Objetivos e sistemas de controle de empresas estatais

Alfredo Lopes da Silva Neto**

Sumrio: I. Introduo; 2. A evoluo do SPE; 3. Objetivos das empresas estatais: 4. A
necessidade do controle; 5. O SPE no Brasil; 6. Sumrio e concluses.
Palavras-chave: empresas estatais; estatizao; finanas pblicas.
Este artigo apresenta uma discusso de importantes questes que esto diretamente
relacionadas com a organizao e o funcionamento de empresas estatais. A insero do
conjunto dessas empresas nas modernas economias de mercado a principal justificativa para o argumento desenvolvido. um fato bastante conhecido que os investimentos das empresas estatais brasileiras tm uma importante participao no PNB. Dessa
forma, os fatores que afetam o desempenho operacional dessas empresas so parte de
um assunto que deve interessar a amplos setores da sociedade brasileira.

Objectives and controI systems of public enterprises

This article intends to discuss important issues directly related to the organization and
management of public enterprises. This is justified by the core position occupied by
these enterprises in the modem market economies. It is a well known fact that the Brazilian public enterprise investments generate a relevant share 01' the GDP. Therefore,
the elements that affect public enterprise operational performance should be a subject
that pertains to key segments 01' the Brazilian society.

1. Introduo

o desempenho do setor produtivo estatal (SPE), tanto no Brasil quanto em vrios outros pases, tem sido objeto de uma grande e inconclusiva controvrsia.
Muitos dos argumentos que freqentam esse debate so, em sua essncia, polticos. Outros esto diretamente relacionados s funes econmicas do SPE nas
economias de mercado. Com relao a este ltimo aspecto, destaca-se, por exemplo, o fato de que no existe uma metodologia padro para avaliar o desempenho
financeiro e econmico das empresas que compem o SPE, o que dificulta esse
tipo de anlise e, praticamente, impossibilita qualquer avaliao comparativa,
dada a multiplicidade de fontes de informaes que usam diferentes critrios analticos.
Um terceiro aspecto da referida controvrsia diz respeito a questes institucionais relacionadas com a estrutura e o funcionamento do SPE. Este artigo apresenta trs destas questes que esto no mago de polticas pblicas atuais, como
* Artigo recebido em ou!.

1996 e aceito em mar. 1997.

Professor adjunto 111 da Universidade Federal de Viosa e PhD pela University 01' Bradford,
Inglaterra.

**

RAP

RIO DE JANEIRO ,1(3):5-22. MAIO/JUN. 1997

o processo de privatizao. Dessa fonna, a segunda seo, a seguir, sugere que os

inmeros problemas operacionais apresentados por essas empresas tm como origem a diversidade de motivos que levaram o Estado a tornar-se um proprietrio
de empresas. A terceira seo compara o processo de definio de objetivos em
empresas privadas com aquele que ocorre em empresas estatais. Essa uma tentativa de mostrar as contradies e indefinies que decorrem da atuao empresarial do Estado. A quarta seo discute os problemas e os impactos que diferentes
estruturas de controle tm sobre o desempenho das empresas estatais. Finalmente,
o argumento da quinta seo que os problemas institucionais existentes no SPE
de vrios pases tambm esto presentes no caso brasileiro.

2. A evoluo do SPE
Parece ser inegvel a rele\'ncia do SPE na alavancagem do processo de industrializao. Como regra geral, essas empresas esto produzindo bens e servios to importantes, mas tambm to diferentes como ao, petrleo, eletricidade,
telecomunicaes, transporte, servio postal, processamento de dados, produtos
qumicos e muitos outros mais.
Apesar da falta de homogeneidade estrutural, um ponto comum que une as diferentes empresas do SPE Q setor econmico onde elas esto localizadas: indstrias bsicas e utilidades pblicas. Entretanto, esta no a nica similaridade entre
estas empresas. Como regra geral elas so:
a) oligopolistas ou

monopoli~tas;

b) intensivas em capital;
c) de grandes propores em relao aos mercados de fatores e de produtos;
d) capazes de gerar efeitos para trs ou para frente sobre a cadeia produtiva
(United Nations, 1973; Vernon & Aharoni, 1981).
A experincia mostra que nos pases subdesenvolvidos o Estado intervm no
funcionamento do mercado na tentativa de acelerar o processo de industrializao. Para isso, alguns instrumentos de poltica econmica so usados com o objetivo de criar vantagens para o setor privado. A criao de empresas estatais um
desses instrumentos e resulta da tentativa de implementar o mencionado objetivo.
Isto acontece quando o setor privado no responde aos incentivos governamentais
por falta de condies estruturais do sistema econmico. Sabe-se que os pases
subdesenvolvidos, em sua maioria, apresentam mercados de capitais muito limitados. Alm disso, tm uma -:apacidade empresarial e gerencial bastante escassa
(Farias Neto, 1994, capo 2).

RAP3/97

Assim, se por uma razo ou outra o capital externo tambm no se interessa

pelo esforo de industrializao, a alternativa que resta o estabelecimento de
uma empresa estatal. O Estado , nessa situao particular, o nico agente econmico que tem condies para mobilizar as poupanas necessrias e para assumir
os riscos que no so bancados por investidores privados. Esse um forte argumento que explica a criao da maior parte das empresas estatais que produzem
insumos bsicos e servios de utilidade pblica. De outro lado, naqueles setores
onde o avano tecnolgico muito rpido (produtos qumicos e farmacuticos,
biotecnologia, energia nuclear e solar etc.), o Estado tambm estabelece empresas
estatais pela mesma razo ou, algumas vezes, em associao com o capital externo
(jont ventllres).

No nenhuma novidade que o mercado pode alocar recursos de uma maneira

extremamente deficiente, desse modo dificultando o processo de industrializao.
Essa uma conhecida falha de mercado que pode resultar de custos de produo
decrescentes. Assim, quanto maior a empresa, maior a vantagem de custo, de forma que a atividade que tem como objetivo o lucro leva as outras empresas a se
retirarem do mercado, exceto a maior delas, criando assim um monoplio natural.
Em casos menos radicais, o resultado o aparecimento de oligoplios, com todos
os males que esto a eles associados, tais como aes conjuntas para reduzir o nvel de produo e/ou aumentar preos (Jones & Mason, 1982:24; Sheahan,
1975:205-33 e Jones, 1975: 13-8).
Economias externas tambm podem resultar em importantes falhas de mercado. Isso ocorre quando alguma atividade econmica gera custos (por exemplo, poluio) e benefcios (por exemplo, treinamento de mo-de-obra) para a sociedade
que no entram na contabilidade da empresa. Assim, mesm que, de um ponto de
vista estritamente empresarial, custos marginais igualassem receitas marginais,
eles seriam diferentes de um ponto de vista social mais amplo. Desta forma, existe
um forte argumento para substituir a mo invisvel do mercado pela mo visvel
do governo para aumentar o nvel de bem-estar da sociedade, restaurando as condies marginais de um ponto de vista social (Jones & Mason, 1982:26).
Empresas monopolistas e oligopolistas tendem a aplicar seus excedentes em
seu prprio processo de expanso, crescimento e diversificao. Essa uma importante justificativa para o processo de criao de empresas do SPE. Em determinados momentos histricos, algumas das mais lucrativas empresas estatais
tiveram autonomia para criar novas subsidirias ou se associaram ao capital estrangeiro na criao dejont ventllres. Nesse caso, novas empresas so estabelecidas via crescimento interno e diversificao das antigas. Um estudo do Banco
Mundial conclui que a maior parte das empresas estatais industriais criadas no
Brasil depois de 1967 no setor de minerao e na indstria de transformao deve
sua existncia ao processo de criao de subsidirias, algumas vezes empresas que
so de terceira e quarta gerao (Ayub & Hegstad, 1987).
As histrias da Petrobras e da CVRD so bastante ilustrativas desse processo.
Nos meados da dcada de 60, a Petrobras era uma empresa domstica de explora-

OBJETIVOS E SISTEMAS DE CONTROLE DE EMPRESAS ESTATAIS

o e refino de petrleo. Poucos anos depois, ela se transformou em uma importante holdillg que controla ou tem significativa participao em mais de 70
empresas. De forma semelhante, a CVRD iniciou suas atividades como uma modesta empresa mineradora e exportadora de minrio de ferro. Nos anos 70, ela iniciou um movimento agre~sivo de criao de subsidirias e de participaes
minoritrias na explorao de bauxita, alumnio, mangans, fosfatos, fertilizantes,
celulose e titnio.
Existem outras razes para a criao de empresas estatais. Uma das mais relevantes a tentativa de atingir objetivos sociais atravs da organizao empresarial. Assim, em quase todo~ os pases subdesenvolvidos. empresas estatais foram
criadas para promover objetivos sociais e de eqidade. incluindo redistribuio de
renda, correo de desigualdades sociais e reduo do desemprego (Gillis,
1980:263).
Tanto pases desenvolvidos quanto subdesenvolvidos criaram empresas estatais com o objetivo especfico de preservar o emprego. Como regra geral, isso foi
feito via nacionalizao de empresas privadas deficitrias. Em muitos outros casos, empresas estatais foram criadas por motivos ideolgicos ou de ordem poltica. Isso aconteceu. por exemplo, em pases industrializados como ustria,
Inglaterra e Itlia, onde o processo de nacionalizao foi levado adiante para cumprir programas de partidos polticos. Em alguns pases subdesenvolvidos, o socialismo foi identificado pelos governos nacionais como uma alternativa mais
razovel do que as precrias economias de mercado locais. Assim. as empresas
passaram a ser de propriedade do Estado, de forma que elas pudessem operar em
benefcio dos interesses nacionais (Aharoni, 1977).

3. Objetivos das empresas estatais

As empresas estatais tm importantes objetivos a alcanar, independentemente das razes para as quais elas foram criadas. As questes relevantes aqui so:
a) quais so estes objetivos)
b) como foram definidos?
c) de que forma as empresas estatais foram organizadas para cumprir esses objetivos?
A resposta a estas perguntas crucial para a anlise de desempenho dessas
empresas. essencial que os objetivos sejam bem definidos para que eles possam
balizar a atuao dos administradores de empresas, dando-lhes uma indicao clara para suas decises. De outro lado, o conhecimento desses objetivos um elemento importante para a determinao do critrio que pode ser usado na avaliao
do desempenho.

RAP .\197

A estrutura orgnica das empresas estatais um elemento muito importante

para a anlise dos objetivos dessas organizaes. Empresas privadas so estruturadas de uma outra forma no apenas porque os proprietrios so diferentes, mas
tambm porque elas tm diferentes objetivos. Apesar da controvrsia terica, ao
menos de acordo com a teoria neoc\ssica, no longo prazo os acionistas privados
tentam maximizar lucros. I Esse um objetivo bem definido e a empresa organizase de forma a melhor alcan-lo.
Do outro lado, a estrutura das empresas estatais tm duas caractersticas que
esto na raiz dos seus problemas. Em primeiro lugar, como empresas, elas foram
criadas para produzir e vender bens e servios no mercado. Assim, o ambiente
operacional dessas empresas tende a ser semelhante quele que comum s em. das.-7
presas pnva
Segundo, como componentes do aparelho do Estado, elas esto sujeitas influncia poltica e, como tal, elas podem ser usadas para alcanar objetivos polticos. Dessa forma, empresas estatais so entidades que tm uma forma hbrida:
por um lado, elas tm algumas caractersticas de empresas privadas e, por outro,
elas podem ser levadas a operar como um tpico departamento governamental.
Isso muito importante, porque o desempenho dessas empresas ir refletir esse
fato e, portanto, qualquer critrio de avaliao de desempenho precisar lev-lo
em conta (Abranches, 1979:97-8).

Definindo objetivos para empresas privadas

o processo de definio de objetivos para empresas privadas fornece alguns

pontos de referncia importantes para a anlise do mesmo processo nas empresas
estatais. Para isso, duas consideraes so necessrias. Primeiro, considere-se
uma moderna empresa privada, onde a propriedade separada da administrao e
onde os administradores so sujeitos disciplina do mercado. Isso quer dizer que
o desempenho desses administradores ser avaliado pelos resultados da empresa
e que h competio no mercado de executivos. Segundo. a interferncia de grupos de interesse no ser considerada. 3
De maneira geral, a definio de objetivos em empresas privadas uma tarefa
que depende de trs agentes: proprietrios, diretores e executivos. Esses agentes
definem trs tipos de objetivos: primrios, estratgicos e operacionais.
Os objetivos primrios so definidos pelos proprietrios e refletem as razes
fundamentais da existncia da empresa. Alguns exemplos de objetivos primrios
I

Veja. por exemplo. Galbraith (1967). ~1arris (1964) e Baumol (1959).

Definindo-se por ambiente operacional as relaes comerciais COI11 clientes e fornecedores. bem
corno o processo de tornada de decises que dizem respeito aos \rios aspectos do funcionamento
de urna empresa.
2

Para urna excelente descrio da ao desses grupos de intercsse. "cr Pickering & Cockeril

(1984:4).

OBJETIVOS E SISTEMAS DE CONTROLE DE HIPRESi\S EST.\TAIS

so: lucro; sobrevivncia da empresa; independncia de controle externo; crescimento da empresa no longo prazo. Cabe diretoria da empresa tomar medidas
para que esses objetivos sejam alcanados. Para isso, ela elabora os objetivos estratgicos da empresa, que devem traduzir as diretrizes dos proprietrios de uma
forma consistente, isto , sem conflitos entre si. A seguir, os objetivos estratgicos
devem ser transmitidos aos executivos em todos os departamentos da empresa.
Alguns exemplos de objetivos estratgicos so: planejar um novo produto; manter
a participao da empresa em um determinado mercado; desenvolver esforos e
iniciativas no sentido de aumentar as exportaes de um produto tradicional. Finalmente, os executivos so responsveis pelos objetivos de curto prazo da empresa e pela especificao de seus objetivos operacionais, tais como: cumprir
rigorosamente os oramentos previamente definidos: cuidar para que a entrega
das mercadorias cumpra os prazos e as condies firmadas com os clientes
(Cooke & Slack, 1984:243).
A experincia mostra que esse modelo apresenta pelo menos trs importantes
vantagens. Em primeiro lugar. a principal caracterstica desse processo a descentralizao, onde os principais agentes so responsveis por suas decises. Segundo, o modelo cria um mecanismo que traduz objetivos de longo prazo em outros
de curto prazo. Terceiro, os conflitos relevantes tendem a ser eliminados ao longo
desse processo. O quadro I mostra as relaes entre proprietrios, diretoria e executivos, bem como resume o processo de tomada de decises.
Quadro I
Processo de tomada de decises em empresas privadas
Agente/funes

Caractersticas

h~sicas

Proprietrios
Definir

objeti~'os

primrios

Viso de longo prazo. no interferindo com o

dia-a-dia da empresa
Nomear e exonerar a diretoria
Aprovar as contas anuais
\1onitorar desempl:nho

Diretoria
Estabelecer diretrizes estratgicas
Controlar desempenho
Nomear, advertir. premiar e exonerar
executivos

Viso de mdio prazo

Definir estratgias
Monitorar pellorl/lallce de perto. comparando-a
com os objetivos previamente definidos

Executivos
Implementar aes para operacionalizar
objetivos

Viso de curto prazo

Desenvolver alternati\'as atravs de planos l:
programas
Administrar recursos
Detalhar a tomada de decises e controlar o
desempenho operacional

Fonte Ayub & Hegstad ( 1987::121.

10

RAP 1,/97

Definindo objeti\'Os para empresas estatais

Esse modelo de tomada de deciso tambm aplicado na gesto de empresas
estatais. Isto possvel porque os trs agentes que tomam essas decises esto presentes nessas empresas. Assim, o governo (proprietrio das empresas) incumbese da definio dos objetivos primrios, a diretoria trata de traduzi-los em objetivos estratgicos, e cabe aos executivos a tarefa final nesse processo, que a definio de objetivos operacionais.
Entretanto, o funcionamento adequado desse modelo em empresas estatais
est sujeito a uma srie de condicionantes que nem sempre se verificam na prtica.
Em primeiro lugar, como ser visto mais adiante, os sistemas desenvolvidos para
controlar as empresas do SPE apresentam uma srie de ineficincias que acabam
por se refletir na definio dos objetivos dessas empresas.
Segundo, o governo formado por indivduos e instituies que, muitas vezes, interagem de forma contraditria. Em regimes democrticos, o processo poltico utiliza a negociao como caminho usual para harmonizar interesses
antagnicos. Entretanto, isso no garante que as empresas estatais tenham objetivos primrios definidos de forma consistente.
Em terceiro lugar, as empresas do SPE podem ser utilizadas pelo governo
como instrumento de poltica econmica. Nesse caso, essas empresas podem atuar
como um canal para a operacionalizao de metas de natureza micro e macroeconmicas. Aqui aparece um grande complicador que resulta da multiplicidade dessas metas. Assim, empresas que foram constitudas para produzir bens e servios
podem ser solicitadas a atuar como um instrumento da poltica de redistribuio
de renda ou a colaborar com a poltica de estabilizao do nvel de preos ou emprego (Rees, 1976; Werneck, 1987).
No se nega que importantes efeitos macroeconmicos tm como origem o fato
de as empresas estatais estarem localizadas em setores estratgicos da economia.
Assim, essas empresas realizam elevados volumes de investimento que podem criar
efeitos tanto para frente como para trs sobre a cadeia produtiva, podendo tambm
influenciar e direcionar as variaes dos ciclos econmicos (Reichstul & Coutinho,
1983). Entretanto, o fato de terem sido utilizadas em vrios pases como instrumento
de poltica macroeconmica tem dado origem a uma srie de conflitos com os objetivos empresariais propriamente ditos. A experincia mostra que a definio de mltiplos objetivos primrios para as empresas estatais tem sido uma pssima estratgia
econmica, chegando a inviabilizar o SPE em alguns pases.-+

o caso brasileiro ilustrativo desse efeito. Ver. por exemplo. Werneck (1987. caps.
cher (1982).

OBJETIVOS E

SISTE~tAS

DE CO:"TROLE DE E\tPRES.\S ES1".-\ TAIS

-+ e 6) e Fau-

11

Como resultado da atuao de todas essas condicionantes, os objetivos primrios que so definidos para as empresas estatais costumam ser: inconsistentes; sobrepostos; mltiplos; sujeitos a alteraes estruturais que resultam de sbitas
mudanas no quadro poltico.
Para se perceber como o governo pode definir objetivos primrios para as empresas estatais de forma vaga e inconsistente basta examinar os exemplos apresentados no quadro 2. Esses obJetivos foram levantados por Choksi (1979) em uma
pesquisa que teve como objetivo detalhar o perfil do SPE em vrios pases subdesenvolvidos.
Quadro 2
Lista parcial de objetivos primrios das empresas estatais
I. Apoiar o processo de industrializao.
2. Controlar monoplios do setor privado.
3. Explorar as rc:sc:rvas de recursos naturais.
4. Prover servios pblicos.
5. Gerar lucros.
6. Usar recurso, de forma eficiente.
7. Evitar falnca, de empresas do setor privado.
8. Evitar externJlidades negativas.
9. Treinar mo-Je-obra qualificada.
10. Gerar emprel,!o.
11. Aumentar o n\ el de produo da empresa.
12. Reduzir desigualdades de renda.
13. Promover o de,envolvimento regional.
14. Ajudar na estabilizao do nvel de preos.
15. Subsidiar a produo de cOlllll1odities.
16. Adotar inovaes tecnolgicas.
17. Gerar/poupar divisas.
18. Aumentar a exportao de produtos primrios.
19. Trabalhar erro favor de causas socialistas.
20. Compensar o poder dos empresrios nacionais.
21. Aumentar a auto-suficincia nacional.
22. Elevar o pre,tgio nacional.
23. Implementar a poltica governamental.
24. Promover a ,egurana nacional.
25. Restringir a ao de multinacionais.
Fonte: Choksi (1979 X).

12

RAP .'197

Pode-se facilmente perceber que nenhum desses objetivos fornece diretoria

das empresas estatais uma orientao clara sobre prioridades ou metas a serem alcanadas. No entanto, considerando que o governo o proprietrio das empresas
estatais, a partir desse tipo de orientao que a diretoria dessas empresas definir
objetivos estratgicos. Isso crucial para empresas estatais, dado que esses objetivos esto diretamente relacionados com variveis operacionais relevantes que
afetaro o desempenho dessas empresas.

Objetivos conflitantes: problemas e solues

Os objetivos estratgicos que resultam da ao da diretoria das empresas estatais deveriam ser no apenas consistentes, mas tambm viveis. Entretanto,
como resultado dos problemas com a definio de objetivos primrios, esses objetivos estratgicos podero ser conflitantes.
Assim, os executivos das estatais tm de lidar com os conflitos no resolvidos
pelos nveis hierrquicos superiores. Em uma outra situao, tal como os executivos das empresas privadas, esses tomadores de deciso estariam cuidando da operacionalizao de metas previamente definidas. Com ou sem conflitos, o resultado
final desse processo de tomada de decises a atividade operacional, com bens e
servios sendo produzidos e vendidos no mercado. Portanto, em empresas estatais, os objetivos mltiplos e conflitantes so em nmero muito maior do que nas
empresas privadas. Esse um problema central na anlise de desempenho dessas
empresas (Jones, 1991).
Em alguns pases, a ocorrncia de objetivos conflitantes no nvel operacional
justifica o pagamento de compensaes s empresas estatais. Isso ocorre quando
a atividade comercial de uma estatal tem de conviver com uma atividade de natureza no-comercial. Por exemplo, algumas empresas estatais de transporte ferrovirio operam um segmento comercial que o transporte de carga e, muitas vezes,
so obrigadas a praticar tarifas subsidiadas para o transporte urbano de passageiros. Entretanto, em muitos casos, o pagamento de compensao no vivel, dado
que ele exige a correta identificao e quantificao dos objetivos sociais que esto sendo executados pela empresa.
Em outros casos, as empresas estatais adotam a prtica de subsdios cruzados
como um mecanismo compensatrio para os objetivos conflitantes. Se isso acontecer, o pagamento de subsdios pelo governo ser desnecessrio e criar uma outra fonte de ineficincia na economia (Aharoni, 1986: 143: Rees, 1976, capo 2).
Conflitos de objetivos tambm podem ser eliminados atravs de um processo
de negociao entre empresas estatais e governo. Os chamados contratos de gesto foram uma tentativa do governo francs de aumentar a eficincia do processo
de tomada de decises nas empresas estatais daquele pas. Devido aos bons resultados que apresentaram, tm sido adotado em vrios outros pases, tanto desenvolvidos quanto subdesenvolvidos. Um contrato de gesto pode ser firmado quando
o governo e uma empresa estatal discutem a natureza e as causas dos conflitos de

OBJETIVOS E SISTEMAS DE CONTROLE DE EMPRESAS ESTATAIS

13

objetivos. O principal resultado dessa discusso um contrato onde os conflitos

so claramente definidos e onde as partes estabelecem condies para a sua eliminao. Geralmente, essas negociaes resultam em um melhor conhecimento
dos efeitos que objetivos sociais tm sobre o desempenho de empresas estatais.
Isso ocorre porque o contrato de gesto um compromisso firmado antes do incio
do processo de produo. A~sim. possvel antecipar potenciais conflitos, dandose aos negociadores tempo para pensar em procedimentos para a sua resoluo
(Shirley, 1983:77-87: Shirley & Nellis. 1991, capo 2).

4. A necessidade do controle
A questo do controle da~ empresas estatais um outro aspecto institucional
que est diretamente relacionado com o desempenho dessas empresas. Diferentes
motivos justificam a criao de sistemas que tm como objetivo monitorar as atividades operacionais dessa~ empresas. Em primeiro lugar, destaca-se o fato de
que as estatais foram constitudas com dinheiro pblico. Portanto, um sistema de
controle precisa monitorar o cumprimento de objetivos estabelecidos pelo governo (Farias Neto. 1994. capo ').
Segundo, ao contrrio das empresas privadas. as estatais no esto sujeitas
disciplina do mercado. Portanto. elas no esto ameaadas por um processo de falncia ou incorporao por outras empresas. Esse quadro no cria uma relao linear entre empresas estatai-; e ineficincia administrativa, mas, eventualmente,
isso poder ocorrer. Nesse caso, uma empresa deficitria poder ser o resultado
final de uma administrao incompetente. Se isso acontecer. o governo ter de financiar essa ineficincia atravs da transferncia de escassos recursos do Tesouro
Nacional. Em alguns pase~. essa uma importante fonte de dficit pblico e,
como resultado, de desequilbrios macroeconmicos.
Terceiro, uma situao oposta poder resultar de uma administrao competente que leve uma empresa estatal a operar com altas taxas de lucro. Dado que a
maior parte das empresas estatais oligopolista ou monopolista. o processo de diversificao de atividades dever ser uma sada natural. Isso se traduzir num processo de criao de novas subsidirias ou participao no capital de outras
empresas. A experincia tem mostrado que, em alguns casos. a diversificao dessas empresas pode diferir frontalmente de importantes objetivos governamentais.
Finalmente, uma empre-;a estatal que tenha grande autonomia pode no interessar a certos propsitos polticos. Uma empresa com esse perfil tende a resistir
ao estabelecimento de objetivos sociais que conflitem com objetivos comerciais.
Esse um momento em que ficam explcitas a natureza e a origem de objetivos
conflitantes. De qualquer forma, o governo, que o proprietrio da empresa, pode
reconhecer nela um instrumento para a execuo de alguns de seus inmeros objetivos sociais.
Algumas questes rele\ antes aparecem quando o controle de empresas estatais o objetivo da anlise:

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RAP .1/97

a) qual deve ser o melhor sistema de controle?

b) como possvel resolver a incompatibilidade entre autonomia e controle?
c) como pode o governo controlar empresas estatais sem interferir em seus objetivos estratgicos e operacionais?
d) quem deve exercer o controle?
e) qual mtodo de controle deve ser empregado?

Estruturas de controle

o controle das empresas estatais organizado em duas grandes estruturas institucionais: a ministerial e a parlamentar. No que diz respeito eficcia dessas estruturas, no existe um padro estabelecido ou um modelo a ser recomendado.
Diferentes pases adotam uma ou outra dessas estruturas em funo de sua tradio de organizao administrativa e poltica. Em outros pases. os sistemas
institucionais de controle podem ser complementados por outras organizaes governamentais ou no-governamentais. De particular importncia so os tribunais
de conta, os sindicatos de trabalhadores e as organizaes de fornecedores ou consumidores.
O controle ministerial bastante conhecido e utilizado. em pases tanto desenvolvidos quanto subdesenvolvidos. Nesse caso, cada empresa estatal formalmente ligada a um ministrio setorial que define seus objetivos primrios e que se
encarrega da avaliao de seu desempenho. A escolha desse ministrio pode ser
complicada nos casos em que a empresa estatal produz bens ou servios que diferem quanto s suas caractersticas bsicas (Hanson. 1965 :366).
Faz parte da estrutura do controle ministerial a participao do ministro da Fazenda (e/ou Planejamento). Isso se justifica porque a ao conjunta das empresas
estatais pode afetar o equilbrio de importantes variveis macroeconmicas. tais
como o nvel de preos, a oferta de moeda, a taxa de juros ou o balano de pagamentos. Alm disso, existe uma relao direta entre os resultados financeiros das
empresas estatais e o oramento fiscal, que se d quando o governo transfere capital ou paga subsdios a essas empresas ou quando essas pagam dividendos ao
seu principal acionista.
A experincia mostra que o controle ministerial apresenta uma srie de distores que vem afetando o desempenho de empresas estatais em vrios pases. Geralmente, isso resultado da ao dos ministrios setoriais que:
a) tendem a intervir no dia-a-dia da administrao das empresas estatais:

OBJETIVOS E SISTEMAS DE CONTROLE DE EMPRESAS EST..\TAIS

15

b) tm uma estrutura tcnica insuficiente para supervisionar empresas estatais de

grande porte;
c) tendem a ser cooptados pelas empresas estatais e, nesse caso, passam a defender interesses corporativistas, em vez de investir tempo e recursos na atividade
de controle dessas empresas I Cnited Kingdom, 1968: 10).

o controle parlamentar funciona como um complemento do controle ministerial e pode ter grande importncia na promoo da transparncia das atividades
das empresas estatais. Em pases de tradio parlamentarista como a Inglaterra, o
Parlamento o organismo responsvel pela aprovao das contas das empresas
estatais. Nesse caso, os parlamentares podem criar comisses de inqurito ou convocar os dirigentes das empresas estatais para prestarem depoimentos que se fizerem necessrios. 5
Centralizao versus descenrrali::.ao

As estruturas de controle necessariamente interferem no processo de tomada

de decises que ocorre diariamente em todos os nveis hierrquicos de uma empresa estatal. Essa interferncia pode ser de tal ordem que elimina toda a autonomia que diretores e executivos dessa empresa precisam ter para tomar decises.
Essa extrema centralizao do processo decisrio uma das piores distores que
podem ser criadas pelas estruturas de controle.
Nesse caso, as estatais perdem toda a sua capacidade de operar como empresas e so transformadas em ~imples organismos governamentais. sujeitos a todo
tipo de regulamento e controle burocrtico. Certamente, esse no o ambiente
adequado para o funcionamento de uma empresa, onde a agilidade nas decises
imprescindvel e o risco e a incerteza sempre estaro presentes.
Existe uma incompatibilidade bsica entre o tipo de controle que funciona no
servio pblico e aquele que prevalece em empresas privadas. O primeiro caracterizado pela obedincia a regras e regulamentos. Por sua vez, o desempenho do
burocrata avaliado pelo processo rituaIstico que cumpre, no pelos resultados
que alcana. Ao contrrio, em empresas privadas, diretores e executivos sero
avaliados com base nos resultados financeiros das empresas, pois isso o que interessa aos acionistas. Assim, se uma empresa estatal um ser hbrido, com uma
um pas que tem U'lla longa e rica tradio de participao de empresas estatais na
economia. Como resultado, existe uma vasta literatura que analisa o processo de criao. evoluo
e desempenho das estatais inglesa,. Sem tentar exaurir o assunto, alguns dos melhores trabalhos
que analisam a experincia britn:ca podem ser encontrados em: United Kingdom (1961, 1967,
1968, 1976 e 1978); Curwen (198t): Coombes ( 1966): Foster ( 1971): Rcdwood & Hatch (1982):
Tivey (1973) e Robson (1960).
5 A Inglaterra

16

RAP 3/97

face privada e outra estatal, um sistema de controle viesado pode eliminar a sua
face privada, prevalecendo apenas a estatal (Ayub & Hegstad, 1987:32).
Estruturas de controle com tais caractersticas acabam por criar um crculo vicioso: a centralizao piora o desempenho das empresas. Isso, por sua vez, obriga
o governo a criar novos controles, que diminuem a capacidade de ao dos diretores e executivos da empresa estatal. O resultado vir a seguir, na forma de uma
reduo de desempenho.
Tudo indica que as estruturas de controle precisam ser mais descentralizadas.
De outro lado, o grande problema encontrar um grau de descentralizao que
consiga abranger dois resultados ao mesmo tempo. Em primeiro lugar, permita
que os dirigentes das estatais tenham um grau de autonomia adequado para a definio e execuo dos objetivos estratgicos e operacionais da empresa. Em segundo lugar, seja suficientemente transparente para que auditores tanto estatais
quanto privados tenham todas as condies para avaliar as contas das empresas
estatais. Em muitos pases, essa transparncia aperfeioada atravs do exame
dessas contas pelo Poder Legislativo.
Tudo indica que as estruturas de controle precisam ser organizadas de forma
a refletir o grau de complexidade dos objetivos das empresas estatais. Assim, diferentes indicadores devem ser usados na avaliao de desempenho, se elas forem
constitudas para alcanar diferentes objetivos. Se o governo deve evitar interferir
na administrao do dia-a-dia das empresas, por sua vez os dirigentes dessas empresas precisam estar cientes de que os resultados de suas decises sero devidamente avaliados (Menon & Umapathy, 1987:287-304).

Problemas de coordenao
A falta ou a dificuldade de coordenao um problema adicional que est relacionado ao funcionamento das estruturas de controle. Isso pode ocorrer quando
as empresas estatais so numerosas e atuam em vrios setores produtivos. Uma
tentativa de solucionar o problema que vem sendo adotada em alguns pases a
criao de empresas holding. A recomendao para a criao dessas empresas
parte da expectativa de que elas podem desempenhar alguns dos seguintes objetivos:
a) atuar como um amortecedor contra excessiva interferncia poltica;
b) promover efetiva coordenao do processo de tomada de deciso, melhorando
a operacionalidade e a disciplina financeira das empresas controladas;
c) criar uma mentalidade empresarial entre os executivos dessas empresas, remunerando adequadamente pelos resultados alcanados e penalizando pelo que deixar de ser feito;

OBJETIVOS E SISTEMAS DE CONTROLE DE EMPRESAS EST ATAIS

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d) criar economias de escala para as empresas controladas, por exemplo, atravs

da negociao de contratos de exportao ou contratos de emprstimo de longo
prazo, reduzindo, dessa forma, os custos financeiros dessas empresas.
Uma outra alternativa para lidar com os problemas de coordenao foi o estabelecimento de agncias governamentais especializadas no controle do setor de
empresas estatais. Em alguns casos, essas agncias substituem os ministrios setoriais e desempenham plenamente a funo de controle. Em outros, elas exercem
um papel mais restrito, controlando atividades bsicas, como as decises de investimento e o desempenho financeiro das estatais (Shirley, 1983: I 0-20).

5. OSPE no Brasil
Os objetivos e estruturas de controle das empresas estatais brasileiras tm merecido a ateno de vrios analistas. Diferentes estudos trataram dessas questes
atravs de diferentes abordagens, ora enfatizando os problemas do setor como um
todo, ora chamando ateno para um determinado estudo de caso (Trebat, 1978 e
1983; Raw, 1985; Abranches. 1979; Piquet Carneiro. 1977; Bates, 1975; Carvalho, 1975; Evans, 1977:43-64; Tendler, 1966; Venncio Filho, 1968).
No Brasil, como na maioria dos outros pases, o controle ministerial encarrega-se da superviso das atividades das empresas estatais. Essa estrutura de controle apresenta algumas caractersticas prprias no caso brasileiro. Em primeiro
lugar, o Congresso Nacional pouco se envolve na avaliao de desempenho das
empresas estatais. Assim, o controle dessas empresas centralizado nos ministrios setoriais, com todas as vantagens e desvantagens j mencionadas desse tipo
de estrutura.
Em segundo lugar, na tentativa de evitar o agravamento dos problemas de coordenao, empresas holding foram criadas e incorporadas estrutura de controle
dos ministrios setoriais. Essas empresas holding (Eletrobrs, Telebrs etc.) passaram a desempenhar importantes funes relacionadas com as estratgias de investimento e financiamento (Trebat, 1983:96).
At meados dos anos 70, o controle ministerial adotado no Brasil deu origem
a um sistema onde algumas empresas estatais tinham um grau substancial de autonomia. De fato, algumas estatais brasileiras puderam financiar seus projetos de
investimento e adotar uma estrutura de tomada de decises sem grande interferncia dos organismos de controle.
Essa autonomia foi reduzida no incio dos anos 80, quando o governo brasileiro reconheceu que as atiVIdades das suas empresas estavam afetando o nvel de
algumas variveis macroeconmicas muito importantes. O desequilbrio macroeconmico da poca, caracterizado pelo dficit no balano de pagamentos e a acelerao das taxas de inflao. foi relacionado com a autonomia de que gozavam
as empresas estatais. Dessa forma, o governo teve de fazer alguns ajustes na estrutura de controle, de forma que essas empresas pudessem se adaptar a um con-

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texto de poltica fiscal muito mais restrito. A criao da Secretaria de Controle das
Empresas Estatais (Sest) teve como principal objetivo aumentar a interferncia do
governo na definio de questes-chave, tais como os nveis de investimento e endividamento do setor de empresas estatais brasileiras.
O grande desafio de uma agncia de controle desse tipo desempenhar suas
atividades sem retirar a autonomia que as empresas estatais devem ter para definir
e implementar seus objetivos estratgicos e operacionais. Os efeitos macroeconmicos criados por empresas estatais sem qualquer autonomia costumam ser muito
srios. No se deve esquecer do fato de que essas empresas esto localizadas em
setores que produzem insumos industriais bsicos e servios de utilidade pblica
da maior importncia. Dessa forma, elas so responsveis por uma importante fatia do PIB e pela capacidade que a economia tem para gerar empregos. Parece que
a questo central encontrar um ponto de equilbrio no relacionamento entre empresas estatais e governo. Esse ponto de equilbrio vital, pois o sistema de controle precisa assegurar tanto o interesse pblico quanto a determinao de um
nvel adequado de autonomia que permita s empresas cumprir seus objetivos
fundamentais.

6. Sumrio e concluses
Considerando as caractersticas acima descritas, possvel afirmar que as empresas estatais podem, inegavelmente, ter um importante papel no processo de desenvolvimento econmico. Elas podem ajudar tanto a acelerar esse processo,
quanto a criar-lhe obstculos. Esse ltimo efeito pode ser conseqncia do mau
desempenho de algumas dessas empresas. O resultado final pode ser o surgimento
ou o agravamento de desequilbrios em importantes variveis macroeconmicas.
Assim, um cenrio bastante familiar em pases subdesenvolvidos decorre das
transferncias governamentais para cobrir dficits de empresas estatais. Esses
subsdios tm de ser financiados por um aumento de impostos, por endividamento, por emisso de moeda, ou por um corte de outros gastos pblicos essenciais.
um fato conhecido que nenhuma dessas fontes de financiamento isenta de impactos negativos sobre o sistema econmico.

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