Uma

dcada
para Portugal

Relatrio















Abril, 2015


GRUPO DE TRABALHO

Uma dcada para Portugal

Relatrio

Abril, 2015






O aumento do potencial de crescimento da economia requer que as instituies pblicas promovam a
facilitao do investimento p rivado e a internacionalizao das empresas portuguesas e que deem o seu
contributo, no combate pobreza e excluso, no reforo das qualificaes, da capacidade cientfica e
tecnolgica, e na promoo de uma melhor utilizao dos recursos e funcionamento dos mercados. O
desempenho econmico do pas deve beneficiar da dignificao e requalificao da presena
internacional portuguesa quer no espao institucional europeu quer junto de pases terceiros,
defendendo ativamente os interesses nacionais e a agenda de reforo da construo europeia.

O crescimento da economia portuguesa no mdio-prazo depende da adoo de um conjunto de medidas
de poltica econmica que reforcem a credibilidade do Estado, concentrando-o nas suas funes
exclusivas (funes soberanas, regulao, salvaguarda de interesses estratgicos nacionais e prestao
de servios pblicos) e reponham a sua credibilidade quando parte do contrato social. As medidas
propostas procuram garantir o respeito pelos direitos fundamentais dos cidados luz da Constituio e
dos princpios consagrados numa democracia europeia (acesso sade, educao, assistncia na
infncia, velhice e desemprego). A atuao do Estado deve respeitar e estimular a iniciativa privada,
limitada pelas regras da concorrncia, respeito pelos direitos dos trabalhadores, sade e ambiente.

Equipa do grupo de trabalho:

Mrio Centeno (coordenador)
Fernando Rocha Andrade
Srgio vila
Manuel Caldeira Cabral
Vtor Escria
Elisa Ferreira
Joo Galamba
Joo Leo
Joo Nuno Mendes
Francisca Guedes de Oliveira
Paulo Trigo Pereira
Jos Antnio Vieira da Silva

O trabalho contou com a assistncia tcnica de:
Cludia Joaquim
Hugo Mendes
5

ndice
SUMRIO EXECUTIVO ......................................................................................................................................... 8
1. PRINCPIOS DE GOVERNAO ECONMICA PELA CONFIANA NO FUTURO ...................................................... 9
2. DIAGNSTICO ECONMICO E SOCIAL .......................................................................................................... 13
2.1 Desempenho macroeconmico ........................................................................................................... 14
2.2 Territrio ............................................................................................................................................... 16
2.3 Os fatores de crescimento .................................................................................................................... 17
2.4 Mercado de Trabalho ........................................................................................................................... 20
2.5 Situao social ...................................................................................................................................... 21
3. O CENRIO MACROECONMICO ................................................................................................................. 23
3.1 O cenrio central inicial ........................................................................................................................ 23
3.2 Dois cenrios adicionais: oportunidades e riscos ................................................................................ 24
4. MEDIDAS PARA TRANSFORMAR AS CONDIES DE CRESCIMENTO DA ECONOMIA PORTUGUESA ................... 27
4.1 Uma poltica social mais equitativa e um mercado de trabalho mais justo e eficiente ..................... 29
4.1.1

O contrato para a equidade laboral ........................................................................................... 31

4.1.2

Responsabilizar as empresas pelos custos sociais do desemprego .......................................... 33

4.1.3

Complemento salarial anual ....................................................................................................... 35

4.1.4
Poltica social mais equitativa: Um sistema de penses sustentvel atravs de um
compromisso intergeracional estvel e maior eficcia e rigor nas prestaes redistributivas ............... 36
4.1.5

Reposio de mnimos sociais .................................................................................................... 41

4.1.6

Diversificao do financiamento da Segurana Social ............................................................... 43

4.2 Uma fiscalidade promotora da criao de emprego e dos investimentos em capital humano ......... 46
4.2.1
Aumento da progressividade do IRS, nomeadamente atravs da eliminao gradual da
sobretaxa .................................................................................................................................................... 47
4.2.2

Compromisso de apoio ao rendimento e reduo de restries de liquidez das famlias ....... 48

4.2.3

Reduo dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais .................................. 51

4.2.4

Reduo do IVA da restaurao de 23% para 13%. ................................................................... 52

4.2.5

Tributao do patrimnio imobilirio ........................................................................................ 53

Agravamento do IMI para habitaes no utilizadas como residncia .................................... 53

Imposto Municipal sobre Transaes ........................................................................................ 53

4.2.6

Imposto sobre heranas de elevado valor ................................................................................. 55

4.3 Um sistema educativo para um mundo globalizado ........................................................................... 56

4.3.1

Organizao das escolas - Criao de um quadro docente estvel nas escolas ........................ 57

4.3.2
Aprofundamento das experincias piloto feitas com escolas e no mbito dos TEIP no sentido
de um combate srio ao abandono escolar e reteno ......................................................................... 58
6

4.3.3
Aposta num ensino secundrio profissionalizante feito em colaborao estreita entre as
escolas e empresas ..................................................................................................................................... 59
4.3.4

Reforar o acesso e a empregabilidade no ensino superior ...................................................... 60

4.3.5

Formao ao longo da vida ........................................................................................................ 61

4.4

Promoo das competncias tcnicas e sociais da Administrao Pblica .............................. 62

4.4.1

Polticas de emprego pblico e mobilidade ............................................................................... 64

4.4.2

Poltica salarial e de carreiras ..................................................................................................... 66

4.4.3

Criao de Centros de competncias ...................................................................................... 68

4.4.4

Desenvolvimento territorial ....................................................................................................... 70

4.4.5

Descentralizao e desconcentrao dos servios da AP .......................................................... 71

4.4.6

Aumento da celeridade, acessibilidade e confiana no recurso Justia ................................. 72

4.4.7

O papel das privatizaes e concesses e a regulao do mercado do produto ...................... 73

4.5 Investimento, inovao e internacionalizao das empresas portuguesas ........................................ 77

4.5.1

Aumentar o investimento com execuo extraordinria de fundos europeus ........................ 80

4.5.2
Reforo excecional e simplificao do crdito fiscal ao investimento (alterao no RFAI e no
regime contratual) ...................................................................................................................................... 81
4.5.3

Capitalizao das empresas e desbloqueamento do financiamento aos bons projetos .......... 82

4.5.4
Pacote de Apoio Internacionalizao: As empresas que internacionalizam reforam-se em
Portugal 84
4.5.5

Promoo da reabilitao urbana e requalificao do patrimnio histrico ........................... 86

4.5.6

Desenvolver a Ligao Universidade-Empresa para um novo patamar de inovao ........... 87

4.5.7

Descobrir e acelerar a inovao ................................................................................................. 88

4.5.8
A reforma da desburocratizao para as empresas: menos tempo, pessoas e recursos
dedicados burocracia (SIMPLEX) ............................................................................................................. 90
5. CENRIO FINAL ......................................................................................................................................... 91
ANEXOS ............................................................................................................................................................ 95

SUMRIO EXECUTIVO

A crise que se abateu sobre Portugal resultou de um acumular de desequilbrios estruturais pblico,
demogrfico, institucional e financeiro para o qual a resposta foi um corte no estrutural e drstico nos
salrios da Administrao Pblica, a que se seguiu um brutal aumento de impostos e o consequente
empobrecimento do pas. Estas respostas foram sempre justificadas com a considerao de que no existia
uma alternativa. S a resilincia dos funcionrios pblicos e a perseverana dos trabalhadores e das
empresas do sector privado evitaram um desastre maior. Posteriormente, a atuao do Tribunal
Constitucional (que provocou a alterao da composio e a velocidade do ajustamento oramental) e a
melhoria das instituies europeias, com o reforo do papel do euro na economia europeia, geraram algum
alvio ao processo de ajustamento da economia portuguesa.

Encontrar o caminho do crescimento econmico sustentado requer um conjunto de medidas social e
economicamente coerentes. Foi este princpio que guiou o Grupo de Trabalho. Julgar o mrito das medidas
agora propostas julgar a coerncia do seu conjunto.

Este documento comea por clarificar os princpios de governao e prioridades polticas estratgicas que o
Grupo adotou e efetua, de seguida, um breve diagnstico econmico e social do pas. Num terceiro
momento apresenta-se o cenrio macroeconmico de partida, considerando-se ainda duas variantes, uma
mais otimista o cenrio de credibilidade reforada do projeto europeu e uma mais pessimista o
cenrio de crise europeia profunda e prolongada.

O relatrio centra-se na apresentao das medidas propostas. Estas so consistentes com a participao
ativa de Portugal na construo da rea do euro e preservam as condies de sustentabilidade da despesa
pblica.

O caminho que proposto para a promoo do desenvolvimento econmico e da coeso social organiza-se
em torno de cinco prioridades:
i.
Polticas sociais de combate pobreza e desigualdade da distribuio do rendimento, e polticas
do mercado de trabalho promotoras da mobilidade social e do emprego em igualdade de
condies.
ii.
Uma fiscalidade promotora da criao de emprego, da recuperao do rendimento das famlias e
do investimento em capital humano.
iii.
Um sistema educativo para um mundo globalizado e que d formao ao longo da vida ativa.
iv.
Polticas de promoo das competncias da Administrao Pblica, tornando-a num eixo de
crescimento econmico.
v.
Polticas de promoo da competitividade e da internacionalizao da economia em estreita ligao
com o sistema de educativo e cientfico, com um apoio efetivo dos fundos estruturais e num
contexto de concertao social marcada pela negociao coletiva.

No final do relatrio apresenta-se o cenrio macroeconmico que resulta deste conjunto de medidas de
poltica econmica e social. Cumprindo as restries associadas participao ativa de Portugal na
construo da rea do euro, este cenrio demonstra a existncia de um caminho alternativo ao que tem
sido prosseguido e gerador de melhores resultados econmicos e sociais.
8

1. PRINCPIOS DE GOVERNAO ECONMICA PELA CONFIANA NO FUTURO

A sociedade portuguesa foi confrontada com a necessidade de proceder ao ajustamento de desequilbrios
acumulados ao longo de vrias dcadas. A sua gravidade precipitou-se devido a um enquadramento
institucional deficiente, a nvel europeu e nacional, que estamos neste momento convocados a melhorar.
Nesse processo, foram abandonados princpios fundamentais que tm de ser reafirmados e que devero
orientar a ao governativa tais como:

garantir o respeito pelos direitos fundamentais dos cidados luz da Constituio e dos princpios
consagrados numa democracia europeia (assistncia na infncia, velhice e desemprego), repondo a
credibilidade do Estado enquanto parte do contrato social;
reforar a credibilidade e a qualificao do Estado concentrando-o nas suas funes exclusivas de
soberania (funes soberanas, regulao, salvaguarda de interesses estratgicos nacionais) bem
como nas de prestao de servios com relevncia para a sociedade (educao e sade) e no seu
insubstituvel papel de redistribuio de riqueza e proteo contra os riscos;
promover uma gesto eficiente e responsvel dos recursos pblicos, garantindo que as instituies
pblicas cumprem funes essenciais para o crescimento econmico como o combate pobreza e
excluso e o reforo das qualificaes e da capacidade cientfica e tecnolgica;
respeitar e estimular a iniciativa privada, limitada pelas regras da concorrncia, o respeito pelos
direitos dos trabalhadores, sade e ambiente, e trabalhar no sentido de que as instituies pblicas
criem condies que promovam a facilitao do investimento privado e da internacionalizao das
empresas portuguesas;
dignificar e requalificar a presena internacional portuguesa quer no espao institucional europeu,
quer com terceiros pases, defendendo ativamente a agenda e os interesses nacionais.

Em Portugal a crise internacional foi agravada pela desadequao da oferta ao enquadramento econmico
associado ao processo de globalizao, alargamento da Unio Europeia (UE) e insero na rea do euro. A
acelerao do crdito despesa interna na dcada de 90 gerou dfices externos significativos, que
persistiram at crise, e cujo financiamento se revelou difcil na sequncia da crise financeira internacional
e dos problemas da zona euro depois de 2010.
Portugal tem um conjunto de infraestruturas de elevada qualidade e realizou investimentos em educao e
cincia que colocariam o pas numa posio privilegiada para fazer face s dificuldades, em especial quando
comparadas com a realidade existente nas anteriores crises de financiamento. Mas as polticas adotadas
foram erradas. Face a um problema de oferta, que poderia ser resolvido com uma adequada reafectao
dos fatores produtivos, gerou-se uma crise de procura, atravs de uma contrao brutal do investimento,
quer pblico quer privado, que foi ainda penalizado pela deteriorao das expectativas econmicas, quer a
nvel interno quer a nvel europeu pelo processo de ajustamento oramental promovido no conjunto da
Unio Europeia.
A aplicao sincronizada de polticas recessivas nos pases da rea do euro tornou o crescimento europeu
anmico e alargou o fosso econmico dentro da rea. Comprometeu-se a eficcia das polticas europeia
(monetria) e nacional (oramental), tornando asfixiante (e mesmo ineficaz) o esforo de reestruturao
das economias nacionais e, em particular, da portuguesa.
9

As polticas foram mal desenhadas e implementadas em dose excessiva. O Governo portugus no avaliou
as consequncias estruturais da austeridade imposta, no interpretou os sinais internos do aumento do
desemprego e da pobreza e excluso e no contribuiu para uma alternativa europeia.
A urgncia financeira e o desnorte levaram a que se fosse mais alm do que estava acordado no
Memorando de Entendimento. O enorme aumento de impostos (a alternativa real aos prometidos
cortes de gorduras), que bloqueou a transformao da economia portuguesa, um dos melhores
exemplos.
As empresas reduziram de forma dramtica a contratao de novos trabalhadores. Os salrios e os lucros
ajustaram com o objetivo de preservar empregos: empresas e trabalhadores fizeram um significativo
esforo para permitir a reteno do emprego e da atividade, mas isto foi feito comprometendo o
crescimento futuro porque resultou numa reduo dos investimentos em capital fsico e humano.
Um exemplo deste esforo comum o facto de as separaes entre empresas e trabalhadores durante a
crise terem sido em nmero inferior ao perodo anterior crise. Apesar disso, o desemprego disparou,
fundamentalmente, porque o pas no conseguiu encontrar novas alternativas para os seus recursos
produtivos. Ou seja, no houve transformao estrutural da economia portuguesa.
Os recursos disponveis diminuram. As empresas, endividadas e sem perspetivas de procura, deixaram de
investir. O investimento, quatro anos passados, no reanima. Os jovens emigraram, desencorajaram-se e
deixaram de investir no futuro. As taxas de abandono precoce da escola e as taxas de reteno voltaram a
aumentar. H hoje menos portugueses do que havia h quatro anos. E seremos menos no futuro daqui a
cinquenta anos estima-se que haja menos um portugus por cada quatro que hoje existem. No houve
nenhuma atuao para inverter as baixas taxas de natalidade, mas incentivou-se a emigrao.
Somos mais pobres e mais desiguais. Mais pobres numa Europa para a qual no convergimos. Mais
desiguais porque as oportunidades internas no so equitativas. O acesso ao mercado de trabalho est
bloqueado por regras que geram a excluso e a imobilidade social.
urgente encontrar alternativas a esta situao.
As prioridades governativas na rea econmica devem ser articuladas em torno de seis eixos:

Novo impulso ao crescimento em bases slidas (investimento, exportaes) e ao emprego de

qualidade;
Investimento na cincia e inovao e transferncia de conhecimento para as empresas;
Proteo dos socialmente mais frgeis e promoo da equidade e da mobilidade econmica e
social;
Valorizao dos recursos humanos com o contributo de todos;
Melhor Estado, melhores instituies e regulao dos mercados;
Sustentabilidade das finanas pblicas.

O relanamento de um crescimento forte e com uma base slida e sustentvel essencial para garantir a
solvabilidade financeira do pas e melhorar as condies de vida dos portugueses. A governao econmica
deve devolver Portugal a um caminho de crescimento econmico, com igualdade de oportunidades e
equidade e num dilogo social compatvel com uma democracia madura e transparente.
10

No curto prazo, o impulso ao crescimento deve passar pela criao de um quadro institucional estvel,
estmulo ao investimento e uma fiscalidade justa e eficiente. Deve passar tambm por uma melhor
utilizao do contributo de todas as instituies, mobilizando universidades, centros tecnolgicos e outras
entidades pblicas e privadas, para contriburem, trabalhando em conjunto com as empresas, para o
reforo da inovao, do crescimento e da competitividade do pas. Em conjunto e com um dilogo social
alargado, estes vetores promovero a confiana dos cidados e dos investidores nacionais e internacionais.
A garantia de polticas estveis e justas crucial para a retoma do investimento privado, assente em
vetores renovados de competitividade, que valorizem a melhoria das qualificaes e da capacidade
cientfica do pas, em particular para dar impulsionar os sectores transacionveis.
A ideia de reforo da competitividade centrado na compresso salarial j demonstrou a suas limitaes
num contexto em que a abertura do mercado europeu nos obriga a concorrer escala global. A estratgia
que se prope aqui parte da valorizao da capacidade cientfica nacional, e do reforo da cooperao
entre empresas, centros de conhecimento e instituies de transferncia de tecnologia, no sentido do
reforo da inovao, da melhoria tecnolgica e da insero nas cadeias de valor internacional.
A inovao um elemento chave da estratgia de aumento da competitividade e do crescimento pela
criao de valor. Neste sentido prope-se um aumento de recursos para rea de transferncia de
tecnologia com um reforo dos incentivos maior integrao do conhecimento nas cadeias de valor. O
enfraquecimento das instituies de ensino superior e dos centros de transferncia de tecnologia
existentes, que se verificou nos ltimos quatro anos, deve ser revertido. As universidades e centros de
investigao devem ser integrados reforando o papel de desenvolvimento empresarial que j hoje tm.
importante estabelecer uma coerncia entre a estratgia europeia de competitividade, centrada na
inovao, e uma estratgia nacional que reforce e saiba aproveitar o contributo das instituies
portuguesas que promovem as qualificaes, cincia e transferncia de tecnologia, necessrias para que os
fundos europeus possam ser bem aproveitados pelas empresas nacionais.
A recuperao da estratgia dos clusters e polos de competitividade, reforando o apoio e o empenho da
participao das instituies pblicas na sua dinamizao, colocando a integrao de estratgias de
eficincia coletiva como um objetivo do sistema cientfico e tecnolgico, majorando os apoios comunitrios
relevantes para tais estratgias e avaliando os casos existentes a essa luz, assume tambm uma forte
importncia, quer para acelerar a inovao, quer diminuir o risco nas estratgias empresariais de
internacionalizao.
A sustentabilidade das contas pblicas e a estabilizao do endividamento so princpios basilares da
governao. necessrio um compromisso claro com uma trajetria de sustentabilidade das contas
pblicas que garanta a reduo do dfice estrutural e permita iniciar uma trajetria descendente do rcio
de endividamento. O quase equilbrio estrutural das contas pblicas e a reduo do endividamento so
objetivos assumidos como uma prioridade, independentemente dos condicionalismos externos.
O assumir deste compromisso no significa uma continuidade face poltica de austeridade dos ltimos
anos. Nos ltimos trs anos, o atual Governo, seguindo a tese da austeridade expansionista, adotou
polticas de antecipao e reforo da intensidade da austeridade, dissociando esse esforo da evoluo da
atividade econmica, com medidas pro-cclicas, que acentuaram a recesso e os sacrifcios exigidos aos
portugueses. Estas medidas provocaram uma retrao de atividade econmica que s agora possvel
avaliar na sua plenitude e que tiveram pouca eficcia na reduo dos desequilbrios do Estado.
11

A sustentabilidade oramental s pode ser avaliada num quadro de mdio e longo prazo, com polticas
mais moderadas que criem espao para que o crescimento econmico seja o principal fator de melhoria
das contas pblicas.
Prope-se uma clara modificao da estratgia dos ltimos trs anos, defendendo que o ajustamento
oramental dever ser prosseguido:

Respeitando os direitos e a Constituio e garantindo os apoios sociais essenciais;

Como parte de uma estratgia de crescimento econmico, em vez de ser um processo centrado na
exigncia de sacrifcios;
Num quadro que garanta estabilidade, procurando evitar medidas pro-cclicas e alteraes
constantes para corrigir desvios do dfice ao longo do ano;
Garantindo autonomia e responsabilidade s instituies pblicas, no seio de restries
oramentais claras, para que de forma descentralizada se possam encontrar as solues mais
eficientes promovendo uma melhor utilizao dos recursos e melhorias da eficcia dos servios;
Num contexto em que o respeito pelos compromissos internacionais seja encarado em conjunto
com uma presso negocial que reconhea a necessidade de ajustar o quadro europeu realidade
dos objetivos em que se gerem esses compromissos.

O Pas tem de superar a crise econmica em que se encontra mergulhado. Os jovens, os desempregados de
longa durao, os trabalhadores precrios e independentes e as famlias de rendimentos mdios e baixos
suportaram a maior parte dos custos da crise. As solues para a crise tm que ser solues tambm para
os seus problemas. Com a conscincia que no sero fceis nem imediatas, mas que h condies para as
implementar num quadro de mdio prazo.
O horizonte para a prxima dcada tem que lanar as bases para essa mudana, de forma antecipvel e
amplamente discutida quer no campo poltico quer social. Portugal deve participar na construo da Unio
Europeia e preparar a sua populao ativa para competir numa economia globalizada. A ligao entre as
empresas e o sistema de ensino e investigao desempenha aqui uma funo primordial em que o Estado
se deve comprometer.
O Grupo de Trabalho entende que a avaliao rigorosa de todas as medidas a implementar condio para
o seu sucesso. Pior do que o erro insistir no erro e criar outro erro para o resolver.
As propostas que se seguem no so um ponto final, mas sim o incio de um debate em que se deseja
envolver toda a sociedade. Demonstra desde j que h um caminho diferente que pode ser trilhado. Os
contributos de todos so necessrios para que as propostas reflitam a realidade a que vo ser aplicadas.
No devem esconder ou dissimular a gravidade da situao econmica e social portuguesa, criando
quadros de anlise que procurem culpados alheios para os falhanos prprios.
Este documento para os cidados e para o debate no espao pblico. um documento que se rev na
vontade de criar uma mudana, sustentada na confiana em cada cidado, no esforo que todos possamos
exercer para construir um futuro melhor. A efetividade das propostas avanadas neste documento
beneficiar de um suporte social alargado, conseguido atravs dos parceiros e em sede de concertao
social. Essa a tradio europeia, que se materializa na acumulao de capital social, e que est na matriz
destas propostas. Estes compromissos so instrumentais e esto na gnese dos processos de
desenvolvimento com mais sucesso na Unio Europeia. No h razo para que em Portugal seja diferente.
12

2. DIAGNSTICO ECONMICO E SOCIAL

No quadro da preparao de um cenrio macroeconmico de suporte definio do programa de polticas
pblicas a implementar assume relevncia crucial a identificao das principais tendncias de evoluo
verificadas e da real situao da economia e sociedades portuguesas para sobre elas atuar de forma
adequada.
A economia portuguesa evoluiu no sentido de uma preocupante reduo da sua capacidade de
investimento, limitado pela reduo da taxa de poupana que se observou desde o perodo anterior
entrada na rea do euro. A economia portuguesa no encontrou os motores de crescimento que evitassem
uma desacelerao lenta, mas sustentada da produtividade total dos fatores, que se iniciou em finais da
dcada de 80. A queda da taxa de poupana atingiu valores preocupantes no auge da atual crise. Em 2012,
perante o aumento galopante do desemprego sem que o atual governo percebe-se as suas origens, a taxa
de poupana das famlias caiu para 6.9 por cento do rendimento disponvel. Este valor, recentemente
divulgado pelo INE, coloca a taxa de poupana das famlias ao mesmo nvel das despesas com o crdito
habitao. Em 2012, as famlias portuguesas pouparam para pagar os emprstimos habitao. A sua
poupana lquida nula. Isto acontece ao mesmo tempo que percebemos que afinal temos menos 1400
milhes de euros de produto interno bruto, o que anula totalmente o crescimento do produto que se
projeta para 2014 e em que sabemos que as razes desta reviso do crescimento uma evoluo mais
negativa do investimento. As empresas nacionais que fecharam venderam as suas mquinas para fora do
pas o que representa um fortssimo desinvestimento na economia nacional e uma reduo do seu capital
produtivo, que no foi ainda reposto e que no se perspetiva que o venha a ser se no houver uma
alterao de polticas econmicas.
Na dcada antes da crise internacional (2007/8) verificou-se uma retrao do crescimento econmico em
todos os pases da OCDE, em resultado das alteraes causadas pela emergncia asitica, causadora de
maior concorrncia para as exportaes de produtos industriais e maior procura, com a consequente
subida dos preos, das matrias-primas no mercado internacional. Portugal, com uma especializao
marcada por uma estrutura de produo prxima da dos pases emergentes, foi particularmente afetado.
Depois de um perodo inicial em que o pas beneficiou de um choque positivo de entrada de fundos
comunitrios e de um acesso preferencial a um mercado de 400 milhes de consumidores, que beneficiava
de alguma proteo, Portugal assistiu gradual degradao da sua posio, com a progressiva abertura do
mercado nico quer aos novos pases membros da Unio quer aos grandes produtores mundiais, em
particular nos sectores tradicionais de especializao do pas. A adoo do Euro, que se revelou uma moeda
particularmente forte, reforou os problemas de competitividade das exportaes nacionais. Hoje Portugal
tem de reafirmar a sua competitividade num mercado mais aberto e exposto concorrncia global.
As dificuldades econmicas do pas no so um exclusivo da primeira dcada deste sculo. A desacelerao
da produtividade comeou no final da dcada de 80, aps o impacto inicial da abertura UE com os fluxos
comerciais e de fundos comunitrios. A economia portuguesa entrou na UE com importantes atrasos
estruturais, ao nvel das qualificaes, intensidade capitalstica, infraestruturas, capacidade tecnolgica e
funcionamento das instituies e mercados. Apesar do progresso realizado nas duas primeiras dcadas de
integrao, os resultados foram insuficientes e muitos destes atrasos persistiam e contriburam para
fragilizar a situao portuguesa face crise internacional. Outros problemas, como a quebra de natalidade
e o envelhecimento surgiram. As polticas erradas adotadas nos ltimos anos no deram resposta
13

adequada a nenhum destes problemas estruturais da economia portuguesa, e agravaram mesmo as

condies para a sua correo futura ao fragilizar os fatores competitivos, promover uma deteriorao das
expectativas e agudizar um clima de incerteza contrrio adoo de estratgias virtuosas de
desenvolvimento.
De facto, na atual fase, os dois maiores instrumentos competitivos da economia portuguesa decorrem de
investimentos materializados antes do atual governo: o capital humano disponvel e as infraestruturas e
instituies. Nenhum destes ingredientes estava disponvel nos anos 80. Em 1980 apenas 2 por cento dos
trabalhadores das empresas privadas tinham licenciatura. Em 2010 j eram cerca de 16 por cento. Entre os
mais jovens a percentagem de licenciados aproximou-se dos padres europeus. A qualidade da educao
tem tambm vindo a aumentar, fruto dos investimentos realizados na ltima dcada e que tem sido posta
em causa no perodo recente pela atual governao (ver os resultados acadmicos das escolas pblicas no
ano de 2014).
No se pode correr o risco de voltar a perder a corrida da tecnologia. No passado, a ausncia do Pas dessa
corrida, contribuiu para a baixa produtividade e custou-lhe sucessivas vagas de emigrao e um aumento
enorme da desigualdade entre portugueses.
Num espao econmico aberto ao mundo, como hoje o europeu, o sucesso da sociedade portuguesa tem
que passar por um crescimento, sustentado no aumento das qualificaes. Esta aposta permitir que
Portugal deixe de ser o pas da Unio Europeia com uma maior proporo de indivduos entre os 10% com
menores rendimento salariais. Apenas a educao e a criao de emprego permitiro ultrapassar situaes
como esta.
Os ltimos dez anos expuseram a desadequao das instituies portuguesas s perturbaes a que a
economia foi sujeita. Por um lado, a entrada de novos concorrentes no comrcio internacional e a
globalizao, que pode ser entendida como uma alterao da distribuio internacional da produo, para
as quais Portugal no estava preparado, nomeadamente em termos de formao da fora de trabalho,
mostraram as debilidades do modelo de crescimento seguido nos anos 80 e 90. Por outro lado, a entrada
no euro decorreu num quadro institucional que no facilitou uma adequada afetao dos recursos e
talentos nacionais aos seus fins mais produtivos. A modernizao que se verificou no tecido produtivo e no
padro de especializao internacional foi claramente insuficiente face aos desafios externos colocados
economia portuguesa.
A baixa das taxas de juro e a falta de enquadramento institucional adequado induziu uma excessiva
concentrao de investimento em sectores de bens no-transacionveis. A reduo dos custos de
financiamento no promoveu um crescimento saudvel de empresas competitivas a nvel internacional e,
pelo contrrio, favoreceu estratgias de descapitalizao, de tal forma que o sector empresarial no-
financeiro se encontra fortemente debilitado, com elevados nveis de endividamento e uma dimenso
mdia das empresas inferior da generalidade dos pases da Unio Europeia.
Tendo por base este quadro geral identificam-se em seguida as principais linhas de fora da evoluo
verificada nos ltimos anos.

2.1 Desempenho macroeconmico

14

A economia portuguesa registou nos ltimos anos uma evoluo macroeconmica claramente negativa.
Desde 2010, o PIB diminuiu em termos reais mais de 6,4%, um desempenho pior em cerca de 9 pontos
percentuais ao registado na UE28 e quase 7 pontos pior do que o verificado na Zona Euro, agravando assim
de forma significativa a divergncia face ao espao onde Portugal est inserido.
No mesmo perodo a produtividade total dos fatores permaneceu quase constante, registando tambm um
desempenho pior do que o verificado quer na Zona Euro, em que aumentou 0,6%, ou no conjunto da UE28,
em que aumentou 1%. A produtividade do trabalho, apesar do elevado volume de destruio de emprego
verificado, no registou convergncia face mdia europeia, mantendo-se cerca de 23% inferior mdia
da UE27.
Este desempenho traduziu-se numa diminuio do rendimento disponvel bruto das famlias no mesmo
perodo de mais de 7%, provocando uma regresso significativa neste indicador. No obstante esta reduo
do rendimento disponvel a taxa de poupana das famlias foi superior ao longo do perodo, atingindo
valores superiores em 2 p.p. aos verificados antes da crise, s se reduzindo no final de 2014, o que, sendo
positivo no que respeita melhoria da situao financeira, contraproducente na fase do ciclo que a
economia tem atravessado pois agrava as presses recessivas e ainda um importante sinal do elevado
nvel de incerteza existente na economia que condiciona as decises dos agentes.
O reequilbrio das contas externas foi um dos grandes objetivos do programa de ajustamento
implementado, pois s essa correo permitiria aumentar a capacidade de financiamento da economia e
reduzir o endividamento. Pretendia-se promover uma acelerao do crescimento das exportaes e
assegurar um contributo positivo da procura externa lquida para o crescimento do PIB com uma alterao
da estrutura da economia no sentido de um melhor equilbrio entre bens transacionveis e bens no
transacionveis, corrigindo o excessivo peso dos no transacionveis na economia portuguesa. Assistiu-se
de facto a uma correo acelerada dos desequilbrios externos, apresentando a economia portuguesa um
saldo positivo da balana corrente e de capitais desde o final de 2012. Infelizmente essa correo no
resultou da acelerao das exportaes, nem corresponde a uma correo estrutural, ficando a dever-se
muito compresso significativa da procura interna, com nveis de investimento e de consumo de bens
duradouros muito baixos, e a uma reduo do preo dos bens energticos, que permitiram que as
importaes de bens e servios estejam no final de 2014, em termos nominais abaixo do valor registado em
2011. As exportaes de bens e servios registam desde 2005 uma evoluo muito positiva. Tudo indica
que os aumentos registados de exportaes de bens e servios no correspondam a uma evoluo
sustentada, visto que se registam taxas cada vez menores para o seu crescimento. O valor acumulado do
crescimento das exportaes nos trs anos entre 2011 e 2014 semelhante ao registado em 2011, e
inferior ao de 2010. No ltimo ano, as exportaes cresceram apenas 2,9% sendo este o crescimento mais
baixo desde 2009.
Adicionalmente, assistiu-se desde 2010 a um contrao muito elevada do emprego e investimento no
sector exportador e transacionvel, reduzindo-se assim a sua capacidade produtiva e colocando em causa a
sustentabilidade do crescimento das exportaes
O contributo da procura externa lquida para o crescimento, apesar de o saldo da balana de bens e
servios (e da balana corrente e de capitais) se ter equilibrado, comeou a diminuir ainda em 2012
(embora se tenha mantido positivo) e, a partir do final de 2013, passou a negativo, onde se tem mantido
em 2014, com as importaes a crescerem a um ritmo superior s exportaes.
15

O comportamento das exportaes parece ser assim mais justificado pela entrada em funcionamento de
alguns grandes projetos em implementao desde antes da crise, os quais aumentaram, de forma
significativa, a capacidade exportadora em alguns setores, bem como pelo efeito da procura de novos
mercados por parte de alguns produtores confrontados com a diminuio significativa da procura interna,
do que pela reduo dos custos unitrios de trabalho. Uma vez esgotados esses efeitos no parece haver
uma correo estrutural dos problemas de competitividade externa, nem um reforo da capacidade
exportadora do pas. Entretanto, o emprego na indstria transformadora caiu fortemente durante o
programa de ajustamento, estando mais de 20% abaixo dos valores anteriores crise. Assim, sero
estratgias baseadas na inovao e no aumento do valor acrescentado das exportaes as que podero ser
relevantes se se pretender corrigir de forma estrutural e sustentvel o dfice externo da economia
portuguesa.
O outro grande objetivo do programa de ajustamento e da poltica econmica adotada pelo Governo nos
ltimos anos foi o da correo dos desequilbrios das contas pblicas. A evoluo verificada nos principais
indicadores deste domnio revela, por um lado, o fracasso da estratgia adotada e, por outro, que
persistem os importantes desequilbrios estruturais das contas pblicas, a correo dos quais justifica a
adoo de uma estratgia diferente.
O principal indicador do fracasso o sentido desfavorvel da evoluo do peso da dvida pblica no PIB pois
mostra a vulnerabilidade crescente do pas face aos seus credores. Prevendo-se no Programa de
Ajustamento e nos sucessivos documentos de estratgia oramental um momento a partir do qual se
iniciaria uma reduo deste indicador, o que um facto que hoje o peso da divida pblica no PIB est no
seu nvel mais elevado desde que h registos, com valores superiores a 130% no final de 2014, o que
compara com a previso de 107,5% constante do Programa de Ajustamento. A dvida pblica em
percentagem do PIB subiu assim mais 22 pontos do que o previsto. Se certo que parte deste aumento
estatstico, pois deveu-se ao alargamento do permetro das administraes pblicas (pela incorporao de
empresas pblicas), parte deveu-se a fatores substantivos endgenos.
Tambm o dfice pblico diminui menos do que inicialmente previsto pois dever ter terminado o ano de
2014 com um valor de 4,5% do PIB face aos 2,3% previstos no Programa de Ajustamento.
Por outro lado, o rcio de despesa pblica no PIB no se reduziu de forma significativa, terminando 2014
em cerca de 48,5%, valor prximo ao de 2011 e cerca de 5 p.p. acima do previsto. O rcio da receita pblica
total no PIB est igualmente bem acima do que se previa, com valores prximos dos 44% em 2014, acima
dos 42,4% previstos quando o programa foi elaborado.
Verifica-se assim que, ao contrrio do que foi defendido, a reduo do dfice em termos de percentagem
do PIB foi conseguida pelo aumento do nvel de fiscalidade, e com medidas no estruturais, no
sustentveis inter-temporalmente e penalizadoras do crescimento. Os efeitos recessivos das polticas
prosseguidas geraram presses oramentais adicionais, em particular ao nvel da segurana social, em que
os quase 500 mil empregos destrudos so o principal responsvel pelos piores resultados verificados.

2.2 Territrio

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No que respeita ao territrio, os ltimos anos testemunharam uma reduo das disparidades medidas em
indicadores como o PIB per capita ou o rendimento disponvel per capita. Infelizmente essa reduo no
resultou de uma melhoria nas regies menos desenvolvidas mas sim de uma deteriorao mais intensa nas
regies mais desenvolvidas ou mais dinmicas.
No obstante essa reduo das disparidades medidas nestes indicadores, as dinmicas de desenvolvimento
dos territrios registam tendncias preocupantes de abandono e no valorizao do potencial dos diversos
territrios, que se manifestam na reduo da populao e da atividade econmica em muitas das regies
menos desenvolvidas.

2.3 Os fatores de crescimento

A economia portuguesa caracteriza-se por reduzidos nveis de capital humano, manifesto na baixa
qualificao da populao, baixa intensidade de capital, em resultado de baixos nveis de stock de capital e
de investimento, e uma intensidade tecnolgica igualmente baixa.
Muitas destas dimenses vinham verificando uma tendncia de recuperao que foi posta em causa
durante a recente crise.
Ao nvel da educao, Portugal apresenta nveis de qualificaes muito inferiores aos seus parceiros com
uma proporo da populao que concluiu os nveis mais elevados de ensino muito baixa.
Por outro lado, merece destaque que Portugal tem j uma cobertura do ensino pr-escolar elevada
(ligeiramente acima dos valores da mdia europeia e da OCDE). Em particular para crianas com 5 anos a
taxa de escolarizao atingiu em 2012/13 cerca de 97%. Se as taxas verificadas na faixa etria dos 3 aos 5
so elevadas, o mesmo no se pode dizer da escolarizao efetiva antes dos 3 anos. Nesta faixa etria os
valores para os pases europeus so bastante dspares. Portugal tem uma taxa de escolarizao de 45,9%
que fica claramente aqum dos 65,7% da Dinamarca, mas que, por exemplo, est francamente acima dos
27,7% da Finlndia. Em 2011 Portugal estava mesmo na cauda da OCDE no que diz respeito a gastos
pblicos com educao precoce. O total de gastos em educao antes dos 5 anos aproximava-se dos 0,4%
do PIB, valor comparvel com pases como Estnia, Chipre ou Eslovquia. Se na faixa etria entre os 3 e os 5
os valores se aproximavam da mdia da OCDE (0,4% contra 0,5%), no escalo dos mais novos com valores
prximos de zero, Portugal estava claramente abaixo da mdia. Assim, globalmente, Portugal est muito
longe destes pases no que diz respeito aos gastos pblicos em educao na primeira infncia.
Regista-se tambm um problema significativo ao nvel do abandono e reteno ao nvel do ensino bsico. A
taxa de abandono e reteno ao nvel do bsico subiu de 7,8%, no ano letivo 2008/09, para 10,4% em
2011/12. Este aumento transversal aos 3 nveis de ensino bsico, sendo particularmente grave o aumento
de quase 5 pontos percentuais ao nvel do 2 ciclo. Importa destacar que em 2000 Portugal tinha taxas de
reteno e abandono elevadssimas com quase 9% no 1 ciclo e mais de 18% no 3. Estas taxas atingiram
mnimos em 2009 com valores abaixo dos 4% no 1 ciclo, abaixo de 8% no 2 ciclo e de cerca de 14% no 3.
A partir daqui a situao comeou a agravar-se. No ano letivo 2012/13 registou-se uma taxa de reteno e
desistncia de quase 5% no 1 ciclo, de 12,5% no 2 e de 16% no 3.
O ensino secundrio claramente o nvel de ensino que mais adultos (entre os 25 e os 64) atingem ao nvel
da OCDE. Em mdia 24% dos indivduos neste grupo etrio tm uma educao abaixo do ensino
17

secundrio, 44% concluem este nvel de ensino e 33% o ensino superior. Nos 21 pases da UE que
pertencem OCDE os nmeros so muito semelhantes. Portugal contrasta de forma preocupante com
estes valores.
No que diz respeito ao ensino superior houve uma evoluo muito positiva nas ltimas duas dcadas, com
um forte aumento do nmero e da percentagem de licenciados entre os jovens e uma evoluo muito
importante na produo cientfica. No entanto, nos ltimos quatro anos houve uma retrao do nmero de
candidatos ao ensino superior, um aumento do abandono escolar por motivos econmicos, e uma reduo
muito acentuada do apoio formao avanada.
Para alm da qualificao dos mais jovens h um claro problema com a qualificao dos adultos. As baixas
percentagens registadas em Portugal afetam de forma gritante a literacia dos indivduos condicionando a
capacidade de integrao no mercado de trabalho e contribuindo para o desemprego dos mais velhos e de
longa durao.
Mostrando a relevncia do nmero de anos de educao, as taxas de desemprego registam importantes
diferenas por nvel de educao. Em 2014 registou-se em Portugal uma taxa de desemprego de
aproximadamente 14%. Esta taxa superior (15%) quando consideramos indivduos com escolaridade igual
ou inferior ao 3 ciclo, mas desce para 10% para indivduos com o ensino superior. Alm destes nmeros,
os ganhos mdios por nvel de instruo so tambm bastante reveladores: se considerarmos 100 o valor
de referncia do salrio de um individuo com o ensino secundrio, o salrio de um trabalhador que no
tenha completado este nvel de ensino situa-se nos 68 e o de um trabalhador com ensino superior nos 173.
Nos ltimos 4 anos reverteu-se a aposta no investimento no reforo do capital humano portugus que
estava a ser desenvolvida consistentemente por sucessivos governos e pelo esforo das famlias
portuguesas o que vai condicionar o nosso crescimento a longo prazo. Isto aconteceu ao mesmo tempo que
se perdeu capital humano com uma forte sada de trabalhadores para o estrangeiro, com a generalizao
de prticas de entrada intermitente dos jovens no mercado de trabalho, com efeitos de desmotivao e de
perda de capacidades que gera, e ainda com o desemprego de longa durao que retirou precocemente do
mercado de trabalho tantos trabalhadores cuja experincia era o ativo mais importante que tinham.
No que respeita ao investimento, os ltimos anos testemunharam uma reduo significativa das despesas
de capital na economia portuguesa. Em termos nominais o investimento total na economia estava em 2014
mais de 32% abaixo do valor de 2010 e o investimento das empresas reduziu-se cerca de 16% no mesmo
perodo. O nvel de investimento atual est abaixo do limiar da amortizao do stock de capital fsico, o que
significa que se est a assistir a uma reduo do stock de capital existente na economia com efeitos na
capacidade produtiva e no produto potencial. A taxa de investimento da economia portuguesa hoje
claramente inferior da mdia da UE o que acontece tambm no que respeita taxa de investimento das
empresas.
Os nveis de investimento em I&D em % do PIB depois de atingirem um mximo em 2009 tm registado
uma reduo nos ltimos anos. No obstante mais de 50% das empresas portuguesas referirem a
realizao de atividades de inovao no perodo de 2010 a 2012, o valor da despesa de I&D tem vindo a
reduzir-se a um ritmo superior ao da queda do PIB, e muito mais acentuado do que o da reduo da
despesa pblica. O estado reduziu a despesa na rea da cincia e ensino superior, e os privados retraram
tambm o investimento nesta rea.
18

19

2.4 Mercado de Trabalho

No que respeita evoluo do mercado de trabalho, verificou-se uma forte quebra do emprego entre 2011
e 2013, assistindo-se uma ligeira recuperao no perodo mais recente se bem que de forma muito
moderada e insuficiente para anular a queda anterior. Para ter a noo da magnitude da destruio de
emprego registada, o nvel de emprego na economia portuguesa estava no final de 2014 abaixo dos 4,5
milhes de pessoas, o valor mais baixo registado desde 1996.
O desemprego subiu de forma muito acentuada, registando-se um nmero de desempregados acima de
900 mil e taxas superiores a 17% nalguns trimestres de 2013, tendo-se verificado alguma melhoria no
perodo mais recente, mantendo-se no entanto em nveis relativamente elevados, em particular quando se
consideram aqueles s parcialmente empregados e aqueles que recebem subsdio e que frequentam aes
de formao, mas que no procuram emprego.
O desemprego particularmente elevado entre os jovens, que mantm taxas de desemprego superiores a
30%, e essencialmente um desemprego de longa durao, com quase 2/3 dos desempregados a estarem
nessa situao h mais de um ano e cerca de 50% desempregados h mais de 2 anos. Merece ainda
destaque o facto de menos de 1/3 dos desempregados ter acesso a subsdio de desemprego, o que
constitui um elemento a ponderar na formulao da poltica pblica neste domnio.
A populao ativa em Portugal tem registado uma significativa reduo, existindo em 2014 menos cerca de
270 mil ativos em Portugal do que existiam em 2010. Esta reduo fez-se sentir somente nos escales dos
15 aos 24 anos e dos 25 aos 34 anos, ou seja afetando fundamentalmente os jovens, estando associada
emigrao, e condicionando de forma significativa o crescimento potencial da economia.
Caracterizando a dinmica recente do mercado de trabalho, o aumento do desemprego e diminuio do
emprego estiveram mais associados a uma diminuio da criao de postos de trabalho e das contrataes
do que a um aumento da destruio dos postos de trabalho e dos despedimentos. Esta dinmica
sintomtica da elevada incerteza e expetativas negativas relativamente evoluo da economia que
condicionam de forma significativa as decises de contratao e de investimento.
O mercado, por outro lado, apresenta nveis de precariedade muito elevados, com 90% das novas
contrataes de trabalhadores desempregados a serem efetuadas com contratos no permanentes e 70%
das novas entradas no desemprego associadas ao trmino de contratos no permanentes. O uso dos
contratos a termo poderia estar associado a lgicas de avaliao e monitorizao da qualidade do
trabalhador, mas o facto de somente 15% dos contratos a termo serem convertidos em contratos sem
termo sugere que no esta a justificao subjacente a este peso dos contratos a termo. O peso excessivo
dos contratos temporrios um obstculo relevante ao progresso da produtividade ao reduzir os
incentivos aos investimentos em capital humano especfico.
Importa ainda destacar que, ao contrrio do que frequentemente referido, o mercado de trabalho revela
capacidade de ajustamento dos salrios, registando-se no perodo mais recente redues de remunerao
nominal na ordem dos 20% quer por via dos novos contratos quer dos trabalhadores que permanecem.
Por outro lado, a negociao coletiva, vista frequentemente como um obstculo flexibilidade, no parece
ter, para alm do seu importante significado simblico e demonstrativo, um impacto significativo, seja pelo
baixo impacto da taxa de sindicalizao nas empresas nos salrios pagos, seja pelo reduzido impacto dos
20

mecanismos administrativos de extenso salarial face ao nvel de almofada salarial existente. De facto os
salrios negociados no parecem ter impacto relevante dado o nvel da almofada salarial, em que muitos
trabalhadores auferem salrios base acima do valor negociado. As alteraes do valor negociado no tm
assim implicaes significativas ao nvel salarial e representam a traduo dos modelos de representao
interna nas empresas e nos setores de atividade que devem ser reforados e melhorados. Somente para os
que auferem o salrio mnimo a negociao coletiva tem algum impacto e este deve ser acautelado.

2.5 Situao social

O desempenho econmico e a evoluo do mercado de trabalho traduziram-se numa deteriorao
significativa da situao social, com implicaes imediatas sobre o nvel de bem-estar presente mas
condicionando tambm as perspetivas de crescimento da economia.
A evoluo demogrfica recente marcada por um aumento da esperana de vida, pela reduo da
mortalidade infantil, pelo aumento da emigrao e pela queda acentuada da fecundidade, fatores que
convergem para um significativo envelhecimento da populao que acontece em paralelo com uma
diminuio da populao.
O saldo natural persistentemente negativo desde 2008 e tem-se agravado desde 2010, registando-se
ainda uma reduo substancial da taxa de natalidade, que atingiu mnimos em 2013, tal como o ndice de
fecundidade. Fruto destas dinmicas, a populao tem-se reduzido, para o que contribui tambm o reforo
do fenmeno da emigrao. Nos ltimos 3 anos, a populao residente em Portugal diminuiu cerca de 145
mil pessoas. As projees demogrficas sugerem uma significativa diminuio da populao nos prximos
anos se no forem invertidas as tendncias recentes, registando-se um decrscimo da populao jovem e
um aumento da populao idosa, com o agravamento do envelhecimento populacional.
Os indicadores de bem-estar da populao tm registado um agravamento, em particular aps 2012, sendo
a evoluo negativa registada em indicadores associados aos domnios trabalho, remunerao e
vulnerabilidade econmica. So assim as condies materiais de vida que se revelam como mais
determinantes para a deteriorao do bem-estar uma vez que as dimenses associadas qualidade de vida
mantm alguma tendncia crescente, embora bastante atenuada aps 2011.
Os ltimos anos testemunharam tambm uma reverso na tendncia de reduo das desigualdades e da
pobreza que se vinha verificando em Portugal, com um aumento da excluso social e do risco de pobreza,
principalmente nas crianas e nos jovens.
Os dados mais recentes sobre a pobreza revelam um significativo agravamento destes indicadores. Em
2013, 19,5% das pessoas estavam em risco de pobreza, um agravamento de mais de 1,4 p.p. face a 2010. O
aumento do risco de pobreza foi transversal aos vrios grupos mas foi mais intenso no grupo dos menores
de 18 anos, que registaram um aumento da incidncia da pobreza de mais 3,3 p.p. A evoluo deste
indicador seria ainda mais grave caso se utilizasse um limiar de pobreza fixo, como por exemplo uma linha
de pobreza ancorada em 2009, caso em que se verificaria um aumento da proporo de pessoas em risco
de pobreza ao longo dos cinco anos em anlise, entre 17,9% em 2009 e 25,9% em 2013 (cerca de 8 p.p.).
Para alm do agravamento da incidncia da pobreza, registou-se igualmente um aumento da intensidade
21

da pobreza, aumentando em 7,1 p.p. (face a 2010) a insuficincia de recursos da populao em risco de
pobreza, para nveis em torno dos 30,3%.
Os indicadores de desigualdade da distribuio de rendimentos registaram tambm um agravamento
significativo. O grupo dos 10% de pessoas com maior rendimento tinha em 2013 um rendimento 11,1 vezes
superior aos 10% com menor rendimento. Essa relao era de 9,4 em 2010.
Os indicadores de privao tambm conheceram uma deteriorao significativa, registando-se, em 2014,
que 10,6% da populao vivia em privao material severa, no tendo acesso a um nmero significativo de
itens relacionados com as necessidades econmicas e de bens durveis das famlias. Este indicador
apresentava um valor de 8,3% em 2011, o que revela um aumento de 2,3 p.p. das famlias com privao
severa.
A pobreza entre os mais jovens teve um crescimento muito acentuado. Hoje mais de 30% das crianas
esto em situao de risco de pobreza ou de excluso social, o que significa que s com polticas sociais
podemos garantir que vo ter igualdade de oportunidades, e vo poder contribuir para o crescimento
econmico do pas. Num contexto de envelhecimento e sada de populao, o pas tem de garantir que
conseguir aproveitar o mximo potencial de todos, no deixando desperdiar o contributo de tantos por
lhes negar oportunidades. As polticas sociais de apoio aos mais pobres e de garantia de acesso sade e a
um ensino de qualidade so determinantes para o contributo que esta gerao pode dar para a economia
portuguesa.
Estas necessidades contrastam com o recuo generalizado das polticas sociais que se verificou, com um
agravamento nas condies de acesso s prestaes sociais no contributivas, tendo sido dificultado, deste
modo, o acesso quelas que so as principais prestaes sociais de combate pobreza. Esta realidade est
bem expressa na reduo dos beneficirios do Rendimento Social de Insero para menos 115.000 (cerca
de 35%), precisamente num perodo em que a medida mais seria necessria. Quanto proteo aos mais
novos, mais de 23.000 crianas e jovens perderam o abono de famlia, enquanto no apoio aos idosos mais
pobres, deixou de ser atribudo o Complemento Solidrio para Idosos a mais de 62.500 beneficirios
(menos 26,5%).

22

3. O CENRIO MACROECONMICO

O cenrio macroeconmico desempenha um papel crucial na definio de polticas pblicas, na medida em
que permite balizar as opes dos decisores polticos. Neste sentido, qualquer programa poltico srio deve
assentar num cenrio macroeconmico credvel.
O cenrio para Portugal que se apresenta neste documento tem como referncia o elaborado pela
Comisso Europeia que foi adotado como cenrio central inicial. O Grupo de Trabalho discutiu um conjunto
de temas estruturantes e recolheu contributos de diversos especialistas. Em simultneo, desenvolveu um
instrumental analtico que sustenta a avaliao do impacto macroeconmico das medidas includas e
permite analisar cenrios alternativos ao cenrio central.
Desta reflexo resultaram dois cenrios iniciais alternativos ao cenrio central: um cenrio de credibilidade
reforada do projeto europeu e um cenrio de crise europeia profunda e prolongada. Adicionalmente,
considerou-se o impacto de um conjunto de medidas dirigido a estimular a atividade econmica e o
emprego sem pr em causa o cumprimento dos compromissos oramentais e os equilbrios
macroeconmicos fundamentais. O cenrio central final considera o impacto destas medidas sobre o
cenrio central inicial.

3.1 O cenrio central inicial

O cenrio central inicial apresentado neste documento tem por base para 2015 e 2016 as previses
macroeconmicas da Comisso Europeia para Portugal publicadas no incio de 2015. Para 2014,
considerou-se a informao oficial divulgada pelo INE, no incorporada nas projees da Comisso
Europeia. A informao recente veio revelar que o crescimento econmico para 2014 foi de 0.9% tendo
ficado aqum do projetado pela Comisso Europeia. Para 2015 e 2016, as projees da apontam para um
crescimento do PIB de 1.5 e 1.7 por cento respetivamente, num contexto de baixa inflao no apenas em
Portugal como na rea do euro.
sabido que nveis de inflao prximos de zero dificultam enormemente o ajustamento em pases com
elevados nveis de endividamento pblico e privado como o caso de Portugal, na medida em que
prejudicam a evoluo da receita fiscal. Nestas condies, o cenrio apresentado pela Comisso Europeia,
que considerado como um ponto de partida credvel, aponta para que em 2015 Portugal mantenha a
situao de dfice excessivo (3.2% do PIB). Refira-se que a previso da Comisso est em linha com outras
projees nacionais e internacionais, tais como as do FMI, mas em que a maioria PSD-CDS no se rev. Para
2016 a projeo da Comisso Europeia aponta para um dfice de 2.8% do PIB.
A projeo central inicial para 2017 e 2018 tem por base a projeo publicada pela Comisso Europeia no
mbito do Programa de Ajustamento Econmico de Portugal em Outubro de 2014. Na medida em que a
projeo para 2016 includa naquele documento difere ligeiramente da publicada recentemente, para a
generalidade das componentes prolongou-se a projeo publicada no incio de 2015 com as variaes face
a 2016 da projeo publicada em Outubro. Para 2019 admitiu-se uma evoluo igual registada em 2018.

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Neste pressuposto, no perodo 2017-2019, o PIB mantem um crescimento de 1.7%, que combina um
abrandamento do consumo privado, o qual compensado por um crescimento moderado do consumo
pblico e uma acelerao do investimento. As exportaes mantm um crescimento robusto em linha com
o crescimento da procura externa. No perodo 2017-2019, os preos apresentam um crescimento que
acelera de 1.6% para perto de 2%, determinando um aumento do rendimento disponvel e da atividade
econmica prximo de 4% em termos nominais. O dfice oramental reduz-se de 2.2% do PIB em 2017
para 1.8% do PIB em 2019, refletindo a reduo dos juros, a manuteno do nmero de funcionrios
pblicos e um crescimento baixo das despesas com bens e servios.
O cenrio central inicial um cenrio exigente do ponto de vista da manuteno da austeridade e pouco
ambicioso no que respeita s perspetivas de crescimento e criao de emprego no mdio prazo. Admite-se,
tal como habitual nos cenrios elaborados por instituies internacionais, que este cenrio no inclua
medidas para alm das j anunciadas pelo Governo atual. Este cenrio no introduz medidas estruturais
para o crescimento econmico, cujo motor o sector privado, e condena a Administrao Pblica
desagregao por inanio, no acreditando no papel do Estado enquanto ator econmico. possvel fazer
mais e melhor utilizando melhor os recursos disponveis, motivando os Portugueses e os servidores do
estado para a importncia do servio pblico, combatendo a pobreza e criando emprego, gerando maior
bem-estar.

3.2 Dois cenrios adicionais: oportunidades e riscos

No entanto, o cenrio central inicial no est isento de riscos. Como qualquer cenrio macroeconmico, o
cenrio da Comisso Europeia assenta em pressupostos sobre o enquadramento da economia portuguesa
que podem no se verificar. De forma a avaliar o impacto destes riscos, apresentam-se em seguida dois
cenrios adicionais elaborados por referncia ao cenrio central, considerando o instrumental analtico que
suporta a anlise quantificada includa neste documento.
Um cenrio de credibilidade reforada do projeto europeu
O cenrio de credibilidade reforada do projeto europeu considerado admite que a situao que
atualmente se vive no contexto europeu no uma fatalidade. Os movimentos polticos de esquerda
democrtica da Europa devero contribuir ativamente para que seja possvel no mais breve espao de
tempo encontrar uma soluo poltica que ponha termo instabilidade vigente. Esta situao foi criada
pela incapacidade sobretudo dos governos de direita europeus compreenderem as causas subjacentes aos
desequilbrios internos prpria Unio Europeia e sua incapacidade de prosseguir o aprofundamento
poltico do projeto europeu.
necessrio contribuir para uma soluo poltica que, integrando as instituies europeias, reavalie a
governao econmica evitando polticas pr-cclicas sincronizadas, avance com a implementao plena da
Unio Bancria e crie mecanismos de estabilizao financeira na zona Euro, envolvendo o BCE e o
Mecanismo Europeu de Estabilidade. S com aprofundamento e requalificao dos mecanismos de partilha
de custos e de responsabilidades, ser possvel continuar a construir uma identidade europeia que permita
Europa reassumir o seu lugar no Mundo.

24

 um cenrio em que este caminho comea a ser trilhado desde j e que se materializa num crescimento
econmico mais forte e numa maior criao de emprego decorrente da normalizao rpida das condies
de financiamento e do afastamento do espectro da deflao, que tem posto em causa todos os esforos de
consolidao oramental.
O cenrio de credibilidade reforada do projeto europeu considera uma rpida normalizao das condies
de financiamento na Europa com reduo dos spreads dos pases mais afetados pela crise da dvida
soberana, incluindo Portugal. Neste contexto admite-se que um aumento da confiana dos agentes
econmicos e perspetivas de procura mais slidas tenham impactos imediatos e significativos na despesa
agregada com destaque para o investimento e para o consumo privado nos pases europeus. Neste
contexto, as exportaes portuguesas seriam particularmente beneficiadas no s pela sua concentrao
na rea do euro como pelo elevado peso da Espanha. O cenrio de credibilidade reforada do projeto
europeu seria tambm compatvel com um elevado sucesso da poltica do BCE na ancoragem das
expetativas de inflao, que se materializariam num rpido aumento da taxa de inflao para nveis
prximos de 2%. Esta evoluo ocorreria num contexto em que a recuperao da confiana dos
investidores na economia europeia determinaria uma apreciao euro, cuja paridade face ao dlar voltaria
para valores prximos de 1.30 dlares por euro.
A efetivar-se, este cenrio seria particularmente benigno para a economia portuguesa, que registaria um
crescimento da atividade prximo de 2.5% a partir de 2017 (1.7% no cenrio central) e um crescimento do
emprego acima de 1% por ano (cerca de 0.5% no cenrio central). Esta evoluo decorreria num contexto
de aumento gradual dos salrios e da inflao que beneficiariam a receita fiscal. Por outro lado, o
crescimento do emprego determinaria uma reduo do nmero de desempregados, no obstante uma
reduo menos acentuada da populao ativa, que se traduziria num nvel de despesa com prestaes
sociais menor que o considerado no cenrio central. A despesa em juros seria beneficiada pela reduo dos
spreads. Este cenrio implicaria um aumento considervel da margem oramental na medida em que por si
s determinaria uma melhoria do saldo oramental de 0.8 pp. do PIB por ano, registando-se um excedente
de 0.2% do PIB em 2019 (0.2 a 0.4 pp. do PIB de melhoria no cenrio central com dfice de 1.8% do PIB em
2019). A dvida pblica reforaria a trajetria descendente atingindo os 109% do PIB em 2019 (121% do PIB
no cenrio central).
A materializao deste cenrio criaria uma margem oramental significativa, sendo importante tornar claro
que polticas seriam adotadas caso se dispusesse de tal margem. A definio de uma poltica alternativa
neste contexto marca de forma clara a diferena entre uma poltica orientada para o crescimento
econmico e o emprego, assente num papel ativo do estado no apenas como regulador mas tambm
como agente econmico capaz de promover uma afetao superior dos recursos econmico e promover a
plena utilizao do potencial produtivo.
Um cenrio de crise europeia profunda e prolongada
O cenrio de crise europeia profunda e prolongada corresponde a uma situao em que a atual situao de
crise poltica aguda no contexto europeu se mantm. Este cenrio admite a institucionalizao do discurso
de que s a austeridade cega pode trazer benefcios futuros, de que os pases em dificuldades so os nicos
responsveis pela sua situao de endividamento excessivo, de que os excedentes comerciais de alguns
pases no foram conseguidos pela subsidiao do sobre-endividamento de outros, de que no existe uma
Europa mas um conjunto de estados com objetivos antagnicos, de que o crescimento de uns tem sempre
25

que ser feito custa do empobrecimento de outros. De uma Europa com um grande passado, pouco
presente e sem futuro.
Como referido anteriormente, esta no a nossa Europa. O Grupo de Trabalho tem conscincia de que o
futuro encerra riscos polticos considerveis. Neste contexto seria pouco srio e at irresponsvel no
considerar os impactos de um cenrio que no desejamos, mas cuja possibilidade de materializao no
podemos ignorar.
O cenrio de crise europeia profunda e prolongada um cenrio em que a institucionalizao da
possibilidade de expulso de pases da rea do euro gera uma deteriorao significativa das condies de
financiamento, com aumento dos spreads da dvida soberana com transmisso ao setor bancrio dos pases
em crise. Um tal cenrio implicaria um aumento da incerteza, uma deteriorao da confiana dos agentes
econmicos e perspetivas de procura cada vez mais incertas. Neste contexto, a despesa das famlias e
empresas seria seriamente afetada com impactos negativos sobre o consumo e o investimento, com
especial incidncia nos pases em crise, incluindo Portugal. As exportaes portuguesas tenderiam a ser
afetadas pela deteriorao generalizada da atividade na rea do euro, nomeadamente em Espanha.
O cenrio de crise europeia profunda e prolongada considera igualmente a desancoragem das expectativas
de inflao, sendo o BCE impotente para combater os impactos sobre as expectativas do prolongamento da
crise poltica, implicando um perodo prolongado de crescimento muito baixo dos preos, no obstante a
depreciao do euro, cuja cotao ficaria abaixo da paridade face ao dlar a partir de 2018.
A materializao deste cenrio teria srias consequncias sobre a atividade econmica em Portugal, a
evoluo dos preos e a sustentabilidade da dvida pblica. Neste cenrio, o crescimento da atividade
econmica manter-se-ia em cerca de 0.5% entre 2016 e 2019 (1.2 pp. abaixo do cenrio central inicial). O
baixo crescimento da atividade econmica traduziria uma estagnao do consumo privado, um
crescimento incipiente do investimento e um crescimento mais reduzido das exportaes. O crescimento
dos preos na economia portuguesa manter-se-ia em nveis reduzidos semelhana do registado na rea
do euro. Neste contexto, o emprego reduz-se cerca de 0.6% a partir de 2017 e, no obstante a reduo da
populao ativa, implica a manuteno da taxa de desemprego em cerca de 13% at 2009. Neste cenrio, o
dfice oramental aumenta de 3.2% do PIB em 2015 para 4.6% em 2019 pressionado pelo aumento da
despesa com juros e prestaes sociais e pela descida da receita fiscal em linha com a reduo da atividade
econmica e a evoluo dos preos e salrios. A dvida pblica manteria uma trajetria ascendente
atingindo os 135% do PIB em 2019 (121% do PIB no cenrio central inicial).
A materializao deste cenrio criaria uma situao particularmente delicada tanto do ponto de vista
poltico e econmico como do ponto de vista social. Neste quadro, particularmente associado a uma
eventual sada da Grcia da zona euro, com o peso da dvida pblica a crescer de forma desmesurada poria
inevitavelmente em questo a permanncia de Portugal na zona euro e eventualmente poria em causa a
prpria existncia do euro tal como o conhecemos hoje. precisamente este cenrio dramtico, que
importa evitar a todo o custo, que justifica todo o exerccio desenvolvido neste Relatrio de apresentar
uma alternativa sria mas credvel s polticas que tm vindo a ser implementadas.

26

4. MEDIDAS PARA TRANSFORMAR AS CONDIES DE CRESCIMENTO DA ECONOMIA PORTUGUESA

Em face do cenrio descrito, o Grupo de Trabalho sugere um conjunto de medidas de poltica a adotar ao
longo da prxima legislatura (2016-2019) que visam inverter a conjuntura recessiva e relanar o
crescimento, assegurando, simultaneamente, um reforo da equidade social e a sustentabilidade das
finanas pblicas. Simultaneamente, as medidas propostas procuram contribuir para corrigir os fatores
estruturais que tm determinado o baixo crescimento da produtividade e o consequente baixo crescimento
econmico que so patentes em Portugal sobretudo desde o incio do sculo XXI reconhecendo-se que
em alguns casos se trata de medidas cujos efeitos se situam essencialmente no longo prazo e cujos efeitos
positivos nos indicadores econmicos apenas sero sensveis aps o termo do perodo em anlise.
Na definio das polticas pblicas adequadas a estes objetivos, parte-se de uma compreenso do Estado,
no como inimigo da economia, mas como agente essencial do crescimento e fator de coeso social. A
situao da economia e das finanas pblicas condiciona contudo naturalmente as possibilidades das
polticas pblicas: se a definio de polticas que consomem recursos escassos sempre uma questo de
escolhas e se a gesto dos meios pblicos exige sempre rigor, na atual conjuntura os meios de que se pode
dispor so extremamente limitados ainda mais limitados na medida em que nos ltimos anos aumentou o
montante da dvida pblica ao mesmo tempo que diminua a dimenso da economia que a vai satisfazer.
Esta limitao de recursos tem contudo que ser encarada sob ambos os pontos de vista na anlise do
impacto das polticas tem que se ter em conta, conjuntamente, os efeitos diretos sobre as variveis
oramentais em causa e os efeitos indiretos sobre a economia (consumo, investimento, emprego...) e a
maneira como estes atuam tambm sobre os agregados oramentais no seu todo.
Para todas as medidas que tm um impacto macroeconmico significativo nomeadamente por alteraes
relevantes das receitas e despesas pblicas o seu efeito foi estimado usando o cenrio e os instrumentos
analticos j descritos. Esta estimativa permite avaliar o efeito de cada medida sobre a conjuntura que
naturalmente no a nica dimenso relevante, sendo tambm consideradas as consequncias na
equidade e os resultados no longo prazo. Fazendo a mesma estimativa para o conjunto das medidas
propostas, estamos seguros sobre a possibilidade da sua realizao dentro das possibilidades existentes.
Este conjunto de medidas constitui assim um todo cujo efeito - oramental e econmico deve ser
analisado no seu conjunto. Estimando o efeito conjugado das medidas, incluindo o efeito sobre o
comportamento do sector privado, espera-se tanto uma evoluo mais positiva dos indicadores
econmicos como uma trajetria mais saudvel dos principais indicadores oramentais o dfice e a dvida
pblica que permitam no s o respeito pelos compromissos assumidos no quadro da UE como,
sobretudo, a sustentabilidade destas mesmas polticas pblicas para as geraes futuras.
Se as preocupaes acima referidas modificar a conjuntura no sentido do crescimento, assegurar a
sustentabilidade das finanas pblicas, reforar a equidade social e aumentar a produtividade e o
crescimento de longo prazo so o objetivo do conjunto das medidas propostas, estas so agrupadas nas
cinco reas prioritrias de interveno mencionadas as reas nas quais se entendeu que a modificao de
polticas teria maior eficcia na realizao daqueles objetivos:

27

1. Polticas sociais de combate pobreza e desigualdade na distribuio do rendimento, e polticas

do mercado de trabalho promovendo a mobilidade social e o emprego em igualdade de condies.
2. Uma fiscalidade promotora da criao de emprego e do investimento em capital humano.
3. Um sistema educativo para um mundo globalizado e que d formao ao longo da vida ativa.
4. Polticas de promoo das competncias da Administrao Pblica, tornando-a num eixo de
crescimento econmico.
5. Polticas de promoo da competitividade e da internacionalizao da economia em estreita ligao
com o sistema de educativo, com um apoio efetivo dos fundos estruturais e num contexto de
concertao social marcada pela negociao coletiva.
Considera-se que este programa de interveno constitui um todo coerente. Usa-se conjuntamente a
fiscalidade, a interveno no mercado de trabalho, o apoio s empresas e um rejuvenescimento e melhoria
da eficcia da administrao pblica no sentido de relanar o crescimento. O crescimento conseguido
tanto agindo com medidas conjunturais como agindo sobre os fatores que o sustentam a longo prazo, o
que inclui, por exemplo, melhoria das qualificaes, objetivo central das intervenes no sistema
educativo. O reforo da equidade consegue-se pela proteo dos rendimentos e pela eliminao gradual de
medidas excecionais dos ltimos anos (sobretaxa de IRS e cortes nos vencimentos), bem como agindo
sobre setores da atividade pblica (sade, educao, segurana social) especialmente importantes para as
pessoas em situao de maior fragilidade. O enquadramento da evoluo da despesa nestes sectores e da
despesa com pessoal e encargos da dvida (que so os agregados mais importantes da despesa pblica) e a
construo de um quadro estvel para as receitas pblicas asseguram a possibilidade de trilhar o caminho
proposto do ponto de vista dos recursos do Estado e do Pas. Mas, sendo um todo coerente, admite uma
margem para incluso de outras medidas. Revela, isso sim, que possvel construir uma alternativa ao
caminho que tem sido prosseguido.

28

4.1 Uma poltica social mais equitativa e um mercado de trabalho mais justo e eficiente

A crise afetou de forma desproporcionada os mais necessitados. Os jovens no conseguem a estabilidade
no mercado de trabalho que lhes permita um contributo pleno na construo do seu futuro e do futuro do
pas. A emigrao dos nossos jovens talentos compromete o crescimento de Portugal. Os mais velhos esto
hoje sujeitos turbulncia no emprego caracterstica de quem est no incio da vida ativa. O sistema de
proteo do rendimento assim posto prova e colapsa.
Em Portugal, se somarmos os trabalhadores desempregados, desencorajados, sem contrato permanente e
independentes economicamente dependentes, a taxa de precariedade aproxima-se dos 50% da populao.
Para desenhar as solues necessrio ter um bom diagnstico das causas. A precariedade laboral causa
baixo crescimento econmico e pobreza. A maior parte destes trabalhadores no consegue ter um
rendimento anual correspondente ao do salrio mnimo. Mesmo aqueles que trabalham tm extrema
dificuldade em consegui-lo. A excessiva rotao de trabalhadores por conta de outrem, entre empresas e
com passagens frequentes por situaes de desemprego no subsidiado, faz com que em 2011, 50% dos
trabalhadores que trabalharam pelo menos um ms tenha um rendimento anual do trabalho e de subsdio
de desemprego inferior a 7700 euros anuais.
Em 2011 existiam, em mdia, 3 milhes e 70 mil empregos por ms com descontos para a Segurana Social.
No entanto, o nmero de empregos nesse ano foi de 4 milhes e 16 mil, um valor superior pois grande
parte destes empregos existiu apenas uma parte do ano. Por estes empregos passaram 3 milhes e 300 mil
trabalhadores, o que mostra que muitos deles estiveram boa parte do ano sem emprego.
Desta realidade, surgem os fenmenos de pobreza mesmo entre quem tem, transitoriamente, um
emprego.
As propostas avanadas no envolvem qualquer reviso da Constituio. Pelo contrrio, procuram trazer
para o quadro regulamentar um conjunto de regras que alargam o espetro de cumprimento dos princpios
econmicos da Constituio.
Em particular reafirmam-se os princpios constitucionais estabelecidos no Art 53. (Segurana no emprego),
segundo o qual garantida aos trabalhadores a segurana no emprego, sendo proibidos os despedimentos
sem justa causa ou por motivos polticos ou ideolgicos.
Mas deve tambm garantir-se, ao mesmo nvel, que todos tm direito ao trabalho e que, para assegurar
esse direito, incumbe ao Estado promover (Art 58. (Direito ao trabalho)):
A execuo de polticas de pleno emprego;
A igualdade de oportunidades na escolha da profisso ou gnero de trabalho e condies para que
no seja vedado ou limitado, em funo do sexo, o acesso a quaisquer cargos, trabalho ou
categorias profissionais.

No deve esquecer-se que o Art 59. (Direitos dos trabalhadores) estabelece que todos os trabalhadores
tm direito a uma assistncia material, quando involuntariamente se encontrem em situao de
desemprego.

Da mesma forma o Art 70. (Juventude) garante que os jovens gozam de proteo especial para efetivao
29

dos seus direitos econmicos, sociais e culturais, nomeadamente no acesso ao primeiro emprego, no
trabalho e na segurana social.
A proposta visa ativar os direitos subjacentes aos Art. 58, 59 e 70. A segmentao do mercado de trabalho,
resultante da legislao vigente, viola os direitos essenciais de uma parte crescente da populao, em
nome de garantias (na prtica) vazias de uma outra parte da populao.
Isto torna a legislao, que no a Constituio, um instrumento de excluso em termos econmicos na
medida em que limita a participao econmica de uma fatia no minoritria da populao.
Propostas:

O contrato para a equidade laboral

Responsabilizar as empresas pelos custos sociais do desemprego
Complemento salarial anual
Poltica social mais equitativa: Um sistema de penses sustentvel atravs de um compromisso
inter-geracional estvel e maior eficcia e rigor nas prestaes redistributivas
Reposio de mnimos sociais
Diversificao do financiamento da Segurana Social

30

4.1.1

O contrato para a equidade laboral

Os objetivos essenciais desta medida podem ser descritos da seguinte forma:

Contribuir para a resoluo do principal problema das relaes laborais em Portugal: excesso de
contratos a prazo, baixa proteo, baixa taxa de converso de contratos a prazo em permanentes;
Simplificao contratual e reduo da litigncia na cessao da relao laboral.

Estes objetivos so complementados por intervenes ao nvel do rendimento do trabalhador e da
estabilidade laboral que sero objeto de outras medidas:

Garantir a proteo do rendimento do trabalhador;
Induzir estabilidade nas relaes laborais. Empresas com maiores ndices de instabilidade laboral
suportaro os custos sociais atravs de contribuies sociais mais elevadas;

Proposta:
Esta medida contempla apenas duas alteraes atual lei do trabalho:
i.
ii.

reduo do mbito dos contratos a prazo, limitando-o a situaes de substituio de trabalhadores;

introduo de um regime conciliatrio de cessao do contrato de trabalho, aplicvel aos novos
contratos.

Prope-se a limitao do regime de contrato com termo, que deixa de ser a regra quase universal de
contratao sendo restringida a sua utilizao apenas a situaes de substituio de trabalhadores.
Prope-se ainda complementar a atual legislao de cessao de contratos de trabalho com um novo
regime conciliatrio e voluntrio em que as empresas podem iniciar um procedimento conciliatrio, em
condies equiparadas s do despedimento coletivo, englobando todos os motivos de razo econmica (de
mercado, estruturais e tecnolgicas) que tenham posto em causa a sobrevivncia do emprego. O
procedimento conciliatrio entre a empresa e o trabalhador iniciado atravs da consulta/informao s
estruturas representativas dos trabalhadores. Neste processo conciliatrio, as indemnizaes por
despedimento so mais elevadas do que as atuais: Dezoito dias por cada ano de antiguidade nos primeiros
trs anos e 15 dias por cada ano adicional, com mnimo de 30 dias e um mximo de 15 meses (neste
momento, as indemnizaes so 12 dias por cada ano de antiguidade, com um mximo de 12 meses, ver
Grfico 1). Note-se que o trabalhador tem sempre acesso aos tribunais, caso considere que as razes
invocadas sejam desajustadas ou discriminatrias. Nesse caso aplicam-se as atuais regras de
despedimento: indemnizaes e possibilidade de reintegrao. Prope-se ainda que as indemnizaes
recebidas pela via conciliatria no estejam sujeitas a impostos.
Em resumo, no novo regime a proteo jurdica existente mantm-se, com exceo da criao de uma via
conciliatria (semelhante existente na Alemanha e que est a ser implementada em Itlia).
A empresa no fica com um maior poder, porque pode ser alvo de um processo judicial se o despedimento
for impugnvel luz da lei atual. Isto , no expandido o mbito da justa causa. Note-se que a
generalizao dos contratos com termo equivaleu legalizao do despedimento sem invocao de causa,
uma prtica explicitamente inconstitucional.
31

Pelo contrrio, com as presentes alteraes a parte mais fraca ficar duplamente protegida: (i) limitao do
mbito dos contratos com termo; (ii) combinao da atual proteo jurdica aos contratos permanentes,
com as indemnizaes mais elevadas aplicadas na via conciliatria.
Os efeitos esperados destas alteraes passaro por um aumento da durao dos empregos e pelo
aumento da produtividade dos trabalhadores.

Regime transitrio
O novo regime de contrato de trabalho no aplicvel aos contratos de trabalho, com ou sem termo,
celebrados antes da sua entrada em vigor, salvo se por acordo as partes decidirem passar os contratos
existentes para o novo regime legal (atravs de negociao coletiva).
Grfico 1

32

4.1.2

Responsabilizar as empresas pelos custos sociais do desemprego

Esta medida pretende introduzir um custo efetivo do despedimento para as empresas que recorrem
sistematicamente a despedimentos e contratao de novos trabalhadores. Deve-se fazer uma ligao direta
entre a contribuio social que cada empresa paga e as suas prticas de rotao de trabalhadores.
Em Portugal, o financiamento do sistema de seguro de desemprego feito atravs da taxa contributiva,
igual para todas as empresas e que portanto no faz refletir o esforo desigual que estas impem ao
sistema. Na verdade, mais de metade das empresas portuguesas no tem ex-trabalhadores com processos
de seguro de desemprego e aquelas que os tm apresentam uma distribuio do peso das despesas com
esse seguro na massa salarial bastante desigual.

Existe uma subsidiao cruzada, com muitas empresas a financiarem a forma de gesto de recursos
humanos de outras empresas, sendo que estas so em nmero bastante menor. O comportamento destas
empresas sugere que os custos que impem atravs da sua atividade de despedimentos no so
completamente internalizados.

A melhor forma de promover a internalizao destes custos pelas empresas seria associar de forma direta
as taxas de contribuio para o financiamento do sistema com as despesas em seguros de desemprego
pagos aos trabalhadores que cada empresa despede. Isto seria possvel atravs da autonomizao da
frao da taxa contributiva que financia o sistema de apoio no desemprego (esta proposta retomada na
medida Poltica social mais equitativa: Um sistema de penses sustentvel atravs de um compromisso
intergeracional estvel e maior eficcia e rigor nas prestaes redistributivas).
Desta forma, poder-se-iam associar taxas superiores para as empresas com um maior rcio de utilizao do
seguro de desemprego. Por exemplo, a taxa social de desemprego mxima seria paga pelas empresas que
apresentassem um rcio de utilizao do seguro de desemprego mais elevado numa mdia de trs anos. As
empresas novas, durante o primeiro ano de atividade, pagariam a taxa mdia do sistema. A partir da, a
taxa social de desemprego seria calculada como para as restantes empresas (este perodo pode ser
ajustado com a evoluo do ciclo econmico).
Este sistema, pelo incentivo correto que gera junto das empresas, levaria a uma reduo do nmero de
despedimentos. A introduo de um mecanismo deste tipo, semelhante ao que na atividade seguradora se
designa de bonus/malus, penaliza, sob a forma de maiores contribuies para a segurana social, as
empresas com um nmero excessivo de despedimentos com recurso a seguro de desemprego.
As contribuies refletiriam, assim, os custos com as polticas ativas e passivas do mercado de trabalho que
o Estado suporta com os trabalhadores que se separam involuntariamente das empresas.
Esta uma prtica existente nalguns pases, com um efetivo sucesso na reduo da rotao excessiva de
trabalhadores, como fator de sustentabilidade da segurana social e de proteo do rendimento dos
trabalhadores quando perdem o emprego.
As responsabilidades do empregador em suportar os custos de seguro de desemprego com o
despedimento diminuem com a estabilidade laboral.
33

A taxa contributiva atualmente em vigor estabelece que, dos 23.75% que a empresa contribui por cada
trabalhador, 3.42 p.p. so dedicados a cobrir os custos associados ao desemprego.
A nova taxa contributiva variar com o rcio entre os custos com o subsdio de desemprego de ex-
trabalhadores de cada empresa e o total de contribuies da empresa para o sistema de apoio ao
desemprego. Este indicador calculado como uma mdia dos ltimos trs anos, para minorar o impacto
que variaes temporrias da atividade da empresa possam ter na variao da taxa contributiva.
A taxa seria determinada da seguinte forma:

As empresas que impem um maior custo segurana social contribuem com a taxa mxima. As
empresas com comportamentos em torno da mdia sectorial permanecem com a taxa contributiva
atual.
As novas empresas (durante o primeiro ano de atividade) pagam uma taxa idntica taxa atual.
Para introduzir a noo de bonus, as empresas com menores ndices de custos com o subsdio de
desemprego veriam a sua taxa contributiva reduzir-se.

A simulao realizada considerou um aumento da taxa implcita equivalente a um aumento da receita da

segurana social igual a 100 milhes de euros em mdia ao longo da legislatura.
Em conjunto com as alteraes legislao laboral e com a medida de compromisso para o emprego
estvel, esta medida um passo decisivo na criao de um sistema de relaes laborais mais justo, porque
protege a rotao dos trabalhadores, e eficiente porque concentra as empresas e os trabalhadores na
acumulao de capital de capital humano, decisivo para o aumento da produtividade e da competitividade
da economia portuguesa.

34

4.1.3

Complemento salarial anual

Em resultado da excessiva rotao de emprego e do aumento do tempo parcial involuntrio, muitos
trabalhadores tm um salrio anual significativamente inferior ao correspondente ao salrio mnimo. Isto
d origem ao fenmeno dos trabalhadores pobres, indivduos que apesar de trabalharem no conseguem
um rendimento socialmente aceitvel.
Proposta:
Propomos a criao de um complemento salarial anual, que constitui um imposto negativo, aplicvel a
todos os que durante o ano declarem um rendimento do trabalho Segurana Social inferior linha de
pobreza. Este complemento salarial apurado em funo do rendimento e da composio do agregado
familiar.
Constitui um incentivo integrao no mercado de trabalho dado ser atribudo apenas aos indivduos que
declararam rendimentos do trabalho.
Ao contrrio do subsdio de desemprego, que tem condies de atribuio que excluem indivduos com
trajetrias mais precrias no mercado de trabalho, o imposto negativo atribudo de forma universal.
Assim, os indivduos com rendimento baixos dispem de um mecanismo de combate pobreza, atravs da
promoo do emprego.
O complemento salarial anual subsidia as famlias trabalhadoras de baixos salrios e elevada precariedade
laboral. A taxa a que o crdito concedido e o valor mximo do crdito dependem do nmero de filhos na
famlia e do rendimento declarado Segurana Social.
As famlias so divididas em trs grupos, de acordo com o nmero de filhos: sem filhos, 1 filho, 2 ou mais
filhos. Para cada tipologia familiar so definidos trs escales de rendimento. A medida simulada tem um
valor inicial de 350 milhes de euros, antes de avaliao do respetivo impacto econmico.
Contudo, note-se que a medida um incentivo ao trabalho, pelo que o cenrio corrente, onde no existem
tais incentivos, no o mais adequado para simular a medida.
A medida insere-se ainda num esforo de aumento do grau de formalizao das relaes laborais. O maior
nvel de ativao dos trabalhadores e de reporte Segurana Social gerar receitas adicionais relacionadas
com essa atividade econmica. Estes efeitos atenuam o custo financeiro da medida, e realam a sua valia
econmica.
Do ponto de vista econmico, esta medida introduz pela primeira vez na economia portuguesa um apoio s
famlias trabalhadoras de muito baixos rendimentos, em funo da sua participao ativa na economia, ou
seja, uma medida de apoio social com os incentivos econmico adequados a gerar mais emprego e
riqueza na economia portuguesa.

35

4.1.4

Poltica social mais equitativa: Um sistema de penses sustentvel atravs de um

compromisso intergeracional estvel e maior eficcia e rigor nas prestaes
redistributivas

O sistema pblico de segurana social tem como objetivo garantir a proviso de benefcios obrigatrios
para os quais, devido a falhas de mercado, a proviso privada insuficiente ou inexistente. A segurana
social pblica tem ainda como objetivos garantir um nvel de coeso e equidade social e o crescimento
econmico sustentvel. Estes princpios baseiam-se num sistema com carcter de universalidade, em que
as prestaes e as contribuies dos seus participantes devem ser compatveis com o crescimento
econmico e o emprego mantendo uma dimenso redistributiva eficaz.
O sistema financiado maioritariamente atravs de uma taxa contributiva, que funciona em termos
econmicos como um prmio de seguro e que visa cobrir um conjunto de contingncias bem definidas.
Este seguro obrigatrio e tem uma dimenso de solidariedade, que consubstancia no apenas o papel de
redistribuio do Estado, mas tambm o custo individual que qualquer cobertura de riscos comporta, quer
de um ponto de vista atuarial, quer econmico. O financiamento do sistema complementado atravs do
sistema de impostos, com consignaes pontuais, como o caso do IVA Social e de transferncias diretas
do Oramento do Estado (outras fontes de financiamento, como receitas de capital e transferncias
europeias so menos relevantes para a anlise aqui realizada).
O sistema de segurana social tem dois regimes: contributivo e no-contributivo.
O segundo financiado atravs do sistema de impostos no possuindo, portanto, a dimenso sinalagmtica
que caracteriza a componente contributiva. Algumas das componentes deste regime correspondem a
despesas que se iro extinguir, quer porque correspondem a regimes fechados (rurais), quer porque a sua
natureza tende a ser fortemente minoritria (penso social), enquanto outras componentes visam a
cobertura de necessidades imediatas, de combate pobreza, como o subsdio social de desemprego, o
complemento solidrio para idosos o rendimento social de insero ou o abono de famlia, atribudos
mediante condio de recursos
Na proposta do OE para 2014, o regime no contributivo tinha uma dotao total de 6.494 milhes de
euros. A maior componente so as Penses sociais e complementos sociais, que atingiam o valor de
2.707 milhes de euros. O restante dividia-se nas diferentes componentes do apoio social (ao social,
abono de famlia, rendimento social de insero, complemento social para idosos e outros apoios sociais).
Entre 2011 e 2014 a despesa com Penses e complementos sociais cresceu 133 milhes de euros, sendo
para alm da Ao social, a nica componente do regime no contributivo que cresceu neste perodo.
Na dimenso contributiva, a principal cobertura do sistema so as penses, mas existe um conjunto de
contingncias imediatas que so tambm relevantes (subsdio de desemprego, doena e parentalidade). O
sistema de penses, pela sua relevncia econmica, social e financeira deve ser considerado
separadamente.
A taxa contributiva para a segurana social tem o valor de 34.75%, das quais o sistema de penses
representa 26.94%, ou seja quase 80% do total das contribuies. Este valor bastante substancial e deve
permitir financiar as obrigaes com penses assumidas pelo sistema pblico.

36

Em outubro de 2013 existiam 2.264.768 trabalhadores com contribuies para a Segurana Social que
pagavam (conjuntamente com as entidades patronais) uma taxa de contribuio igual a 34.75%. Estes
trabalhadores tinham uma contribuio mdia de 279 euros (um salrio base de 803 euros). No mesmo
ms 444.983 pagavam uma taxa inferior a 34.75%. A contribuio mdia destes trabalhadores era de 74
euros. Se estes trabalhadores pagassem a taxa de contribuio normal teramos uma receita acrescida de
461 milhes de euros. Parte desta diferena, na medida em que no esteja associada a menores direitos de
constituio de prestaes sociais, alimenta o dfice de financiamento do sistema, o que nunca
explicitamente referido.
Para ilustrar a magnitude destas contribuies e o processo de formao de uma penso consideremos o
seguinte exemplo:

Em 2013, a contribuio mdia era de 279 euros, dos quais 217 para p enses (27%
dos 34.75%).

O valor global das contribuies num ano seria de 3038 euros, ou 121.520 euros
em 40 anos. Se depois dos 65 anos a esperana de vida for de mais 20 anos (um
pouco mais do que o perodo mdio de pensionamento), obtemos 6076 euros por
ano, ou seja 433 euros de penso mdia mensal. No final, face ao salrio mdio
temos uma taxa d e reposio de 54% (com o salrio mdio de 803 euros reportado
a 2013).

Este exerccio simples na medida em que ignora intencionalmente as taxas de
capitalizao e de desconto no perodo de constituio dos direitos e a necessria
participao solidria, existente no sistema. Este exerccio estabelece os valores
mdios das taxas de substituio de equilbrio. Devemos ter presente que o
sistema portugus estabelece penses mnimas e penses mximas e possui taxas
de formao diferenciadas em funo do salrio, pelo que as taxas de substituio
devero flutuar consoante o nvel de rendimento salarial.

O sistema gerido com um princpio de repartio e com uma funo de redistribuio, devendo estar
sempre presente a sua sustentabilidade. A recente combinao de fatores, entre os quais o
envelhecimento da populao (pelo efeito cumulativo de baixa fecundidade, menor mortalidade
nascena, maior esperana de vida, queda de imigrao jovem e aumento da emigrantes em idade ativa) e
o reduzido crescimento econmico das ltimas dcadas potenciou dvidas em torno da sustentabilidade do
sistema de segurana social.
A sustentabilidade de qualquer sistema de penses determinada pelo crescimento do nmero de
contribuintes e pela contribuio mdia (os fluxos de entrada de fundos) e do nmero de pensionistas e
penso mdia (os fluxos de pagamentos que lhe so exigidos). Para fazer face a flutuaes cclicas destes
nmeros o sistema foi dotado de um fundo de estabilizao financeira.
O sistema previdencial de segurana social portugus tem neste momento um fundo no valor de 11,3
milhares de milhes de euros situando-se claramente abaixo do limiar que tinha sido fixado para cumprir o
seu papel de estabilizador (cobertura de 2 anos de penses contributivas). Em termos puramente anuais o
sistema registou excedentes na generalidade dos anos, at ao ano de 2009. Verifica-se contudo que o
fundo de estabilizao financeira da segurana social nem sempre foi financiado com o montante previsto
na legislao e encontra-se claramente sub-fundeado.
37

Desde 2009, e especialmente desde 2012, o sistema previdencial de segurana social assistiu a uma
preocupante evoluo do seu equilbrio financeiro.
Tal foi devido a trs razes fundamentais:

Uma quebra significativa das contribuies e quotizaes cobradas em resultado da evoluo

econmica. Considerando apenas os trabalhadores por conta de outrem, entre 2011 e 2014,
registou-se uma reduo do nmero de contribuintes (menos 2 milhes e 582 mil contribuintes
mensais, que aqui representam o nmero trabalhadores em cada ms, ou o equivalente a 215 mil
contribuintes anuais a doze meses). Isto quer dizer que em 2014 o sistema registou quase um ms
completo a menos de contribuies. No mesmo perodo o salrio base mdio caiu 1.6 por cento, de
869 euros para 855 euros. Globalmente, estes dois canais representaram uma perda (mxima) de
953 milhes de euros nas contribuies para a Segurana Social.
Um crescimento, apesar das medidas de congelamento entretanto aprovadas, das despesas com
penses que, entre 2009 e 2014, rondou os 2,1 milhes de euros apesar de nos ltimos anos
apenas terem sido atualizadas as penses mnimas mais baixas.
Um acrscimo substancial das despesas com prestaes de desemprego cerca de 700 milhes
entre 2009 e 2013.

Na verdade, do cenrio apresentado para variao do valor global de despesa com penses resulta um
crescimento mdio anual desde 2009 de 3.8% e uma projeo de crescimento anual (com congelamento
dos valores nominais salvo para as penses de valores mais baixos) de 2.1% para os prximos anos. Este
ltimo valor, que obtido atravs da conteno no crescimento nominal das penses a pagamento, no
indicia por si s problemas de sustentabilidade do sistema, desde que se observe um crescimento razovel
do PIB nominal. No entanto, denotam uma fragilidade do sistema quando associada a alteraes
conjunturais da economia e dos nveis de emprego.
Mesmo com a recuperao de uma parte considervel das recentes perdas cclicas do sistema, a evoluo
demogrfica permite antecipar que a esta realidade se possa vir a juntar, num futuro no muito longnquo,
problemas estruturais de financiamento em virtude da demografia dos pensionistas ser essencialmente
oposta demografia dos contribuintes para o sistema.
As projees demogrficas preveem uma reduo substancial da populao em Portugal (-2 milhes e 500
mil pessoas em idade ativa entre 2013 e 2060) com polticas invariantes, que mesmo com um aumento das
taxas de participao (mais 2.1 por cento, para 75.2 por cento) implica uma reduo da populao
empregue. Assim o rcio de dependncia total (populao com menos de 15 anos e populao com mais de
64 anos em percentagem da populao total) dever crescer de 52 por cento em 2013 para 85 por cento
em 2060. Este cenrio preocupante poder e dever ser parcialmente contrariado com uma forte poltica
de promoo da natalidade e de conciliao trabalho-famlia, mas a tendncia a referida acima. A eroso
da base contributiva vai coincidir com uma expanso do nmero de pensionistas.
Propostas:
A resposta elevada dimenso das transformaes estruturais, principalmente de natureza demogrfica,
que identificmos ser mais eficiente se conseguir combinar, no prximo ciclo poltico dois movimentos
complementares:
38

Um significativo reforo das taxas de atividade e emprego, reforo esse possvel pela existncia de
uma elevada percentagem da populao em idade ativa que se encontra na situao de
desemprego ou inatividade:
Uma gesto reformista dos sistemas de penses destinada a reforar a sua sustentabilidade,
equidade e eficcia redistributiva.

Essa gesto dever ter em considerao a existncia de diversos grupos de contribuintes e de beneficirios
da segurana social e dos sistemas de penses e dever proteger particularmente aqueles que se
encontram em situao mais frgil e com menor adaptabilidade, particularmente os pensionistas de
menores recursos e os contribuintes de muito longas carreiras contributivas.
A melhoria das condies de sustentabilidade do sistema de penses dever levar em considerao seis
aspetos fundamentais:
1. a taxa de substituio do rendimento;
2. a taxa de contribuio;
3. a idade da reforma e a esperana de vida (o nmero de anos que em mdia se espera receber uma
penso);
4. a evoluo demogrfica do pas;
5. a evoluo econmica do pas (no apenas o produto, mas acima de tudo o emprego);
6. a eficcia dos sistemas contributivos em termos de equidade e combate evaso e fraude.
As linhas de orientao para a governao dos sistemas de segurana social devero garantir

A preservao de um sistema de proteo de base pblica e universal, social, econmica e

financeiramente sustentvel.
A complementaridade entre um sistema de matriz contributiva orientado para a cobertura dos
riscos sociais mais relevantes associados perda de rendimentos do trabalho (por velhice,
invalidez, desemprego, doena ou parentalidade) e um sistema de solidariedade orientado para o
combate pobreza e excluso e para a promoo da coeso social, financiado por impostos e
baseado no princpio da diferenciao positiva e da justia redistributiva (o que implica uma
alargada aplicao da condio de recursos).
O envolvimento do dilogo poltica, social e da concertao no desenho e gesto dos sistemas,
especialmente do contributivo.
Um aprofundamento radical da transparncia e escrutnio do sistema o que implica uma
significativa simplificao das suas regras.
Uma profunda articulao com as polticas de criao de emprego que constituem o mais poderoso
reforo da sustentabilidade da segurana social

A adequao dos sistemas aos desafios e riscos caracterizados implica uma gesto reformista que valorize
os seguintes pontos:

Simplificao e rigorosa consolidao dos sistemas de penses com a aplicao de regras de

formao de direitos idnticos em todos os sistemas existentes;
Desagregao funcional e financeira da proteo no desemprego atenta a sua implicao nas
polticas de promoo do emprego;
39

Reavaliao e reforo da coerncia do modelo de aplicao da condio de recursos a todas as

reas de transferncia social no contributiva;
Avaliao do impacto da crise econmica nos equilbrios financeiros dos sistemas de penses,
particularmente na sua dimenso demogrfica.

Na reavaliao dos sistemas de penses dever ser valorizado:

A necessidade de garantir uma completa homogeneidade dos diferentes regimes no que respeita
as regras de clculo para a formao de penses, particularmente eliminando as discrepncias que
ainda existem entre os regimes Geral da Segurana Social e da CGA;
A reavaliao do fator de sustentabilidade face s alteraes ocorridas, quer de contexto quer
legislativas, nomeadamente fortalecendo a eficcia do fator e a sua articulao com a idade de
reforma;
A possibilidade de considerar outros instrumentos de financiamento, particularmente orientados
para fazer face ao impacto do desequilbrio gerado pela crise econmica e aos legados que os
sistemas possuem;
Reforo dos instrumentos de apoio complementaridade com instrumentos individuais de
poupana;
Melhoria substancial das ferramentas de transparncia, especialmente no que se refere evoluo
da formao dos direitos.

40

4.1.5

Reposio de mnimos sociais

Assistiu-se, num contexto de austeridade, a uma deteriorao dos rendimentos familiares nos ltimos trs
anos, consequncia da reduo de um conjunto de prestaes sociais de combate pobreza, do aumento
significativo do desemprego, do aumento dos impostos sobre o rendimento, da presso em baixa sobre
os salrios, entre outras. O reflexo de um conjunto de medidas em prestaes sociais como o rendimento
social de insero (RSI) ou o complemento solidrio para idosos (CSI) traduziu-se na diminuio acentuada
do nmero de beneficirios (entre 2011 e 2015, menos 115.000 beneficirios de RSI, o que representa uma
diminuio de 35%, e menos 64.000 beneficirios de CSI, o que representa uma diminuio de 27% do
nmero de idosos apoiados). O impacto das alteraes introduzidas nas prestaes sociais reflete-se
inevitavelmente nos indicadores que medem o risco de pobreza e a desigualdade de rendimento.
O aumento do risco de pobreza abrangeu todos os escales etrios, como demonstram as estatsticas
oficiais. A incidncia da pobreza aumentou essencialmente nas famlias com filhos (de 22,2% em 2012, para
23% em 2013), assumindo valores preocupantes nas famlias monoparentais (em 2013 mais de 38% destas
famlias encontravam-se em risco de pobreza). Mas tambm na populao idosa ou na populao
reformada se assistiu a um agravamento do risco de pobreza em 2013, quebrando a tendncia que se vinha
registando, essencialmente desde 2006, de diminuio significativa da taxa de pobreza neste grupo etrio.
Proposta:
Para minimizar os efeitos negativos e a deteriorao dos rendimentos familiares e das condies de vida
dos portugueses so propostas trs medidas que visam repor ou reforar algumas condies de atribuio
das principais prestaes sociais de combate pobreza, com particular incidncia nas famlias com crianas
e jovens e nos idosos com menores recursos, assegurando a progressividade do conjunto das medidas:
1) Reforo da proteo familiar sobre crianas e jovens, atravs do aumento dos montantes do abono
de famlia, do abono pr-natal e da majorao para as famlias monoparentais beneficirias de
abono de famlia e de abono pr-natal. Esta medida consiste no aumento do valor do abono de
famlia, com uma eventual recalibrao dos escales em funo nomeadamente do limiar de
pobreza. A atualizao do abono de famlia dever tambm levar em considerao que se abolir o
quociente familiar em sede de IRS introduzido no OE 2015. Tem igualmente impacto no Abono Pr-
natal uma vez que este est indexado ao Abono de Famlia e refora a majorao para famlias
monoparentais beneficirias do abono de famlia e do abono pr-natal, aumentando em 15 p.p. a
taxa de majorao em vigor, passando para 35%, abrangendo as crianas e jovens que, de entre os
mais desprotegidos, se inserem nos agregados familiares mais expostos ao risco de pobreza.
Perodo do impacto da medida: 2016, com um valor mdio de 40 milhes de euros.

2) Reposio das condies de acesso ao Rendimento Social de Insero por via da alterao das
escalas de equivalncia para os nveis anteriormente aplicados e do aumento do valor de referncia
desta prestao social para 45,208% do Indexante de Apoios Sociais (IAS), ou seja, para 189,52,
recolocando o valor do RSI no que vigorou no ano de 2012.
As escalas de equivalncia do RSI foram alteradas atravs do Decreto-lei n. 133/2012, de 27 de
junho, reduzindo o apoio aos restantes adultos do agregado familiar (para alm do titular da
prestao), de 70% do valor de referncia (VR) do RSI para 50% daquele VR e aos menores,
passando de 50% do VR do RSI para 30%. Com esta medida a prestao de RSI ser atribuda, j em
2016, em funo da composio do agregado familiar do requerente da prestao do rendimento
41

social de insero, nos seguintes termos: (i) Pelo requerente, 100% do valor do rendimento social
de insero; (ii) Por cada individuo maior, 70% do valor do rendimento social de insero; (iii) Por
cada individuo menor, 50% do valor do rendimento social de insero.
O valor de referncia do RSI foi reduzido atravs do Decreto-Lei n. 13/2013, de 25 de janeiro,
passando em 2013 de 45,208 %, para 42,495 % do valor IAS (reduo de 6,4%). A reposio do VR
do RSI a valores de 2011 feita faseadamente durante 4 anos (reposio de, cerca de, 25% por
ano).
As alteraes legislativas introduzidas no RSI tiveram como consequncia, no s a excluso de
beneficirios pobres, retirando-os da prestao ou dificultando o acesso a novos, mas tambm a
diminuio do valor da prestao para todos aqueles que continuaram a ser apoiados, prejudicando
principalmente as famlias mais numerosas, com crianas ou jovens a cargo. O impacto destas duas
alteraes (escala de equivalncia e valor de referncia), numa famlia tipo composta por dois
adultos e duas crianas correspondeu a uma diminuio da prestao em 27% (o valor mximo da
prestao de RSI diminuiu, de 511,7 em 2011, para 374,11 em 2014).
Perodo do impacto da medida: 2016 a 2019, com um valor mdio de 90 milhes de euros.

3) Reposio do valor de referncia do Complemento Solidrio para Idosos no valor anual de 5.022
euros. Atravs do Decreto-lei n. 13/2013, de 25 de janeiro, o valor anual de referncia (VR) do CSI
diminuiu de 5.022 euros para 4.909 euros, correspondendo a uma diminuio do VR de 2,3% (113
euros / ano). A presente medida repe os VR anuais permitindo que regressem medida idosos
entretanto excludos, bem como a atualizao da prestao aos idosos que sofreram uma reduo
no seu valor nominal.
Perodo do impacto da medida: 2016, com um valor mdio de 8 milhes de euros..

42

4.1.6

Diversificao do financiamento da Segurana Social

Um dos desafios que enfrenta hoje a Segurana Social pblica em todo o mundo a diversificao e
alargamento da sua base de financiamento. A situao portuguesa, analisada em grande detalhe nas
medidas anteriores no exceo. A eroso da base contributiva deve ser objeto de resoluo, quer
atravs do crescimento sustentado do emprego que reponha os nveis contributivos anteriores, quer
atravs do encontro de novas formas de financiamento.
Esta anlise sugere que um alargamento da base contributiva, que encontre fontes de financiamento
alternativas e reduza os encargos e a dependncia direta sobre o fator trabalho pode contribuir para um
financiamento mais estvel.
Proposta:
A proposta alarga o financiamento da segurana social com a consignao de parte da receita do imposto
sobre pessoas coletivas (IRC), de um novo imposto sobre heranas de elevado valor e das receitas
adicionais geradas pela taxa de penalizao da rotao excessiva, definida anteriormente.
A componente de financiamento por via do IRC no passa por um agravamento das taxas face situao
atual, mas sim pela eliminao da reduo do IRC prevista na Reforma do respetivo Cdigo. Esta a nica
alterao Reforma do IRC que promovida por esta proposta. As restantes disposies da Reforma
manter-se-o vlidas.
Em contrapartida desta alterao da base de financiamento e atendendo s dificuldades especficas do
sector empresarial portugus propem-se uma reduo da taxa contributiva para a segurana social a
cargo dos empregadores. Esta reduo ocorrer de forma gradual, medida que se consolidam as fontes
de financiamento alternativas com o seguinte ritmo: 1,5 p.p. em 2016, 1,5 p.p. em 2017 e 1 p.p. em 2018.
A reduo da taxa contributiva dever ainda contribuir para o objetivo, central neste conjunto de medidas,
de reduo da segmentao do mercado de trabalho. Assim, a reduo incidir apenas nas contribuies
dos trabalhadores com contratos permanentes.
Um dos desenvolvimentos mais negativos no mercado de trabalho em Portugal nas duas ltimas dcadas
foi o aumento significativo da segmentao contratual. Esta constatao est h muito tempo presente na
concertao social em Portugal e foi objeto de ateno especial no ACORDO TRIPARTIDO PARA UM NOVO
SISTEMA DE REGULAO DAS RELAES LABORAIS, DAS POLTICAS DE EMPREGO E DA PROTECO SOCIAL
EM PORTUGAL assinado em Junho 2008.
Nesse Acordo incluiu-se o captulo Combater a precariedade e a segmentao, promover a qualidade do
emprego em que se podia ler:
Os Parceiros Sociais e o Governo querem deixar explcito que o combate precariedade ilegal, a reduo
da precariedade legal e a melhoria da proteco social dos trabalhadores independentes so objectivos a
prosseguir. O recurso a formas atpicas de emprego, necessrio actividade das empresas e ao
desenvolvimento da economia, no deve constituir um expediente para contornar a lei e, menos ainda,

para tolerar actuaes manifestamente ilegais.

43

Estes motivos so ainda mais vlidos hoje e no os devemos excluir da conduo da poltica econmica, no
sentido de os reforar com um leque abrangente de medidas.
O contributo conjunto destas medidas de financiamento e de reduo de taxas ser o de estimular a oferta
e a capacidade das empresas de contratao dirigida a emprego mais estvel.
Tal como foi referido na anlise do sistema previdencial da segurana social, a sobrevivncia do atual
sistema de financiamento das penses - um sistema de repartio - requer um aumento sustentvel do
emprego. Este o esforo pedido, hoje, para promover o emprego e o crescimento econmico, amanh.
A medida introduzida de forma gradual, mas aps 2018 a reduo ser permanente, salvo se a avaliao
da eficcia da medida na criao de emprego estvel e de competitividade das empresas assim o
recomendar. Esta avaliao dever ser realizada at ao final de 2018. Incluem-se na reduo da taxa os
contratos a prazo realizados para substituio temporria de trabalhadores, tal como definidos na medida
do Contrato para equidade laboral.
Tomando como referncia as contribuies de outubro de 2013, os 4 p.p. envolvidos nesta medida
constituem um estmulo economia de cerca de 850 milhes de euros. Esta a receita direta perdida com
a medida. Note-se que em nenhum dos anos da legislatura a perda de receita ser deste valor porque a
reduo da taxa contributiva gera um estmulo atividade econmica que gera receitas de contribuio
para a segurana social (bem como de vrios impostos e diminuio de despesas sociais).
O valor de 850 milhes de euros obtido estimando o montante de 4 p.p. das contribuies aplicadas ao
salrio base de todos os trabalhadores com contrato permanente em outubro de 2013 e com uma taxa de
contribuio efetiva igual a 34.75%.
A medida constitui um importante sinal de incentivo criao de emprego permanente e
consequentemente um estmulo estabilidade laboral e produtividade do trabalho nas empresas
portuguesas.
Do ponto de vista das empresas, parte do financiamento continua a ser feito atravs das empresas, mas
agora com a receita do IRC. Esta alterao dever ter impactos positivos na atividade econmica pois o
impacto da reduo transversal da taxa contributiva da segurana social dever ser muito superior ao de
uma reduo dos impostos sobre o rendimento das empresas. Este maior impacto explicado no s
porque a reduo atinge um nmero muito superior de empresas, como mais significativa para empresas
com tecnologias mais trabalho intensivas. O financiamento originado, de acordo com o previsto no
documento da Reforma do IRC dever ascender a 240 milhes de euros.
A consignao da receita do imposto sobre heranas de elevado valor dever gerar uma receita adicional
de 100 milhes de euros.
A terceira fonte de financiamento, a receita obtida com a taxa que internaliza o custo social de
despedimento dever rondar os 100 milhes de euros.
Finalmente, o restante financiamento da medida ser concretizado atravs da receita fiscal que resulta do
impacto econmico das medidas includas neste Relatrio. As simulaes macroeconmicas mostram que o
que exigido ao OE para financiamento da Segurana Social em consequncia desta medida dever ser um

44

valor inferior a 250 milhes de euros e no coloca em causa a estabilidade das contas pblicas no quadro
da legislatura.

45


4.2 Uma fiscalidade promotora da criao de emprego e dos investimentos em capital humano

Desde a crise financeira tem-se assistido a um forte aumento do nvel de fiscalidade, com o agravamento
dos principais impostos, nomeadamente, do IRS e do IVA. Desde 2011 que a estratgia de ajustamento
oramental do governo assentou no aumento de impostos. Este aumento de impostos, realizado em
contexto de recesso e em simultneo com um reduo da despesa pblica, teve inevitavelmente
consequncias negativas sobre o crescimento e competitividade da economia portuguesa, conduzindo
contrao do investimento e do mercado interno. Adicionalmente, a elevada carga fiscal sobre o
rendimento do trabalho constitui um fator desincentivador do trabalho e reduz a capacidade de Portugal
reter e atrair mo-de-obra qualificada.
Ainda que a carga fiscal seja inferior mdia da zona euro (33,6% do PIB vs. 40,1%, respetivamente, em
2014), Portugal tem uma fiscalidade incomportvel para o seu grau de desenvolvimento,
Contudo, tendo em conta que se regista ainda um dfice oramental significativo, ter de ser seguida nos
prximos 4 anos uma poltica rigorosa de ajustamento oramental, que no deixa muita margem para uma
reduo substancial do nvel de fiscalidade.
Um dos princpios fiscais mais relevantes para o crescimento e o investimento o da estabilidade e
previsibilidade fiscal. Portugal tem estado sujeito nos ltimos anos a constantes alteraes ao nvel dos
impostos que conduzem a um ambiente oposto ao desejvel, o que acaba por afetar negativamente a
confiana dos agentes e a recuperao da economia.
Neste contexto, a principal prioridade ao nvel da poltica fiscal ser a de contribuir para o relanamento da
economia e para a consolidao oramental. Pretende-se em primeiro lugar criar um ambiente estvel e de
previsibilidade fiscal. Em segundo lugar, pretende-se iniciar uma trajetria de desagravamento fiscal,
incidindo nos impostos que mais penalizam a criao de emprego e o investimento e que contribua para o
relanamento da economia.
Propostas:

Eliminao gradual da sobretaxa do IRS

Compromisso de apoio ao rendimento e reduo de restries de liquidez das famlias
Reduo dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais
Reduo do IVA da restaurao
Tributao do patrimnio imobilirio

Imposto sobre heranas de elevado valor

46

4.2.1

Aumento da progressividade do IRS, nomeadamente atravs da eliminao gradual

da sobretaxa

O IRS sofreu um forte agravamento em 2013, que se traduziu num aumento de 38% da receita. Atualmente
o IRS representa cerca de 30% das receitas fiscais do Estado, o que constitui um dos valores mais altos da
UE. De acordo com o Taxation trends in the European Union (2014) em apenas trs pases da UE o IRS
representa mais de 30% das receitas fiscais. Adicionalmente a sobretaxa, tem uma natureza extraordinria,
e estranha restante estrutura da tributao do rendimento pessoal, pelo que existe a expectativa
legtima da sua eliminao gradual.
Na prtica, a sobretaxa um imposto proporcional sobre o rendimento que funciona paralelamente ao IRS.
Eliminando essa componente proporcional, o carcter progressivo do imposto reforado. O nvel atual do
IRS tambm fortemente penalizador do fator trabalho.
Ser eliminado o quociente familiar, que tem uma natureza regressiva (introduzido no OE2015), sendo que
as famlias com crianas sero apoiadas atravs do abono de famlia e outros instrumentos de poltica de
promoo da natalidade. O quociente familiar ser substitudo por uma deduo por cada filho que no
tenha o carcter regressivo da atual formulao e esta alterao ser neutra do ponto de vista da receita
fiscal.

Proposta:
Eliminao gradual da sobretaxa em dois anos: Reduo de 1.75 p.p. em 2016 e 1.75 p.p. em 2017.

47

4.2.2

Compromisso de apoio ao rendimento e reduo de restries de liquidez das

famlias

A presente medida promove, em conjugao com as restantes medidas, o relanamento da economia
portuguesa. Este relanamento feito atravs da dinamizao da procura interna e da poupana das
famlias.
O perodo de ajustamento no contexto do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro foi
particularmente severo para as famlias portuguesas. Os salrios, os tais que eram rgidos e no podiam
descer por impedimento legal apenas suprvel por acordo do trabalhador, desceram perante a deteriorao
acelerada das condies no mercado de trabalho, perante a incredulidade e o descrdito dos
fundamentalistas da inaceitvel rigidez dos salrios nominais.
As famlias portuguesas viram-se confrontadas com a fatalidade do empobrecimento virtuoso, imposta pelo
governo do PSD/CDS-PP. Esta poltica determinou um aumento significativo da pobreza e afetou tambm
muitas famlias da classe mdia, que no tendo descido abaixo do limiar de pobreza se viram confrontadas
com quebras significativas dos seus rendimentos, tendo em muitos casos dificuldade em satisfazer os seus
compromissos financeiros, nomeadamente no que respeita ao crdito habitao. O incumprimento no
crdito habitao e ao consumo atinge ainda mximos histricos. Segundo nmeros do Banco de
Portugal, dos crditos concedidos a particulares, em Fevereiro, 4,38% eram de cobrana duvidosa, o valor
mais elevado desde que estes dados comearam a ser divulgados em 1979. Desde o incio de 2014, que o
crdito malparado das famlias supera os 4%.
O atual governo geriu a poltica econmica atravs de um misto de liberalismo econmico envergonhado
(caracterizado pelo funcionamento do mercado sem regulao acompanhado do maior aumento da carga
fiscal de que h memria) e uma tica de castigo das famlias pelos pecados do sobre endividamento, aos
quais o sistema financeiro e os incentivos dados pelos sucessivos governos so, naturalmente, alheios.
Proposta
A proposta caracteriza-se numa reduo da taxa de contribuio para a segurana social nas componentes
do trabalhador. Esta componente reduzida de forma generalizada num montante at 4%. A reduo
corresponde a 36% da contribuio total dos trabalhadores e ser feita de forma gradual entre 2016 e
2018, ao ritmo de 1,5% em 2016, 1,5% em 2017 e 1% em 2018. Posteriormente a medida dever ser sujeita
a avaliao, sendo revertida taxa de 0,5% por ano se assim for considerado adequado. A medida
aplicada apenas a trabalhadores com menos de 60 anos.

O valor das contribuies que sero objeto de reduo de 1050 milhes

de euros e corresponde a 4 p.p. do valor anual das contribuies feitas
sobre o salrio base por (cumulativamente):

Trabalhadores por conta de outrem inscritos no RGSS, com idade

inferior a 60 anos;
Trabalhadores com taxa de contribuio para a segurana social
igual a 34.75%.

A este valor adicionado o das contribuies dos trabalhadores

independentes com taxa de contribuio completa.

48

O financiamento da medida feito atravs do ajustamento das penses num valor actuarialmente neutro
para o sistema. Quer isto dizer que as penses vero refletidas as menores contribuies realizadas
durante o perodo de aplicao da medida. O clculo do impacto desta medida nas penses varia entre
1.25% e 2.6%, mas s ter esta dimenso nas penses a pagar a partir de 2027. As penses mnimas no
sero afetadas por esta medida.
A medida que se prope permite aos trabalhadores que enfrentam necessidades de liquidez prementes e
que no encontram resposta no setor bancrio um aumento da liquidez. O Estado est aqui claramente a
desempenhar o seu papel, suprindo uma falha do mercado e contribuindo para maiores nveis de bem-
estar da populao. O Estado est tambm a mitigar o risco de crdito provendo as famlias em condies
financeiras menos favorveis com liquidez que lhes permita fazer face aos seus compromissos financeiros
e, por esta via, contribuir para estagnar o continuado aumento dos nveis de incumprimento das famlias
com efeitos favorveis sobre a estabilidade financeira.
Com esta medida estimula-se a procura interna provendo liquidez a famlias que trabalham e auferem
baixos rendimentos e que esto privadas do acesso a bens e servios bsicos no contexto de perda de
rendimento do agregado familiar. Esta medida permitir o alargamento das possibilidades de consumo das
famlias, gerando procura e, por essa via, postos de trabalho.
O respeito pela liberdade de escolha dos agentes um princpio basilar desta medida. Aqueles que no
estejam restritos de liquidez podem aplicar a reduo da taxa contributiva da forma que entendam mais
profcua.
A medida abrange os trabalhadores independentes, cujo esforo contributivo foi particularmente reforado
ao longo dos ltimos dez anos. Desta forma pretende-se contribuir para a reduo das dificuldades sentidas
pelos falsos recibos verdes que so os mais sacrificados pela crescente precarizao das relaes laborais
em Portugal. No mbito das medidas de regulao do mercado de trabalho aqui sugeridas espera-se que o
aumento da formalizao das relaes laborais permita a insero de forma estvel destes trabalhadores
nos meios laborais em que esto envolvidos.
A medida tem um impacto econmico muito superior ao de uma reduo dos impostos sobre o rendimento
(IRS). Em simultneo tem um efeito regressivo muito inferior, j que aplicada a todos os trabalhadores.
A medida no tem qualquer impacto nos atuais pensionistas, nem nas penses a pagar nos prximos 5
anos, j que os trabalhadores com idade superior a 60 anos esto excludos da medida. A reduo
programada (actuarialmente justa) das penses na componente do trabalhador apenas comearia a ter
efeito (parcial, de incio) a partir de 2021. E no constitui uma alterao do contrato existente com o
trabalhador. E no h reduo do rendimento do trabalhador, porque h uma reduo simultnea e
actuarialmente idntica das contribuies e dos benefcios.
Tomando como referncia as contribuies de outubro de 2013, esta medida constitui um estmulo
economia de cerca de 1050 milhes de euros e no tem impacto direto nas metas oramentais, se
enquadrada como reforma estrutural ao abrigo do Tratado Oramental. Contudo, ao contribuir para
recuperar a economia e o emprego no imediato, melhorar a posio oramental da economia portuguesa.


49

A medida tem assim subjacentes os seguintes princpios econmicos:

1)
2)
3)
4)
5)

Permitir um aumento do salrio lquido dos trabalhadores;

Aumento da procura interna, via investimento e consumo;
A atual gerao pede emprestado a si prpria, no h nenhuma transferncia inter-geracional;
No se coloca em causa as penses j formadas ou prximo de serem constitudas;
A medida , intertemporalmente, parcialmente neutra do ponto de vista oramental.

50

4.2.3

Reduo dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais

Os custos suportados pelos contribuintes para cumprimento das suas obrigaes fiscais representam um
encargo adicional gerado pelo imposto que um desperdcio de recursos do ponto de vista social. No caso
das empresas, nas quais se concentram grande parte dos deveres acessrios, quer dos impostos por elas
suportados, quer da tributao do consumo e do rendimento pessoal, estes custos so custos de produo
que diminuem a sua produtividade e a competitividade da economia,
A reduo destes encargos das empresas deve fazer-se nomeadamente pela simplificao do sistema fiscal
e pela eliminao de procedimentos declarativos e de conservao de informao redundantes.
Proposta:
No quadro desta medida prope-se:

Simplificao dos sistemas de taxas, referidas noutros pontos deste documento, nomeadamente no
IRS (eliminao da sobretaxa extraordinria) e IRC (consolidao da derrama estadual) ;
Converso de benefcios fiscais contratuais em IRC em benefcios fiscais de funcionamento
automtico (ver 5 prioridade);
Programa de supresso de obrigaes declarativas e de conservao de informao, sempre que a
mesma informao que deve ser produzida para fins fiscais seja esteja tambm disponvel como
resultado da atividade da empresa.

51

4.2.4

Reduo do IVA da restaurao de 23% para 13%.

A taxa de IVA no sector da restaurao sofreu um aumento de 13% para 23% em 2012. Com esta alterao
Portugal passou a ter a 3 taxa mais elevada de IVA no sector restaurao de entre os 28 pases da UE.
Atualmente, apenas trs outros pases da Europa Ocidental (UE15) aplicam a taxa normal de IVA ao sector
da restaurao. Em pases do Sul da Europa, onde o sector da restaurao tem maior importncia, aplica-se
uma taxa de reduzida de IVA na restaurao: em Espanha, Frana e Itlia a taxa de 10% e na Grcia de
13%. Refira-se que um estudo de referncia encomendado pela Comisso Europeia sobre taxas reduzidas
de IVA refere a restaurao como um dos sectores em que se justifica a existncia de uma taxa reduzida de
IVA.
O aumento da taxa de IVA em 2012 contribuiu para o encerramento de muitos estabelecimentos e para a
forte contrao do emprego em Portugal. A restaurao sector intensivo em trabalho. Assim, sendo a
recuperao do sector da restaurao ter um impacto significativo no crescimento do emprego,
nomeadamente do emprego jovem e de menos qualificao, segmentos onde as perspetivas de emprego
so menos animadoras.
Adicionalmente, a restaurao um sector de produo nacional, sendo um dos sectores com menor
contedo importado. A componente importada do sector de Hotis e Restaurao de apenas 18%, o que
compara como uma componente importada do consumo privado de 30%, sendo que na generalidade dos
setores com uma taxa de IVA de 23% a componente importada superior a 50%. Por este motivo, a
recuperao do sector da restaurao ter um impacto significativo na economia nacional.
Finalmente, como refere o Estudo da Comisso Europeia, a competitividade e atratividade do sector da
restaurao so penalizadas pela aplicao simultnea de uma taxa normal de IVA na restaurao e de uma
taxa reduzida nos produtos alimentares, o que limita significativamente a capacidade do sector da
restaurao de deduzir o IVA. Este facto particularmente relevante porque a restaurao um servio
cuja procura tem elevada elasticidade, podendo ser facilmente substitudo pela preparao de refeies
pelos prprios consumidores.

Proposta:

A reposio da aplicao de uma taxa de IVA no sector da restaurao como forma de promover a
recuperao da economia e do emprego, tendo em considerao que o sector da restaurao um sector
de produo nacional com baixo contedo importado e intensivo na utilizao do fator trabalho.
O custo oramental inicial desta medida de cerca de 260 milhes de euros (considerando uma receita
total de IVA no sector da restaurao de cerca de 600 milhes de euros), podendo contudo o custo revelar-
se inferior caso a reduo da taxa induza uma reduo da evaso do imposto.

52

4.2.5 Tributao do patrimnio imobilirio

As alteraes propostas na tributao do patrimnio imobilirio visam favorecer o acesso habitao,
atravs, por um lado, do aumento da oferta no mercado de arrendamento, penalizando fiscalmente a
deteno de imveis sem utilizao e, por outro, da atenuao do custo de aquisio de habitao,
reduzindo o custo fiscal hoje suportado em IMT quando, por mudana de residncia, se faz nova aquisio
de habitao.

Esta reforma envolver:
Agravamento do Imposto Municipal sobre Imveis (IMI) para habitaes no utilizadas como
residncia
Imposto Municipal sobre Transaes Onerosas de Imveis (IMT)

o

Agravamento do IMI para habitaes no utilizadas como residncia

Esta medida uma medida de incentivo ao arrendamento de imveis no utilizados que opera pela
tributao da acumulao de riqueza imobiliria residencial (2 e 3 habitao) como estimulo
acumulao de poupana financeira e de financiamento ao investimento produtivo.
Esta medida pretende corrigir os incentivos vigentes e estimular uma utilizao mais racional do parque
habitacional, assim como desincentivar a acumulao de riqueza sob a forma de casas de habitao sem
arrendamento. O mecanismo de excluso do agravamento do IMI de imveis arrendados cria um incentivo
declarao do arrendamento em sede de IRS e IRC (no caso de casas de habitao detidas por empresas).

Proposta:

Prope-se um agravamento da taxa de IMI aplicvel a prdios urbanos de habitao ou fraes, a partir de
um valor a definir, que no sejam habitao prpria e permanente do seu proprietrio, num montante
intermdio entre as atuais taxa normal e taxa aplicvel a prdios devolutos e em runas. O montante do
agravamento totalmente deduzido coleta em IRS relativa ao correspondente rendimento predial,
fazendo assim que para prdios arrendados no exista qualquer agravamento.

o

Imposto Municipal sobre Transaes

Reconhece-se que o IMT pode constituir um obstculo a flexibilidade no mercado imobilirio e que, no caso
da habitao prpria e permanente, incide de forma desigual sobre os contribuintes, j que consoante
mudem ou no de habitao ao longo da vida suportam o IMT uma vez ou em duas ou mais ocasies.
Contudo, o IMT representa uma importante receita fiscal (prev-se que em 2015 gere uma receita de 459
milhes de euros). No parece adequado eliminar o IMT no atual contexto de consolidao oramental.
Mas importa dar-lhe mais racionalidade nomeadamente ao no onerar os cidados que tm maior
mobilidade territorial ou social.

Neste contexto prefervel manter a atual estrutura do IMT. No entanto, o IMT tem atualmente taxas
marginais e mdias muito elevadas para habitaes de valor mdio e mdio alto, o que pode ser bastante
distorcedor das decises, nomeadamente de alterao do local de residncia.
53


Proposta:

Simplificar a atual tabela de taxas do IMT para aquisio de habitao prpria, alargando o limite de
iseno e reduzindo a taxa marginal aplicvel a habitaes de valor mdio.

Reduzir o IMT suportado quando, por motivo de mudana de residncia, se adquire nova habitao para
habitao prpria e permanente, permitindo a deduo no valor a pagar do valor suportado na aquisio
anterior.

A possibilidade de deduo do IMT anteriormente suportado permite eliminar, nas aquisies de habitao
prpria e permanente, a distoro fiscal (e a incidncia injusta) nas decises de mudana de habitao.

Prope-se ainda a reduo do IMT nas aquisies, para habitao prpria e permanente, de casas de valor
intermdio, mantendo-se uma tributao elevada para habitaes de luxo e a iseno para valores baixos
por motivos sociais.

54

4.2.6

Imposto sobre heranas de elevado valor

As heranas mais comuns - aquelas em que so herdeiros o cnjuge ou unido de facto, descendentes e
ascendentes so isentas de imposto em Portugal, tal como acontece com as doaes em vida nas mesmas
circunstncias. Apenas dois outros pases da UE15 no tm imposto sobre heranas (a ustria por motivos
constitucionais e a Sucia). A iseno de imposto sobre heranas mais comum nos pases do alargamento,
onde 6 pases no tributam as heranas: Chipre, Estnia, Letnia, Malta, Romnia e Eslovquia. O imposto
sucessrio contribui para uma sociedade mais justa e inclusiva e favorvel ao crescimento econmico, ao
no tributar os inputs na produo. Ao contrrio dos outros impostos o seu impacto recessivo limitado. A
introduo de um imposto sucessrio torna-se particularmente relevante num pas que est sujeito a um
elevado nvel de tributao sobre o rendimento do trabalho e onde existe uma elevada desigualdade de
rendimentos e de patrimnio. Alm disso, dada a no tributao em IRS das mais-valias no realizadas, a
ausncia de tributao das sucesses leva a que as mais-valias no realizadas em vida do titular escapem
totalmente tributao.

Proposta:
Pode optar-se por modelos de tributao que tenham em conta o valor global da herana ou o valor do
quinho hereditrio. O modelo proposto baseia-se no modelo existente no Reino Unido e na Irlanda com a
existncia de uma taxa nica aplicada a heranas cujo valor global atinja um milho de euros.
Prope-se uma taxa marginal de imposto de 28%, idntica que aplicada em IRS relativamente a
rendimentos patrimoniais. Desta taxa marginal resultam, a ttulo ilustrativo, taxas mdias de 14% para
heranas no valor de 2 milhes de euros e de 18,6% para heranas no valor de 3 milhes de euros. assim
mais leve do que aplicada nesses pases: A taxa menor e o valor a partir do qual se aplica mais elevado
(Reino Unido: 40% acima de 325 mil libras. Irlanda 33% acima de 225 mil euros). Pode em alternativa
ponderar-se um valor de iseno mais baixo mas com considerao (para alvio de tributao) do nmero
de herdeiros.
A receita mdia esperada com este imposto de 100 milhes de euros.

55

4.3 Um sistema educativo para um mundo globalizado

No mbito do programa Educao e Formao para 2020 definido que o principal objectivo do
quadro consiste em apoiar os Estados-Membros na continuao do desenvolvimento dos seus sistemas
educativos e de formao. Estes sistemas devero proporcionar, da melhor forma, os meios para que
todos os cidados realizem os seus potenciais, bem como assegurar a prosperidade econmica
sustentvel e a empregabilidade. O quadro dever ter em considerao todo o espectro dos sistemas de
educao e formao numa perspectiva de aprendizagem ao longo da vida, abrangendo todos os nveis
e contextos (incluindo a aprendizagem no formal e informal) .
Parece desde logo evidente que o crescimento econmico e a sustentabilidade da sociedade dependem de
garantir a eficcia do sistema educativo Este sistema deve permitir aos mais jovens, em primeiro lugar, e
populao, em geral, realizarem o seu potencial e desta forma contriburem por via do seu trabalho, da sua
criatividade, da eficaz participao no sistema produtivo e no limite dos seus rendimentos para o prosperar
da economia.
O sistema educativo pode ser um sistema reprodutor das desigualdades, ou pode em contrapartida, criar
um verdadeiro veculo de mobilidade social, de integrao e de combate excluso. Numa sociedade em
que as crianas em risco de pobreza representam quase 1/3 da populao com menos de 17 anos esta
ltima aposta tem que ser prioritria. Portugal no pode desperdiar uma parte to importante dos seus
recursos humanos.
Uma poltica educativa deve centrar-se em torno de trs domnios:
1) Organizao e autonomia das escolas
2) Cobertura e resultados escolares
3) Formao Profissional (ensino secundrio e formao ao longo da vida)

Propostas:

Criao de um quadro docente estvel nas escolas

Aprofundamento das experincias piloto feitas com escolas e no mbito dos Territrios Educativos
de Interveno Prioritria (TEIP) no sentido de um combate srio ao abandono escolar e
reteno.
Aposta num ensino secundrio profissionalizante feito em colaborao estreita entre as escolas e
empresas
Reforo do acesso e da empregabilidade no ensino superior
Formao ao longo da vida

56

4.3.1

Organizao das escolas - Criao de um quadro docente estvel nas escolas

Um dos mais graves problemas da escola pblica a dificuldade de estabilizar o corpo docente. Esta
medida prev a utilizao dos mecanismos de incentivo mobilidade e a reposio salarial na promoo de
um quadro docente estvel nas escolas.
Os estudos acerca do sucesso escolar apresentam a estabilidade do corpo docente como um dos fatores
internos mais relevantes ao bom aproveitamento dos alunos. Os constantes concursos e a elevada rotao
de professores pelas escolas so indesejveis e devem ser reduzidos s situaes de substituio de
ausncias temporrias.

Proposta:
A colocao de docentes numa escola deve seguir a durao dos ciclos educativos completos potenciando o
acompanhamento continuado pelo mesmo professor de todo o ciclo de aprendizagem.
A medida deve incluir incentivos localizao de professores em zonas menos atrativas, penalizando os
professores que se apresentem a sucessivos concursos e responsabilizando as escolas pelo planeamento
estvel das suas necessidades de recursos.

57

4.3.2

Aprofundamento das experincias piloto feitas com escolas e no mbito dos TEIP no
sentido de um combate srio ao abandono escolar e reteno

Na escolaridade obrigatria torna-se essencial combater os motivos de excluso que se traduzem em perda
de potencial futuro dos recursos humanos portugueses e em enormes desigualdades perante o sistema
educativo: desigualdades no acesso e sucesso; desigualdade entre regies; desigualdade entre escolas
(derivadas do contexto de insero), etc. Aqui, como j referido, preocupante o aumento recente das
taxas de reteno e abandono que apontam para um sistema educativo que perpetua desigualdades e que
se torna, por esta via, num obstculo efetivo ao desenvolvimento socioeconmico dos indivduos e da
sociedade como um todo.

Proposta:
Face evoluo da taxa de abandono e reteno ao nvel do ensino bsico, assume grande relevncia o
desenvolvimento de programas de combate ao insucesso escolar, a ser feito em parceria estreita com as
escolas. Muito deste combate parte do reforo da autonomia e oramento especficos das escolas para
desenvolverem experincias que vo de encontro aos contextos especficos. Existem j algumas
experincias pblicas e privadas que devem ser estudadas e utilizadas como referncia neste combate.
Do lado do Estado existe o programa Territrios Educativos de Interveno Prioritria. Este programa visa
estabelecer condies para a promoo do sucesso educativo de todos os alunos e, em particular, das
crianas e dos jovens que se encontram em territrios com populao carenciada.
Pretende-se reforar a autonomia das escolas que, estando integradas em contextos particularmente
desafiantes, devem ter possibilidades acrescidas para a implementao de projetos prprios, fortemente
alicerados em evidncias e no conhecimento que detm sobre as realidades locais.
Nos anos letivos 2012/13 e 2013/14 foram consignados do Fundo Social Europeu ao terceiro programa
Territrios Educativos de Interveno Prioritria 180 milhes de euros.
Neste domnio imperativo ser feito um levantamento de todas as experincias levadas a cabo, seja por
escolas, seja por autarquias ou por instituies da sociedade civil, e fazer uma anlise de boas prticas a
serem replicadas nos contextos adequados.

58

4.3.3

Aposta num ensino secundrio profissionalizante feito em colaborao estreita

entre as escolas e empresas

O nmero de anos de educao/formao est intimamente ligado a um conjunto de indicadores sociais
que vo desde melhor sade, maior participao cvica, maior confiana coletiva, etc.. Assim importa
reforar o peso das pessoas com nveis de escolaridade mais elevados.
Ao nvel do ensino secundrio, a aposta deve ser clara no sentido de generalizar o ensino secundrio como
a formao comum entre os adultos ativos.
Se em parte o aumento do sucesso escolar ao nvel do terceiro ciclo que torna possvel encarar o ensino
secundrio como a qualificao base das novas geraes, tambm necessrio olhar com uma nova
perspetiva para este nvel de ensino. Este deve garantir a muitos o acesso ao ensino superior mas a muitos
outros uma formao profissionalizante, prxima do mercado de trabalho.

Proposta:
Deve-se apostar no desenvolvimento de parcerias com o tecido empresarial de cada regio no desenho de
percursos de ensino virados para o mercado de trabalho. Estes percursos devem aproveitar o tecido
empresarial especfico das regies e desenhar programas contextualizados nas realidades regionais.
Estas parcerias devem contemplar o desenho de currculos claramente virados para a empregabilidade,
com o desenvolvimento de competncias tcnicas e transversais que garantam a integrao dos jovens no
mercado de trabalho com empregos de qualidade (adequados s competncias desenvolvidas). A
integrao curricular de estgios profissionais no ensino secundrio, a avaliao de competncias, o
potenciar das orientaes vocacionais deve contribuir para um combate ao insucesso escolar e uma
integrao mais eficaz no mercado de trabalho. Deve, adicionalmente, potenciar a capacidade de
aprendizagem ao longo da vida que permita uma adaptabilidade s condies de progresso e evoluo
tecnolgica permanente.
O trabalho desenvolvido em conjunto com empresas e centros de competncias fundamental neste
percurso. Desde o momento da definio de currculos, ao desenvolvimento de competncias transversais
e de empregabilidade, definio de estgios curriculares ou extracurriculares as empresas devem ser
parceiros privilegiados na vertente profissionalizante do ensino secundrio.

59

4.3.4

Reforar o acesso e a empregabilidade no ensino superior

importante retomar o alargamento do acesso ao ensino superior, e garantir condies de reduo do
abandono, em particular pelo apoio a alunos mais desfavorecidos.
Devem tambm ser criados maiores incentivos ao reforo de aes no domnio da empregabilidade nas
instituies de ensino superior. Apesar da taxa de desemprego entre os licenciados ser menor que a mdia,
persistem hoje nveis de desemprego elevados entre quem terminou o ensino superior, que so
particularmente preocupantes pelo investimento e expectativas criadas e por gerarem maiores incentivos
sada do pas num grupo com particular mobilidade internacional.
As caractersticas do tecido empresarial portugus criam uma barreira entrada, em particular em alguns
dos principais setores exportadores. Empresas de reduzida dimenso e com baixos nveis de qualificao
tm particular dificuldade em integrar com sucesso jovens licenciados. Dificuldade que proporcional
necessidade que tm de se modernizar e renovar. Existe neste aspeto uma falha de mercado que deve ser
abordada.

Proposta:
Em muitos pases as instituies de ensino superior assumem um papel ativo na colocao dos seus alunos
no mercado de trabalho. Trata-se no s de encontrar empregos, mas de garantir uma rpida e bem
sucedida integrao dos seus licenciados no mercado de trabalho. Em Portugal, a escassez de meios com
que universidades e politcnicos se debatem e o facto de no existirem incentivos promoo da
empregabilidade, significa que, comparativamente a exemplos de referncia internacionais, poucos
recursos e esforo colocado nesta rea.
Consideramos que necessrio evoluir nesta rea, alocando de imediato recursos adicionais s
universidades consignados ao desenvolvimento de aes de promoo da empregabilidade. As
universidades, pela rede de ex-alunos, de contactos com as empresas e pelo prestgio de que gozam local e
nacionalmente esto bem posicionadas para dar um contributo maior e particularmente eficaz na
promoo da empregabilidade dos seus alunos. O retorno desse investimento ser muito elevado.
Propomos tambm criar incentivos de mdio e longo prazo a um maior esforo do ensino superior na rea
da empregabilidade, ponderando consignar uma proporo do IRS pago pelos ex-alunos de cada
Universidade ao seu financiamento. Esta medida visa premiar cada instituio pela capacidade de gerar
valor em Portugal dos alunos que formaram. Mas visa especialmente incentivar as instituies de ensino
superior a desenvolverem atividades que contribuam para o aumento da empregabilidade dos seus alunos,
como o reforo de competncias transversais (lnguas, domnio de tecnologias, etc.), a incluso no
curriculum acadmico de mais disciplinas que aproximem os alunos do mercado de trabalho, ou o esforo
de garantir estgios profissionais em empresas.

60

4.3.5

Formao ao longo da vida

A formao a longo da vida assume tambm grande importncia devendo, a par da escolarizao das
populaes mais jovens, ser trazida de novo para as prioridades do sistema educativo a (re)qualificao de
adultos.
A estratgia para a Educao e Formao 2020 faz referncia explcita formao ao longo da vida. A
formao continuada, a educao para adultos e a requalificao podem permitir um combate ao
desemprego estrutural, um aumento da empregabilidade e tambm um contributo claro para a cidadania
ativa.
Esta formao deve reforar a coeso social, a igualdade entre homens e mulheres e a realizao individual.
Deve igualmente permitir a promoo da criatividade, da competitividade e da empregabilidade.
Torna-se por isso fundamental garantir o acesso a formao, a requalificao e a reconhecimento de
competncias ao longo de toda a vida ativa.
As medidas nesta rea de interveno devem ser sustentadas pelo diagnstico da economia/mercado de
trabalho. De resto, a opo poltica essencial centrar as polticas nos grupos com maior dificuldade de
insero no mercado de trabalho associada s baixas qualificaes. Devem ser medidas focalizadas e no
universais, devem focar em grupos alvo claramente bem definidos.

Proposta:
As polticas ativas de emprego devem ser um dos instrumentos preferenciais de eliminao do diferencial
de empregabilidade dos trabalhadores portugueses mais velhos e desempregados de longa durao.
Prope-se o lanamento de um contrato de re-emprego com vista a um mais rpido retorno ao mercado
de trabalho e que pode ser enquadrvel numa nova verso do Programa das Novas Oportunidades. Este
esforo de formao tem como objetivo reduzir o desemprego de longa durao de modo a permitir
reduzir a taxa natural de desemprego e aumentar o produto potencial. Esta formao no tem, assim,
objetivos meramente conjunturais, tratando-se isso sim de uma poltica de reforma estrutural da economia
portuguesa.
Este contrato dever aumentar a despesa em polticas ativas de emprego em 0.45% do PIB, para um valor
prximo da mdia da rea do euro.
Isto representaria uma duplicao da despesa com cada desempregado registado face aos valores de 2011.
A implementao desta medida prev um aumento da despesa, financiada por fundos europeus, de 600
milhes de euros em 2016, 400 milhes em 2017, 200 milhes em 2018 e 2019. Esta proposta no envolve
novas verbas para alm daquelas que j esto previstas no mbito dos fundos estruturais.

61

4.4 Promoo das competncias tcnicas e sociais da Administrao Pblica

As instituies, entendidas como todas as regras que influenciam o funcionamento da economia e definem
os incentivos que motivam os indivduos, so a chave do crescimento econmico. Todas as instituies
econmicas so criadas pelos indivduos na sociedade e devem ser desenhadas para promover a
pluralidade e a participao de todos os membros dessa sociedade.
A melhoria do contributo do Estado, das instituies pblicas e da regulao do funcionamento dos
mercados, tem um papel to importante como o reforo da capacidade tecnolgica, da capacidade de
investimento e do apoio internacionalizao das empresas privadas. O Estado tem de assegurar as
funes soberanas e a proviso de bens pblicos, assumir o seu papel na regulao dos mercados, mas
tambm na formao de recursos humanos, apoio cincia e valorizao dos recursos nacionais. O
desempenho pblico crucial em reas to diversas como a segurana, justia, sade, educao e
ambiente. Assumir e cumprir bem estas misses determinante para a promoo da produtividade e da
criao de valor nas empresas e para a atrao de investimento para Portugal. A rapidez, segurana,
previsibilidade e qualidade dos servios pblicos, traduz-se em menos perdas de tempo e maior
produtividade para as empresas privadas.
As instituies que regem os mercados devem propiciar um relacionamento de confiana nas relaes
econmicas entre os agentes econmicos e entre estes e a Administrao Pblica.
Nos ltimos anos assistiu-se a uma desvalorizao, desqualificao e desestruturao do Estado com
reorganizaes orgnicas sistemticas no s entre diferentes governos constitucionais, mas por vezes
durante o mesmo ciclo governativo. Registou-se tambm uma forte quebra na motivao dos
trabalhadores em funes pblicas por variadas razes: redues salariais, horrios laborais mais rgidos e
mais extensos, congelamentos das promoes e progresses na carreira, reduzidas admisses, suspenso
de incentivos ao mrito, sistema de avaliao de desempenho complexo, burocratizado e sem
consequncias prticas (SIADAP I, II e III). Para alm de uma poltica salarial desajustada verificou-se uma
reduo sem grande critrio nos seus efetivos sobretudo ao nvel do subsector Estado, dos fundos da
segurana social e da administrao local.
Ainda no mbito do enquadramento da poltica de emprego pblico convm assinalar dois aspetos. Por um
lado a diversidade de relaes laborais na administrao pblica, com os ministrios sectoriais relacionados
com as funes de soberania (administrao interna, defesa nacional e justia) com predomnio de vnculo,
e os restantes com predomnio de contrato a termo indeterminado. Por outro, h setores em que se
justifica um emagrecimento do pessoal empregue outros h em que para certas carreiras especficas
parecem existir carncias.
Se certo que a restrio oramental do Estado e a necessidade de consolidao oramental no podem
ser descuradas, tambm certo que urge reverter algumas daquelas polticas, no sentido de dar
estabilidade, previsibilidade e confiana aos trabalhadores em funes pblicas, valorizar o servio pblico,
dar estabilidade aos seus servios e promover uma adequada poltica de gesto de recursos humanos. Isto
no ser possvel, clarificados os objetivos polticos para cada rea sectorial, se no se iniciar uma
oramentao por programas plurianual, que presume que seja feito um cruzamento das carreiras da
administrao pblica com os programas oramentais. Esta anlise no atualmente feita pela DGAEP, mas
62

 essencial para prever o impacto que ter a alterao da poltica remuneratria de carreiras especficas
sobre cada um dos programas oramentais.
No sentido de enquadrar as diferentes medidas de poltica na rea da administrao pblica enunciam-se
os principais princpios orientadores para a prxima dcada. desejvel que haja o mais alargado
compromisso poltico e social em relao a, pelo menos, alguns deles:
1) necessrio requalificar as administraes pblicas, em particular nalgumas reas de competncias
chave em que a ausncia ou fraqueza do Estado tem repercusses mais graves, o que passa por algum
rejuvenescimento dos quadros.
2) necessrio implementar um sistema simples de incentivo ao mrito nos organismos da administrao
pblica e de monitorizao do desempenho, sobretudo a partir daqueles que beneficiam dos servios
pblicos.
3) importante que qualquer remodelao orgnica, a ter de existir, seja minimalista e no aumente o
nmero de organismos da administrao nem paralise a administrao pblica.
4) relevante que haja uma oramentao por programas plurianual, conforme previsto na Lei de
Enquadramento Oramental, objetivos remuneratrios plurianuais, acertados em concertao social e
poltica o mais alargada possvel, que deem estabilidade e previsibilidade quer s condies de vida dos
trabalhadores em funes pblicas quer despesa do Estado.
5) necessrio fazer alguma discriminao positiva, em certas carreiras da administrao pblica, para
que bons profissionais tenham incentivos para se deslocarem do litoral para o interior.

Propostas:
Existem um conjunto de medidas de poltica que podem ser desenhadas e que se adequam aos princpios
enunciados e que no tm implicaes oramentais, como sejam a reintroduo de horrios flexveis nos
servios, nomeadamente naqueles em que tal no obsta qualidade do servio prestado. Dever ser
devidamente ponderada a possibilidade de reduo do horrio para as trinta e cinco horas, desde que isso
no tenha repercusses oramentais, nomeadamente na necessidade de contratao de mais efetivos,
como resultado dessa reduo. Porm, neste relatrio concentramo-nos nas medidas que tero algum
impacto oramental, a saber:

Polticas de emprego pblico e mobilidade

Poltica salarial e de carreiras
Maior autonomia e responsabilizao dos servios da AP
Desenvolvimento territorial
Descentralizao e desconcentrao dos servios da AP
Justia
Regulao dos mercados

63

4.4.1

Polticas de emprego pblico e mobilidade

Identifica-se aqui uma medida de largo impacto oramental, e distinguem-se dois perodos: a primeira
parte da primeira legislatura (2016-2017) e a segunda parte da legislatura (2018-2019), introduzindo um
gradualismo na implementao das medidas. Importa referir que o enquadramento plurianual dos
vencimentos e do emprego pblico essencial para cumprir uma planificao adequada da despesa
pblica, conforme previsto na atual Lei de Enquadramento Oramental. Neste sentido importa reforar a
gesto pblica em termos dos programas oramentais.
No que toca medida referente ao emprego pblico, pretende-se iniciar um processo de renovao dos
quadros da administrao pblica. Atualmente esto a envelhecer a uma mdia de quase um ano por ano,
dado o congelamento das entradas e o envelhecimento dos que esto atualmente em funes. Revitalizar o
Estado passa pelo seu rejuvenescimento com a entrada de jovens e qualificados quadros. Por outro lado,
pretende-se promover uma melhor utilizao desses recursos para que estes sejam afetos s funes nos
quais so mais teis sociedade.
a. Emprego pblico

Proposta:

Deve iniciar-se um processo de descongelamento das admisses na administrao, nomeadamente nos
sectores crticos (como a sade, a justia e a educao) e de quadros qualificados onde a administrao
pblica seja deficitria. Desta forma coloca-se fim poltica de reduo cega de quadros da administrao.
No entanto, importante garantir que o descongelamento das admisses no se traduza em termos
agregados num aumento do nmero total de funcionrios (o nmero de entradas no dever ultrapassar o
nmero de sadas). Isto no significa que em certas reas da governao no seja promovida a
racionalizao de efetivos, compensada com o aumento noutras reas.
Nesta fase (2016 e 2017) analisar-se- em que medida a introduo de TIC, inovaes tecnolgicas e
organizacionais permitem aumentar a eficincia e a libertar recursos para as reas onde estes sejam mais
necessrios. Na segunda fase da legislatura, os gestores dos programas oramentais em articulao com os
ministros sectoriais, definem uma estratgia plurianual de recursos humanos para a globalidade do
programa. Essa autonomia de gesto dever estar circunscrita por uma restrio oramental (ver em
baixo).

b. A afetao do emprego pblico. Incentivos interioridade

Proposta:

Uma questo diferente da dimenso do emprego pblico a sua afetao territorial, nomeadamente a
dificuldade de incentivar bons profissionais a deslocarem-se para regies do interior. Este problema coloca-
se, no para todas as carreiras, mas para algumas em particular (e.g. mdicos) para as quais devero ser
dados incentivos apropriados.

64

Uma medida destinada reafectao territorial e funcional de funcionrios pblicos com incentivos
pecunirios mobilidade. Tem como objetivo fixar funcionrios pblicos em servios com necessidade de
recursos e que nas condies atuais no tm meios de atrair funcionrios. Esta medida permitiria uma
reafectao de funcionrios excedentrios e reduziria as necessidades de contratao de funcionrios. O
incentivo pecunirio, nomeadamente por deslocao no territrio significativa, dever levar em
considerao a situao familiar do(a) trabalhador(a) (cnjuge, filhos, etc.). Tratar-se-ia de um suplemento
salarial.

c. Admisso por quadro de contratao, tornando mais transparentes, e ao mesmo tempo mais
rpidas e flexveis as contrataes para a administrao pblica, e criando quadros do Estado, que
desde o inicio no sejam quadros de departamentos, mas antes quadros que assumam que ao
longo da carreira devero passar por vrios departamentos e reas da administrao pblica.

d. Modelo adicional de contratao de jovens quadros, com um regime de emprego com avaliao
obrigatria ao fim de 15 anos. A contratao neste regime de jovens quadros permitir de forma
regular rejuvenescer a administrao pblica e garantir que est permanentemente em contacto
com as novas ideias e tecnologias, ao mesmo tempo que permite aos jovens acumular experincia
profissional e conhecimento do funcionamento da administrao que poder ser til para a sua
carreira.

65

4.4.2

Poltica salarial e de carreiras

No que se refere aos salrios, pretende-se dar estabilidade e previsibilidade evoluo salarial a mdio
prazo, bem como promover a recuperao de poder de compra, sobretudo daqueles mais afetados pelos
cortes salariais, nomeadamente os trabalhadores mais qualificados da administrao (aqueles que tm um
prmio salarial negativo relativamente aos do sector privado). Para reter estes trabalhadores e para atrair
outros qualificados necessrio uma revalorizao salarial, apesar de a componente salarial ser apenas um
dos elementos que afeta a motivao extrnseca dos trabalhadores em funes pblicas. Dever alargar-se
a tabela salarial nica a todas as carreiras (gerais e especiais) e continuar o processo de racionalizao e
reduo dos suplementos salariais.
Proposta:

Eliminao da reduo salarial dos funcionrios pblicos, em vigor desde o OE2011, em 2 anos
atravs da supresso dos cortes salariais em 40% em 2016 e a parte remanescente em 2017.
A partir de 2018, inicia-se o processo de descongelamento das carreiras e de limitao das perdas
reais de remunerao que devero ser avaliadas no cruzamento dos programas oramentais com
as respetivas carreiras e ter e conta o impacto transversal de algumas carreiras em vrios
programas oramentais.

A progresso salarial na Administrao Pblica deve ser entendida como um mecanismo de eficincia
promotor do mrito individual e do grupo e dos incentivos ao longo da carreira. Assim sendo, a
regularizao das carreiras um aspeto essencial para o qual necessrio libertar meios financeiros. O
Estado dever assegurar que o impacto oramental do descongelamento progressivo das carreiras e
evoluo da massa salarial global e das despesas com recursos externos cumpram as restries
oramentais definidas.

Adicionalmente, deve ser dada mais flexibilidade e responsabilidade aos gestores pblicos, nomeadamente
ser deve ser equacionada a possibilidade de considerar regras oramentais plurianuais que englobem em
conjunto as despesas em pessoal e as despesas em aquisies de bens e servios. Desta forma, permitir-se-
ia aumentar a racionalidade e a eficincia das decises e responsabilizar o gestor ou dirigente pblico pela
globalidade dos seus recursos.

Maior autonomia e responsabilizao dos servios da Administrao.

A perda de autonomia das instituies pblicas, com os limites impostos aos municpios, universidades,
hospitais, e vrias outras instituies pblicas, diminuram a sua eficincia e eficcia, limitando a sua
capacidade de encontrar melhores solues de forma descentralizada, fazendo melhor com os mesmos
meios.

Propostas:

1) Retoma e aprofundamento da autonomia das instituies pblicas, num quadro de maior
flexibilidade e responsabilizao pela execuo das suas funes.
66

2) Maior generalizao de instrumentos de gesto, comparao, avaliao, com incentivos ao nvel do

financiamento. E.g. Benchmarking entre instituies comparveis (recursos e resultados);
contratualizao por objetivos; financiamento (ou atribuio de recursos) com base em
produo/resultados; mecanismos de avaliao e melhoramento permanente de servios
avaliao de qualidade, desburocratizao, simplificao;
3) Premiar rentabilizao de ativos, criao de receitas prprias exemplos: arrendamentos de
espaos (pavilhes de escolas, museus), prestao de servios complementares ao exterior ou ao
prprio Estado (e.g. Exrcito: reparaes de automveis, combate aos incndios), exportao de
servios (e.g. sade).
4) Dar maior estabilidade contratual e incentivos a instituies dinmicas e de excelncia em que os
seus dirigentes executivos no tenham vnculo pblico, mas contratos a termo certo. Isto acontece
hoje em alguns institutos pblicos. Dar alguma garantia de estabilidade contratual, alguma
compensao pelo exerccio de funes executivas e assegurar a accountability da instituio
parece essencial.

67

4.4.3

Criao de Centros de competncias

Os servios da Administrao Central tm perdido competncias formais e de substncia, sendo que nada
os substituiu. As primeiras decorrem da constante reorganizao e extino dos servios, que promovem a
transferncia de muitas das competncias para fora do quadro da Administrao concentrando-as em
gabinetes que no pertencem administrao. As segundas decorrem da delapidao de recursos
humanos a que a Administrao Pblica tem sido sujeita e que a impede de desempenhar
apropriadamente as suas funes.

Proposta:
A medida visa agregar funes que hoje se encontram dispersas por diferentes Ministrios, criando
centros de competncia que possam apoiar tecnicamente os Ministrios e prestar servios transversais
AP, isto transversais a vrios programas oramentais (que hoje coincidem aproximadamente com os
ministrios sectoriais) mas tambm ao sector privado e em estreita colaborao com as Universidades
pblicas e privadas.
Esta reorganizao poderia ser implementada com a criao de instituies de reconhecido nvel tcnico
em diferentes reas (Ver abaixo). No tm de ser novas instituies, mas podero e devero, se possvel,
resultar de instituies j existentes (atualmente Institutos pblicos ou Direo Geral, caso do INA),
melhorando a sua estrutura organizacional, a capacitao tcnica e a personalidade jurdica. Estas
instituies devem ter capacidade tcnica de excelncia, recursos e autonomia de gesto que as coloquem
em concorrncia e associao com as Universidades e o sector privado. Assumiriam a forma de fundaes
pblicas.
Facilmente se verifica pelos objetivos, que a instituio no pode estar na administrao direta de um
ministrio, nem na administrao indireta que no lhe dar estabilidade nem autonomia. Tambm no
parece aconselhvel ser uma entidade administrativa independente associada a um ministrio, pois no
nosso ordenamento administrativo, elas esto reservadas essencialmente a entidades reguladoras e
acopladas a ministrios particulares. O estatuto de fundao e o facto de ter como fundador o Estado e de
nela estarem representados dois ou trs ministrios diferentes, a par de outros stakeholders garante a
autonomia e a transversalidade da sua actuao.
As reas destas instituies seriam:

Economia; Emprego; Educao e Cincia

Ambiente; Engenharia
Servio Social; Sade
Defesa; Justia; Segurana
Finanas e Administrao Pblica

Esta reorganizao permitir que a Administrao Pblica seja uma entidade coerente intra- e inter-
temporalmente e que se implemente uma transversalidade das polticas pblicas. Estaria capacitada para
apoiar tecnicamente os Ministrios, que ficariam com uma orgnica mais simples e focada em funes mais
estratgicas de governao.
68

Esta reorganizao dever ser o segundo fator de motivao interna dos servios, j que apela valorizao
interna e relevncia externa dos mesmos. A perda de capacidade de resposta da AP em determinadas reas
ao longo das ltimas dcadas resultado da reduzida capacidade de motivao dos funcionrios pblicos e
de deficincias na organizao dos servios.

69

4.4.4 Desenvolvimento territorial

A evoluo da economia Europeia desde o incio deste sculo foi pautada pelo crescimento econmico
reduzido e pelo aumento substancial das divergncias entre pases da UE, fortemente agudizadas depois da
crise de 2007; em Portugal, as dificuldades de ajustamento provocaram um srio agravamento das
disparidades inter-regionais pr-existentes, com uma forte concentrao desses impactos negativos nas
regies mais populosas do Norte e Centro.

O relanamento econmico do pas no ser possvel, pois, sem a inverso dessa deteriorao,
nomeadamente devido ao seu peso relativo. Trata-se, sinteticamente, de regies com especificidades
prprias, tendencialmente frgeis em termos de qualificao da mo-de-obra ativa, com uma clara
dominao de pequenas e mdias empresas de pendor exportador expostas concorrncia global e que
tendem a organizar-se em clusters.

Proposta:

O relanamento do crescimento nacional requer uma anlise inteligente das potencialidades dos distintos
territrios nacionais bem como do impacto assimtrico que sobre eles exercem, por vezes
involuntariamente, as polticas nacionais, mesmo quando esses espaos no tm o peso demogrfico do
Norte ou o Centro.
Este reconhecimento dever traduzir-se em aes de poltica mais eficazes e coerentes nomeadamente
quando se cruzam sobre o territrio as opes de carcter horizontal ou setorial definidas a nvel nacional;
na prtica, h que proceder a uma racionalizao definitiva da organizao do Estado e da administrao
pblica em diversas vertentes, partindo-se do princpio que o estabelecimento de regies com algum grau
de legitimidade democrtica , pelo menos no curto prazo, politicamente invivel:

A nvel da administrao importa reforar o papel do ministro do desenvolvimento regional e das CCDR
como estimuladores de projetos regionais e intermunicipais de particular relevncia. Neste contexto, torna-
se importante clarificar e delimitar as competncias das CCDR e reforar a sua capacidade de dilogo e de
concertao com os principais atores a nvel regional, nomeadamente atravs da promoo da sua maior
representatividade e legitimidade a nvel regional.

70

4.4.5

Descentralizao e desconcentrao dos servios da AP

No quadro da implementao do princpio Descentralizar e Aproximar importa garantir que os servios
pblicos essenciais mantm a relao adequada de proximidade com os seus utilizadores em todo o
territrio.

Proposta:

Este programa pretende, em colaborao com as autarquias locais (municpios e freguesias), abrir novas
lojas de cidado, balces multisservios, unidades mveis de proximidade e promover a utilizao assistida
de servios eletrnicos, de modo a assegurar o acesso de todos cidados aos servios pblicos, com o
objetivo de ter at ao final da legislatura uma loja de cidado em cada concelho.
Os servios pblicos de atendimento concentrado (lojas do cidado ou centros de atendimento
empresarial) estaro presentes em cada Concelho do Pas. Para alm do benefcio em termos de melhor
proviso de bens e servios pblicos, esta operao tem um potencial de ganhos significativos em termos
de eficincia. Atendendo ao seu potencial racionalizador e capilaridade de servios como as reparties
de finanas e conservatrias, prev-se uma acentuada reduo de custos em custos operacionais.
Esta interveno surge articulada com a estratgia de acelerao de execuo dos fundos comunitrios que
devem ser mobilizados para a implementao destes novos espaos, sendo esta uma das tipologias de
operaes a ser priorizada para garantir a referida acelerao da execuo do Portugal 2020.

71

4.4.6

Aumento da celeridade, acessibilidade e confiana no recurso Justia

O sistema de justia constitui um obstculo ao bom funcionamento da economia quando as decises so
lentas e o prazo para resoluo de conflitos difcil de estimar; quando os procedimentos e as prprias
decises so obscuros; ou quando o sentido das decises imprevisvel pela variedade da jurisprudncia.
Uma reforma modernizadora da justia deve procurar resolve estas deficincias, permitindo decises mais
rpidas dos conflitos e cujo sentido seja previsvel; e processos mais transparentes para os agentes
econmicos, cujo tempo de durao seja possvel conhecer. As alteraes necessrias do sistema no
requerem significativos meios financeiros, mas sobretudo a reengenharia do sistema, a motivao dos
agentes e a reduo do peso de rotinas burocrticas instaladas.

Proposta:
A reforma deve assentar nos seguintes eixos essenciais:

Tornar mais transparente o sistema de justia para o cidado.

Introduo de mecanismos de informao ao utente que permitam conhecer a durao mdia do
tipo de processo no tribunal e acompanhar o seu estado e os prazos de tramitao previsveis;
Gesto mais eficiente da componente no jurisdicional da administrao da justia, com objetivos
quantificados e claros, formao na gesto e incentivos produtividade;
Utilizao intensiva de tecnologias de informao na gesto processual, com alargamento dos
sistemas abrangidos, e na comunicao;
Simplificao processual com reduo dos atos processuais redundantes ou sem valor
acrescentado e repensando o papel dos vrios agentes do sistema reduzindo as intervenes no
essenciais;
Possibilidade de distribuio de atos processuais isolados e de carcter meramente documental
para tribunais com menor carga processual;
Criao de novos mecanismos para a uniformizao de jurisprudncia;
Desformalizao e utilizao de linguagem compreensvel por todos em atos processuais que se
dirigem aos utentes;

72

4.4.7

O papel das privatizaes e concesses e a regulao do mercado do produto

O governo PSD/CDS-PP interpretou a necessidade de adoo de reformas estruturais como um cheque em
branco para promover a privatizao de empresas pblicas com um papel estratgico no desenvolvimento
da economia portuguesa sem acautelar a defesa do interesse superior dos cidados, vendendo de forma a
maximizar o encaixe financeiro num contexto de desvalorizao dos ativos nacionais e de incerteza. Este
objetivo imediatista esteve desligado de qualquer estratgia nacional e europeia e no acautelou a
necessidade de assegurar um funcionamento eficiente que promova a proviso de bens e servios a preo
economicamente justo. A promessa de privatizao da TAP pelo governo ainda em funes constitui nesta
perspetiva um risco enorme para a economia portuguesa, com destaque para o setor do turismo. O
abandono das intenes iniciais de privatizao da CGD e da RTP no traduzem uma viso mais equilibrada
do papel do estado na economia na economia portuguesa, mas antes razes meramente circunstanciais.
Proposta:
O processo de privatizaes e concesso deve ser reavaliado luz do interesse nacional, tendo em conta a
alterao das condies atualmente vigentes nos mercados financeiros (nomeadamente no que respeita
s condies de reembolso da dvida pblica). A avaliao do interesse nacional exige uma clarificao do
conceito de "setor estratgico nacional" (inclusivamente para efeitos de reconhecimento europeu), bem
como uma anlise objetiva das condies de efetiva superviso e regulao das atividades a privatizar ou
concessionar, em particular quando se trate de monoplios ou quase monoplio e/ou se revistam funes
de interesse pblico ou servios de interesse geral.
Sempre que a privatizao ou concesso seja a soluo adotada, interessa fazer uma anlise objetiva sobre
o mtodo a prosseguir. A privatizao ou concesso a privados da proviso de bens e servios deve sempre
clarificar os objetivos essenciais dessa operao requerendo uma anlise estratgica dos parceiros. No caso
de abertura ado capital a privados de empresas pblicas, a opo por disperso em bolsa deve sempre ser
adequadamente ponderada.
Uma verdadeira reforma estrutural deve alterar as instituies que enquadram as condies de
funcionamento dos mercados e que sejam suscetveis de determinar uma afetao mais eficiente dos
recursos disponveis. No pode ser entendida como a privatizao incondicional de quasi-monoplios
pblicos num contexto em que o poder dos reguladores para limitar o abuso da posio de monoplio
reconhecidamente limitado, colocando em causa a defesa do interesse superior dos cidados.
A eliminao de golden-shares e subsequente privatizao ou concesso de um conjunto alargado de
empresas pelo governo PSD/CDS-PP teve como objetivo nico a maximizao do encaixe financeiro. Essa
maximizao do encaixe financeiro beneficiou da manuteno de uma regulao propcia extrao de
rendas por parte do setor privado. De facto, alteraes da regulao dos mercados no sentido de assegurar
que estas empresas, que operam em condies de quasi-monoplio, fixam nveis de preos concorrenciais
e traduzem no preo final eventuais ganhos de eficincia diminuem o seu valor no momento da
privatizao, na medida em que inibem a extrao de rendas futuras. Adicionalmente, a orientao para o
encaixe financeiro e para o preenchimento de necessidades de liquidez prementes determinou parcerias
que beneficiam a componente financeira por oposio a incorporao tecnolgica que beneficie o
funcionamento eficiente da economia.
73

O funcionamento do mercado do produto em Portugal determinou a acumulao de um conjunto de

desequilbrios, que o processo recente de concesses e privatizaes no resolve, podendo mesmo
agravar. Neste contexto prope-se a adoo de um conjunto de reformas que alterem as instituies e os
incentivos vigentes. Estas alteraes tm como objetivo ltimo melhorar a afetao de recursos na
economia e a qualidade dos bens e servios oferecidos. Para o fazer necessrio que os preos destes bens
e servios reflitam uma remunerao do capital e do trabalho adequada nas empresas que os produzem.
A explorao do poder de mercado por agentes privados gera rendimentos acima dos que so socialmente
desejveis e deve ser combatida. Um monoplio privado, sem uma regulao eficaz seguramente pior do
que a manuteno de um monoplio pblico. Este tipo de perturbao no funcionamento dos mercados
to mais prevalecente quando menos empresas existam no mercado e quanto maiores sejam as
dificuldades de entrada no mercado, sendo particularmente evidente em alguns setores produtores de
bens e servios no transacionveis.
A reduo destes custos para o consumidor foi um dos maiores falhanos do atual governo na gesto do
programa de assistncia econmica e financeira. Na verdade, o governo descurou as dimenses
econmicas da sua atuao e concentrou-se na dimenso financeira. Estas rendas, que existem sob a forma
de retornos garantidos de forma contratual ou atravs da prtica de preos claramente desfasados dos
praticados noutros mercados tm um impacto bastante negativo na economia nacional e devem ser
eliminadas.
As reformas promotoras de um funcionamento mais eficiente do mercado do produto devem assentar nos
seguintes princpios:

Maior poder e independncia dos supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da

Concorrncia para atuar nos mercados respetivos de forma a assegurar um funcionamento mais
concorrencial;
Definio de uma estratgia de privatizaes e concesses que privilegie o aumento da
concorrncia, a eliminao de rendas econmicas e a incorporao tecnolgica, por oposio ao
puro encaixe financeiro;
Desjudicializao dos processos relacionados com violaes da concorrncia e criao de rbitros
que permitam uma adoo mais clere de medidas destinadas a corrigir comportamentos anti-
concorrnciais;
Reduo das barreiras entrada em setores de atividade e profisses cujo exerccio regulado por
Ordens Profissionais.

O aumento do poder e independncia dos supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da

Concorrncia implica:

Maior independncia dos rgos estatutrios destas entidades face ao governo e um maior papel
do controlo parlamentar, sugerindo-se a adoo que os membros daqueles rgos sejam
nomeados pelo Presidente da Repblica, sob proposta do governo e aps audio e parecer do
parlamento, podendo ser destitudos por deciso do Presidente da Repblica ou por votao por
maioria qualificada do parlamento;

74

Aumento do poder dos supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da concorrncia na

imposio de medidas preventivas do abuso de posio dominante com base regulamentar,
constituindo a sua no-observncia comportamento punvel em sede criminal;
Possibilidade dos supervisores e reguladores setoriais interferirem na gesto e destiturem
titulares de rgos estaturios, quando esteja em causa a sua idoneidade ou exista evidncia de
operaes que configurem gesto danosa;
Possibilidade dos supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da Concorrncia
determinarem separao e venda de atividades de uma empresa, quando esta tenha adquirido
uma posio dominante no mercado por integrao vertical ou horizontal do processo produtivo;
Fiscalizao das atividades dos supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da
Concorrncia pelo parlamento mediante discusso e aprovao por maioria simples dos relatrios
de atividades.

A estratgia de concesses e privatizaes deve centrar-se nos benefcios de mdio e longo prazo, por
oposio a objetivos imediatistas, para tal:

Todas as privatizaes e concesses decididas pelo governo devem ser acompanhadas de um

plano pblico que defina os objetivos atingir, privilegiando a abertura concorrncia de setores
que operam em condies de quasi-monoplio, a capacidade da operao gerar ganhos de
eficincia econmica nomeadamente pela inovao tecnolgica, face a objetivos de natureza
imediatista como sejam o encaixe financeiro imediato e a possibilidade de injees de liquidez;
Todas as privatizaes e concesses sero acompanhadas de um parecer vinculativo dos
supervisores e reguladores setoriais e da Autoridade da Concorrncia, relativamente aos impactos
da operao e da deciso no funcionamento do mercado, assim como de eventuais medidas
preventivas de um abuso de posio dominante, as quais podem implicar alteraes do
enquadramento regulamentar;
A deciso do governo deve assentar num conjunto de critrios pr-definidos e passveis de ser
auditados por uma Comisso Independente Especializada, que reportar ao parlamento, a quem
caber a ratificao da deciso do governo.

A desjudicializao dos processos relacionados com violaes da concorrncia permite aumentar a eficcia
na aplicao das leis da concorrncia, na medida em que:

A deteo de prticas lesivas da concorrncia e a capacidade de fazer a sua prova dificilmente

compatvel com procedimentos e requisitos habitualmente adotados na esfera judicial, levando a
que as condenaes por violao da concorrncia sejam praticamente inexistentes;
A criao de uma ou vrias instncias arbitrais especializadas em questes de concorrncia, que
permitam validar ou invalidar decises preventivas dos supervisores e reguladores setoriais e da
Autoridade da Concorrncia de forma clere, permitiria uma aplicao mais adequada e mais
clere de medidas preventivas, assim como a sua rpida eliminao quando no sejam adequadas;
As instncias judiciais manter-se-iam como instncias de recurso no caso de decises de valor
elevado (com um referncia a definir), assim como no caso de decises do foro criminal por
inobservncia das medidas preventivas.

75

Uma reforma efetiva do mercado do produto no pode deixar de considerar a eliminao de barreiras
entrada, bem como casos em que existe limitao do direito de escolha por parte de agentes influentes no
mercado. Neste contexto fundamental:

Simplificar os requisitos de licenciamento e fiscalizao para iniciar atividade econmica, cingindo-

os aos meramente necessrios para assegurar a segurana bsica dos utilizadores (fiscalizao de
eletricidade e gs e seguro de responsabilidade civil, exceto quando esteja em causa a prestao de
servios ou bens que ponham em causa a sade pblica ou a vida humana);
Adotar o princpio da fiscalizao das atividades econmicas ex-post, privilegiando a atribuio de
uma notao relacionada com requisitos associados qualidade dos bens e servios
disponibilizados, face a procedimentos administrativos de pr-licenciamento e de punio com
encerramento da atividade;
Avaliar o papel econmico de clusulas de fidelizao existentes em contratos de prestao de
servios a consumidores e elimin-las nos casos em que estas no sejam suprveis de forma
razovel ou se revelem profundamente abusivas (e.g. contratos de telecomunicaes, internet e
televiso por cabo, gs, eletricidade);
Adotar medidas tendentes a corrigir posies de abuso de posio dominante face a fornecedores
ao nvel das grandes cadeias de distribuio no comrcio a retalho, bem como limitar prticas de
marketing agressivo que tiram partido da explorao de programas de fidelizao;
Reavaliar o papel das ordens profissionais na atribuio de acesso a profisses, eliminando prticas
de restrio do acesso que no assentem em motivaes claras e relacionadas com a defesa do
interesse pblico por oposio manuteno preos no concorrenciais.
Analisar e adotar medidas de permitam determinar e eliminar prticas anti concorrenciais em
setores com elevados nveis de concentrao como sejam a produo, distribuio e
comercializao de combustveis e de eletricidade e a grande distribuio no comrcio a retalho.

76

4.5 Investimento, inovao e internacionalizao das empresas portuguesas

Nos ltimos quatro anos o investimento privado caiu fortemente, situando-se hoje 30% abaixo dos valores
registados antes da crise. Os problemas estruturais do tecido empresarial permanecem por resolver. A
descapitalizao, o endividamento e a falta de qualificaes nas empresas persistem. As instituies de
apoio inovao e internacionalizao foram enfraquecidas pela reduo de recursos e o aumento da
burocracia associada ao seu funcionamento.
Baseando-se na ideia de que o problema de competitividade portugus resultava de salrios demasiado
elevados, o Governo prosseguiu uma poltica de competitividade centrada na reduo dos custos unitrios
de trabalho, que deveria resultar na acelerao do crescimento das exportaes. O nexo causal entre o
sucesso das exportaes e a represso salarial no est demonstrado, e entretanto o ritmo de crescimento
das exportaes diminuiu. Em 2014 Portugal registou o ano de menor crescimento das exportaes desde
2009. A aplicao da mesma receita parece indiciar o incio de um ciclo muito pouco virtuoso. No s
porque esquece todas as restantes componentes que determinam a competitividade empresarial e reduz o
salrio a um custo empresarial, mas principalmente porque elimina o papel essencial que o salrio
desempenha enquanto mecanismo de incentivo produtividade.
Os estudos conhecidos sobre os dfices de competitividade da economia portuguesa identificam um
conjunto de fatores crticos que devem estar na base da construo de uma resposta poltica slida e
realista. Estes incluem dfices estruturais de qualificaes e no perfil tecnolgico da especializao
portuguesa, fatores de custo de contexto e problemas institucionais que dependem da mobilizao de
polticas pblicas para a sua melhoria.
A limitada autonomia financeira, a falta de quadros qualificados e a reduzida dimenso das empresas
portuguesas face s europeias colocam importantes dificuldades ao desenvolvimento de processos de
inovao e de internacionalizao, e absoro nas suas estruturas de novos trabalhadores com
qualificaes e conhecimento que so determinantes para desenvolver novas capacidades e criar valor no
mercado global.
Os objetivos devem valorizar as preocupaes associadas modernizao da base econmica nacional e
resposta s dificuldades das empresas no contexto de crise econmica prolongada.
Em Portugal, h j vrios exemplos de centros tecnolgicos que foram determinantes para criar estratgias
sectoriais bem sucedidas de melhoria tecnolgica, de qualidade e recuperao das exportaes, quer em
sectores tradicionais, como o Txtil e Vesturio, o Calado ou a Cermica, quer em reas como a indstria
automvel e a aeronutica, biotecnologia ou nas exportaes de produtos agrcolas e da indstria
farmacutica. As estratgias que coordenaram esforos de instituies pblicas, universidades, associaes
empresariais e empresas, conseguiram criar centros de racionalidade e reforar a competitividade das
empresas envolvidas, tendo em muitos casos sido determinantes para a sobrevivncia e recuperao de
sectores numa nova lgica de competitividade.
Estes exemplos, mostram um enorme potencial, que est ainda maioritariamente por aproveitar de
transferncia de conhecimento para a criao de valor e emprego. importante reforar estes exemplos e
promover o aparecimento de outros, de forma aproveitar melhor a capacidade cientfica e tecnolgica que

77

est nas universidades, centros tecnolgicos e na gerao mais qualificada de sempre, aproveitando o
contributo que estas podem dar para o reforo do crescimento do pas.
Nos ltimos anos verificou-se um recuo do Governo no apoio s estratgias de eficincia coletiva, e no
financiamento das instituies de investigao, de ensino superior e centros tecnolgicos, recuo que se
traduziu numa diminuio das despesas do Estado em Investigao e ensino superior, mais acentuada do
que a reduo da despesa pblica total, ao mesmo tempo que reduziu a autonomia e aumentou a
burocracia na gesto do sector. Uma evoluo contrria estratgia 2020, que enfraqueceu as instituies
chave para uma estratgia de competitividade baseada na inovao e na criao de valor.
Os fundos comunitrios so uma oportunidade importante para o relanamento do investimento e a
transformao do tecido empresarial portugus tornando-o mais inovador, internacionalizado e
competitivo, mas tem de haver consistncia entre polticas pblicas nacionais, que contribuam para o
reforo das instituies chave para a inovao e internacionalizao, e a agenda 2020, para que esta
oportunidade possa ser bem aproveitada.
Consideram-se assim quatro objetivos prioritrios:

O desenvolvimento empresarial internacionalmente competitivo, que promova uma melhor

insero das empresas portuguesas nas cadeias de valor internacional, e recupere a confiana dos
investidores estrangeiros e promove Portugal como localizao de investimento produtivo;
O desenvolvimento de fatores de competitividade sustentveis;
O reforo da cooperao entre o sistema cientfico e tecnolgico e as empresas, mobilizando a
capacidade de instituies pblicas e privadas para melhorar a inovao e a insero internacional
das empresas portuguesas;
A capacidade de gerar efeitos positivos em matria criao de emprego direto e indireto;

O desenvolvimento destas prioridades deve ser feito em trs linhas de ao:

I. Componente estrutural com potencial mobilizao de polticas pblicas
II. Mobilizao de recursos capazes de alimentar um impulso de crescimento com expresso forte
na conjuntura e no novo ciclo poltico
III. Desenvolvimento de Estratgias de apoio empresarial e setorial a atividades/empresas com
elevado potencial de crescimento e relevante efeito de demonstrao, e o desenvolvimento de
estratgias de eficincia coletiva que promovam a inovao e as sinergias.
Concretizando as linhas de ao:
I. Componente estrutural com potencial mobilizao de polticas pblicas:

Defesa do investimento no reforo da capacidade de formao avanada, cincia e tecnologia e

qualificaes profissionais
Mobilizao dos instrumentos de capitalizao das empresas (Fundos, Mercado de capitais e
poltica fiscal)
Melhorar instituies e servios pblicos relevantes para as empresas, com especial ateno no
sistema judicial, fiscal e de regulao dos mercados. Retomar o processo de simplificao
administrativa, com reduo de encargos burocrticos e legais e a modernizao das instituies
pblicas, introduzindo melhoramentos na gesto e investindo em TIC, usando as oportunidades
78

criadas pelos fundos comunitrios.

II. Mobilizao de recursos capazes de alimentar um impulso de crescimento com expresso forte na
conjuntura e no novo ciclo poltico:
Capacidade para acelerar a execuo do acordo de parceria
Identificao das atividades de efeito multiplicador mais rpido e elevado (por exemplo,
reabilitao urbana e restaurao)
Mobilizao de apoios europeus (Plano Juncker, BEI e outros fundos)
Quadro fiscal excecional para novo investimento em reas transacionveis

III. Desenvolvimento de Estratgias de apoio empresarial e sectorial a atividades/empresas com elevado
potencial de crescimento e relevante efeito de demonstrao, e o desenvolvimento de estratgias de
eficincia coletiva que promovam sinergias, a inovao e facilitem a internacionalizao das empresas.

Consolidao e simplificao dos instrumentos de apoio inovao e ao investimento inovador

Apoio personalizado a empresas de elevado potencial de crescimento
Reforo de recursos para reas de transferncia de tecnologia e apoio internacionalizao,
renovando as agncias pblicas e valorizando o papel das instituies de ensino superior, dos
centros tecnolgicos e de investigao para o melhoramento da competitividade das empresas;
Promoo da formao de recursos humanos na rea de transferncia de tecnologia e a
contratao de recursos humanos qualificados para esta rea;
Recuperao dos incentivos e apoios implementao de estratgias de eficincia coletiva,
reforando o apoio e o empenho da participao das instituies pblicas na sua dinamizao;
Reforar incentivos a maior incorporao de valor acrescentado nacional pelas empresas a operar
em Portugal e aumento do esforo de captao de Investimento estrangeiro.

Propostas:

Aumentar o investimento com execuo extraordinria de fundos europeus

Reforo excecional e simplificao do crdito fiscal ao investimento
Capitalizao das empresas e desbloqueio do financiamento a projetos de elevado potencial
Pacote de Apoio Internacionalizao: as empresas que internacionalizam reforam-se em
Portugal
Promoo da reabilitao urbana e requalificao do patrimnio histrico
Desenvolver a Ligao Universidade-Empresa para um novo patamar de Inovao
Descobrir e acelerar a inovao
A reforma da desburocratizao para as empresas: menos tempo, pessoas e recursos dedicados
burocracia (SIMPLEX)

79

4.5.1

Aumentar o investimento com execuo extraordinria de fundos europeus

A situao excecional que vivemos em Portugal de carncia de investimento e emprego na economia,
impe um esforo excecional para acelerar a execuo de fundos europeus na economia portuguesa.
O novo quadro de apoios financeiros europeus a Portugal abrange o perodo de 2014 a 2020 e representa
um valor total de quase 26 milhares de milhes de euros. O valor de 3,6 milhares de milhes de euros
respeitante ao ano 2014 no mbito do novo quadro de apoio a Portugal, no chegou a apoiar nenhum
projeto, no tendo sido realizada qualquer execuo financeira.

Proposta:
Este atraso de execuo cria uma oportunidade para o reforo substancial dos nveis de investimento
executado durante o perodo de 2016-2019, que de acordo com clculos efetuados poder atingir um
acrscimo mdio anual nesse perodo de cerca de 1000 milhes de euros, sem uma exigncia elevada ao
oramento nacional.
Esta uma soluo inteligente para a acelerao do investimento em termos de gesto das contas pblicas
portuguesas, dadas as fortes limitaes do oramento nacional, atendendo s elevadas taxas de
comparticipao comunitrias.
A execuo extraordinria dos fundos europeus dever ser uma grande prioridade de um prximo Governo
e devero ser dados todos os passos, de organizao, legislativos e de coordenao com as regies e
parceiros que permitam concretiz-la em qualidade e velocidade.
Deve ser promovida a adaptao do quadro regulamentar de aplicao dos fundos europeus de uma forma
clere, sempre este se revele inadequado ao dificlimo contexto econmico em que vivemos, marcado por
elevados ndices de descapitalizao das empresas e ainda muita incerteza, promovendo solues rpidas e
resolvendo constrangimentos.
Uma atitude pr-ativa na europa nas negociaes para o plano de investimento de 300 mil milhes de
euros anunciado por Juncker e um esforo organizado do Governo de captao de fundos de outras
rubricas oramentais europeias a favor de Portugal, podero ter um impacto muito importante na
dinamizao do investimento.
O crescimento do investimento e a acelerao da execuo do quadro de apoio europeu devero fazer
parte da agenda permanente do Conselho de Ministros.

80

4.5.2

Reforo excecional e simplificao do crdito fiscal ao investimento (alterao no

RFAI e no regime contratual)

Os regimes fiscais de apoio ao investimento tm a vantagem de constiturem um poderoso incentivo fiscal
ao investimento, podendo ser aplicados de forma seletiva. Simultaneamente, necessrio concretizar a sua
simplificao na tica do investidor, diminuindo a demora e a burocracia associadas.

Proposta:
Duplicao do valor do investimento (de 5 milhes para 10 milhes) para efeitos de aplicao de crdito
fiscal automtico de 25% no mbito do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI), permite no apenas
aumentar a dimenso dos projetos dinamizados, mas tambm diminuir a burocracia associada sua
atribuio.
Simultaneamente, o regime contratual passaria a aplicar-se a investimentos de pelo menos 10 milhes,
consagrando-se um aumento significativo do valor mnimo de referncia de crdito fiscal de 10% para 20%
do valor do investimento realizado.
Atendendo natureza seletiva deste incentivo dirigido ao sector transacionvel da economia, devero ser
cumpridas as intensidades mximas de auxlio definidas pela Comisso Europeia.

81

4.5.3

Capitalizao das empresas e desbloqueamento do financiamento aos bons projetos

O stock de crdito dos bancos s empresas diminuiu 30% entre 2010 e 2014. Esta queda muito acentuada
no tem precedentes. Os nveis de autonomia financeira das empresas agravaram-se em resultado da crise
e situam-se atualmente em cerca de 30% em termos mdios.
De acordo com o inqurito ao investimento (INE, 2015) 30,8% das empresas exportadoras consideram que
o principal fator limitativo do investimento o acesso ao crdito e as condies de financiamento - para
22,6% das empresas o principal fator limitativo o acesso ao crdito, enquanto 8,2% das empresas
exportadoras refere as taxas de juro como principal fator.
Ao mesmo tempo, constatamos que as empresas privadas exportadoras, de acordo com as estatsticas
divulgadas pelo Banco de Portugal, tm os menores nveis de crdito vencido no sector bancrio quando se
analisa o sector empresarial nacional.

Proposta:
a) Concentrar e Concertar a Atuao das Entidades na Esfera Pblica para Maximizar o Impacto dos
Incentivos
Evitar a disperso de recursos uma condio indispensvel para alcanar resultados ambiciosos
exigindo:

A coordenao e agilizao efetiva dos instrumentos do Quadro de Apoio Europeu, com a parceria
com o Sistema Financeiro, com o envolvimento e a experincia do Grupo Financeiro Pblico, do
IAPMEI e do Sistema de Garantia Mtua, evitando-se a criao de novas organizaes que
complexifiquem e burocratizem o sistema;
Uma lgica de servio e atendimento personalizado ao Investidor nacional e internacional,
conseguindo uma proposta de valor integrada de incentivos financeiros e fiscais e de apoio e
acelerao dos processos de licenciamento que impulsione o investimento em Portugal.

b) Desenvolvimento do Mercado de Capital de Risco em Portugal
As seguintes linhas de ao deveriam ser seguidas:

Maximizar a alavancagem proporcionada pelos Fundos Europeus e pelo sistema de garantias para
estimular o desenvolvimento deste mercado que ainda incipiente em Portugal.
Atrair e mobilizar investidores internacionais para o desenvolvimento do Mercado, incluindo
investidores especialistas nestas reas, e tambm a participao dinamizadora do Grupo Financeiro
Pblico com toda a sua experincia adquirida.
Garantia da Estabilidade Fiscal aos investidores privados nacionais e internacionais que invistam
nestes Fundos pelo perodo relevante de remunerao do seu investimento.

c) Reforo do Financiamento das PME e de Dimenso Intermdia atravs do Mercado de Capitais

Nos EUA, cerca de 70% das necessidades de financiamento das empresas (excluindo o
autofinanciamento) faz-se por recurso a instrumentos de mercado, enquanto o crdito bancrio
82

representa cerca de 30%. Em Frana e na Alemanha os instrumentos de mercado representam cerca de

50%, e em Espanha e Itlia entre 20% e 30%. Em Portugal, e de acordo com o inqurito do INE ao
financiamento do investimento, as emisses de aes e obrigaes tero representado, em mdia, nos
ltimos 10 anos, cerca de 1,5% do financiamento das empresas portuguesas. Esta realidade torna o
tecido empresarial portugus mais vulnervel e significa que os mecanismos de partilha de risco esto
ainda pouco desenvolvidos.
Em face deste quadro devem ser tomadas medidas de incentivo e apoio capitalizao das empresas
portuguesas, em linha com as propostas apresentadas pela Euronext Lisboa no documento Capitalizar
as Empresas Portuguesas e Promover o Crescimento, nomeadamente a metodologia de trabalho
proposta com a criao da Comisso para a Diversificao do Financiamento das Empresas. De entre
as iniciativas nesta rea destacam-se:

Constituio de um fundo de investimento para aumentos de capital em PME e empresas de

dimenso intermdia. O fundo dever ser constitudo com 50 a 100 milhes (incluindo 20/30
milhes de fundos pblicos e cerca de 5 a 15 milhes por instituies financeira participante);
Apoio constituio de fundos de investimento em obrigaes de empresas de menor dimenso,
com atribuio de garantias a serem geridas pelo sistema portugus de garantia mtua;
Apoio a criao de mecanismos de prestao de servios de rating e de research para PME e
empresas de dimenso intermdia;
Promoo das empresas portuguesas enquanto alvos da captao de poupana externa.

d) Contribuir para a acelerao dos processos de reestruturao empresarial e respetiva capitalizao

Relativamente s empresas em processos de reestruturao, seria dada prioridade criao de
mecanismos que facilitem converso da dvida em capital ou de reduo da dvida em empresas
consideradas viveis, atendendo relevncia do papel do Estado enquanto credor e facilitador de
solues neste mbito.

83

4.5.4

Pacote de Apoio Internacionalizao: As empresas que internacionalizam

reforam-se em Portugal

Trata-se de reforar os recursos numa rea chave para a nossa competitividade e crescimento, em paralelo
com a implementao de uma srie de medidas de organizao do setor exportador, reforo e capacitao
das empresas e dos recursos humanos nesta rea.
Estas medidas devero ter um custo oramental limitado, mas podem ter uma importncia razovel na
mobilizao de capitais privados e de fundos comunitrios para o investimento, e efeitos significativos no
aumento da produtividade (por aumento de valor dos produtos resultante da melhor insero em redes
internacionais) e do emprego.

Proposta:
a)

A recuperao da estratgia dos clusters e polos de competitividade reforando o apoio e o empenho

da participao das instituies pblicas na sua dinamizao, colocando a integrao de estratgias de
eficincia coletiva como um objetivo do sistema cientfico e tecnolgico (com incentivos financeiros),
majorando os apoios comunitrios a empresas que integrem estratgias de eficincia coletiva,
avaliando os existentes de forma a os melhorar e alargar e estudando reas de criao de novos polos
de estratgias de eficincia coletiva.

b)

O reforo e a renovao da AICEP, com o objetivo de reforar a rede externa e interna de apoio s
empresas, e de promover a acelerao da execuo dos fundos comunitrios;

c)

Reforo dos recursos humanos e das competncias na rea da internacionalizao:

Reforo e reviso do INOV contato;

Programas de insero de jovens quadros nas empresas exportadoras;
Programa para promover o regresso de jovens com experiencia internacional para reforar a rea
de internacionalizao das empresas.
Apoio a programas de formao em competncias chave na internacionalizao, a ser gerido entre
as universidades e a AICEP;
Estes objetivos devem ser integrados com renovao de quadros da AICEP. A AICEP dever
desenvolver um programa de aprendizagem e trabalho absorvendo uma parte dos jovens que
fazem o Inov Contacto, integrando-os nas suas atividades, com formao prtica para poderem vir
a trabalhar em empresas exportadoras. O Estado estar aqui a apoiar indiretamente as empresas
exportadoras promovendo a formao de um recurso que ainda bastante escasso em Portugal
quadros com experincia internacional na rea da promoo da exportao.

d)

Tributao mais favorvel das despesas em promoo internacional. O tratamento fiscal dos custos e
investimentos com a expanso internacional em sede de IRC poder ser decisivo para manter e atrair
empresas de dimenso significativa ao nosso pas (e ao nosso mercado de capitais) e potenciar os
movimentos de internacionalizao.

84

e)

Apoio criao de mais conhecimento na rea da internacionalizao, com a realizao de estudos

setoriais, em articulao com as estratgias de eficincia coletiva, e com melhoramento da capacidade
de fornecer informao sobre mercados s empresas;

f)

Acordos de dupla tributao e de atribuio automtica de vistos com os pases de expresso

portuguesa;

g)

Contratualizao com empresas instaladas em Portugal de objetivos de desenvolvimento local

(proporo de compras nacionais)

h)

Acompanhamento permanente das empresas multinacionais instaladas em Portugal de forma a

conseguir responder rapidamente s suas necessidades e desenvolvimento de estratgias concertadas
para garantir um aumento da incorporao de valor acrescentado nacional, contribuindo para que as
unidades nacionais estejam bem colocadas no contexto da estratgia de investimentos de expanso
dos respetivos grupos em que se inserem.

Para alm dos efeitos diretos na despesa e reduo da tributao, o pacote de internacionalizao dever
ter efeitos no emprego, nas exportaes, na execuo dos fundos comunitrios e no investimento.

85

4.5.5

Promoo da reabilitao urbana e requalificao do patrimnio histrico

A regenerao urbana e a requalificao do patrimnio histrico configuram uma rea de aposta dado o
potencial de gerao de emprego, respondendo simultaneamente urgncia de revitalizar os centros
histricos das cidades e outras reas urbanas, combater a degradao do patrimnio, da imagem e da
qualidade de vida citadina e dar novos usos a reas urbanas em perda de funes ou em degradao,
contribuindo ao mesmo tempo para uma maior atratividade das cidades e para a investigao em novos
materiais e novas tcnicas construtivas.
Proposta:
Considerar na operacionalizao dos fundos comunitrios mecanismos para dinamizar os canais de
financiamento e de atrao de capitais privados para os projetos de regenerao urbana; para incentivar as
intervenes de promoo da eficincia energtica e da resilincia ssmica dos edifcios, bem como para
adotar novas solues de mobilidade no centro das cidades e para instalar e atrair equipamentos (pblicos
e privados) que sirvam de ncora para a reconverso de zonas envelhecidas ou degradadas.
No quadro especfico da requalificao patrimnio histrico edificado deve ponderar-se a mobilizao de
recursos para a constituio de um fundo de apoio a essa requalificao, em particular no caso do
patrimnio com potencial de explorao para fins tursticos, destinado a apoiar obras de restauro e
requalificao dos edifcios envolvidos. A esse fundo podero candidatar-se entidades pblicas,
nomeadamente Cmaras Municipais e Entidades Regionais de Turismo, com vista valorizao do
patrimnio edificado, em que o apoio pblico deve ser funo do potencial turstico e da viabilidade
econmica do plano de negcio associado explorao do edifcio e ser majorado quando a interveno
inclui a contratao de desempregados de longa durao com mais de 40 anos e pelo menos 5 anos de
experincia no setor da construo e reabilitao de edifcios. Este apoio pode ser articulado com a criao
ou aprofundamento de incentivos ao mecenato para a cultura e ao envolvimento de instituies privadas,
com deduo da despesa em sede de IRC.

86

4.5.6

Desenvolver a Ligao Universidade-Empresa para um novo patamar de inovao

O objetivo o de convocar as universidades portuguesas (incluindo o conjunto do Sistema Cientfico e
Tecnolgico Nacional) para criar uma Agenda em Parceria com o Governo com o objetivo de que Ligao
Universidade-Empresa atinja um novo patamar no nosso pas.
Os cortes e problemas financeiros no podem monopolizar a relao entre o Governo e as Universidades,
como hoje acontece. As universidades portuguesas merecem um elogio ao percurso de ensino e
investigao que tm feito, e conquista que tm feito na sua internacionalizao.
Este seria um exemplo da capacidade do Governo de mobilizar recursos, estruturas e qualificaes
nacionais que j existem para o desafio de competitividade.
Temos um desafio na rea de inovao que devemos partilhar para encontrar os melhores caminhos:

Como aumentar a escala de transformao da investigao cientfica em patentes, aplicaes

tecnolgicas ou comercializao de novos processos/produtos?

Como melhorar a articulao entre os diferentes atores e instituies, as universidades, os

investigadores, as empresas e os investidores?

Como resolver a elevada disperso institucional, que dificulta a criao de massa crtica, de
recursos financeiros e humanos necessrios para que as empresas apostem mais na colaborao
com as universidades e assumam o risco inerente a esse investimento?

Como reduzir os riscos inerentes atividade de inovao, atravs da partilha de recursos e

competncias e acelerando o fluir do conhecimento e de experincias?

Existem um conjunto de exemplos internacionais que devem inspirar a construo desta Agenda:

Exemplos Internacionais: os institutos Fraunhofer na Alemanha; os centros Carnot em Frana; os

centros TNO na Holanda; os centros SHOK-TEKES na Finlndia; os Advanced Technology Group GTS na
Dinamarca; os centros SINTEF na Noruega; os centros Tecnalia em Espanha; os centros ETRI na Coreia
do Sul, e os centros ITRI em Taiwan.
O Caso britnico, muito recente: 7 centros Catalpult em funcionamento desde 2013 no Reino Unido
esto especializados nas seguintes reas: terapia celular; economia digital; cidades do futuro;
manufatura de alto valor acrescentado; energia renovvel offshore; aplicaes de satlite; sistemas de
transporte.

Constituem tambm aspetos muitos relevantes do reforo da Ligao Universidade-Empresa: a criao

de condies para acelerar os nveis de empreendedorismo atravs da instalao e incubao de empresas
inovadoras junto das universidades assim como o reforo das equipas de transferncia de tecnologia e de
empregabilidade das universidades.

87

4.5.7

Descobrir e acelerar a inovao

A inovao um elemento chave da estratgia de aumento da competitividade e do crescimento pela
criao de valor.
Proposta:
a)

Aumento de recursos para rea de transferncia de tecnologia:

Atribuindo, em parte, de forma competitiva entre as universidades e centros de investigao, e noutra

parte de forma estrutural, financiando uma parte das despesas correntes em transferncia de
tecnologia das Universidades, e financiando os centros de transferncia de tecnologia existente. Alguns
instrumentos:

(i)

Catapultas Financiamento para centros tecnolgicos j estabelecidos e para o

desenvolvimento de um conjunto limitado de novos centros ligados s estratgias de clusters e
polos de competitividade (Modelo de financiamento misto com investimento de fundos
comunitrios, apoio despesa corrente pelo oramento de Estado e restante financiamento
por projetos e prestao de servios)

(ii)

Programa de formao de recursos humanos na rea de transferncia de tecnologia

promovendo a contratao de recursos humanos qualificados para esta rea, e estabelecendo
programas e associaes e intercmbios com centros de transferncia de tecnologia de
referncia a nvel mundial;

(iii)

Financiamento para as universidades consignado a ser utilizado para o desenvolvimento da

rea de transferncia de tecnologia. A ideia ser que parte do aumento de financiamento das
universidades (que tiveram importantes cortes nas transferncias nos ltimos anos ) seja feita
de forma consignada ao aumento de recursos e de resultados na rea de transferncia de
tecnologia.

b)

Dar uma ateno especial s empresas com elevado crescimento e potencial de demonstrao:
A Inovao decisiva para o desenvolvimento empresarial e econmico. As empresas que desafiam os
modelos de negcio predominantes, diferenciam-se e conseguem maiores nveis de crescimento. Estes
exemplos, os seus fatores crticos de sucesso e respetivos desafios devem ser estudados, atravs duma
relao de proximidade com essas empresas, para ajudar consolidao e simplificao dos
instrumentos de apoio inovao tornando-os mais eficazes. A promoo sistemtica do
conhecimento da microeconomia portuguesa e da realidade concreta das empresas mais inovadoras,
permitir melhores decises no que respeita aos critrios de seleo dos projetos elegveis para os
sistemas de incentivo.

c)

Medidas para aumentar o empreendedorismo:

Visto do empreendedor

88

i. Concesso de vistos gold a criadores de empresas, baseado no modelo que est a ter
sucesso noutros pases.
ii. Condies: Montar uma empresa e capacidade para se financiar durante 1 ano.
Eventualmente restrito a determinados setores.

Parques de empreendedores
iii. Reforar e generalizar experincias como as realizadas em cidades como Lisboa, Madrid e
Munique
iv. Criar parques de empreendedores nas universidades (em parceria com as universidades).
v. Reforo da dimenso financeira/administrativa dos servios comuns a partilhados.

89

4.5.8

A reforma da desburocratizao para as empresas: menos tempo, pessoas e

recursos dedicados burocracia (SIMPLEX)

Inquritos realizados s empresas continuam a identificar como constrangimentos ao investimento e
atividade empresarial, os nveis elevados de burocracia existentes, incluindo na prpria rea fiscal. Esto
em causa por exemplo a complexidade legislativa, a intensa produo legislativa e os prprios processos da
Administrao que urge simplificar.
As empresas e as suas equipas devem tendencialmente dedicar cada vez menos tempo, pessoas e recursos
a atividades burocrticas que representam um custo para o seu negcio e dedicar mais tempo ao seu
negcio propriamente dito.
Sabemos que a complexidade legislativa potencialmente geradora de litgios, dificulta a celeridade nos
tribunais e constitui uma barreira ao investimento.

Proposta:
Nesse sentido torna-se imperioso lanar uma nova fase do Simplex. Nessa fase devero ser melhoradas e
ampliadas as seguintes linhas de ao de forma a estimular o investimento e a competitividade das
empresas:

Licenciamento zero para o investimento: Generalizao da opo de aprovao tcita com verificao
posterior de licenciamentos relevantes para o investimento;

Generalizao de aprovao rpida com perodos mximos previstos para aprovao. Terminado
perodo de licenciamento, o projeto s tacitamente aprovado;

Entidade central de coordenao/monitorizao da aprovao das licenas relacionadas com

investimento (construo, ambiental etc..) que garante transparncia e cumprimento de prazos;

Balco nico onde os vrios licenciamentos relacionados com investimento podem ser pedidos de
forma integrada.

Parques/zonas industriais com zonas pr-aprovadas para licenciamentos standard, com custos
controlados; Disponibilizao de terrenos pr-aprovados para investimento.

Simplificao de procedimentos;

Na rea da justia, acelerar processos relevantes para empresas, por exemplo os processos ligados a
contratos e pagamentos de montantes relevantes;

Possibilidade de iseno temporria (3 anos) das taxas associadas a projetos de investimento como
forma de relanar o investimento e a economia.

90

5. CENRIO FINAL

O cenrio final incorpora o impacto de todas as medidas apresentadas suscetveis de serem quantificadas
de forma relativamente fidedigna. Nestas simulaes utilizou-se o instrumento analtico desenvolvido pelo
grupo de trabalho. Este instrumento fundamental para captar o impacto oramental das medidas e
assegurar uma estimativa coerente e sistemtica dos efeitos macroeconmicos que da decorrem, bem
como das interaes posteriores entre o cenrio macroeconmico e as variveis oramentais.
O essencial do conjunto de medidas avaliado atravs do impacto sobre o cenrio de partida. A
comparao de nveis, por exemplo do PIB, obtidas em exerccios com cenrios de partida distintos no
legtima. As nicas comparaes legtimas com outros exerccios so as de impactos de medidas, ou seja,
so as variaes induzidas por polticas que se podem comparar, no o ponto de chegada quando se parte
de pontos diferentes.
O cenrio macroeconmico permite desde logo desmontar a ideia de que a consolidao oramental tem
que ser feita custa de uma dura recesso, que foi, durante esta legislatura, a ideologia do Governo PSD-
CDS/PP. A magnitude da recesso criada pela poltica de austeridade cega resultou de opes polticas
deliberadas do atual governo. possvel governar de outra forma.
O cenrio final melhora o saldo oramental face ao apresentado no cenrio inicial. A trajetria implica um
aumento continuado do saldo oramental de -3.0% do PIB em 2016 para -0.9% do PIB em 2019. Esta
melhoria decorre do impacto de medidas de estmulo econmico uma aposta fundamental ao longo da
legislatura e para a dcada que permitem a criao sustentvel de emprego. A adoo destas medidas
em nosso entender um investimento na criao de emprego, numa utilizao mais plena dos fatores
produtivos, na produo de riqueza no presente, para que possamos ter mais para distribuir no mdio e
longo prazo.

Saldo oramental
(em milhes de euros)
0

-1000

-2000

-3000

-4000

-5000

-6000

-7000

-8000

-9000
2014

2015

2016
Cenrio Final

2017
Cenrio Base

2018

2019

91


O cenrio final inclui uma reduo do rcio da dvida pblica mais rpido que o perspetivado no cenrio
inicial. A reduo da dvida s possvel num quadro de crescimento econmico sustentado. A
sustentabilidade da dvida pblica incompatvel com polticas de austeridade cegas que se baseiam na
tese do empobrecimento virtuoso. As polticas que apresentamos permitem uma reduo mais acentuada
do rcio da dvida porque fazem crescer a economia, em mdia, mais 0.9 p.p. por ano, determinando um
crescimento mdio do PIB de cerca de 2.6% entre 2016 e 2019 e um crescimento adicional da riqueza
nacional de 3.6% no final do perodo.

Produto Interno Bruto a preos constantes

(em milhes de euros)
195000

190000

185000

180000

175000

170000

165000
2014

2015

2016
Cenrio Final

2017
Cenrio Base

2018

2019

S com um crescimento do PIB vigoroso possvel simultaneamente criar emprego e aumentar
produtividade, contribuindo para um reforo das condies de competitividade num quadro de
crescimento muito baixo da inflao na rea do euro. A alternativa proposta pela atual maioria a via da
austeridade e do aumento da competitividade por destruio de postos de trabalho permanentes e
promoo da precariedade, que gerando incerteza sobre o rendimento das famlias adia sucessivamente
decises de despesa e destri o mercado interno.
O cenrio proposto resulta de medidas econmicas que exploram as riquezas do pas. As suas
infraestruturas de qualidade, o capital humano acumulado com a experincia dos mais velhos e o aumento
do nvel e da qualidade da educao promovido no incio do sculo. O conjunto de medidas inclui uma
reforma sria da legislao laboral, que protege o rendimento dos trabalhadores, possibilita o ajustamento
das empresas e promove relaes laborais que incentivem o investimento em capital humano por parte de
trabalhadores e empresas. de facto possvel fazer muito melhor.
92

O investimento o motor da economia, mas o investimento requer uma procura dinmica e um tecido
empresarial voltado para a inovao e a internacionalizao da economia. O investimento pblico e privado
so dois dos canais em que esta estratgia de restruturao econmica assenta. O investimento privado
espera-se que cresa 25% ao longo da legislatura, acompanhado poe uma acelerao do investimento
pblico de cerca de 11%.
O cenrio apresentado aponta para uma queda da taxa de desemprego cerca de 3 p.p. mais rpida do que
a considerada no cenrio inicial. O crescimento mais forte do emprego entre 2016 e 2019, decorrente do
estmulo sobre a atividade econmica gerado pelas medidas propostas, contribuir para alterar a tendncia
de queda da populao ativa no quadro da legislatura, mesmo com um cenrio demogrfico adverso. A
interpretao do comportamento mais favorvel da taxa de desemprego dever ser temperada pelo facto
de a populao ativa permanecer bastante contida ao longo de toda a legislatura. A alterao desta
situao no mercado de trabalho portugus vai requerer um longo perodo de crescimento que apenas se
pode projetar para alm do quadro de uma legislatura.
O atual governo tem demonstrado incompetncia na gesto dos fundos estruturais por falta de um
programa poltico orientado para o crescimento sustentado, assente no investimento. A poltica de
investimento apresentada neste documento aposta no futuro do pas, assegurando uma aplicao
adequada dos fundos estruturais, geradora de emprego e que permitam utilizar o potencial produtivo
daqueles que perderam os seus empregos para o desenvolvimento do pas.
Este conjunto de medidas estimula a criao de emprego partindo de uma situao em que a taxa de
desemprego estrutural est prxima dos 11 por cento e a fora de trabalho no plenamente utilizada
representa mais de 22 por cento da populao ativa. O emprego criado no pretende mascarar o
desemprego elevado com supostas medidas de ativao de desempregados que mais no so do que
subsdios s empresas para criarem empregos fictcios, pagos efetivamente pelos contribuintes.
Para contrariar esta lgica, prope-se um conjunto de incentivos que permitam integrar no mercado de
trabalho desempregados, mesmo quando estes tenham baixas qualificaes e aufiram remuneraes
reduzidas, complementando o rendimento destes trabalhadores com prestaes sociais complementares,
quando essa remunerao no assegure mnimos de subsistncia. O regresso destes trabalhadores ao
mercado de trabalho baixar a mdia salarial, mas aumentar o rendimento do trabalho e o valor
acrescentado gerado na economia, no implicando a reduo dos salrios nominais dos trabalhadores j
empregues.
O cenrio final mostra que o conjunto de polticas propostas permite maior crescimento econmico, cria
emprego, promove a competitividade e assegura uma maior sustentabilidade da dvida pblica, num
quadro de cumprimento dos compromissos oramentais. possvel fazer diferente, h espao para
escolhas, h opes polticas a tomar. Portugal no est condenado a um caminho e a uma poltica que a
nica possvel e sustentvel. H polticas diferentes e mais sustentveis que devem ser prosseguidas,
independentemente da sua prossecuo implicar uma alterao de incentivos que prejudique alguns
interesses instalados em benefcio do bem-estar comum.
O cenrio apresentado no inclui o impacto das alteraes regulamentares propostas para os mercados de
trabalho e do produto. Estes resultados devem assim, ser entendidos como minorantes dos impactos finais
deste conjunto de propostas. As alteraes propostas para estes mercados sero um incentivo
determinante ao aumento da coeso social, com a eliminao da segmentao nos mercados, e do
93

crescimento do emprego de qualidade, que no est condenado nascena precariedade dos contratos a
prazo. A nossa estimativa que, no quadro da legislatura, estas alteraes possam acrescentar cerca de
mais 4 pontos percentuais riqueza gerada na economia e ao emprego.
O cenrio final resulta da interao de um conjunto integrado de medidas sobre a projeo publicada pela
Comisso Europeia no incio de 2015 e que ser revista no mbito das projees macroeconmicas da
Primavera, em Maio. Adicionalmente, a atualizao do Relatrio da Comisso Europeia sobre o
Envelhecimento ser divulgada em Maio e incluir estimativas atualizadas sobre o impacto deste fenmeno
na economia portuguesa. Estes documentos, assim como o acompanhamento dos desenvolvimentos na
economia portuguesa ao longo de 2015 sero cruciais. De fato, os desenvolvimentos mais recentes na
Europa no permitem deixar de considerar a possibilidade uma evoluo menos benigna da economia
europeia, em linha com a apresentada num cenrio de crise europeia mais profunda e prolongada que a
considerada no cenrio de base. Neste quadro, uma contrao da procura europeia tenderia a limitar o
impacto ao longo da legislatura das medidas destinadas ao aumento da competitividade, nomeadamente
os incentivos internacionalizao e inovao.
Adicionalmente, o conjunto de medidas apresentado tem uma coerncia interna que importa manter.
Nomeadamente, da maior importncia entender que este conjunto de medidas tem como preocupao
central uma distribuio equitativa dos seus custos e benefcios. Considera-se que a adoo destas medidas
ser realizada num quadro de negociao com os parceiros socias e num quadro poltico-institucional
estvel ao longo da legislatura. Este quadro fundamental para assegurar a credibilidade das medidas
como um todo e evitar uma adoo circunstancial que desvirtuando o todo possa criar desequilbrios
suscetveis de pr em causa a coeso nacional ou os compromissos internacionais que venham a ser
assumidos num quadro de negociao multilateral.

94

ANEXOS

2014

2015

Cenrio final
2016 2017

2018

2019

2014

2015

Cenrio inicial
2016 2017

2018

2019

2014

Impacto das medidas

2015 2016 2017 2018

2019

Administraes pblicas
Saldo oramental
Saldo primrio
Saldo corrente primrio

% PIB
% PIB
% PIB

-4.6
0.4
2.8

-3.2
1.7
3.1

-3.0
1.8
3.8

-2.5
2.1
4.2

-1.7
2.8
4.7

-1.0
3.2
5.0

-4.6
0.4
2.8

-3.2
1.7
3.1

-2.8
2.0
3.9

-2.2
2.4
4.2

-2.0
2.6
4.4

-1.8
2.5
4.4

0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0

-0.2
-0.3
-0.1

-0.3
-0.3
0.0

0.3
0.2
0.3

0.8
0.7
0.6

Receita Total
Receita Corrente
Carga Fiscal
Receita de Capital

% PIB
% PIB
% PIB
% PIB

44.0
43.3
36.5
0.7

43.9
43.2
36.7
0.7

43.9
42.9
36.4
1.1

43.3
42.2
35.6
1.1

42.6
41.5
35.1
1.1

42.1
41.0
34.6
1.1

44.0
43.3
36.5
0.7

43.9
43.2
36.7
0.7

44.3
43.4
36.9
0.9

44.0
43.1
36.6
0.9

43.6
42.7
36.3
0.9

43.2
42.3
35.9
0.9

0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0

-0.4
-0.5
-0.5
0.2

-0.7
-1.0
-1.0
0.2

-1.0
-1.3
-1.3
0.2

-1.0
-1.3
-1.3
0.2

Despesa Total
Despesa Corrente
Prestaes sociais
Despesa com pessoal
Juros
Consumo Intermdio
Despesa de Capital
Formao bruta de capital fixo

% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB

48.6
45.5
19.7
11.6
5.0
5.7
3.1
1.9

47.1
45.0
19.8
11.1
4.9
5.6
2.2
1.9

47.0
43.8
19.1
10.8
4.8
5.6
3.2
2.9

45.8
42.5
18.7
10.4
4.5
5.4
3.3
3.0

44.3
41.2
18.1
10.0
4.4
5.2
3.0
2.8

43.1
40.2
17.8
9.8
4.2
5.0
2.9
2.6

48.6
45.5
19.7
11.6
5.0
5.7
3.1
1.9

47.1
45.0
19.8
11.1
4.9
5.6
2.2
1.9

47.1
44.3
19.4
10.8
4.8
5.7
2.8
2.5

46.2
43.5
19.2
10.6
4.6
5.6
2.8
2.5

45.6
42.8
18.9
10.4
4.5
5.5
2.7
2.5

44.9
42.2
18.8
10.2
4.3
5.4
2.7
2.5

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

-0.1
-0.5
-0.3
-0.1
0.0
-0.1
0.4
0.4

-0.5
-1.0
-0.5
-0.2
-0.1
-0.2
0.5
0.5

-1.3
-1.6
-0.8
-0.4
-0.1
-0.3
0.3
0.3

-1.8
-2.0
-1.0
-0.5
-0.1
-0.4
0.2
0.2

Dvida Pblica

% PIB

130.3

130.2

128.8

125.2

121.6

117.6

130.3

130.2

129.0

126.6

124.0

121.2

0.0

0.0

-0.2

-1.4

-2.4

-3.6

Despesa agregada
PIB (crescimento real)
Consumo privado
Consumo pblico
FBCF
Exportaes
Importaes

%
%
%
%
%
%

0.9
2.1
-0.7
2.3
3.4
6.2

1.6
1.8
-0.3
2.9
5.0
4.9

2.4
2.0
-0.4
7.8
5.9
6.0

3.1
2.9
-0.1
8.4
6.3
6.7

2.6
2.6
-0.1
4.7
6.0
5.7

2.3
2.1
-0.2
4.4
5.8
5.4

0.9
2.1
-0.7
2.3
3.4
6.2

1.6
1.8
-0.3
2.9
5.0
4.9

1.7
1.5
0.2
3.0
5.4
4.7

1.7
1.3
0.3
3.7
5.3
4.8

1.7
1.2
0.5
3.7
5.1
4.7

1.7
1.2
0.5
3.8
5.0
4.7

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

0.7
0.5
-0.6
4.8
0.5
1.3

1.4
1.6
-0.4
4.8
1.0
1.8

0.9
1.4
-0.6
0.9
1.0
1.0

0.6
0.9
-0.7
0.6
0.8
0.7

Deflator do PIB
Deflator do consumo privado
Custos unitrios do trabalho
Deflator das importaes

%
%
%
%

0.9
0.6
0.0
-2.4

1.1
0.1
-0.2
-6.6

1.1
0.8
-1.0
-0.3

1.9
1.6
-1.2
-0.7

1.7
1.7
-1.4
-0.8

1.9
1.8
-0.4
-1.0

0.9
0.6
0.0
-2.4

1.1
0.1
-0.2
-6.6

1.4
1.1
-0.2
-0.3

2.0
1.6
-0.3
-0.7

2.0
1.9
-0.5
-0.8

2.1
2.0
-0.3
-1.0

0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0

-0.3
-0.3
-0.8
0.0

-0.1
-0.1
-0.9
0.0

-0.3
-0.2
-0.9
0.0

-0.2
-0.2
-0.2
0.0

PIB (crescimento nominal)

1.9

2.6

3.5

5.0

4.4

4.3

1.9

2.6

3.1

3.7

3.7

3.8

0.0

0.0

0.3

1.3

0.6

0.5

% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB

2.5
1.0
1.5
40.3
38.7

3.7
2.2
2.5
39.5
37.0

4.3
2.8
2.9
40.6
37.8

5.2
3.7
3.5
41.6
38.1

6.1
4.7
4.2
42.5
38.3

7.2
5.8
5.0
43.4
38.3

2.5
1.0
1.5
40.3
38.7

3.7
2.2
2.5
39.5
37.0

4.5
3.1
3.1
40.6
37.4

5.8
4.3
4.1
41.7
37.6

6.8
5.3
4.8
42.4
37.6

7.8
6.4
5.6
43.1
37.6

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0
0.0

-0.3
-0.3
-0.3
0.1
0.3

-0.6
-0.6
-0.6
0.0
0.5

-0.6
-0.6
-0.6
0.1
0.7

-0.6
-0.6
-0.6
0.2
0.8

%
%
% PA

-1.1
1.4
14.0

0.2
0.7
13.6

-0.2
1.4
12.2

-0.3
1.9
10.2

-0.2
1.6
8.6

0.0
1.3
7.4

-1.1
1.4
14.0

0.2
0.7
13.6

-0.2
0.7
12.8

-0.3
0.5
12.0

-0.3
0.4
11.4

-0.3
0.4
10.8

0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0

0.0
0.6
-0.6

0.0
1.4
-1.8

0.1
1.3
-2.8

0.3
0.9
-3.4

-0.5

0.7

0.0

-0.1

-0.4

0.6

-0.5

0.7

0.8

0.8

0.8

1.0

0.0

0.0

-0.8

-0.9

-1.3

-0.5

%
%
%
%

2.0
2.7
-1.0
1.9

2.0
1.4
3.0
1.9

2.6
1.3
-0.1
5.9

4.1
1.8
2.7
5.3

3.2
1.2
0.9
6.8

2.7
1.8
2.6
3.8

2.0
2.7
-1.0
1.9

2.0
1.4
3.0
1.9

2.1
1.5
1.1
5.0

2.4
1.4
2.7
3.7

2.6
1.2
2.0
5.7

2.5
1.4
3.2
3.2

0.0
0.0
0.0
0.0

0.0
0.0
0.0
0.0

0.6
-0.2
-1.2
0.8

1.6
0.4
0.0
1.6

0.6
0.0
-1.1
1.0

0.2
0.4
-0.5
0.7

% RD
%

9.5
1.4

9.6
1.9

9.5
1.8

9.1
2.5

8.0
1.4

6.9
0.9

9.5
1.4

9.6
1.9

9.2
1.0

8.7
0.8

8.3
0.7

7.6
0.5

0.0
0.0

0.0
0.0

0.3
0.9

0.4
1.7

-0.2
0.7

-0.7
0.5

Balana de Pagamentos
Balana Corrente e de Capital
Balana Corrente
Balana de bens e servios
Exportaes
Importaes

Mercado de Trabalho
Populao ativa
Emprego
Taxa de desemprego
Remunerao por trabalhador

Rendimento disponvel
Rendimento disponvel
Remuneraes
Prestaes sociais
Outros rendimentos
Taxa de poupana
Rendimento disponvel real

95