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4 (2012)
http://www.faculdadedamas.edu.br/revista/index.php/relacoesinternacionais
Nos ltimos tempos, um novo tema tem vigorado no meio acadmico e poltico
internacional, embora as origens do problema no sejam recentes. So debates que
remetem a problemas histricos da humanidade, mas que adquiriram novas
conotaes no sculo vigente por envolverem dois pontos crticos nos debates
multilaterais: o meio ambiente e a migrao, e a correlao entre os mesmos. A
discusso em torno dos refugiados ambientais representa um dos principais desafios
contemporneos, tendo em vista a ausncia de um reconhecimento formal pelo
direito internacional. Neste panorama, atribui-se s alteraes climticas a gnese
deste problema, e na medida em que estas se tornam mais intensas e frequentes, o
fluxo migratrio interestatal as acompanha no mesmo ritmo. Neste ponto, ambos
buscam redefinir as prioridades dos Estados, em particular, das grandes potncias.
Como responsveis histricas pela degradao ambiental, sero as que recebero
maior parcela dos refugiados do clima procedentes das partes mais vulnerveis do
planeta. No entanto, mais que problemas estatais, so problemas sociais que, por si
s, j deveriam ser convincentes o suficiente por descreverem uma nova realidade e
por envolverem o respeito aos direitos humanos fundamentais. Esta uma tendncia
que condicionar o futuro de vrias sociedades e regies inteiras, e que desestabilizar
outras tantas. A inao poltica internacional a este novo desafio pode impetrar uma
das maiores crises humanitrias dos novos tempos.
Palavras-chaves: Relaes Internacionais - Meio Ambiente Migrao - Segurana
Internacional.
162
ABSTRACT
Recently a new theme has been in place in academia and international political
scenario, although the origins of the problem are not recent. These are debates that
refer to historical problems of humanity, but they acquired new connotations in the
current century by two critical points involved in multilateral discussions, the
environment and migration, and the correlation between them. The discussion of
environmental refugees is a major contemporary challenge in view of the absence of a
formal recognition by international law. Against this background, it is attributed to
climate change the genesis of this problem, and to the extent that these become more
intense and frequent, the interstate migration accompany them at the same pace. At
this point, both seek to redefine the priorities of states, in particular the great powers.
As a historical responsibility for environmental degradation, this will be the largest
share of climate refugees coming from the most vulnerable parts of the planet.
However, rather than state problems are social problems that, by itself, it should be
convincing enough to describe a new reality and involve respect for fundamental
human rights. This is a trend that will condition the future of various societies and
whole regions and destabilize many others. Inaction foreign policy to this new
challenge it can bring one of the largest humanitarian crises of our times.
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INTRODUO
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169
CAPTULO 1
REFERENCIAL TERICO
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1.1 Metodologia
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CAPTULO 2
ECOPOLTICA GLOBAL: A construo de uma agenda internacional sobre o meio
ambiente face s alteraes climticas
2.1 O papel das discusses internacionais sobre o meio ambiente no sculo XXI
Assim como o alerta do Secretrio Geral das Naes Unidas, os relatrios dos
centros de pesquisas internacionais como o IPCC2 denunciam um catlogo de variveis
determinantes para a mudana na composio da estrutura ambiental global
contempornea. O acrscimo da temperatura; a extenso de reas desrticas em
alguns lugares e o aumento dos ndices pluviomtricos em outros; elevao do nvel do
mar; diferentes padres elicos; frequncia das tempestades ao redor do mundo; e,
consequentemente, um alastramento de comunidades vulnerveis e um notvel
contingente de pessoas desamparadas migrando dos lugares inspitos. Distante de um
ambiente compatvel com as necessidades humanas.
Embora o clima sempre tenha variado naturalmente ao longo do tempo, a
velocidade e intensidade dos indicadores das mudanas climticas e o crescente
nmero de vtimas registrado nos ltimos tempos no tem precedentes histricos.
Cientes das consequncias nocivas do avano da concentrao de gases do efeito
estufa na atmosfera, como o dixido de carbono, o oznio, o metano e o xido nitroso
que contribuem para o aquecimento global; os governos perceberam que os riscos
eram alarmantes o suficiente para serem negligenciados.
1
2
Ban Ki-moon Secretrio Geral das Naes Unidas. Nova York, setembro, 2009.
Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas.
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177
2.2 Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente Humano, Estocolmo 1972: atitudes
pragmticas para a instaurao de uma diplomacia multilateral sobre meio ambiente
179
180
Declaraes Revista Poltica Externa , em 1992, sobre as expectativas em torno da Conferncia no Rio
de Janeiro.
5
Resoluo 44/228 da Assembleia Geral adotada em 22 de dezembro de 1989.
181
183
O Brasil, como pas anfitrio da Cpula da Terra, foi o primeiro a assinar a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudanas Climticas. Depois de assinada em 4 de julho de 1992, a Conveno foi
aprovada pelo Congresso Nacional mediante decreto legislativo 01, de 3 de fevereiro de 1994 e entrou
em vigor no pas, em 29 de maio de 1994 no nonagsimo dia aps a ratificao pelo governo brasileiro.
Foi promulgada pelo decreto presidencial n2.650, de 01 de julho de 1998.
185
187
nacionais enlaados formalmente a nvel internacional sob a bandeira da ConvenoQuadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima.
O objetivo era traar meios pelos quais os governos concordariam em continuar
trabalhando na identificao de uma meta para a reduo substancial das emisses
globais at 2050, estabelecendo um calendrio vivel para enfrentar as mudanas do
clima. A primeira reviso do progresso nessas aes ter incio em 2013 com previso
de trmino em 2015. A reviso ser baseada nas mais recentes informaes cientficas
e sobre os progressos alcanados no combate mudana climtica. Neste caminho, a
COP 17 dever ser realizada em Durban, frica do Sul, de 28 novembro a 9 dezembro
2011.
Dessa forma, alguns pontos positivos puderam ser observados nesta Conveno
sobre Mudanas Climticas, como os seguintes: a Conveno reconhece que o efeito
negativo dos gases de efeito estufa uma preocupao comum a toda humanidade,
ou seja, no afeta um pas isoladamente e sendo um problema global, os Estados
devem cooperar-se para resolv-lo. Alm disso, atribui aos pases ricos a maior parcela
de responsabilidade sobre a mudana climtica e tambm a maior parte da conta a
pagar.
Reconheceu que as naes mais pobres tm o direito ao desenvolvimento
econmico, e que so as mais vulnerveis aos efeitos do clima. Ao mesmo tempo
defendeu que naes mais desenvolvidas transfiram tecnologias e recursos financeiros
para pases em desenvolvimento a fim de capacit-los a implementar as disposies
desta Conveno. Observa-se o alcance global de suas propostas, uma vez que, dela
fazem parte quase duas centenas de pases e pela repercusso de suas sesses anuais.
No entanto, essa Conveno de contedo ambguo e de eficcia questionada
por todos aqueles que entendem que prevenir melhor que remediar, alm de
bastante frgil no quesito definio de metas especficas para o enfrentamento dos
perigosos efeitos dos gases de efeito estufa no sistema climtico da Terra, por no
especificar quais seriam esses nveis de concentrao de gases, j que s estipula que
no devem ser perigosos.
188
O Protocolo de Kyoto foi firmado em 11 de dezembro de 1997, depois de trs anos de negociaes,
tendo sido aberto a assinaturas entre 16 de maro de 1998 e 15 de maro de 1999. Oitenta e quatro
pases assinaram o Protocolo durante esse perodo, incluindo todas as Partes do Anexo I da CQNUMC, o
que indica a aceitao do texto e a inteno de tornarem-se Partes dele (estados que no assinaram
tambm podem tornar-se Partes, aceitando-o e ratificando-o) e ratificado por um total de 176 pases,
inclusive, pelos pases da Unio Europia. O Brasil assinou o Protocolo de Kyoto em 29 de abril de 1998
e ratificou o mesmo em 23/08/02.
189
Principais gases de efeito estufa: dixido de carbono (CO2), tendo como exemplo, a queima de
combustveis e o desflorestamento; metano (CH4), que tem como exemplo a disposio do lixo e
resduos humanos; xido nitroso (N2O), que tem como exemplo o uso de fertilizantes na lavoura, bem
como os gases industriais de vida longa, e hexafluoreto de enxofre (SF6).
190
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192
11
Ban Ki-moon Secretrio-Geral das Naes Unidas sede das Naes Unidas, Nova Iorque em setembro
de 2009.
193
2009).
Desacordos ou
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CAPTULO 3
OS REFUGIADOS NO DIREITO INTERNACIONAL
13
198
informao que permitiu que crises locais como no Iraque, Kosovo e Ruanda
adquirissem dimenses globais.
Apesar de ser um tema j bastante versado, como tambm tem sido a
abordagem sobre os aspectos jurdicos de proteo atravs dos vrios documentos
internacionais sobre refugiados, deslocados internos e aptridas; pretende-se analisar
a problemtica do deslocamento humano forado na evoluo dinmica das relaes
internacionais e como os atores internacionais enfrentam este problema.
Isto , atravs do aparato histrico, e considerando os Relatrios de Tendncias
Globais de 2009 e 2010 da ACNUR, torna-se relevante examinar os efeitos globais do
tema, alm dos acordos, contradies, ambiguidades, interesses estratgicos; enfim,
as complexidades da realidade poltico-estratgica das instituies, dos regimes, e dos
governos.
200
respeito do primeiro, a Declarao das Naes Unidas sobre o Asilo Territorial (1967)14
destaca o status de asilado contido no artigo 14 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, no qual considera que toda a pessoa sujeita a perseguio, tem o direito de
procurar e de se beneficiar de asilo em outros pases; e que este direito no pode,
porm, ser invocado no caso de processo realmente existente por crime de direito
comum ou por atividades contrrias aos fins e aos princpios das Naes Unidas. No
entanto, salienta MELLO (2004) que embora o direito de asilo proteja o indivduo,
entendido como um direito do Estado, j que um ato discricionrio deste ltimo.
Sendo assim, o pas apenas conceder asilo s pessoas que julgar conveniente.
A segunda categoria abrange os deslocados internos. Para o ACNUR, os
deslocados internos so pessoas ou grupos de pessoas que foram foradas a deixar
seus locais de residncia habitual, sobretudo em razo de situaes que restringiam os
direitos humanos como conflitos armados, ou desastres naturais.
Mas,
Adotada pela Assembleia Geral das Naes Unidas, em 14 de dezembro de 1967 [Resoluo N. 2312
(XXII)].
201
A terceira faz referncia aos aptridas. Estes entram no extenso rol de pessoas
vulnerveis a espera de auxlio internacional. Segundo a Conveno de 1954 so
pessoas no reconhecidas como nacionais de nenhum Estado. Embora estejam
inseridos em documentos legais internacionais16, tendo em vista uma maior
transparncia e previsibilidade jurdica, ainda so vtimas de lacunas na proteo dos
mesmos j que poucos governos assumiram compromissos sobre esta questo. A
15
Adotada pela Cimeira Especial da Unio, realizada em Kampala, no dia 23 de outubro de 2009.
A Conveno de 1954 sobre o Estatuto dos Aptridas e a Conveno de 1961 para Reduzir os Casos de
Apatridia.
16
202
Em 1950 foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados
(ACNUR) e, no ano seguinte, adotou-se a Conveno das Naes Unidas relativa ao
Estatuto dos Refugiados. Essas medidas, que pela primeira vez assumiram uma
estrutura formal destinada a dar resposta s necessidades dos refugiados, trouxeram
os mesmos para o abrigo do direito internacional.
203
desregulamentao das guerras. Grande parte dessas aes belicosas tambm reflete
a crueldade e a violncia de grupos noestatais que no se subordinam
jurisprudncia local, nem s normas de direito internacional. Muitos destes grupos
surgem e se desenvolvem dentro da fragilidade de alguns Estados e quando parte
dessa populao consegue fugir do campo de batalha domstico confrontam uma
fronteira global.
Alm disso, h a importncia de mencionar a existncia de regimes autoritrios,
ou das chamadas democracias de fachada, e de regies instveis com conflitos
contnuos por motivos diversos, que levantam questes, como por exemplo, at que
ponto os pases cedem solidariamente seu espao como refgio, para pessoas
vulnerveis provenientes de pases em conflito; ou at que ponto os Estados aceitam
intervir, disponibilizar tropas, recursos materiais, financeiros e humanos, em situao
de crises humanitrias, ou mesmo como atuam no recebimento da imigrao forada,
sendo estes atores soberanos. So temas paradoxais. Bons motivos no
necessariamente levam ao sucesso das polticas. Ao mesmo tempo em que recebem
estas pessoas, por estarem vinculados a documentos firmados internacionalmente,
criam esteretipos que dificultam a insero social local, poltica e at econmica
destes recm-chegados ao pas hospedeiro. Privados de proteo dos seus Estados,
separados das suas famlias e comunidades de origem, os refugiados so, muitas vezes,
so vulnerveis violncia fsica e discriminatria.
Essa discriminao relacionada aos movimentos de pessoas remete a tempos
longnquos, mas tambm reflete a realidade contempornea de um sistema
constitudo por hierarquias e supremacias dentro e fora do Estado Nao. Isso
205
A incerteza sobre o futuro dessas pessoas, j que podem retornar aos seus pases
de origem ou serem distribudos em pases terceiros, minimizada atravs da atuao
das agncias internacionais de apoio que intercedem perante potncias estrangeiras,
como o ACNUR, conforme citado. Ela conduz e coordena uma a ao internacional
para a proteo dos refugiados e a procura solues para os problemas a eles conexos.
Alm do mais, como uma das principais agncias humanitrias do mundo, procura
reduzir a situao de deslocamentos forados, encorajando os pases a criarem
condies que combinem proteo dos direitos humanos e resoluo pacfica de
controvrsias para que estas pessoas possam reconstruir suas vidas em um ambiente
normal. Grande parte da necessidade desta proteo internacional est relacionada ao
fato do pas de origem destes refugiados se mostrarem incapazes de garantir direitos
fundamentais. Para isto, o ACNUR atua no repatriamento voluntrio, na integrao
local no pas de asilo e na reinstalao a partir do pas de asilo para um pas terceiro.
Em razo disso, o Alto Comissariado atua em conjunto a governos, organizaes
regionais, internacionais e nogovernamentais sob a gide dos princpios da Carta de
So Francisco que so a manuteno da paz e da segurana internacionais; o
desenvolvimento das relaes amistosas entre naes e o encorajamento do respeito
pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais inerentes a todos os
indivduos. Isto , direitos civis bsicos, como a liberdade de pensamento, liberdade de
deslocamento e a no sujeio tortura e outros tratamentos degradantes. De igual
modo, devem ser garantidos os direitos econmicos e sociais (GOMES, s/ano).
207
17
208
3.4 A Composio de uma Nova Agenda para o Regime Internacional dos Refugiados
A insero de um crescente
213
CAPTULO 4
OS REFUGIADOS AMBIENTAIS E A AGENDA INTERNACIONAL DO SCULO XXI
da
migrao
muitas
vezes,
verstil
por
agregarem,
para que inclua o novo status dos refugiados, atenuando a vulnerabilidade dos
mesmos nos pases onde esto alojados. Neste sentido, sero observados os principais
agentes naturais que desencadearam, nos ltimos tempos, estes movimentos
migratrios; os grupos de maior risco e os locais passveis de deteriorao ambiental;
os impactos desse reposicionamento populacional nos pases receptores e a
veemncia com que a sociedade internacional tem se manifestado sobre o assunto.
Face ao exposto, no sero pautadas, nesta anlise, as discusses se as crises
ambientais so causadas ou no pelo homem, nem na polmica entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento e suas respectivas parcelas de responsabilidades
sobre esta crise.
Um dos focos de indagao neste incio de sculo sobre o futuro das relaes
interestatais e dos demais sujeitos internacionais transcorre em questionamentos
como o de mensurar quantas pessoas tendem a se tornar vulnerveis a problemas
ambientais a ponto de obrig-las a migrar.
A migrao em todas as suas acepes, seja ela temporria ou permanente, faz
parte do legado histrico de desenvolvimento humano e sempre foi alvo de
impugnaes na poltica mundial. As pessoas, amide, migraram em grandes
dimenses devido aos dficits de recursos naturais como terra, escassez de alimentos,
entre outros. Entretanto, recentemente, a migrao ambiental que sempre existiu
outrora, adquiriu realce e novos contornos nos ltimos anos, incluindo o status de um
problema global do sculo vigente. Parte desta transio de perspectiva est
relacionada ao aumento da intensidade e escala das transformaes ambientais
registradas no sculo passado (KOLMANNSKOG, 2008).
217
218
219
220
j no podem ter vida segura em sua terra natal por causa da seca, a
eroso do solo, desertificao e outros problemas ambientais,
juntamente com os problemas associados s presses da populao e
da pobreza profunda. Em seu desespero, estas pessoas sentem que
221
climticas
sero
sentidas,
majoritariamente,
pelos
pases
em
223
Para 2050, MYERS (2001) previu 150 milhes de refugiados, mas como salienta
BLACK (2001), a questo da previso de quantas pessoas podem ser foradas a deixar
suas casas como resultado da eroso costeira, inundaes costeiras e interrupo
agrcola ligadas mudana climtica esto longe de ser simples. Embora Myers se
paute mais em estimativas e julgamentos intuitivos que em dados empricos, as
estatsticas dimensionam a gravidade dos problemas. Regies inteiras observaro que
muitos dos seus recursos naturais estaro esgotados dentro de uma nica gerao
(STOJANOV, 2004).
Independente da veracidade dos nmeros, os fatos so inequvocos. Essa
avaliao parte do princpio de que algumas das catstrofes naturais podem ser
previstas mais que outras, como ocorre com a desertificao, a degradao do solo, a
insegurana alimentar, o nvel do mar, e as transformaes climticas, em comparao
com os ciclones tropicais, terremotos, erupes vulcnicas, deslizamentos de encostas,
tsunamis.
Alm do conceito de refugiados ambientais mencionados, BOANO (2008)
congrega outras acepes pertinentes compreenso desta temtica, e que, de certa
forma, esto inter-relacionadas; so elas: vulnerabilidade, resilincia e adaptao. A
primeira bastante citada ao se referir as principais vtimas dos desastres naturais.
Relaciona-se, portanto, com:
226
4.3 Rumo a uma resposta internacional ao desafio dos novos tempos: mudanas
climticas e os deslocamentos no sculo XXI
18
228
19
Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, Antonio Guterres, durante a Conferncia
em Oslo sobre as mudanas climticas e as pessoas deslocadas.
229
terra natal, caso haja possibilidade, se no, direcionar a uma migrao planejada; o
suporte aos governos nacionais para que auxiliem seu povo, o que no acontece com
os refugiados tradicionais; definir o tratamento desses refugiados comparados aos
demais imigrantes; e sobre a adaptao dos mesmos nas naes de ingresso. Alm
disso, um documento multilateral seria a melhor fonte de orientao da ajuda
estrangeira. Assim, uma vez distinguido este montante de refugiados, polticas
administradas pelos organismos internacionais seriam direcionadas em prol dessa
populao em escala crescente.
Tornam-se imperativo estes debates por que refletem uma realidade que j no
pode ser negligenciada, nem justificativa pela omisso de institucionalizao. Alm do
mais, aes preventivas com o intuito de reduzir a necessidade de migrao tornamse, muitas vezes, inviveis, pela escassez de recursos e precariedades locais e pela
indisponibilidade dos pases em assumirem os custos e responsabilidades em pases
terceiros, suprindo necessidades humanas bsicas, sem as quais se abre caminho para
a condio de refugiado ambiental. Pelos clculos de Myers, os custos para reduzir os
fatores incisivos na formao destes refugiados so irrisrios comparados a gastos
militares. A diferena na gesto de recursos resume bem as prioridades dos pases, em
particular as prioridades das grandes potncias, preocupadas prioritariamente com
assuntos de segurana. De acordo com MYERS (2001, p.4)
232
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235
236
ambientais
como
uma
distrao
das
questes
centrais
do
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4.5 Muito Alm das Estatsticas: o desafio dos pases frente os impactos ambientais
240
Segundo o
(SAPIR, D. Guha., HARGITT, D., HOYOIS, P., 2004). Embora os pases ricos no estejam
imunes aos fenmenos da natureza, esto bem mais estruturados a adaptaes.
Observou-se, portanto, a intensificao da preocupao internacional com
desastres e seus impactos nos ltimos anos. Todavia, mais que diagnsticos futuros,
solues rpidas devem ser o foco de polticas no presente, por que, ainda que haja
reduo de emisses de gases, os padres climticos j se modificaram e as
temperaturas globais j esto mais elevadas. Por outro lado, constata-se tambm que,
apesar dos enormes desafios intrnsecos a essas questes, nas ltimas dcadas foram
logrados alguns avanos relevantes na preveno, mitigao e preparao para estas
perturbaes climticas e devastao ambiental; alm do alargamento de servios
humanitrios registrados. Embora parte deste progresso seja ofuscada pela
recorrncia de catstrofes ambientais, so aes que tambm tm amenizado a
mortandade por desastres naturais, apesar do acrscimo dos mesmos. Resta, no final,
uma nica opo sociedade estatal: uma ao internacional conjunta para atenuar as
repercusses negativas das transformaes do clima no planeta.
243
CONSIDERAES FINAIS
Diante do exposto, observou-se o contorno pelo qual o meio ambiente tem sido
abordado nas ltimas dcadas pela sociedade internacional diante da emergncia das
alteraes climticas recentes. No mesmo parmetro, foi analisado o papel do direito
internacional na configurao do status do indivduo como sujeito de direitos desde a
dcada de 1940, e como este direito se posiciona diante do surgimento de uma nova
categoria de refugiados.
Para isto, foram contemplados fatores que determinam ou contribuem para a
ocorrncia de fenmenos observados, com o intuito de aprofundar a discusso sobre a
inobservncia de um regime internacional para os refugiados ambientais, bem como
os desafios do direito internacional para esta nova realidade. Agregados a estas
questes, ressaltam-se as consequncias da inobservncia, por parte de algumas
potncias industriais, aos temas sobre meio ambiente, como algo legtimo.
Neste sentido, o tema dos refugiados ambientais se torna bastante oportuno e
relevante em razo das constantes evidncias dos desastres naturais e por que envolve
dois tpicos sensveis da agenda internacional: o meio ambiente e a migrao
internacional. Em meio a esta polmica, o termo adquiriu notoriedade no discurso
244
pblico. Embora essas novas discusses sobre refugiados tenham obtido certa nfase,
especialmente na ltima dcada, no apenas nos meios acadmicos e cientficos, mas
tambm no sistema poltico internacional por representar um novo desafio para as
polticas ambientais globais; a literatura sobre este assunto ainda escassa ao propor
uma correlao entre tenses climticas, vulnerabilidades socioeconmicas e
deslocamento em massa. Essa insuficincia de subsdios, no entanto, no impede
diagnsticos futuros.
Disto resulta a importncia das estatsticas por descrevem a urgncia
demandada, se no para evitar as consequncias, pelo menos, limitar os estragos dos
desastres naturais ao mximo. Neste sentido, no h mais a possibilidade de adiar
resolues sobre este problema diante de cenrios devastadores, universalizados
pelos servios miditicos com o intuito de uma sensibilizao para questes
ambientais em circunstncias emergenciais globais.
Entretanto, alm da conscientizao pblica, determinante a pretenso e
atuao poltica. Apesar disso, o engajamento internacional segue inclume, com
retricas e falcias prioritrias a um desfecho conclusivo. Mas, uma vez inserido na
pauta da agenda internacional, o tema das mudanas climticas e da migrao em
razo desta ltima, deve lograr a mesma prioridade atribuda s crises econmicas ou
crises de segurana, por que constituem srias crises sociais. Estas, apesar de serem
historicamente ignoradas, no so menos visveis que as outras. E assim como aquelas,
alastram-se rapidamente por todos os lados, por que, ainda que as questes
ambientais sejam locais, suas causas e consequncias podem ter origem e
repercusses mundiais, conforme observado. Alm disso, todas essas crises esto
relacionadas a partir de uma perspectiva cclica de causa e consequncia, na qual uma
fomenta a outra.
Por este motivo, as campanhas aos compromissos polticos adquiriram
relevncia e precisam ser assimiladas pela comunidade internacional como tal. Mesmo
que haja uma comoo geral entre os atores internacionais, desde organismos
internacionais a organizaes nogovernamentais;
priori
deve haver o
245
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