105 69 Margareth

MARGARETH ALVES SANTOS
A APLICAO DOS REQUISITOS DA FUNO SOCIAL DA

PROPRIEDADE NO MBITO DA REFORMA AGRRIA PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Monografia
apresentada
a
Banca
Examinadora da Sociedade Brasileira de
Direito Pblico SBDP, como exigncia
parcial para concluso da Escola de
Formao,
sob
a
orientao
da
Professora Evorah Lusci Costa Cardoso.
SO PAULO
2006
SUMRIO
I - INTRODUO
II - DISPOSITIVOS LEGAIS REFERENTES FUNO SOCIAL DA

PROPRIEDADE
III - METODOLOGIA
IV DESAPROPRIAO DIRETA (SANO)
IV.1. O POTENCIAL DO CONCEITO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE FRENTE

IV. 2. NOTIFICAO PRVIA
IV.3. PRODUTIVIDADE
IV.4. CONCLUSO DO CAPTULO
10
11
17
19
V DESAPROPRIAO INDIRETA
21
V.1. FAZENDA TIMBOR

V.2. ADI 2.213
V.3. CONCLUSO DO CAPTULO
22
25
27
VI ANLISE CRTICA
29
VI. 1. IMPACTOS ECONMICOS DA DESAPROPRIAO INDIRETA

VI. 2. RESTRIO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE A NDICES DE
29
PRODUTIVIDADE
30
VII. CONSIDERAES FINAIS
32
VIII. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
34
IX APNDICE (CASE BRIEF)
35
SUA FALTA DE REGULAMENTAO
I - INTRODUO
A Constituio Federal de 1988 estabelece no rol dos direitos individuais,
o direito propriedade, o qual possui proteo constitucional desde que
cumpra sua funo social (art. 5 XXIII), a qual est intimamente ligada aos
interesses da sociedade em que est inserido.
No mbito da propriedade rural, este princpio constitucional informado

pelos seguintes requisitos, os quais devem ser cumpridos de forma simultnea
a fim de legitimar o exerccio do direito de propriedade: aproveitamento
racional e adequado; utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
preservao do meio ambiente; observncia das disposies relativas s
relaes de trabalho e explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e
dos trabalhadores.
E, alm de servir como parmetro de limitao ao exerccio deste direito

constitucional, ele tambm elemento justificador da interveno do poder
pblico no domnio privado por meio das desapropriaes, quando presente o
interesse social, o qual est presente no contexto da reforma agrria ao se
objetivar
soluo
dos
problemas
sociais,
como
atenuao
das
desigualdades sociais1.
No cenrio agrcola nacional, a desigualdade social encontra como uma

das causas a concentrao da terra em poder de poucos proprietrios,
consoante dados do Instituto de Colonizao Agrcola (INCRA)2, 2% dos
latifundirios possuem 56% das propriedades rurais do pas, enquanto 80%
dos pequenos agricultores detm apenas 12% das terras destinadas
agricultura.
Cf. Seabra Fagundes, Da Desapropriao no Direito Constitucional Brasileiro, So Paulo,

Revista de Direito Administrativo, vol.14, p. 3.
2
Maria Luiza Mendona, Relator da ONU conclui relatrio sobre Direito alimentao no Brasil.
Disponvel em: <http://www.social.org.br/relatorio2003/relatorio018.htm>, Acesso em:
22.03.2007.
A possibilidade de pequenos agricultores virem a ingressar no processo

de produo agrcola, com a gerao e distribuio de renda de forma
igualitria encontra-se em plano secundrio, como pode ser constatado na
aferio dos dados supracitados.
possvel elencar vrios fatores para a efetivao de medidas tendentes a

desconcentrar a propriedade da terra no territrio brasileiro, os quais
englobam o dever individual dos proprietrios de atingirem os ndices de
produtividade estabelecidos em legislao especfica, o anseio dos pequenos
agricultores de terem acesso terra e participarem da produo agrcola
nacional e, as diretrizes de atuao do INCRA (Instituto de Colonizao e
Reforma Agrria), rgo governamental responsvel pela consecuo do
processo administrativo referente s desapropriaes com fins de reforma
agrria.
Constata-se que a incluso de uma poltica de reforma agrria nas metas

governamentais fator determinante, vez que a sua consecuo depende de
custos relativos indenizao dos proprietrios e do emprego dos subsdios
necessrios para a produo dos pequenos agricultores assentados. Logo,
importante indagar-se, como o Supremo Tribunal Federal ao julgar os casos
concretos de conflitos concernentes ao acesso a terra, interfere nas diretrizes
desta poltica a longo prazo.
Neste sentido, no presente trabalho ser analisado como a aplicao dos

requisitos do princpio da funo social da propriedade, pela jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, interfere na consecuo da poltica de reforma
agrria, ou seja, busca-se identificar as determinantes que interferem na
aplicao dos requisitos informadores do princpio da funo social da
propriedade aos casos de desapropriao de terras pertencente ao domnio
privado.
Para melhor compreenso do assunto, sero analisados no prximo

captulo os dispositivos legais referentes funo social da propriedade, e os
requisitos impostos Administrao Pblica para se aferir a legitimidade do
exerccio do direito de propriedade, na rea rural, como a observncia do
devido processo legal.
Devido existncia de dois tipos de desapropriao passveis de

apreciao: a desapropriao-sano, que representa a interveno do poder
pblico devido ao descumprimento da funo social; e a desapropriao
indireta, verificada na ocorrncia de ocupao da propriedade por famlias
sem-terra.
Sero analisadas no presente trabalho ambas as construes
jurisprudenciais do STF, em captulos diversos, vez que apresentam pontos

distintos em relao aplicao do instituto da funo social da propriedade.
Posteriormente apresentao da construo jurisprudencial do STF

sobre o tema, ser realizada uma anlise crtica sobre as questes suscitadas
pelos ministros quando confrontados com a possibilidade de interveno
estatal na propriedade rural.
II - DISPOSITIVOS LEGAIS REFERENTES FUNO SOCIAL DA

PROPRIEDADE
Com o fim de regulamentar a reforma agrria e atender aos anseios de
grande parcela da sociedade brasileira, durante as dcadas de 60 e 70, foi
promulgado o Estatuto da Terra3, visto que a concentrao da propriedade
fundiria caracterizava uma realidade gritante da utilizao da terra em
benefcio de pequena parcela da sociedade brasileira. O Estatuto da Terra
definiu a poltica de reforma agrria e suas diretrizes.
Em relao ao exerccio do direito de propriedade, o Estatuto da Terra

estabeleceu as seguintes premissas: o uso da terra est condicionado sua
funo social; promover a justa e adequada distribuio da propriedade;
obrigar a explorao racional da terra; e permitir a recuperao econmica e
social das regies.
Porm, este dispositivo legal no possuiu eficcia social, vez que o

governo
militar
no
efetivou
suas
diretrizes,
fato
que
condicionou
acirramento da concentrao de terras e, a conseqente excluso dos

pequenos agricultores do cenrio econmico do desenvolvimento agrcola
nacional.
Com a entrada em vigor da Constituio Federal de 1988 vrias inovaes

surgiram no mbito dos limites ao exerccio do direito de propriedade, e em
relao possibilidade de desapropriaes. A Constituio de 1988 estabeleceu
a impossibilidade de desapropriao de propriedades rurais, em razo de sua
rea desde que pequena e mdia , e em razo de sua produtividade. Os
artigos constitucionais 185, 186 e 190 foram objeto de regulamentao pela
Lei 9.612 de 1993 (Lei da Reforma Agrria).
Lei 4.504 de 1964
Esta Lei de Reforma Agrria estabeleceu critrios objetivos em relao aos

ndices de produtividade4, alm de ter imposto todas as fases do processo
administrativo de desapropriao de terras para fins de reforma agrria, criou
o INCRA, rgo governamental responsvel pela vistoria e aferio do
cumprimento da funo social da propriedade.
Outra diretriz estabelecida pela Lei de Reforma Agrria foi a necessidade

de notificao prvia do proprietrio para a entrada dos funcionrios do Incra
na
propriedade
rural privada,
com
fim
de
aferio
dos
graus
de
produtividade, e cumprimento dos requisitos informadores da funo social da

propriedade.
Com o advento da medida provisria n. 2.183-56, de 24.08.20015 , esta
exigncia legal foi modificada pelo termo comunicao prvia, alm de se
admitir a sua realizao perante o administrador do imvel rural, circunstncia
que j era admitida pelo Supremo Tribunal Federal.
Mas, esta exigncia legal no ponto pacfico na jurisprudncia do STF,

vez que seu contedo objeto de discusso de grande parcela dos mandados
de segurana, os quais discutem se a falta desta exigncia est apta a
invalidar o decreto de expropriao de competncia do Presidente da
Repblica.
Esta discusso jurisprudencial apia-se no fato de que parcela dos

Ministros entendem que a notificao prvia representa o direito defesa do
proprietrio rural frente possibilidade de desapropriao-sano, e de outro
4
Art. 6 Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e racionalmente,

atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao, segundo
ndices fixados pelo rgo federal competente. 1 O grau de utilizao da terra, para efeito do
caput deste artigo, dever ser igual ou superior a 80%, calculado pela relao percentual entre a
rea efetivamente utilizada e a rea aproveitvel total do imvel. 2 O grau de eficincia na
explorao da terra dever ser igual ou superior a 100%.
5
Art. 4 - A Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 (Lei de Reforma Agrria), passa a vigorar
com as seguintes alteraes: Art.1..., 2 Para os fins deste artigo, fica a Unio, atravs do
rgo federal competente, autorizada a ingressar no imvel de propriedade particular para
levantamento de dados e informaes, mediante prvia comunicao escrita ao proprietrio,
preposto ou seu representante.(grifo nosso)
que esta exigncia apenas representa a simples comunicao do processo de

vistoria por parte do Incra.
Com o fim de dispor sobre o processo judicial de desapropriao previsto

pelo 3 do artigo 184 da Constituio Federal de 1988, foi promulgada a lei
complementar n. 76 de Julho de 1993. Esta estabeleceu as fases aptas de
defesa do proprietrio rural em relao ao resultado da vistoria realizada pelo
Incra, alm de dispor sobre as demais fases de apurao da desapropriaosano, tais como a totalizao do valor da indenizao a ser paga ao
proprietrio rural.
III - METODOLOGIA
Como objeto de anlise da hiptese foram obtidos quinze acrdos do
STF, relativos a casos concretos de desapropriao para fins de reforma
agrria e a dispositivos legais sobre a reforma agrria, isto porque a partir
deles ser verificado o posicionamento dos ministros quanto ao problema de
como so aplicados os critrios da funo social da propriedade.
Dessa forma, a pesquisa no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal

pautou-se em primeiro lugar pela palavra-chave funo social, a partir da
qual foram encontrados 45 acrdos6. Dos quais foram selecionados os que
faziam expressa meno reforma agrria, visto que nesta hiptese se discute
os limites legitimadores das desapropriaes de propriedades rurais, frente ao
princpio da funo social da propriedade.
Foram encontrados a partir disso, a ADI 2213 e dezesseis mandados de

segurana, estes tratam de casos concretos de desapropriao para fins de
reforma agrria, os quais podem ser diferenciados em duas hipteses:
1)Desapropriao decorrente de decreto presidencial e 2) Desapropriao
resultante de ocupao da propriedade por famlias sem-terra.
Desta
primeira
seleo,
dois
mandados
de
segurana7
julgados
anteriormente entrada em vigor da Constituio Federal de 1988 no sero

analisados, vez que este trabalho tem como foco a aplicao critrios do
princpio da funo social da propriedade, sob a tica da ordem constitucional
vigente.
Tambm ser objeto de anlise o mandado de segurana n. 22.193-3

SP (caso da Fazenda Timbor) - o qual no foi encontrado a partir da busca
descrita acima -, mas apresenta elementos pouco explorados nos demais casos
em relao aos custos sociais da desapropriao indireta. Alm de ser objeto
6
O resultado da pesquisa englobou 26 acrdos relativos discusso do IPTU Progressivo, dois

relativos ao direito de construir e um sobre conflito de vizinhana.
7
MS 20.585 DF e MS 20.787 DF julgados, respectivamente em, 03/09/1986 e 14/09/1988.
de estudo jurisprudencial da Casoteca Latino - Americana de Direito e Polticas

Pblicas.
Em decorrncia das peculiaridades suscitadas na jurisprudncia do STF,

em primeiro lugar sero analisados separadamente os conflitos resultantes de
cada hiptese de desapropriao (desapropriao-sano e desapropriao
indireta), e depois sero objeto de anlise conjunta as concluses referentes a
cada uma das hipteses, bem como as constataes aplicveis a ambas quanto
aplicao dos requisitos da funo social da propriedade.
Dentre os critrios de anlise qualitativa dos acrdos selecionados,

escolheram-se os seguintes:
- O tratamento dado ao direito de propriedade, se este possui carter
coletivo ou individual, frente legitimidade das desapropriaes indiretas e
o carter redistributivo da poltica de reforma agrria.
- A interpretao concedida ao princpio da funo social da propriedade,
com o fim de identificar como os Ministros aplicam-no em casos concretos.
- A importncia concedida s exigncias legais nos votos dos Ministros, vez
que o processo de desapropriao est fundamentado em vrias fases,
desde a vistoria at a propositura de ao judicial de desapropriao.
A anlise de tais critrios em cada deciso pode ser conferida no apndice
deste trabalho.
Ademais,
por
se
tratar
do
julgamento
de
casos
concretos
de
desapropriao8, tambm foram objeto de anlise os efeitos da construo

jurisprudencial do STF quanto ao processo de reforma agrria.
Com exceo da ADI 2213.
IV DESAPROPRIAO DIRETA (SANO)

Nesta
hiptese,
desapropriao
resultante
da
formao
desenvolvimento de um processo administrativo, o qual engloba o ato de

vistoria da propriedade pelo Incra, ato que visa anlise do cumprimento dos
requisitos da funo social e a elaborao de um decreto presidencial, com o
posterior pagamento da indenizao por meio de ttulos da dvida agrria.
Para a anlise desta hiptese foram selecionados os seguintes mandados

de segurana, cujas datas de julgamento esto identificadas ao lado:
MS 21.348 MS (Relator Min. Celso de Mello), 02/09/1993.
MS 22.164 SP (Relator Celso de Mello), 30/03/1995.
MS 22.285 - 9 - SP (Relator Min. Sydney Sanches), 01/04/1996.
MS 22.319 SP (Relator Min. Ilmar Galvo), 20/06/19969.
MS 22.802-4 PB (Relator Min. Ilmar Galvo), 17/12/1997.
MS 23.312-9 PR (Relator Min.Maurcio Corra), 16/12/1999.
MS 23.148-4 SP (Relator Min.Nri da Silveira), 22/04/2002.
MS 24.488 DF (Relator Min.Eros Roberto Grau), 21/11/2002.
MS 24.494 DF ( Relatora Min. Ellen Gracie),11/06/2003.
MS 23.006 PB (Relator Min. Celso de Mello), 11/06/2003.
MS 24.503-4 DF (Relator Min. Marco Aurelio), 07/08/2003.
MS 24.547 DF (Relatora Min. Ellen Gracie), 14/08/2003.
O seguinte grfico apresenta os perodos de julgamentos dos casos de

desapropriaes diretas selecionadas para o presente trabalho, assim como a
localizao das propriedades rurais10.
Este acrdo no foi obtido por meio da pesquisa inicial, mas por ser um precedente ser
utilizado na anlise.
10
A distribuio temporal dos casos foi feita conforme os mandatos presidenciais, com o intuito
de compar-los. Entretanto, da anlise deste quadro no se depreendeu qualquer informao
relevante em termos comparativos. O quadro, entretanto, foi mantido, por sua finalidade
elucidativa da distribuio dos casos conforme a origem e o seu perodo.
Nmero de desapropriaes diretas julgadas pelo STF

Rio Grande do Sul
So Paulo
Paraba
1,5
Mato Grosso do Sul
Pernambuco
Gois
0,5
Paran
0
1994-1998
1998-2002
Maranho
2002 - 2006
Mato Grosso
Por decorrer da instaurao de um processo administrativo, a maioria11

dos mandados de segurana apresenta alegaes sobre a existncia de vcios
de nulidade na instaurao do mesmo e, conseqentemente, do decreto
presidencial de expropriao da propriedade, para fins de reforma agrria.
IV.1. O potencial do conceito da funo social da propriedade

frente sua falta de regulamentao
Quando entrou em vigor a Constituio Federal de 1988, os artigos 184,

3 e 185, inciso I12 reclamavam do Poder Legislativo a sua regulamentao, a
fim de conceituar, respectivamente, o procedimento de defesa e as dimenses
informadoras da pequena e mdia propriedade rural, as quais esto imunes
desapropriao para fins de reforma agrria.
Neste
contexto,
problema
da
falta
de
regulamentao
destes
dispositivos foi suscitado no julgamento do MS 21.348, cujo objeto era uma

propriedade caracterizada pelo Incra como latifndio improdutivo, que estava a
descumprir a sua funo social.
11
MS 24.488, MS 22.164, MS 24.547, MS 23.006, MS 23.148, MS 23.312.

Art.184 Cabe lei complementar estabelecer procedimento contraditrio especial, de rito
sumrio, para o processo judicial de desapropriao.
Art. 185 So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:
I a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que no possua outra.
12
10
Contudo, o Min. Celso de Mello ao julgar o caso declarou a necessidade de

ser editado o ato legislativo regulamentar, a fim de legitimar a atuao do
Poder Pblico quanto desapropriao com fins de reforma agrria A carga de
intencionalidade do preceito em questo (art.185) irrecusvel condicionar,
normativamente, a atividade expropriatria da Unio, impondo, para esse fim,
a necessria edio de ato legislativo.
13
Frisa-se que os Ministros que o acompanharam no realizaram uma

anlise sobre os dados apresentados pelo Incra, os quais caracterizavam a
propriedade
como
latifndio
improdutivo,
anlise
que
fundamentaria
necessidade de desapropriar a propriedade.

A regulamentao dos dispositivos foi editada em 1993, com o advento da
Lei n. 86 e da Lei n. 9.629 (Lei de Reforma Agrria), o que representou a
falta de eficcia social do princpio desde 1988 at 1993, a fim de constituir
instrumento apto a efetivar a reforma agrria.
A posio do STF frente a esta lacuna legislativa representou uma forte
tendncia proteo do direito individual de propriedade, alm de impor
limites legais ao Poder Pblico, a fim de invalidar todo um processo de
desapropriao, como ser discutido adiante neste trabalho.
IV. 2. Notificao prvia
Dentre os casos de desapropriao direta selecionados para o presente

trabalho, constatou-se que um dos fatores mais analisados pelos Ministros do
Supremo Tribunal, com o fim de declarar a nulidade ou validade do decreto
presidencial foi a questo da notificao prvia14.
13
Ministro Celso de Mello, MS 21.348 MS, RTJ 149/1, p.108.

Outro fator significativo na concesso da desapropriao direta o ndice de produtividade da
propriedade. Este fator ser analisado no prximo tpico do trabalho. Os demais fatores
elencados na figura 2.1 dizem respeito falta de regulamentao e situao dos contratos de
arrendamento e consistem respectivamente, na anlise pelos Ministros sobre a falta de
regulamentao de dispositivos constitucionais quanto aplicao do principio da funo social
da propriedade - que j foi tratado pelo presente trabalho no 1 sub-item do captulo IV - ,e na
14
11
Figura 2.1 - Aspectos preponderantes de

anlise
Notificao prvia
Falta de regulamentao
ndices de produtividade
Situao dos contratos de
arrendamento
No mbito do processo administrativo a ser seguido pelo Incra, a

exigncia legal de ser o proprietrio notificado previamente sobre a vistoria a
ser realizada - a fim de se constatar o cumprimento ou no da funo social -,
objeto de uma controvrsia jurisprudencial sobre a real abrangncia da
notificao no mbito do processo de desapropriao.
Neste sentido, formaram-se duas correntes jurisprudenciais, a primeira

declara que a notificao prvia uma exigncia legal indispensvel vistoria
pelo Incra, visto que o meio apto para a defesa do proprietrio, e
consubstancia o devido processo legal, uma garantia constitucional.
J a segunda corrente, defendida pelo Ministro Ilmar Galvo no

julgamento do MS 22.319-7 SP
15
e pelo Ministro Carlos Ayres Britto, ressalta
anlise de atos da proprietria quanto ao rompimento dos contratos de arrendamento que,

conseqentemente, interferiu nos ndices de produtividade auferidos pela propriedade rural, que
por ser de menor relevncia no ser analisado pelo presente trabalho. Em relao ao nmero
de decises de cada fatia do grfico: Notificao prvia: 6; ndices de produtividade: 4; Situao
do contrato de arrendamento: 1 ; Necessidade de regulamentao: 1.
15
O MS 22.319-7 um precedente jurisprudencial em que se discute a abrangncia da
notificao prvia no contexto da desapropriao com fins de reforma agrria. O Ministro Ilmar
Galvo ressaltou em seu voto vencido que esta exigncia legal tem como fim a no
caracterizao de violao de domiclio, o ingresso dos tcnicos do Incra na propriedade rural, e
que dispensvel quando o rgo pblico j possui dados atualizados sobre o imvel,
recolhidos de ofcio ou por iniciativa do proprietrio, para fins de cadastramento (MS 22.319
SP, RTJ 162/3, p. 923). Ao fazer uma analogia com os procedimentos presentes no processo
judicial de desapropriao, o qual prev uma vistoria e avaliao do imvel somente com
autorizao do juiz, ou seja, sem a necessidade de notificao prvia (2 do art. 2 da Lei
Complementar n. 76 de 1993), o Ministro realiza a seguinte concluso sobre esta questo: Em
12
que a falta de notificao prvia no elemento capaz de invalidar todo um

processo de desapropriao, ainda mais quando o Incra apresenta informaes
atuais sobre o descumprimento da funo social da propriedade obtidas por
outros
meios, tais
como
as
prestadas
pelo
proprietrio
com fins
de
cadastramento.
Uma questo interessante que surge dessa discusso jurisprudencial a

relativa aos limites impostos ao Incra sobre a constatao de fraudes
legislao
trabalhista
na
propriedade
rural
vistoriada,
evidenciada
no
julgamento do MS 24.547-DF.
Na data estipulada para a realizao da vistoria - corretamente informada

ao proprietrio -, o Incra foi impedido de ingressar no imvel rural devido
formao de obstculos pelos proprietrios de terras na regio.
Porm, o Incra vistoriou a propriedade no mesmo ms sem ter notificado

o proprietrio, obtendo informaes sobre as condies da propriedade, como
a presena de apenas trs funcionrios.
Sobre a questo, a Ministra Ellen Gracie fez meno ao poder de polcia

administrativa do Incra16, o qual legitima a entrada de funcionrios deste rgo
governamental na propriedade rural para aferir o cumprimento da funo
social, mas salientou que a hiptese de desrespeito legislao trabalhista
deve ser afastada, visto que a notificao essencial defesa do proprietrio.
Porm, o Ministro Carlos Ayres Britto ao analisar as informaes do Incra

sobre presena de poucos funcionrios na grande propriedade rural, fez a
face da autorizao judicial legitimadora da ao do expropriante, no exige a lei, prvia

notificao do proprietrio, circunstncia que permite inferir, sem margem de erro, que a
notificao exigida da autoridade administrativa tem tambm, e to somente, a finalidade de
legitimar a ao dos agentes do rgo fundirio, no havendo razo, portanto, para conferir-se
dita notificao, carter de formalidade essencial, cuja inobservncia possa macular todo o
processo expropriatrio (MS 22.319 SP, RTJ 162/ 3, p. 924).
16
Art. 2, 5 da Lei de Reforma Agrria No caso de fiscalizao decorrente do exerccio do
poder de polcia, ser dispensada a comunicao de que tratam os 2 e 3.
13
seguinte indagao Os proprietrios dispensaram os empregados, ou no

tiveram tempo de reconvoc-los ou de recrutar algum que se fizesse de
empregado para que o Incra constatasse?.
17
Em casos como este do MS 24.547-DF a exigncia de notificao prvia

do proprietrio impede o sucesso da vistoria do INCRA, que tambm tem por
finalidade flagrar fraudes legislao trabalhista em determinada propriedade.
Neste
sentido,
autor
do
supracitado
mandado
de
segurana
fundamentou a leso a seu direito de defesa ao distinguir a vistoria com fins de

desapropriao, da vistoria com fins de fiscalizao18, que representa o poder
de polcia do Incra, no englobando a vistoria com fins de reforma agrria.
Sobre esta alegao, a Ministra Ellen Gracie em seu voto, considerou

legtima esta distino quanto possibilidade de verificao pelo Incra de
fraudes legislao trabalhista, no momento da vistoria com fins de reforma
agrria:
[...] No o caso das vistorias regulares para a averiguao

da produtividade dos imveis rurais. A o fator surpresa nem
se justifica, nem serve finalidade de obter um levantamento
fidedigno, o qual somente pode ser alcanado mediante a
participao e subsdios aportados pelo proprietrio ou por
seus prepostos devidamente qualificados. 19
Contudo, a prpria Constituio estabelece a desapropriao pela Unio

de propriedades que tambm no observam os direitos trabalhistas e no
favorecem o bem-estar dos que nela trabalham.
Outra questo presente no voto vencido do Ministro Carlos Ayres Britto,

foi sobre a importncia dada notificao prvia pela maioria do Tribunal,
17
18
19
Ministro Carlos Ayres Britto, MS 24.547 DF, RTJ 191/1, p.197.

MS 24.547-DF, RTJ 191/1, p. 177.
Ministra Ellen Gracie, MS 24.547 DF, RTJ 191/1, p. 190.
14
visto que esta exigncia legal no afasta outros meios aptos de defesa do
proprietrio, no mbito do processo administrativo de desapropriao:
[...] Entendo que o objetivo no foi propriamente assegurar ao

proprietrio o direito de defesa, o que ele poderia fazer em
outro momento, inclusive no momento administrativo, como
de fato veio a fazer no caso vertente. O objetivo foi facilitar os
trabalhos do Incra e liberar os agentes do Poder Pblico,
desapropriante, para ingressar no imvel rural objeto da
possvel desapropriao. Tanto que o Poder Pblico no fica
vinculado presena do proprietrio, seu preposto ou
representante,
nem
vinculado
ao
que
ele
disser
eventualmente, seja de forma oral, seja de forma escrita. (...)
Ento, para no se dizer que o Poder Pblico invadiu
propriedade alheia, a lei tratou de habilitar o Poder Pblico a
fazer esse tipo de ingresso, de penetrao.20
Ademais, para o Ministro incoerente considerar a vistoria a nica fase
adequada
para
defesa
do
proprietrio
frente
possibilidade
de
desapropriao, j que no desenvolvimento do processo administrativo o

proprietrio informado sobre o resultado da vistoria, a qual pautada em
critrios objetivos presentes na Lei de Reforma Agrria21, alm de ser passvel
de comprovao.
O STF ao analisar os diversos casos concretos22, concedeu maior valor
questo do devido processo legal do que s peculiaridades do cumprimento da
funo social da propriedade rural, a fim de se evitar a desapropriao fundada
no poder arbitrrio e ilegtimo do Estado. Nesse sentido, a construo
20
Ministro Carlos Ayres Britto, MS 24.547, RTJ 191/1, p. 194.

Um exemplo seriam os critrios estabelecidos para se averiguar o grau de eficincia na
explorao da terra, o qual deve ser igual ou superior a 100%:
Art. 6... 2... I para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto
pelos respectivos ndices de rendimento estabelecidos pelo rgo competente do Poder
Executivo, para cada Microrregio Homognea.
II para a explorao pecuria, divide-se o nmero total de Unidades Animais (UA) do rebanho,
pelo ndice de lotao estabelecido pelo rgo competente do Poder Executivo, para cada
Microrregio Homognea;
III a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II deste artigo, dividida pela rea
efetivamente utilizada e multiplicada por 100 (cem), determina o grau de eficincia na
explorao.
22
MS 22.164 SP, MS 22.285-9 SP, MS 23.319-9 - SP, MS 23.148 4 SP, MS 24.488 DF
e MS 24.547 DF.
21
15
jurisprudencial do STF restringiu-se a questes formais, como explicitar a

abrangncia da notificao do proprietrio prvia vistoria, no processo de
limitao do direito de propriedade, o que propriamente aplicar os requisitos
da funo social da propriedade.
Esta questo ficou expressa no julgamento do mandado de segurana n.

22.164 SP, o qual tratava sobre a possibilidade de desapropriao para fins
de reforma agrria de propriedades localizadas em reas integrantes do
patrimnio nacional.
O Min. Celso de Mello chegou a ressaltar a importncia do cumprimento

da funo social, vez que a propriedade era improdutiva, e havia a
possibilidade de ser implementada a reforma agrria no Pantanal, desde que o
governo concedesse tcnicas agrcolas condizentes com as peculiaridades do
local.
Contudo,
devido
falta
de
notificao
prvia
foi
declarada
impossibilidade formal de ser expropriada a propriedade, mesmo com o

conhecimento de que esta sempre foi cadastrada como improdutiva no Incra.
Fato que demonstrou a proteo do direito individual da propriedade, frente
possibilidade de pequenos agricultores virem a produzir no local, vez que 170
famlias foram despejadas da propriedade e estavam vivendo em condies
degradantes.
Neste sentido, o seguinte trecho do voto do Ministro Celso de Mello

sobre este caso representativo, vez que se tornou um precedente
jurisprudencial a respeito do contedo da notificao prvia em relao
desapropriao-sano:
[...] O descumprimento dessa formalidade essencial, ditada

pela necessidade de garantir ao proprietrio a observncia da
clusula constitucional do devido processo legal, importa vcio
radical que configura defeito insupervel, apto a projetar-se
sobre todas as fases subseqentes do procedimento de
16
expropriao, contaminando-as, por efeito de repercusso

causal, de maneira irremissvel, gerando em conseqncia, por
ausncia de base jurdica idnea, a prpria invalidao do
decreto
presidencial
consubstanciador
de
declarao
expropriatria.
(...) No custa enfatizar, por isso mesmo, que a Unio
Federal mesmo tratando-se da execuo e implementao
do programa de reforma agrria no est dispensada da
obrigao, que indeclinvel, de respeitar, no desempenho de
sua atividade de expropriao, por interesse social, os
postulados constitucionais que, especialmente em tema de
propriedade, protegem as pessoas e os indivduos contra
eventual expanso arbitrria do poder. 23
Constata-se que o Ministro ao valorizar o aspecto da notificao prvia no
contexto da vistoria da propriedade no realiza, conjuntamente, uma anlise
do procedimento administrativo ao qual est submetida desapropriao com
fins de reforma agrria.
Visto que, o Incra ao vistoriar a propriedade rural deve analisar critrios

objetivos estabelecidos pela Lei de Reforma Agrria, como ndices de
produtividade24.
Ademais,
processo
administrativo
de
desapropriao
engloba o direito de defesa do proprietrio, vez que ser proposta uma ao

judicial,
fase
oportuna
para
elaborao
de
novas
provas
sobre
cumprimento da funo social da propriedade.
IV.3. Produtividade
A produtividade um dos requisitos objetivos para a verificao da funo

social da propriedade, e um dos elementos levados em considerao no
processo de desapropriao (Figura 2.1), vez que a Lei de Reforma Agrria
estabelece ndices de produtividade a serem cumpridos pelos proprietrios
23
Ministro Celso de Mello, RTJ 164/1, p. 171 e 172.

Dentre outros critrios, analisados no captulo referente anlise dos dispositivos legais
referentes funo social da propriedade, p. 4.
24
17
rurais. Um de seus momentos de verificao a fase de vistoria, e a seguir

ser avaliado como a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal o aplica.
possvel diferenciar o posicionamento dos ministros nos casos em que a

desapropriao se d pela falta de produtividade daqueles em que a
produtividade estava presente, mas que houve o descumprimento de outros
critrios da funo social da propriedade, como o do uso racional e adequado
como meio de proteo do meio ambiente. Ou seja, foi possvel notar
tratamento diferenciado dos ministros do STF conforme a demanda tenha sido
apresentada pelo Incra com fundamento em decreto de expropriao com base
na falta de produtividade ou em outros critrios.
Neste sentido, o mandado de segurana 22.285-SP expressivo, vez que

o Incra alegou que os proprietrios no propiciavam a preservao do meioambiente e que por ser explorada pela famlia do nico arrendatrio, no era
fonte de empregos na regio. Porm, por serem controversos os ndices de
produtividade da propriedade, foi anulado o decreto de expropriao. Ou seja,
apesar de presente o critrio de desapropriao por desrespeito ao meio
ambiente, o STF deu prevalncia ao critrio da produtividade, que no caso, por
ser duvidoso, ensejou a anulao da desapropriao.
Circunstncia que propicia a constatao de que a anlise restrita do

atendimento de ndices de produtividade pelo STF no representa de forma
ideal os fins almejados pelo princpio da funo social da propriedade, o qual
passa a ter um conceito distorcido quanto ao uso da propriedade a fim de
propiciar bem-estar social.
Interessante que o Ministro Celso de Mello ao julgar um caso relativo

desapropriao de latifndio improdutivo, mas anterior publicao da Lei de
Reforma Agrria de 1993, realizou ponderaes diversas sobre a abrangncia
da funo social da propriedade ao frisar a questo da justia social
conjuntamente com o critrio da produtividade:
18
[...] No se pode ignorar que a mudana que se visa obter

no regime de propriedade, da posse e do uso da terra, com o
trplice objetivo de estimular o aumento da produtividade,
atender aos princpios da justia social e promover o equilbrio
da estrutura fundiria importa reformular as relaes de
domnio e dar um novo sentido, em funo do prprio
interesse nacional, sem, contudo porque isso no seria
possvel descaracterizar seu fundamento constitucional
elencado entre os direitos individuais. 25
(grifo do autor).
Porm, como os ditames constitucionais relativos caracterizao de
propriedade
improdutiva e
suas
dimenses
fsicas
ainda
no
estavam
regulamentados, representando uma lacuna legislativa, o Ministro optou pela

impossibilidade de ser efetuada a interveno estatal na propriedade, no
sendo questionados os motivos do Incra para declarar o imvel como grande
propriedade improdutiva, ou seja, no foi tratada a possibilidade de outros
meios de provas a fim de ser consubstanciada a desapropriao-sano.
IV.4. Concluso do captulo
importante salientar que o presente trabalho no se restringe a analisar

a desapropriao ou no das propriedades improdutivas, mas sim os
fundamentos das decises do Supremo Tribunal Federal frente coexistncia
da proteo da propriedade produtiva e os demais requisitos do princpio da
funo social da propriedade.
Percebeu-se que devido ao ditame constitucional da impossibilidade de

desapropriar propriedades produtivas (art. 185 da C.F. 1988), a aferio dos
modos de produo e sua contribuio para o bem-estar da coletividade, dos
trabalhadores rurais e preservao do meio ambiente situam-se em posio
subalterna na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
25
Ministro Celso de Mello, MS 21. 348 MS, RTJ 149/1, p. 105.
19
Neste sentido, a prpria implementao da poltica de reforma agrria fica

restrita observncia dos ndices de produtividade das propriedades rurais,
no representando uma atuao governamental tambm com o fim de
propiciar melhores condies de trabalho e uso adequado das riquezas
nacionais.
E,
prpria
construo
jurisprudencial
do
STF
apresenta
pontos
controvertidos como os relativos preponderncia da notificao prvia do

proprietrio frente constatao da falta de produtividade, como ato a
propiciar o direito de defesa do mesmo, mas que de forma simultnea protege
o descumprimento de outros requisitos informadores da funo social da
propriedade, e a concentrao de terras.
20
V Desapropriao indireta
Esta hiptese de interveno estatal na propriedade privada decorre da

existncia prvia de conflitos sociais, a envolver famlias sem-terra ou
movimentos
organizados
os
proprietrios,
condio
que
resulta
na
desapropriao com o fim de manter as famlias sem-terra na propriedade

rural.
Para a anlise desta hiptese foram selecionados os seguintes acrdos a

partir da pesquisa inicial no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal, com
as respectivas datas de julgamento:
26
MS 22.802 PB (Relator Min. Ilmar Galvo)
ADI 2.213 DF (Relator Min. Celso de Mello), 04/04/2002.
MS 23.759 GO (Relator Min. Celso de Mello), 24/04/2002.
MS 24.764-9 DF (Relator Min. Seplveda Pertence), 06/10/2005.
, 17/12/1997.
Alm, do caso da Fazenda Timbor (MS 22.193-3 - SP) por apresentar

posicionamentos dos Ministros pouco explorados nos demais acrdos sobre os
custos da implementao da reforma agrria, frente ao interesse social de
implantao de projetos sociais a envolver famlias sem-terra.
Nos casos de desapropriao indireta, vrias questes surgem na

construo jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, vez que preciso
conciliar os direitos dos proprietrios e as causas que legitimam a manuteno
de famlias sem-terra nas propriedades rurais, como o interesse social em se
promover o acesso terra a esta parcela da sociedade.
Quando confrontados com casos de propriedades ocupadas por famlias

sem-terras, que posteriormente foram caracterizadas como produtivas, a
26
Este acrdo um caso de desapropriao direta, mas apresenta posicionamentos relevantes

para a anlise da hiptese de desapropriao indireta.
21
jurisprudncia do STF gera a seguinte indagao: o que representa maior

custo social, o pagamento de indenizao para os proprietrios ou a retirada
posterior das famlias sem-terra?
V.1. Fazenda Timbor
Neste sentido, o caso da Fazenda Timbor apresenta um posicionamento

interessante. Cumpre esclarecer que esta propriedade rural, localizada no
interior de So Paulo, foi objeto de decreto presidencial em 1986 que declarou
o imvel de interesse social, para fins de reforma agrria, com fundamento nas
informaes prestadas pelo Incra, sobre sua caracterizao como improdutiva.
Mas, devido inrcia deste rgo em propor ao judicial de desapropriao
que deveria ser realizado at dois anos aps o decreto -, surgiu um forte
conflito social a envolver famlias sem-terra e os prepostos do proprietrio.
Situao que resultou na ocupao do imvel por famlias sem-terra, e o
posterior seqestro do bem pelo Incra, o qual procedeu distribuio de lotes
entre as famlias.
Porm, com fundamento em laudo pericial do prprio Incra datado de

1990 que qualificava a propriedade como produtiva , o proprietrio da
Fazenda Timbor contestou a edio de novo decreto de expropriao em
1994, perante o Supremo Tribunal Federal27.
No julgamento do caso, o Ministro Moreira ao realizar a interpretao do

termo interesse social partiu da premissa de que a Constituio protege a
propriedade produtiva, logo, as desapropriaes indiretas poderiam prejudicar
o desenvolvimento da produo nacional. J, que os pequenos agricultores no
possuem o mesmo potencial produtivo dos grandes proprietrios de terra. Uma
passagem representativa desta constatao em seu voto a seguinte:
27
Cf. Juvelino Jos Strozake. 2006. Caso da Fazenda Timbor.
http://www.gvdireito.com.br/casoteca/casos Acesso em: 18.11.2006.
Disponvel
em
22
[...] A Constituio da Repblica declara que os imveis rurais

produtivos so imunes a qualquer projeto de reforma agrria,
por uma razo bvia: do mais relevante interesse social que
haja fazendas capazes de produzir para o abastecimento da
populao.28
Neste contexto, competiria ao Supremo Tribunal Federal fundamentar sua

posio quanto questo da concentrao de terras na suposio de que a
consecuo da reforma agrria viria a afetar o desenvolvimento nacional?
Ademais, para o Ministro quando do julgamento do MS 22.802 - PB, a

posterior constatao de que as terras ocupadas eram produtivas, representa
uma desapropriao ilegtima, pois no se pautou na aplicao de uma sano
pelo Estado: se chegou concluso de que era produtiva posteriormente, no
podendo haver, em conseqncia, desapropriao sano, bvio que a
desapropriao no se fez por interesse social.
29
A postura adotada pelo Ministro Moreira Alves deixa transparecer a

restrio da funo social da propriedade ao critrio da produtividade, vez que
os demais requisitos informadores do princpio em foco e a conjuntura social
do acesso terra no so considerados fundamentos legitimadores da
interveno estatal quanto ao exerccio do direito de propriedade.
De modo contrrio, no julgamento do MS 22.802 PB, o Ministro Carlos

Velloso defendeu a legitimidade de desapropriaes que no esto fundadas no
carter sancionatrio da medida estatal, ou seja, quando se comprova
posteriormente que a propriedade era produtiva, mas que devido ocupao
da terra por pequenos agricultores e implantao de um projeto social
estariam fundadas no interesse social. Para o Ministro, o interesse social,
28
29
Ministro Moreira Alves, MS 22.193-3 SP, p. 2452 (STF na internet).

Ministro Moreira Alves, MS 22.802 PB, p. 266 (STF na internet).
23
previsto
pela
ordem
constitucional,
no
se
restringe
proteo
de
propriedades produtivas:
[...] Se no imvel est sendo desenvolvido um projeto social

de assentamento de agricultores, h interesse pblico. No
estou dizendo que estaria autorizada a desapropriao para
fins de reforma agrria. Ocorreria o pagamento em dinheiro,
tendo em vista que no seria razovel fazer-se a restituio do
imvel, face ao interesse social na realizao do
assentamento, da colnia agrcola. Tem-se, neste caso,
interesse social geral. 30
J, nos casos em que o proprietrio desenvolvia a sua produo de forma

regular, mas foi impedido de continuar a produzir devido invaso promovida
por movimentos organizados, clara a proteo do direito individual de
propriedade, vez que no foram apresentados motivos legitimadores de
desapropriao, mas sim motivos de fora maior como estabelecido na Lei de
Reforma Agrria31. Trecho significativo da questo o presente no voto do
Ministro Celso de Mello, ao julgar a validade de decreto presidencial fundado
na improdutividade de propriedade, a qual resultou de invaso de cem famlias
sem-terra:
[...] A ocupao ilcita de propriedade imobiliria,

notadamente nos casos em que esta se faz de modo coletivo,
alm de impedir, injustamente que o proprietrio nela
continue a desenvolver regular atividade de explorao
econmica, representa motivo legtimo que justifica, ante o
carter anmalo de tal situao, a impossibilidade de o
imvel invadido atender os graus mnimos de produtividade
exigidos pelo ordenamento positivo, em ordem a realizar a
funo social que lhe inerente. 32(grifo do autor).
30
Ministro Carlos Velloso, MS 22.802-4 PB, p. 266 (STF na internet).

Art. 6... 7 No perder a qualificao de propriedade produtiva o imvel que, por razes
de fora maior, caso fortuito ou de renovao de pastagens tecnicamente conduzida,
devidamente comprovados pelo rgo competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os
graus de eficincia na explorao, exigidos para a espcie.
32
Ministro Celso de Mello, MS 23.759-GO, RTJ 187/3 p.187.
31
24
V.2. ADI 2.213
A ADI 2.213, mesmo no tendo como objeto um caso concreto de

desapropriao a envolver conflitos sociais mas sim as modificaes
estabelecidas por medida provisria na Lei de Reforma Agrria33 apresenta
questes relevantes quanto construo jurisprudencial sobre a atuao dos
movimentos sem-terra e a legitimidade de suas intervenes no domnio
privado.
importante destacar que dentre os motivos da edio desta medida

provisria34 pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, citadas pelo Ministro
Celso de Mello est o de coibir os excessos praticados por movimentos rurais
sem terra seja com relao invaso de imveis rurais como a bens pblicos.
Este acrdo trata da possibilidade de vistoria pelo Incra de propriedade

invadida por movimentos sociais ou famlias sem-terra somente aps o
decurso temporal de dois anos, a fim de que o proprietrio pudesse
restabelecer sua produo, e, por conseguinte, no ser destitudo de sua
propriedade. No entanto, surge a questo sobre a possibilidade de aplicao
deste dispositivo quando se tratar de propriedades improdutivas poca da
ocupao. correto conceder este benefcio aos proprietrios que no estavam
ao menos produzindo?
33
A ADI 2.213, com pedido de medida cautelar, foi proposta pelo Partido dos Trabalhadores e
pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG contra dispositivos da
medida provisria n. 2.027-38, de quatro de maio de 2000, a qual estabeleceu as seguintes
modificaes na Lei de Reforma Agrria: Art. 2... 6 O imvel rural objeto de esbulho
possessrio ou invaso motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser
vistoriado nos dois anos seguintes desocupao do imvel. 7 Na hiptese de reincidncia da
invaso, computar-se- em dobro o prazo a que se refere o pargrafo anterior. 8 A entidade,
a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato que, de qualquer forma,
direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso
de imveis rurais ou de bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo,
no receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos. Os autores alegam que as ocupaes de
terras, quando promovidas com o objetivo de agilizar o processo de reforma agrria e de
viabilizar a expropriao do imvel rural, no so atos de esbulho possessrio, mas sim
instrumentos de luta poltica para compelir o Governo a implementar a reforma agrria.
34
Exposio de Motivos Interministerial citado no voto do Ministro Celso de Mello, ADI 2213,
RTJ190/1, p.162.
25
Sobre esta questo dois posicionamentos formaram-se na deciso da ADI,

um defendeu o direito do proprietrio de continuar a produzir35, no sendo
feita meno s propriedades improdutivas, mas apenas ilicitude das
ocupaes de terras, visto que ao governo cabe realizar a reforma agrria, e o
prazo de dois anos para a vistoria uma garantia mnima do proprietrio, no
representando uma proteo quanto concentrao de terras.
Ademais, sobre esta posio, o Ministro Nri da Silveira evidenciou a

superposio da manuteno das relaes de produo vigentes, vez que as
ocupaes de propriedades rurais pertencentes ao domnio privado poderiam
representar um srio prejuzo ao sistema econmico, ao diminuir o potencial
produtivo da propriedade rural:
[...] Essa norma hoje norma de conteno do processo social

histrico, para evitar que as invases no s criem um tumulto
em termos de ordem pblica mas tambm possam ter
conseqncias ainda mais graves em matria de desordenao
do sistema econmico.36
J a outra corrente37, evidenciou o carter proibitivo da realizao da
desapropriao no prazo concedido aos proprietrios, pois a vistoria realizada
pelo Incra o nico instrumento cabvel para a aferio das condies da
propriedade, alm de ser constatado pelos Ministros que a ocupao das terras
pode no resultar na degradao destas. Neste sentido, o Ministro Seplveda
Pertence realizou uma anlise importante sobre os efeitos do novo dispositivo
legal no contexto dos conflitos sociais:
[...] Sancionam-se todos os excludos da propriedade rural que

reivindicam o acesso terra mediante um prmio ao
proprietrio, por menos que a sua propriedade seja produtiva,
por mais distante esteja essa propriedade do cumprimento de
sua funo social, condio constitucional de sua proteo.
35
Posio adotada pelos Ministros Celso de Mello, Nelson Jobim, Maurcio Crrea, Carlos Velloso,
Nri da Silveira e Moreira Alves.
36
Ministro Nri da Silveira, ADI 2213, RTJ 190/1, p. 211.
37
Presente nos votos dos Ministros Seplveda Pertence, Ilmar Galvo e Marco Aurlio.
26
Premia-se o proprietrio com a imunidade e se pune

difusamente a quem quer que possa ter a expectativa da
expropriao desta propriedade morta, socialmente morta,
para fins de reforma agrria. 38
Muitas questes foram suscitadas a partir deste acrdo sobre qual
posicionamento o Supremo Tribunal Federal deveria seguir nas prximas
decises sobre casos de desapropriao indireta, vez que em casos anteriores
foi considerada legtima esta hiptese de desapropriao quando realizada em
terras improdutivas, frente aos custos sociais de retirar as famlias de
propriedades que no cumpriam sua funo social.
Sobre este ponto, o Min. Marco Aurlio atentou para o fato de que a
concentrao de terras no pas no se compatibiliza com os fundamentos
constitucionais, e a atuao dos movimentos sem-terra legtima quando
realizada
em
propriedades
improdutivas,
logo,
declarao
de
constitucionalidade da norma em questo frustaria a anlise dos fatos a

envolver as ocupaes de terras pelo Supremo Tribunal Federal nos futuros
casos de desapropriao.
V.3. Concluso do captulo

Constata-se que a posio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
quanto legitimao de desapropriaes com fundamento no interesse social,
apresenta divergncias. Visto que foram encontradas duas correntes de
interpretao sobre o contedo do termo interesse social, no contexto da
Constituio Federal de 1988.
A primeira sustenta que o interesse social se identifica apenas com o

dever de sano estatal, na hiptese de propriedades improdutivas, em prol da
manuteno do desenvolvimento do pas.
38
Ministro Seplveda Pertence, ADI 2213, RTJ 190/1, p.207.
27
E, a segunda defende que o interesse social tambm est presente na

ocorrncia de implantao de projetos sociais que possibilitam a insero de
pequenos agricultores na produo agrcola do pas, com a conseqente
redistribuio de renda.
A preponderncia do argumento da manuteno das relaes de produo

agrcola e agropecuria nacional como fator de anlise dos casos, a fim de que
o proprietrio continue a produzir em detrimento da situao de diversas
famlias, uma questo importante na construo jurisprudencial do STF,
principalmente na posio do Ministro Moreira Alves, o qual ao interpretar o
termo interesse social, o associando necessidade de desapropriar apenas
propriedades improdutivas, limita o potencial do princpio da funo social da
propriedade, como
instrumento
a favorecer o exerccio
do
direito
de
propriedade em consonncia com o bem-estar social.
Porm, no caso da ADI 2213 nem sequer o elemento da produtividade foi

considerado como representao do interesse social pela maioria dos Ministros,
vez que at as propriedades improdutivas foram protegidas pelo prazo de dois
anos quanto realizao da vistoria, aps a desocupao dos imveis rurais.
Circunstncia que reflete a proteo das propriedades privadas quanto ao
cumprimento de sua funo social.
Constatou-se que a maioria dos Ministros considerou vlido o prazo de

dois anos concedido ao proprietrio, j que as ocupaes de terras por
pequenos agricultores no deve representar instrumento legtimo de reforma
agrria, por ser de responsabilidade do governo federal.
28
VI ANLISE CRTICA
VI. 1. Impactos econmicos da desapropriao indireta
Em relao nfase argumentativa dos Ministros sobre os reflexos
prejudiciais no sistema econmico do Brasil, ao se legitimar as desapropriaes
indiretas, vez que os pequenos agricultores no possuem o mesmo potencial
produtivo dos grandes proprietrios rurais. Entendemos no ser vlido o
posicionamento dos Ministros quanto a esta questo.
agricultura
familiar
englobar
insero
de
proprietrios,
assentados, posseiros e arrendatrios ao sistema de produo obteve

grandes avanos, e ocupa posio de destaque quanto produo agrcola
nacional39. A realizao conjunta de polticas de incentivo de crdito em prol
destes pequenos agricultores, como o PRONAF - Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar - foi essencial para garantir o
rendimento destes, alm de incentivar o desenvolvimento da regio scioeconmica em que esto inseridos.
Alm dos reflexos econmicos positivos que a desapropriao gera para

pequenos agricultores, a desconcentrao de terra contribui para a reduo
das desigualdades sociais no pas. Segundo dados do IPEA Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada , os ndices de desigualdade em relao renda
decaram nos ltimos anos, mas esta constatao no se deveu ao crescimento
econmico do pas, mas sim realizao de polticas sociais que incentivaram
a insero de famlias no mercado de trabalho urbano e rural, entre outros
fatores como a ao de polticas voltadas transferncia de renda40.
39
O setor responsvel por 67% da produo nacional de feijo, 97% do fumo, 84% da
mandioca, 31% do arroz, 49% do milho, 52% do leite, 59% de sunos, 40% de aves e ovos,
25% do caf, e 32% da soja. A agricultura familiar ocupa 30, 5% da rea total dos
estabelecimentos rurais, produz 38% do Valor Bruto da Produo (VBP) nacional e ocupa 77%
do
total
de
pessoas
que
trabalham
na
agricultura.
Disponvel
em
http://www.pronaf.gov.br/quem_somos/perguntas.htm, Acesso em: 18.11.2006.
40
Os resultados apresentados neste relatrio so contundentes: a desigualdade de renda no
Brasil caiu acentuada e continuamente no perodo 2001-2004, levando a quedas expressivas
tambm da pobreza e da extrema pobreza. Essa desconcentrao no resultou de um nico
fator determinante, mas de vrios, sendo alguns deles especialmente importantes: o
29
discutvel a posio do STF quanto legitimidade de interveno do

Estado na propriedade rural, luz do contexto constitucional em que est
inserido o princpio da funo social da propriedade. Cabe ao governo eleito
adotar determinada poltica econmica, seja por meio do incentivo
agricultura familiar, ou pela manuteno da presente estrutura fundiria. A
promulgao do Estatuto da Terra foi um exemplo, vez que foi adotado pelo
Poder Executivo um modelo de desenvolvimento pautado na desconcentrao
fundiria.41
VI. 2. Restrio da funo social da propriedade a ndices de

produtividade
Ao se partir da constatao de que, a construo jurisprudencial do

Supremo Tribunal Federal em relao aplicao dos requisitos informadores
da funo social da propriedade ficou restrita ao cumprimento de ndices de
produtividade e, como estes deveriam ser atestados pelo Incra frente ao
direito individual de propriedade, e garantia constitucional do devido
processo legal, necessrio analisar como a interpretao concedida
aplicao deste princpio pode interferir no processo de reforma agrria.
Entendemos que o critrio da produtividade no representa um valor

absoluto do atendimento da funo social da propriedade rural, vez que as
condies de trabalho e a proteo do meio ambiente so requisitos
importantes, tambm previstos pela Constituio Federal, que no so
observados pelo Incra de modo satisfatrio, vez que as disposies legais
desenvolvimento de uma rede de proteo social mais efetiva; uma maior integrao dos
mercados de trabalho locais; e a reduo nas desigualdades de rendimentos do trabalho,
causada por redues tanto na desigualdade educacional quanto nas diferenas de rendimentos
entre os nveis educacionais. IPEA, in: Sobre a recente queda da desigualdade de renda no
Brasil.
Nota
tcnica.
Braslia,
30
de
agosto
de
2006,
p.9.
Disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/notastecnicas/notastecnicas9.pdf. Acesso em:
20.11.2006.
41
Cf. ALMEIDA, Paulo Guilherme de. Aspectos Jurdicos da Reforma Agrria no Brasil, Ed. LTr,
1990, p. 55.
30
como a notificao prvia, e a interpretao jurisprudencial concedidas s

mesmas so obstculos que diminuem o potencial de aferio do uso da
propriedade rural.
Verifica-se que a ordem constitucional estabeleceu como um dos fins a

serem
cumpridos
pelo
Estado
brasileiro,
erradicao
da
pobreza
marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais.
Neste sentido, o princpio da funo social da propriedade deve ser

aplicado dentro do contexto dos problemas sociais enfrentados pelo pas42, a
fim de que as metas governamentais quando alcanadas, propiciem a
diminuio das desigualdades sociais e a promoo do bem-estar social,
juntamente com o desenvolvimento econmico.
42
QUADRI. Geovani. Diritto Pubblico dell Economia, Npoles, SEN, 1977, p. 68 Grau, Eros
Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988, p. 68: A introduo do conceito de
funo social no sistema que reconhece e garante a propriedade implica a superao da
contraposio entre pblico e privado isto , a evoluo da propriedade em sentido social
implica uma verdadeira metamorfose qualitativa do direito na sua realizao concreta, destinada
satisfao de exigncias de carter social. A propriedade passa, ento, a ser vista desde uma
viso prospectiva comunitria, e no mais sob uma viso individualista. (Apud. GRAU, Eros
Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988, p.243).
31
VII. CONSIDERAES FINAIS

Como foi possvel perceber, na hiptese da desapropriao direta, a
construo jurisprudencial do STF quanto abrangncia de exigncias legais a
serem seguidas pelo Incra, representou a imposio de limitaes fticas
administrao pblica para que esta proceda desapropriao para fins de
reforma agrria, vez que decretos de desapropriao de competncia do chefe
do Poder Executivo, na esfera federal, foram invalidados devido a no
realizao da notificao prvia do proprietrio.
J, quanto hiptese de desapropriao indireta, constatou-se que

parcela majoritria do Supremo Tribunal Federal, parte da premissa de que a
ocupao de terras por famlias sem-terra no caracteriza o interesse social na
desapropriao de propriedades rurais privadas, no sendo objeto de anlise
os demais limites impostos pela ordem constitucional, quanto ao direito de
propriedade, e o carter redistributivo da reforma agrria.
aplicao
do
princpio
da
funo
social
da
propriedade,
como
instrumento a propiciar justia social por meio da desconcentrao fundiria,

ficou em posio subalterna em relao observncia da notificao prvia
pelo Incra, cujo fim concedido pela jurisprudncia do STF garantir o direito
de defesa do proprietrio. Mas, que na realidade apresenta fins dbios, j que
a desapropriao de propriedades rurais pelo governo pautada em critrios
objetivos, e na propositura de uma ao judicial proposta pelo Incra, situao
em que o proprietrio poder apresentar todas as informaes necessrias
sua defesa. Fato que representa a caracterizao da construo jurisprudencial
do STF como conservadora quanto aplicao do princpio da funo social da
propriedade, privilegiando a proteo do direito de propriedade.
Por fim, no se pretende defender aplicabilidade da funo social da

propriedade como instrumento nico do Estado para intervir no domnio
privado, pelo contrrio, a realizao conjunta de programas governamentais,
que propiciem a produo agrcola familiar importante. Diante disto,
32
necessrio que o STF ao julgar os casos a envolver a desapropriao indireta

considere a existncia de programas direcionados ao desenvolvimento rural, e
concilie o interesse social em se desconcentrar a posse da terra e o
desenvolvimento econmico e social do pas.
33
VIII. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Paulo Guilherme. Aspectos jurdicos da reforma agrria no Brasil.

So Paulo: Ed. LTr, 1990.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 11. ed. rev.
Ampl. So Paulo: Malheiros, 2006.
REYDON, Bastiaan Philip (coord), Interveno estatal no mercado de terra. A
experincia recente no Brasil. Campinas, SP: Universidade Estadual de
Campinas/ NEA IEP, 2000.
SEABRA FAGUNDES. Da desapropriao do Direito Constitucional Brasileiro,
Revista de Direito Administrativo, vol.14.
- Documentos eletrnicos:
IPEA. (30 de agosto de 2006) Sobre a recente queda da desigualdade no
Brasil.
Nota
tcnica.
http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/notastecnicas/notastecnicas9.
pdf. Acesso em: 20.11.2006.
MENDONA, Maria Luiza. Relator da ONU conclui relatrio sobre o Direito
Alimentao
no
Brasil.
http://www.social.org.br/relatorio2003/relatorio018.htm.
Acesso
em:
23.03.2007.
STROZAKE,
Juvelino
Jos.
Caso
da
Fazenda
Timbor.
http://www.gvdireito.com.br/casoteca/casos. Acesso em: 18/11/2006
34
IX APNDICE (CASE BRIEF)

rgo julgador: Tribunal Pleno
Fonte: RTJ 149/1 p.103
Tema: Reforma Agrria
Caso: Regulamentao de dispositivos constitucionais frente ao conceito da
funo social da propriedade rural
Classe e n.: Mandado de Segurana , n. 21.348 -SP
Relator: Min. Celso de Mello
Data do julgamento: 2 de setembro de 1993
Partes: Impetrante: Srgio Luiz Teixeira; Impetrado: Presidente da Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto expropriatrio de 2 de abril de 1991,
que declarou de interesse social o imvel rural Fazenda Agropecuria So Luiz.
Fatos:
O impetrante alega que possui apenas a propriedade rural, objeto do decreto
expropriatrio, e que a mesma qualifica-se como propriedade produtiva, de
tamanho mdio. Porm, o Incra apresenta informaes sobre a caracterizao
da propriedade como latifndio improdutivo, e de que o proprietrio nunca
teve a preocupao de utiliz-la de modo adequado e conforme a sua funo
social.
Trata-se de desapropriao direta ou indireta?
Desapropriao direta, vez que o imvel foi declarado como latifndio
improdutivo pelo Incra, e no estava ocupada por famlias sem-terra quando
da expedio do decreto presidencial.
Quais so os fundamentos da alegao do autor?
A imunidade constitucional referente ao poder de desapropriao federal para
fins de reforma agrria, concedida propriedade produtiva e de tamanho
mdio.
Fundamentao principal (dispositivos legais):
Min. Celso de Mello: Devido proteo constitucional do direito de
propriedade, a expropriao reflete uma agresso jurdica ao mesmo. A
atuao do Poder Pblico deve ser regida pelo princpio da legalidade, e deve
encontrar seu fundamento em razes de interesse pblico.
Como a definio de pequena e mdia propriedade rural (art.185 da C.F. 1988)
e a lei complementar definidora do procedimento contraditrio especial
(exigncia do par. 3 do art. 184 da C.F. 1988) ainda no foram promulgadas,
no possvel a desapropriao da propriedade rural.
Posio acompanhada pelo Ministro Seplveda Pertence.
Deciso: Nulidade do decreto.
Qual o critrio do princpio da funo social da propriedade foi
empregado pelos Ministros?
Nenhum critrio foi considerado pelos Ministros, vez que a aplicao do
princpio necessitava de regulamentao.
35
Qual a interpretao concedida ao princpio da funo social da

propriedade?
Este princpio est limitado pelas exigncias legais como a regulamentao de
dispositivos como o tamanho da propriedade imune desapropriao e
procedimento do contraditrio especial.
O direito propriedade foi analisado como um direito individual ou de
carter coletivo?
Foi analisado como um direito individual, pois as informaes prestadas pelo
Incra, de que a propriedade no cumpria sua funo social, no foi objeto de
anlise pelos Ministros.
Foi preponderante a anlise do devido processo legal (a questo da
notificao)?
No foi objeto de controvrsia a questo da notificao.
Como a deciso influiu nas diretrizes da reforma agrria?
Por exigir a regulamentao dos dispositivos constitucionais, a funo social da
propriedade ficou sem eficcia social, de forma a no legitimar a atuao
estatal em relao s desapropriaes.

Fonte: STF na internet
Tema: Reforma agrria
Caso: Desapropriao no Pantanal Mato Grossense x Patrimnio nacional
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 22.164-SP
Data de Julgamento: 30 de outubro de 1995
Partes: Impetrante: Antnio de Andrade Ribeiro Junqueira; Impetrado:
Presidente da Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto expropriatrio do Presidente da
Repblica, que define a propriedade do impetrante - localizado no Mato Grosso
- como rea de interesse social.
Fatos:
A Fazenda Itiratup foi vistoriada pelo INCRA aps prvia notificao do
proprietrio, a fim de se aferir o cumprimento de sua funo social. Constatouse que a propriedade apresentou ndices de produtividade insuficientes (GUT grau de utilizao da terra - de 2,7%, e o GEE grau de eficincia na
explorao - de 71%), logo, foi expedido decreto de expropriao com
fundamento na improdutividade. E, tambm h o fato de haver um conflito
social envolvendo 1.500 famlias de trabalhadores rurais, os quais foram
despejados da propriedade em foco.
Desapropriao direta, vez que no momento da expedio do decreto as terras
no estavam ocupadas por famlias sem-terra, e o fator preponderante foi a
improdutividade.
Procedimento administrativo de desapropriao nulo, devido ausncia de
notificao prvia (ampla defesa e contraditrio Art. 5, LV da CF/88, e
36
pargrafo 2 do art. 2 da Lei 8.629/1993, a qual dispe sobre a reforma

agrria).
Sua propriedade imprpria para execuo de reforma agrria, vez que se
situa em regio submetida a freqentes inundaes, e mudanas climticas,
logo, no vivel o assentamento de famlias sem-terra. Alm de afirmar que
sua propriedade integra rea do patrimnio nacional, fato que impossibilita sua
expropriao, vez que poderia prejudicar sua funo ecolgica (art.225,
pargrafo 1, VII).
Por ser a propriedade totalmente improdutiva, ela no cumpre sua funo
social, assim o decreto vlido. Cita a fundamentao do Presidente da
Repblica, a qual destaca que desde a inscrio da propriedade no INCRA, ela
sempre apresentou os mesmo ndices de produtividade.
O dever pblico de preservao do patrimnio ambiental, no impede a
interveno estatal no domnio privado com o fim de reforma agrria, vez que
a funo social da propriedade engloba o critrio de utilizao adequada dos
recursos naturais disponveis e preservao do equilbrio ambiental, sob pena
de desapropriao-sano (art.184).
Devem ser respeitadas as condies impostas por lei para a preservao do
meio ambiente.
Refora o vcio presente na notificao do proprietrio, vez que este somente
soube da vistoria aps sua realizao, fato que representa o emprego ilegtimo
dos instrumentos de expropriao. Fato que o faz deferir o mandado de
segurana, com a invalidao do decreto presidencial.
Qual critrio do princpio da funo social da propriedade foi
Pelo Min. Celso de Mello foi empregado o da produtividade, mas principalmente
o da utilizao adequada dos recursos naturais por se tratar de propriedade
integrante do patrimnio ambiental.
propriedade?
Instrumento destinado a efetivar os compromissos do Estado na ordem
econmica e social, mas est subordinado ao atendimento do devido processo
legal (notificao prvia), mesmo sendo comprovado que a propriedade
sempre apresentou os mesmo ndices desde sua inscrio no INCRA.
carter coletivo?
Ressaltou o carter individual da propriedade, vez que no foi considerada os
conflitos existentes na rea e a situao das 1.500 famlias.
notificao)?
Sim, a falta de prvia notificao foi o fundamento para deferir o mandado de
segurana.
Deciso: Invalidao do decreto de expropriao.
37
A deciso reforou a importncia da observncia da notificao prvia, contudo

no se analisou a questo das tenses sociais e os fins da reforma agrria de
modo concreto.

Caso: Fazenda Castlia, Fazenda Santa Olmpia e Fazenda Sampaio
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 22.285-9/SP
Relator: Min. Sydney Sanches
Data de Julgamento: 01 de Abril de 1996
Partes: Impetrante: Alberto Montenegro; Impetrado: Presidente da Repblica.
Repblica de 24 de maro de 1995 - que define a propriedade do impetrante
- localizada no Maranho - como rea de interesse social.
Fatos:
A propriedade pertencia ao pai do impetrante, o qual faleceu, fato que resultou
na abertura do inventrio. Ela explorada pelo arrendatrio Jos e sua famlia,
e apresenta timos ndices de produtividade. O INCRA apresentou informaes
de que desde 1992, parte da propriedade encontra-se arrendada, com o
desenvolvimento de atividade pecuria, mas outra parcela significativa
encontra-se inutilizada.
Desapropriao direta, vez que no momento da expedio do decreto a
propriedade no estava ocupada por famlias sem-terra.
O atendimento da produtividade j suficiente para a proteo do seu direito
de propriedade (art.185 da CF), mas o autor demonstra o cumprimento da
funo social da mesma, indicando o uso racional e adequado e manuteno
dos direitos trabalhistas do arrendatrio. Alm, de citar que sua produo
favorece a circulao de bens e servios na regio, fato que favorece o bemestar de todos.
Provado tambm que tais propriedades obtm servios e bens, com o que
contribuem para a criao de empregos indiretos e para a circulao de riqueza
na regio, alm de pagarem impostos que determinam a contrapartida do
Governo em servios pblicos, no h negar que sua explorao exercida de
modo a favorecer o bem-estar de todos. Mormente se for considerado que o
proprietrio rural neste pas no dispe de crdito agrcola oportuno e a preo
razovel, muito de menos de subsdios governamentais como ocorre em pases
desenvolvidos e que aqui inexiste uma poltica agrcola que lhe garanta preos
mnimos compatveis com os custos de produo, conclui-se que sua
contribuio para o bem-estar coletivo expressiva, j por se dispor ao
exerccio de atividade que lhe exige tantos sacrifcios em vista de tantas
adversidades.Tambm alega a transgresso ao direito de ampla defesa, a
propriedade cadastrada no INCRA como produtiva, e que a notificao
realizada perante o administrador do imvel no pode ser considerada vlida.
O decreto no foi assinado pelo Ministro de Estado da Agricultura.
38
Desrespeito ao art. 5, inc. LV da C.F. 1988 e 2 do art. 2 da Lei de

Reforma Agrria, vez que no houve direito de defesa.
O pedido foi indeferido devido falta de provas sobre a produtividade do
imvel.
considerado pelos Ministros?
No caso, dados sobre o uso racional e adequado da propriedade no foram
apresentados de forma incontroversa pelo impetrante, fato que fundamentou o
indeferimento do pedido.
propriedade?
O atendimento da produtividade no o nico fator preponderante sobre o
cumprimento da funo social.
carter coletivo?
Foi analisado como um direito coletivo, pois as informaes prestadas pelo
Incra e pelo Presidente da Repblica sobre a improdutividade do imvel, e a
no gerao de empregos na regio foram considerados pelo Ministro.
notificao)?
Foi um dos fundamentos do Ministro o fato de que o administrador do imvel
arrendado foi notificado sobre a vistoria. E, o mesmo poderia prestar todas as
informaes necessrias. Alm do mais, o administrador tornou-se proprietrio
do imvel logo aps a vistoria.
Possibilitou que a notificao fosse feita ao administrador do imvel, conforme
acrescentado pelo art. 2 da Medida Provisria n. 2. 183 -56 de 24/08/2001
mediante prvia comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou seu
representante
Aspectos da fundamentao discordante:
Apenas parcela da propriedade encontra-se arrendada, e a explorao se d
em regime familiar, sem empregados (Advocacia Geral da Unio). Sobre o
argumento de que a notificao prvia representa ato imprescindvel para o
direito de defesa do proprietrio, a AGU frisou que o decreto presidencial
apenas declarou os imveis de interesse social, com fins de reforma agrria,
no sendo consumada a expropriao. Aps a fase declaratria se seguir a
fase executria, nos termos da Lei Complementar n. 76, na qual se assegura
ampla defesa ao proprietrio rural.

Caso: O direito de produzir x Interesse social
Classe e n.: Mandado de Segurana, n. 22.802-4
Relator: Min. Ilmar Galvo
Data do julgamento: 17/12/1997
39
Partes: Impetrante: Destilaria Miriri S/A; Impetrado: Presidente da

Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto presidencial de 11/04/1997, que
declarou de interesse social, para fins de reforma agrria, a Fazenda Santa
Helena - localizada no municpio de Sap PB -, imvel que integrava os
domnios de uma antiga Usina, destinada produo de acar e lcool.
Fatos: O impetrante arrematou a Fazenda Santa Helena em 07/03/94 por
meio de leilo judicial.
Em novembro de 1994 ingressou com pedido de cadastramento no Programa
de Diversificao da Produo Industrial das destilarias autnomas de lcool.
Em dezembro de 1995 foi elaborado o projeto tcnico para o imvel rural. A
classificao do imvel como grande propriedade improdutiva, foi obtida por
meio de informaes prestadas pelo impetrante com o fim de se cadastrar no
ano de 1995. Esses dados foram confirmados, posteriormente, em 1997 por
meio de uma vistoria pelo Incra, pautada em procedimento regular que foi
acompanhado pelos impetrantes.
No mesmo ano, os impetrantes apresentaram defesa administrativa fundada
na existncia de Projeto Tcnico de expanso e aproveitamento do imvel, que
seria implementado na ocorrncia do trmino dos contratos de arrendamento
(j existentes quando da arrematao do imvel pelos impetrantes). Porm,
devido inexistncia de provas sobre o registro do projeto perante o Ministrio
da Agricultura - seis meses antes da expedio do decreto presidencial -, os
impetrantes no obtiveram resultado.
O laudo do Incra tambm apresentou informaes sobre a existncia de
desmatamento indevido, utilizao inadequada dos recursos naturais e
inobservncia das leis que regulam as relaes de trabalho.
Discute-se no caso alguns aspectos da desapropriao indireta, pois a
improdutividade da Fazenda no decorreu de ato do recente proprietrio, vez
que para a implementao do projeto tcnico era necessrio o trmino dos
contratos de arrendamento.
Qual o posicionamento do Tribunal em relao desapropriao
indireta?
Apenas para o Ministro Carlos Velloso, este tipo de desapropriao positiva e
legtima perante os ditames constitucionais.
Na propriedade estava sendo implantado projeto tcnico, fato que o deixaria
imune desapropriao (Art. 7 da Lei de Reforma Agrria).
Desde 1993 at o segundo perodo de 1994, a regio Nordeste sofre srias
modificaes climticas, que justificariam a improdutividade da Fazenda
(situao de fora maior 7 do art.6 da Lei da Reforma Agrria).
Min. Ilmar Galvo (acompanhado pelos Ministros Nelson Jobim e Maurcio
Crrea): Devido no implantao do projeto tcnico, a desapropriao
vlida.
Seplveda Pertence: A alegao da estiagem (motivo de fora maior) s
vlida quando o imvel estava produzindo, fato que no ocorre no caso.
40
Quem compra imvel improdutivo, at que o torne produtivo, tem ttulo de

propriedade de imvel que no est cumprindo sua funo social e, portanto,
sujeito desapropriao para reforma agrria.
Para os demais Ministros o decreto vlido.
A discusso no se pautou nos critrios da funo social da propriedade, mas
sim na amplitude da desapropriao, ou seja, at que ponto se torna legtima.
propriedade?
Para o Ministro Moreira Alves o importante a manuteno do
desenvolvimento do pas, pautado na proteo das grandes propriedades. Para
ele, o princpio da funo social apenas se refere a sancionar as propriedade
improdutivas.
carter coletivo?
Como um direito individual, vez que os assentamentos de famlias sem-terra
podem afetar o desenvolvimento do pas, alm de no ser considerado um
instrumento social com o fim de desconcentrar a propriedade rural. Mas amor
ao pas, sua produo agrcola, porque ele sobrevive economicamente com
base principalmente na produo agrcola e fundiria (Min. Moreira Alves).
J, para o Ministro Carlos Velloso, o direito de propriedade possui o carter
coletivo: Se no imvel est sendo desenvolvido um projeto social de
assentamento de agricultores, h interesse pblico (...) Ocorreria o pagamento
em dinheiro, tendo em vista que no seria razovel fazer-se a restituio do
imvel, face ao interesse social na realizao do assentamento, da colnia
agrcola. Tem-se, neste caso, interesse social geral. Ao discutir com o Ministro
Moreira Alves, o qual declarou a impossibilidade de se desapropriar
propriedades, que posteriormente, se tornaram produtivas, vez que a
Constituio protege a grande propriedade produtiva.
notificao)?
No foi preponderante.
A maioria dos Ministros no ressaltou a questo da situao das famlias semterra frente concentrao de terras, para o Min. Moreira prefervel a
manuteno de uma grande propriedade produtiva, do que se legitimar o
assentamento rural, que para ele frustaria o desenvolvimento do pas.
Min. Marco Aurlio: Tenho a desapropriao para reforma agrria como
cercada de contornos punitivos, tendo em vista o fato de no se dar
propriedade o destino social que lhe deve ser prprio. Ressalta o fato de que
os ttulos da dvida pblica so resgatveis em at 20 anos. E, como o
impetrante adquiriu o imvel por meio de arrematao em leilo patrocinado
pela Justia do Trabalho, e seria implantado o projeto tcnico, com o fim de
restabelecer a produo sucro-alcooleira, o decreto presidencial no vlido.
41

Tema: Desapropriao
Caso: A notificao como alegao
Classe e n.: Mandado de Segurana, n. 23.312-9
Relator: Min. Maurcio Crrea
Data do julgamento: 16 de dezembro de 1999
Partes: Impetrante: Dirce Britto Gonalves Pinto; Impetrado: Presidente da
Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto presidencial, que declarou de interesse
social, para fins de reforma agrria, a Fazenda Me de Deus, localizado no
Paran.
Fatos: A impetrante alega que o imvel rural produtivo, e que a vistoria no
foi precedida de prvia notificao. Porm, a impetrante teve conhecimento
prvio das aes do Incra, como tambm apresentou defesa na esfera
administrativa. Tambm contesta a constitucionalidade da Lei da Reforma
Agrria, por ter definido o imvel produtivo, a pequena e a mdia propriedade
rural.
O Presidente da Repblica prestou informaes, a confirmar a improdutividade
do imvel e a constitucionalidade da Lei da Reforma Agrria.
Desapropriao direta
Art. 2, par. 2 da Lei da Reforma Agrria; art. 185, II, e 186 da C.F./1988.
Decreto n. 2.250 de 1997 que determina a comunicao de vistoria
entidade representativa da classe produtora.
As alegaes da impetrante so invlidas, vez que a notificao entidade
representativa da classe produtora poca no era uma exigncia legal (foi
revogada), e o STF j havia declarado a constitucionalidade da Lei da Reforma
Agrria.
Deciso: Validade do decreto presidencial
propriedade?
Atendimento aos ndices de produtividade.
carter coletivo?
Direito individual.
notificao)?
Foi um dos fundamentos da deciso, o fato de que a proprietria tomou
conhecimento dos atos do Incra, alm de ter exercido defesa na esfera
administrativa.

Tema: Imunidade do projeto tcnico
42
Caso: Fixao de ndices de produtividade pelo Incra

Classe e n.: Mandado de Segurana, n. 23.148-4 - SP
Relator: Min. Nri da Silveira
Data do julgamento: 22 de abril de 2002
Partes: Impetrante: Maria Helena Malzoni e outros; Impetrado: Presidente da
Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto expropriatrio de 2 de abril de 1998,
referente Fazenda Santa Rosa localizado no Estado de Gois.
Fatos:
A impetrante alega que a fixao dos ndices de produtividade pelo Incra
inconstitucional, vez que o art. 185 da C.F. 1988 declara que caber lei
complementar. No momento da vistoria, tcnicos do Incra foram
acompanhados por assistentes tcnicos das impetrantes.
Desapropriao direta
Na propriedade est sendo implantado projeto tcnico, fato que a deixaria
imune desapropriao (art. 7 da Lei de Reforma Agrria). E, ofensa ao
direito de defesa.
A fixao dos ndices de produtividade por rgo federal j foi declarado
constitucional pelo STF, vez que so dados que variam com o tempo e
condies climticas, no podendo ser de competncia do Poder Legislativo.
Quanto ao projeto tcnico, este no havia sido aprovado pelo Incra (exigncia
legal com o fim de imunizar a propriedade).
Deciso: O pedido foi indeferido.
notificao)?
Foi um dos fundamentos preponderante da deciso, vez que o Ministro frisou
que a vistoria foi realizada durante o processo judicial de desapropriao, fato
que dispensa a notificao prvia. Mas, citou informaes do Incra, que
atestavam que agentes do Incra foram assessorados por assistentes tcnicos
da impetrante, que pde prestar informaes.

Fonte: RTJ193/3
Caso: Fazenda So Jos da Barra
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 24.488-DF
Relator: Min. Eros Grau
Data do julgamento: 19 de maio de 2006
Partes: Impetrante: Hrcules Gouveia Dalafini e outro; Impetrado: Presidente
da Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto presidencial de 21 de novembro de
2002, contra Fazenda So Jos da Barra, localizada no municpio de Ilha
Solteira SP.
Fatos: Aps a extino da sociedade Agropecuria So Jos da Barra Ltda, o
imvel rural foi dividido entre os dois impetrantes e mais dois irmos. Contudo,
43
na matrcula do imvel no feita meno parte cabvel a cada um dos

proprietrios, permanecendo como rea nica.
Desapropriao direta
Os proprietrios foram comunicados por via postal, sobre a realizao de
vistoria. Mesmo com a diviso do imvel, as parcelas representam grandes
propriedades, logo, a nulidade do decreto dependeria de novas provas sobre os
ndices produtividade.
Deciso: Mantm os efeitos do decreto.
notificao)
Foi, pois o Min. analisou todos os fatos que comprovaram a correta notificao
dos proprietrios.

Fonte: RTJ 191/1 p. 174
Caso: Poder de polcia administrativa do Incra x Notificao prvia
Classe e n.: Mandado de segurana n. 24.547DF
Relator: Min. Ellen Gracie
Data do julgamento: 14 de agosto de 2003
Partes: Impetrante: Alfredo William Southal e outro; Impetrado: Presidente
da Repblica.
Repblica de 19 de maio de 2003, que define a propriedade do impetrante
localizada no Municpio de So Gabriel, RS como rea de interesse social.
Fatos: O proprietrio recebeu no dia 14/11/2001 as notificaes sobre a
realizao de vistorias nos dias 4 e 6 de dezembro, mas nesta data barreiras
de protesto formadas por produtores rurais impediram que os tcnicos do
Incra vistoriassem a propriedade.
J, no dia 14 de dezembro a vistoria foi realizada, mas sem qualquer
comunicao ao impetrante.
O impetrante props mandado de segurana perante o Juzo da 9 Vara
Federal de Porto Alegre, a respeito do qual o Incra alegou que usou do poder
de polcia administrativa a ele conferido, vez que as barreiras de protesto o
impediram de ingressar no imvel.
Desapropriao direta, j que o motivo de expedio do decreto de
desapropriao foi a constatao de que o imvel rural era improdutivo.
Houve desrespeito ao devido processo legal, j que o art. 2, pargrafo 2 da
Lei 8.629/93 determina a prvia comunicao escrita ao proprietrio para
efeito de levantamento de dados e informaes.
Min. Ellen Gracie (acompanhada pelos demais Ministros): Mesmo com a
formao do tumulto nas datas da vistoria, a qual est pautada em critrios
44
objetivos, no se justifica a tramitao urgente concedida ao caso pelo Incra,

vez que acelerar a vistoria para desaguar no autgrafo presidencial no o
torna imune reviso judicial.
Devido aos vcios quanto notificao do proprietrio, o qual no pde
apresentar as informaes necessrias a vistoria, foi deferida a segurana com
o fim de invalidar o decreto presidencial, e todo o procedimento administrativo
do Incra.
O Ministro Carlos Britto frisou que um dos requisitos para o cumprimento da
funo social a observncia das disposies relativas s relaes de trabalho,
e a explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos
trabalhadores.
propriedade?
um princpio constitucional que legitima a interveno estatal no domnio
privado, com o fim de realizar polticas pblicas, mas sua aplicao deve estar
submetida ao atendimento das exigncias legais, como a notificao prvia.
(Ministro Carlos Velloso).
carter coletivo?
Para o Min. Carlos Britto foi analisado como um direito de carter coletivo, vez
que o seu uso deve propiciar bem-estar social a todos.
Para os demais Ministros foi analisado como um direito individual, pois mesmo
que o uso desta propriedade afete o desenvolvimento social da regio em que
est inserida, a falta da notificao um fundamento para invalidar todas as
fases anteriores expedio do decreto presidencial.
notificao)?
Para a Ministra Ellen Gracie, Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Nelson Jobim, Celso
de Mello, Seplveda Pertence e Maurcio Crrea a questo da notificao foi o
fundamento de seus votos.
Como a deciso influiu nas diretrizes da reforma agrria
Frente aos obstculos impostos pelos proprietrios rurais na regio em que
est localizada a propriedade, com o fim de impedir a vistoria pelos tcnicos do
Incra, a deciso no procurou enfrentar as limitaes deste rgo
governamental.
Min. Carlos Britto: O objetivo da notificao foi facilitar os trabalhos do Incra e
liberar seus agentes para ingressar na propriedade. Tanto que a substituio
do termo notificao prvia pelo comunicao escrita ao proprietrio, preposto
ou representante, teve como fim evitar problemas quanto procura do
proprietrio, que possusse residncia em local distante da propriedade rural.
Por ser a vistoria uma fase pr-jurisdicional, a Lei de Reforma Agrria utiliza o
seguinte termo: fica o rgo federal competente autorizado a ingressar. Com
o objetivo de habilitar o Poder Pblico a ingressar em propriedade alheia.
A C.F. 1988 afastou o procedimento administrativo em relao
desapropriao de propriedade rural, e somente para a fase relativa ao
45
processo judicial foi estabelecido por lei complementar o procedimento

contraditrio especial.
Foi considerado o fato de que no momento da vistoria apenas 3 funcionrios
encontravam-se na propriedade de 13 mil hectares: Os proprietrios
dispensaram os empregados, ou no tiveram tempo de reconvoc-los ou de
recrutar algum que se fizesse de empregado para que o Incra constatasse?.
O Min. Procurou analisar as informaes prestadas pelo Incra, e constatadas
durante a vistoria, e concluiu que problemas em relao aos trabalhadores so
determinantes importantes da funo social da propriedade.

Fonte: RTJ 191/3 p.174
Caso: A situao dos contratos de arrendamento
Classe e n.: Mandado de Segurana, n. 24.494 - DF
Relator: Min. Ellen Gracie
Data do julgamento: 3 de maro de 2004
Partes: Impetrante: Maria Alayde Toscano Borges; Impetrado: Presidente da
Repblica.
Ementa: Reforma Agrria. Decreto declaratrio. No comprovao de motivo
de fora maior (Lei n 8.629/93, art. 6, 7). Inexistncia de irregularidade
no procedimento administrativo. MS indeferido.
Dispositivos questionados: Impedir a expedio de decreto expropriatrio
pelo Presidente da Repblica, ou se j expedido, cassar seus efeitos (Decreto
de 21/07/2003).
Fatos: A Fazenda Taques, situada no municpio de Itabaiana-PB durante o
perodo de 1995 a 1999 foi cadastrada no Incra como propriedade produtiva.
Porm, em vistorias realizadas em 1997 e 1999 conclu-se pela
improdutividade da propriedade, vez que a proprietria rompeu com os
contratos de arrendamento em julho de 1997, os quais somente deveriam
terminar em 1998. Diante deste fato, surgiu um conflito social na propriedade,
a envolver a proprietria e os arrendatrios.
Desapropriao direta, vez que a propriedade no se encontrava ocupada por
famlias sem-terra.
A autora alegou que a improdutividade se deveu a invases do MST, e a
problemas climticos que configurariam motivo de fora maior suficientes para
impedir a desapropriao (art. 6, 7 da Lei 8.629 de 1993).
O pedido foi indeferido, vez que a alegao de que a improdutividade se deveu
a invases do MST foi contestada pela Ministra, e o estado de calamidade
ocorreu em 2001, poca em que a propriedade j era improdutiva.
46
Foi utilizado o critrio da observncia das relaes de trabalho, vez que a

Ministra constatou que as causas da improdutividade da propriedade rural
estavam relacionadas ao rompimento dos contratos de arrendamento.
propriedade?
A Ministra analisou as causas da improdutividade, de modo, a frisar que a
proprietria no cumpriu com os contratos de arrendamento.
carter coletivo?
Foi analisado como um direito coletivo, vez que a Ministra ressaltou o fato de
que a propriedade para ser atender sua funo social deve propiciar o bem
dos que nela trabalham.
notificao)?
No, pois a impetrante foi regularmente notificada.
A situao dos contratos de arrendamento tambm deve ser considerada pelo
Incra.

Caso: Ausncia de Provas
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 24.503-4 - DF
Relator: Min. Marco Aurlio
Data do julgamento: 7 de agosto de 2003
Partes: Impetrante: Lindalva Heitor de Mendona e outro; Impetrado:
Presidente da Repblica
Dispositivos questionados: Decreto presidencial que declarou de utilidade
pblica, com fins de reforma agrria a Fazenda Progresso - localizada no
Estado de So Paulo.
Fatos: A Fazenda Progresso foi desmembrada em cinco partes, que se
caracterizam pelo tamanho mdio e pequeno, mas cadastrada no Incra como
um nico imvel.
Desapropriao direta
O pedido foi indeferido, pois o desmembramento da Fazenda no foi
comprovado pelo impetrante.
O Ministro no fez meno ao princpio.
propriedade?
Os ndices de produtividade devem ser contestados na ao judicial, posterior
publicao do decreto presidencial.
47

notificao)?
No.

Fonte: RTJ 188/2 p. 642
Caso: Doao de Imvel rural x Atuao do Incra
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 23.006
Data do julgamento: 11 de junho de 2003
Partes: Impetrante: Pedro Ramo Cabral e outra; Impetrado: Presidente da
Repblica
Dispositivos questionados: Decreto Presidencial
Fatos: O Decreto expropriatrio de 31 de 1996 declarou de interesse social
para fins de reforma agrria, a desapropriao da Fazenda Santa Luzia.
Contudo, esta propriedade foi doada aos impetrantes 13 meses antes da
edio do decreto, fato que resultou na diviso da mesma nas Fazendas Nossa
Senhora da Luz e Fazenda Nossa Senhora do Patrocnio.
Desapropriao direta, porque o imvel rural no estava ocupado por famlias
sem-terra.
A mdia propriedade rural imune desapropriao para fins de reforma
agrria, e falta de notificao prvia (art. 2, 2 da Lei n. 8.629/93).
Como o imvel foi dividido e doado aos impetrantes treze meses antes da
edio do decreto: No ser considerada, para os fins desta lei, qualquer
modificao, quanto ao domnio, dimenso e s condies do imvel,
introduzida ou ocorrida at seis meses aps a data da comunicao para o
levantamento de dados e informaes ( 4 do art. 2 da Lei de Reforma
Agrria). Outro fator considerado que o levantamento de informaes no foi
procedido da notificao dos proprietrios, cujas propriedades estavam
cadastradas no Incra, como mdia propriedade rural, com o deferimento do
mandado de segurana e invalidao do decreto de expropriao.
No foi feita meno aos critrios da funo social da propriedade.
carter coletivo?
Como um direito individual, pois no ressaltou o fato de que a doao do
imvel - caracterizado como improdutivo, quando da realizao da vistoria pelo
Incra -, resultou na imunidade do mesmo em relao possibilidade de
desapropriao.
notificao)?
48
Foi, vez que os reais proprietrios no foram notificados da vistoria, de modo,

a apresentar as novas informaes.

Fonte: RTJ 190/1 p. 139
Tema: Ao governamental
Caso: Desapropriao indireta x Governo Fernando Henrique Cardoso
Classe e n.: Ao direta de inconstitucionalidade, n 2213
Partes: Requerentes: Partido dos Trabalhadores PT e Confederao Nacional
dos Trabalhadores na Agricultura CONTAG; Requerido: Presidente da
Repblica.
Dispositivos questionados: Dispositivos da Medida Provisria n 2.027 -38,
de 4 de maio de 2000, que incluram as seguintes dispositivos na Lei 4.504/
64:
Art. 2 A Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964, passa a vigorar com as
seguintes alteraes:
Art. 95 A. Fica institudo o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao
atendimento complementar de acesso terra por parte dos trabalhadores
rurais qualificados para participar do Programa Nacional de Reforma Agrria,
na forma estabelecida neste regulamento.
Pargrafo nico. Os imveis que integram o Programa de Arrendamento Rural
no sero objeto de desapropriao para fins de reforma agrria enquanto se
mantiverem arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em
regulamento.
E a incluso dos seguintes dispositivos na Lei de Reforma Agrria:
Art. 2 (...) 6 O imvel rural objeto de esbulho possessrio ou invaso
motivada por conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser
vistoriado nos dois anos seguinte desocupao do imvel.
7 Na hiptese de reincidncia da invaso, computar-se- em dobro o prazo
a que se refere o pargrafo anterior.
8 A entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade
de fato que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar,
incentivar, incitar, induzir ou participar de invaso de imveis rurais ou de
bens pblicos, ou em conflito agrrio ou fundirio de carter coletivo, no
receber, a qualquer ttulo, recursos pblicos.
9 Se, na hiptese do pargrafo anterior, a transferncia ou repasse dos
recursos pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o
direito de reteno, bem assim o de resciso do contrato, convnio ou
instruo similar.
Fatos:
Dentre a exposio de motivos prestada pelo Presidente da Repblica sobre a
edio desta medida provisria, foram citados os seguintes motivos pelo
Ministro Celso de Mello:
49
1. A instituio do Programa de Arrendamento Rural tem como fim

atender, em carter complementar, o acesso terra pelos trabalhadores
rurais integrantes do programa de reforma agrria.
2. Com o fim de coibir os excessos praticados pelos movimentos dos
trabalhadores rurais sem-terra, quanto invaso de imveis rurais e de
bens pblicos, os novos dispositivos probem a vistoria de propriedades
rurais que sejam objeto de invases, alm de vedar a transferncia de
recursos para entidades que concorram direta ou indiretamente para a
prtica destes atos.
Na ADI se discute mais aspectos da desapropriao indireta.
indireta?
No um instrumento legtimo de interveno no domnio privado, vez que
cabe ao governo proceder s desapropriaes.
As ocupaes de terras, quando promovidas com o objetivo de agilizar o
processo de reforma agrria e de viabilizar a expropriao do imvel rural, no
se qualificam como esbulho possessrio, mas traduzam instrumento legtimo
para compelir o Governo a atuar conforme o art. 184 da C.F. 1988.
Fundamentao principal:
Min. Celso de Mello: A edio da medida provisria teve como fim neutralizar a
atuao de movimentos organizados. Alm de instituir instrumentos de defesa
do patrimnio pblico federal.
Quanto ao Programa de Arrendamento Rural, sua criao no fere o princpio
da funo social da propriedade, vez que os trabalhadores rurais arrendados
podero cumprir seus requisitos. Citou o MS 22.164, com o fim de explicitar
que o STF j havia reconhecido mltiplas possibilidades de configurao da
funo social da propriedade. Seplveda Pertence: Por ser um mecanismo de
reforma agrria, o Programa de Arrendamento Rural, no tem sentido algum a
sua desapropriao aps sua destinao, mesmo sendo improdutiva.
Sobre a realizao de vistoria somente dois anos aps a desocupao do
imvel, constitucional vez que o proprietrio possui o direito de recuperar
sua produo (Min. Nelson Jobim).
Nri da Silveira: O prazo de dois anos tem com fim barrar as invases de
imveis rurais, a fim de que no afete o sistema econmico, logo, afirmou que
todas as ocupaes de terra so responsveis pela degradao do imvel, no
se atentando para o estado anterior do mesmo.
Moreira Alves: o fim da norma evitar a gerao de violncia na rea rural,
no considerou a imunidade concedida s propriedades improdutivas.
Deciso: Indeferimento da medida liminar, a qual tinha como fim sustar os
efeitos dos artigos supracitados.
propriedade?
Para o Min. Celso de Mello, o art. 185 no encerra todos os requisitos
informadores do cumprimento da funo social da propriedade.
50
Cumprir ou no a funo social por propriedade produtiva e para a pequena e

mdia propriedade rigorosamente irrelevante para efeitos de reforma
agrria (Min. Nelson Jobim, p. 198)
Frisou se que o fim da vistoria prvia o levantamento de dados quanto ao
atendimento dos requisitos necessrios aferio da produtividade rural, e,
portanto quanto ao cumprimento de sua funo social. Houve uma limitao do
conceito do princpio a critrios de produtividade.
J, para o Min. Marco Aurlio o art. 184 da C.F. 1988 (relativo ao poder
concedido Unio Federal de desapropriar por interesse social) deve ser
interpretado conjuntamente com os objetivos principais da Repblica
Federativa do Brasil (art. 3 da C.F. 1988).
carter coletivo?
Foi analisado como um direito individual, vez que a ocupao de terras impede
que o proprietrio desenvolva regular atividade de explorao econmica, no
foi considerado a situao de propriedades improdutivas, ou que j haviam
sido objeto de decreto expropriatrio, mas o Incra no prosseguiu com a
propositura de ao judicial (remete ao caso da Fazenda Timbor).
J, o Min. Marco Aurlio frisou o seu carter coletivo, vez que a concentrao
de terras no pas no se compatibiliza com os fundamentos constitucionais, e a
atuao dos movimentos sem-terra legtima quando realizada em
propriedade improdutivas.
notificao)?
Frisou que o fim da vistoria prvia o levantamento de dados quanto ao
atendimento dos requisitos necessrios aferio da produtividade rural, e,
portanto quanto ao cumprimento de sua funo social. Houve uma limitao do
conceito do princpio a critrios de produtividade.
Por ser considerado constitucional o prazo de dois concedido aos proprietrios
rurais, a deciso reforou as premissas do governo FHC, de modo a sancionar
a atuao de movimentos sem-terra, mesmo quando se trata-se de grandes
propriedades improdutivas.
Min. Ilmar Galvo: O prazo de dois anos s pode ser concedido ao proprietrio,
quando a invaso teve como fim desorganizar a propriedade. Caso contrrio,
estaria se impondo uma outra imunidade, a beneficiar o proprietrio de
latifndio.
Porm, o Min. Marco Aurlio atentou para o fato de que a vistoria ato
imprescindvel para se averiguar os efeitos da invaso, que a norma em
questo probe este ato. Logo, o correto seria a anlise de cada caso concreto.
O Min. Seplveda Pentence (acompanhado pelo Min. Marco Aurlio) frisa que a
medida provisria institui uma proibio absoluta, de modo a impedir que o
Tribunal analise se as ocupaes foram responsveis pela improdutividade da
propriedade rural.
Quanto aos obstculos impostos pela MP sobre a arrecadao de numerrios
pelos movimentos organizados, o Min. Marco Aurlio considerou o ato uma
coero poltica, a fim de evitar a ocupao de terras improdutivas.
51

Fonte: RTJ 187/3 p. 910
Tema: Ocupao de terras
Caso: A questo dos dois anos x Propriedade improdutiva
Classe e n.: Mandado de segurana, n. 23.759
Partes: Impetrante: Isidoro Vilela Coimbra; Impetrado: Presidente da
Repblica.
Dispositivos questionados: Decreto presidencial de 3 de maio de 2000, que
declarou de interesse social, com fins de reforma agrria, a desapropriao da
Fazenda Disco, localizada no Municpio de Paranaiguara, Estado de Gois.
Fatos: H controvrsias sobre a caracterizao da Fazenda Disco como
propriedade produtiva, anteriormente invaso de movimentos sem-terra.
O autor alegou que sua propriedade era produtiva anteriormente invaso,
mas o Incra informou que esses dados foram prestados pelos proprietrios
com fins de cadastramento, no sendo comprovados por meio de uma vistoria.
Porm, laudo pericial atestou, logo aps, o ingresso das famlias sem-terra na
propriedade que esta grande propriedade improdutiva.
Tratou de alguns pontos relativos s conseqncias da desapropriao indireta.
indireta?
No um instrumento legtimo de interveno no domnio privado.
Devido ao anterior atendimento dos ndices de produtividade, sua propriedade
apenas poderia ser vistoriada dois anos aps o advento das invases, de modo
a possibilitar o restabelecimento da produo.
Min. Celso de Mello (acompanhado pelo Tribunal): As invases de propriedades
rurais por movimentos organizados no podem ser considerados instrumentos
legtimos de desapropriao. No foi relevado o fato controverso sobre a
anterior produtividade do imvel: No se pode cogitar da expropriaosano, em hiptese nas quais razes de fora maior tenham impossibilitado o
proprietrio de tornar efetiva a funo social que, at ento, vinha sendo
atendida.
Deciso: Invalidou o decreto presidencial
O atendimento a ndices de produtividade.
propriedade?
Sua aplicao est restrita atuao governamental.
carter coletivo?
52
Como um direito individual, que no pode ser contestado pela ao de

movimentos organizados sem-terra.
notificao)?
No foi analisado este ponto.
Reforou a imunidade de propriedades rurais que foram alvo de invases de
famlias sem-terra, pois mesmo que a propriedade fosse improdutiva ao tempo
da ocupao, ela no poderia ser vistoriada nos dois anos posteriores
desocupao do imvel (Apresentou alguns questionamentos dos Ministros
quando do julgamento da ADI 2213).

Caso: Fazenda Timbor
Classe e n: Mandado de segurana, n 22.193-3
Relator: Min. Ilmar Galvo
Data de Julgamento: 21 de maro de 1996
Partes: Impetrante: Maria Terezinha Oriente Rodrigues de Moraes;
Impetrado: Presidente da Repblica.
Repblica, de 1/12/1994, que declarou de interesse social, para fins de
reforma agrria, o imvel rural Fazenda Timbor.
Fatos:
Em 1986, o INCRA concluiu pela improdutividade da Fazenda Timbor, fato
que resultou na expedio do decreto expropriatrio em 27 de julho de 1986.
Porm, devido a inrcia do Incra para propor a ao judicial de desapropriao,
instaurou-se na regio uma forte tenso social, com a invaso de propriedades
na regio por vrias famlias.
Em 16 de maro de 1989, 130 famlias sem-terra entraram em conflito com os
prepostos do proprietrio da Fazenda Timbor. Fato que resultou na
propositura pelo Incra, em 28 de julho de 1989, da ao de desapropriao da
Fazenda Timbor. Contudo, a tenso social no foi pacificada, pois as famlias
invadiram a propriedade em 19 de agosto de 1989. A ao de desapropriao
proposta pelo Incra perdeu seus efeitos, pois sua propositura ocorreu dois anos
aps a expedio do decreto presidencial.
Em 30 de novembro de 1994, foi expedido novo decreto presidencial, que
resultou na propositura de ao judicial de desapropriao pelo Incra em 1995.
Este ltimo decreto levou o proprietrio a impetrar mandado de segurana
perante o Supremo Tribunal Federal. (Casoteca Latino-Americana de Direito e
Poltica Pblica).
Desapropriao indireta, vez que no momento da expedio do segundo
decreto a propriedade estava ocupada por famlias sem-terra.
indireta?
53
Para o Min. Francisco Rezek e Carlos Velloso um ato legtimo, vez que o
custo social de se retirar as famlias da propriedade no justifica a restituio
da propriedade. Alm do mais, para efeitos de caracterizao do imvel rural
deve ser considerado os ndices de 1994, vez que desde 1990 este se encontra
ocupado por famlias sem-terra.
Laudo pericial do Incra de junho de 1990, que definiu a propriedade como
empresa rural, por revelar graus de utilizao da terra e de eficincia na
explorao da terra, respectivamente, de 88 e 100%.
O Min. Maurcio Crrea (seguido pelos Mins. Marco Aurlio, Celso de Mello,
Octvio Gallotti, Sydney Sanches, Nri da Silveira e Moreira Alves) declarou a
nulidade do decreto de desapropriao devido falta de notificao prvia do
proprietrio quando da vistoria de 1994 e, a laudo do Incra que comprovava
que a propriedade era produtiva em 1990.
A medida estatal para o Min. Celso de Mello importa em virtual negao ou
em injusto sacrifcio do direito de propriedade (p.3).
O Min. Nri da Silveira - mesmo acompanhando o voto do Min. Maurcio Crrea
- ponderou para o fato de que a reforma agrria um dos temas de grande
importncia para o desenvolvimento nacional, contudo esta deve ser
concretizada dentro das exigncias legais. Devido consumao da ocupao
da propriedade por famlias sem-terra, que foram distribudas em lotes pelo
Incra, a invalidade do decreto presidencial no ir atingir a situao das
famlias, mas dever ser resolvida mediante o pagamento de indenizao em
dinheiro ao proprietrio.
J, o Min. Moreira Alves apresentou a questo sobre o sentido do termo
interesse social, o qual se refere ao atendimento de ndices de produtividade,
vez que necessrio que haja fazendas capazes de produzir para o
abastecimento da populao. No foi considerada pelo Min. a questo da
tenso social surgida na rea, quando o Incra no procedeu ao processo de
desapropriao em 1986.
O atendimento a ndices de produtividade.
propriedade?
Instrumento que no legitima a desapropriao indireta (para a maioria). Para
os demais Min. a funo social da propriedade tambm legitima atos que do
uma destinao social ao imvel.
carter coletivo?
Para a maioria dos Ministros como um direito individual, que no pode ser
objeto de transgresses, mesmo quando improdutivo, e localizado em uma
rea caracterizada por concentrao de terras.
notificao)?
Sim, a falta de prvia notificao foi um dos fundamentos para deferir o
mandado de segurana.
54
Deciso: Invalidao do decreto de expropriao.

A deciso reforou a importncia da observncia da notificao prvia, contudo
no se analisou a questo das tenses sociais e os fins da reforma agrria de
modo concreto.
Os Ministros Ilmar Galvo, Francisco Rezek e Carlos Velloso indeferiram o
pedido de anulao do decreto presidencial.
O Min. Francisco Rezek observou que as famlias que ocuparam a propriedade,
a exploram de forma organizada desde 1989, logo, o decreto expropriou uma
propriedade que no estava mais produzindo devido ao uso do proprietrio.
Com maior ou menor produtividade, essas famlias estavam explorando a
terra. Qual o objetivo de restituir a terra ao proprietrio? Com o fim de que
este volte a atingir os ndices de produtividade referentes ao laudo do Incra de
1990?.
55

105 69 Margareth

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MARGARETH ALVES SANTOS

A APLICAO DOS REQUISITOS DA FUNO SOCIAL DA

II - DISPOSITIVOS LEGAIS REFERENTES FUNO SOCIAL DA

IV DESAPROPRIAO DIRETA (SANO)

IV.1. O POTENCIAL DO CONCEITO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE FRENTE

V.1. FAZENDA TIMBOR

VI. 1. IMPACTOS ECONMICOS DA DESAPROPRIAO INDIRETA

VII. CONSIDERAES FINAIS

VIII. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

IX APNDICE (CASE BRIEF)

SUA FALTA DE REGULAMENTAO

No mbito da propriedade rural, este princpio constitucional informado

E, alm de servir como parmetro de limitao ao exerccio deste direito

No cenrio agrcola nacional, a desigualdade social encontra como uma

Cf. Seabra Fagundes, Da Desapropriao no Direito Constitucional Brasileiro, So Paulo,

A possibilidade de pequenos agricultores virem a ingressar no processo

possvel elencar vrios fatores para a efetivao de medidas tendentes a

Constata-se que a incluso de uma poltica de reforma agrria nas metas

Neste sentido, no presente trabalho ser analisado como a aplicao dos

Para melhor compreenso do assunto, sero analisados no prximo

Devido existncia de dois tipos de desapropriao passveis de

Sero analisadas no presente trabalho ambas as construes

jurisprudenciais do STF, em captulos diversos, vez que apresentam pontos

Posteriormente apresentao da construo jurisprudencial do STF

II - DISPOSITIVOS LEGAIS REFERENTES FUNO SOCIAL DA

Em relao ao exerccio do direito de propriedade, o Estatuto da Terra

Porm, este dispositivo legal no possuiu eficcia social, vez que o

acirramento da concentrao de terras e, a conseqente excluso dos

Com a entrada em vigor da Constituio Federal de 1988 vrias inovaes

Lei 4.504 de 1964

Esta Lei de Reforma Agrria estabeleceu critrios objetivos em relao aos

Outra diretriz estabelecida pela Lei de Reforma Agrria foi a necessidade

produtividade, e cumprimento dos requisitos informadores da funo social da

Mas, esta exigncia legal no ponto pacfico na jurisprudncia do STF,

Esta discusso jurisprudencial apia-se no fato de que parcela dos

Art. 6 Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econmica e racionalmente,

que esta exigncia apenas representa a simples comunicao do processo de

Com o fim de dispor sobre o processo judicial de desapropriao previsto

Dessa forma, a pesquisa no stio eletrnico do Supremo Tribunal Federal

Foram encontrados a partir disso, a ADI 2213 e dezesseis mandados de

anteriormente entrada em vigor da Constituio Federal de 1988 no sero

Tambm ser objeto de anlise o mandado de segurana n. 22.193-3

O resultado da pesquisa englobou 26 acrdos relativos discusso do IPTU Progressivo, dois

de estudo jurisprudencial da Casoteca Latino - Americana de Direito e Polticas

Em decorrncia das peculiaridades suscitadas na jurisprudncia do STF,

Dentre os critrios de anlise qualitativa dos acrdos selecionados,

desapropriao8, tambm foram objeto de anlise os efeitos da construo

Com exceo da ADI 2213.

IV DESAPROPRIAO DIRETA (SANO)

desenvolvimento de um processo administrativo, o qual engloba o ato de

Para a anlise desta hiptese foram selecionados os seguintes mandados

MS 21.348 MS (Relator Min. Celso de Mello), 02/09/1993.

MS 22.164 SP (Relator Celso de Mello), 30/03/1995.

MS 22.285 - 9 - SP (Relator Min. Sydney Sanches), 01/04/1996.

MS 22.319 SP (Relator Min. Ilmar Galvo), 20/06/19969.

MS 22.802-4 PB (Relator Min. Ilmar Galvo), 17/12/1997.

MS 23.312-9 PR (Relator Min.Maurcio Corra), 16/12/1999.

MS 23.148-4 SP (Relator Min.Nri da Silveira), 22/04/2002.

MS 24.488 DF (Relator Min.Eros Roberto Grau), 21/11/2002.

MS 24.494 DF ( Relatora Min. Ellen Gracie),11/06/2003.

MS 23.006 PB (Relator Min. Celso de Mello), 11/06/2003.

MS 24.503-4 DF (Relator Min. Marco Aurelio), 07/08/2003.

MS 24.547 DF (Relatora Min. Ellen Gracie), 14/08/2003.

O seguinte grfico apresenta os perodos de julgamentos dos casos de