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Parceria intersetorial em polticas sociais: o

controle da frequncia escolar no Programa


Bolsa Famlia1
Elaborado por Cristina Almeida Cunha Filgueiras
(2013)
Contm Nota Pedaggica
Resumo:
O estudo de caso examina a colaborao entre o Ministrio da
Educao e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
no Brasil para o acompanhamento do compromisso assumido pelas
famlias beneficirias de manter seus filhos na escola com a frequncia
mnima exigida pelo Programa Bolsa Famlia. Nele so analisados a
intersetorialidade como estratgia da poltica social e os desafios
envolvidos na coordenao entre os organismos pblicos para garantir a
integralidade neste programa da poltica de combate pobreza e
proteo social. O foco principal do estudo a articulao entre os atores
institucionais do Governo Federal, porm so tambm abordados
elementos importantes da interao com outros nveis de governo para
que a gesto da condicionalidade de educao cumpra seus propsitos.

Parceria intersetorial em polticas sociais: o controle da frequncia escolar no Programa Bolsa Famlia Elaborado
por Cristina Almeida Cunha Filgueiras

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Sumrio

1. Introduo ........................................................................................... 5
2. Uma reunio na escola Tiradentes ..................................................... 6
3. O programa .......................................................................................... 8
3.1- Contrapartidas das famlias e condies para receber
o benefcio .............................................................................................. 9
3.2- Controle e gesto da condicionalidade ......................................... 10
4. Contexto institucional ....................................................................... 12
4.1- Um programa, uma condicionalidade e dois ministrios ............. 14
4.2- MDS, gestor do Bolsa Famlia ......................................................... 14
4.3- Ministrio da Educao .................................................................. 18
4.4- Assistncia social............................................................................ 21
5. Coordenao e intersetorialidade .................................................... 25
5.1- Viso compartilhada ...................................................................... 25
5.2- Na ausncia de uma coordenao central ..................................... 25
5.3- Os instrumentos, as instncias e os espaos de coordenao ...... 26
5.4- As redes, as pessoas e as organizaes ......................................... 27
5.5- Habilidades pessoais e requisitos institucionais .......................... 28
5.6- Articulao intersetorial para alm do Bolsa Famlia .................... 29
5.7- Nenhuma gesto intersetorial ocorre se no houver
muito suor e inspirao ....................................................................... 30
6. Aps a reunio na escola Tiradentes ................................................ 30
Notas ..................................................................................................... 32
Referncias bibliogrficas..................................................................... 33
Anexos ................................................................................................... 37
Glossrio de siglas ................................................................................. 43

Parceria intersetorial em polticas sociais: o controle da frequncia escolar no Programa Bolsa Famlia Elaborado
por Cristina Almeida Cunha Filgueiras

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1. Introduo
O estudo de caso aborda a intersetorialidade como estratgia da
poltica social e os desafios envolvidos nos processos de coordenao
entre organismos pblicos para garantir a integralidade das polticas de
proteo social.
O Bolsa Famlia um importante programa da poltica de combate
pobreza do governo brasileiro e beneficia a populao extremamente
pobre2 com uma transferncia monetria mensal que varia de acordo com
a composio familiar. A iniciativa se fundamenta no reconhecimento de
que a pobreza um fenmeno multidimensional e requer tanto renda
quanto integralidade da poltica social, o que supe coordenao de
projetos, articulao de atores e estratgia intersetorial de ao.
Para que uma famlia mantenha o benefcio deve cumprir
contrapartidas de matrcula e manuteno das crianas e adolescentes
na escola e de acompanhamento da sade de crianas, adolescentes,
gestantes e nutrizes. As exigncias esto associadas aos objetivos
centrais do programa de transferncia de renda, ou seja, o aumento do
capital humano das populaes pobres e excludas e a ruptura do ciclo
de reproduo intergeracional da pobreza. As condicionalidades tambm
impem ao poder pblico maior ateno na oferta dos servios de
educao, sade e socioassistenciais aos setores mais necessitados da
populao.
Na execuo do Bolsa Famlia esto envolvidos os trs nveis de
governo federal, estadual e municipal - e as reas de assistncia social,
educao e sade. As relaes colaborativas entre as reas e os rgos
responsveis so fundamentais para o funcionamento do programa e
para que sejam obtidos os resultados esperados de reduo da pobreza.
Nesse contexto, tm papel de liderana os ministrios de
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), gestor nacional do
Bolsa Famlia, e os ministrios setoriais da Educao (MEC) e da Sade.
Este estudo enfoca as atribuies do MDS e do MEC, os acordos e a
interao entre eles no monitoramento da frequncia dos alunos de
famlias beneficirias da transferncia de renda. O trabalho realizado
pelos dois ministrios e pelos governos locais em todo o pas torna
possvel a coleta e a sistematizao da informao sobre a frequncia
escolar de aproximadamente 17,5 milhes de crianas e adolescentes
pertencentes a famlias beneficirias do programa. Essa informao
utilizada para orientar o trabalho da assistncia social junto s famlias
cujos filhos no tm assiduidade escola. Ela ainda permite identificar
situaes de vulnerabilidade social que requeiram atuao do poder
pblico. Alm disso, serve para controlar a execuo do programa pelos
governos locais.

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A estruturao da gesto de condicionalidade de educao e


acompanhamento da frequncia escolar e seus desdobramentos no
acompanhamento social s famlias foi um processo complexo e longo.
Os fatores que possibilitaram a construo de parcerias e de dinmicas
colaborativas entre os dois ministrios envolvidos e sua atuao junto
aos governos subnacionais constitui o foco do estudo de caso.
Com o objetivo de examinar a coordenao intersetorial, este caso
apresenta inicialmente a ocorrncia de uma reunio entre agentes das
polticas social e educacional para tratar a situao de Pedro, beneficirio
do Bolsa Famlia e aluno da escola Tiradentes. Em seguida, descrito o
programa: sua origem, seus objetivos e formato institucional. So
abordados ainda os compromissos assumidos pelas famlias beneficirias
e como feito o seu monitoramento. Depois so examinados o contexto
institucional, os atores da gesto da condicionalidade de educao e do
acompanhamento das famlias, com destaque para o MDS e o MEC, alm
de instrumentos, instncias e espaos da coordenao intersetorial.
Finalmente, a narrativa retorna escola Tiradentes, onde os
representantes do poder pblico o diretor e a assistente social
analisam o caso do aluno Pedro. Os anexos do documento incluem
informaes adicionais sobre o programa e nota pedaggica.
2. Uma reunio na escola Tiradentes
A execuo do Bolsa Famlia ocorre nos 5.565 Municpios brasileiros e
est a cargo das equipes dos governos locais. Todas as escolas onde
estudam crianas ou adolescentes cujas famlias sejam beneficirias so
agentes da cadeia de implementao do programa, principalmente
porque participam do monitoramento da frequncia dos alunos.
Em uma cidade da Regio Nordeste do Pas, Antnio, diretor da escola
Tiradentes, aguarda a visita de Teresa, assistente social do Centro de
Referncia da Assistncia Social (Cras), para uma reunio. O objetivo do
encontro discutir a situao de Pedro, aluno do primeiro ano do ensino
mdio, cuja famlia recebe a Bolsa Famlia. O pagamento do benefcio
foi bloqueado porque Pedro no cumpriu a exigncia de frequncia
mnima s aulas.
Quando telefonou para solicitar o agendamento da reunio, Teresa
mencionou que Pedro um dos adolescentes cuja situao ela est
encarregada de acompanhar aps ter recebido, do gestor municipal do
Programa Bolsa Famlia (PBF), a lista de famlias da regio que
apresentam problema de cumprimento da frequncia escolar. Disse,
ainda, que nos registros do sistema de informao do ministrio consta
que a me de Pedro procurou a escola para justificar as faltas do filho,
porm a justificativa dada no foi aceita pelo diretor. Depois, em visita

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ao domiclio da famlia, a assistente social constatou que a me tem


dificuldades para controlar o filho para que no falte s aulas, pois
diariamente ela fica fora de casa das 6 s 20 horas devido ao trabalho e
no h outro adulto morando na casa. Constantemente, em lugar de ir
escola, o filho, que j foi detido em uma ocasio por praticar furtos,
prefere ficar pelas ruas com outros adolescentes do bairro. Ele j foi
reprovado em mais de uma srie.
Enquanto aguarda a chegada da assistente social, o diretor conversa
com uma professora que ele chamou para participar da reunio. Esta
opina que:
a escola funciona como um para-raios para os problemas
sociais, tudo recai sobre ela, principalmente uma escola como
a nossa, que est em um bairro de periferia e pobreza.
O diretor Antnio tem uma opinio diferente:
verdade que, como estamos em contato dirio com os
alunos, suas dificuldades chegam logo na escola. Agora pelo
menos temos com quem conversar sobre os problemas dos
jovens e das famlias, que atrapalham o aprendizado e at levam
a abandonar a escola. Podemos procurar o pessoal da unidade
de sade ou da assistncia social para conversar sobre alguns
casos mais difceis, ou fazer um encaminhamento. O Bolsa
Famlia d trabalho para a escola, mas j ajudou a reduzir a
evaso e tambm a diminuir a quantidade de falta dos alunos
porque os pais esto mais preocupados em acompanhar o que
ocorre com os filhos.
E prosseguiu:
A Secretria de Educao da cidade reclamou que muitos
diretores de escolas no repassaram prefeitura a informao
sobre a frequncia dos alunos que esto no programa. Aqui na
escola fazemos a nossa parte, mas no aceitamos qualquer
motivo de falta s aulas, porque no podemos ficar averiguando
tudo o que ocorre na vida da famlia.
Situaes como as mencionadas na escola Tiradentes podem ocorrer
em qualquer uma das 160 mil escolas no Brasil onde estudam crianas e
adolescentes beneficiados pelo Bolsa Famlia. O tratamento dado ao
tema da baixa frequncia ou evaso de um aluno depende da famlia, do
diretor da escola e da assistente social, mas no somente deles. Antes
de sabermos como foi a reunio na escola, qual retornaremos no final
deste relato, vamos explorar como a gesto da condicionalidade de
educao do Bolsa Famlia mobiliza diversos atores pblicos e como a
estratgia adotada pelo programa exige parcerias intersetoriais. Assim
poderemos compreender a relevncia do encontro entre o diretor
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Antnio e a assistente social Teresa para discutir e tomar providncias


em relao situao do aluno Pedro.
3. O Programa
Em outubro de 2003, o Governo Federal criou o Bolsa Famlia. O
decreto que regulamentou o programa estabelece que sua execuo
deve ser descentralizada, por meio da conjugao de esforos entre os
entes federados, observada a intersetorialidade, a participao
comunitria e o controle social 3.
A estratgia poltica adotada pelo Governo no combate pobreza,
que se concretiza nesse programa, associa trs dimenses: o alvio
imediato da pobreza com a transferncia de renda direta s famlias
pobres; a ruptura do ciclo de pobreza entre geraes por meio do acesso
aos servios sociais bsicos de sade, educao e assistncia social; e a
disponibilidade de aes e programas complementares que qualifiquem
a oferta de servios e apoiem o desenvolvimento das famlias.
O programa reuniu quatro programas preexistentes de transferncia
de renda: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e AuxlioGs. Cada um deles era administrado em um ministrio diferente, que
estabelecia seus prprios critrios de elegibilidade dos beneficirios.
A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) o rgo
responsvel pelo programa no Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS). Cabe a ela estabelecer normas para a execuo
do Bolsa Famlia, definir valores de benefcio, definir e acompanhar as
contrapartidas exigidas s famlias, estabelecer metas, propor o
oramento anual do programa, estabelecer dilogo e parcerias com os
Municpios, Estados e com outros rgos do Governo Federal,
acompanhar a operacionalizao do programa e fazer avaliaes
regulares, alm de relacionar-se com a Caixa Econmica Federal, o banco
pblico operador financeiro do programa que processa as informaes
sobre as famlias e transfere o auxlio monetrio aos beneficirios.
A secretaria estabelece os critrios de quem e quanto recebe, bem
como os critrios para suspenso e corte dos benefcios. O valor do
benefcio financeiro varia conforme a composio familiar e a renda. Ele
pode variar entre R$ 32 a R$ 306, sendo que o valor mdio em abril de
2013 era de R$ 150,00. O valor retirado pelo beneficirio em agncias e
terminais bancrios em qualquer lugar do Pas, com o uso de carto
eletrnico.
A Senarc tambm gestora de outros benefcios de transferncia de
renda destinados populao de baixa renda ou em situao de
vulnerabilidade. Est tambm sob sua responsabilidade o Cadastro nico
para Programas Sociais (Cadnico), no qual esto inscritas famlias em

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situao de pobreza ou extrema pobreza que requerem ou que recebem


benefcios do Governo Federal. O Cadnico, alimentado pela informao
coletada junto s famlias pelas equipes dos governos municipais
considerado instrumento primordial das aes de planejamento,
execuo e controle das aes do programa.
Tanto em termos de abrangncia territorial quanto de recursos
investidos e pblico-alvo atendido, o Bolsa Famlia tornou-se um marco
na poltica social brasileira. Desde a sua criao, ele foi alvo de grande
visibilidade e ganhou repercusso nacional e internacional. No Pas,
objeto de controle e auditorias por parte de rgos de controle da
administrao pblica. Recebe questionamentos e presses para
demonstrar o acerto de seus objetivos e procedimentos, bem como os
resultados obtidos com sua execuo.
O programa de transferncia de renda iniciou em 2003 com 3,6 milhes
de famlias beneficirias. Em 2013 so 13,5 milhes de famlias
atendidas4. A expanso da cobertura foi acompanhada da expanso da
capacidade operacional e da estruturao da gesto compartilhada,
isto , os arranjos institucionais que fazem com que o programa seja
executado com a atuao de diversos nveis de governo e articulado a
outras polticas setoriais.
3.1- Contrapartidas das famlias e condies para receber o benefcio
A transferncia de renda possui carter condicionado. Ao tornar-se
beneficiria do programa a famlia se compromete a cumprir
contrapartidas nas reas de educao e de sade. As condicionalidades
previstas quanto educao so a matrcula e a frequncia escolar
mnima de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75%
para jovens de 16 e 17 anos. Quanto sade, so exigidos o
acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e
desenvolvimento para crianas at 7 anos, do pr-natal para gestantes e
puerprio. H ainda o acompanhamento da frequncia de crianas
includas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e servios
de convivncia e fortalecimento de vnculos.
Com relao condicionalidade de educao, que o objeto
especfico desta narrativa, responsabilidade dos agentes da poltica
educacional (diretores de escolas e secretarias da educao) informar
ao MEC. A este cabe consolidar as informaes de frequncia escolar e
repassar o banco de dados ao MDS. Se o aluno no vai escola, ou no o
faz com a assiduidade requerida, a famlia pode ter o benefcio financeiro
suspenso ou cancelado pelo MDS.
Os gestores do Bolsa Famlia afirmam que o propsito da
condicionalidade de educao o aumento de capital humano dos
beneficirios, considerado uma das condies essenciais do processo

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de superao da pobreza. Nesse contexto, ganha importncia o estmulo


permanncia e progresso escolar pelo acompanhamento individual
dos motivos da baixa frequncia do aluno. A inteno no punir, porm
impedir a evaso e o abandono. Para as crianas e os adolescentes que
no esto matriculados, o propsito conseguir que se inscrevam na
escola e a frequentem. Busca-se estimular que as famlias valorizem a
educao como recurso para superar a condio de pobreza.
O acompanhamento das condicionalidades estratgico, pois
possibilita a identificao de situaes de vulnerabilidades no contexto
familiar que interfiram no acesso aos servios bsicos a que as famlias
tm direito, demandando aes do poder pblico no atendimento a
servios e polticas de educao, sade e assistncia social.
Porm, esse conjunto de propsitos precisa fazer sentido para todos
os atores envolvidos no programa. Os atores da rea da educao so
chamados a incorporar novos processos a suas dinmicas de trabalho, a
operar sistemas de informao, ou a realizar aes tcnicas e polticas
para que o tema avance no contexto das polticas pblicas. Espera-se
ainda que eles utilizem a informao produzida pelo acompanhamento
da frequncia escolar dos beneficirios do Bolsa Famlia para promover
o aperfeioamento das iniciativas educacionais. Contudo, no raro
ocorrer que tais atores, desde a escola at o ministrio, percebam que
determinadas aes e responsabilidades, como o controle dos
beneficirios, no lhes competem, pois o programa no visto por eles
como uma ao da educao.
3.2- Controle e gesto da condicionalidade
Os arranjos institucionais e os procedimentos para o controle da
frequncia escolar foram construdos desde o incio do Bolsa Famlia at
chegar institucionalizao da complexa rotina atual, a qual consiste
em uma srie de procedimentos.
Essa rotina envolve:
- um sistema informatizado de preenchimento online o Sistema
Presena - criado e gerido pelo MEC e alimentado por uma rede de
operadores nos municpios que so acompanhados pelo ministrio;
- a articulao entre o MDS e o MEC para definir calendrio anual de
coleta da informao e realizar capacitaes para os agentes envolvidos
no processo;
- produzir e disseminar informao aos agentes da poltica social no nvel
local sobre as crianas e adolescentes que no esto cumprindo a frequncia
escolar, visando a estabelecer estratgias de acompanhamento e apoio.
O gestor pblico do MDS, Jos Eduardo 5, aponta as exigncias
associadas a essa rotina:

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(...) exige negociao e compromisso. O calendrio


operacional do acompanhamento das condicionalidades
pactuado em reunio a cada ano entre os ministrios. O prazo
muito restrito, tudo precisa estar sincronizado. So milhares
de profissionais que esto envolvidos; todos precisam fazer
sua parte para cumprir os prazos e a qualidade da informao.
O ciclo de gesto da condicionalidade de educao se repete a cada
dois meses, com exceo do perodo de frias.
Figura 1 - Ciclo da condicionalidade frequncia escolar

Como resultado do trabalho realizado, a apurao da frequncia


escolar apresentou crescimento contnuo de cobertura 6 . No
acompanhamento do primeiro bimestre de 2013 foram monitorados 15,1
milhes de um total de 17,4 milhes de crianas e adolescentes entre 6
e 17 anos. Do total de alunos monitorados, 97,3% tiveram frequncia
escolar acima do percentual mnimo exigido e 2,7% dos alunos tiveram
baixa frequncia.
Tabela 1- Resultados da frequncia escolar. Primeiro bimestre de 2013
Total de estudantes de 6 a 17 anos beneficirios

17,4 milhes

do Bolsa Famlia
Alunos beneficirios que tiveram a
frequncia acompanhada
Alunos beneficirios que no tiveram
a frequncia acompanhada
Porcentagem dos alunos monitorados que cumpriram

15,1 milhes
(86,7% do total)
2,3 milhes
(13,3% do total)
97,3%

a meta mnima de frequncia


Porcentagem dos alunos monitorados que no cumpriram

2,7%

a meta mnima de frequncia


Fonte: MDS/Senarc. Boletim Bolsa Famlia Informa n 366. 29 de maio de 2013.

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Com a informao coletada e sistematizada pelo MEC, o MDS produz


relatrios de acompanhamento das contrapartidas educacionais. Alm
de possibilitar aos agentes pblicos atuar sobre a realidade para melhorar
o desempenho do programa, a informao tambm tem permitido
anlises sobre os impactos do Bolsa Famlia.
Dados do Censo Escolar da Educao Bsica de 2011 mostram que, no
Ensino Mdio, a taxa de aprovao dos beneficirios do Bolsa Famlia
de 79,9%. J a taxa de abandono de 7,1% entre os beneficirios do
programa, mais baixa do que a mdia nacional de 10,8%. No Ensino
Fundamental, a taxa de aprovao dos beneficirios do Bolsa Famlia
vem crescendo de forma constante, passando de 80,5% em 2008 para
83,9% em 2011. A taxa de abandono em 2011 foi de 2,9% para os
beneficirios do programa nesse nvel do ensino. H efeitos positivos
tambm nos indicadores de distoro idade-srie tanto no ensino
fundamental quanto no ensino mdio7.
Desde 2006 as equipes dos Municpios podem registrar casos de
descumprimento de condicionalidades no sistema de gesto de
condicionalidades (Sicon) e os encaminhamentos feitos pelas equipes
do trabalho social8. Dados de maio de 2011 indicam que 26.418 famlias
beneficirias do PBF estavam inseridas em acompanhamento familiar.
4. O contexto institucional
A gesto de condicionalidades do programa exige a mobilizao de
diversos atores nas trs esferas governamentais e em distintos setores
da poltica pblica, bem como estratgias de coordenao vertical e
horizontal9.
A responsabilidade no Governo Federal pela gesto do conjunto das
condicionalidades do Bolsa Famlia cabe ao MDS e, no ministrio, recai
sobre a Senarc, por meio do Departamento de Gesto de
Condicionalidades (Decon). responsabilidade dos agentes da poltica
educacional (diretores de escolas, secretarias estaduais e municipais da
educao e MEC) informar e consolidar as informaes de frequncia
escolar. A gesto geral dessa atribuio da Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao, Diversidade e Incluso (Secadi), no MEC.
O Decon/MDS e a Secadi/MEC so, portanto, atores organizacionais
chave no acompanhamento do cumprimento das condicionalidades de
educao, ainda que recaia sobre o MDS a responsabilidade de responder
pelo programa perante o governo e a sociedade.
Existem tenses provocadas pelo formato institucional do programa
e seu carter intersetorial, que modelam o trabalho de acompanhamento
das condicionalidades. Apesar dos dispositivos legais que atribuem a
este ministrio o papel de articulador das aes dos rgos do Governo

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Federal, o MDS no possui uma posio hierrquica que lhe confira


autoridade para exigir um comportamento de outro ministrio e dos
agentes pblicos a ele associados.
Situao semelhante ocorre no relacionamento do Governo Federal
com os demais entes da federao (Estados e Municpios e, nestes,
prefeituras, secretarias de educao e escolas) para que monitorem o
cumprimento pelas famlias da contrapartida de educao. A Constituio
brasileira estabelece que cada um dos entes da federao autnomo.
No existe uma determinao legal de obedincia hierrquica entre
eles, situao que impulsiona diferentes elementos de adeso, incentivo
e envolvimento recproco na produo das polticas pblicas nacionais.
O que ocorre no relacionamento entre MDS e MEC em alguma medida
influencia o relacionamento dos atores que executam as polticas no
mbito local, isto , diretamente na interao com os beneficirios.
Acordos e ao conjunta dos dois ministrios, ao transmitir exemplo,
diretrizes, estmulo e, ainda, cobranas conjuntas, ajudariam a promover
a integrao no nvel local.

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4.1- Um programa, uma condicionalidade e dois ministrios


A regulamentao da forma de verificao do cumprimento das
condicionalidades pelas famlias e coleta das informaes foi
estabelecida pelo decreto presidencial de setembro de 2004. O decreto
determinou caber ao MDS supervisionar o cumprimento das
condicionalidades em articulao com o Ministrio da Educao e demais
entes federados. Ao MEC cabe sistematizar a informao sobre a
frequncia escolar, e ao MDS a responsabilidade geral da execuo e
gesto do Bolsa Famlia. Estando na mesma posio hierrquica em nvel
ministerial, o MDS no poderia estabelecer uma exigncia de carter
vertical para determinar as aes necessrias e obrigaes para que o
monitoramento da frequncia ocorresse pelo setor da educao.
Em novembro de 2004, o MDS e o MEC estabeleceram, por meio de
portaria interministerial, protocolos de atuao e colaborao em relao
ao tema. Em seguida, tratou-se de definir como colocar em prtica as
disposies normativas. O empenho das autoridades mximas desses
ministrios, com apoio da Presidncia da Republica, teria papel
determinante nesse processo.
Alm do peso poltico do ncleo central do Governo Federal nas
definies do Bolsa Famlia, outros fatores contriburam para impulsionar
a busca de acordos para o trabalho conjunto. Ambos os ministrios
estavam constantemente submetidos s crticas da imprensa e presso
da sociedade, as quais inicialmente focavam a inexistncia de
mecanismo de checagem do cumprimento das exigncias de frequncia
escolar e depois passaram a focar possveis falhas nos mecanismos
implantados. Em 2004, no contexto do programa de fiscalizao do
Tribunal de Contas da Unio, foram feitas exigncias ao MDS para que
adotasse medidas para o cumprimento das condicionalidades e foi dado
um prazo de seis meses para a implantao do sistema de controle.
4.2- MDS, gestor do Bolsa Famlia
O MDS foi criado em janeiro de 2004, pouco tempo aps a criao do
PBF. Os principais desafios no incio eram estruturar a pasta e colocar em
execuo uma iniciativa governamental com a complexidade e o porte
do Bolsa Famlia. O ministrio tinha ainda outro grande desafio: a
estruturao da poltica da assistncia social, cuja institucionalidade
estava por ser definida e implementada.
O PBF no a nica atribuio do ministrio. No entanto, por ser
complexo, estar em posio de destaque na estratgia de governo e ter
propores gigantescas quanto cobertura populacional e territorial, o
programa ocupou lugar central no MDS. Ademais, a imagem do ministrio
para o conjunto da sociedade estreitamente vinculada ao programa.
Tudo isso fez com que a Senarc, gestora nacional da poltica de

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transferncia de renda, passasse a desempenhar papel de protagonismo


no ministrio e no relacionamento com outras instncias da
administrao federal e com as administraes estaduais e municipais.
Como a implementao do programa descentralizada, os Municpios
tm papel chave. Era necessrio obter a adeso das prefeituras, para
estruturar coordenaes municipais de gesto. Muitos prefeitos
resistiam em assumir responsabilidades no programa por considerarem
que as prefeituras ficavam com todo o nus da execuo, enquanto o
Governo Federal era visto pela populao beneficiria como o dono
do programa e principal responsvel por melhorar a situao de vida das
famlias. Por sua vez, ao gestor federal interessa que a execuo seja
realizada com participao ativa dos governos municipais, porm sem
que tenham ingerncia nas decises centrais, nas regras de entrega do
beneficio e na agenda da implementao. De certo modo, o formato do
programa relega o Municpio ao papel de executor, deixando-o
totalmente envolvido com aspectos operacionais.
Desde o surgimento do programa surgiram conflitos polticos e
administrativos com a execuo descentralizada, levando o gestor federal a
buscar formas de incentivar e tambm de obrigar os gestores municipais a
melhorar sua atuao. Isso deu origem ao modelo de gesto compartilhada
com Estados e Municpios, em que as responsabilidades de cada esfera na
implementao do programa so definidas10. O estabelecimento de um
termo de adeso assinado pelo prefeito do Municpio e pelo MDS
formaliza as regras e responsabilidades da implementao municipal
do programa e estabelece um padro mnimo de operao do programa
no nvel local. A assinatura desse compromisso pr-requisito para que
a administrao municipal receba recursos de incentivos financeiros do
programa. (Lindert et al., 2007).
Outro mbito de conflitos se refere aos governos estaduais, visto
que estes no tinham um papel bem definido no desenho institucional
do Bolsa Famlia, isto , no possuam uma agenda prpria no programa
(Mesquita, 2007; Lcio, 2004). Na operao do programa o relacionamento
direto entre Municpio e Governo Federal. A ao dos governos
estaduais se concentra no apoio s prefeituras no cadastramento das
famlias e na capacitao das equipes municipais.
As condicionalidades do programa exigiram que a coordenao federativa
fosse ampliada com a constituio de uma rede intersetorial de
acompanhamento. Isso demoraria alguns anos para chegar ao formato atual.
A ateno ao tema das condicionalidades de educao e sade no
se tornou de imediato um assunto central na Senarc, possivelmente
porque esta se encontrava absorvida por diversas outras frentes de
trabalho da implementao do Bolsa Famlia. Contudo, a operacionalizao
do controle de frequncia escolar tinha de acontecer. Havia tcnicos do

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rgo encarregados de atuar e de relacionar-se com o MEC, mas o tema


era perifrico dentro da Senarc em comparao a outros elementos do
programa.
O tema ganhou relevncia e institucionalidade dentro do ministrio
com a criao de uma unidade com maior destaque na estrutura da
secretaria que se encarregaria da gesto de condicionalidades. Processo
semelhante foi vivenciado no MEC, que em 2006 estava empenhado em
estruturar um sistema de captao e consolidao das informaes de
frequncia escolar, o que contribuiu para o estreitamento das relaes
de carter cooperativo entre a Senarc e o setor responsvel no MEC pelo
acompanhamento na educao.
Para induzir as prefeituras a participar na execuo do Bolsa Famlia e
ao mesmo tempo apoiar financeiramente as atividades de gesto do
programa, o MDS passou a destinar recursos financeiros aos governos
municipais. Foi definido que o clculo do valor a ser repassado a cada
administrao local seria feito por meio do ndice de Gesto
Descentralizado (IGD). O ndice considera o desempenho da prefeitura
em vrios aspectos, com destaque para o monitoramento da frequncia
escolar por meio do sistema estabelecido pelo MEC e a gesto do
Cadnico. Os recursos transferidos pelo Governo Federal contriburam
para melhorar a relao com os governos locais, visto que podem ser
utilizados para aquisio de equipamentos e treinamentos das equipes,
aquisio de veculos para deslocamentos dos tcnicos, realizar aes
coletivas de emisso de documentao civil, campanhas educativas
direcionadas aos beneficirios, implementao de programas
complementares de elevao de escolaridade e incluso produtiva dos
beneficirios, aes de desenvolvimento comunitrio e territorial, apoio
s instncias de controle social do programa, entre vrias outras.
(Curralero et al. 2010: 161).
Esforos significativos foram desenvolvidos pela Senarc para a criao
de ferramenta de informao para o gerenciamento das condicionalidades
do Bolsa Famlia. O Sistema de Condicionalidades do Programa Bolsa
Famlia permite, a gestores e tcnicos responsveis pelo acompanhamento
das condicionalidades nos Estados e Municpios, consultar dados de
famlias com descumprimentos dos compromissos e realizar aes
relacionadas a repercusses sobre o recebimento do beneficio. Ele
permite, por exemplo, registrar informaes sobre o acompanhamento
das famlias pelas equipes de trabalho social.
A partir de 2007, a entrada em operao do Sistema Presena,
desenvolvido pelo MEC, dinamizou a coleta e a sistematizao dos dados
sobre frequncia e passou a requerer mais da Senarc quanto produo
de relatrios, anlises dos resultados de monitoramento e entrega de
feedback sobre o tema para gestores estaduais e municipais.

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Nesse perodo, a gesto das condicionalidades era feita no


Departamento de Gesto da Senarc, sob a responsabilidade da
Coordenao-Geral de Gesto de Condicionalidades, constituda por uma
equipe de sete pessoas. No final de 2009, quando ocorreu uma
reestruturao do MDS, essas unidades foram reformuladas e foi criado
o Departamento de Condicionalidades.
Em 2011, Jos Eduardo, que desde 2008 estivera no MEC frente do
acompanhamento de frequncia escolar foi convidado para dirigir, no
MDS, o Departamento de Condicionalidades. Outros tcnicos com
experincia de trabalho no MEC tambm passaram a compor o mesmo
departamento. O conhecimento desses tcnicos sobre a rea de educao
e suas relaes pessoais dentro do MEC contriburam para criar no MDS
uma sistemtica de anlise sobre a condicionalidade de educao e de
orientao ao trabalho intersetorial.
Em 2012, houve reconfigurao do Decon com o propsito de
aprimorar a gesto intersetorial do Bolsa Famlia. Criou-se no
departamento uma coordenao de apoio integrao de aes com o
objetivo de mudar o perfil do trabalho intersetorial que vinha sendo
feito. Antes o que se considerava articulao estava disperso em uma
diversidade de temas que inclua educao, sade, microcrdito, meio
ambiente, cultura e outros. Segundo o diretor, tal disperso resultava
em pouco aprofundamento da interao com os programas das outras
reas, visto que a relao acabava limitando-se praticamente ao
intercmbio de bases de estudos, sem que tenham sido gerados muitos
avanos para os propsitos da poltica de combate pobreza e ampliao
das oportunidades para as famlias em situao de vulnerabilidade. A
nova coordenao concentrou o trabalho de articulao nos temas de
educao, sade e assistncia social.
Uma subdiviso do Decon passou a ter por atribuio organizar a
utilizao de um conjunto de informaes provenientes de distintas
bases de dados nacionais (tais como o Educa Censo, o Cadnico, o Sistema
Presena e outros) e, a partir deles, subsidiar a produo de estudos e
anlises que, alm de qualificar os debates sobre o tema, apoiem a
tomada de decises pelos gestores pblicos. Com esse propsito, a nova
coordenao criou o Painel de Indicadores de Condicionalidades que
rene indicadores em cinco sees: vulnerabilidades sociais, acesso aos
servios, gesto da sade, gesto da educao, gesto do Bolsa Famlia.
A construo do painel, segundo Fernando, assessor tcnico responsvel
pela iniciativa, ocorreu do seguinte modo:
Primeiro foi um trabalho interno na Senarc, depois
envolvemos os tcnicos da Secretaria Nacional da Assistncia
Social, do MEC e do Ministrio de Sade. Envolveu muita
discusso sobre o que so as condicionalidades. Fizemos uma

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rodada de discusso com o MEC, recolhemos suas sugestes,


trouxemos o olhar deles sobre o tema. Fizemos uma segunda
rodada com o Ministrio da Sade. Conseguimos criar um Grupo
de Trabalho para discutir o Painel de Indicadores, com
representantes das reas de educao, sade e assistncia social
e tambm com representantes de todas as coordenaes do
Decon. Realizamos seminrios em vrias regies do Pas para
apresentao do Painel de Indicadores e do potencial uso das
informaes pelos gestores pblicos nos Estados e Municpios.
Figura 3- A gesto de condicionalidades no MDS

Portanto, desde a criao do Bolsa Famlia foram realizadas constantes


mudanas na organizao do tema gesto de condicionalidades dentro da
Senarc, at chegar ao formato institucional atual apresentado na Figura 3.
4.3- Ministrio da Educao
Com a criao do Bolsa Famlia, os atores da poltica de educao em
todos os nveis governamentais foram mobilizados para responder ao
compromisso de monitoramento e controle peridico da frequncia
escolar dos alunos pertencentes a famlias que recebem a transferncia
de renda.
A atuao do MEC com relao ao PBF consiste em:

monitorar a frequncia escolar de estudantes includos no


programa;
realizar a gesto do sistema informacional: recebe os registros da
frequncia escolar e dos motivos de baixa frequncia;
consolidar os dados provenientes dos registros e disponibilizlos ao MDS para subsidiar a gesto do programa.
Para alcanar o desenvolvimento dos elementos mencionados, o MEC
realizou um trabalho dentro do prprio ministrio e externamente com
os agentes do sistema educacional em todo o Pas e com o gestor nacional
do Bolsa Famlia. A sua atribuio central, de registro, consolidao e

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entrega da informao sobre frequncia, ocupa a maior parte dessa


trajetria. medida que os componentes para responder a esta
atribuio foram sendo estruturados, as equipes encarregadas do tema
dentro ministrio puderam dedicar-se tambm ao diagnstico das razes
da baixa ou no frequncia, visando fornecer elementos para o
enfrentamento da evaso escolar, bem como de estmulo permanncia
e progresso educacional dos alunos em situao de vulnerabilidade
social.
O fato de o Bolsa Famlia no ser um programa do Ministrio da
Educao dificultou a sua insero na agenda da pasta e o estabelecimento
de dilogo com os demais programas ministeriais, especialmente da
educao bsica. No sendo um tema central dentro do rgo, ele no
tem a mesma visibilidade que as demais linhas programticas e no
aparece constantemente nas intervenes das autoridades da rea.
poca do surgimento do Bolsa Famlia, o MEC no possua e ainda
no possui hoje - um mecanismo de acompanhamento da baixa frequncia
de todos os alunos do sistema escolar. Muitos agentes dentro da poltica
educacional no esto de acordo que seja feito o acompanhamento de
frequncia apenas dos alunos beneficiados pelo PBF.
Para estruturar o monitoramento da frequncia em 2004, de modo
emergencial, o MEC comeou a utilizar um sistema operacional
disponibilizado pela Caixa Econmica Federal, o banco pblico que paga
o beneficio s famlias. A insero da informao era feita pela prefeitura
municipal. Porm, esse sistema apresentava diversos problemas e no
oferecia muitas funcionalidades. Uma das principais limitaes era no
permitir o uso online pelos operadores.
Apesar de limitado, esse primeiro sistema permitiu ao MEC estruturar
os procedimentos e comear a enfrentar os desafios envolvidos no
monitoramento da frequncia escolar. Um dos principais desafios era
obter a colaborao e o comprometimento dos governos municipais.
Uma das primeiras medidas tomadas pelo ministrio foi solicitar s
prefeituras a assinatura de um termo de adeso ao compromisso do
setor educacional relacionado ao Bolsa Famlia. Outra prtica adotada
foi encaminhar ofcios aos prefeitos e secretrios municipais de educao
em todo o pas no incio de cada perodo de coleta, reforando a
importncia do registro da frequncia escolar e do encaminhamento da
informao ao ministrio. A partir do transcurso da metade de cada
perodo de registro da frequncia, eram enviados telegramas aos
municpios que ainda no informaram ou que enviaram dados
incompletos.
A cobrana efetiva pelo gestor do Bolsa Famlia foi sentida a partir de
2007, quando passou a ser utilizado o novo sistema de registro

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desenvolvido pelo MEC, o Sistema Presena, o qual permitiu rpido


aumento da taxa de acompanhamento das contrapartidas educacionais.
O ministrio disponibilizou a Municpios e Estados um sistema de fcil
operacionalizao que, por ter sido construdo na plataforma web,
dispensa o uso de aplicativos. Ele possibilitou descentralizar o registro
das informaes at a unidade escolar e a responsabilidade de
preenchimento passou a ser da escola. Alm disto, foi criada a figura
do operador municipal do Sistema Presena, designado de modo
formal pelo prefeito e que trabalha em interao permanente com o
ministrio.
Para que isso fosse alcanado, diversos obstculos foram
enfrentados e superados. Merecem destaque as dificuldades operativas
e tcnicas, pois o acesso rede de internet no homogneo no Pas e
em grande parte dos Municpios as pessoas nas prefeituras tinham escassa
familiaridade com as tecnologias da informao. H locais onde no
existia sequer telefone atravs do qual a equipe do MEC podia
comunicar-se com o gestor local. A rotatividade das pessoas nos
municpios tambm uma dificuldade constante e exige rotina
estruturada de capacitao das novas pessoas que se integram rede.
O Sistema Presena permitiu a produo de dados de modo mais
rpido e dinamizou a elaborao de relatrios e anlises. MEC e MDS
passaram a contar com informaes peridicas sobre a situao de
frequncia escola de crianas e adolescentes.
A equipe do MEC trabalhou por vrios anos na institucionalizao do
controle da frequncia escolar, com os governos estaduais e municipais,
alm do contato direto com estabelecimentos educacionais. Como
resultado, foi formada uma rede que, em 2013, possua
aproximadamente 36 mil profissionais, principalmente operadores do
Sistema Presena nas escolas, secretarias estaduais e municipais de
educao. Anualmente, em cada uma das regies do pas, so realizadas
capacitaes presenciais com os operadores municipais e estaduais sobre
o funcionamento do sistema de acompanhamento da frequncia escolar,
bem como sobre a lgica e os desdobramentos do trabalho de
acompanhamento e monitoramento.
Em 2009, o Sistema Presena incluiu o registro da identificao do
motivo da baixa frequncia do aluno. O registro feito observando uma
tabela de motivos de descumprimento de frequncia, definida pelo MEC,
permitindo ampliar o conhecimento sobre as suas causas11.
A rotina de monitoramento desse processo uma operao de grande
proporo que se repete cinco vezes por ano. Em 2013, havia cerca de 17
milhes de crianas e adolescentes nas famlias atendidas pelo PBF. Nesse
ano foi registrada informao sobre a frequncia escolar de cerca de 15
milhes desses beneficirios.

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Desde o incio da atuao do MEC no tema, a equipe encarregada do


controle da frequncia escolar estava na Secretaria de Educao
Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad), que posteriormente
incorporou no nome do termo Insero e passou a chamar-se Secadi12.
Figura 4 A gesto da condicionalidade de educao no MEC

A Secadi abrange uma grande quantidade de temas, com um peso maior


na questo da diversidade. Nesse contexto, os responsveis pela gesto
de condicionalidades do Bolsa Famlia encontram dificuldades para motivar
dentro do ministrio o uso da informao sobre frequncia escolar como
subsdio a ser considerado na proposio de iniciativas de poltica
educacional dirigidas a favorecer o pblico atendido pelo programa.
A coordenao do acompanhamento da frequncia desenvolve
trabalho permanente para que o tema tenha espao e visibilidade na
agenda da poltica de educao do ministrio. Nas palavras de Manuela,
Coordenadora Geral de Acompanhamento da Incluso Escolar:
assim como nas escolas os meninos em situao mais
vulnervel so invisveis, tambm nas coordenaes municipais
as equipes que trabalham com essas populaes so invisveis.
E dentro do prprio ministrio tambm (...). Trabalhamos
continuamente abrindo as portas, inserindo o tema nas pautas
de discusso, mencionando nas reunies, apresentando os
nmeros, enfim posicionando o tema da frequncia escolar.
(...) Existe em alguns setores resistncia em considerar que o
Bolsa Famlia tambm um programa de educao.
Ela continua:
A intersetorialidade entra na questo de o que se tem
feito com a informao?. Temos o dado, o que um avano,
mas e a? (...). Queremos pensar a poltica de educao, o
acesso e a permanncia na escola. No queremos ser s
registradores de frequncia.
4.4- Assistncia social
A constatao do problema de frequncia apenas uma parte do
processo previsto no Bolsa Famlia. Ela pode trazer repercusses para
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a famlia quanto ao recebimento do benefcio monetrio do programa.


E tambm pode ser um sinal de riscos sociais que precisaro ser
enfrentados.
A gesto das condicionalidades estratgica para identificao das
famlias que requerem acompanhamento mais prximo por outras
polticas para agir sobre dimenses determinantes das vulnerabilidades
que ultrapassam a insuficincia de renda.
Para que o acompanhamento ocorra em cada Municpio necessria
a conexo entre a identificao de que a criana ou o adolescente est
ausente da escola, ou no tem a frequncia mnima, e o trabalho
socioassistencial que aprofundar o diagnstico das situaes vividas
pela famlia e a encaminhar para intervenes sociais especficas a cargo
das equipes da poltica de assistncia social.
O reconhecimento da assistncia social como poltica pblica no Brasil
ocorreu em 1988 e somente a partir de meados da dcada seguinte teve
efetivamente incio a estruturao de elementos fundamentais do setor
tais como normas, programas, procedimentos administrativos,
metodologias de ao, formao de equipes de trabalho e implantao
de unidades de referncia13.
A gesto nacional da assistncia social atribuio da Secretaria
Nacional da Assistncia Social, SNAS, pertencente ao MDS. dessa
secretaria que emanam as orientaes principais para o trabalho social
nos programas nacionais e tambm na atuao do setor junto ao PBF.
Figura 5 A responsabilidade pelo acompanhamento das famlias na
estrutura do MDS

At 2008 era previsto que o cancelamento do benefcio do PBF


poderia ocorrer aps quatro descumprimentos consecutivos em um
prazo total de 18 meses. Ou seja, seria necessrio o aluno estar fora da
escola ao longo de todo um ano para ocorrer o cancelamento da
transferncia de renda.
A partir de setembro de 2008 o perodo foi reduzido para 6 meses. De
acordo com a Portaria n 321, que regulamenta a gesto de
condicionalidades, a famlia poder receber desde uma notificao de
advertncia at uma notificao de cancelamento do beneficio, conforme
o nmero de descumprimentos registrados no seu histrico. A aplicao

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de efeitos gradativos sobre o benefcio financeiro permite identificar os


motivos do descumprimento da frequncia escola e direcionar a famlia
a aes sociais especficas, que possam ajudar a reverter a situao e
enfrentar as condies de vulnerabilidade. Busca-se assegurar a renda
de uma famlia em situao de vulnerabilidade e risco social quando ela
estiver em acompanhamento pela rea de assistncia social.
No primeiro bimestre de 2013, aproximadamente 400 mil alunos,
entre os 15 milhes de alunos do Bolsa Famlia monitorados, no
cumpriram a assiduidade escolar exigida pelo programa. Uma parcela
desse total poderia ter o benefcio suspenso ou cancelado.
A reduo do prazo para que haja repercusses sobre o recebimento
do benefcio monetrio caso a famlia no cumpra as contrapartidas
exigidas pelo programa significou maiores exigncias s equipes da
assistncia social. Estas so chamadas a procurar as famlias, fazer visitas,
diagnosticar os motivos que levam infrequncia escolar e estruturar,
em conjunto com outros atores das polticas pblicas, o apoio aos alunos
e suas famlias.
Diante das expectativas com relao ao papel do trabalho social, os
tcnicos e gestores da rea expressam suas preocupaes. o que
assinala Laura, assessora tcnica do Departamento de Proteo Social
Bsica, da Snas no MDS:
a assistncia social no tem resposta para todos os
problemas. As situaes de vulnerabilidade muitas vezes so
complexas. No adianta apenas a educao repassar o problema
s equipes de trabalho social.
a discusso sobre acompanhamento familiar est
comeando na Snas. Est em construo a articulao entre as
aes da proteo social bsica e a transferncia de renda.
Apesar da proximidade entre as equipes do Bolsa Famlia e da
assistncia social - por estarem inseridas na mesma rea de poltica
setorial e por suas aes estarem dirigidas ao mesmo pblico no existe
uma articulao imediata entre elas em nenhum dos nveis de governo.
Em grande parte do Pas as aes de cadastramento das famlias no
Cadnico so realizadas no Cras pelas equipes do trabalho social.
Contudo, frequente que a gesto local dos programas da assistncia
social e a do Bolsa Famlia seja feita em estruturas administrativas
separadas e sem adequada cooperao entre elas.
Alm de alimentar os sistemas de informao desenvolvidos pela
Senarc, em cada centro de referncia no Municpio os tcnicos de Cras e
Creas alimentam o sistema prprio da assistncia social, de Registro
Mensal de Atendimentos (RMA), que entrou em funcionamento em 2012
e acompanha o processo das unidades.

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Essa situao vista com preocupao por Fernando, um dos tcnicos


do MDS:
O RMA e o Sicon so sistemas paralelos. O pessoal do Cras
tem de registrar a mesma coisa duas vezes. Eles percebem l
na ponta que falta algum entendimento comum entre ns aqui
no ministrio.
Foi elaborado pelo MDS, em 2009, o Protocolo de Gesto Integrada
de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda, com o objetivo de
integrao entre os servios, benefcios e programas de transferncias
de renda do Governo Federal, todos eles componentes da Poltica
Nacional de Assistncia Social. Nele esto descritos procedimentos para
o acompanhamento familiar dos beneficirios pelo governo local atravs
das unidades de Cras e Creas.
No Governo Federal, uma forma adotada para a interlocuo entre as
reas so os grupos de trabalho tcnico sobre temas especficos.
Conforme esclarece a assessora tcnica Laura, do MDS:
um grupo de trabalho uma das formas concretas de
intersetorialidade. Colocar-se juntos para pensar o tema;
estabelecer agendas conjuntas; um setor conhecer o outro.
No fcil conhecer o papel da outra poltica e aprendermos a
pensar os temas e problemas a partir do lugar do outro. Exige
uma abertura para compreender. Tambm h aprendizado e
um trabalho de cada equipe com ela mesma.
Um exemplo desse tipo de colaborao o grupo tcnico com o
programa Educao Integral, criado em 2013 com a iniciativa do Decon. O
diretor do departamento, Jos Eduardo, esclarece a importncia desse
grupo:
J que a educao sozinha no resolve seus prprios
problemas, fundamental construir arranjos intersetoriais.
H 3,5 milhes de crianas e adolescentes fora da escola. A
educao precisa da assistncia social e da sade. E vice-versa.
A integrao entre os setores necessria. Porm isso no
acontece de forma voluntarista. No ocorre de modo
automtico s porque existe a normativa, aparece nos
decretos, portarias e protocolos mtuos. Constri-se a
integrao com mtodo, planejamento, estratgia, qualidade
tcnica e capacidade de saber quais so as culturas
organizacionais (...). importante abrir-se para o outro,
escutar, negociar, saber que est lidando com outra cultura
organizacional. Mesmo que seja o ministrio que est aqui,
no prdio ao lado, h diferenas. preciso fazer o movimento
para entender.

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5. Coordenao e intersetorialidade
5.1- Viso compartilhada
No desenvolvimento da articulao entre os setores de poltica pblica
em torno da gesto das contrapartidas das famlias, foram estabelecidas
normativas conjuntas e mecanismos institucionais de colaborao.
Ademais, foram definidos procedimentos operativos e adotados
incentivos, como o IGD, que, desenvolvido no nvel macrogerencial,
orienta o trabalho coordenado que se espera existir no nvel de
implementao local em cada Municpio.
A relevncia da condicionalidade de educao para a superao da
pobreza e a igualdade de oportunidades foi construda e difundida por
meio das contribuies dos atores que participam do programa. Para
Jos Eduardo:
sempre necessrio trabalhar dentro de cada uma das
organizaes/ministrios uma perspectiva estratgica e poltica
para que a gesto de condicionalidade de educao no fique
restrita coleta de informao. Trabalhar as informaes para
pautar o tema da desigualdade educacional dentro do MEC e
do MDS. Buscamos criar uma plataforma de educao e
desigualdade, alertar para a relevncia do trabalho intersetorial
para enfrentar essas desigualdades.
O trabalho para gerar viso estratgica comum no nvel
macroinstitucional ganha sentido tambm se essa convergncia ocorre
entre os atores envolvidos na execuo das polticas no mbito local e
caso sejam contornadas as diferenas na forma como os agentes das reas
de educao e de assistncia social percebem a baixa frequncia escolar.
Na histria do PBF ocorreram diferenas nos motivos aceitos por cada
rea para justificar o no cumprimento de frequncia escolar. Ademais,
no incomum que, frente situao de baixa frequncia escolar, cada
rea considere que o problema deveria ser resolvido pela outra rea.
5.2- Na ausncia de uma coordenao central
Apesar do estreitamento das relaes de carter cooperativo entre a
Senarc/MDS e as reas responsveis pelo acompanhamento na educao,
os profissionais mais diretamente envolvidos na gesto das
condicionalidades observaram que existia uma lacuna, do ponto de
vista institucional, de uma coordenao central, voltada para promover
a articulao e maior integrao das reas sociais na esfera federal
(Curralero et al. 2010: 160).
Na mesma perspectiva, o diretor do Decon na Senarc observa em 2013:
Seria necessrio que um nvel hierrquico, como a Casa
Civil, o Ministrio de Planejamento como instncia de

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coordenao intersetorial, fizesse os ministrios conversarem,


criasse uma sistemtica dentro do governo (com relao ao
tema das condicionalidades e da articulao intersetorial).
Como isso no existe, realizamos nossas iniciativas com nossa
prpria motivao e viso.
Na ausncia de induo da cooperao ou de acompanhamento
sistemtico de parte do ncleo central do Governo Federal, aponta o
diretor que se construiu na gesto de condicionalidades uma relao
bilateral entre MDS e MEC:
Como a coordenao que se estabelece no existe dentro
de uma estratgia geral liderada ou impulsionada por rgo do
governo que estaria em posio vertical em relao ao MDS e
ao MEC, a nossa construo acaba dependendo muito da nossa
capacidade de negociarmos bem com as vrias reas do outro
ministrio. O que deveria estar envolvido no s o
acompanhamento de condicionalidades, mas a construo de
uma poltica e programas em prol desses pblicos.
5.3- Os instrumentos, as instncias e os espaos de coordenao
Do ponto de vista normativo, existem leis e decretos que
estabeleceram os marcos principais do Bolsa Famlia. Foram formalizados
acordos e protocolos, e editadas portarias interministeriais e ministeriais
estabelecendo atribuies e competncias no programa de cada um dos
ministrios, de Estados e Municpios.
O Sistema Integrado de Acompanhamento de Condicionalidades,
formado por diversos sistemas informacionais do MEC e do MDS foi
possvel a partir de vrias iniciativas de cada ministrio e das discusses
entre as equipes para modelar e aperfeioar constantemente o registro
de informaes sobre a frequncia escolar e a anlise dos dados.
Os componentes normativos e de operacionalizao do programa
so objeto de aes de capacitao das equipes que atuam em cada um
dos nveis governamentais. Realizam-se periodicamente, em todos os
Estados brasileiros, oficinas e cursos de capacitao que contam com a
participao de representantes dos responsveis pelas condicionalidades
no MDS e no MEC. H tambm seminrios regionais intersetoriais,
promovidos em conjunto pelos dois ministrios como espaos de dilogo.
Alm disto, representantes de um ministrio expem, com regularidade,
em seminrios organizados pelo ministrio parceiro.
Os grupos de trabalho tcnico em torno a questes especficas, j
mencionados, constituem oportunidades de intercmbio e pactuao
entre MEC e MDS, bem como destes com outras reas de poltica pblica
que no tenham uma responsabilidade direta no PBF.

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Por iniciativa das equipes envolvidas na gesto do Bolsa Famlia,


constituiu-se em 2006 um frum intergovernamental e intersetorial das
condicionalidades do programa. Inicialmente era uma instncia informal,
um espao de negociao e construo de consensos sobre os
encaminhamentos de temas mais relevantes e emergentes relacionados
gesto das condicionalidades de educao e sade e do
acompanhamento das famlias. Em 2009 o frum foi institucionalizado
por meio de Portaria Interministerial MDS-MEC-MS, que definiu como
participantes os titulares de vrios rgos e entidades14.
Um dos funcionrios do Governo Federal que participou em mais de
uma edio do frum informa a respeito da periodicidade e do seu
funcionamento:
O frum uma reunio de trabalho. Nela as pessoas dos
ministrios so colocadas juntas para debater e analisar os
temas relacionados com as questes das condicionalidades.
Ocorre uma ou duas vezes ao ano. (...) As relaes de trabalho
efetivo entre o MDS e o MEC, os dois rgos do Governo Federal
que devem responder pelo acompanhamento da frequncia
escolar dos beneficirios do Bolsa Famlia, ocorrem a partir das
demandas. Acontecem reunies para atender e responder, tratar
e encaminhar os componentes da gesto de condicionalidades.
Nessas reunies so tratados a operao, os procedimentos e
encaminhamentos, o que normal de uma poltica pblica, a
rotina do dia a dia e o acompanhamento de resultados.
Foi estimulada a criao no mbito local de comits gestores
intersetoriais do Bolsa Famlia nos Municpios, que propiciariam a
realizao de reunies peridicas entre as reas, planejamento conjunto
de aes como visitas domiciliares, aes de capacitao das redes de
polticas pblicas em relao ao programa. No h, contudo, registro
sistemtico da existncia de comits nos Municpios que permita
conhecer quantos so e como funcionam. A realidade em muitos
Municpios de escasso avano na intersetorialidade e dificuldades para
romper a compartimentalizao das estruturas administrativas e das
lgicas organizacionais prprias de cada setor.
5.4- As redes, as pessoas e as organizaes
Alm das instncias formais, h espaos informais de interlocuo
entre as equipes ministeriais, onde contam muito as relaes
interpessoais e o fato de haver tcnicos e coordenadores com trajetria
pessoal de atuao tanto no MEC quanto no MDS. O assessor tcnico
Fernando opina que as caractersticas pessoais dos interlocutores e as
histrias profissionais individuais influenciam a construo e a
manuteno dos processos de coordenao intersetorial:

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as relaes bilaterais ficam muito dependentes das


pessoas. D certo porque h profissionais que circulam por esta
rede. H cumplicidade entre eles.
As caractersticas dos atores podem representar oportunidades, como
indicado pelos entrevistados, e tambm riscos para a coordenao
intersetorial. O risco de depender de relaes pessoais no criar
capacidades de trabalho nas organizaes e estilos de ao que estejam
menos associados ao perfil de quem ocupa o cargo em cada momento. A
rotatividade de tcnicos nas equipes, comum tanto no MEC quanto na
Senarc e na Snas, no MDS, representa ameaa consolidao do que foi
construdo. Ocorre rotatividade com as mudanas de governos e tambm
devido instabilidade de contratao de parte dos profissionais, bem
como a contratao de consultores para suprir o reduzido tamanho das
equipes.
Vejamos o que dizem sobre isso os gestores responsveis pelo
acompanhamento das condicionalidades no MEC e no MDS, Manuela e
Jos Eduardo:
a institucionalizao dos processos uma dificuldade. A
rotatividade (de pessoal) grande no ministrio. Se no h
servidor efetivo, acaba tendo muitos consultores. Eles ajudam
muito, mas, quando se vo, parte do processo se perde, no
fica registro.
para a consolidao do alcanado, a carreira de gestor
federal fundamental, porque cria permanncia na gesto
pblica. um ncleo de pessoas que permanece quando h
mudanas nos governos. Mantm a memria, os registros. Pode
aprofundar o legado, construir em cima do que j existia. Com
rotatividade, o trabalho pode se perder.
5.5- Habilidades pessoais e requisitos institucionais
A respeito de habilidades para trabalhar de modo coordenado na
gesto de condicionalidade, o diretor do Decon aponta alguns requisitos:
O Departamento de Condicionalidades essencialmente
relacional, ele no existe per se. A gesto uma operao de
natureza sensvel. Ter protagonismo sem atropelar o outro,
estar sempre analisando os atores. No podemos querer dar o
tom de que estamos comandando. Existe uma tenso e busca
de equilbrio entre ser proativo e no impor, evitar a relao
verticalizada.
Segundo o diretor Jos Eduardo, a gesto de condicionalidades
requer, alm de capacidade tcnica, habilidades relacionais de
negociao e motivao:

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O MDS tem uma posio delicada junto aos ministrios da


Educao e da Sade. uma relao bilateral, mas de certo
modo quase vertical, porque ele o gestor do Bolsa Famlia,
precisa fazer com que acontea e tenha resultados (...).
Trabalhar de modo coordenado exige sensibilidade do gestor,
saber negociar, saber a hora de dar palco para o outro
ministrio; ter comportamento proativo, mas com muito
cuidado para trazer o parceiro; no ser autoritrio ou arrogante.
Ser protagonista e, ao mesmo tempo, trazer o MEC junto, que
eles estejam nos acompanhando, que o ministrio seja de fato
parceiro, que no se sintam alijados.
Existe inteno do setor responsvel pela gesto das
condicionalidades de influenciar, posicionar o tema da frequncia escolar
como estratgico para o enfrentamento das desigualdades educacionais.
Contudo, o mandato de deciso e conduo da poltica educacional cabe
ao MEC, o qual possui sua prpria dinmica para priorizao dos
componentes da poltica.
H constrangimentos polticos no relacionamento entre ministrios
e entre os nveis de governo que precisam ser considerados. A natureza
sensvel da gesto, assinalada no depoimento do diretor do Decon,
est relacionada tambm ao fato de o programa ser considerado
politicamente estratgico para o governo e, desde sua criao, ter
constante exposio na sociedade e na mdia.
5.6- Articulao intersetorial para alm do Bolsa Famlia
Quase dez anos aps a criao do programa, o trabalho coordenado
no acompanhamento da frequncia escolar dos beneficirios do Bolsa
Famlia e a gesto de condicionalidade avana para outra etapa com o
surgimento de iniciativas de integrao do pblico do PBF em programas
da Educao. o que aponta Jos Eduardo:
Hoje temos relao com o MEC em vrias frentes de
trabalho. Nossa presena est muito forte l. No s com o
setor que acompanha as condicionalidades de frequncia
escolar. Estamos buscando inovar, com construo de poltica e
programas em prol do pblico beneficirio do Bolsa Famlia.
A parceria mais destacada com o Programa Mais Educao, de
educao integral, um programa de ampliao do tempo e qualidade na
permanncia das crianas, adolescentes e jovens matriculados nas
escolas pblicas15.
Foi realizado um trabalho em conjunto do Decon/MDS com a
Secretaria de Educao Bsica/MEC para que fosse dada prioridade,
dentro desse programa de educao integral, s escolas pblicas onde

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mais de 50% dos alunos so de famlias que recebem a transferncia de


renda condicionada. Em 2012, do universo de 77 mil escolas onde h
maioria de alunos que so beneficirios do Bolsa Famlia, 32 mil foram
priorizadas no programa do MEC. So escolas que concentram grande
nmero de estudantes em situaes de vulnerabilidade social16.
5.7- Nenhuma gesto intersetorial ocorre se no houver muito suor e
inspirao
A experincia de trabalho coordenado entre MDS e MEC no
acompanhamento da frequncia escolar dos beneficirios do Bolsa
Famlia trouxe lies e aprendizado para ambos os ministrios.
Um aprendizado que a regulamentao e as normativas so
necessrias, porm insuficientes para que haja coordenao. Para que
elas saiam do papel e se tornem realidade, preciso suor e inspirao,
conforme as palavras do diretor de condicionalidades do MDS. Para ele,
parceria e coordenao se constroem com mtodo, planejamento,
estratgias e capacidade tcnica. Na sua viso foram estes os fatores
que contriburam para o amadurecimento das relaes bilaterais entre
os ministrios:
No (aspecto) tcnico da gesto de condicionalidades:
estabelecer foco de atuao; ter dados, sistemas,
monitoramento, intercmbio de informao, capacitao;
estudos e anlises, informe, uma srie de coisas e procedimentos
para consolidar as condicionalidades. (...) No (aspecto) poltico:
estratgicas que abram parcerias com polticas e programas para
o pblico da transferncia de renda. Aprender a cultura da outra
organizao e da outra rea de poltica para criar uma relao
poltica com eles. A Educao, a Sade, por exemplo, como
qualquer rea, tm caractersticas institucionais prprias, uma
maneira prpria de atuar, uma lgica setorial. E tambm h uma
lgica de cada organizao. Ns nos perguntvamos: que cultura
essa?. Tivemos de aprender; demorou um pouco. (...) No
poltico tambm preciso conhecer o cenrio do jogo que est
ocorrendo, para saber se pode avanar. s vezes tambm
necessrio recuar. Ou esperar.
6. Aps a reunio na escola Tiradentes
Aps conhecer o que o Programa Bolsa Famlia e as relaes
federativas e intersetoriais necessrias para sua execuo, hora de
saber como foi, na escola Tiradentes, a reunio entre o diretor Antnio
e a assistente social Teresa.
Ao retornar ao Cras, Teresa relatou equipe como foi a reunio na
escola, os entendimentos e encaminhamentos para o caso do aluno Pedro:

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Ficou acertado que ser suspenso temporariamente o


cancelamento do benefcio da Bolsa Famlia. Para o
acompanhamento, vamos chamar a famlia para participar do
PAIF e convidar o Pedro a participar das atividades da proteo
bsica para que ele tenha oportunidade de mudar de
comportamento. A escola manter a nossa equipe informada
sobre a situao de frequncia do aluno.
A assistente social relatou que na reunio na escola participou
tambm uma professora que havia tido contato com outros tcnicos do
Cras em uma oficina de capacitao promovida pelos gestores do
programa na prefeitura. Esse tipo de encontro serve para que as pessoas
que atuam junto a crianas, jovens e famlias beneficiadas pelo programa
se conheam, compartilhem experincias, informem-se sobre as normas
a serem aplicadas e as diretrizes governamentais. O diretor tambm j
havia participado de uma oficina, realizada na Secretaria Estadual de
Educao, na qual havia tanto coordenadores e tcnicos do MEC quanto
do MDS.
Teresa continuou:
Foi muito bom porque na reunio falamos sobre as
orientaes do Bolsa Famlia que as equipes da educao e da
assistncia social recebem dos ministrios e das secretarias do
Estado e do governo municipal. Como vocs sabem, sempre
esto nos informando das portarias e publicaes oficiais sobre
a frequncia escolar e a necessidade de acompanhamento das
famlias. Conversamos sobre isso e o Antnio, diretor da escola,
entendeu melhor a tabela de motivos justificveis da ausncia
s aulas. Ele concordou que poderia aceitar a justificativa
apresentada pela me do Pedro.
Aps concluir o relato equipe do Cras e completar os registros sobre
o caso que ela havia se comprometido a realizar, Teresa terminou sua
jornada de trabalho. Sentia-se satisfeita com o dilogo e o entendimento
que tinha conseguido na escola e como isso foi acolhido pelos seus
colegas de trabalho. Afinal, pensou, apesar de as exigncias do Bolsa
Famlia darem tanto trabalho e muitas vezes provocarem tenses e
conflitos, elas tm ajudado a manter crianas e adolescentes pobres na
escola. Em tantos anos atuando como assistente social na cidade, ela
conheceu muitas crianas que seriam candidatas a abandonarem a
escola, mas que hoje, j adolescentes, esto cursando o ensino mdio e
fazendo projetos para o futuro. Ela conheceu tambm famlias com
adolescentes como Pedro, com problemas de comportamento na escola
e at envolvimento com furtos, que precisavam receber apoio tanto da
escola quanto de outros agentes de polticas pblicas para tentar reverter
essa situao.

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Notas

32

O caso foi elaborado por Cristina Almeida Cunha Filgueiras para a


Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) em parceria com
Eurosocial (Programa Regional para a Coeso Social na Amrica Latina).
A autora agradece a colaborao das pessoas que contriburam para
a elaborao do trabalho seja pela concesso de entrevistas seja
pelos comentrios ao documento: Bruna DAvila Andrade, Carla Bronzo,
Daniel Ximenes, Elizabete Ferrarezzi, Florentino Chaves Neto, Luiz
Henrique DAndrea, Marizaura Cames, Pedro Palotti, Simone Medeiros,
Soraya Brando e Valria Porto.

considerada pelo programa como sendo extremamente pobre a famlia


com renda per capita mensal abaixo de R$ 70.

Lei n 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e Decreto n 5.209 de 17 de setembro


de 2004.

De acordo com o Censo populacional, no ano 2000 o Brasil tinha 170


milhes de habitantes, sendo que 22,9 milhes eram considerados
extremamente pobres (13,5%). O censo populacional de 2010
identificou que o Pas alcanara 190,7 milhes de habitantes, dos
quais 16,2 milhes eram extremamente pobres, o que representava
8,5% da populao brasileira.

Os nomes mencionados no caso so fictcios.

O Anexo 2 contm grfico com dados da evoluo do acompanhamento


da frequncia escolar.

Nota Tcnica n.34. SENARC/MDS e SECADI/MEC. Braslia, 31 de janeiro de


2013.

A figura do Anexo 3 mostra as etapas do processo de acompanhamento


das condicionalidades.

Os termos coordenao, articulao e parceria so utilizados


indistintamente neste documento, referindo-se ao trabalho conjunto
realizado pelo MEC e pelo MDS no Bolsa Famlia. Optamos por no
privilegiar um dos termos porque no material consultado, proveniente
destes rgos pblicos, estas palavras parecem ser utilizadas
indistintamente.

10

As atribuies dos governos municipais e estaduais no Bolsa Famlia


esto mencionadas no Anexo 1.

11

A Tabela de Motivos de 2013 para o registro da baixa frequncia


distingue entre motivos justificveis, que no geram o risco de perda
do beneficio pela famlia, e no justificveis, que podem levar perda
do benefcio pela famlia. Exemplos de motivos justificveis:
tratamento de doena e de ateno sade do aluno (comprovada
pela escola); fatos que impedem o deslocamento/acesso do aluno
escola (ex. enchente); doena na famlia/bito na famlia/bito do
aluno. Exemplos de motivos no justificveis: gravidez; necessidade
de cuidar de irmos menores; negligncia de pais ou responsveis;
trabalho infantil; explorao/abuso sexual; violncia domstica.

12

A Secadi em articulao com os sistemas de ensino implementa


polticas educacionais nas reas de alfabetizao e educao de
jovens e adultos, educao ambiental, educao em direitos humanos,
educao especial, do campo, escolar indgena, quilombola e
educao para as relaes tnico-raciais. Seu objetivo contribuir
para o desenvolvimento inclusivo dos sistemas de ensino, voltado
valorizao das diferenas e da diversidade, promoo da educao
inclusiva, dos direitos humanos e da sustentabilidade socioambiental
visando a efetivao de polticas pblicas transversais e intersetoriais
(http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com
content&view=
article&id=290&Itemid=816 (15/8/2013).

13

Em 2005, foi criado o Sistema nico de Assistncia Social, SUAS, que


hoje est presente na maior parte dos Municpios brasileiros atravs
de dois tipos de unidades principais. O primeiro o Centro de

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Referncia da Assistncia Social (Cras), onde se desenvolve o Servio


de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF), cujas aes tm
por finalidade fortalecer a proteo das famlias, prevenindo a ruptura
de laos, promovendo o acesso e usufruto de direitos e contribuindo
para a melhoria da qualidade de vida, projetos de vida e transformar
suas relaes, sejam elas familiares ou comunitrias. O segundo tipo
o Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas)
onde se realiza o Servio de Proteo e Atendimento Especializado a
Famlias e Indivduos (PAEFI). A rede pblica de equipamentos de
proteo social alcanou em 2011 o total de 7.475 unidades de Cras e
2.109 unidades de Creas.
14

rgos e entidades do Frum Intergovernamental e Intersetorial:


Senarc/MDS; Snas/MDS; Secad/MEC; Secretaria de Ateno Sade/
Ministrio da Sade; Conselho de Secretrios Estaduais de Educao;
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade; Frum Nacional
de Secretrios Estaduais de Assistncia Social; Colegiado Nacional
de Gestores Municipais de Assistncia Social; Unio Nacional de
Dirigentes Municipais de Educao e Conselho Nacional de Secretrios
Municipais de Sade.

15

Na jornada ampliada so consideradas as disciplinas bsicas e apoios


pedaggicos aliados a msica, esporte, cultura, artes, mdia, cincias
aplicadas, direitos humanos, entre outros.

16

Nota Tcnica Conjunta n. 184. DECON/SENARC/MDS e DICEI/SEB/MEC.

17

Para a elaborao do caso foram tambm utilizadas informaes


colhidas atravs de entrevistas com tcnicos e gestores do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome e do Ministrio da
Educao, realizadas em agosto de 2013.

Referncias bibliogrficas17
BRASIL. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Continuada,
Alfabetizao, Diversidade e Incluso. Portal http://portal.mec.gov.br
(acesso em 15/8/2013)
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania. Guia para o
Acompanhamento das Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.
2008.
_______ . Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Resoluo CIT, n 07 de 10 de setembro de 2009. Cria o Protocolo de
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no
mbito do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao; Secretaria Nacional de
Assistncia Social. Censo SUAS 2011: Cras, Creas, Centros Pop, Gesto
Municipal, Gesto Estadual, Conselhos Municipais, Conselhos Estaduais
e Rede Privada. Braslia, DF: MDS. 2013.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Senarc. Relatrio de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia. 1.
semestre de 2010. Braslia, 2010.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Manual de gesto de benefcios. Volume 1. Braslia, novembro de 2010.

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33

_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.


Senarc. Caderno do IGD-M. Informativo sobre o ndice de Gesto
Descentralizada Municipal do Programa Bolsa Famlia. Braslia, DF, 2011.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Senarc. Resultados da frequncia escolar. Primeiro bimestre de 2013.
Bolsa Famlia Informa n.366, 29 de maio de 2013.
_______. DECON/SENARC/MDS e DICEI/SEB/MEC. Nota Tcnica
Conjunta n. 184. Apresenta informaes sobre o Programa Bolsa Famlia
e Programa Mais Educao referentes ao resultado das adeses das
escolas em 2013. Braslia, 15 de julho de 2013.
_______. SENARC/MDS e SECADI/MEC. Nota Tcnica n.34. Braslia, 31
de janeiro de 2013. Assunto: O Programa Bolsa Famlia e a
condicionalidade de educao. Resultados de rendimento e movimento
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CURRALERO, Cludia B. et al. As condicionalidades do Programa Bolsa
Famlia. In: CASTRO, Jorge Abraho de e MODESTO, Lcia (orgs.). Bolsa
Famlia 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010. Volume 1.
LCIO, Elaine Cristina. A trajetria dos programas de transferncia de
renda no Brasil: o impacto da varivel federativa. Revista do Servio
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The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Familia Program: Implementing
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MESQUITA, Camille Sahb. Contradies do processo de
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Famlia 2003-2006. Revista do Servio Pblico. Braslia 57 (4): 465-487
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SECRETARIA NACIONAL DE RENDA DA CIDADANIA. Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Gesto de Condicionalidades
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Aes premiadas no 15. Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal.
Braslia: ENAP, 2010, p. 59-80.
SOARES, Sergei e STYRO, Natlia. O Programa Bolsa Famlia: desenho
institucional e possibilidades futuras. In: Castro, Jorge Abraho de e
Modesto, Lcia (orgs.). Bolsa Famlia 2003-2010: avanos e desafios.
Volume 1. Braslia: Ipea, 2010.
XIMENES, Daniel de Aquino e AGATTE, Juliana Picoli. A gesto das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia: uma experincia
intersetorial e federativa. Incluso Social, Braslia, v. 5 n. 1, p.11-19, jul./
dez. 2011.

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Legislao
Decreto n. 5.209, de 17 de setembro de 20044. Regulamenta o
programa Bolsa Famlia.
Lei n. 10.836, de 09 de janeiro de 2004. Institui o Programa Bolsa Famlia
e d outras providncias.
Portaria Interministerial MEC/MDS n. 3.789, de 17 de novembro de
2004. Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o
monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades
das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia e dos programas
remanescentes.
Portaria Interministerial MEC/ MDS n. 3.789, de 17 de novembro de
2004. Dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o
monitoramento das aes de educao relativas s condicionalidades
das famlias beneficirias do programa Bolsa Famlia.
Portaria GM/MDS n. 246, de 20 de maio de 2005. Regulamenta a
adeso dos Municpios ao Programa Bolsa Famlia, aprova os instrumentos
necessrios formalizao da adeso dos Municpios ao Programa Bolsa
Famlia, designao dos gestores municipais do programa e informao
sobre sua instncia local de controle social, e define o procedimento de
adeso dos entes locais ao referido programa.
Portaria GM n. 321, de 27 de setembro de 2008. Regulamenta a gesto
de condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.
Portaria n. 321, de 29 de setembro de 2008. Regulamenta a gesto das
condicionalidades do Programa Bolsa Famlia, revoga a Portaria GM/MDS
n. 551, de 9 de novembro de 2005, e d outras providncias.
Portaria Interministerial n. 2, de 16 de setembro de 2009. Institui o
Frum Intergovernamental e Intersetorial de Gesto de
Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia.

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Anexo 1

Governo estadual

Instituir Coordenao Estadual do PBF, com correspondente


informao Senarc sobre sua composio;

Desenvolvimento de atividades de capacitao que subsidiem o


trabalho dos Municpios no processo de cadastramento e de atualizao
cadastral da base de dados do Cadnico, em atendimento ao disposto
na Portaria GM/MDS n. 360, de 2005, e eventuais atos normativos
expedidos pelo ministrio relacionados ao assunto;

Desenvolvimento de atividades de apoio tcnico e logstico aos


Municpios, segundo a demanda e a capacidade tcnica e de gesto dos
mesmos;

Disponibilizar aos Municpios, quando necessrio, infraestrutura


de logstica para digitao e transmisso dos dados ao Cadnico;

Implementao de estratgia de apoio ao acesso de suas


populaes pobre e extremamente pobre a documentos de identificao;

Formatao de estratgia para apoio incluso no Cadnico de


populaes tradicionais e especficas, em especial de comunidades
indgenas e remanescentes de quilombos; utilizao do banco de dados
do Cadnico, exclusivamente, para a realizao de atividades previstas
no termo de adeso ou para consultas e estudos concernentes aos
programas de transferncia de renda.
Governo municipal

Identificao e inscrio no Cadnico das famlias em situao de


pobreza e extrema pobreza;

Atualizao das informaes do Cadnico, apuradas por meio do


percentual de cadastros vlidos e do percentual de domiclios atualizados
nos ltimos dois anos;

Gesto dos benefcios do PBF e programas remanescentes;


Garantia do acesso dos beneficirios do PBF aos servios de
educao e sade, em articulao com os Governos Federal e Estadual;

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Acompanhamento do cumprimento das condicionalidades;


Acompanhamento das famlias beneficirias, em especial atuando
nos casos de maior vulnerabilidade social;

Estabelecimento de parcerias com rgos e instituies


municipais, estaduais e federais, governamentais e no-governamentais,
para a oferta de programas complementares aos beneficirios do
Programa Bolsa Famlia;
Apurao e/ou o encaminhamento de denncias s instncias
cabveis.

Gestor Municipal do programa


O Gestor Municipal o responsvel pela coordenao das atividades
do Cadastro nico e da gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF). Ele deve
ser designado formalmente pelo prefeito. Suas atribuies so:

Assumir a interlocuo entre a prefeitura, o MDS e o Estado para a


implementao do Bolsa Famlia e do Cadnico. Por isso, o gestor deve
ter poder de deciso, de mobilizao de outras instituies e de
articulao entre as reas envolvidas na operao do programa;

Coordenar a relao entre as secretarias de assistncia social,


educao e sade para o acompanhamento dos beneficirios do Bolsa
Famlia e a verificao das condicionalidades;

Coordenar a execuo dos recursos transferidos pelo Governo


Federal para o PBF nos Municpios. Esses recursos esto sendo
transferidos do Fundo Nacional de Assistncia Social aos fundos de
assistncia municipal. Assim, o Gestor Municipal do Bolsa Famlia ser o
responsvel pela aplicao dos recursos financeiros do programa - poder
decidir se o recurso ser investido na contratao de pessoal, na
capacitao da equipe, na compra de materiais que ajudem no trabalho
de manuteno dos dados dos beneficirios locais, entre outros;

Assumir a interlocuo, em nome do Municpio, com os membros


da instncia de controle social do Municpio, garantindo a eles o
acompanhamento e a fiscalizao das aes do programa na comunidade;

Coordenar a interlocuo com outras secretarias e rgos


vinculados ao prprio governo municipal, ao estado e ao Governo Federal
e, ainda, com entidades no governamentais, com o objetivo de facilitar
a implementao de programas complementares para as famlias
beneficirias do Bolsa Famlia.
Fonte:http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/
bolsa-familia/bolsa-familia/gestor/bolsa-familia-institucional

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Anexo 2

Evoluo do Acompanhamento da Frequncia Escolar (6 a 17 anos): 2008


a 2012, Brasil

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Anexo 3

Processo de acompanhamento das condicionalidades do Bolsa Famlia

Extrado de: Senarc. A importncia da gesto das condicionalidades para o


Programa Bolsa Famlia. http://www.assistenciasocial.al.gov.br/sala-deimprensa/arquivos/apresentacoes/programacao-do-iii-seminario-estadual-dafrequencia-escolar-dos-beneficiarios-do-programa-bolsa-familia-1/Apresentao%20Macei-%20maio%20de%202011.pdf (acesso em 15/08/2013)

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Glossrio de Siglas

Cadnico Cadastro nico para Programas Sociais


Cras - Centro de Referncia de Assistncia Social
Creas - Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
Decon Departamento de Condicionalidades
IGD - ndice de Gesto Descentralizada
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC- Ministrio da Educao
PBF - Programa Bolsa Famlia
RMA - Registro Mensal de Atendimentos
Secad - Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
Secadi - Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade
e Insero
Senarc Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
Sicon Sistema de Condicionalidades
SNAS - Secretaria Nacional de Assistncia Social
SUAS - Sistema nico de Assistncia Social

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