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AS POLTICAS PARA A EDUCAO PROFISSIONAL TCNICA DE NVEL

MDIO: dois projetos em disputa


Samara Cristina Silva Pereira1
Guiomar de Oliveira Passos2

RESUMO:
Analisa-se a poltica de educao profissional tcnica de nvel mdio,
tomando seus instrumentos regulamentadores durante o governo
FHC, Decreto n2.208/1997, e governo Lula, Decreto n5.154/2004.
Baseia-se no modelo neoinstitucionalista em que os programas
pblicos relacionam-se com o sistema poltico e instituies polticas,
o processo poltico, seus atores e interesses (FREY, 2000).
Procedeu-se com reviso de literatura e levantamento da legislao
educacional. Conclui-se que a poltica de educao profissional
atravessada por impasses do campo poltico, evidenciando a
interdependncia entre os processos de construo das estruturas
polticas e condies do poder e a definio da poltica.
Palavras-chave: Poltica de educao profissional tcnica de nvel
mdio. Anlise de polticas pblicas. Neoinstitucionalismo.
ABSTRACT
Analyze the education policy-level technical school, taking their
regulatory instruments during the Cardoso government, Decree
n2.208/1997, and Lula, Decree n5.154/2004. It builds on the
institutionalist model in which public programs are related to the
political system and political institutions, the political process, its
actors and interests (FREY, 2000). Proceeded with review of literature
and survey of educational legislation. We conclude that the education
policy is crossed by the impasses politics, highlighting the
interdependence between the processes of building political structures
and
conditions
of
power
and
policymaking.
Keywords: Politics of technical professional education level. Public
policy analysis. Neoinstitutionalism.

1 INTRODUO
A formao profissional de nvel mdio no Brasil, em particular no que se
refere articulao com a educao secundria, tem sido, historicamente, objeto de
controvrsias e disputas. Nas duas ltimas dcadas, desde a LDB Lei n 9394/96,
estas se expressam nas regulamentaes do 2 do art. 36 e dos arts. 39 a 42 que

1
2

Estudante de Ps-graduao. Universidade Federal do Piau (UFPI). samaracefetpi@gmail.com


Doutora. Universidade Federal do Piau (UFPI). guiomar@ufpi.edu.br

tratam dos vnculos entre a preparao para o prosseguimento nos estudos e a


preparao para o exerccio de profisses tcnicas.
Na regulamentao dada pelo Decreto n2.208 de 17 de abril de 1997,
institudo no governo de Fernando Henrique Cardoso a educao profissional
estabelecida como etapa formativa prpria (BRASIL, 1997). Na regulamentao
dada pelo Decreto n5.154 de 23 de julho de 2004, institudo no Governo de Luis
Incio Lula da Silva mantm-se a educao profissional como etapa formativa
prpria, contudo, no nvel mdio, abre-se a possibilidade oferta integrada entre
profissional e ensino mdio. Em 2008, atravs da Lei n n 11.741, a educao
profissional tcnica de nvel mdio passaria a constituir modalidade de ensino mdio
(seo IV-A da LDB) (BRASIL, 2008), facultando a este grau de ensino a
possibilidade de preparao para o exerccio de profisses tcnicas.
Estas alteraes, no apenas por governos distintos, com orientaes
polticas

divergentes,

mas

no

interior de

um

mesmo

governo,

incita

questionamentos sobre os processos que resultaram em mudanas na poltica de


educao profissional num e noutro perodo. Pergunta-se: que interesses e
argumentos orientam os projetos? Como tais projetos se impem em cada contexto?
Nesse sentido, o texto se volta para a identificao dos argumentos
orientadores de cada proposta bem como dos atores e interesses envolvidos, e a
relao dos modelos adotados com os projetos polticos de cada governo. Trata-se,
por conseguinte, do exame da conformao da poltica de educao profissional
tcnica nas ltimas dcadas.
Para tanto, recorre-se ao modelo de anlise de polticas pblicas
neoinstitucionalista segundo o qual a definio destas envolve mltiplas dimenses:
o sistema poltico e suas instituies polticas, o processo poltico e seus atores e
interesses e os contedos da poltica (FREY, 2000). Desse modo, consideram-se as
instituies polticas e a relao que essas mantm com a sociedade, seus distintos
grupos e seus interesses, na anlise das polticas pblicas.
O objetivo compreender os conflitos e interesses envolvidos na poltica de
educao profissional, particularmente a relao que esta estabelece entre
educao profissional e ensino mdio, oferecendo subsdios sua conformao e s
definies sobre o uso dos recursos pblicos nesta rea. At porque no apenas

so altos os custos da oferta de educao profissional integrada ao ensino mdio


como tambm esta uma ao estatal com repercusses, fazendo uso da
expresso de Castro (2007, p. 201), sobre o futuro de uma gerao com
conseqncias para o pas, especialmente no que se refere formao de
tcnicos de nvel mdio.
Na construo do trabalho procedeu-se com reviso da literatura sobre a
anlise de polticas pblicas em geral e especficas para o ensino mdio e educao
profissional tcnica de nvel mdio e pesquisa documental legislao educacional
da rea. A estrutura do trabalho a seguinte: a primeira parte discorre sobre
mudanas na organizao da educao profissional tcnica a partir da legislao
educacional estabelecidas nos governos FHC e LULA; a segunda, traz anlise das
mudanas empreendidas em cada governo a partir do escopo neoinstitucionalista,
encerrando-se com a concluso.

2. A CONFORMAO DA POLTICA DE EDUCAO PROFISSIONAL NAS


LTIMAS DECADAS
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, LDBN n 9.394 de 20 de
dezembro de 1996, consolidada ps-redemocratizao do pas, inaugurou uma nova
fase da educao brasileira. A educao escolar, consoante seu art. 21, passou a
compreender nveis e modalidades de ensino. Entre os nveis esto I - educao
bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio; IIeducao superior. As modalidades so vinculadas aos diferentes nveis, estando
entre elas a educao profissional normatizada por captulo especfico (cap. III, art.
39 a 42 de Lei n 9.394/1996).
A nova legislao incluiu o ensino mdio na educao bsica e atribuiu-lhe a
funo formativa, compreendendo: o prosseguimento dos estudos (inciso I, do art.
35) e a preparao bsica para o trabalho (inciso II) e para a cidadania (incisos III e
IV). Desse modo, a preparao geral para o trabalho estaria associada formao
geral do educando, compreendendo os contedos e competncias de carter geral
para a insero no mundo do trabalho e aqueles que so relevantes ou

indispensveis para cursar uma habilitao profissional e exercer uma profisso


tcnica Parecer CNE/CEB 15/1998 (BRASIL, 1998).
A educao profissional, que at ento cumpria a funo formativa para o
trabalho, desenvolvendo-se no nvel mdio junto com o secundrio atravs do
segundo grau profissionalizante (Lei n 5.672), assume a funo de habilitao para
profisses especficas. Essa desenvolvida, conforme art. 39, cap. III, articulada s
diferentes formas de educao, ao trabalho, cincia e tecnologia cuja misso
seria o permanente desenvolvimento de aptides para a vida produtiva texto
original da LDBN (BRASIL, 1996). Assim, preparao para o trabalho e habilitao
profissional passam, consoante a LDBN/1996, a serem concebidas e tratadas como
distintas, ainda que articuladas, ocupando lugar diferenciado na organizao da
educao nacional.
Nesse sentido, o instrumento regulamentador dos artigos da Lei de Diretrizes
que tratam da preparao para o exerccio das profisses tcnicas (2 do art. 36 e
art. 39 a 42), institudo em 1997, Decreto n 2.208/97, estabelece em seu Art 5 que
A educao profissional de nvel tcnico ter organizao curricular prpria e
independente do ensino mdio, podendo ser oferecida de forma concomitante ou
seqencial a este (BRASIL, 1997). Reafirma o estabelecido na legislao
infraconstitucional, tratando ensino mdio e educao profissional como cursos
diferenciados, a serem desenvolvidos em articulao ou no.
Os objetivos da educao profissional, segundo o Decreto n 2.208 de 1997
seriam:
I - promover a transio entre a escola e o mundo do trabalho, capacitando
jovens e adultos com conhecimentos e habilidades gerais e especficas para
o exerccio de atividades produtivas; Il - proporcionar a formao de
profissionais, aptos a exercerem atividades especficas no trabalho, com
escolaridade correspondente aos nveis mdio, superior e de psgraduao; III - especializar, aperfeioar e atualizar o trabalhador em seus
conhecimentos tecnolgicos; IV - qualificar, reprofissionalizar e atualizar
jovens e adultos trabalhadores, com qualquer nvel de escolaridade, visando
a sua insero e melhor desempenho no exerccio do trabalho (BRASIL,
1997).

De forma genrica, os objetivos referem-se formao profissional de


trabalhadores, nos diversos nveis, para atuao no mercado produtivo, estando em

conformidade com a misso da educao profissional definida na Lei da Educao


Nacional.
A educao profissional de nvel tcnico, conforme prev o Art. 8, 1 do
Decreto 2.208/97, teria os currculos estruturados em disciplinas, com a
possibilidade de agrupamento sob a forma de mdulos, que para efeito de
qualificao profissional poderiam assumir carter de terminalidade dando direito a
certificado de qualificao profissional ao final de cada mdulo, o que facilitava a
insero ou reinsero de trabalhadores no mundo do trabalho. Alm da vantagem
de sadas intermedirias, a oferta modularizada garantia flexibilidade aos currculos,
especialmente em um contexto de rpidas transformaes.
O novo formato, em que ensino mdio e ensino tcnico tornaram-se
independentes, tinha tambm outras implicaes: garantia aos jovens que
desejassem realizar a formao profissional a possibilidade de faz-lo, ao tempo em
que cursasse o mdio ou apenas posteriormente, quando conclussem; encerrava
com a dualidade estrutural na qual a educao mdia variava entre propedutico e
profissionalizante; e autorizava as escolas tcnicas e instituies especializadas a
focarem sua oferta na educao profissional, deixando de assumir a dupla misso
de oferta propedutica e profissionalizante imposta pelo Decreto n5.692/1961,
atravs do segundo grau profissionalizante. Destarte, o projeto delineado na LDBN,
regulamentado pelo Decreto n 2.208/1997, resolvia distores histricas, como a
dualidade no ensino mdio que gerava um sistema de discriminao social; a oferta
da educao propedutica por escolas tcnicas que vinha provocando sua deriva
acadmica; e respondia s demandas atuais postas formao dos tcnicos.
O projeto para a educao profissional de nvel tcnico encabeado durante o
governo de FHC, cujos objetivos estavam claramente delineados, foi objeto de
crticas e contestao entre intelectuais, movimentos sociais e atores da Rede
Federal que defendiam a integrao entre ensino mdio e educao profissional em
um nico curso. Para esses, a educao profissionalizante como complementar
educao bsica assumia o iderio pedaggico do capital ou do mercado
representado uma profunda regresso, e restabelecia o dualismo entre educao e
trabalho, ferindo os princpios da politecnia (FRIGOTTO, CIAVATA, RAMOS, 2005,
p. 13). O Decreto de 1997 vinha, nos termos de Frigotto, Ciavata e Ramos (2005,

p.25) no somente proibir a pretendida formao integrada, mas regulamentar


formas fragmentadas e aligeiradas de educao profissional em funo das
alegadas necessidades do mercado.
Desse modo, to logo um governo vinculado esses grupos ascendeu ao
poder em 2003, foram realizados seminrios com vistas elaborao da proposta
para reorganizao da educao profissional no Brasil. Nesses, os intelectuais
vinculados politecnia, inspirada em Marx e Gramsci, lideraram as discusses em
favor da integrao curricular entre ensino mdio e profissionalizante, em oposio
aos representantes da oferta independente.
Em 2004 o governo, atravs do Decreto n 5.154 de 23 de julho de 2004,
revogou Decreto n 2.208/97 e restabeleceu a integrao curricular dos ensinos
mdio e tcnico. Pelo novo Decreto (art. 4, 1), a educao profissional ser
desenvolvida nas formas:
I integrada, oferecida somente a quem j tenha concludo o ensino
fundamental, sendo o curso planejado de modo a conduzir o aluno
habilitao profissional tcnica de nvel mdio, na mesma instituio de
ensino, contando com matrcula nica para cada aluno; II -concomitante,
oferecida somente a quem j tenha concludo o ensino fundamental ou
esteja cursando o ensino mdio, na qual a complementaridade entre a
educao profissional tcnica de nvel mdio e o ensino mdio pressupe a
existncia de matrculas distintas para cada curso [...]; III - subseqente,
oferecida somente a quem j tenha concludo o ensino mdio (BRASIL,
2004).

Com as alteraes, passava a figurar duas concepes em relao ao vnculo


entre educao profissional e ensino mdio: uma em que a educao profissional
parte do ensino mdio, devendo realizar-se de forma integrada, constituindo um
mesmo curso, e outra que admite a separao entre eles, como estabelecido no
projeto do governo anterior. Essas distintas posies representavam os interesses
em disputa em torno do novo dispositivo regulamentador: de um lado, o movimento
em defesa da politecnia e, por conseguinte, da integrao; do outro, instituies
profissionalizantes e Estados, em especial So Paulo, que defendia a posio das

Escolas Tcnicas Estaduais da Rede Paula Souza, em favor da manuteno da


oferta independe entre as modalidades3.
Alm dos formatos concomitante e subsequente (antes denominada
sequencial), o novo Decreto, que se propunha oposio do anterior, manteve a
oferta modular e a alternativa de sada intermediria de qualificao profissional,
estendendo tal possibilidade aos cursos de tecnologia de nvel superior. Conforme o
texto do Art. 6 do Decreto de 2004:
Os cursos e programas de educao profissional tcnica de nvel mdio e
os cursos de educao profissional tecnolgica de graduao, quando
estruturados e organizados em etapas com terminalidade, incluiro sadas
intermedirias, que possibilitaro a obteno de certificados de qualificao
para o trabalho aps sua concluso com aproveitamento (BRASIL,2004).

As formas presentes no Decreto anterior apareciam contempladas no atual,


de forma que a divisa entre a antiga e a nova regulamentao instituda situa-se,
especificamente, no retorno da oferta integrada entre educao profissional e ensino
mdio que desembocou, posteriormente, em alteraes na LDBN atravs da Lei
11.741 de 16 de julho de 2008.
As

alteraes

procedidas

pela

Lei

n11.741/2008

propunham-se

redimensionar, institucionalizar e integrar as aes da educao profissional tcnica


de nvel mdio, da educao de jovens e adultos e da educao profissional e
tecnolgica (BRASIL, 2008). No mbito da educao profissional tcnica de nvel
mdio, a Lei introduziu as modificaes previstas no corpo do Decreto 5.154/2004,
suprimindo itens da LDB original e inserido novos, dentre os quais a Seo IV-A Da
Educao Profissional Tcnica de Nvel Mdio na VI Seco Do Ensino Mdio.
O novo item no apenas ratifica as mudanas na organizao e oferta da
educao profissional promovidas durante o governo Lula, com alteraes no
contedo do texto da Lei de Diretrizes aprovado em 1996, como introduz a forma
integrada da educao profissional com o ensino mdio no captulo que trata da
Educao Bsica. A Lei n11.741, portanto, vai alm do se prope o Decreto n
5.154/2004 regulamentao da educao profissional ao promover alteraes na
3

Tal posio baseava-se nos resultados das pesquisas realizadas pela Rede Paula Souza cujos resultados
apontam que a educao modular trouxe para suas escolas alunos de origem mais modesta, que pretendiam
ser tcnicos, favorecendo o xito na formao profissional (CASTRO, 2008, p. 121).

oferta do ltimo nvel da educao bsica, medida que introduz a forma integrada
da educao profissional como oferta vinculada educao bsica.

3. AS DISPUTAS EM TORNO DA EDUCAO PROFISISONAL TCNICA DE


NVEL MDIO: breves consideraes a partir do Neoinstitucionalismo
Os projetos concebidos para a educao profissional de nvel mdio nos
governos de FHC e Lula vinculam-se a distintas concepes poltico-ideolgicas em
torno da relao entre ensino mdio e educao profissional, contemplando distintos
interesses e grupos.
O primeiro projeto, expresso no Decreto n 2.208/97, apresenta sintonia com
contedo inscrito na Lei de Diretrizes e Bases de 1996, expresso das vontades da
sociedade para a educao nacional. Suas proposies para a educao
profissional fundamentaram-se em aspectos prticos da realidade e nas orientaes
traadas pela LDB. No governo FHC as decises em torno da educao profissional
atendem ao prescrito na legislao infraconstitucional e esto em consonncia com
a posio poltico-administrativa da plataforma governamental, de funcionalidade do
Estado. Assim, os grupos polticos contrrios, fundados em ideologias, no
conseguem exercer presso para imposio de seu projeto. A regulamentao
traada para educao profissional, quando implementada, alcana resultados
positivos em relao aos objetivos de formao profissional de trabalhadores e
insero no mercado, sustentando, posteriormente, a posio contrria integrao
no momento de redefinio dos caminhos da educao profissional brasileira.
Na administrao do governo Lula, os grupos em defesa da integrao
(intelectuais vinculados s idias de esquerda e membros das escolas da Rede
Federal) tm maior penetrao nas instituies polticas, mas no conseguem impor
seu projeto como hegemnico frente aos resultados alcanados pela educao
profissional modular, evidenciados pelos atores em defesa da manuteno da
independncia entre ensino mdio e tcnico. Frente a essas posies, em 2004, a
nova regulamentao da educao profissional contempla os diferentes interesses
em disputa, provocando descontentamento entre os defensores da politecnica.
Passado o momento de tenso, em 2008, atravs da Lei n 11.741/2008, as

alteraes so procedidas no texto da LDB contemplado o projeto em favor da


politecnia medida que altera no apenas a oferta da educao profissional, mas
inscreve a educao profissional integrada ao ensino mdio no mbito da educao
bsica como possibilidade de oferta do ensino mdio, alterando a oferta desse nvel.
As

situaes

esboadas,

num

noutro

caso,

corroboram

tese

neoinstitucionalista segundo a qual as polticas pblicas mantm inter-relaes com


processos polticos, que envolvem constelaes de atores, as condies de
interesse em cada situao e as orientaes valorativas (FREY, 2000, p.220), cujo
resultado final pode gerar (des)contentamento queles direta ou indiretamente
afetados pela poltica em questo, como ocorreu com os adeptos da perspectiva da
politecnia.
De acordo com os pressupostos neoinstitucionalistas, as mudanas sobre as
polticas refletem interesses das instituies e tambm de grupos da sociedade. Isso
porque as situaes de decises sobre os programas pblicos, quase sempre,
envolvem disputas, dado que nem todos tero as mesmas possibilidades de
influenciar, sendo que o acesso s decises pblicas depender da capacidade de
mobilizao e estratgia dos atores, como tambm do comportamento das
instituies frente a eles (HALL; TAYLOR, 2003), segundo se verifica nos casos
descritos.
Os conflitos com os quais as instituies lidam ao estabelecerem os
programas pblicos tero impacto sobre o programa formulado. Conforme Rothstein
(1998, p.09-10) chama ateno a necessidade ou desejo de alcanar consensos
pode conduzir assim ao resultado que so expressos em objetivos de programas em
condies que h pouco no esto obscuras, mas at mesmo contraditrias. Assim,
a estratgia adotada pelas instituies para solucionar conflitos polticos estar
inscrita no desenho da poltica, de forma que em algumas situaes resultar em um
desenho equivocado, como ao tentar conciliar interesses, na prtica, inconciliveis.
Nesse sentido que a posio adotada pelo governo Lula ao acomodar
distintas perspectivas e interesses acerca da educao profissional mdia repercute
sobre o delineamento da poltica para essa modalidade, dificultando a criao de
uma identidade para a educao profissional e de um verdadeiro sentido para a
poltica de integrao. Alm disso, tem implicaes sobre a oferta do ensino mdio,

que passa a assumir mais de uma possibilidade de oferta, restabelecendo a


dualidade na educao bsica.
4 CONCLUSO
No Brasil, a relao entre programas pblicos e elementos polticos pode ser
apreendida nas mudanas imprimidas legislao educacional como esta no ensino
mdio e ensino tcnico. Estes tm sido alvos de diferentes verses nas duas ltimas
dcadas: cursos profissionalizante e mdio independentes (Lei n 2.208/1997) no
governo de feio social-democrata de FHC; vrios modelos de educao
profissional, independente e integrado ao ensino mdio (Lei n 5.154/2004), na
administrao de centro-esquerda. Nos diferentes contextos, as decises por um e
outro projeto envolveu atores e interesses de instituies polticas e grupos da
sociedade. Assim, os impasses que atravessam a poltica de educao profissional
tcnica no Brasil evidenciam a interdependncia entre os processos de construo
das estruturas polticas e condies do poder e a definio da poltica (seu
contedo, organizao, delineamento), conforme a perspectiva de anlise
neoinstitucionalista.

REFERNCIAS:
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Estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm>. Acesso em jan. de 2011.
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______. Presidncia da Repblica. Decreto n 5.154 de 23 de julho de 2004.
Regulamenta o 2 do art. 36 e os arts. 39 a 41 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro
de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, e d outras
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______. Presidncia da Repblica. Lei 11.741, de 16 de julho de 1948. Altera


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