Caderno Setorial - Saneamento - MMA

SANEAMENTO
SANEAMENTO
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CADERNO SETORIAL
encontrar sua efetividade seno aps sua aceitao

plena e, para tanto, necessrio envolvimento e
participao social desde sua construo at sua
implementao.
Da a participao social e o compartilhamento
estarem presentes de forma concreta e destacada
tanto no processo de elaborao quanto de
implementao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos, recentemente aprovado unanimidade
pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos
CNRH, congurando marco importante da atual
Poltica Nacional de Recursos Hdricos.
Ao ensejo, pois, da proclamao da Dcada
Brasileira e Internacional da gua (2005-2015), o
Ministrio do Meio Ambiente publica os 12 Cadernos
Regionais, bem como os Cadernos Setoriais, que,
alm de se terem constitudo em valiosos subsdios
para a elaborao do Plano Nacional de Recursos
Hdricos, do-nos conta de informaes relevantes
acerca dos recursos hdricos cujos contedos so
apresentados por Regio Hidrogrca, a saber:
Amaznica, Tocantins-Araguaia, Atlntico Nordeste
Ocidental, Parnaba, Atlntico Nordeste Oriental, So
Francisco, Atlntico Leste, Atlntico Sudeste, Paran,
Uruguai, Atlntico Sul e Paraguai.
Nos Cadernos Setoriais, a relao da conjuntura
da economia nacional com os recursos hdricos vem
a pblico em levantamento singular, na medida
em que foi obtida a partir de informaes sobre os
vrios segmentos produtivos: a indstria e o turismo,
o transporte hidrovirio, a gerao de energia, a
agropecuria, alm de um caderno especco sobre
o saneamento.
Assim, com satisfao que ora apresentamos
ao pblico os estudos em apreo, sendo certo que
o acesso s informaes disponveis e sua ampla
divulgao vm ao encontro do aprimoramento
e consolidao dos mecanismos democrticos e
participativos que conguram os pilares do Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
SINGREH.
CADERNO SETORIAL
DE RECURSOS HDRICOS
O primeiro nome do desenvolvimento sustentvel

necessidade: necessrio manter o ambiente
natural saudvel e seus aspectos ecolgicos. Essa
ao necessria condio reclamada pelas
transformaes a que tem sido submetido o mundo
como um todo. A perturbao climtica ingressa
no processo real (natural) e o perfaz mediante
eventos drsticos que atestam a necessidade da
preservao da vida, tornada exigncia planetria;
anal, se verdade que a natureza obra divina,
no menos verdade que sua preservao obra
humana. Signica dizer que cuidar e proteger a
natureza tarefa exclusivamente nossa.
Nesse sentido, a Lei n. 9.433/1997 passou
a reconhecer, de modo expresso, que a gua
um recurso natural limitado, dotado de valor
econmico.
Ao lado dessa premissa maior denitivamente
incorporada atual gesto das guas brasileiras,
a Lei de guas declara tambm que a gua um
bem de domnio pblico, e que a sua gesto deve
ser descentralizada e contar com a participao do
poder pblico, dos usurios e das comunidades, de
modo a sempre proporcionar o uso mltiplo, racional
e integrado, assegurando-se, pois, s presentes e
futuras geraes sua necessria disponibilidade em
padres de qualidade adequados aos respectivos
usos, com vistas ao desenvolvimento sustentvel.
Os clamores da lei so inequvocos ao buscar
condutas racionais e procedimentos tecnolgicos
compatveis com a necessidade de harmonizar as
atividades humanas e a preservao do ambiente
natural indispensvel ao desenvolvimento dessas
mesmas atividades socioeconmicas. A noo
prtica dessa necessidade no pode ter existncia
seno a partir de concepes novas e inovadoras
das condies de sustentabilidade e da gesto dos
recursos hdricos que se vm construindo no Pas.
O primeiro aspecto a se vericar, no entanto,
que isoladamente as leis e os planos nem sempre
podem tudo. Ou seja: nenhum plano ou lei jamais
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

SECRETARIA DE RECURSOS HDRICOS
CADERNO SETORIAL DE
RECURSOS HDRICOS:
SANEAMENTO
BRASLIA DF
CADERNO SETORIAL DE
RECURSOS HDRICOS:
SANEAMENTO
NOVEMBRO | 2006
C122
Catalogao na Fonte
Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
Caderno setorial de recursos hdricos: saneamento / Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Recursos
Hdricos. Braslia: MMA, 2006.
68 p. ; il. color. ; 27cm
Bibliograa
ISBN
1. Brasil - Recursos hdricos. 2. Saneamento. I. Ministrio do Meio Ambiente. II. Secretaria de Recursos
Hdricos. III. Ttulo.
CDU(2.ed.)556.18
ISBN 85-7738-057-2
Repblica Federativa do Brasil

Presidente: Luiz Incio Lula da Silva
Vice-Presidente: Jos Alencar Gomes da Silva
Ministrio do Meio Ambiente
Ministra: Marina Silva
Secretrio-Executivo: Cludio Roberto Bertoldo Langone
Secretaria de Recursos Hdricos
Secretrio: Joo Bosco Senra
Chefe de Gabinete: Moacir Moreira da Assuno
Diretoria de Programa de Estruturao
Diretor: Mrley Caetano de Mendona
Diretoria de Programa de Implementao
Diretor: Jlio Thadeu Silva Kettelhut
Gerncia de Apoio Formulao da Poltica
Gerente: Luiz Augusto Bronzatto
Gerncia de Apoio Estruturao do Sistema
Gerente: Rogrio Soares Bigio
Gerncia de Planejamento e Coordenao
Gerente: Gilberto Duarte Xavier
Gerncia de Apoio ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos
Gerente: Franklin de Paula Jnior
Gerncia de Gesto de Projetos de gua
Gerente: Renato Saraiva Ferreira
Coordenao Tcnica de Combate Deserticao
Coordenador: Jos Roberto de Lima
Coordenao da Elaborao do Plano Nacional de Recursos

Hdricos (SRH/MMA)
Diretor de Programa de Estruturao
Mrley Caetano de Mendona
Gerente de Apoio Formulao da Poltica
Luiz Augusto Bronzatto
Equipe Tcnica
Adelmo de O.T. Marinho
Andr do Vale Abreu
Andr Pol
Adriana Lustosa da Costa
Daniella Azevdo de A. Costa
Danielle Bastos S. de Alencar Ramos
Flvio Soares do Nascimento
Gustavo Henrique de Araujo Eccard
Gustavo Meyer
Hugo do Vale Christodis
Jaciara Aparecida Rezende
Marco Alexandro Silva Andr
Marco Jos Melo Neves
Percy Baptista Soares Neto
Roberto Moreira Coimbra
Rodrigo Laborne Mattioli
Roseli dos Santos Souza
Simone Vendruscolo
Valdemir de Macedo Vieira
Viviani Pineli Alves
Equipe de Apoio
Lucimar Cantanhede Verano
Marcus Vincios Teixeira Mendona
Rosngela de Souza Santos
Elaborao do Estudo Setorial Saneamento
Fundao do Desenvolvimento da Pesquisa-FUNDEP
Consultor
Lo Heller
Projetos de Apoio
Projeto BID/MMA (Coordenador: Rodrigo Speziali de Carvalho)
Projeto TAL AMBIENTAL (Coordenador: Fabrcio Barreto)
Projeto Grco / Programao Visual

Projects Brasil Multimdia
Capa
Arte: Projects Brasil Multimdia
Imagens: Banco de imagens (SRH/MMA)
Reviso
Edio
Myrian Luiz Alves (SRH/MMA)
Priscila Maria Wanderley Pereira (SRH/MMA)
Impresso
Dupligrca
Prefcio
A gua um recurso natural essencial existncia e manuteno da vida, ao bem-estar social e ao desenvolvimento socioeconmico. No Brasil, a promoo de seu uso sustentvel vem sendo pautada por discusses nos mbitos local, regional e nacional, na perspectiva de se estabelecerem aes articuladas e integradas que garantam a manuteno de sua disponibilidade
em condies adequadas para a presente e as futuras geraes.
O Brasil, detentor de cerca de 12% das reservas de gua doce do planeta, apresenta avanos signicativos na gesto de
suas guas, sendo uma das principais referncias a Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SINGREH). Essa Lei estabelece
pressupostos fundamentais para a gesto democrtica das guas, ao contemplar, dentre outros, os princpios da participao e
descentralizao na tomada de decises. Ademais, a Lei incorpora o princpio constitucional de que a gua um bem pblico
e elege os planos de recursos hdricos como um dos instrumentos para a implementao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, prevendo sua elaborao para as bacias hidrogrcas, para os estados e para o Pas.
A construo do Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), foi aprovado por unanimidade pelo Conselho Nacional de
Recursos Hdricos em 30 de janeiro de 2006, e representa, acima de tudo, o estabelecimento de um amplo pacto em torno do
fortalecimento do SINGREH e da gesto sustentvel de nossas guas, ao estabelecer diretrizes e programas desenvolvidos a
partir de um processo que contou com a participao de cerca de sete mil pessoas, entre especialistas, usurios, representantes
de rgos pblicos, da academia e de segmentos sociais organizados.
O processo de construo do PNRH teve como alicerce o estabelecimento de uma base tcnica consistente. Neste sentido,
foram desenvolvidos cinco estudos denominados Cadernos Setoriais, insumos para a construo do PNRH, que analisam os
principais setores usurios de recursos hdricos do Pas, quais sejam: saneamento; indstria e turismo; agropecuria; gerao
de energia hidreltrica; e transporte aquavirio.
Tendo em vista a riqueza de seu contedo, estamos disponibilizando sociedade brasileira, por meio desta publicao, o
Caderno Setorial de Recursos Hdricos: Saneamento, esperando contribuir para a socializao destas informaes, bem
como para o aperfeioamento do PNRH, cujo processo contnuo, dinmico e participativo.
Marina Silva
Ministra do Meio Ambiente
Sumrio
Apresentao ........................................
12
1 | Plano Nacional de Recursos Hdricos .....
13
2 | Saneamento e Recursos Hdricos: Alguns Contornos Conceituais ................................................................................................15

3 | A Dinmica Histrica do Setor de Saneamento .......................................................................................................................19
3.1. Das primeiras iniciativas ao PLANASA ..............................................................................................................................19
3.2. A Era Ps-PLANASA .....................
22
4 | A Atual Situao do Saneamento no Brasil sob os Aspectos do Atendimento Populacional e de sua Associao com os Recursos Hdricos ....25
4.1. A Cobertura pelos servios ............
25
4.2. Impactos reais e potenciais nos Recursos Hdricos ...........................................................................................................45

5 | Elementos conjunturais da institucionalizao do saneamento no Brasil .....................................................................................53
5.1. Marco legal .................................
53
5.2. Organizao institucional .............
55
5.3. Interfaces com a rea de recursos hdricos ......................................................................................................................60

6 | Cenrios futuros ................................
63
6.1 Recursos hdricos a partir da perspectiva ambiental............................................................................................................63

6.2 Recursos hdricos a partir da perspectiva institucional ........................................................................................................64
7 | Concluses e recomendaes ...............
65
Referncias ...........................................
67
Lista de Figuras
Figura 1 Cobertura por rede de abastecimento de gua. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2003..........25
Figura 2 Cobertura domiciliar por rede de abastecimento de gua, segundo municpios e bacia hidrogrca. Brasil, 2000 ......................26
Figura 3 Faixas de consumo per capita de gua, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 ...............................................27
Figura 4 Proporo de distritos com racionamento de gua, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 ...............................28
Figura 5 Distribuio de trs nveis de risco sade decorrentes da qualidade da gua distribuda, segundo estados e bacias
hidrogrcas. Brasil, 2000 ........
30
Figura 6 Cobertura por rede coletora de esgotamento sanitrio. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2002... 31
Figura 7 Cobertura por rede de esgotos sanitrios, segundo municpios e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 .......................................32
Figura 8 Proporo de distritos com tratamento de esgotos, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 ..............................33
Figura 9 Cobertura por abastecimento de gua por rede geral e esgotamento sanitrio por rede coletora no Brasil, segundo faixa de renda ........34
Figura 10 Cobertura por coleta de resduos slidos domsticos. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2002 ... 37
Figura 11 Cobertura por coleta de resduos slidos urbanos, segundo municpios e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 ..........................38
Figura 12 Proporo de distritos com freqncia de coleta de resduos slidos assumida como adequada (diria ou trs vezes por
semana), segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000 ......................................................................................39
Figura 13 Proporo de distritos com disposio de resduos slidos assumida como adequada, segundo estados e bacias hidrogrcas.
Brasil, 2000 ..........................
40
Figura 14 Proporo do volume dos resduos slidos coletados que recebe disposio adequada, segundo estados e bacias hidrogrcas.
Brasil, 2000 ..........................
41
Figura 15 Cobertura por servios de drenagem por bacia hidrogrca. Brasil, 2000 .........................................................................42
Figura 16 Percentual de municpios afetados por inundao, por estado. 2000 ..............................................................................43
Figura 17 Distribuio de freqncia de categorias de IQA ndice de Qualidade da gua para os corpos de gua superciais. Brasil, 2002 ...44
Figura 18 Relao terica entre a carga poluidora de esgotos domsticos e a capacidade de diluio dos corpos receptores .....................46
Figura 19 Estraticao das vazes de retirada, segundo os usos, por regio hidrogrca................................................................50
Figura 20 Estraticao das vazes de consumo, segundo os usos, por regio hidrogrca ..............................................................50
Lista de Quadros
Quadro 1 Demandas e impactos das aes de saneamento sobre os recursos hdricos ......................................................................16
Quadro 2 Perodos caractersticos da trajetria histrica do saneamento no Brasil e principais aspectos presentes ..............................20
Quadro 3 Rios com trechos em que a relao demanda/disponibilidade inferior a 10% .................................................................51
Lista de Tabelas
Tabela 1 Caracterstica do sistema de abastecimento de gua por grandes regies. Percentual de distritos segundo cada caracterstica ...... 29
Tabela 2 Brasil urbano, 2000. Cobertura por redes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, segundo o modelo de gesto e a
macrorregio ..........................
35
Tabela 3 Brasil Urbano, 2000. Cobertura por rede de abastecimento de gua e rede de esgotamento sanitrio, segundo o modelo de
gesto, o IDH municipal e o porte do municpio (%) ....................................................................................................36
Tabela 4 Vazes de retirada, consumo e retorno, segundo as regies hidrogrcas .........................................................................49
Tabela 5 Distribuio dos municpios brasileiros, segundo a ocorrncia e as causas da poluio das guas, por classe de tamanho da
populao, regio e estado. Brasil, 2002 ...................................................................................................................47
Tabela 6 Programas da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades ......................................................56
Apresentao
O presente documento visa, ao desenvolver uma
marcas do passado (captulo 3) no momento presente
anlise do setor de saneamento e privilegiar suas in-
e procurando vislumbrar o futuro (captulo 6) a partir
terfaces com os recursos hdricos, oferecer subsdio s
das pegadas fornecidas pela atual conjuntura.
etapas de construo de cenrios e de planejamento
Em relao ao contexto atual, apenas para efeito de
estratgico do Plano Nacional de Recursos Hdricos
apresentao, diferenciou-se a atual situao do sanea-
PNRH, conforme previsto em seu documento base de
mento sob o aspecto do atendimento populacional e sua
referncia (BRASIL, 2004a).
associao com os recursos hdricos (captulo 4) dos
O saneamento mantm uma estreita relao com os

recursos hdricos, o que destaca a importncia desta
dimenso de anlise no Plano Nacional de Recursos
Hdricos. Para efeito de avaliao, pode-se situar essa
relao sob duas diferentes, e igualmente importantes,
perspectivas analticas. Em uma primeira perspectiva,
recursos hdricos podem ser entendidos como recurso
natural, com sua dinmica prpria, afetados por atividades antrpicas, biticas e de natureza fsica, que
com esse recurso mantm interdependncia quantitativa e qualitativa. Denomina-se essa primeira perspectiva de perspectiva ambiental, para efeito desta anlise. Em segundo lugar, enxergam-se recursos hdricos
como uma rea de ateno do aparelho de estado e da
sociedade, com suas nuances institucionais, seu aparato legal e seus atores, aqui denominada de perspectiva institucional. Em ambas as perspectivas, indiscutvel a relao prxima dos recursos hdricos com a
rea de saneamento, tanto no Brasil contemporneo,
quanto ao longo de sua histria mais recente e certamente em cenrios futuros, tal como se conseguem
antev-los a partir dos elementos da conjuntura.
A partir dessa moldura referencial, este documento
procura inicialmente (captulo 2) posicionar as relaes conceituais entre as duas reas saneamento e
recursos hdricos. Em seguida, desenvolve-se um percurso histrico da rea de saneamento, buscando as
aspectos propriamente institucionais (captulo 5).

Com base nesses elementos apresentam-se as possveis concluses e recomendaes (captulo 7).
1 | Plano Nacional de Recursos Hdricos
A Lei n. 9.433/1997 institui a Poltica Nacional de Re-
de 30 de janeiro de 2006) dene essa periodicidade.
cursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamen-
Com a atribuio de acompanhar, analisar e emitir pare-
to de Recursos Hdricos SINGREH, estabelecendo os ins-
cer sobre o Plano Nacional de Recursos Hdricos foi criada,
trumentos da Poltica, entre os quais os Planos de Recursos
no mbito do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, a
Hdricos, denidos como planos diretores que visam a fun-
Cmara Tcnica do PNRH CT-PNRH/CNRH, por meio da
damentar e orientar a implementao da Poltica Nacional
Resoluo CNRH n. 4, de 10 de junho de 1999. Para pro-
de Recursos Hdricos e o Gerenciamento dos recursos h-
ver a necessria funo executiva de elaborao do PNRH,
dricos (art. 6), devendo ser elaborados por bacia hidrogr-
a CTPNRH/CNRH criou o Grupo Tcnico de Coordenao
ca (Plano de Bacia), por Estado (Planos Estaduais) e para o
e Elaborao do Plano GTCE/PNRH, composto pela Se-
Pas (Plano Nacional), conforme o art. 8 da referida lei.
cretaria de Recursos Hdricos SRH/MMA e pela Agncia
O Plano Nacional de Recursos Hdricos PNRH, congu-
Nacional de guas ANA. O GTCE/PNRH congura-se,
ra-se como um planejamento estratgico para o perodo de
portanto, como o Ncleo Executor do PNRH, assumindo a
2005-2020, que estabelece diretrizes, programas e metas,
funo de suporte sua execuo tcnica.
pactuados socialmente por meio de um amplo processo de
A base fsico-territorial utilizada pelo PNRH segue as di-
discusso, que visam assegurar s atuais e futuras geraes
retrizes estabelecidas pela Resoluo CNRH n. 30, de 11
a necessria disponibilidade de gua, em padres de quali-
de dezembro de 2002, e adota como recorte geogrco para
dade adequados aos respectivos usos, com base no manejo
seu nvel 1 a Diviso Hidrogrca Nacional, estabelecida
integrado dos recursos hdricos.
pela Resoluo CNRH n. 32, de 15 de outubro de 2003,
Por meio de suas proposies, o PNRH orienta a imple-
que dene 12 regies hidrogrcas para o Pas.
mentao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, bem
O processo de sua elaborao adotou uma vertente regio-
como o Gerenciamento dos Recursos Hdricos no Pas,
nal e outra nacional. A vertente regional foi desenvolvida no
apontando os caminhos para o uso da gua no Brasil. Dada
mbito das 12 Regies Hidrogrcas, com o apoio das Co-
natureza do PNRH, coube SRH, como rgo coordena-
misses Executivas Regionais CERs, tendo sido realizadas
dor e formulador da Poltica Nacional de Recursos Hdri-
reunies e seminrios nas regies e 27 Encontros Pblicos
cos, a coordenao para a sua elaborao (Decreto n. 4.755
Estaduais. A vertente nacional apoiou-se em Ocinas e Se-
de 20 de junho de 2003).
minrios Nacionais, dentre a ocina do segmento usurios,
O Plano se encontra inserido no PPA 2004-2007 e congura-se como uma das prioridades do Ministrio do Meio
na qual esteve inserida a discusso sobre o saneamento e

suas interfaces com os recursos hdricos.
Ambiente e do Governo Federal. Cabe ressaltar o carter
O processo de elaborao do PNRH baseou-se, portanto,
continuado que deve ser conferido a esse Plano Nacional
num conjunto de discusses e informaes tcnicas, que
de Recursos Hdricos, incorporando o progresso ocorrido e
amparam o processo de articulao poltica, proporcionando
as novas perspectivas e decises que se apresentarem. Nesse
a consolidao e a difuso do conhecimento existente nas
aspecto, o prprio PNRH j estabelece a necessidade de suas
diversas organizaes que atuam no Sistema Nacional e nos
revises, e a resoluo de aprovao do Plano (CNRH n. 58,
Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
13
Foto: Wigold Schaffer
2 | Saneamento e Recursos Hdricos: Alguns Contornos

Conceituais
A importncia do saneamento para a humanidade re-
a populao urbana e rural, tanto no que se refere sua
conhecida por vrios autores e destacada em diversos estu-
capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrncia de
dos. Condio adequada de saneamento ao mesmo tempo
endemias ou epidemias veiculadas pelo meio ambiente,
requisito indispensvel para a proteo da sade humana,
como no tocante ao seu potencial de promover aperfei-
sobretudo nos pases em menor estgio de desenvolvimen-
oamentos de condies mesolgicas favorveis ao pleno
to. medida fundamental para a proteo do ambiente; sa-
gozo de sade e bem estar.
tisfaz necessidades de conforto s populaes e elemento
Contudo, muitas vezes as prprias estruturas governamen-
indissocivel do planejamento e desenvolvimento urbano
tais no contribuem para assegurar clareza terminologia.
e rural. Ademais, mantm relao estreita com o territrio
Como exemplo, o atual governo federal concomitantemente
natural e o espao onde o homem realiza suas atividades.
denomina de Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
O conceito de saneamento pode ser entendido segundo
a instncia encarregada das aes de abastecimento de gua,
uma viso de interveno sobre o meio fsico onde o ho-
esgotamento sanitrio, limpeza pblica e drenagem pluvial e
mem vive, se reproduz e desenvolve suas atividades pro-
designa por saneamento bsico as mesmas aes, no Projeto
dutivas, como sugere a clssica denio: saneamento o
de Lei n. 5.296/2005, que pretende instituir as diretrizes
controle de todos os fatores do meio fsico do homem, que
para os servios pblicos de saneamento bsico e a Poltica
exercem ou podem exercer efeitos deletrios sobre seu bem
Nacional de Saneamento Bsico.
estar fsico, mental ou social. Logo, saneamento compre-
Para efeito de anlise neste documento, em que pese
ende um conjunto de aes sobre o meio ambiente no qual
a inexistncia de consenso nas definies das diversas
vivem as populaes, visando garantir a elas condies de
terminologias, optou-se por designar de saneamento o
salubridade, que protejam a sua sade, dado que sade,
equivalente ao conjunto das aes assumidas como in-
na denio da Organizao Mundial da Sade, seria o es-
tegrantes das competncias da atual Secretaria Nacional
tado de completo bem estar fsico, mental ou social, e no
de Saneamento Ambiental: abastecimento de gua, esgo-
somente a ausncia de doenas.
tamento sanitrio, limpeza pblica e drenagem pluvial
No Manual de Saneamento da FUNASA (BRASIL, 2004b),
(BRASIL, 2005a).
saneamento ambiental denido como o conjunto de
importante registrar alguns dissensos nessa denio:
aes scio-econmicas que tm por objetivo alcanar n-
a ausncia da incluso das atividades de controle de ve-
veis de salubridade ambiental, por meio de abastecimento
tores nesse conjunto, como assumido pela denio da
de gua potvel, coleta e disposio sanitria de resduos
FUNASA;
slidos, lquidos e gasosos, promoo da disciplina sanit-
a falta de clareza na diferenciao das expresses sanea-
ria de uso do solo, drenagem urbana, controle de doenas
mento, saneamento bsico e saneamento ambiental,
transmissveis e demais servios e obras especializadas,
sendo muitas vezes utilizadas de forma indiscriminada;
com a finalidade de proteger e melhorar as condies de
a inexistncia, em outros idiomas ocidentais (ingls,
vida urbana e rural. Por outro lado, por salubridade
espanhol, francs), de termo que rena esse conjun-
ambiental, entendido o estado de higidez em que vive
to amplo de aes, sendo mais freqente a referncia
15
Caderno Setorial de Recursos Hdricos: Saneamento
ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio,
outras interfaces, todo o aparato legal relacionado com
como setor.
os padres de qualidade das guas, os programas de
Tais dificuldades semnticas conduzem necessidade
recuperao da qualidade da gua, as intervenes em
de se definir, em cada contexto, a significao dos ter-
tratamento de esgotos sanitrios, os programas voltados
mos empregados.
para o manejo dos resduos slidos urbanos, o monito-
Resta situar as relaes entre saneamento, na signicao
ramento da qualidade das guas superciais e subterr-
aqui adotada, e os recursos hdricos. Conforme j assinala-
neas e o licenciamento das intervenes em saneamen-
do, duas perspectivas podem ser consideradas nessa anli-
to. Em particular, devem-se mencionar as intercesses
se: a ambiental e a institucional.
do temrio dos conselhos de meio ambiente com a ma-
Avaliando o saneamento como servio destinado s po-
16
tria do saneamento.
pulaes e os recursos hdricos a partir de uma perspectiva
Na poltica urbana, vericam-se importantes interfaces
ambiental, pode-se pensar que as aes de saneamento atu-
com os conceitos de infra-estrutura urbana, planeja-
am, nessa relao, ora como demandas ora como impactos
mento urbano e desenvolvimento urbano, a partir da
nos recursos hdricos. O Quadro 1 procura sistematizar
viso das intervenes em saneamento e de sua relao
esse primeiro nvel de relaes.
com os recursos hdricos, sejam os cursos de gua e
Enxergando os recursos hdricos como um setor institu-
aqferos localizados nas reas urbanas, sejam os ma-
cional, as relaes se vericariam em aspectos diferentes
nanciais ou os corpos receptores dessas reas. Ademais,
dos anteriores e nos diversos nveis federativos brasileiros
localizam-se as intervenes voltadas para a rea habi-
federal, estadual e municipal. Nesse particular, ao se ava-
tacional, na qual uma eventual decincia na conside-
liarem as relaes entre o saneamento e os recursos hdricos,
rao da infra-estrutura sanitria e dos impactos nos
podem-se identicar importantes interfaces com outras po-
recursos hdricos determina uma grave lacuna. Por m,
lticas pblicas, caracterizando uma tripla intercesso. Ainda
tambm se vericam importantes papis para os con-
que a mais direta dessas vinculaes se perceba com a polti-
selhos das cidades no tema do saneamento, tal como o
ca ambiental, devem-se valorizar na anlise as relaes des-
cumprido pelo conselho nacional e seu Comit Tcnico
sas reas com outras importantes, como sugerido a seguir:
de Saneamento Ambiental.
Na relao com a rea ambiental, localizam-se, entre
Na poltica agrria, de forma similar, especialmente nas
Quadro 1 Demandas e impactos das aes de saneamento sobre os recursos hdricos

Ao de saneamento
Demanda sobre os recursos hdricos
Impacto sobre os recursos hdricos
Abastecimento de gua
Demanda para abastecimento s populaes
Impactos devido s atividades desenvolvidas

(resduos do tratamento, etc)
Esgotamento sanitrio
Pequenas demandas para a operao e manuteno dos

sistemas, porm a mesma demanda do abastecimento
de gua, ao se considerar o esgotamento sanitrio como
o esgotamento do abastecimento de gua, aps sua
utilizao.
Impactos potencialmente elevados, sendo

funo do sistema de esgotamento sanitrio
minimiz-los por meio de uma disposio
adequada dos euentes.
Limpeza pblica

sistemas.
Impactos potencialmente elevados, sendo

funo do manejo dos resduos slidos
minimiz-los por meio de uma disposio
adequada dos euentes.
Drenagem pluvial

sistemas.
Impactos pela elevao da concentrao das

guas pluviais e uviais
2 | Saneamento e Recursos Hdricos: Alguns Contornos Conceituais
polticas de assentamento, a considerao das adequadas condies de infra-estrutura sanitria e de proteo

dos recursos hdricos constitui aspecto fundamental.
No setor de transportes e trfego urbano, observam-se
interfaces especialmente no planejamento virio urbano e sua relao com os vales urbanos, tema objeto de
tenso entre distintas concepes, desde as intervencionistas, que prevaleceram na maior parte da segunda
metade do sculo passado e foram responsveis por reconhecidos equvocos na interveno nesses ambientes,
at as partidrias de uma abordagem conservacionista.
No setor educacional e seus esforos de consolidao de estratgias de educao sanitria e educao
para a sade.
Na rea de sade identicam-se diversas interfaces,
como os instrumentos legais a exemplo da legislao
sobre qualidade da gua para consumo humano ; intervenes no campo dos resduos e euentes de servios
de sade; esforos de vigilncia em sade, incluindo a
vigilnica ambiental; a vigilnica epidemiolgica e a vigilncia sanitria. Devem-se mencionar ainda as importantes intercesses do temrio dos conselhos de sade
com a matria do saneamento, a exemplo da atuao da
Comisso Intersetorial de Saneamento e Meio Ambiente
do Conselho Nacional de Sade.
17
Foto: Odair Marcos Faria
3 | A Dinmica Histrica do Setor de Saneamento
3.1 Das primeiras iniciativas ao PLANASA
servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
Para se entender convenientemente a atual situao do
do nvel municipal para as companhias estaduais, por meio
saneamento no Brasil, fundamental examinar a evoluo
de contratos de concesso. Alm disso, foi estabelecida uma
da forma como o Estado brasileiro o encarou ao longo da
fonte de nanciamento pblico, inicialmente mais perene
histria. Realizando essa anlise, percebe-se que a manei-
que as dispersas fontes que prevaleciam at ento: o Fundo
ra como os servios foram assumidos pelo Estado variou
de Garantia por Tempo de Servio FGTS. Adicionalmen-
muito ao longo dos tempos. Em geral, essa maneira foi
te, o Plano determinou que os servios deveriam buscar sua
conseqncia de fatores externos lgica do prprio setor
prpria sustentao nanceira, privilegiando a arrecadao
de saneamento, a exemplo das preocupaes associadas ao
por meio de tarifas sucientes, e, no nvel das companhias
controle de doenas, que compreendiam a necessidade de
estaduais, essa sustentao poderia ser complementada por
boas condies de saneamento; ou de processos econmi-
uma poltica de subsdios cruzados, praticando-se modelo
cos, polticos, sociais e culturais que caracterizaram o mo-
tarifrio nico no mbito de cada estado.
delo de desenvolvimento do pas a cada poca.
Historicamente, a implementao do PLANASA deve ser
Basicamente, so identicados cinco distintos perodos
localizada tambm no contexto da verdadeira revoluo
na trajetria dos modelos para o saneamento no Brasil, con-
urbana pela qual o pas atravessava poca, com um eleva-
forme caracterizados no Quadro 2.
do crescimento populacional e uma desordenada migrao
Como se pode vericar, houve uma progressiva alterao
da zona rural para as maiores cidades. Em 30 anos, as cida-
na maneira como o saneamento, como uma rea de polti-
des brasileiras passaram de uma populao de 52 milhes
ca pblica, vem sendo visualizado e assumido pelo estado.
de habitantes, em 1970, representando 56% da populao
Tais mudanas, por um lado, tm sido conseqncia dos
do pas, para uma populao de 138 milhes de habitantes
vrios aspectos da vida nacional e da viso de estado predo-
em 2000, passando a corresponder a 81% da populao,
minante a cada poca. Mas, por outro, a prpria natureza
em um impressionante crescimento de 86 milhes de novos
assumida pela rea de saneamento inuencia outros seto-
habitantes, populao esta demandando e reivindicando in-
res e outros aspectos da qualidade de vida da populao,
fra-estrutura urbana.
a exemplo dos impactos na sade e nas condies sociais

e econmicas.
Cumpriria por m avaliar toda essa gnese da organizao

do saneamento do pas luz das duas perspectivas adotadas
Na sua congurao mais recente, observa-se que, a partir
para a avaliao de suas relaes com os recursos hdricos.
da dcada de 1970, a rea de saneamento se reorganizou com
Sob a perspectiva dos recursos hdricos enquanto recur-
a implementao do PLANASA Plano Nacional de Sanea-
so ambiental, dois movimentos contraditrios podem ser
mento, quando se estabeleceu nova ordem na estruturao
percebidos.
do setor. Esse plano, cuja concepo ainda exerce importan-
De um lado, sobretudo antes das dcadas de 1950-1960,
te inuncia na organizao da rea no Brasil, determinou
visualizava-se um quadro positivo, uma vez que o ritmo
signicativas mudanas institucionais, segundo diferentes
de crescimento populacional no era muito elevado, grande
aspectos, resultando na transferncia de grande parte dos
contingente da populao era rural e o montante global da
19
Quadro 2 Perodos caractersticos da trajetria histrica do saneamento no Brasil e principais aspectos presentes
Caracterstica
Perodo
1o sc XVI a meados do sc. XIX
2o 1850-1910
Relao saneamentosade
Forte: indgenas
Fraca: europeus
Forte: interdependncia sanitria elites

(reformas urbana e sanitria)
Fraca: massas populares
Carter das aes
Individual
Coletivo: restrito s cidades mais ricas (cmaras
municipais e irmandades religiosas)
Coletivo: em funo do crescimento das

cidades e das epidemias
Individual: massas populares
Processo econmico
Economia voltada para o atendimento ao mercado

externo
Produo de subsistncia
Colnia de explorao, no impedindo processo de
acumulao interna
Cafeicultura: divisas aplicadas em reformas

urbanas na regio Sudeste
Crescimento do mercado interno: hegemonia
inglesa produtos industrializados, setores
de energia, ferrovias e saneamento
Processo poltico
Predominncia do poder local para o atendimento

dos interesses da metrpole
Relao direta com a metrpole: os poderes locais
quase no se interrelacionavam.
Predomnio do poder local

Penetrao do Estado no poder local:
combate s epidemias
Servios de saneamento assumidos pelo
Estado e transferidos iniciativa privada
Processo social
Grandes proprietrios de terra

ndios, escravos e imigrantes: povoar para no
perder!
Interdependncia sanitria: proteo para

as elites e opresso s massas populares
Revolta das massas populares: Revolta da
Vacina
Manifestaes contra a atuao da iniciativa
privada
Processo cultural
Miscigenao tnica: formao de uma identidade

sanitria nacional
Colnia de explorao: transitoriedade,
precariedade e provisoriedade
Colnia de povoamento: aumento nos padres de
conforto
Elites: hbitos renados inuncia

europia
Massas populares: excludas
Cidades: povo hbitos precrios de
higiene
Sertes: aes individuais isolamento.
20
Fonte: Adaptado de Rezende e Heller (2002)
Perodo
3o 1910-1950
4o 1950-1969
5o a partir da dcada de 1970
Forte: populao urbana

Crescente para a populao dos sertes:
educao sanitria
Fraca: coletivo. (saneamento para

viabilizar a produo)
Dicotomia saneamento-sade
Assistencialismo x preveno
Fraca: coletivo
Saneamento: predominncia nos
centros urbanos, com fragmentao
das aes
Sade: assistencialismo
Coletivo: coletivizao do bem-estar; o

Brasil um imenso hospital (dec. 1910)
Auto-sustentao tarifria.
Servios autrquicos municipais: nova
realidade (dec. 1940)
Coletivo: ampliao da autosustentao tarifria

Carter industrial
Fragmentao da viso de
saneamento.
Abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio: PLANASA
estados (CESBs)
Coleta e disposio do lixo,
drenagem e controle de vetores:
municpios
Primeiras indstrias: expanso urbana

(Sudeste)
Consolidao da inuncia dos EUA na
economia nacional: aes em reas de
interesse
Financiamentos visando o retorno dos
investimentos
Crescimento industrial (substituio

de importaes) e do processo de
urbanizao
Brasil: mercado consumidor dos EUA
tecnologia e produtos para aplicao
em sistemas de saneamento
Crescimento acelerado da economia

(1968-74): milagre econmico
PLANASA
Ps-milagre: inao e recesso
(dcada de 1980)
Investida neoliberal: reduo do papel
do Estado na economia, privatizao
de estatais, prevalncia do capital
especulativo e desemprego em massa
Centralizao do poder pblico: aes

realizadas pelo Estado
Hegemonia norte-americana no Brasil e
inuncia sobre a poltica nacional
Transio poltica: democracia

ditadura (apoio dos EUA)
Continuidade na poltica de
saneamento: estatizao
Auto-sustentao tarifria
Declarada a incapacidade dos
municpios para a gesto do
saneamento
Ditadura: facilitao da implantao

do PLANASA
Redemocratizao e Constituio de
1988: maior descentralizao
Neoliberalismo: prioridades
econmicas e desmobilizao das
aes. sociais fere princpios
constitucionais
Liga Pr-Saneamento (elites): contra o

industrialismo parasitrio, favorvel
vocao agrcola
Existncia generalizada de endemias na
populao dos sertes
Inverso na distribuio da
populao: aumento das demandas
por saneamento nas zonas urbanas
Aumento do xodo rural: iluso com a
melhoria nas condies de vida
PLANASA: atendimento s
populaes urbanas
Desqualicao da educao e sade
pblicas
Aprofundamento dos desnveis
sociais, dos desequilbrios e
marginalizao das reas rurais e
periferias urbanas
Elites: alvo de melhorias em saneamento

(reas de interesse e retorno dos
investimentos)
Massas populares:
trabalhadores: acesso ao saneamento e
sade;
excludos (principalmente no Nordeste):
xodo rural fuga da seca
Classes sociais abastadas: novos

padres de consumo as aes de
saneamento tornam-se direito
Excludos: padres de higiene
relacionados precariedade do modo
de vida
Imposio de novos padres de

conforto, de qualidade de vida e de
consumo; maior conscientizao da
populao envolvendo os direitos de
cidadania
21
populao urbana brasileira podia ser considerado baixo,
da legislao ambiental. Institucionalmente, inicia-se com
se cotejado com a capacidade dos recursos hdricos. Nesse
organismos ocupados com a quanticao hidrolgica, pas-
perodo, a disponibilidade de gua para abastecimento s
sa por perodo com forte relao com a rea hidro-energ-
populaes e a capacidade dos recursos hdricos em absor-
tica e inicia novo perodo organizativo no nvel federal com
ver a carga de poluio gerada especialmente pelas cidades
a criao da SEMA Secretaria Especial de Meio Ambiente
eram em geral sucientes, especialmente se se considera a
em 1973 e o concomitante incio da criao de rgos esta-
reduzida quantidade de rede coletora de esgotos, de siste-
duais de meio ambiente (Brasil, 2002).
mas de drenagem e de sistemas de coleta de resduos slidos domsticos.
22
3.2 A era ps-PLANASA
Em sentido contrrio, importante destacar que o pas
A partir de 1986, com a extino do BNH Banco Na-
vivia o mito do desenvolvimento a qualquer custo, com
cional de Habitao, agente nanceiro do PLANASA, e com
despreocupaes com a dimenso ambiental do crescimen-
mudanas polticas no pas, observou-se alguma mudana
to econmico. Nesse ponto, no freqentavam a agenda
na lgica institucional e na forma de atuao do governo
do desenvolvimento temas como o tratamento de esgo-
federal, mas sem que se modicasse em profundidade o
tos sanitrios e industriais, disposio adequada de res-
modelo vigente. importante porm destacar que, no per-
duos slidos e proteo de mananciais. Logo, o pas passa
odo, particularmente aps a Constituio Federal de 1988
a sentir os impactos ambientais desse crescimento, com
e impulsionado por ela, vericou-se um fortalecimento do
importante efeito sobre os recursos hdricos superciais e
nvel municipal, que passou a contar com maior autonomia
subterrneos.
poltico-administrativa, maior oramento e maior acesso a
Obviamente, em ambos os movimentos no se deve gene-
nanciamento, embora tal fortalecimento esteja aqum do
ralizar a situao de forma homognea em todo o territrio
desejado para uma verdadeira e desejvel descentralizao.
nacional e este um cuidado a se tomar em toda a anlise
No se pode armar que um modelo nico ou uma tra-
neste documento, dada a clara heterogeneidade caracters-
jetria linear das opes poltico-institucionais tenham
tica da poltica pblica de saneamento. Problemas localiza-
vindo a substituir o modelo simbolizado pelo BNH. Nas
dos mais crticos, como em algumas regies metropolitanas,
duas dcadas posteriores extino do banco, a sucesso de
j eram exceo regra da sustentabilidade do crescimento
mandatos governamentais mostrou perodos de oscilaes
econmico.
institucionais anrquicas (perodo 1985-90), de superva-
Em relao perspectiva das relaes institucionais en-
lorizao dos agentes privados na determinao dos rumos
tre as duas reas, a marca principal do perodo foi a de
polticos do setor (perodo 1990-92), de um nacionalismo
duas trajetrias sem qualquer trao de convergncia.
com poucos resultados para o setor (perodo 1992-94),
De um lado, a rea de saneamento tem sua primeira posi-
de tentativas sistemticas e mal sucedidas de ampliao da
o institucional associada rea de sade no nal do scu-
participao privada (perodo 1995-2002) e de tentativa
lo XIX, sendo que a partir de meados do sculo XX tende a
de ordenao institucional do setor (a partir de 2003).
assumir papel institucional mais autnomo, a partir da vin-
Do ponto de vista legal, um marco na tentativa de organi-
culando-se a uma viso de prestao de servios, em que se
zao do setor foi a aprovao pelo Congresso Nacional, em
destacava uma tica de servios pblicos (ver Quadro 2).
1993, do PLC 199, que dispunha sobre a Poltica Nacional
De outro lado, a rea de recursos hdricos inicia seu qua-
de Saneamento e seus instrumentos, aps ampla e produti-
dro legal com as Ordenaes Filipinas, em 1603, tem no
va discusso por entidades que representavam os diferentes
Cdigo de guas (1934) o marco inicial de aplicao de
segmentos da rea. Entretanto, aps sua aprovao legisla-
mecanismos institucionais e nanceiros para seu gerencia-
tiva, o PLC 199 foi integralmente vetado pelo Presidente
mento e prossegue sua trajetria legal apoiada nos avanos
Fernando Henrique Cardoso, sob a justicativa de que este
contrariaria os interesses pblicos. Em substituio ao PLC
no priorizou sua dimenso ambiental. Ocialmente, a po-
199 o governo apresentou como alternativa o Projeto de
ltica de saneamento ps-PLANASA foi sinnimo de pol-
Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), nos moldes
tica para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
da doutrina neoliberal.
dada a formulao programtica daquele instrumento. Na
Outra referncia legal a ser mencionada a Lei n. 8.987,
prtica, acabou se revelando muito mais uma poltica para
conhecida como Lei das Concesses, sancionada em 1995
o abastecimento de gua, em vista do pouco interesse, em
pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, segundo a qual
termos globais, em avanar na implantao de sistemas de
regulamentado o regime de concesses e permitida a pres-
esgotos sanitrios.
tao de servios pblicos pela iniciativa privada. Em paralelo, porm sem obteno de aprovao no Congresso devido
Tal prtica conduziu a algumas conseqncias sobre os

recursos naturais, a saber:
polmica gerada, vericou-se a tentativa de transferncia
a nfase em prover a crescente e cada vez mais ur-
para os Estados da titularidade dos servios nas reas metro-
bana populao com gua, conduziu busca por
politanas, por meio do PLS 266, de autoria do ento sena-
mananciais que atendessem s demandas, em mui-
dor Jos Serra. Avalia-se que um dos principais objetivos do
tos casos estabelecendo-se conitos de uso, sobre-
projeto era a reduo dos riscos para a atuao da iniciativa
tudo com a agricultura;
privada nessas regies, mais atraentes para esse capital.
a ausncia de uma poltica clara de proteo de
Em 1997, foi aprovada pelo Conselho Curador do FGTS
mananciais, mais fortemente nas dcadas de 1970
a criao do Programa de Financiamento a Concession-
e 1980, trouxe muitos problemas, qualitativos e
rios Privados de Saneamento (FCP/SAN), por intermdio
quantitativos, para a prpria segurana do abaste-
do qual foram disponibilizados, pela primeira vez, recur-
cimento;
sos desse fundo iniciativa privada. Em 1998, foi criado o
a obsesso pela auto-sustentao nanceira dos
Programa de Assistncia Tcnica e Parceria Pblico/Privada na
servios, a viso da gua como um bem econmi-
gesto dos servios de saneamento, contando com recursos
co e os esforos de concretizao desse princpio
da Caixa Econmica Federal e do BNDES.
por meio das iniciativas de privatizao tiveram
Ainda em uma lgica de privatizao, no acordo rmado
o efeito de provocar a iniqidade de acesso a este
com o FMI em 1999, o governo brasileiro comprometia-se
bem pblico e natural, excluindo dele justamente
a acelerar e ampliar o escopo do programa de privatizao
as camadas mais pobres da sociedade;
e concesso dos servios de gua e esgoto. Armava estar
o absoluto descaso com a disposio ambiental-
tratando de que o acesso dos municpios aos recursos o-
mente adequada dos esgotos amplia em muito os
ciais fosse limitado. Complementando tal poltica, o Go-
impactos sobre os corpos receptores, na medida
verno Federal procurou desenvolver programas e projetos
em que se evolui de uma situao anterior, quando
grande parte nanciados pelo BIRD no sentido de tor-
maciamente os esgotos eram dispostos em siste-
nar as companhias estaduais atraentes iniciativa privada,
mas estticos com inltrao no subsolo, para uma
o que conrma os propsitos privatistas do setor, por parte
situao em que se incrementa signicativamente a
daquele governo.
extenso de rede coletora de esgotos, sem a corres-
Nessa trajetria mais recente, novamente cabe avaliar as
pondente implantao de unidades de tratamento;
interfaces com os recursos hdricos, sob as duas perspecti-
o descaso com a implementao de polticas p-
vas analticas.
blicas de limpeza pblica e de drenagem urbana,
Primeiramente no plano ambiental, neste perodo clara-
a par com o intenso crescimento das cidades, pro-
mente se vericam os grandes impactos sobre os recursos
voca importantes impactos nos recursos hdricos
hdricos provocados por uma poltica de saneamento que
resultantes do carreamento de resduos slidos do-
23
msticos e seus lixiviados e de enchentes e inundaes ditadas pela modicao do uso e ocupao
do solo;
problemas de sade pblica decorrentes destes fatores so conseqncia inevitvel.
Sob a perspectiva institucional, no se observou no perodo a superao do distanciamento entre as reas, vericado
no perodo anterior. No nvel federal, a rea de recursos hdricos segue sua vinculao com a rea ambiental, enquanto que a rea de saneamento passa por oscilaes de endereo institucional. Da proximidade com as polticas urbanas
no perodo Jos Sarney, a rea passa por uma aproximao
com as polticas de assistncia social no governo Fernando
Collor e volta a se reaproximar com as polticas urbanas nos
governos Fernando Henrique Cardoso (Secretaria Especial
de Desenvolvimento Urbano) e Lula (Ministrio das Cidades), alternando perodos de absoluta ausncia de referencial institucional.
No nvel estadual, a rea de saneamento no perodo,
24
como regra, sequer encontra uma organizao formal no

aparelho do estado. Em geral, os estados desobrigam-se de
suas responsabilidades, sob o pretexto da existncia das
companhias estaduais, embora limitadas em sua viso de
saneamento e na amplitude geogrca de sua cobertura.
No diferente a omisso da maior parte dos municpios
em assumir seus deveres para com o saneamento, em especial naqueles onde se rmaram contratos de concesso.
Ainda que localizaes institucionais distintas verdadeiramente no impedissem uma integrao, uma articulao
ou mesmo uma aproximao entre os dois setores, no se
observaram mecanismos efetivos para tanto nos diversos
nveis federativos, que fossem dignos de meno.
Do ponto de vista do aparato legal de ambos os setores,
nota-se a sinalizao da imperativa necessidade de uma produtiva integrao, o que objeto de anlise no captulo 5.
4 | A Atual Situao do Saneamento no Brasil sob os Aspectos

do Atendimento Populacional e de sua Associao com os
Recursos Hdricos
4.1 A cobertura pelos servios
Os censos em geral possibilitam estimar a cobertura popu-
Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
lacional e as PNAD a cobertura domiciliar.
A avaliao da evoluo da cobertura pelos servios de
Com base nesses levantamentos, a Figura 1 mostra a evo-
saneamento no constitui tarefa trivial, dependendo dos
luo da cobertura percentual por rede de abastecimento
propsitos que se tm. Embora o Brasil mantenha um siste-
de gua para as populaes urbana, rural e total do pas, no
ma de informao sobre saneamento considerado bastante
perodo 1991-2003.
completo, com atualizao peridica e at exemplar, muitas
Observa-se que, nesse perodo mais recente, a cobertura
vezes no se consegue traar um adequado quadro quali-
da populao urbana aumentou cerca de 4,5 pontos per-
tativo do atendimento populao, pois os sistemas de in-
centuais (de 87 para 91,4%) e da populao rural, mais
formao acabam por valorizar a dimenso quantitativa dos
signicativamente, de 9,3 para 25,7%, com um acrscimo
indicadores.
de 16,4 pontos percentuais.
Os dados do IBGE censitrios e PNAD permitem ava-
Tal comportamento reete a diculdade de avanar mais
liar, com uma relativa aproximao, a evoluo da cobertu-
na universalizao da cobertura urbana, j que a populao
ra pelos servios de abastecimento coletivo de gua, rede
ainda desprovida dos servios localiza-se predominante-
coletora de esgotos e coleta de resduos slidos domsticos.
mente nas reas perifricas e de urbanizao informal, o
Fontes: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD (1992-1993, 1995-1999, 2001-2003), IBGE/Censo Demogrco 2000
Figura 1 Cobertura por rede de abastecimento de gua. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2003
25
que determina a adoo de programas especcos e inte-
mam, por outro lado, a existncia de 12 milhes de brasi-
grados aos de desenvolvimento urbano. Por outro lado, por
leiros nas cidades e outros 22 milhes na rea rural, ainda
maior que tenha sido o avano do atendimento da popula-
a serem atendidos, adicionados ao crescimento vegetativo
o rural, a cobertura ainda incipiente. Tais dados infor-
populacional.
26
Figura 2 Cobertura domiciliar por rede de abastecimento de gua, segundo municpios e bacia hidrogrca. Brasil, 2000
4 | A Atual Situao do Saneamento no Brasil sob os Aspectos do Atendimento Populacional e de sua Associao com os Recursos Hdricos
Em 2000, a distribuio dos ndices de cobertura por
Importante informao no revelada diretamente pelos
bacia hidrogrca era o apresentado na Figura 2, notando-
levantamentos do IBGE relativos cobertura quanto for-
se desempenho menos satisfatrio nas bacias localizadas a
ma como o abastecimento se verica: se com regularidade,
norte e nordeste do pas.
se oferecendo o devido acesso tarifrio populao, se aten-
27
Figura 3 Faixas de consumo per capita de gua, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
dendo aos padres de potabilidade, entre outras variveis.
os e das limitaes operacionais que muitos apresentam.
Suspeita-se que nem sempre o atendimento cumpre com os
No que se refere quantidade e regularidade do forne-
requisitos considerados adequados, o que reforado com
cimento de gua, as guras 3 e 4 possibilitam algumas in-
a constatao do nanciamento sem regularidade aos servi-
ferncias. Da Figura 3 ca evidenciado que os estados com
28
Figura 4 Proporo de distritos com racionamento de gua, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
menores faixas de consumo per capita localizam-se nas regi-
delas, observam-se estados em situao preocupante nas re-
es Norte e Nordeste, mas que no necessariamente o valor
gies Sul (Santa Catarina e Paran), Sudeste (Rio de Janeiro,
do consumo per capita esteja associado escassez de gua
So Paulo e Esprito Santo), Nordeste (Alagoas e Sergipe) e
supercial caracterstica da bacia hidrogrca, mas possivel-
Norte (Roraima e Acre). Certamente, essas situaes mais
mente ao nvel de desenvolvimento regional e qualidade
crticas podem ser explicadas pela presena importante de
da gesto.
fontes de poluio nos mananciais e por processos de trata-
J no caso do racionamento de gua (Figura 4), verica-se
mento no apropriados ao tipo de gua captada.
que os estados com maior proporo de distritos com essa

condio esto na Regio Nordeste, embora todos os estados da Regio Sudeste, exceo do Esprito Santo, revelem
de 10 a 20% de seus distritos com racionamento, sugerindo
explicaes que combinam situaes de escassez de gua
nos mananciais com elevadas populaes e crescimento demogrco, alm de possveis decincias na gesto.
Em relao qualidade como a gua fornecida, a Tabela
1 mostra que nem sempre sua segurana garantida, dados
o reconhecimento da ocorrncia de fontes de poluio nos
mananciais e a existncia de processos de tratamento muitas vezes inadequados. Como em todas as variveis relativas ao saneamento, observam-se diferenas, ressaltadas na
29
tabela as de carter regional.

A Figura 5 traz a representao de uma espcie de mapa
de risco sade decorrente da gua fornecida, associando
informaes sobre o manancial, seu nvel de poluio e o
tipo de tratamento de gua existente. Ao se fazer esse cruzamento, percebe-se que as situaes mais crticas esto distribudas pelas vrias regies do pas, sem uma concentrao
denida. Alm da situao do Distrito Federal, a mais crtica
Tabela 1 Caracterstica do sistema de abastecimento de gua por grandes regies. Percentual de distritos segundo cada caracterstica
Regio/Pas
Que declaram
contaminao dentre
os que tm captao
supercial
Com captao
supercial
Sem rede geral
Com tratamento
convencional dentre os com
captao supercial e que
declaram contaminao
Norte
15,7
31,6
17,3
41,7
Nordeste
17,3
46,3
15,6
45,7
Sudeste
3,4
63,7
42.7
81,2
Sul
16,0
34,9
37,6
87,0
Centro-Oeste
11,6
46,9
27,9
97,5
Brasil
12,1
48,9
32,3
77,5
Fonte: IBGE (2000b)
30
Notas:
Nvel 1 Manancial supercial ou adutora; sem poluio; com tratamento (convencional ou no) ou manancial subterrneo; sem
poluio; com tratamento (convencional, no convencional ou simples desinfeco).
Nvel 2 Manancial supercial ou adutora; sem poluio; com simples desinfeco ou sem tratamento ou manancial supercial ou
adutora; com poluio; com tratamento (convencional ou no) ou manancial subterrneo; sem poluio; sem tratamento ou
manancial subterrneo; com poluio; com tratamento (convencional ou no ou simples desinfeco).
Nvel 3 Manancial supercial, adutora ou manancial subterrneo; com poluio; com simples desinfeco ou sem tratamento.
Figura 5 Distribuio de trs nveis de risco sade decorrentes da qualidade da gua distribuda,
segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
No ponto relativo qualidade da gua para consu-
No perodo, verica-se que a cobertura por rede coletora
mo humano, deve-se avaliar ainda o impacto da Portaria
aumentou 13 pontos percentuais (de 62 para 75%) e a po-
518/2004, inicialmente publicada em dezembro de 2000
pulao rural, embora tenha exibido acrscimo de cobertu-
sob a designao de Portaria 1469, que estabelece procedi-
ra, permanece com apenas 16% dos domiclios atendidos,
mentos e responsabilidades sobre o controle e a vigilncia
ainda que aqui caiba uma discusso sobre a mais adequada
da qualidade da gua para consumo humano e dene o pa-
soluo tecnolgica para populaes dispersas.
dro de potabilidade. Trata-se de legislao conceitualmen-
Da mesma forma que para o abastecimento de gua, o
te avanada, em vista da sua viso sistmica quanto garan-
indicador cobertura contm uma informao parcial, pois
tia de um fornecimento seguro de gua e a proteo sade
no fornece indicaes sobre o destino dos euentes. Aqui
humana, e moderna, em razo de sua atualidade face s
importante discutir a ambigidade do indicador, pois a
tendncias internacionais. Tal legislao, mais em funo de
mera existncia de cobertura por rede no necessariamente
sua concepo que de suas exigncias, dever impor uma
proporciona uma efetiva melhoria nas condies de sade
salutar mudana de prticas nos servios, o que poder de-
e ambientais. A rede coletora em locais desprovidos de in-
mandar tempo, esforo e determinao dos rgos gestores,
terceptores e tratamento de esgotos pode at provocar uma
em vista das vises arraigadas que prevalecem no setor.
acentuao dos problemas de sade humana, caso a soluo
Na mesma direo espera-se o impacto do Decreto n.o
anteriormente prevalente, invariavelmente de inltrao
5.440/2005, que institui mecanismos e instrumentos para
dos euentes no subsolo por diferentes tipos de fossas, se
a divulgao de informao ao consumidor sobre a quali-
mantivesse funcionando medianamente. Nesse caso, a rede
dade da gua para consumo humano, o qual poder impor
termina por concentrar os esgotos nos corpos de gua do
importantes mudanas de procedimento e de respeito ao
meio urbano, expondo as populaes e aumentando a cir-
consumidor por parte dos servios.
culao ambiental de microrganismos patognicos. A pr-
Figura 6 Cobertura por rede coletora de esgotamento sanitrio. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2002
31
pria presena de interceptores e estaes de tratamento, em
dos corpos receptores.
vista da freqentemente reduzida ecincia dessas ltimas
Quanto natureza do atendimento, a PNSB (IBGE,
em remover microrganismos patognicos, no constitui ga-
2000b) informa que 4.097 (42%) dos 9.848 distritos pos-
rantia de proteo sade humana e qualidade da gua
suem rede coletora, mas que apenas 1.383 deles tm esta-
32
Figura 7 Cobertura por rede de esgotos sanitrios, segundo municpios e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
es de tratamento (14% do total). Contudo, apenas 118
brutos encaminhados diariamente aos corpos de gua do
realizam desinfeco dos esgotos. Do total de volume co-
pas, considerando-se somente aquele coletado por rede.
letado de esgotos, apenas 35% recebem algum tipo de tra-
tambm merecedora de registro a informao de que
tamento, resultando em cerca de 9.400.000 m3 de esgotos
3.288 distritos com rede (80%) no possuem qualquer ex-
33
Figura 8 Proporo de distritos com tratamento de esgotos, segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
tenso de interceptor, potencialmente provocando a dete-
dade de acesso estar associada ao local de moradia urbano
riorao da qualidade das guas dos corpos receptores situ-
ou rural, apresenta tambm uma relao clara com a renda:
ados nas malhas urbanas.
os mais pobres so os mais excludos. A Figura 9 ilustra de
A Figura 7 representa a cobertura pela coleta de esgotos
forma clara essa situao para o abastecimento de gua e o
sanitrios, segundo municpios e as bacias hidrogrcas na-
esgotamento sanitrio, revelando um signicativo gradien-
cionais, reforando a tendncia concentrao dos melho-
te, especialmente para o esgotamento sanitrio.
res ndices de atendimento nas regies mais desenvolvidas

do pas.
assimetrias, conforme ilustrado na Tabela 2.
Por outro lado, a Figura 8 mostra a proporo de distri-
Da Tabela, nota-se que o modelo preconizado pelo PLANA-
tos, em cada estado, com tratamento de esgotos. Mesmo
SA, da gesto por meio das companhias estaduais, no obteve
sabendo-se que na maior parte dos distritos que declaram
cobertura universal para todos os estratos de municpios, pas-
possuir tratamento de esgotos, este tem ecincia parcial e
sados quase trs dcadas da implantao daquele plano. Na
nvel de cobertura populacional tambm parcial, chamam
verdade, ca patente que o modelo:
negativamente a ateno o fato de estados do Sul-Sudeste
privilegiou o abastecimento de gua em detrimento
estarem entre aqueles com os piores ndices (Minas Gerais
do esgotamento sanitrio (por razes de viabilidade
e Rio Grande do Sul) e positivamente o desempenho de
econmico-nanceira?);
estados das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
34
Em relao aos modelos de gesto, observam-se igualmente
no conseguiu se expandir como pretendido nos
Na avaliao do atendimento populacional pelos servios,
municpios das regies mais desenvolvidas (possivel-
necessrio destacar as assimetrias com que ocorre. Estas
mente porque, nessas regies, uma maior proporo
se vericam segundo vrias dimenses. Alm da desigual-
de municpios exerceu sua autonomia e no rmou
SM= Salrio mnimo Fontes: Costa (2003)
Figura 9 Cobertura por abastecimento de gua por rede geral e esgotamento sanitrio por rede coletora no Brasil, segundo faixa de renda
Tabela 2 Brasil urbano, 2000. Cobertura por redes de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, segundo o modelo de gesto e a
macrorregio
Variveis municipais
Municipal 1*
Municipal 2*
Estadual
Federal
Privado
Total
Macrorregio
Norte
Nordeste
Sudeste
22,1
6,2
41,1
0,2
30,4
100,0
13
6,7
75,1
0,3
4,9
100,0
28
11,3
56,6
0,0
4,1
100,0
Sul
13,7
6,3
66,3
0,1
13,6
100,0
Centro-Oeste
13,7
4,6
74,5
3,9
3,4
100,0
Brasil
18,1
62,7
0,9
11,3
100,0
At 5 mil
26,9
3,0
60,9
0,2
9,1
100,0
5-20 mil
12,3
8,7
71,1
0,9
6,9
100,0
20-50 mil
9,5
17,5
63,1
0,2
9,7
100,0
50-200 mil
6,8
22,2
60,1
0,6
10,3
100,0
19,0
67,0
0,0
6,0
100,0
Baixo
40,0
0,0
46,7
0,0
13,3
100,0
Mdio
18,2
6,8
66,7
0,5
7,9
100,0
Alto
21,0
17,0
49,7
0,0
12,2
100,0
Tamanho
mais de 200 mil

IDHM
Variveis municipais
Esgotamento Sanitrio
Municipal 1*
Municipal 2*
Estadual
Federal
Privado
Total
Macrorregio
Norte
37,9
6,9
34,5
0,0
20,7
100,0
Nordeste
83,2
3,8
11,5
0,0
1,5
100,0
Sudeste
57,9
11,2
28,9
0,0
1,9
100,0
Sul
55,7
5,5
38,6
0,0
0,2
100,0
Centro-Oeste
55,8
10,0
53,8
0,0
2,5
100,0
Brasil
53,7
7,5
33,4
0,0
5,4
100,0
At 5 mil
78,8
2,3
18,4
0,0
0,6
100,0
5-20 mil
69,7
6,3
22,1
0,0
1,9
100,0
20-50 mil
42,2
17,3
38,1
0,0
2,4
100,0
50-200 mil
25,5
24,0
46,8
0,0
3,8
100,0
mais de 200 mil
10,3
18,6
67,0
0,0
4,1
100,0
Tamanho
IDHM
Baixo
100,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
Mdio
66,1
25,9
25,9
0,0
1,8
100,0
Alto
46,7
31,1
31,1
0,0
1,7
100,0
Nota:
Municipal 1 = Administrao Direta + Participao do Poder Pblico
Municipal 2 = Autarquia
Fonte: Rezende (2005), a partir de dados do Censo Demogrco (IBGE, 2000a) e PNSB (IBGE, 2000b)
35
contrato de concesso);
ao municipal em termos de efetividade do atendimento,
em abastecimento de gua tambm no se expandiu
com destaque para o modelo das autarquias municipais
mais em municpios com mais elevado IDH, por se-
em abastecimento de gua. Alm disso, constata-se que,
rem mais fortes politicamente e seus servios mais
efetivamente, os municpios que receberam mais aten-
viveis nanceiramente para serem mantidos sob a
o so os mais desenvolvidos (maior IDH) e de maior
gesto municipal;
populao, tanto para o abastecimento de gua quanto
concedeu menos prioridade para os municpios com
para o esgotamento sanitrio.
menos de 20 mil habitantes em esgotamento sanitrio, certamente por razes de viabilidade econmiconanceira.
Tais evidncias apontam para a hiptese de que o modelo estadual, provavelmente por sua concepo de natureza empresarial, tenha contribudo para ampliar as
assimetrias.
Ao se desagregarem os percentuais de cobertura segundo o modelo de gesto e por caractersticas do municpio
(Tabela 3), verica-se que o modelo estadual equivale
Tabela 3 Brasil Urbano, 2000. Cobertura por rede de abastecimento de gua e rede de esgotamento sanitrio, segundo o modelo de
gesto, o IDH municipal e o porte do municpio (%)
36
Variveis de Nvel 2
Esgotamento sanitrio
Modelos de gesto
Municipal adm. direta e part. poder pblico
90,70
40,54
Municipal autarquia
94,03
50,35
Estadual
90,18
52,24
Federal
82,72
17,67
Particular
83,34
17,89
IDH baixo < 0.500
63,89
2,23
IDH mdio 0.500 0.799
85,69
43,98
IDH alto > 0.799
95,11
74,05
At 5 mil
85,15
31,79
de 5 a 20 mil
85,85
41,16
de 20 a 50 mil
87,32
49,64
de 50 a 200 mil
89,50
56,36
acima de 200 mil
92,80
69,47
IDH municipal
Porte do municpio
Nota:
Municipal 1 = Administrao Direta + Participao do Poder Pblico
Municipal 2 = Autarquia
Fonte: Rezende (2005), a partir de dados do Censo Demogrco (IBGE, 2000a) e PNSB (IBGE, 2000b)
Limpeza pblica
A evoluo histrica do atendimento por coleta de res-
a sucincia qualitativa e quantitativa dos recursos

humanos.
duos slidos urbanos mostra um crescimento sustentado
Quanto natureza do atendimento, a PNSB indica 5.366
de 18 pontos percentuais (78 para 96%) para a populao
distritos-sede com coleta residencial, sendo 3.274 (61%)
urbana e de 14 (5 para 19%) para a populao rural, no
com freqncia diria, 1.104 (21%) durante trs vezes por
perodo 1991-2003, havendo ainda um passivo de 27,5 mi-
semana e 680 (13%) durante duas vezes por semana ou me-
lhes de habitantes a serem atendidos (Figura 10).
nos, dado, entretanto, que no informa o percentual da rea
Por bacia hidrogrca, o quadro o mostrado na Figura

11, que revela as mesmas desigualdades regionais exibidas
pelos outros servios.
urbana contemplada com as referidas freqncias.

Em relao freqncia da coleta, a Figura 12 apresenta
a distribuio, por estados e bacias hidrogrcas, da pro-
Igualmente, importante discutir as ressalvas do indica-
poro de distritos com freqncia de coleta considerada
dor de cobertura pelos servios de coleta, que no infor-
adequada assumida como diria ou trs vezes por sema-
ma:
na. Observa-se que os estados que merecem mais ateno

a freqncia da coleta;
localizam-se no norte-nordeste do pas, ressaltando-se sur-
a qualidade do servio de varrio;
preendentes situaes distantes das ideais na Regio Sul.
o manejo dos resduos especiais sobretudo os provenientes dos servios de sade e os industriais;
a preocupao com a reciclagem e o reaproveitamento dos resduos;
A destinao nal dos resduos revela situao mais preocupante. A prpria PNSB reporta, dentre os 8.381 distritos
com coleta, 6.056 (72%) lanando os resduos em vazadouros a cu aberto ou em reas alagadas, correspondendo
o tratamento e a disposio nal dos resduos;
a 21% da massa total de resduos coletados. Ou seja, 49
o equilbrio econmico do servio;
mil toneladas de lixo so dispostos inadequadamente a cada
Figura 10 Cobertura por coleta de resduos slidos domsticos. Brasil, populao total, populao urbana e populao rural. 1991-2002
37
dia, poluindo o solo e muitas vezes a gua e o ar, alm de
as questes ambientais.
provocando desequilbrios no meio bitico. Dos 5.475 mu-
A Figura 13 mostra a proporo de distritos com disposi-
nicpios, em 1.548 deles (28%) existem catadores nos locais
o de resduos por meio de mtodos assumidos neste tra-
de destino nal, denunciando a relao entre a crise social e
balho como adequados (aterro controlado, aterro sanitrio,
38
Figura 11 Cobertura por coleta de resduos slidos urbanos, segundo municpios e

bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
aterro de resduos especiais, usina de compostagem, usi-
acordo com a proporo do volume dos resduos coleta-
na de reciclagem e incinerao), segundo estados e bacias
dos que recebe disposio adequada. Da primeira gura,
hidrogrcas, e a Figura 14 traz a mesma distribuio de
nota-se claramente uma linha de clivagem separando todos
39
Figura 12 Proporo de distritos com freqncia de coleta de resduos slidos assumida como adequada
(diria ou trs vezes por semana), segundo estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
os estados das regies Norte e Nordeste dos estados das
clivagem no to ntida, mas a mesma tendncia se repete,
demais regies, os primeiros sendo os que menos ateno
devido a que em alguns estados das regies Norte e Nordes-
conferem disposio dos resduos. Na segunda gura a
te o ndice de coleta pequeno, distorcendo o indicador.
40
Figura 13 Proporo de distritos com disposio de resduos slidos assumida como adequada, segundo
estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
Grave tambm a disposio do lixo sptico, com 1.696

dentre 3.466 municpios (49%) realizando-a em vazadouros a cu aberto.
Drenagem urbana
Dos 5.507 municpios brasileiros, 4.327 (79%) dispem
de sistema de drenagem, sendo que, destes, 85% pos-
41
Figura 14 Proporo do volume dos resduos slidos coletados que recebe disposio adequada, segundo
estados e bacias hidrogrcas. Brasil, 2000
42
suem rede subterrnea de drenagem. Uma proporo de
clarados por 41% dos municpios, sugerindo a ocorrncia
15% desses municpios adota o sistema unitrio, ou seja,
de processos erosivos intensos tanto quanto carncia de
as guas pluviais e os esgotos sanitrios so recolhidos em
manuteno e problemas de concepo e dimensionamen-
uma mesma rede. A cifra dos que adotam sistema separador
to dos sistemas. Processos erosivos que afetam o sistema de
absoluto pode parecer elevada, mesmo sabendo-se que a
drenagem ocorrem em 25% dos municpios que dispem
tecnologia de opo dominante no meio tcnico brasileiro.
do sistema. Desmatamentos (37%) e ocupao desordena-
Entretanto, deve-se observar que no separador absoluto,
da do solo (42%) so fatores agravantes da eroso para os
ainda que com ausncia de dados sobre o tema, h ocorrn-
municpios em foco.
cia freqente de interconexo entre os sistemas de drena-
Dos municpios com drenagem, 3.856 (89%) declaram
gem e de esgotamento sanitrio, com danos para ambos. A
desenvolver atividades de manuteno. As tarefas mais co-
conexo sanitrio-pluvial resulta em problemas de ruptura
muns so as de limpeza e desobstruo de dispositivos de
de redes e de funcionamento inadequado de ETEs, quando
captao (57%) e de varrio e limpeza de vias (77%). Estas
existentes. Essa interconexo contribui para a poluio dos
tarefas contribuem para o bom funcionamento dos siste-
corpos receptores, para o aumento do risco sade, para a
mas, lembrando-se que a varrio de vias, em particular,
deteriorao fsica dos condutos e para a gerao de maus
reduz as cargas de poluio de origem pluvial.
odores. Ao problema da conexo sanitrio-pluvial soma-se
Avaliando-se os riscos populao e seus fatores agravan-
a insucincia de infra-estrutura em interceptores e em tra-
tes, a PNSB registra a presena de reas de risco em 1.340
tamento de esgotos.
municpios (24% dos municpios brasileiros e 31% daque-
Dos municpios com sistema subterrneo de drenagem,
les que possuem sistemas de drenagem). A ocupao de
apenas 33% possuem estruturas de macrodrenagem. A pro-
reas sujeitas a deslizamento de encostas mencionada por
poro parece pequena, mas sua interpretao no sim-
38% dos municpios contendo reas de risco, sendo que
ples. possvel que cidades muito pequenas requeiram em
alguns mencionam presena de reas sujeitas a inundaes
menor grau estruturas de macrodrenagem. Por outro lado,
(31%) e com processos erosivos intensos (25%).
as obras de macrodrenagem so caras e de projeto e execu-
O nmero de municpios que sofreram inundaes
o mais complexos. Portanto, a cifra pode estar revelando,
nos dois anos anteriores ao levantamento da PNSB foi de
igualmente, a pequena capacidade nanceira e tcnica de
1.235, o que representa 22% dos municpios. Problemas
muitos municpios.
de manuteno (obstruo de bueiros e bocas de lobo)
Praticamente todo o lanamento de euentes dos siste-
foram considerados fatores agravantes das inundaes
mas de drenagem feito em cursos de gua, sendo em 76%
por 51% dos municpios afetados. Seguem-se o adensa-
dos casos cursos perenes. Este dado importante como in-
mento populacional, atuando como fator agravante em
dicador dos esforos a desenvolver em regulamentao de
32% dos casos, e obras inadequadas, relacionadas em
uso do solo e em concepo, projeto, implementao e ope-
28% dos casos. A Figura 16 representa a distribuio de
rao dos sistemas de drenagem, tendo em vista a reduo
freqncia de municpios afetados por inundaes em
de impactos da urbanizao sobre o meio natural.
2000, por estado da federao, podendo-se observar es-
Do universo de 4.327 municpios com sistema de drenagem, adotam-se bacias de deteno em apenas 353 deles.
tados, sobretudo do Sudeste e Sul, em que o nmero

supera 30%.
Deve-se ressaltar que a bacia de deteno apenas uma entre vrias alternativas de tcnicas compensatrias de impac-
4.2 Impactos reais e potenciais nos recursos hdricos
tos de urbanizao sobre escoamentos e poluio difusa,
Impactos na qualidade das guas
porm a mais difundida.
A situao descrita para as condies de saneamento da
Problemas de assoreamento na rede de drenagem so de-
populao brasileira obviamente provoca demandas e im-
pactos de diversas ordens nos recursos hdricos, conforme
o que ilustrado na Figura 18. Destacam-se as seguintes
sintetizado no Quadro 1 deste documento (captulo 2). As
reas com valores mais crticos para esta relao, havendo
demandas vo desde aquelas necessrias ao abastecimento
coincidncia com as que apresentam os menores valores de
humano at as requeridas para a operao e a manuteno
IQA (Brasil, 2005c):
dos sistemas de esgotamento sanitrio, limpeza pblica e
Regio Hidrogrca do So Francisco: os rios das
drenagem. Os impactos vericam-se na quantidade e, so-
Velhas, Verde Grande, Verde Pequeno e Gorutuba
bretudo, na qualidade da gua, agravado pela implantao
apresentam carga orgnica lanada superior carga
incompleta das aes de saneamento, como se verica ge-
assimilvel.
neralizadamente no pas e se descreveu na seo anterior.
Regio Hidrogrca do Paran: os rios Tiet, Pira-
Entretanto, a perfeita identicao desses impactos e de-
cicaba, Iguau e Meia Ponte tm problemas de assi-
mandas no trivial, de um lado pela freqente carncia de
milao de cargas orgnicas.
registros e, de outro, porque, ao se caracterizar o estado do
Estes casos so mais bem explicados pela elevada carga
meio ambiente, tem-se a diculdade de se isolar a origem
poluidora. No semi-rido, porm, a baixa disponibilidade
dos impactos.
hdrica tambm constitui fator explicativo importante dos
Vericando-se inicialmente a qualidade das guas superciais do pas, uma popular medida o IQA ndice de
problemas de incapacidade de assimilao de cargas orgnicas.
Qualidade da gua, cuja limitao reconhecida, pois
A Tabela 4, extrada da Pesquisa de Informaes Bsicas
resultado da ponderao de nove parmetros de qualidade
Municipais do IBGE, ilustra as fontes de poluio dos cur-
da gua, ao mesmo tempo impedindo identicar a origem
sos de gua declaradas pelos municpios. Observa-se que
dos impactos e excluindo outros indicadores que poderiam
38% dos municpios declaram ocorrncia de poluio das
ser importantes em determinados contextos.
guas. Nestes, a poluio por esgotos domsticos reco-
No Brasil, so poucas as estaes de monitoramento que
nhecido em 75% dos casos (primeira causa mais importan-
permitem a determinao do IQA. Nestas, o clculo do n-
te) e por resduos slidos em 39% deles (quarta causa mais
dice em 2002 conduz freqncia de valores exibidos na
importante). Quanto maior o porte do municpio, maior a
Figura 17, destacando um predomnio de valores na faixa
presena da poluio das guas e maior a importncia dos
bom, mas a existncia de pontos crticos, com classica-
fatores relacionados ao saneamento.
o ruim e pssimo.
A ANA (Brasil, 2005c) reconhece que, em nvel nacio-
Demandas
nal, o principal problema de qualidade de gua seria o lan-
Em relao demanda quantitativa dos recursos hdri-
amento de esgotos domsticos, destacando que menos
cos superciais, a ANA (Brasil, 2005b) realiza a estimativa
da metade dos municpios possui rede coletora de esgoto
apresentada na Tabela 5, na qual se percebe a localizao
e pequena parcela deles recebe algum tratamento. Deve-
das maiores presses, como o caso da regio hidrogrca do
se destacar, conforme j assinalado, que a maior fonte de
Paran, responsvel por 30% da retirada de gua do pas,
poluio das guas por esgotos no se refere parcela da
sendo cerca de 40% dessa vazo para usos consuntivos.
populao sem rede coletora e sim quela com rede, mes-
J a Figura 19 apresenta o perfil de retirada de gua
mo parte da que tem tratamento, considerando as baixas
das regies hidrogrficas, podendo-se verificar que a
ecincias associadas precria operao muitas vezes en-
irrigao a atividade responsvel pelos maiores vo-
contradas. A mesma fonte estima a carga orgnica doms-
lumes de retirada na maior parte das regies hidrogr-
tica total do pas em 6.389 toneladas de DBO/dia.
ficas e que o uso urbano, embora no o maior, ocupa
O mesmo documento modela a relao entre a carga orgnica lanada e a carga assimilvel para a vazo disponvel,
posio significativa. Destaque-se a importncia do uso

urbano na regio do Paran.
43
Considerando-se os consumos consuntivos, a Figura 20

mostra a distribuio por regio hidrogrca, revelando um
humano em algumas situaes.
predomnio ainda maior dos usos para irrigao, uma vez
O documento da ANA (Brasil, 2005b) identifica as si-
que os usos urbanos para ns de abastecimento tm por
tuaes crticas no pas, que so transcritas aqui por au-
vezes uma signicativa parcela de retorno em funo da
xiliar na viso regionalizada desse importante problema.
gerao de esgotos. Se por um lado, tal fenmeno atenua
Assim, o Quadro 3 sintetiza as principais bacias, onde
os impactos sobre a demanda, conforme descrito anterior-
a relao entre a demanda e a disponibilidade hdrica
mente, agrava os impactos qualitativos.
pelo menos preocupante, ou seja, relao entre deman-
Quantitativamente, 46% das vazes de retirada no pas
da e disponibilidade inferior a 10%. Disponibilidade
destinam-se irrigao e 26% ao abastecimento humano.
essa assumida como a vazo regularizada pelo sistema
Quando se estimam as vazes de consumo, os valores mo-
de reservatrios a montante, com 100% de garantia, so-
dicam-se, respectivamente, para 69 e 11%. Em verdade,
mada vazo com permanncia de 95%, no trecho no
nas propores para consumo, o uso para abastecimento
regularizado; ou vazo com permanncia de 95% em
animal iguala-se quele demandado para o consumo hu-
rios sem regularizao.
mano.
44
vados no futuro e trazer dificuldades para o suprimento
Em relao s guas subterrneas, o mesmo estudo da
Por outro lado, quando se trabalha com o balano h-
ANA (Brasil, 2005b) identica que os resultados do bal-
drico, avaliando a relao entre as demandas e a dis-
ano entre vazo de retirada (demanda) e a disponibilidade
ponibilidade de recursos hdricos, nota-se uma situao
hdrica, de uma forma geral, pouco importante, sinali-
relativamente confortvel no Brasil, em termos globais.
zando que a maioria dos sistemas aqferos potencialmente
Mas observam-se pontos crticos preocupantes, que vm
poderia atender s demandas a eles colocadas.
gerando conflitos de uso, que podem vir a ser mais agra-
De um lado, existem aqferos regionais, como o Alter
Fontes: Brasil (2005c)
Figura 17 Distribuio de freqncia de categorias de IQA ndice de Qualidade da gua para os corpos de gua superciais. Brasil, 2002
do Cho e o Solimes, na Bacia Sedimentar do Amazonas,
qualidade da gua mais adequada, exigindo processos
Itapecuru e Poti-Piau, na Bacia Sedimentar do Parnaba, e
de tratamento mais simplificados e, principalmente, ga-
Serra Geral e Bauru-Caiu, na Bacia Sedimentar do Paran,
rantindo mais segurana sade da populao, preocu-
em que a demanda potencial representa parcela muito pou-
pao com a mais elevada prioridade na atualidade. Este
co signicativa das grandes reservas explotveis. De outro,
tema deve merecer ateno prioritria no Plano Nacio-
destaca-se o aqfero Bambu que, por sua natureza hetero-
nal de Recursos Hdricos.
gnea, fraturada e crstica, no poderia potencialmente atender

a toda a demanda (vazo de retirada).
Por outro lado, no se devem ignorar outras fontes

alternativas de gua, como as guas de chuva para abas-
Registram-se tambm aqferos com pequenas reas de
tecimento pblico, e outras estratgias para captao,
recarga, portanto, com baixas reservas explotveis, como os
como a reteno de gua no solo e a conservao dos
sistemas aqferos Beberibe, Inaj, Exu e Misso Velha, [que]
fundos de vale em regies semi-ridas (Tcnicas conhe-
no poderiam atender toda a demanda de gua dos municpios
cidas como water harvesting), o que tambm deve me-
situados sobre as suas reas de recarga. O aqfero Beberibe
recer a ateno do PNRH.
um caso bem conhecido, em que a maior parte da sua explota-
Em termos gerais, portanto, pode-se sintetizar o tema,
o ocorre quando ele no aora na superfcie e est sob condi-
sugerindo-se que a demanda de gua para servios de sane-
es connadas na regio metropolitana do Recife. Nos ltimos
amento, principalmente abastecimento de gua, constitui
anos, devido grande explotao, j so conhecidos problemas
parcela importante dentre as demandas nas diferentes ba-
de cunha salina do mar e de queda do nvel de gua. Nessa
cias hidrogrcas, embora quantitativamente no a maior.
mesma situao, os sistemas aqferos Jandara e Au, perten-
Adicionalmente, tanto para os recursos hdricos superciais
centes Bacia Sedimentar Potiguar, tambm apresentam uma
quanto para os subterrneos, o quadro nacional no de
vazo de retirada potencial superior reserva explotvel. No
insucincia, mas h trechos localizados que merecem uma
caso do Jandara j so conhecidos os problemas de rebaixamen-
ateno institucional muito cuidadosa, dados os conitos
to acentuado do nvel de gua, devido ao grande uso da gua
de uso atuais e potenciais. Nesse particular, evocando a Lei
principalmente para irrigao.
n. 9.433, deve-se lembrar o uso prioritrio atribudo gua
Um ponto relevante a ser considerado aqui o relativo
para consumo humano e, ao mesmo tempo, reconhecer os
opo entre o uso de gua supercial ou subterrnea pelos
comits de bacia como instncia privilegiada para a gesto
sistemas de abastecimento. Segundo a PNSB (IBGE, 2000),
dos referidos conitos de uso.
49% dos distritos que dispem de sistemas de abastecimento de gua tm captao em manancial supercial e em 62%
existem captaes por meio de poos. Certamente, ao se
considerar tais parcelas em termos de quantidade de gua
captada, o maior peso pende para as guas superciais, pois
as regies metropolitanas e os maiores municpios, guardadas notveis excees, so abastecidos por gua supercial.
H que se avaliar se, por limitaes de pesquisas nos
aqferos ou mesmo limitaes cientfico-tecnolgicas,
no estaria havendo um sub-aproveitamento do potencial aqfero nos sistemas de abastecimento de gua.
Deve-se destacar, nesse tema, que a captao em manancial subterrneo, embora em geral possa impor uma
mais elevada demanda energtica, quase sempre implica
45
Qualidade das guas em funo do

lanamento de esgotos domsticos
Limite da regio hidrogrca
tima (0-0,5)
Boa (0,5-1)
Razovel (1-5)
Ruim (5-20)
Pssima (>20)
Trecho no classicado
46
Fonte: Brasil (2005c)
Figura 18 Relao terica entre a carga poluidora de esgotos domsticos e a capacidade de diluio dos corpos receptores
Tabela 4 Vazes de retirada, consumo e retorno, segundo as regies hidrogrcas

Regio hidrogrca
Retirada
m /s
Consumo
% do Total
m /s
Retorno
% do Total
m3/s
Amaznica
47
27
20
Tocantins/Araguaia
55
33
22
Atlntico Nordeste Ocidental
15
Parnaba
19
11
Atlntico Nordeste Oriental
170
11
100
12
70
So Francisco
166
10
105
13
61
68
33
35
Atlntico Sudeste
168
11
61
107
Atlntico Sul
240
15
155
18
85
Uruguai
146
109
13
37
Paran
479
30
189
23
290
19
12
1.592
100
841
100
751
Atlntico Leste
Paraguai
Brasil
Fonte: Brasil (2005b)
Amaznica
Tocantins
Atl. NE Ocidental
Retirada total: 1.592 m3/s
Parnaba
Atl. NE Oriental
So Francisco
Atl. Leste
Atl. Sudeste
Atl. Sul
Uruguai
Paran
Paraguai
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
Vazes m3/s
Urbano
Industrial
Rural
Animal
Irrigao
Figura 19 Estraticao das vazes de retirada, segundo os usos, por regio hidrogrca
47
Figura 20 Estraticao das vazes de consumo, segundo os usos, por regio hidrogrca
Tabela 5 Distribuio dos municpios brasileiros, segundo a ocorrncia e as causas da poluio das guas, por classe de tamanho da
populao, regio e Estado. Brasil, 2002
Municpios com ocorrncia de poluio do recurso gua2 Causas apontadas
Classes de tamanho da populao,
Ativida-des
Combustvel e
Despejo de vinhoto ou
Criao de
Grandes Regies e Unidades da Federao Total1
Total3
de minerao/
leo oriundos
de material oriundo do
animais
garimpo
da navegao
proces. da cana
Total
Despejo de resduos
indstriais, leos
ou graxas
5.560
2.121
235
81
832
160
521
At 5.000
1.371
337
28
172
13
46
De 5.001 a 20.000
2.666
928
102
18
347
73
171
De 20.001 a 100.000
1.292
675
78
39
248
61
209
198
150
24
15
56
12
74
33
31
21
Classes de tamanho da populao
De 100.001 a 500.000
Mais de 500.000
Grandes Regies e Unidades da Federao
Norte
449
134
29
22
33
37
Rondnia
52
20
Acre
22
Amazonas
62
12
Roraima
Par
Amap
48
15
143
66
12
12
15
19
2
16
11
Tocantins
139
17
Nordeste
1.792
595
33
18
207
57
91
Maranho
217
56
21
12
Piau
222
16
Cear
184
76
33
10
Rio Grande do Norte
167
50
22
Paraba
223
80
19
Pernambuco
185
103
38
20
21
Alagoas
102
33
10
13
Sergipe
75
28
11
Bahia
Sudeste
Minas Gerais
417
153
18
50
19
1.668
720
109
26
228
74
224
853
366
70
120
34
116
Esprito Santo
78
47
22
20
Rio de Janeiro
92
71
28
11
29
645
236
21
11
58
21
59
So Paulo
Sul
1.188
529
36
12
307
18
140
Paran
399
164
75
55
Santa Catarina
293
161
20
99
38
Rio Grande do Sul
496
204
133
47
Centro-Oeste
463
143
28
67
10
29
5
Mato Grosso do Sul
77
25
Mato Grosso
139
35
11
14
Gois
246
82
17
36
18
Distrito Federal
Notas:
1 - Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.
2 - Referente ao perodo 2001-2003.
3 - Um mesmo municpio com ocorrncia de poluio no recurso de gua pode apontar mais de uma causa.
Fonte: Brasil (2002)
Municpios com ocorrncia de poluio do recurso gua2 Causas apontadas

Despejo
Disposio
Ocupao irregular em rea
Ocupao irregular em
Uso de agrotxico
de esgoto
inadequada de
de proteo permanente de rea de recarga de lenis
ou fertilizante
domstico
resduos slidos
curso de gua
subterrneos
1.595
Sem ocorrncia de
poluio do recurso
gua2
Outras
821
648
228
901
160
3.436
202
87
53
19
152
24
1.034
684
305
220
74
399
61
1.736
553
314
254
77
293
56
616
128
93
97
43
54
17
48
28
22
24
15
Classes de tamanho da populao
Grandes Regies e Unidades da Federao

84
65
58
22
25
26
314
11
11
31
18
10
50
11
42
32
26
14
77
122
474
260
156
63
223
47
1.195
36
27
24
18
10
161
12
206
46
37
20
15
35
107
33
20
15
116
68
33
13
16
143
96
48
25
52
82
31
15
12
14
69
20
10
47
132
66
40
19
60
14
264
587
276
203
79
254
37
948
291
136
68
36
130
12
487
40
24
22
10
40
31
65
40
35
17
21
191
76
78
24
67
15
409
362
170
175
42
333
35
659
93
44
60
18
87
14
235
122
52
54
14
113
132
147
74
61
10
133
12
292
88
50
56
22
66
15
320
20
11
11
52
17
12
18
13
104
50
28
26
11
42
12
164
49
Quadro 3 Rios com trechos em que a relao demanda/disponibilidade superior a 10%

Regio Hidrogrca
Principais bacias
Amaznica
------
Classicao*
Cabeceiras dos rios:

Ribeiro da gua Limpa, prximo ao municpio de Jussara-GO;
Tocantins - Araguaia
Rio Vermelho, prximo ao municpio de Gois-GO;

Rio Padre Sousa, prximo ao municpio de Pirenpolis-GO.
Rio Jaburu, entre Formoso do Araguaia e Pium-TO;
Rio Formoso, prximo ao municpio de Lagoa da Confuso-TO.
Atlntico Nordeste Ocidental
Rio Mearim, desde o municpio de Barra Corda-MA;

Rio Preto, entre os municpios de Mata Roma e So Benedito do Rio Preto-MA.
Rios Itaim e Canid, entre os municpios de Pico-PI e Francisco Ayres-PI;
Parnaba
Preocupante
Rio Poti e auentes;

Rio Longa-PI.
Preocupante
Preocupante
Preocupante
Crtica
Rio Acara-CE.
Rios Aracatiau e Curu-CE;
Bacias da regio metropolitana de Fortaleza-CE
Rio Jaguaribe e auentes-CE
Muito Crtica
Rio Apodi, Mossore auentes-RN

Rio Piranhas-Au e auentes-RN e PB
Rios da faixa litornea norte do RN (Cabuji e outros)
Atlntico Nordeste Oriental
Crtica
Rios Boqueiro, Maxaranguape, Puna, RN;

Rios Cear-Mirim e Potengi, RN;
Rios Trairi e Pirangi, RN e PB;
50
Rios Jac, Curimata, Mamanguape, RN e PB;

Rio Paraba, PB;
Muito Crtica
Rios Gramame, Goiana, PB e PE;

Rio Capibaribe, PE;
Rios Uma, Ipojuca Sirinham, PE;
Rio Munda. AL.
Rio Par, entre os municpios de Pompu e Pitangui-MG
Rio Paraopeba, MG;
Rio das Velhas, MG.
Preocupante
Crtica
Auentes do Rio Paracatu:

Rio Preto, DF, GO e MG;
Preocupante
Rio So Pedro e Ribeiro Entre-ribeiros, MG.

Auentes do Rio Urucuia:
Rio So Miguel, MG;
So Francisco
Preocupante
Ribeiro da Conceio, MG.

Rios Verde Grande e Gorotuba, MG e BA;
Rio das Rs e Rio Santo Onofre, BA;
Muito Crtica
Rios Paramirim e Carnaba de Dentro, BA.

Alto Rio Grande at conuncia com o Rio Preto, BA.
Preocupante
Rios da margem esquerda de Sobradinho, BA;

Rios Jacar, Salitre, Cura, Macurur, BA;
Rios Pontal, Garas, Brgida, Terra Nova, PE;
Muito Crtica
Rios Paje, Moxot, Curituba, PE.

Rio Ipanema, AL e PE.
Crtica
Regio hidrogrca Amaznica
Principais bacias
Classicao*
Rios Sergipe, Vaza-Barris, Jacar, Real, BA;

Atlntico Leste
Rios Itapicuru, Inhambupe, Pojuca, Paraguau, BA;
Muito Crtica
Rios Jequiri, Rio de Contas, Pardo, BA e MG.

Rios Itanas e So Mateus, MG e ES.
Crtica
Rio Barra Seca;

Rio Itapemirim, entre Cachoeiro de Itapemirim-ES e a foz.
Atlntico Sudeste
Preocupante
Rios Paraba do Sul, Pomba e Muria, SP, Mg e RJ.

Rio Grande (auente do Paraba do Sul)
Rio Guandu, RJ;
Rios da Baa de Guanabara, RJ
Rio Itaja-Au entre os municpios de Rio do Oeste e Rio do Sul, SC;
Rio Hiplito, em Laguna, SC.
Crtica
Muito Crtica
Preocupante
Rios Guaba e Jacu, RS;

Camaqu, RS;
Atlntico Sul
Crtica
Rio Piratini, RS.

Auentes do Rio Guaba:
Rios Pardo, Taquari, Ca, RS.
Auentes do Rio Guaba:
Rios Vacaca e Rio dos Sinos
Rio do Peixe, RS
Rio Piratini, RS.
Preocupante
Muito Crtica
Preocupante
Rio Icamaqu, RS
Uruguai
Rio Ibicu, RS
Rio Santa Maria, RS
Muito Crtica
Rio Quara, RS
Rio Uruguai, entre os municpios de Uruguaiana e Barra do Quara-RS
Crtica
Rio So Bartolomeu, DF e GO
Muito Crtica
Rio Corumb, GO
Preocupante
Rio Meia Ponte, GO
Crtica
Rio Turvo e Rio dos Bois, GO
Preocupante
Auentes do Rio Grande:

Rios Sapuca, Turvo, SP
Preocupante
Rio Pardo (auente do Rio Mogi-Guau), SP

Paran
Auentes do Rio Grande:

Rio Moji-Guau, SP
Rios Tiet e Piracicaba, SP e MG
Crtica
Muito Crtica
Rio Iguape ou Feio, SP

Rio Anhandu, entre os municpios de Campo Grande e Nova Andradina-MS
Rio Pardo (auente do Rio Paranapanema), SP
Preocupante
Rio Iva, PR
Paraguai
Rio Iguau, entre Curitiba e Unio da Vitria
Muito Crtica
Rio Jordo, prximo ao municpio de Guarapuava-PR
Preocupante
51
52
Foto: Juan Pratginests (WWF)
5 | Elementos Conjunturais da Institucionalizao do

Saneamento no Brasil
5.1 Marco legal
o dos servios e no, diretamente, a sua organizao, o
Em termos poltico-institucionais, aps o PLANASA, ob-
seu planejamento e a sua execuo.
servaram-se vrias iniciativas no sentido de se estabelecer
Outros instrumentos de legislao vm complementando,
um novo marco legal e institucional para o saneamento no
precariamente, o aparato legal do setor, a exemplo da lei so-
pas, porm sem que resultasse em um novo modelo, clara-
bre consrcios pblicos Lei n. 11.107 de 6 de abril de
mente denido e com estabilidade a mudanas pelos suces-
2005, que estabelece as bases para a formao de consrcios
sivos governos federais.
entre municpios, entre municpios e estados ou at mesmo
Dessa forma, atualmente ainda se vericam mantidos
envolvendo a Unio, para a prestao de servios, principal-
pressupostos bsicos daquele plano: as Companhias Esta-
mente de sistemas ou unidades dos sistemas que ultrapas-
duais e seus contratos de concesso, o princpio da auto-
sam as fronteiras do territrio de um nico municpio.
sustentao nanceira, o tmido controle social, o privilgio
Contudo, no incio de 2005, o Governo Federal, depois
ao nanciamento das aes de abastecimento de gua e de
de acalorado debate com a sociedade brasileira e seus re-
esgotamento sanitrio, a baixa articulao com as reas de
presentantes, encaminhou ao Congresso o Projeto de Lei n.
sade pblica, recursos hdricos, planejamento urbano, etc.
5.296, visando instituir diretrizes para os servios pblicos
Neste incio do sculo XXI, no se dispe de legislao,
de saneamento bsico e a Poltica Nacional de Saneamento
em nvel federal, especca sobre a organizao dos servios,
Ambiental PNSA. Trata-se de iniciativa muito importan-
alm de menes muito pontuais na Constituio Federal,
te, pois pode cobrir lacuna histrica do setor e possibilitar
as quais tm sido a referncia para a denio de compe-
a existncia de regras claras para a prestao dos servios,
tncias entre municpios e estados, em especial quanto
podendo contribuir para promover a sua universalizao e a
titularidade dos servios. A maior polmica nesse sentido,
melhoria da qualidade do atendimento populao.
presente neste momento, refere-se titularidade nas regies
Esse projeto recebeu um primeiro parecer do relator
metropolitanas, j que no h muitas dvidas quanto ao
na Cmara dos Deputados, em dezembro de 2005, aps
papel do municpio, de efetivo titular dos servios, nas ou-
compatibiliz-lo com quatro outros projetos de lei sobre o
tras situaes. O Artigo 25, 3, da CF estabelece que os
mesmo tema, que tramitavam, e sistematizar 862 emendas.
Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies
Dentre os projetos em tramitao, havia um projeto parale-
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies constitu-
lo ao do governo PLS 155/2005 com concepo muito
das por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a
distinta daquele, revelando os conitos de interesse presen-
organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas
tes no setor. Trata-se de projeto que reduz a compreenso
de interesse comum. Este texto tem sido interpretado, pe-
do saneamento a apenas os servios de abastecimento de
los defensores da atuao do nvel estadual no saneamento
gua e esgotamento sanitrio, nesse ponto fazendo eco a
metropolitano, como uma delegao de poderes para esse
uma distoro freqentemente denunciada na formulao
nvel federativo atuar nessas regies. Entretanto, parece cla-
do PLANASA. Alm disso, nota-se claramente no projeto
ro que o esprito da Constituio de atribuir aos Estados o
a tentativa de transferir para o nvel estadual e portanto
papel de integrao da organizao, planejamento e execu-
subtrair do municipal a responsabilidade pela prestao
53
dos servios, em muitas situaes, ao aplicar uma viso pr-
Ademais da legislao especca para o saneamento, tal
pria aos conceitos de servios de interesse local e servios
como descrito, deve-se destacar o fato de que o marco legal
de interesse comum, reinterpretando a Constituio Fede-
relacionado a outras polticas setoriais pode inuenciar os
ral. Deve-se reconhecer que o relator do projeto, em seu
rumos e a prtica do saneamento no pas. Alm da prpria
parecer, mostra-se sensvel a adotar tal interpretao.
legislao do campo dos recursos hdricos, o aparato legal
O projeto de lei do executivo traz, em seu bojo, prin-
das reas de meio ambiente, sade, poltica urbana, habita-
cpios importantes, concretizando bandeiras histricas de
o, poltica agrria, entre outras, guarda muitos pontos de
segmentos democrticos do setor de saneamento, como:
interface com o setor.
o conceito amplo de saneamento (no PL denido
Alm dos instrumentos legais setoriais, nas reas men-
como saneamento bsico), incluindo as aes de
cionadas, deve-se registrar a existncia de outras denies
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, ma-
que afetam a estrutura do Estado, de carter mais geral.
nejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais;
Um desses instrumentos, j referido no item 3.2, a Lei n.
a armao do objetivo de salubridade ambiental
8.987/1995 Lei das Concesses cuja efetiva aplicao
para os servios, em contraposio viso do sane-
rea de saneamento tanto pode implicar mudanas na for-
amento como bem econmico;
ma como as companhias estaduais estabelecem sua atuao
a armao do papel do Estado e do sentido pblico

do saneamento, em contraposio concepo da privatizao como meio de universalizao dos servios,
que imperou no governo Fernando Henrique;
54
o compromisso com a universalizao, a integralidade e a eqidade;
junto aos municpios, quanto pode ampliar a prestao de

servios da iniciativa privada.
Outro instrumento o das parcerias pblico-privado as
chamadas PPP denidas na Lei n. 11.079/2004, considerado pelo atual governo federal como uma importante
alternativa de atrao de capital privado para a execuo de
a armao dos conceitos de regulao, planeja-
obras pblicas. Encontra-se em fase de denio a estrutu-
mento e avaliao dos servios, de forma articulada
ra do chamado fundo garantidor, sem o qual os projetos
entre si;
no se iniciaro. O projeto parece vislumbrar mais a rea de
implantao de regras claras para a delegao dos servios, armando os direitos do poder concedente;
a armao da centralidade do papel do municpio,
fortalecendo o poder local;
o reconhecimento do controle social e a previso de
mecanismos para sua implementao;
o favorecimento ao acesso aos servios populao
de baixa renda;
o reconhecimento da necessidade de uma poltica
de cincia e tecnologia especca para a rea.
transportes e, eventualmente, na rea de saneamento pode

no se mostrar como uma alternativa importante de atrao
de novos recursos para o nanciamento do setor, em vista
da pouca atratividade que tem demonstrado para a iniciativa privada. Eventualmente algumas experincias localizadas podem ocorrer h um exemplo simblico de parceria
semelhante ocorrida em Ribeiro Preto (SP) mas sem que
isto resulte em um novo modelo, que modique a estrutura
dos mecanismos de nanciamento vigentes.
Outra legislao com interfaces nesses temas o Estatuto
Tal projeto apia-se na lei sobre consrcios pblicos para
da Cidade, ou Lei n. 10.257/2001, que estabelece normas
modicar a forma de atuao das companhias estaduais
de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da pro-
nos municpios, com regras mais claras e o reconhecimento
priedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do
dos direitos do poder concedente, sem contudo implicar a
bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Tal
exigncia de licitao para a concesso dos servios, o que
legislao assume o princpio da garantia do direito a ci-
poderia ensejar uma concorrncia com o prestador privado
dades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
e riscos de ampliao do processo de privatizao do setor.
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana,
5 | Elementos Conjunturais da Institucionalizao do Saneamento no Brasil
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
a formulao e implementao da poltica nacional de de-
para as presentes e futuras geraes. O Estatuto da Cidade
senvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a
tem orientado a atuao do Ministrio das Cidades e do
sua execuo (Brasil, 2005a) e em cuja estrutura se inclui
Conselho das Cidades, assegurando uma viso mais ampla
o Comit Tcnico de Saneamento Ambiental, com funes
do tema, na qual a infra-estrutura sanitria e a proteo am-
de assessoramento. Pretende-se que a mesma estrutura se
biental so elementos indissociveis do desenvolvimento
reproduza nos nveis dos estados e municpios.
urbano. O efeito dessa legislao na interface entre o sanea-
Inuem nas polticas de saneamento as deliberaes das
mento e recursos hdricos principalmente o de estreitar os
Conferncias das Cidades, sendo que a primeira confern-
laos com o setor de desenvolvimento urbano.
cia nacional realizou-se em outrubro/2003 e a segunda em

novembro-dezembro/2005. As conferncias tm tido parti-
5.2 Organizao institucional
cipao muito ampla e representativa dos vrios segmentos
Em termos de organizao do Executivo para a rea, o
das polticas urbanas e tm deliberado pelo acesso universal
governo Lula, quando da sua posse em 2003, criou o Minis-
e por um maior compromisso com a sociedade, sobretudo a
trio das Cidades e, em sua estrutura, a Secretaria Nacional
mais carente, por parte das polticas de saneamento.
de Saneamento Ambiental, cuja misso, divulgada em seu
Observam-se tambm iniciativas em outros ministrios,
stio, assegurar os direitos humanos fundamentais de acesso
alm daquelas que o Ministrio das Cidades desenvolve.
gua potvel e vida em ambiente salubre nas cidades e no
Podem ser mencionados, entre outros, programas da Agn-
campo, mediante a universalizao do abastecimento de gua e
cia Nacional de guas ANA, no apoio aos comits de ba-
dos servios de esgotamento sanitrio, coleta e tratamento dos
cias, na scalizao dos usos da gua, na conservao de
resduos slidos, drenagem urbana e controle de vetores e reser-
gua, no planejamento de recursos hdricos e no incentivo
vatrios de doenas transmissveis. Logo, competem a essa
econmico implantao de unidades de tratamento de
secretaria aes como nanciamento, avaliao, implemen-
esgotos. O prprio Ministrio do Meio Ambiente, em seu
tao e estabelecimento de diretrizes para a rea de sane-
mandato de implementao da Agenda 21 brasileira e lo-
amento, tornando-se a sua principal referncia, em nvel
cais, encontra-se com diversas interfaces no tema da relao
federal. Alm desta, outras trs secretarias, todas com re-
entre saneamento e recursos hdricos.
laes com o saneamento, compem o referido ministrio:
Podem-se registrar ainda alguns esforos recentes desen-
Habitao; Transportes e Mobilidade Urbana; e Programas
volvidos para a capacitao dos tcnicos que atuam no setor,
Urbanos.
pela FINEP e pela FUNASA/ASSEMAE.
A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental vem
Em nvel estadual, o que se verica com mais freqncia
operando com planos e programas, conforme sintetizado
a inexistncia de rgos formais do executivo que se dedi-
no Quadro 4.
quem ao saneamento, cando essa funo em geral restrita
Como se observa, trata-se de uma ampla gama de pro-
s companhias estaduais. Esse modelo traz limitaes, con-
gramas, abrangendo as diversas sub-reas do saneamento,
forme j discutido, uma vez que as companhias no atuam
incluindo tanto concessionrias quanto municpios e pre-
em todos os municpios do estado e restringem-se aos cam-
vendo aes especcas para regies e populaes particu-
pos do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio.
larmente vulnerveis. Ademais, alguns programas so ini-
No nvel municipal, embora a constituio federal estabe-
ciativas interministeriais, como com o Ministrio do Meio
lea a competncia do municpio para organizar e prestar,
Ambiente e o Ministrio da Integrao Nacional.
diretamente ou em regime de concesso ou permisso, os
Alm dessa organizao no mbito do governo federal,
servios pblicos de interesse local, entendendo-se que os
foi criado o Conselho das Cidades, de carter deliberativo
servios de saneamento claramente se incluem nessa de-
e consultivo, e com a nalidade de propor diretrizes para
nio, observa-se que nem sempre esse direito e esse
55
Tabela 6 Programas da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades

Programa
Objetivo
Programa Saneamento Ambiental Urbano
Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental urbano.
Pr-Saneamento Prosanear (Programa

Saneamento Ambiental Urbano)
Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental urbano.
Projetos de Ao Social em Saneamento

PASS/BID (Programa Saneamento Ambiental
Urbano).
Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental urbano, nas reas urbanas de
maior concentrao de pobreza, em municpios de pequeno e mdio porte e nas regies Norte, Nordeste, CentroOeste, no Esprito Santo e norte de MG.
Programa Drenagem Urbana Sustentvel
Promover a gesto sustentvel da drenagem urbana com aes no estruturais e estruturais.
PMSS Programa de modernizao do setor de

saneamento. Reordena-mento Institucional e
Operacional do Setor de Saneamento.
Coordenar o planejamento e a formulao de polticas setoriais e a avaliao e controle dos programas na rea de
saneamento bsico e ambiental.
Programa Pat Prosanear
Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, mediante urbanizao e

regularizao fundiria.
Pr-Municpios
Apoiar o desenvolvimento e a implantao de novas tecnologias que valorizem a mobilidade urbana sustentvel,
contribuindo para a minimizao dos efeitos negativos causados ao meio ambiente (poluio atmosfrica e
sonora).
Programa Resduos Slidos Urbanos
Incentivar a reduo, reutilizao e a reciclagem de resduos slidos urbanos, ampliar a cobertura e aumentar a
ecincia e a eccia dos servios de limpeza pblica, de coleta, de tratamento e de disposio nal, e promover
a insero social de catadores.
Sede Zero
Apoio a projetos de saneamento integrado em municpios com at 20 mil habitantes na regio do semi-rido
56
Fonte: Adaptado a partir de Brasil (2005a)
Ao
Descrio
Implantao e ampliao de sistemas de

abastecimento de gua
Proporcionar a elaborao de estudos e projetos, implantao, ampliao ou melhoria dos sistemas de

abastecimento de gua, incluindo ligaes domiciliares e intradomiciliares, sistemas simplicados, solues
individuais, capacitao e desenvolvimento institucional e de recursos humanos, fortalecimento social, scalizao
e avaliao.
Implantao e ampliao de sistemas de

coleta e tratamento de esgotos sanitrios
Proporcionar a elaborao de estudos e projetos, implantao, ampliao ou melhoria dos sistemas de coleta e
tratamento de esgotos sanitrios, incluindo microdrenagem (quando necessria manuteno da integridade do
sistema), solues individuais, ligaes domiciliares e instalao de unidades sanitrias.
Apoio a Projetos de Combate ao Desperdcio

de gua
Fomento implementao de medidas de conservao da gua de abastecimento e a ecincia energtica nos

sistemas de saneamento.
Projetos de saneamento ambiental integrado
Proporcionar a elaborao de projetos, implantao, ampliao ou melhoria dos sistemas de abastecimento de

gua, coleta e tratamento de esgotos sanitrios, coleta e disposio nal de resduos slidos urbanos.
Financiamento a concessionrias para o

desenvolvimento institucional
Contratao de servios, estudos, projetos e planos para o desenvolvimento institucional e operacional de

concessionrias.
Financiamento para a elaborao de projetos

de saneamento ambiental
Proporcionar a elaborao de estudos e projetos de saneamento ambiental.
Apoio a Projetos de Ao Social em

Saneamento
Implantao, ampliao e/ou melhoria de servios de abastecimento de gua e servios de esgotamento sanitrio,
alm de melhoria da gesto empresarial; educao sanitria e ambiental; capacitao de entidades ambientais e
apoio realizao de estudos para o desenvolvimento de polticas para o setor de saneamento.
Financiamento e apoio a estados e

municpios para implantao e ampliao de
sistemas de drenagem urbana sustentveis.
Proporcionar a elaborao de estudos e projetos, aquisio de equipamentos, implantao, ampliao e

melhoria dos sistemas de drenagem urbana, bem como servios complementares associados como capacitao e
desenvolvimento institucional e de recursos humanos, fortalecimento social, scalizao e avaliao.
Gesto da Poltica de Desenvolvimento

Urbano
Contratao de servios, estudos, projetos e planos para o desenvolvimento institucional e operacional do setor de
saneamento, capacitao de recursos humanos, reformulao dos marcos regulatrios, estruturao e consolidao
de sistemas de informao e melhoria da gesto setorial, incluindo o apoio formulao de planos diretores de
drenagem urbana e de gesto integrada e sustentvel de resduos.
Apoio a projetos de saneamento ambiental

em assentamentos precrios
Proporcionar a elaborao e a implementao de estudos e projetos de saneamento ambiental, bem como

a capacitao e desenvolvimento institucional e de recursos humanos, fortalecimento social, scalizao e
avaliao.
Desenvolvimento Urbano de Municpios de

Pequeno Porte
Desenvolvimento e implantao de novas tecnologias para a viabilizao operacional de sistemas integrados de

transportes coletivos; implantao de sistemas adaptados para veculos/equipamentos; implantao de fontes de
energia menos poluentes e mudana da matriz energtica no transporte pblico.
Apoio ao Desenvolvimento Urbano de

Municpios de Mdio e Grande Porte
Implantao ou melhoria de obras de infra-estrutura urbana em municpios de mdio e grande porte.
Apoio implantao e ampliao

dos sistemas de limpeza pblica,
acondicionamento, coleta, disposio nal e
tratamento de resduos slidos urbanos
Estudos, planos, projetos, implantao, ampliao ou melhoria dos servios de limpeza urbana, coleta, tratamento
e disposio nal de resduos slidos urbanos,incluindo a insero social dos catadores, organizao de
cooperativas de trabalho, outros trabalhos sociais relacionados, capacitao e desenvolvimento institucional.
Apoio elaborao de projetos para

implantao e ampliao dos sistemas de
resduos slidos urbanos
Proporcionar estudos, planos e projetos para o desenvolvimento de aes estruturadas em resduos slidos
urbanos, bem como promover a capacitao e desenvolvimento institucional e de recursos humanos,
fortalecimento social, scalizao e avaliao.
Programa Desenvolvimento Integrado e

Sustentvel do Semi-rido Conviver
Proporcionar a elaborao de estudos e projetos, implantao, ampliao ou melhoria dos sistemas de

abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos sanitrios, coleta e disposio nal de resduos slidos
urbanos.
57
58
dever exercido plenamente. Segundo essa determina-
se uma importante retomada do ritmo de nanciamento,
o, os municpios deveriam operar diretamente os servios
especialmente com a recuperao dos nanciamentos com
de abastecimento de gua ou concederem os servios para
recursos do FGTS, a mais tradicional fonte de recursos fe-
terceiros, mas se espera, nesse caso, que o governo muni-
derais para o setor desde o nal da dcada de 1960.
cipal exera um acompanhamento da concesso e exija do
Entretanto, h que se reconhecer a necessidade de uma
concessionrio um servio adequado aos interesses de sua
regularidade nesse uxo, tornando sustentvel a implanta-
populao. Para a atual realidade brasileira, nem sempre o
o e recuperao dos sistemas, bem como sua manuteno.
poder municipal tem conscincia dessa sua responsabilida-
Alm disso, necessrio e premente que se utilize o recur-
de e se omite perante a concesso.
so nanceiro de forma responsvel e tica, empregando-se
Qualquer que seja a anlise, no entanto, a situao da
projetos apropriados, executando-se obras com as melhores
rea de saneamento no Brasil mostra com nitidez uma evo-
tcnicas de engenharia, praticando oramentos condizentes
luo muito acanhada na direo de um ambiente mais
com os reais custos dos servios e controlando-se com vigor
compatvel com a realidade democrtica do pas, sobretudo
qualquer forma de corrupo nas diversas etapas do pro-
quando se compara com a evoluo de outros setores p-
cesso. Alm disso, a implantao de um sistema efetivo de
blicos, a partir da redemocratizao de meados da dcada
scalizao e avaliao dos empreendimentos um desao
de 1980. Assim, com muito maior velocidade e ecincia,
concomitante com o da viabilizao de recursos sucientes
a participao popular e o controle social legitimaram-se
para o setor.
nas reas de sade, de meio ambiente, de poltica urbana e
A necessidade de tais recursos para se obter a universali-
de recursos hdricos. De forma similar, a descentralizao,
zao dos servios at o ano de 2020 estimada pela SNSA
com o reconhecimento e o estmulo ao do nvel muni-
em R$ 184 bilhes, sendo 169,2 bilhes para o abasteci-
cipal, foi assumida pelas reas de sade, com os conselhos
mento de gua e esgotamento sanitrio nas reas urbanas,
municipais, e de meio ambiente. A prpria rea de recur-
9,2 bilhes para os mesmos servios nas reas rurais e 5,6
sos hdricos, ao adotar a bacia hidrogrca como unidade
bilhes para o manejo de resduos slidos urbanos. So
de planejamento e estabelecer os comits bacias para a sua
valores aparentemente elevados, mas perfeitamente alcan-
gesto, mostra sinais inequvocos de fortalecimento do po-
veis caso os governos reconheam a importncia dessas
der local. Este passivo de democratizao, portanto, ainda
aes e as priorizem, j que a estimativa, para atingir as
acompanha a rea de saneamento.
metas, de investimentos anuais no superiores a 0,5% do
Em termos do nanciamento, tem havido uma recupe-
PIB (Brasil, 2003).
rao do nvel de recursos disponibilizados pelo governo
O PPA 2004/2007 prev nanciamento para saneamento
federal para as aes de saneamento, aps um momento de
com recursos provenientes do FGTS (7,2 bilhes), do BN-
grandes restries nos ltimos anos do governo Fernando
DES (6,3 bilhes) e do OGU (4,7 bilhes), alm de recursos
Henrique Cardoso. Segundo a SNSA, os investimentos nos
investidos pelos prprios estados e municpios, oriundos
ltimos 8 (oito) anos, nos sistemas de abastecimento de gua e
de receitas de tarifas e taxas e eventual pagamento pelo uso
esgotamento sanitrio, oriundos do OGU ou de nanciamentos
da gua (Brasil, 2003). Ocorre que o prprio governo fe-
atravs do FGTS ou de recursos do BNDES, foram completa-
deral reconhece a grande restrio imposta pela rea eco-
mente irregulares e dspares, podendo em um determinado ano
nmica, ao contingenciar a concesso de nanciamento ou
superar a casa dos R$ 3,0 bilhes e em outro cair a valores mui-
a liberao de recursos. A mesma fonte identica trs tipos
to menores (R$ 0,5 bilho). Os recursos do FGTS investidos no
de contingenciamento: (i) crdito ao setor pblico, devido
setor saneamento nos ltimos trs anos foram pos, chegando
existncia de limite de endividamento estabelecido pelo
ao patamar mais baixo da histria no exerccio de 2002. (BRA-
CMN; (ii) limite de comprometimento do patrimnio lqui-
SIL, 2003). Nos anos de 2003 e 2004, contudo, observou-
do das instituies nanceiras e (iii) repasse de recursos do
OGU em operaes vinculadas a Acordos de Emprstimos
tenha gerado intranqilidade aos investidores, foi a ausn-
Externos. Alm disso, amplamente conhecida a prtica de
cia de uma regulao que denisse com mais clareza o esta-
contingenciamento de liberao dos recursos aprovados do
tuto jurdico das concesses privadas. Particularmente nas
Oramento Geral da Unio, pela rea econmica, e a con-
regies metropolitanas, ainda hoje persiste uma indenio
denvel prtica de barganha de emendas parlamentares em
quanto titularidade dos servios: se so detidos pelos Esta-
troca de benefcios ao governo pelos parlamentares bene-
dos ou pelos Municpios.
ciados, o que subverte qualquer planejamento ou xao
Deve-se ressalvar, no entanto, que esses fatores no im-
de prioridades que a rea especca possa tentar entabular.
pediram que algumas concesses privadas fossem rmadas,
Outra face dessa anlise diz respeito s tentativas de pri-
a exemplo de Manaus, capital do estado do Amazonas. En-
vatizao dos servios, sobretudo mediante o modelo de
tretanto, em 2005 o nmero de municpios com concesso
concesso a empresas privadas. Tal esforo se articulou com
privada dos servios de abastecimento de gua e esgota-
um apelo e uma presso das agncias multilaterais, no es-
mento sanitrio pouco superior a 1% dos municpios bra-
teio da adoo do modelo macro-econmico neo-liberal,
sileiros.
esforo que resultou na desestatizao, muitas vezes acompanhada da desnacionalizao, dos servios de saneamento
5.3 Interfaces com a rea de recursos hdricos
em muitos pases em desenvolvimento.
Tanto os marcos legais quanto os institucionais relativos
Entretanto, vericou-se uma expanso desse modelo no
rea de saneamento guardam importantes e bvias inter-
Brasil aqum da observada em outros pases, como a Argen-
faces com a rea de recursos hdricos. E trata-se de uma
tina. Talvez, a explicao para esse fato deva ser realizada
relao biunvoca: a legislao de uma rea inuencia a ou-
por meio de uma combinao de fatores (Castro e Heller,
tra e vice-versa. Semelhantemente, existem temas comuns
2006). De um lado, a paralisia e o ambiente ainda pr-ne-
tratados pelas duas reas, enquanto estruturas do aparelho
oliberal do governo Jos Sarney, a absoluta desorganizao
do Estado.
poltica do governo Collor e a viso nacionalista do governo
Temas como a outorga para uso e para lanamento de
Itamar resultaram em que as tentativas de aprofundamento
euentes, a proteo de mananciais, o monitoramento da
do modelo neoliberal no pas se iniciassem de forma mais
qualidade da gua, a pesquisa hidrolgica e hidrogeolgica,
determinada apenas no governo Fernando Henrique Cardo-
o licenciamento ambiental de obras hidrulicas, o controle
so, em 1995. Nesse momento, a maior onda de entusiasmo
social sobre o uso da gua, a atuao dos comits de bacias
das companhias privadas multinacionais do abastecimento
e programas de economia de gua, dentre vrios outros,
de gua e esgotamento sanitrio j diminua, em face das
mais que se situarem na interface entre as duas reas, so
diculdades apresentadas por algumas concesses, sobre-
efetivamente interesses comuns entre elas.
tudo devido instabilidade poltico-econmica dos pases

em que atuavam, como a prpria Argentina.
Por outro lado, as iniciativas do governo em ampliar as
concesses privadas esbarraram em um conjunto de resis-
Tal constatao releva a necessidade de atuao muito integrada entre ambas as reas, sob o risco de descoordenao
de orientaes e procedimentos e at mesmo de conitos
institucionais.
tncias: dos principais governadores e da direo de impor-
No Brasil historicamente, a situao mais geral, como re-
tantes companhias estaduais, que se recusavam a abrir mo
gra, de baixo nvel de articulao entre as reas, nas ins-
do capital poltico e econmico por elas representado; do
tncias federal, estadual e municipal. Nota-se que, muitas
corpo tcnico-burocrtico dessas companhias e sua organi-
vezes, quando essa coordenao ocorre, tal fato acaba por
zao sindical, que receavam perder privilgios; da ASSE-
ser fruto de atitudes individuais, por postura e conscincia
MAE, que sempre propugnou por uma bandeira de que os
dos ocupantes ocasionais dos cargos, e no por um arran-
servios devem ser pblicos. Um fator adicional, que talvez
jo poltico-institucional que o favorea. Este ponto deveria
59
tambm ser objeto de ateno prioritria do PNRH.

Cumpriria avaliar a organizao da rea de saneamento
denio de intervenes prioritrias;
luz da facilitao da implementao ou da inuncia sobre
a organizao dos comits de bacia hidrogrca
a rea, dos instrumentos previstos na Lei n. 9.433/1997.
tem exigido, e exigir crescentemente, dos ser-
Pode-se antever o seguinte cenrio tentativo:
vios de saneamento a disposio de conviver e
a elaborao e implementao dos planos de recur-
administrar conitos, o fortalecimento da viso da
sos hdricos de um lado demandar dos servios
bacia hidrogrca como unidade de planejamento
de saneamento uma viso prospectiva estratgica,
e a valorizao de sua proteo ambiental, poden-
rompendo lgicas imediatistas que caracterizam
do no mdio e longo prazo se constituir em ele-
grande nmero deles, alm de uma nova disposio
mento de oxigenao e democratizao do setor.
em cooperar com o fornecimento de informaes;

de outro, a necessidade de considerao da viso de
bacia hidrogrca e a insero de suas aes nesse
recorte geogrco-territorial, o que pode ser fator
de avano na obteno de maior efetividade em
suas aes;
o enquadramento dos corpos de gua em classes segundo os usos preponderantes da gua em verdade
no constitui instrumento novo para a maior parte
60
contribuindo para melhor planejamento e melhor
dos servios, que j vm considerando tal varivel

no planejamento de seus sistemas, mais especicamente de disposio de guas residurias;
a outorga dos direitos de uso de recursos hdricos,
da mesma forma, j se constitui instrumento incorporado rotina da maior parte dos responsveis
pelos servios de saneamento;
a cobrana pelo uso de recursos hdricos tem sido
circunstancialmente objeto de considerao por
parte de algumas lideranas do setor de saneamento, muitas vezes denunciando o instrumento como
mais um encargo nanceiro, com possveis impactos sobre o equilbrio nanceiro e conseqentemente sobre as tarifas, mas j se consolida a avaliao de que tal impacto quantitativamente pouco
importante;
o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos
pode ser ainda mais potencializado como instrumento de predio das restries de explotao
dos recursos hdricos pelos sistemas de saneamento e da contribuio das fontes poluidoras geradas
por estes sistemas na qualidade das guas, assim
6 | Cenrios Futuros
A construo de cenrios, a partir de uma conjuntura de
no esgotamento sanitrio, faz-se necessrio cotejar
indenio e em transformao, torna-se exerccio de risco,
com mais clareza as diversas solues tecnolgicas
dada a falta de clareza quanto s possibilidades de evoluo
que se lhe apresentam e privilegiar a implantao de
do quadro. Tal a situao da conjuntura do pas quando da
sistemas de disposio nal dos euentes, sanitria
produo deste documento.
e ambientalmente adequados;
Neste momento, as aes de saneamento encontram-se
no manejo de resduos slidos, imprescindvel
muito dependentes de uma denio poltico-institucional,
a efetiva incorporao dos princpios de reduo,
sobretudo a partir das iniciativas do governo federal. E, nes-
reciclagem e reutilizao dos resduos, bem como
se caso, duas denies sero determinantes: a continuida-
privilegiar a implantao de sistemas de disposio
de ou no da poltica, planos e programas adotados pela
sanitria e ambientalmente adequados;
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a evoluo
no manejo de guas pluviais, h que se priorizar
dos projetos de lei, em tramitao no Congresso, sobre o
sistemas alternativos de reteno e inltrao e so-
estabelecimento de uma poltica nacional de saneamento.
lues de micro e macrodrenagem que minimizem
Considerando a atual situao nebulosa, a proposio de
impactos sobre os recursos hdricos.
cenrios resultaria em um mero exerccio acadmico, com
O mais pessimista dos cenrios, nesse ponto, seria de um
razovel chance de no realizao e com necessidade de r-
signicativo crescimento econmico, mantendo o atual qua-
pida atualizao. Assim sendo, o presente captulo limita-se
dro de extrema desigualdade social, mesmo acompanhado
a traar especulaes sobre o possvel futuro dos recursos
da atual tendncia demogrca de refreamento das taxas de
hdricos em sua relao com o saneamento, a partir das
crescimento populacional, mas que vem mostrando impor-
duas perspectivas analticas.
tantes movimentos migratrios no pas. Tal macro-cenrio,

associado a um quadro de depresso das necessrias aes
6.1 Recursos hdricos a partir da perspectiva ambiental
de saneamento e de desorganizao das suas instituies,
O estado dos recursos hdricos, tanto em termos qualitati-
certamente conduzir a um agravamento das condies am-
vos quanto quantitativos, no que concerne aos efeitos dos ser-
bientais dos recursos hdricos, a taxas to maiores quanto
vios de saneamento, poder sofrer evoluo positiva, negati-
mais acelerados forem os mencionados fenmenos.
va ou neutra, dependendo de como tais servios evoluiro.
O inverso se aplica: a combinao de um modelo de de-
Do ponto de vista qualitativo, ainda resta um esforo
senvolvimento econmico e socialmente sustentvel com a
importante no pas, por parte da rea de saneamento, de
recuperao dos necessrios investimentos em saneamento
efetivamente internalizar a dimenso ambiental em seu co-
e a reorganizao institucional do setor, com base em mar-
tidiano, a partir das seguintes tarefas, dentre outras:
cos legais claros e democrticos, certamente propiciar a
no abastecimento de gua, devem ser incorporadas
melhoria da qualidade ambiental dos recursos hdricos.
as responsabilidades quanto proteo dos manan-
No que toca dimenso quantitativa, alm das medidas
ciais e ao adequado manejo dos resduos gerados
j apontadas, deve-se esperar uma escolha mais racional e
nos processos;
judiciosa das fontes de obteno de gua para consumo hu-
61
mano, o incentivo e a implantao de programas efetivos
te, tal situao impor ao poder executivo federal um papel
de economia de gua, alm de cuidados especiais nos siste-
de liderana na implementao da nova ordem, o que ar-
mas de drenagem.
mar o protagonismo do Estado na conduo das polticas.
Aqui os cenrios so similares. Crescimento econmi-
Por outro lado, caso a discusso dos projetos no Con-
co insustentvel associado a um quadro de depresso das
gresso Nacional aprofunde sua polarizao e o Governo
aes e refreamento da organizao da rea de saneamento
Federal no assuma efetivamente a liderana no processo,
trar maiores presses sobre o uso das guas e, sobretudo,
pode haver um futuro de longa paralisia na mudana do
maiores conitos de uso. Agravar-se-ia ainda mais o quadro
setor. Dialeticamente, porm, deve-se ter a conscincia de
se, concomitantemente, vier a ocorrer presso por maior
que essa paralisia pode atender a certos interesses, que cir-
produo de alimentos, visando o consumo interno e espe-
culam com conforto em um ambiente institucionalmente
cialmente a exportao.
desregulado, foras que podem inclusive estimular uma si-
Fatores internacionais podem contribuir para agravar ou
tuao de impasse. Nesse cenrio, os setores de saneamento
atenuar os cenrios futuros. De um lado, presses para ma-
e de recursos hdricos cristalizaro seu isolamento, por um
nuteno da poltica econmica ortodoxa, com ampliao do
prazo dilatado.
supervit primrio, trazem como conseqncia a restrio
No se deve ignorar, nessa anlise, o potencial integrador
a investimentos pblicos em saneamento. Por outro, com-
dos comits de bacias, que, se evolurem da forma como
promissos internacionais, como o rmado pelo Brasil para
prevista na Lei n. 9.433, podero ser agente transformador
o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Mi-
desse quadro no nvel das bacias hidrogrcas.
lnio ODM, podem atuar em sentido contrrio, favorecen62
do a ampliao das aes. Entretanto, deve-se ressalvar que

os ODM trazem compromissos meramente de ampliao da
cobertura populacional por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, sem necessariamente vislumbrar a sustentabilidade dos recursos hdricos.
6.2 Recursos hdricos a partir da perspectiva institucional
no campo institucional que se vm mais nebulosos os
cenrios. A incerteza sobre os marcos legais que passaro
ou no a regular o setor e a insegurana sobre a forma
de atuao institucional do governo federal na rea de saneamento impossibilitam vislumbrar com alguma clareza
o futuro.
Pode-se, de forma simplista, sugerir que a aprovao do
Projeto de Lei n. 5.296/2005 traz o potencial de criar um
ambiente virtuoso para o setor de saneamento, a partir do
que haver a necessidade de um perodo de transio para
acomodao ao novo modelo, resultando em um futuro
mais sustentvel para a rea. Neste, projeta-se maior conscincia do papel social e ambiental do setor de saneamento e
uma maior disposio e preparo para sua interlocuo com
outros setores, inclusive o de recursos hdricos. Obviamen-
7 | Concluses e Recomendaes
Desenvolveu-se neste documento uma descrio geral do
para o abastecimento pblico, valorizando estu-
percurso histrico da rea de saneamento, uma avaliao
dos adequados sobre mananciais preferenciais e
de seu momento presente e, ainda que de forma muito ten-
tcnicas conservativas para a captao de gua;
tativa, uma avaliao de possveis cenrios futuros, sempre
solues apropriadas para disposio de esgotos
buscando suas relaes com a rea de recursos hdricos.
sanitrios e resduos slidos domsticos, valori-
Empregou-se, para tanto, duas perspectivas analticas: a
zando a conservao da qualidade dos corpos re-
ambiental e a institucional.
ceptores, visando seus vrios usos, e fomentando o
No tocante perspectiva ambiental, a rea de saneamento

exibe, no geral, um quadro de desateno para com a qualidade dos recursos hdricos, que tem provocado, sobretudo
reuso dos euentes e resduos;

prticas de proteo dos mananciais e de suas
bacias;
dos anos 1980 a 1990, presses e conseqente comprome-
adequado manejo dos resduos gerados nos pro-
timento de sua qualidade. Isto vem ocorrendo em especial
cessos relacionados ao abastecimento de gua, es-
nas guas superciais e com mais intensidade em locais de
gotos sanitrios e drenagem urbana;
grande adensamento populacional e, ou, reduzida capaci-
no manejo de resduos slidos, a incorporao dos
dade de assimilao dos cursos de gua. Tal cenrio pode
princpios de reduo, reciclagem e reutilizao;
ser agravado ou atenuado, a depender da prioridade que os
no manejo de guas pluviais, a priorizao de sis-
governos estaduais e municipais atribuirem para a rea em
temas alternativos de reteno e inltrao e de
seus prximos perodos governamentais.
solues de micro e macrodrenagem que minimi-
Na perspectiva institucional, o quadro que caracterizava

as duas reas era de signicativo isolamento e baixo nvel de interlocuo e articulao. Observando-se alguns
zem impactos sobre os recursos hdricos;

o incentivo e a implantao de programas efetivos
de economia de gua.
avanos para maior aproximao, fundamental que se
o incentivo pesquisa e ao desenvolvimento tec-
tornem aes de governo contnuas e sustentveis. Para tal
nolgico no campo do saneamento, com vistas a
perspectiva, o futuro tambm pode reservar maiores es-
se atingirem os objetivos citados de forma mais
paos de interlocuo ou no, a depender da forma como
efetiva;
o estado assumir seu papel pblico de protagonista em

ambas as reas.
a ateno para com reas com problemticas especiais e particulares, como as regies metropolita-
Como decorrncia desta anlise, a principal recomenda-
nas, as periferias urbanas, a zona rural, as comu-
o a de que o Plano Nacional de Recursos Hdricos valo-
nidades indgenas, remanescentes de quilombo e
rize e at mesmo priorize em vista da sua importncia o
assentamentos de sem-terra;
tema saneamento em suas anlise e cenrios prospectivos,

destacando-se, dentre outras, as seguintes dimenses:
Na perspectiva ambiental:
a racionalizao do uso dos recursos hdricos
a lgica tarifria dos servios, com a viso de assegurar o acesso eqitativo, independente do nvel
scio-econmico do usurio.
63
Na perspectiva institucional
a visualizao de mecanismos efetivos, nos diversos nveis de governo e de controle social, para que
ambas as polticas de saneamento e de recursos
hdricos apontem para uma direo comum de
proteo da gua nas diversas formas como se encontra no ambiente natural e no ambiente social,
visando a sustentabilidade ambiental e a qualidade de vida da populao.
64
Referncias
BRASIL. Ministrio das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. O desao da universalizao do saneamento ambiental
no Brasil. Braslia: SNSA, 2003. Disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/indice.php?option=content&task=views&id=588&Itemid=0. Acesso em 16.ago.2005.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Agncia Nacional de guas. Cadernos de Recursos Hdricos. Disponibilidade e demandas de
recursos hdricos no Brasil. Braslia: ANA, 2005. 123p.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Agncia Nacional de guas. Cadernos de recursos hdricos. Panorama da qualidade das guas
superciais no Brasil. Braslia: TDA Desenho & Arte Ltda , 2005. 172 p.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria Nacional de Recursos Hdricos. Avaliao das guas do Brasil. Braslia: SRH, 2002.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria Nacional de Recursos Hdricos. Resumo do processo de elaborao do Plano Nacional
de Recursos Hdricos. Braslia: SRH, 2004a. Disponvel em:
http://pnrh.cnrh-srh.gov.br/index.html. Acesso em 12.ago.2005.
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CASTRO, J.E., HELLER, L. The historical development of water and sanitation in Brazil and Argentina In: Environmental history of
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COSTA, F.J.L. Estratgias de gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil: reas de cooperao com o Banco Mundial. Srie gua
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IBGE. Censo demogrco. Braslia: IBGE, 2000.
__________. Pesquisa de informaes bsicas municipais. Braslia: IBGE, 2002.
__________. Pesquisa nacional por amostra de domiclios PNAD. Braslia: IBGE, 1992-1993, 1995-1999, 2001-2003.
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REZENDE, S.C. Utilizao de instrumentos demogrcos na anlise da cobertura por redes de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio no Brasil. Tese (Doutorado em Demograa) Faculdade de Cincias Econmicas, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte. 2005.
REZENDE, S.C., HELLER, L. Saneamento no Brasil: polticas e interfaces. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2002. 310p.
65
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SANEAMENTO

encontrar sua efetividade seno aps sua aceitao

O primeiro nome do desenvolvimento sustentvel

MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE

Repblica Federativa do Brasil

Coordenao da Elaborao do Plano Nacional de Recursos

Projeto Grco / Programao Visual

1 | Plano Nacional de Recursos Hdricos .....

2 | Saneamento e Recursos Hdricos: Alguns Contornos Conceituais ................................................................................................15

4.2. Impactos reais e potenciais nos Recursos Hdricos ...........................................................................................................45

5.2. Organizao institucional .............

5.3. Interfaces com a rea de recursos hdricos ......................................................................................................................60

6.1 Recursos hdricos a partir da perspectiva ambiental............................................................................................................63

O presente documento visa, ao desenvolver uma

marcas do passado (captulo 3) no momento presente

anlise do setor de saneamento e privilegiar suas in-

e procurando vislumbrar o futuro (captulo 6) a partir

terfaces com os recursos hdricos, oferecer subsdio s

das pegadas fornecidas pela atual conjuntura.

etapas de construo de cenrios e de planejamento

Em relao ao contexto atual, apenas para efeito de

estratgico do Plano Nacional de Recursos Hdricos

apresentao, diferenciou-se a atual situao do sanea-

PNRH, conforme previsto em seu documento base de

mento sob o aspecto do atendimento populacional e sua

referncia (BRASIL, 2004a).

associao com os recursos hdricos (captulo 4) dos

O saneamento mantm uma estreita relao com os

aspectos propriamente institucionais (captulo 5).

1 | Plano Nacional de Recursos Hdricos

A Lei n. 9.433/1997 institui a Poltica Nacional de Re-

de 30 de janeiro de 2006) dene essa periodicidade.

cursos Hdricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamen-

Com a atribuio de acompanhar, analisar e emitir pare-

to de Recursos Hdricos SINGREH, estabelecendo os ins-

cer sobre o Plano Nacional de Recursos Hdricos foi criada,

trumentos da Poltica, entre os quais os Planos de Recursos

no mbito do Conselho Nacional de Recursos Hdricos, a

Hdricos, denidos como planos diretores que visam a fun-

Cmara Tcnica do PNRH CT-PNRH/CNRH, por meio da

damentar e orientar a implementao da Poltica Nacional

Resoluo CNRH n. 4, de 10 de junho de 1999. Para pro-

de Recursos Hdricos e o Gerenciamento dos recursos h-

ver a necessria funo executiva de elaborao do PNRH,

dricos (art. 6), devendo ser elaborados por bacia hidrogr-

a CTPNRH/CNRH criou o Grupo Tcnico de Coordenao

ca (Plano de Bacia), por Estado (Planos Estaduais) e para o

e Elaborao do Plano GTCE/PNRH, composto pela Se-

Pas (Plano Nacional), conforme o art. 8 da referida lei.

cretaria de Recursos Hdricos SRH/MMA e pela Agncia

O Plano Nacional de Recursos Hdricos PNRH, congu-

Nacional de guas ANA. O GTCE/PNRH congura-se,

ra-se como um planejamento estratgico para o perodo de

portanto, como o Ncleo Executor do PNRH, assumindo a

2005-2020, que estabelece diretrizes, programas e metas,

funo de suporte sua execuo tcnica.

pactuados socialmente por meio de um amplo processo de

A base fsico-territorial utilizada pelo PNRH segue as di-

discusso, que visam assegurar s atuais e futuras geraes

retrizes estabelecidas pela Resoluo CNRH n. 30, de 11

a necessria disponibilidade de gua, em padres de quali-

de dezembro de 2002, e adota como recorte geogrco para

dade adequados aos respectivos usos, com base no manejo

seu nvel 1 a Diviso Hidrogrca Nacional, estabelecida