as potencialidades existentes nessa direo.
A perspectiva indicada do universalismo bsico fundamenta-se na concepo de
direitos e na responsabilidade pblico-estatal. Todavia, no se apresenta como caminho
estatizante. De um lado fortalece a construo de uma direo poltica para as polticas
sociais latino-americanas que indique patamares comuns e bsicos para todo o povo
latino-americano ter acesso como direito de cidadania.
O modelo de universalismo bsico no se centra unicamente na proteo social
concebida stricto sensu. Ele mescla a concepo de proteo com desenvolvimento
social no s como reao a leituras tutelares, mas pela causalidade de ausncia de
oportunidades sociais e democrticas ao povo. Portanto , antes de mais nada, uma
concepo baseada na democratizao de acessos e desenvolvimento de potencialidades.
Este um novo sentido a poltica social ativa. No se trata da instituio de
contrapartidas de trabalho, de bad jobs, como os modelos de trao neoliberal. Em
contraponto, centra-se na sustentabilidade, isto , no desenvolvimento de capacidades de
hoje para o futuro.
A proposta do universalismo bsico includente do convvio com programas
direcionados a situaes de pobreza, entendo-as como direitos pertinentes ao princpio
da equidade. No caso, esses programas exerceriam o papel de conter processos de
deteriorao da qualidade de vida que poderiam vir a reduzir o desenvolvimento de
capacidades alavancadoras do desenvolvimento pessoal e social de um povo latinoamericano. O acesso a essas atenes seletivas deve ser combinado com garantias de
satisfao universal a serem operados no patamar de direitos e condies bsicas e
dignas de vida e de viver.
Vencer a excluso, fenmeno de natureza scio-poltico-cultural supe alcanar a
esfera pblica na condio de cidado. Nesse sentido, a intermediao das tradicionais
organizaes filantrpicas, elevadas a categoria ps-industrial de ONGs (mediao da

310

esfera privada) pode se tornar uma interdio ao acesso esfera pblica pelos cidados
reiteradamente apartados.
Considerada a importncia da institucionalidade para o fortalecimento da
cidadania, a presena dessas organizaes na seguridade/inseguridade cidad tornou-se
um tema de destaque na Amrica Latina. Mas tambm nos novos modelos de bem estar
que tomam a solidariedade social como processo cvico fundamental e que, na
contramo, encolhem a esfera pblica e a possibilidade para que todos se tornem sujeitos
de seu processo social.
Avanar a discusso da seguridade de cidadania e examinar a viabilidade de sua
expanso exige considerar o grau de incluso/excluso dos sujeitos na ordem simblica
relacional de uma sociedade. No se trata de mera decorrncia da ordem econmica
embora a pobreza como contraponto perverso acumulao da riqueza seja, sem dvida,
um dos componentes de excluso social nas sociedades ps-industriais.
Quando nesta reflexo se associa cidadania e poltica social, parte-se de trs
supostos que vem se mostrando de alto significado para os pases e sociedades latinoamericanas. Primeiro quanto constituio da poltica social como campo de lutas e
foras sociais, muito ao contrrio de um padro administrativo de acessos. Segundo,
quanto falsa construo que distingue cidadania ativa da passiva, e termina por
entender as atenes sociais pblicas como formas tuteladoras, como mero usufruto
administrativo pelo Estado provedor, descolando-as da condio de acesso a direitos e
ao reconhecimento da cidadania ativa. Terceiro, o acesso processualidade jurdica na
efetivao de direitos sociais tem se mostrado forte campo de luta pela cidadania
principalmente no Brasil que possui leis (situao de jure) mais avanadas do que a
efetivao de direitos (situao de fato) (Huber, 1998).
Analisar e discutir experincias de inseguridade/seguridade cidad incorpora na
sociedade ps-industrial novos referentes, quer quanto ao acesso a tecnologias, quer
quanto relao espao-tempo.
A tecnologia da comunicao, por exemplo, permite o acesso comunicao
telefnica (pela via celular) a cidados, famlias, comunidades que no dispem em seu
territrio de infra-estrutura de cabeamento, e mesmo de infra-estrutura sanitria. O
celular substitui o endereo para quem no tem acesso aos servios de correio. O mesmo

311

se pode dizer ao acesso informatizado comunicao que vem substituindo, por


exemplo, as bibliotecas inexistentes. So novos paradoxos incompreensveis aos mais
conservadores que no conseguem entender o motivo pelo qual o mais pobre gaste seus
poucos recursos em um carto telefnico ou na taxa de uso da lan house.
A nova velocidade de acesso e comunicao trs novas relaes entre o local e o
global. As conquistas objetivas de qualidade de vida e de viver, no territrio onde ocorre
a reproduo social quebram barreiras de excluso na direo da seguridade de
cidadania.
Este complexo cenrio visvel sobretudo no Estado local, na configurao
cotidiana de riscos sociais e enfrentamento de inseguranas sociais.
Os cinco destaques aqui abordados buscam assinalar alguns dos principais
interditos para alcance da seguridade de cidadania na Amrica Latina. A ruptura desses
interditos seguramente exige lutas, processos, alternativas de diversos alcances, do local
ao nacional, ao latino-americano e ao internacional. Com este propsito este paper
aborda alguns caminhos que vm se mostrando sugestivos como opo para a seguridade
cidad desde o nvel local.
Dois recortes analticos antecedem o relato da experincia, como aproximaes
para melhor entend-la. O primeiro destaca o que se convencionou denominar como
interditos seguridade cidad a partir de um olhar latino-americano e os desafios postos
para sua superao. O segundo recorte trata a particularidade da construo de um
sistema nico de assistncia social pautado em direitos de cidadania e dever do Estado.
A partir dessas duas aproximaes que se particulariza a experincia desenvolvida em
So Paulo.

Nova forma de governar a proteo social no contributiva: a experincia


brasileira
O Brasil vem desenvolvendo uma experincia particular em sua histria que a
de construir a unidade poltico governamental de conceituao e operao da poltica de

312

proteo social no contributiva. Este processo vem exigindo forte alterao no


arcabouo institucional dos municpios, governos regionais e governo federal, para
construir a esfera pblica nessa poltica superando o tradicional assistencialismo;
alterando a organicidade da ao estabelecendo a hierarquizao de protees; a
unificao de iniciativas gerando o aumento da cobertura e do perfil redistributivo da
poltica social.
Est em curso a transio de polticas de governo para o patamar de polticas de
Estado e, com isto, a construo de possibilidade de constituio de direitos sociais no
campo dessa proteo. Trata-se de um esforo em ampliar legalmente a proteo social
superando sua vinculao ao trabalho formal. Nesse processo, a noo de seguro social
contributivo ampliada para a concepo de seguridade social incluindo novos decretos
no contributivos, como garantias bsicas de direitos reproduo social.
Esse campo de direitos, para alm daqueles que advm do vnculo empregatciocontributivo, tem por horizonte a expanso do acesso incluso social. Trata-se, no
caso, de uma inflexo estratgica do tema combate pobreza stricto sensu abrindo-o
para o campo de desenvolvimento com incluso social. Esse trnsito tem como principal
dificuldade fazer transitar o carter de focalizao de polticas sociais para sua
universalizao. Um fator da realidade brasileira - embora perverso em si que
impulsiona essa transio a alta desigualdade social do pas e, conseqentemente, o
alto percentual de pobreza. Trabalha-se com uma incidncia mdia de 40% da populao
brasileira em situao de pobreza, mas em algumas cidades esse percentual chega a
90%. Face a essa realidade, o conceito residual de focalizao no encontra concretude
na realidade e vem sendo operada mais uma universalizao restrita isto , com
prioridades de incluso.
Embora polticas sociais, como no campo da previdncia social, educao e de
sade, sejam concebidas pela Carta Constitucional brasileira de 1988 como universais e
universalizantes, de fato h ainda muito para concretizar esse patamar. Mesmo assim, a
poltica de assistncia social que catalisa a maior parte de proteo social no
contributiva tambm se prope universal. Este sentido de universalidade difere da idia
de educao como bem pblico, ou da sade como bem da sociedade. A previdncia
social como seguro direito laboral contributivo. A assistncia social tem sua

313

universalidade referida a quem dela necessita - o que poderia lhe dar um carter to s
de uma prtica reativa. Na concepo em curso no Brasil, ela est sendo encaminhada
como poltica pr-ativa; para tanto, a ela foram acrescidas duas funes para alm da
proteo social: a vigilncia social e a defesa de direitos socioassistenciais.
a consolidao dessas duas funes, em todas as esferas de governo, que vai
permitir a transio da relao com indivduos para o compromisso com a demanda. Isto
vem exigindo a construo de indicadores de vulnerabilidades e riscos e a construo de
novos instrumentos de gesto capazes de identificar a incidncia territorial de demandas,
bem como medir a gradualidade de ocorrncias entre fragilidades, vulnerabilidades e
riscos sociais.
Por outro lado, a defesa de direitos gera a necessidade de concretizao de meios
e resultados a fim de concretiz-los como aquisies e atenes a que os cidados em
vulnerabilidades e riscos sociais fazem jus no campo do direito de usurios e de
cidadania.
Trata-se de uma estratgia conceitual e operativamente universalizante, com
capacidade de superar o assistencialismo e a poltica de favor. preciso tornar claro que
h resistncias a essa transformao para aqueles que tm por centralidade a regulao
do Mercado e no do Estado.
Outra alterao em curso a mudana do patamar das relaes estatal-privado na
implementao de polticas sociais que tem convocado o Estado Brasileiro a exercer
novo papel de regulao social construindo a referncia republicana no social ou a
dimenso pblica de gesto. Essa mudana de patamar ocorre tanto nas relaes EstadoMercado no campo da previdncia social, da educao e da sade, como no campo da
assistncia social. Isto significa inovar em estratgias de regulao as mltiplas e
histricas iniciativas da sociedade na forma de benemerncia e filantropia que recorrem
ao financiamento pblico (iseno, subveno, convnios) sem vnculo com a poltica
pblica.
Em 1994, o governo brasileiro, pautado na experincia mexicana do PROSOL,
subordinou a ao do Estado Solidariedade Civil. O New Labour ingls, na opo da
terceira via, tem incrementado a presena da solidariedade social entendendo-a com
potencial de resoluo dos problemas sociais ps-fordismo. O prprio lder trabalhista de

314

posio mais esquerda, Gordon Brown, em seu discurso na Conferncia Anual do


Conselho Nacional de Organizaes Voluntrias em 2004, afirmou que a ao
voluntria e o trabalho caritativo estavam atendendo comunidade (www.ncvovol.org.uk).
O governo brasileiro desenvolveu a partir de 1994 o ento Programa Nacional
Comunidade Solidria, gerido pela primeira dama e esposa do presidente. No caso,
tratou-se de um estmulo para o desenvolvimento no pas de uma cultura moderna de
voluntariado e de, como afirma Camura, (2005), em tempos de desinstitucionalizao o estmulo caridade, ajuda ao prximo at como self-religion
pode assumir contornos de uma religio civil comum aos brasileiros
Em 1997, o Programa Comunidade Solidria lanou um Programa de
Voluntrios direcionado modernizao da cultura dos voluntrios para prestarem
servios eficientes. No caso, tratou-se da passagem, como diz Camura, das aes que
permaneciam abaixo da linha dgua, para uma modernidade que as transformasse em
reservas de ao social ou capital social. Tratou, portanto, do reconhecimento do ethos
de sociabilidade nessas aes que so fortalecedoras da coeso social.

Mapa 1
municpios com regulao formal da relao de parceria entre Estado e ONGs no
campo da assistncia social. (Brasil, 2005).

_________________________________________________________________
__

315

_________________________________________________________________
__
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros Assistncia Social. IBGE, 2006:74

Pode-se dizer que a regulao de parcerias sob o carter pblico e cidado no


deixa de ser uma tentativa de ultrapassagem dessa linha dgua mas que busca superar a
viso de mundo religioso por um viso de mundo republicano pautada em direitos e
cidadania.
A lgica da cultura cvica ou cvico-social no pode se limitar aos princpios de
reciprocidade e solidariedade, ele precisa incluir os princpios de igualdade, equidade e
liberdade prprios de uma sociedade de direitos.

1. SUAS Sistema nico de Assistncia Social brasileiro

O trnsito da assistncia social, fundada na caridade e/ou ajuda da pobreza, para


o campo dos direitos um dos mais difceis de ser processado. A cultura focalista
preconizada pelo neoliberalismo s veio acentuar a destituio de direitos no campo da
assistncia social como sempre ocorreu historicamente na Amrica Latina ou na Europa.
De outra parte, as distncias da desigualdade nas condies de vida, a partir do avano

316

tecnolgico, foram ampliando o gap das condies reais de precariedade da populao


e o alcance das polticas sociais. A exemplo disso, a educao no pode mais se ocupar
do acesso escola sem considerar o acesso a material escolar, uniforme, transporte
alimentao. A reduo salarial, o desemprego, a inconstncia do trabalho informal
foram reduzindo as possibilidades das famlias em afianar pr-condies aos filhos para
educao, para o tratamento da sade e, mesmo, para alimentao.
Uma das tendncias, de costas para a cidadania, a de apartar os mais pobres
fazendo da assistncia social x poltica de aquisies mnimas para acessos sociais, ao
lado das demais polticas sociais. No caso, se trata de um modelo em que cada uma das
polticas sociais nega condies objetivas na vida da populao.
Estes fatos colocam uma nova questo: o quanto de cada uma das coberturas
sociais deve ser completado pelo prprio cidado, pela famlia e o quanto dessa
cobertura o Estado, ou o servio pblico, efetivamente se ocupa. A exemplo disto,
pergunta-se at onde o Estado se ocupa de tratamentos contnuos, para alm dos
emergenciais, que incluam proviso de prteses, culos, fraldas descartveis para idosos,
etc. ou, at onde isto precisa ser suprido pela famlia.
Outro destaque a superao, ou no, do carter imediatista da assistncia social,
considerada como poltica para suprir emergncias como um pronto socorro social. Em
contrapartida, se coloca o seu grau de avano na perspectiva preventiva e, com ela, a
possibilidade de reduzir/eliminar vulnerabilidades, reduzir riscos e monitorar as sequelas
de riscos sociais.
O Brasil implantou, desde 2004, o SUAS - Sistema nico de Assistncia Social que tem por perspectiva afianar proteo social bsica e especial atravs de benefcios e
de servios a famlias e cidados em situao de risco social e vulnerabilidades sociais.
Portanto, a assistncia social tem como pblico alvo no s a populao com
insuficincia de renda e uma poltica de transferncia de renda, mas tambm aqueles em
situao de vulnerabilidade social (pela idade, deficincias e outras fragilidades) ou em
situao de violao de direitos (por violncia, abandono, trabalho infantil, entre outros).
Neste caso, ela deve manter uma rede de servios capazes de possibilitar aquisies,
desenvolver potencialidades, restaurar sequelas de riscos, prevenir novos riscos,
fortalecer vnculos. Opera a partir da centralidade na famlia e no territrio, de modo a

317

produzir forte aproximao com as condies cotidianas da reproduo social a


estratgia operativa da poltica. O desafio o de ampliar a proteo social brasileira e
construir eficcia e eficincia na rede de proteo social alm da poltica de
transferncia de renda no enfrentamento e preveno das situaes de vulnerabilidade,
risco social e pobreza. O sistema de gesto do SUAS federativo e envolve os trs
nveis de gesto: local/municipal, estadual/regional e nacional/federal.
A proteo social especial se destina a oferecer servios de proteo
socioassistenciais voltados famlia cujos membros se encontram em situao de risco
pessoal ou social, garantindo a segurana da acolhida, condies de restaurao da vida
e superao de riscos e vitimizaes vividas. Esta caracterizada pela criao de espaos
e servios pblicos de ateno especializada, que tem porta de entrada unificada atravs
do CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social. Que se localiza
nos territrios de maior vulnerabilidade a partir de famlias referenciais.
A proteo social especial deve incluir formas de ateno ao risco, violncia
e negligncia, mas, sobretudo o processo de reconstituio dos sujeitos, em sua vida
cotidiana e no exerccio cidado.
A proteo social bsica introduz a concepo de preveno na assistncia social
o que revoluciona seu conceito, fundado em aes emergenciais. Isto supe a
implantao de um conjunto de servios e benefcios capazes de criar, a partir de
famlias e dos territrios de sua vivncia, condies de reduo de vulnerabilidades e
expanso de capacidades e resilincia para enfrentar a reproduo social e a constituio
de cidadania. Tem por unidade bsica o CRAS Centro de Referncia de Assistncia
Social.

Quadro 1

riscos de abandono

crianas e adolescentes em situao de rua e abandono

adultos em situao de rua

idosos e deficientes em situao de rua e abandono

idosos vivendo ss sem servio de cuidados e apoio

318

risco de violncia fsica,

crianas e adolescentes sob violncia fsica familiar

psquica e sexual

crianas e adolescentes vtimas de violncia sexual, do


exerccio de prostituio e do trfico humano

risco de agresses climticas

crianas e adolescentes obrigados ao trabalho

pessoas e famlias vivendo em rea de risco sujeitados a

e por calamidades

deslizamentos

pessoas e famlias vtimas de enchentes

pessoas e famlias vtimas de incndio

pessoas e famlias vivendo ao desabrigo em baixas


temperaturas

risco por viver em territrios

degradados

coletivos com vivncia em territrios degradados com


incidncia de trfico e drogadio ou prticas
transgressoras

risco por excluso scio-

cultural

coletivos tnicos com necessidades especiais e vivencia


de excluso como: indgenas, quilombolas, zonas de
fronteira e incidncia de migrao

risco de ruptura da coeso

familiar pela ausncia de

famlias em desemprego, sem renda ou renda precria,


com fragilidade para manter e educar os filhos.

condies de sustento de
condies bsicas de vida
risco de vivncia em

famlias vulnerveis pela constituio uniparental, pela

agregado familiar sem

presena de alcoolismo, drogadio, cumprimento de

condio de educar os filhos

pena, com crianas e adolescentes institucionalizados.

risco de crianas e

pobreza e indigncia de crianas e adolescentes

adolescentes pela vivncia

crianas e adolescentes com deficincia e vivncia de


situao de pobreza e indigncia

em famlias com
vulnerabilidade scio-

pobreza e miserabilidade

econmica
risco de crianas e

crianas e adolescentes migrantes em situao de

crianas e adolescentes impedidos de construo de

adolescentes de vivncia

projetos pessoais de vida pela contnua vida

institucionalizadas

institucionalizada

319

crianas e adolescentes impedidos de vivncia em


famlia substituta/guardi e ou adoo por ausncia de
oportunidades

risco de ausncia de

famlias com vulnerabilidades psico-afetivas e sociais

condies familiares para

para a acolhida e a restaurao de condies de

adolescentes e jovens

adolescentes e jovens em medidas de proteo e

abrangidos por medidas de

socioeducativas

proteo e socioeducativas
risco de ausncia de acesso e

adolescentes e jovens em medidas socioeducativas

jovens em medidas

impedidos da freqncia a ao socioeducativa

socioeducativas em meio

qualificada para sua restaurao e de acolhida na

aberto por transgresso lei

convivncia familiar

sem possibilidade de oferta


de trabalho socioeducativo de
restaurao
risco de ausncia de convvio

familiar e comunitrio a

crianas e adolescentes apartados do convvio familiar e


comunitrio

crianas, adolescentes e
jovens em confronto com a
lei
risco de crianas e

crianas e adolescentes agravados em seus direitos

mulheres, idosos e pessoas com deficincia violentados

adolescentes pela ausncia de


lcus institucional de defesa
de seus direitos
risco de pessoas idosas,
mulheres, pessoas com

ou agravados pelo no acesso a seus direitos e com

deficincia serem violadas

vivncia de vitimizao

em seus direitos
risco de pessoas e famlias
viverem em territrio sem

territrios vulnerabilizadores das condies de vida pela


ausncia de condies bsicas e infraestrutura

acesso ateno sade e/ou

320

educao bsica
risco de pessoas idosas e com pessoas idosas e com deficincia incapacitadas para
deficincia sem condies de

auto-manuteno

se auto manter pelo prprio


trabalho
riscos pela ausncia de

pessoas em momento de vida que as tornam mais frgeis

ateno s fragilidades do

e vulnerveis em decorrncia da idade ou de outra

ciclo de vida

situao que as impeam de obter condies de vida e


viver

risco pela ausncia de

pessoas sem acesso a oportunidades de convvio e com

condies de convvio, de

impedimento de exercer representao de seus interesses

manifestao, opinio,

pela ausncia de espaos pblicos para tal exerccio

necessidades em espao
pblico
risco de ruptura de coeso

famlias sem acesso a servios de orientao e apoio

famlias com maior nmero de filhos, monoparentais,

familiar pela ausncia de


servios de apoio ao
fortalecimento familiar
risco de ruptura da coeso
familiar na educao dos

com situaes de fragilidade e sem acesso a benefcios

filhos pela ausncia de

para educao dos filhos

polticas de benefcios
familiares

Um dos grandes desafios o de modelar iniciativas de cada ente federativo a uma


poltica nacional pactuada em nveis, instncias, representaes e aprovadas por um
Conselho Nacional de Assistncia Social de constituio paritria entre governo e
sociedade.
A primeira base do sistema ou um dos seus pilares de sustentao a
denominada matricialidade scio-familiar.

321

A proteo social ao ciclo de vida , no cotidiano das relaes, atribuda famlia


ou convivncia familiar. Este carter inaugura a necessidade de uma poltica de
fortalecimento das famlias.
Este , sem dvida, um ponto comum na proteo social. Nos pases de
industrializao avanada ou de Estados Sociais consolidados, onde o apoio s famlias
se traduz h muito tempo em transferncia de benefcios para educao dos filhos, h
inclusive uma poltica de crescimento do valor do benefcio a partir do maior nmero de
filhos.
No Brasil sempre existiu um obstculo a benefcios dessa natureza, por entender
que seriam fomentadores da procriao e de famlias numerosas. Crticas existem de que
os idosos possuem mais apoio do que as crianas.
O modelo de proteo social de assistncia social tende a dar prioridade
ateno famlia do cidado, sem, todavia perder de vista o indivduo.
A institucionalidade criada para essa poltica de direitos supe a instalao de
conselhos paritrios de carter deliberativo nas trs esferas de gesto. Segundo o Perfil
dos Municpios traado pelo IBGE, 98,8% dos 5.564 municpios brasileiros conta com
tais conselhos (IBGE, 2006). Sendo que no Acre que ocorre a menor proporo de
composio paritria dos conselhos com 95,5%. Em 53,5% dos conselhos municipais os
representantes da sociedade civil so eleitos em fruns democrticos. A menor
incidncia desse processo democrtico ocorre nos municpios de pequeno porte (at
cinco mil habitantes) com 43,3%. A regio Centro-Oeste do pas concentra o maior
percentual de indicao de membros da sociedade civil (27,3%) para o conselho e no de
sua eleio. Dos municpios maiores, acima de 500 mil habitantes, em 91,4% das
experincias os membros da sociedade civil so eleitos. Pesquisa amostral, realizada
pelo Ncleo de Estudos e Pesquisas de Seguridade e Assistncia Social Nepsas da
PUC-SP, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo - aponta que muitos desses
conselhos so presididos pela esposa do Prefeito, que tambm, a autoridade municipal
nessa rea (43%) (Sposati, 2005 NEPSAS/CNAS).
Outro mecanismo de democratizao de gesto a instalao de Fundos
municipais, estaduais e o federal, de modo a permitir a transparncia na aplicao do
oramento da assistncia social. Em 91,3% dos municpios est instalado o Fundo

322

Municipal, que j opera como unidade oramentria em 86,4% das situaes. Todavia,
em 58,3% dos casos, o ordenador de despesa do fundo ainda o Prefeito e no o gestor
da rea. Outra fratura neste mecanismo democrtico o registro de que 55,2% dos
recursos para a funo programtica da assistncia social nos municpios no est
vinculada ao Fundo Municipal.
As aes de assistncia social desenvolvidas pelos municpios foram tipificadas
pelo IBGE em 14 modalidades, como demonstra o quadro 2.

Quadro 2
Incidncia de protees de assistncia social nos municpios brasileiros. (IBGE, 2006).

Proteo

tipo de ateno

municpios
n
%

proteo especial abordagem de rua


abrigamento
habilitao e reabilitao
execuo de medidas scio-educativas
atendimento psico-social

1152
1217
1953
2407
3360

21
22
35
43
60

proteo bsica

2786
3681
3799
3884
4166
4445
4601

50
66
68
70
75
80
83

atividades scio comunitrias


defesa de direitos
atividades educativas, ldicas e culturais
Ateno socioeducativa
ateno domiciliar
auxlio material ou em espcie
ateno scio-familiar

total
5564 100
Dentre Fonte:
os servios
instalados, destacam-se aqueles voltados para a segurana de
Perfil dos Municpios Brasileiros Assistncia Social. IBGE, 2006
acolhida (temporria ou permanente) atravs de abrigamento, onde a modalidade asilar,
representando 26,8%, a mais presente e, em contrapartida, a alternativa mais
democrtica, de repblica, aparece nessa pesquisa com uma incidncia de 3,5% .
Estes servios esto presentes em 35% dos municpios, sendo que este percentual
se reduz para 23,2% nos municpios de at 5 mil habitantes e sobe para 82,9% naqueles
acima de 500 mil habitantes.

323

Grfico 1
Incidncia percentual de servios de acolhida nos municpios brasileiros. (Brasil, 2005).

_______________________________________________________________________
__

_______________________________________________________________________
__
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros Assistncia Social. IBGE, 2006

O planto social ou familiar, porta de entrada do sistema, que est sendo


denominada de Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), est presente em
52,3% dos municpios com maior incidncia de casos (em 88,6% nos municpios acima
de 500 mil habitantes).
Somente 36% dos municpios brasileiros contam com centros de ateno
pessoa com deficincia, todavia eles so registrados em 82,9% dos municpios acima de
500 mil habitantes.
Nos municpios brasileiros, a presena de centros de ateno a adolescentes em
conflito com a lei de 17%, sendo que nos grandes municpios essa cobertura, embora
seja maior que 63%, demonstra ainda a baixa efetivao da municipalizao dessa
ateno. Os centros de convivncia para criana e adolescentes j se apresentam em 53%
dos municpios; j aqueles destinados especificamente juventude s tm presena em
11% dos municpios.

324

Os dados desse extenso levantamento, feito em 5.564 municpios, permitem um


grande olhar sobre a rede de proteo social no contributiva existente - ora maior, ora
menor e, certamente, com qualidades processuais bastantes distintas.
Mas, o que se pretende chamar ateno aqui sobre o modo de gesto das
atenes ou modalidades de servios - se estatais (pela prefeitura) ou privadas (por
organizaes sociais).
interessante notar que o modo de gesto conveniado cai para 6,3% no
Nordeste, onde crescem para 37,5% as aes desenvolvidas s pela Prefeitura. H,
tradicionalmente, ausncia de parcerias nessa regio. Por outro lado, o Sudeste e o Sul
contam com alta concentrao de agentes institucionais capacitados e mantm a ao
direta da Prefeitura em torno de 15% na rea da assistncia social.

Grfico 2
Incidncia percentual de modos de gesto dos servios de assistncia social nos
municpios brasileiros. (Brasil, 2005)

325

_______________________________________________________________________

_______________________________________________________________________
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros Assistncia Social. IBGE, 2006:86

Esse diagnstico tem por objetivo afirmar que necessariamente o modelo de


gesto da assistncia social, para ser direcionado para o campo dos direitos, precisa
incorporar formatos efetivamente pblicos nas relaes de parceria. Ocorre que uma das
teses do Estado mnimo a da reduo da gesto direta, passando encargos para a
sociedade civil. A experincia que se traz, a de instalao de uma forma pblica de
gesto de parcerias no campo da poltica social na cidade de So Paulo no ano de 2003.

Uma experincia de transio da gesto privada para gesto pblica no estatal de


servios socioassistenciais na cidade de So Paulo
Teve incio na cidade de So Paulo, em 1965, a introduo da terceirizao dos
servios municipais de assistncia social, quando o ento Prefeito estabeleceu regras
para que organizaes sociais gerissem prdios municipais construdos e equipados para
o funcionamento de creches para crianas de 0 a 4 anos, mediante o recebimento pela
Prefeitura de um reembolso mensal pelo trabalho realizado. Esse processo de aes
municipais realizadas sob convnio cresceu e se estendeu da rea de creches para outros
servios socioassistenciais configurando, em 1977, um setor administrativo prprio na
burocracia municipal para a gesto de servios sociais conveniados. As organizaes

326

candidatas a ter convnio para realizar servios de assistncia social com a Prefeitura de
So Paulo apresentavam-se, eram selecionadas e passavam a receber importncias
mensais significativas, em geral por volta de 50 mil dlares mensais. No mais das vezes,
as organizaes continuavam a realizar o que sempre realizavam, mas se comprometiam
com a Prefeitura a atender x pessoas, recebendo para isso um pr-bnus da
municipalidade que no tinha por objetivo cobrir custos ou determinar padres de
operao e muito menos de resultados. Esse processo de conveniamento foi recebendo
ao longo das gestes municipais trato poltico personalista a partir de governos pouco
democrticos a populistas. Foi se distanciando das demandas sociais e se tornando uma
forma gil de subvencionar e/ou transferir mensalmente recursos financeiros pblicos
para organizaes sociais tratadas individualmente e sem qualquer publicizao do
processo burocrtico de concesso de verbas do oramento pblico para uma
organizao privada que tambm no prestava contas pblicas. O trfico de influncias e
favores foi crescendo at o ponto em que gestores polticos anulavam, segundo seu
interesse, avaliaes dos agentes tcnicos institucionais sobre a capacidade de uma
determinada organizao social de cumprir um convnio.
Assim, o processo de reivindicao social de cidados foi sendo deslocado para
organizaes sociais que passaram a demandar maior transferncia mensal de recursos
municipais sob pena de, sem isto, ser interrompida a assistncia prestada. Mes, pais e
crianas se manifestavam em atos pblicos no propriamente pela evidncia de que
aqueles momentos fariam converter em um direito a ajuda que recebiam, mas por que o
prefeito estava cometendo uma maldade com aquela organizao que era to boa para o
cidado e sua famlia, e que iria ser fechada pois a Prefeitura no lhe repassava os
recursos financeiros.
evidente que essas rpidas observaes, que retratam situaes de dcadas de
movimentos e lutas, contm uma infinidade de nuances que no cabe detalhar aqui.
O debate sobre as relaes entre Estado Municipal e organizaes sociais
privadas adquiriu preponderncia quando se comeou a lutar pelo direito constitucional
do cidado assistncia social, segundo os artigos 203 e 204 da CF88. Como j dito por
Huber, o Brasil mais avanado ad jure do que de fato.

327

Durante o ano de 1993 foi iniciado, na Cmara Municipal de So Paulo, um


Frum de Organizaes de Luta pela Poltica de Assistncia Social que vivenciei como
parlamentar. A consolidao desse frum atravs de seminrios, debates, tinha carter
suprapartidrio e objetivava construir a proposta de So Paulo para a poltica nacional de
direitos socioassistenciais.
O frum catalisou um debate que j vinha ocorrendo desde dezembro de 1990
(portanto h trs anos) entre o Frum de Entidades Conveniadas e a Secretaria
Municipal responsvel. Na ocasio, esse Frum gerou um documento denominado
Poltica de Convnios, que j considerava a assistncia social como campo de exerccio
da cidadania, o que exigia que, tanto a sociedade civil, quanto a prpria Secretaria
devessem oferecer espaos para que a populao trabalhadora se reconhecesse como
cidad (Chiachio, 2006). De certo modo, tratava-se de um acrscimo ao que se fazia ao
criar espaos de discusso, ainda que no propriamente a constituio do carter pblico
daquilo que era realizado. A ao no ultrapassava como poltica o mbito da Secretaria
Municipal. Nesse sentido, propunha a incorporao de uma comisso tripartite, na gesto
das organizaes conveniadas, formada por representantes de usurios, dos funcionrios
e da prpria organizao, para controlar os recursos financeiros e acompanhar os
servios prestados. poca, as organizaes criaram uma Associao Municipal de
Entidades Sociais Conveniadas (AMESC), de direo progressista. Todavia, todos os
avanos efetivados de 1985 a 1992 foram sendo bombardeados pelas gestes
conservadoras do perodo 1993 a 2000, conhecidos como perodo da gesto Maluf-Pitta.
Ocorreu em 1993, como j dito, o deslocamento do polo de luta pelos direitos
socioassistenciais do Executivo para a Cmara Municipal. Nesse novo locus, entre
outras medidas, como a da instituio do Conselho Municipal de Assistncia Social, foi
dado incio construo de lei municipal reguladora das relaes de parceria entre as
organizaes sociais e Prefeitura, para a prestao de servios socioassistenciais sob a
orientao da Cidadania e do Direito.
Ainda que a redao do projeto de lei tenha sido iniciada em 1993, foram
necessrios sete anos para ser aprovada e sancionada. O processo de debate de seu
contedo ocorreu atravs de tribunas populares, audincias pblicas, redao de

328

substitutivos. Somente ao trmino do perodo de governos conservadores, em 2001,


que se tornou fato sua sano como lei de municipal.
Em sntese, esta lei estabelece regras pblicas para as parcerias na gesto dos
servios de assistncia social. Os procedimentos e compromissos de parceria devem
assegurar o carter pblico da ao e a cidadania dos usurios.
A efetivao dessa nova regulao exigiu a construo de um sistema
informatizado de gesto dos eventos do processo de conveniamento, de modo a dar
transparncia a todo o trmite da realizao formal da parceria. Esta medida flagrou a
existncia de 43 operaes burocrticas ento existentes, que puderam ser reduzidas para
14 eventos tcnico-administrativos, entre os quais audincias pblicas e apresentao de
recursos. Foi instalado um sistema de conveniamento com acesso pblico, cujo evento
inicial era a certificao de organizaes on-line.
O segundo passo nesse processo, de passagem de relaes privadas para a esfera
pblica, exigiu clarear a descrio de cada modalidade de servio socioassistencial, as
respectivas aquisies e padres de funcionamento que deveriam ser efetivados para a
ateno do usurio. Esta definio permitiu o dimensionamento dos processos de
trabalho, recursos humanos, meios e instrumentais.
O terceiro passo nesse processo foi o dimensionamento da demanda para os
servios socioassistenciais dentre as 31 unidades territoriais da cidade de So Paulo,
introduzindo as bases para a gesto descentralizada da rede de servios.
A rede de servios instalada em parceria alcanava, em 2002, cerca de 750
unidades entre as atenes de proteo social bsica e especial, e era desenvolvida por
cerca de 440 organizaes. Oito organizaes tinham capacidade de concentrar
mltiplos servios exercendo forte poder juntamente com outras, como a Prefeitura.
Foram denominadas de G-8 das conveniadas, com forte presena religiosa, catlica e
protestante e, por conseqncia, com grande poder de mobilizao social.
As aes diretas do municpio, isto , servios prestados por funcionrios
municipais para alm dos servios administrativos, tinham uma incidncia de baixa
repercusso como portas de entrada da rede, entre uns 5% a 7%, sobretudo atravs dos
Centros de Referncia de Assistncia Social CRAS. Embora o conjunto de servio
fosse denominado de rede, as organizaes conveniadas no operavam de forma

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articulada como sistema mtuo de transferncia e contra-referncia de atenes e


servios. Cada unidade de servio era praticamente auto-referida, estabelecendo por sua
conta quem iria ser seu usurio, nem sempre obedecendo a territorializao das
demandas, conforme estabelecido pela poltica de ao aprovada.
As novas regras supunham tambm o estabelecimento das prioridades na ateno
aos usurios, e a constituio do Banco de Usurios para toda rede, com possibilidade de
acompanhamento de resultados.
preciso ressaltar que o Brasil tem forte marca nas atenes assistenciais.
Mesmo aps a proclamao da Repblica em 1889, o Estado manteve essas atenes
vinculadas s obras sociais da Igreja Catlica, ofertando-lhes subvenes alm da
iseno de taxas e impostos. A presena de servios pblicos no campo social se apoiava
a existncia de colgios, hospitais, asilos, orfanatos religiosos. O social teve no Brasil
seu reconhecimento tardio como responsabilidade pblica. Para alm da previdncia
social (1923) e da educao pblica (1946), os demais compromissos sociais do Estado
brasileiro s foram regulados pela Constituio Federal de 1988. A partir dela foram
iniciadas as lutas para retirar os direitos do papel e torn-los fatos com
institucionalidades, oramentos e processualidade compatvel.
Ressaltam-se essas marcas da conjuntura brasileira para que se tenha clareza do
significado que foi regular servios socioassistenciais em uma cidade brasileira, no caso
So Paulo, quando ainda estava em vigor no pas, a noo baseada nos usos e costumes
de iniciativas sociais, projetos sociais e no de servios de carter continuado e rede
territorializada.
Esta compreenso desenvolvida em 2002/2003 em So Paulo foi, em
significativa parte, absorvida pelo Governo Federal em 2004/2005.
Deve-se ressaltar ainda que a caracterizao dos servios socioassistenciais
permitiu construir referencial coletivo, o que os descaracterizou como iniciativas
pontuais e/ou isoladas de organizaes que, apesar de receberem recursos do oramento
pblico, no os apresentavam como servio pblico.
O quarto passo, na transio do referencial privado para o pblico, fundado em
uma poltica de direitos, foi a fixao do valor de cada ao de assistncia social
praticada pelos servios, sendo fixadas as unidades de custo de cada atividade de modo a

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ter uma planilha pblica de custo/custeio que tambm introduzisse um diferencial a


maior, para a instalao de servios em reas de risco e de maior concentrao de
famlias em vulnerabilidade.
preciso lembrar que, via de regra, a presena das organizaes sociais no
freqente em reas de maior risco social ou em reas rurais. Portanto, a localizao da
rede socioassistencial na cidade era mais conseqncia dos interesses das organizaes
do que da incidncia territorial da demanda. Elas localizavam-se com maior intensidade
em regies da cidade de concentrao de segmentos mdios de renda como V. Mariana e
Pinheiros, pela presena e interesse da ao voluntria e filant