A RAP e a evoluo do campo de administrao pblica

no Brasil (1965-92)*
Tnia Margarete Mezzomo
Claudio Bucci Laporta

Sumrio: 1. Introduo; 2. Que adnnistrao pblica?; 3. Os paradigmas da administrao

pblica; 4. Concluses.
Palavras-chave: RAP; administrao pblica.
Evoluo do campo de administrao pblica no Brasil, atravs da anlise de artigos publicados na
RAP, no perodo 1967-92.
lhe R.vi.t. d. Admini.tTl;o pblic. (RAP) and the evolution in the area o, public
administration in Brasil (1965-92)
This study proposes to assess lhe evolution in lhe field of public administration in Brazil through
lhe analysis of lhe articles published by RAP from 1967 to 1992.
On lhe basis of lhe rnethodology proposed by Golembiewski (1977), lhe 721 articles have bem
subsumed according to lheir focus (theoretical instnunents utilized) and lheir locus (lhe empirieal
object on which lhe analysis befalls).
From such c!assification have resulted three paradigms constituting lhe field in lhe above
rnentioned period: (a) public administration as an administrative science; (b) public administration
as politieal science; and (c) (lhe emerging paradigm) public administrationas public administration.
This last paradigm's a.n;olidatioosignals in lhedirectiooof a sIrengthming anda clearer delimitatioo
of lhe arca of public administratioo in Brazil.

"Alguns ainda teimam em no distinguir administrao pblica e administrao de

empresas como disciplinas independentes. Tal posio flagrantemente enganadora,
mesmo em se considerando que ambas as matrias partilham certos conceitos em comum.
Isto porque todas as cincias sociais tambm possuem certos conceitos em comum ... "I

1. Introduo

o campo de administrao pblica j foi caracterizado como um campo " deriva",

que enfrenta uma "crise intelectual" e necessita de uma "nova perspectiva", um campo
que est se tomando "isolado" e passa por um perodo de "tenso e mudana". A maioria

O presente trabalho originou-se de resultado parcial da pesquisa A evoluo histrica do campo de adnnistrao pblica no Brasil (1889-1992), desenvolvida jlBlto ao Centro de Adnnistrao Pblica e Governo e
fmanciada pelo Ncleo de Pesquisas e Publicaes (ambos da EAESP/FGV) .
Professora da EAESP/FGV. Pesquisadora do Centro de
Doutorada em adnnistrao pela EAESP/FGV .

Adnni~trao

Pblica e Governo (EAESP/FGV).

*.

Tcnico da Fundap. Pesquisador do Centro de Administrao Pblica e Governo (EAESP{RJV). Mestrando

em administrao pela EAESP/FGV.
I Daland, R. T. A administrao pblica como uma cincia poltica no contexto brasileiro. Revisra de
Administrao Pblica (RAP). Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas, 3(2): 73-94, 2' sem. 1969 .

MP

RIO DE JANEIRO (28)1: S17, JAN./MAR 1994

das alternativas oferecidas como solues para os problemas intelectuais e paradigmticos

do campo mostra-se to estranha s suas tradies, ou to enraizada em outras disciplinas,
que optar por elas destruiria sua integridade com um foco separado de investigao. 2
Nos ltimos anos, a administrao pblica vem experimentando um perodo de
reviso, motivado por razes econmicas e polticas. As razes econmicas fundamentam-se nas recentes transformaes globais que enfraqueceram, de um lado, as propostas
de interveno moda dos pases do socialismo "real" e, de outro, as proposies de cunho
neoliberal. No campo poltico, a emergncia do conceito de cidadania e o surgimento de
movimentos sociais exigindo o atendimento das reivindicaes por melhores servios
tambm contriburam para que a administrao pblica passasse a reestruturar seus
mtodos de anlise e interveno. 3
Da a necessidade de repensar as tradies, aspiraes e perspectivas do campo de
administrao pblica.

2. Que administrao pblica?

Essa a questo de fundo a que este artigo (e a pesquisa que lhe deu origem) procura
responder: o que foi, o que administrao pblica no Brasil e quais as tendncias desse
campo? 4
Para reconstituir essa evoluo, utilizou-se como objeto emprico a Revista de
Administrao Pblica (RAP), atravs de um balano de suas publicaes. Foram analisados 721 artigos, abrangendo o perodo de 26 anos (1967-92) que vai da fundao da
revista aos nossos dias.
A RAP foi considerada representativa das publicaes de administrao pblica, no
s por pertencer Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP) da Fundao
Getulio Vargas (escola pioneira e importante centro produtor de conhecimentos na rea),
como pelo fato de ser, atualmente, a nica revista especializada em administrao pblica
no BrasiP

Metod%gia: /oeus x/oeus

A classificao dos artigos baseou-se na metodologia proposta por Golembiewski. 6
Assim, todos os trabalhos foram analisados em termos de seus loeus e /oeus.
O loeus defme os fenmenos empricos que constituem o objeto da pesquisa, delimita
o territrio a ser explorado. o "local" institucional do campo (institutional where). Um
2 Levine, C. H.; Backoff, R. W.; Cahoon, A. R. & Siffm, W. J. Organizational design; a post MiImowbrook
perspective for lhe 'new' public administration. Pubc Administralion Revi~ (35): 425-35, Ju1y 1975.
3 Metcalfe, Les. Pubc management:from imitation to innovation. Brussels, Intemational Institute of Administrative Sciences, 1992. mirnrog.
4 O pn:sente trabalho origina-se de resultado parcial da pesquisa A evoluo histrica do campo de administrao pblica no Brasil (1889-1992), desenvolvida junto 80 Centro de Administrao Pblica e Governo da
EAESP/FGY.
5 A Revista do Servio Pblico (publicao do Dasp, interrompida em 1989) ser o prximo peridico a ser
analisado, juntamente com a produo em administrao pblica constituinte dos Anais da ANPAD, Revista de
Administrao de Empresas (RAE) e Revista de Administrao (RA USP).
6 Golembiewski, Robert T. Pubc administration as a developing discipline. New York, Decker, 1977.

RAP lJ94

loeus recorrente para a administrao pblica tem sido a burocracia governamental,

embora proposies recentes discordem que deva ser assim.
O foeus a perspectiva terica que coloca disposio conceitos para selecionar e
interpretar os fatos reais e as observaes integrativas relevantes para as principais
questes; o que individualiza as posies e d meios para mapear o territrio. O foeus
um certo "o qu" sobre o campo (speeialized what). Umfoeus usual na administrao
pblica tem sido o estudo de certos "princpios da administrao" ,mas novamente ofoeus
da disciplina vem sendo alterado com a mudana de seus paradigmas.
Nossa anlise fundamentou-se tambm nos trabalhos de Henry e Wahrlich;7 o primeiro sobre a evoluo da administrao pblica nos EUA e o segundo sobre essa evoluo
na Amrica Latina.

A Revista de Administrao Pblica (RAP)

Os 721 artigos constituintes da RAP no perodo 1967-92 foram classificados em
termos de loeus e foeus, sendo que a classificao foi emergindo da prpria observao.
Assim, foram identificados seis loei ou seja, seis grupos que se valiam do mesmo
instrumental terico de anlise: 1) cincias polticas; 2) cincias jurdicas; 3) cincias
administrativas; 4) cincias econmicas; 5) epistemologia; 6) diagnsticos, relatos de
experincias, propostas de interveno.
Da classificao por loeus originaram-se 39 itens, posteriormente agrupados para
melhor compreenso. Originaram-se, assim, sete grupos de loei: 1) social; 2) administrativo; 3) infra-estrutura; 4) produo cientfica; 5) econmico; 6) organizao scio-poltica; 7) outros.
Na tabela 1 pode-se visualizar a classificao total dos artigos no perodo analisado,
cruzando-se as variveis loeus efoeus.

3. Os paradigmas da administrao pblica

Uma anlise preliminar identifica algumas formas de raciocnio que tm marcado a
evoluo do campo e que iremos chamar de "paradigmas" (no sentido de expressar as
principais correntes de pensamento que constituram o campo de administrao pblica
nos ltimos 26 anos), com base nas publicaes efetuadas pela RAP.
Segundo Kuhn, 8 os paradigmas compartilhados so a unidade fundamental para o
estudo de um campo por uma comunidade de estudiosos; so eles que daro a esse campo
o nvel de disciplina.
Na construo desses paradigmas, privilegiamos os foei dos artigos em relao aos
seus loei. Acreditamos que, no obstante o loeus ter sido o ponto de partida tradicional
para identificar o campo de administrao pblica, a abordagem baseada no foeus pode
ser mais til aos nossos propsitos.
Henry, Nicholas. Paradigms of public administration. Public Administrative Review (35): 378-86, July/Aug.
1975; Waluiich, Beatriz. Evolucin de las ciencias administrativas en Amrica Latina. Revista Internacional de
Cincias Administrativas (12): 70-92,1978.
7

Kulm, T. A estrutura tIs revolues cientficas. So Paulo, Perspectiva, 1975.

ADMINISTRAO PBUCA NO BRASIL

Tabela 1
Revista de Administrao Pblica (RAP)
Cruzamento dos foei e loei
Focus

Locus
Sade/previdncia
Ref. administr.fmodemizao
Rectm;OS hmnanos

Cincia
poltica

Cincia
judica

Cincia
administro

Cincia
econmica

40

30

17

41

Educao

12
4

Administr.: msinoflx"squisa

P1anejamento governamental

14

O
O

Transportes

12

Finanas pblicas

11

Agropecuria

2
17

1
O
O
3
O

Experincias internacionais

Anlises terico-conceituais

27

O
4
2
O
O
O

O
5

O
4

O
2

P1anejamento urbano

12

Organizao poltica

12

Organizao administrativa

12

Dados estatisticos
Tecnologia/pol. tecnolgica
Exportao/importao

Meio ambiente

Estatais
Empresas privadas

Organizaes

Turismo

Poltica energtica

O
O

O
1
O
O

Poltica cultural

Polticas sociais

O
O
O
O
O
O

Sistema fmanceiro{bancos

O
1
O
2

O
3
O

Poltica industrial
Sistemas de informao
Organizao econmica

Polticas pblicas
Legislao

Pa;quisa
Habitao
Sistema penitencirio
Reforma agrria
Coostituinte
BibliotocaJarquivo
Movimentos sociais urbanos

O
5
O

Opinio pblica
Total geral

203

10
20

25

10

30
2

O
3

O
O

Epistemologia
1
O

14
7

96
33

62

18

16

O
O
O
O
O
O
O
O
10
O
O
O
O
O
O
O
O
O

O
O
O
3
O
O
O

O
O
O
O
O
O
O
O
O

O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O

O
O
O
O
O

32

258

82

O
O
O

Total

2
O

O
O
O
O
O
O
O
O
O
O
O

O
8
O

Outros*

21

30
32

23

21

11

38

17

O
3
7
6

66

2
20

17
32
21

23

44
19
34

12
2

O
1
O
4
O
O
O
O
1
O

11
2
13
1
2
3
2
2
1
9

1
2

125

721

* Diagnsticos, relatos, experincias.

RAP lf94

A critica efetuada por Metcalfe9 abordagem centrada no locus pode ser esclarecedora: "A administrao pblica foi tratada como se fosse a mesma coisa que a administrao das organizaes pblicas ou a administrao do setor pblico. Isto induz a
comparaes com a administrao do setor privado. Um ponto de partida centrado na
localizao conduz inevitavelmente a tentativas de identificar empiricamente as analogias
e as diferenas entre o gerenciamento do setor privado e o do setor pblico".
Ainda, segundo o autor, a conseqncia deste empiricismo sem guia um fluxo de
relatrios de pesquisa sem ligaes; sem uma teoria que os una e integre. Se o risco de
sermos inundados por uma massa de idias novas remoto, existe uma real ameaa de
perdermos a motivao em uma torrente de fontes diversas.
As limitaes do enfoque da localizao remetem a um exame mais atento do
potencial de um enfoque de focalizao para dar uma idia mais clara da direo na qual
a administrao pblica tende a (ou deve) mover-se.
Utilizando o contexto institucional, aliado ao comportamento dos foci dominantes,
delimitamos trs perodos histricos, nos quais se pde identificar, em grandes linhas, trs
paradigmas caractersticos dos perodos citados.

Paradigma 1: administrao pblica como cincia administrativa (1967-79)

o primeiro paradigma inicia-se no auge da chamada "administrao para o desenvolvimento", produto basicamente importado pelos pases da Amrica Latina atravs de
projetos de cooperao internacional. A prpria criao das escolas de administrao no
Brasil fruto desses acordos.
Como conseqncia, esse paradigma retrata a influncia das cincias administrativas
na administrao pblica, especialmente dos chamados "princpios da administrao". Por
essa viso, a administrao pblica tornar-se-ia eficiente a partir do momento em que
fossem dominados e aplicados vrios princpios e tcnicas administrativas de uso universal.
A aula inaugural do curso de graduao em administrao pblica da EAESP/FGV,
proferida pelo secretrio da Fazenda do estado de So Paulo, pode ilustrar essa observao:
"Para administrar preciso, hoje, o domnio de certas tcnicas especficas, sem as quais o
administrador poder ser bom, mas estar desatualizado e sem condies de produzir em
tennos modemos.(... ) Dificilmente se poder planejar o desenvolvimento enquanto o pas
no tiver estabelecido uma administrao pblica capaz de implementar os planos" .10
O discurso do prof. Simes Lopes, no nmero de lanamento da RAP, tambm refora
essa concepo do campo: "Uma revista de administrao pblica, de cunho verdadeiramente acadmico, no melhor sentido da palavra, conseqncia lgica do nvel a que
atingiram o ensino e o estudo sistemtico de administrao pblica em nosso pas. (... ) e,
sobretudo, por acreditar que os mtodos e as tcnicas administrativas podem constituir
poderoso instrumento de mudana no processo de desenvolvimento nacional, a FGV como
que sente uma responsabilidade natural pelo lanamento desta revista". 11
9
10

Metcalfe, Les. La logica dei managernmt publico. Aziendo Publica (2): 375-420, die. 1989.
Martins, L. A. Administnlo pblica e administrao de empresas. RAP, 3(2): 127 e 129, 1969.

11

Marquesini, Ana M. B. &. Zouain., D. M. EBAP. Uma idia que deu certo. RAP, 18(41): 3-24, 1984.

AD~OPBUCA NO BRAsa

Assim, o campo de administrao pblica entendido como wna variante das cincias
administrativas.
Como se observa no grfico 1, a produo em administrao pblica baseada no
enfoque das cincias administrativas experimenta no perodo 1967-79 um crescimento
constante. Isso inteligvel considerando-se que nessa poca o Estado comea a gerir
grandes organizaes, unificam-se os institutos de previdncia, cria-se o Banco Nacional
de Habitao, agrupam-se os concessionrios de servios pblicos de telefonia e energia
eltrica mediante a criao de holdings governamentais. O Estado-empresa, desenvolvimentista e interventor, vai demandar e absorver os administradores pblicos formados nos moldes do paradigma vigente.
Como salienta Fischer,12 a administrao de empresas estatais no Brasil passou a ser
dirigida pelo lema da competncia e racionalidade tcnica, especialmente no perodo de
1967 a 1978, que foi o de sua maior expanso.
Na anlise da tabela 2, tambm verifica-se a influncia das cincias administrativas
no campo, nwna outra perspectiva: o foeus cincias administrativas representa a maior
produo (40%) do perodo, comparado aos demaisfoei.
Em relao aos demaisfoei, se tomarmos comparativamente a produo de todos os
perodos, veremos que foram produzidos 71,8 % dos artigos do foeus cincias jurdicas,
49% dos artigos com enfoque em cincias econmicas e 52 % dos artigos com foeus
epistemolgico no intervalo 1967-79; ou seja, a produo desses trs enfoques concentrase nesse primeiro perodo. Nos perodos seguintes, estesfoei perdem intensidade.
Grfico 1
Artigos comfoeus em cincia administrativa
20~--------------------------------------------'

KMWWI Quantidade
Fonte: Revista de AdministraAo Pblica (RAP).

12 Fischer, T. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria brasileira. Revista de
Administrao de Empresas. Rio de Janeiro, FGV, 24(4): 278-88,1984.

10

RAP 1/94

Tabela 2
Revista de Administrao Pblica (MP)
Classificao por focus

Anos

Cincias
polticas

Cincias
jurdicas

Cincias
adrninistrativas

Cincias Epistemologia
econmicas

Outros

Total

1967-79

46

23

111

40

11

49

280

1980-89

114

101

28

57

314

1990-92
Total

43

46

14

19

127

203

32

258

82

21

125

721

Diagnsticos, propostas, relatos.

A relevncia dos foci jurdico e econmico explica-se pela necessidade de instrumentos legais de gesto do Estado empreendedor que demandava solues distintas
daquelas envolvidas com a administrao pblica tradicional.
A presena marcante do focus epistemolgico revela no s uma preocupao da
poca em justificar a "razo de ser" do campo de conhecimento em administrao pblica,
mas tambm uma reflexo represada nos primeiros anos de existncia das escolas de
administrao e que agora vinha tona.

Paradigma 2: administrao pblica como cincia poltica (1980-89)

Esse perodo caracteriza-se, no plano poltico, pela transio para um sistema democrtico, passando pelos perodos de grandes manifestaes sindicais, surgimento de
movimentos sociais no campo e na cidade, mobilizao pelas eleies diretas, instalao
da Assemblia Nacional Constituinte e conseqente formulao da nova Carta Magna, at
chegar no fmal do perodo, ao pleito por voto direto para a escolha do presidente da
Repblica.
Alm da reorganizao poltico-social, o pas vivencia o esgotamento do modelo
desenvolvimentista-exportador, o que faz com que os reflexos da crise econmica atinjam
o prprio mago do Estado. A preocupao com a dvida externa adiciona-se quela com
a dvida interna, entendida no somente em termos oramentrios, como tambm em
termos sociais.
Um novo conceito de desenvolvimento comea a emergir, transformando-se gradativamente em matria de ensino e pesquisa em administrao pblica e trazendo, como
conseqncia, urna mudana de paradigma.
O cenrio da produo terica em administrao pblica o de uma sociedade com
crescente nvel de contestao e organizao, onde as presses so exercidas mais clara e
abertamente. Ocorre uma multiplicao e diversificao dos canais de comunicao entre
o Estado e a sociedade no sentido de ampliao de seu controle sobre o setor pblico. Os
pactos polticos passam a predominar sobre as decises tcnicas e, principalmente, existe

ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL

11

Grfico 2
Artigos com focus em cincia poltica
25~----------------------------------------------~

20

....................................................................................... ..

15

10

t:Ji:!iI:ti::] Quantidade
Fonte: Revista de Administrao Pblica (RAP).

wna crise de legitimidade das instituies pblicas e de seu poder. Nesse contexto, torna-se
bvia a reconceituao do que seja desenvolvimento. 13
Assim, observando-se a produo terica do perodo 1980-89, percebe-se wn avano
considervel da produo com enfoque em cincias polticas. nesse perodo, tambm,
que esse focus atinge o seu pico, como se pode observar no grfico 2. A tabela 2 demonstra
que o focus cincia poltica passa de detentor de 46 artigos no perodo anterior (18 %) para
114 nesse segundo perodo (56%), awnentando em mais de 100% a sua produo de wn
perodo para outro.
Esse enfoque comea a ganhar espao tambm em relao ao enfoque administrativo:
enquanto no primeiro perodo a diferena entre o enfoque administrativo (40%) e o poltico
(16%) era de 23%, agora a situao se inverte: o enfoque poltico (36%) supera o
administrativo (32 %) em 4%. Observa-se que o enfoque de cincias polticas domina esse
perodo de forma marcante, comparando-se com a situao anterior.
O novo paradigma , sem dvida, o das cincias polticas. Parece estar havendo wna
nova configurao do campo: da existncia enquanto cincia administrativa, a administrao pblica passa a utilizar-se de wn instrumental analtico predominantemente oriundo
das cincias polticas.
Daland, em seu trabalho denominado A Administrao Pblica como wna Cincia
Poltica no Contexto Brasileiro, explicita bem essa tendncia: "Assentado que o sistema
poltico se centraliza em tomo de instituies governamentais, dir-se-ia que a disciplina
de administrao pblica componente da disciplina cincia poltica, sua abrangente, visto
I3

12

Id. ibid.

RAP 1/94

que versa sobre a mquina governamental, mais especificamente sobre sua parte burocrtica. A burocracia, no caso, wn subsistema do sistema poltico" .14
A formao do adnnistrador pblico concebida enquanto administrador de empresas
decai. As propostas de gerncia orientadas ao setor privado passam a ser vistas com
limitada relevncia para o setor pblico. Encerra-se o ciclo em que se acreditava que a
formao de administradores pblicos era wn requisito para o desenvolvimento do pas.
Essa mudana no perfil do administrador pblico gerou uma certa confuso no campo.
Como assinalou Fischer, 1~ ao analisar os anos 80: "Os administradores enfrentam, de wn
lado, presses para reduzir custos e limitar investimentos; de outro, os movimentos
reivindicatrios da sociedade por wn servio pblico de melhor qualidade. Como conseqncia, perplexidade, incerteza e confuso assinalam o comportamento do administrador
pblico".
Nesse sentido, a postura paradigmtica anterior, que acreditava na supremacia das
tcnicas administrativas, passa a entender a administrao pblica como um fenmeno
culturalmente diferenciado, relacionado prtica poltica.
Assim comeam a surgir os estudos relacionados com a questo do poder estatal,
dando menos nfase eficincia que eqidade e adequao social, entendida como
efetividade. Os estudos de administrao pblica comeam a identificar obstculos
polticos prpria eficincia.
Nesse segundo perodo, o enfoque de cincias polticas ganha bastante espao, embora
o enfoque administrativo mantenha-se ainda em nveis considerveis. Juntos, eles somam
68% da produo do perodo em questo (ver tabela 2).
Esse fato pode ser entendido como uma resposta dicotomia poltica-administrao,
expressa nas entrelinhas do paradigma anterior. Tambm reflete a crescente politizao e
democratizao da sociedade. Nesse perodo, em vez de se reeditar a velha dicotomia, a
cincia poltica constitui-se no paradigma dominante, compondo com a cincia administrativa o campo de administrao pblica.

o paradigma emergente: administrao pblica como administrao pblica

(1990-.... )

A partir da mobilizao social referida no perodo anterior, consolidam-se o conceito

de cidadania e a noo de direitos, e ocorre, conseqentemente, o fortalecimento da cultura
democrtica. noo de cidadania contrape-se a idia de corrupo, entendida como a
prevalncia do interesse privado sobre o interesse pblico.
Os novos atores sociais passam de uma atuao setorial em seus movimentos para
uma interveno mais ampla. Emerge o conceito de participao na gesto pblica: surgem
os conselhos de representantes, as associaes de bairro, as propostas de co-gesto, de
audincias pblicas para discutir a alocao de verbas etc.
A participao do Estado na economia continua decrescendo. Ocorrem as primeiras
privatizaes. A economia se abre ao mercado internacional. Novos atores, novas questes
em discusso.
14

Daland, R. T. Op. cit., p.75.

1~ Fischer, T. O ensino de adrninislrao pblica no Brasil: da tutela estrangeira autonomia necessana. Anais
daANPAD. 1985. p. 170.

ADMINISTRAO PUBLICA NO BRASIL

13

o novo contexto exige administradores pblicos capazes de administrar democraticamente e gerenciar a participao das comunidades. A competncia poltica para conciliar demandas sociais e conviver com as relaes de poder entre Estado e sociedade deve
somar-se a capacidade tcnica para defIDir prioridades e metas, formular estratgias e gerir
recursos.
O paradigma emergente exige que o ensino de administrao pblica consolide essas
mudanas adotando valores de uma cultura democrtica. Isso pode ser observado, por
exemplo, na discusso dos processos de reforma administrativa, antes preocupados apenas
com reformulaes estruturais e agora entendidos como verdadeiros processos de mudana social. I6
A produo terica do perodo reflete essas transformaes: o enfoque de cincias
polticas decresce (mantendo-se porm elevado em nmero de artigos), dando lugar a um
pequeno aumento do enfoque de cincias administrativas (ver grficos 1 e 2).
Os paradigmas que se delineavam nos perodos anteriores parecem consolidar-se. Os
foei cincia poltica e cincia administrativa produzem 89 artigos (70% do total de artigos
do perodo). A diferena entre a produo de ambos diminuiu, sendo agora favorvel ao
focus cincia administrativa (ver tabela 2).
Assim, parece que o paradigma emergente "a administrao pblica como administrao pblica tenta conciliar sua dicotomia estrutural bsica.
Conforme salientou Cavalcantj17 ao referir-se s dificuldades de delineamento do
campo de estudo da administrao pblica: "Por um lado, ele diz respeito 'poltica' e
coloca questes de poder, legitimidade e conflito. Por outro, ele se refere s questes de
'gerncia e administrao' relacionadas ao alcance de objetivos atravs de aes sujeitas
ao atendimento de critrios de eficincia. Soma-se a esta dificuldade o carter profl$ional,
aplicado, da administrao pblica que, distintamente das disciplinas das cincias sociais
onde encontra alimento, requer, em algum ponto final, uma postura pragmtica e normativa, capaz de fornecer diretrizes, tanto menos ambfguas quanto possfvel, ao social do
Estado e de sua burocracia" .18
Surge assim um enfoque paradigmtico na formulao, execuo e avaliao de
planos governamentais e no manejo de interesses (e presses de organizaes polticas e
sociais) que se encontram em conflito.
Machado, em 1988, j apontava para a predominncia, na produo terica do campo,
do enfoque baseado na "nova administrao pblica", enfatizando a reforma social e a
relevncia dada a questes como eqidade, organizao centrada no cliente, descentralizao e papis administrativos pr-ativos.
Emerge, com isso, uma tendncia superao da velha dicotomia poltica-administrao, relao entendida agora enquanto processo de causao circular.
Kliksberg, analisando a gesto pblica dos anos 90, refora a tendncia ao fim das
proposies que consideravam ora a supremacia das decises polticas, ora o poder
16 Mezzomo, Tnia. Descentralizao e democratizao da mUIcipalidade de So Paulo. Apresentado na xxvn
Asamblea Anual de Cladea, Bogot, 1992.
17 Cavalcanti, B. A gesto pblica como componente do desenvolvimento curricular das escolas de administrao. RAP, 18(4): 235-40,1984.
18 importante comentar que em todos os perodos, evoluindo quase que de maneira constante, existe wna
produo sem um/oeus definido: os diagnsticos, propostas e relatos de experincias. Essa produo identifica-se
com a corrente pragmtica e prescritiva do campo, representando 17,2 % do total (classificada como ~outroS" na
tabela 2).

14

RAP 1194

absoluto da mquina burocrtica, ora o domnio dos planos ... "O novo paradigma prope
a substituio desses modelos obsoletos e a integrao, a partir de percepes realistas,
das perspectivas dos polticos, planejadores e reformadores administrativos."19
O paradigma emergente parece apontar para a necessidade de pensar em termos de
uma teoria de governo que, aliando a cincia poltica administrativa (com especial nfase
na anlise organizacional), corresponda s expectativas sociais de um Estado democrtico
e eficiente.

4. Concluses

Da anlise efetuada conclui-se que a administrao pblica vem evoluindo no sentido

de constituir-se em campo autnomo de conhecimento.
Partindo de seu nascedouro no interior das cincias administrativas (paradigma 1),
recebendo uma maior contribuio da cincia poltica (paradigma 2), a administrao
pblica delineia uma identidade prpria. Comea a constituir-se, assim, um conjunto de
pressupostos bsicos comuns disciplina, vlidos enquanto campo do conhecimento,
atendendo a uma necessidade h muito expressa por Guerreiro Ramos.
Conforme observam Wamsley & Zald,20 a superao da dicotomia poltica-administrao faz da administrao pblica uma disciplina hbrida, com ligaes orgnicas com
a cincia poltica e com a anlise organizacional.
O mesmo posicionamento compartilhado por Henry,21 que, ao analisar os paradigmas da administrao pblica americana, props que sua constituio enquanto disciplina
baseie-se em um foeus composto pela cincia poltica e a teoria organizacional, e um [oeus
baseado no interesse pblico.
Em relao a esse loeus, o surgimento de estudos baseados no interesse pblico, no
Brasil, j havia sido identificado por Machado. 22
Essa viso supera as proposies que consideravam ser o campo de administrao
pblica aquele que realiza estudos "localizados" no setor pblico. A nova perspectiva
enriquece e amplia os limites do campo, na medida em que considera objeto emprico de
estudo da disciplina tudo o que se refira ao interesse coletivo, superando a dicotomia
pblico/privado.
Avanando nessa linha, Metcalfe23 prope uma mudana que, partindo da localizao
nas distines tradicionais entre setor pblico e setor privado, passe a desenvolver uma
focalizao terica sobre os problemas distintivos da gesto pblica. Destaca, tambm, a
necessidade de uma ampla perspectiva comparativa que facilite as comparaes ao interno
do setor pblico. Segundo o autor, as administraes pblicas precisam tomar-se capazes
de aprender mais umas das outras.
19
20

Kliksberg, B. A gerncia na dcada de 90. RAP, 22(1): 69,1988.

Wamsley, G. L. & Zald, M. The political economy of public orgalzations. Pubc Administrarion Review,
Washlngton, 33(1): 62-73, 1973.
21 Henry, Nicholas. Op. cito
22 Machado, C.; Amboni, N. & Cunha, V. Produo acadmica em administrao pblica: periodo 1983-88.
AnaisdaANPAD.1988.
23 Metcalfe. Les. Public management: from imitation to innovation. Op. cit.

ADMINlSTRAO PBLICA NO BRASIL

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Essa perspectiva parece ser promissora na medida em que a tica da complexidade

do setor pblico e a necessidade de anlises interinstitucionais parecem emergir como
exigncia bsica dos anos 90. Segundo o mesmo autor, a ao coletiva nos sistemas
interorganizativos complexos o problema-chave que diferencia a administrao pblica
de formas de gesto mais simples.
Conforme afmna Motta,24 a ltima dcada foi inovadora e, at certo ponto, revolucionria no que conceme prtica da gesto. Cabe a ns, agora, a tarefa de consolidar os
avanos conquistados.

Anexo
Figura 1
Focus em cincia poltica
Distribuio por locus no perodo 1967-92
Outros 1 %

Prod. cientfica 16%

-\~~~~

Economia 8% /

"Infra-estrutura 18%

o"rQ. social e paI. 10%

Fonte: Revista de Administrao Pblica (RAP).

Tabela
Revista de Administrao Pblica (RAP)
Classificao por locus
Locus agrupados
Social
Administrativo
Infra-estrutura
Produo cientfica
Economia
Organizao social e poltica
Outros
Total

24

16

1967-79
31
117
70
35
20
5
2
280

Perodos
1980-89
69
120
34
50

18
23
O
314

1990-92
35
32
31
13
9
5
2
127

Total
135
269
135
98
47
33
4
721

Motta, P. R. Gesto contempornea: a cincia e a arfe de ser dirigente. Rio de Janeiro, Record, 1991.

RAP 1/94

Figura 2
Foeus em cincia administrativa
Distribuio por [oeus no perodo 1967-92

Produo cientffica 9 %
14%
. social e pol. 1 %

I
Administrativo 63%

Fonte: Revista de Administrao Pblica (RAP).

ADMINISTRAO PUBLICA NO BRASIL

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