ANLISE DE GESTO LOCAL E ESTADUAL

DOS SERVIOS DE GUA E ESGOTO

NO ESTADO DE SO PAULO, 1996 2000

Rita de Cssia Ogera

Tese apresentada ao Departamento de Sade

Ambiental da Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo para obteno do
Ttulo de Doutor em Sade Pblica.
rea de Concentrao: Sade Ambiental
Orientador: Prof. Dr. Arlindo Philippi Jr

SO PAULO
2002

Autorizo, exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, a reproduo

total ou parcial desta tese, por processos fotocopiadores.
Assinatura:
Data:

II

Meus sinceros agradecimentos,

Ao Prof Dr. Arlindo Philippi Jr, pelos ensinamentos, pacincia e a confiana
em mim depositada para o desenvolvimento deste trabalho.
Aos Professores Dr. Marcelo de Andrade Romro, Dr Maria Ceclia Focesi
Pelicioni e Dr Gilda Collet Bruna, que colaboraram profundamente para a
consecuo deste trabalho.
Ao Prof Dr. Antnio Carlos Gil e ao Dr. Herval Pina Ribeiro, que com tanta
simpatia colaboraram com seus ensinamentos e reflexes.
Aos membros da banca examinadora, Professores Arlindo Philippi Jr, Nelson
Nucci, Bruno Coraucci Filho, Pedro Caetano Mancuso, Marcelo de Andrade
Romero, Sabetai Calderoni e Tadeu Fabrcio Malheiros, que contriburam com
sugestes importantes para a melhoria deste trabalho.
Aos profissionais da SEMASA, da SANASA, das Prefeituras de Santos, So
Jos dos Campos, Santo Andr e Campinas, da SABESP de So Paulo,
Santos e So Jos dos Campos, que contriburam com informaes
imprescindveis para a realizao da tese.
Secretaria Municipal do Meio Ambiente, na pessoa de Stela Goldenstein,
pela oportunidade que me foi dada de concluir a pesquisa na Faculdade de
Sade Pblica.
Ao Prof Dr. Carlos Celso do Amaral e Silva, pelo pronto apoio ao
desenvolvimento deste projeto e pela receptividade no Departamento de Sade
Ambiental.
As bibliotecrias da Faculdade de Sade Pblica, Sueli Campos e Vanda
Gabin, que sempre estiveram prontas para o auxlio pesquisa.
Ao Ncleo de Informaes em Sade Ambiental NISAM, pelo apoio prestado
para a consecuo deste trabalho.
psicloga Silvia Deschamps, que me auxiliou em muitas horas difceis desta
jornada.

III

Ao Professor Jos de vila Coimbra, pelas suas sbias palavras e pela pessoa
encantadora, marcando presena em horas to oportunas.
Suely Giser, urea Okuma, Claudia Kohler e Vera Petillo, que foram meu
porto seguro na reta final desta largada, momento to delicado!!.
Aos amigos que, de forma direta ou indireta, contriburam para a realizao
deste trabalho, em especial: Ivan Maglio, Regina Luisa de Barros, Solange
Redolfi, Cintia Philippi Salles, Mary Lobas, Karla Cardoso de Mello, Andr
Alcntara, Domingos Lencio, Antnio Mrio Reis, Valeska Zenga, Virgnia
Tristo, Maria Cristina Hadad, Ana Maria Hoffman, Giuliano Marcon, Katia
Simes Parente, Tamy Kato, Lisardo Osrio e Marcelene Evangelista.

Agradeo,
Acima de tudo, a Deus, que sempre esteve presente em minha vida,
Aos meus pais e irmos, a quem amo muito.

IV

Resumo
Ogera RC. Anlise de gesto local e estadual dos servios de gua e
esgoto no Estado de So Paulo, 1996-2000. So Paulo; 2002. [Tese de
Doutorado Faculdade de Sade Pblica da USP].
A deficincia de saneamento bsico no Brasil est entre os seus cinco maiores
problemas de poluio. Tais problemas concentram-se principalmente nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Embora as regies Sul e Sudeste do
Brasil apresentem melhores condies em relao ao abastecimento de gua e
ao esgotamento sanitrio, o ndice de tratamento de esgotos baixo em vrios
municpios. Desde a extino do PLANASA, o Brasil no conta com polticas
pblicas nacionais para o saneamento bsico, o que leva estados e municpios
a polticas pblicas prprias. Da o desafio em analisar a gesto dos servios
de gua e esgoto em alguns municpios de grande porte do Estado de So
Paulo, no perodo de 1996 a 2000. Os municpios selecionados foram:
Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos. Nos Municpios de
Campinas e Santo Andr, a gesto desses servios encontra-se na esfera de
governo municipal. J nos Municpios de So Jos dos Campos e Santos, a
gesto encontra-se na esfera de governo estadual. Parte-se da hiptese de
que h diferenas na eficincia e na eficcia da gesto desses servios, no que
se refere a esferas de governo, estadual ou municipal e, na existncia de
polticas pblicas e de governo. Os mtodos adotados para comprovar a
hiptese desta tese foram: pesquisa bibliogrfica, documental, aplicao de
questionrios, investigao explicativa fundamentada pela teoria, seguida de
anlise dos resultados. Polticas pblicas e polticas de governo foram tomadas
como parmetros para analisar as diferenas na eficincia e na eficcia da
gesto desses servios. Entre as diferenas na eficincia e na eficcia da
gesto municipal e estadual tm-se que: a gesto municipal mostrou-se
eficiente nos aspectos analisados em relao a gua e esgoto. Essa mesma
gesto municipal mostrou-se eficaz nos aspectos analisados em relao a
gua porm, ineficaz no aspecto esgoto no que se refere ao ndice de
tratamento. A gesto estadual mostrou-se eficiente nos aspectos analisados
em relao a gua e esgoto, medida em que, os partidos polticos do rgo
gestor do municpio e do rgo gestor desses servios compartilham com as
mesmas questes ideolgicas.
Descritores: Gesto do Saneamento bsico. Gesto pblica. Gesto pblicaprivada. Polticas pblicas. Polticas de governo.

Summary
OGERA, R.C. Anlise de gesto local e estadual dos servios de gua e
esgoto no Estado de So Paulo, 1996-2000. [Analysis of city and state
management of water and sewage services in So Paulo State, 1996-2000. So
Paulo, (BR); 2002. [Tese de Doutorado - Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo].
Deficiencies in basic public sanitation in Brazil count as one of the nations
major five pollution problems. They concentrate mainly in North, Northeast and
Center-West areas. Though South and Southeast areas live under better
conditions regarding water supply and sewage sanitation, the sewage treatment
index is still poor in many cities. Since PLANASAs extinction, Brazil has been
deprived from public national policies for basic sanitation. This forces States
and cities to define their own policies. Therefore, the challenge of analyzing
water and sewage management services in some big cities from So Paulo
State, for the 1996-2000 period. To this end Campinas, Santo Andr, So Jos
dos Campos, and Santos were the chosen cities. In Campinas and Santo
Andr, the services management is local. As for So Jos dos Campos and
Santos, the administration belongs to State level. Differences in efficiency and
effectiveness of the administration of these services are supposed to happen
when State or local government levels are compared, as well as when public
and government policies are proposed. To probe this hypothesis a few methods
were employed, namely, bibliographic and documental researches, question
forms to be filled, investigation and explanatory based on theory, followed by a
results analysis. Public policies and government policies were taken as
parameters to analyze differences in the efficiency and effectiveness of the
services management. Regarding the differences in efficiency and effectiveness
between local and State managements, it can be said that the city approach to
water and sewage treatments administration showed to be efficient as far as the
analyzed aspects are concerned. The same city administration showed to be
effective regarding the water aspects analyzed, although it proved to be
ineffective as far as the sewage treatment index was concerned. The State
management proved to be efficient about the water and sewage aspects
analyzed, since the political parties of the local administration agency and of the
administration agency of the water and sewage services share the same
ideological views.
Key terms: Basic sanitation management. Public management. Public-private
management. Public policies. Government policies.

VI

Lista de Abreviaturas
ABS - ASFA-Aquatic Science & Fisheries
AGEM Agncia Metropolitana da Baixada Santista
APM rea de Proteo Ambiental
ASSEMAE - Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Social
BNH - Banco Nacional de Habitao
BOOT - Build, Operate, Own, Transfer
BOT - Build, Operate, Transfer
CASAN - Companhia Catarinense de guas e Saneamento
CEF Caixa Econmica Federal
CEPAM - Fundao Prefeito Faria Lima
CESB - Companhias Estaduais de Saneamento Bsico
CETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental
CNS - Conferncia Nacional de Saneamento
COMASP Companhia Metropolitana de gua de So Paulo
CONDESB Conselho de Desenvolvimento da Baixada Santista
CONESAN - Conselho Estadual de Saneamento
CRESAN - Comisses Regionais de Saneamento Ambiental
DAE Departamento de gua e Esgoto
DOM Dirio Oficial do Municpio
EMBASA - Empresa Baiana de Saneamento
EMPLASA - Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo
ETA Estao de Tratamento de gua
ETE Estao de Tratamento de Esgoto
FAU - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
FESAN Fundo Estadual de Saneamento
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGV - Fundao Getlio Vargas
FSP - Faculdade de Sade Pblica
FUNASA - Fundao Nacional de Sade

VII

FUNDAP - Fundao de Desenvolvimento Administrativo

IBAM - Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ISA Indicador de Salubridade Ambiental
MPO - Ministrio do Planejamento e Oramento
OMS Organizao Mundial da Sade
OPAS Organizao Panamericana de Sade
PERH Plano Estadual de Recursos Hdricos
PIB Produto Interno Bruto
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PLC - Projeto de Lei da Cmara do Deputados
PLS - Projeto de Lei do Senado
PMC Prefeitura Municipal de Campinas
PMMA Plano Municipal de Abastecimento de gua
PMSA Prefeitura Municipal de Santo Andr
PMSJC - Prefeitura Municipal de So Jos dos Campos
PMSS - Projeto de Modernizao do Setor de Saneamento
PNQS - Prmio Nacional de Qualidade em Saneamento
PNSB - Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento no Brasil
PUCCAMP - Pontifcia Universidade Catlica de Campinas
RAE - Repartio de guas e Esgotos
SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SANASA Sociedade de Abastecimento de gua e Saneamento S/A
SANEPAR Companhia de Saneamento do Paran
SANESP Companhia Metropolitana de Esgoto
SANESUL - Empresa de Saneamento do Mato Grosso do Sul
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental
SESAN Sistema Estadual de Saneamento

VIII

SFH - Sistema Financeiro da Habitao

SFS - Sistema Financeiro do Saneamento
SNIS - Sistema Nacional de Informaes em Saneamento
SUS Sistema nico da Sade
UN Unidade de Negcios
UNICAMP - Universidade Estadual de Campinas
UNIP Universidade Paulista
USP Universidade de So Paulo
WHO - World Health Organization

IX

Sumrio

1.Introduo

01

2. Objetivos

30

2.1. Geral

30

2.2. Especficos

30

3. Mtodo

31

3.1.Critrios e procedimentos para seleo dos municpios

34

3.2. Pesquisa bibliogrfica

38

3.3. Pesquisa documental

42

3.4. Aplicao dos questionrios

46

3.5. Indicadores para avaliao dos servios de gua e esgoto no

mbito nacional e no mbito do Estado (So Paulo)

47

3.6. Investigao explicativa

51

3.7. Forma de anlise dos resultados da pesquisa

52

4. Resultados da Pesquisa

54

4.1. Polticas pblicas

56

4.2.Polticas de governo

82

4.2.1. Campinas gesto dos servios de gua e esgoto no mbito

do Municpio

82

4.2.2. Santo Andr gesto dos servios de gua e esgoto no mbito

do Municpio

97

4.2.3. So Jos dos Campos e Santos - gesto dos servios de gua e

esgoto no mbito do Estado

105

4.2.3.1. rgo gestor dos servios de gua e esgoto do Estado de

So Paulo SABESP

105

4.2.3.2. So Jos dos Campos - gesto dos servios de gua e esgoto

no mbito do Estado

111

4.2.3.3. Santos - gesto dos servios de gua e esgoto no mbito do Estado

118

5. Discusso dos Resultados

130

6. Concluso

155

7. Referncias

164

7.1 Citadas

164

7.2 Consultadas

174

Anexo Modelo de Questionrios

180

XI

1. Introduo
Esta tese analisa a gesto dos servios de gua e esgoto em alguns
municpios de grande porte do Estado de So Paulo, Brasil, no perodo de
1996 a 2000. Para tanto, parte da hiptese de que h diferenas na eficincia e
na eficcia da gesto desses servios, no que se refere s esferas de governo
estadual ou municipal e tambm quanto existncia de polticas pblicas e
polticas de governo.
Procurando demonstrar esta tese, inicia-se este trabalho focalizando a
estruturao dos servios de gua e esgoto no Brasil, os quais comearam a
ser estruturados na segunda metade do sculo XIX, juntamente com outras
infra-estruturas, como energia e transportes, concedidos inicialmente a
empresas estrangeiras. O governo retomou suas responsabilidades sobre
esses servios na dcada de 1930, passando ento a gerir os recursos hdricos
nacionais. Foram criados as empresas pblicas e os sistemas de saneamento
urbano, destacando-se, em 1971, a poltica pblica nacional de saneamento
bsico, com a implantao do PLANASA.
Da a importncia de a gesto fundamentar-se, no s em polticas de
governo, mas tambm em polticas pblicas. Como poltica de governo
entende-se aquela elaborada por e para determinada gesto governamental. E
como poltica pblica entende-se aquela definida por lei, promulgada pelo
poder legislativo e sancionada pelo executivo. Por sua vez, a gesto, enquanto
ato de gerir e administrar, precisa integrar, tanto as polticas aqui mencionadas,
como a eficincia e a eficcia programadas.
Assim, esta hiptese, sob um aspecto, depende da eficincia da
administrao no que concerne aplicao de recursos em planos, projetos e
atividades que permitam levar gua de boa qualidade e em quantidade
suficiente populao, bem como coletar e tratar os efluentes, minimizando a
poluio dos recursos hdricos e aumentando a qualidade de vida urbana. Esta
hiptese depende tambm da eficcia dos resultados sociais, ou seja, se a
populao usufrui da gua e dos servios de esgoto, com ntida conseqncia

em termos de abrangncia dos servios, incluindo um nmero cada vez maior

de habitantes, tanto em relao cobertura de gua, como de esgoto.
Frente a estas consideraes, o objetivo desta tese demonstrar que,
ao contar com polticas pblicas e polticas de governo referentes aos servios
de gua e esgoto, tm-se diferenas na eficincia e na eficcia da gesto
municipal e estadual. No caso de esses servios estarem sob o comando
estadual, questes poltico-partidrias entre governador e prefeitos podem ter
interferncia direta na cobertura dos servios para a populao, nos ndices de
esgoto tratado e investimentos nos sistemas. Quando esses servios esto sob
comando do municpio, em geral h maior cobertura dos servios para a
populao.
Para demostrar esta tese, desenvolve-se neste item o referencial terico,
fazendo uma reviso da literatura pertinente e estruturando o quadro do
estado-da-arte em relao aos servios de gua e esgoto no Brasil, em
especial no Estado de So Paulo, alm de casos internacionais com relao a
poltica pblica, poltica de governo e sistemas de gesto. Foram tomados para
anlise e discusso indicadores como populao atendida com gua e esgoto,
ndice de tratamento de esgoto e investimento nos sistemas. Deste modo, a
literatura revista tomada como referencial terico ALVES-MAZZOTTI E
GEWANDSZNAJDE (1999), para se efetuar comparaes e desenvolver
interpretaes, debater as principais questes e demonstrar a tese acima
enunciada.
A necessidade de compreender a cadeia de relaes que se estabelece
por trs das aparncias, fatos ou fenmenos, como menciona KCHE (1999,
p. 29), que move o interesse em desenvolver esta tese. Outros fatores
corroboraram tambm este interesse, como a atuao da pesquisadora na rea
ambiental na Prefeitura de So Paulo, vivenciando problemas decorrentes da
inexistncia, at ento, da insero da gesto dos servios de gua e esgoto
nas polticas pblicas do municpio.
No Brasil, h muito tempo se percebe, em relao ao saneamento
bsico, e principalmente ao esgotamento sanitrio, que se tem priorizado o

abastecimento de gua. Por que ser que essa prioridade vem sendo adotada?
Como se deu a formao dos sistemas de servios de gua e de esgoto?
Ser devido necessidade de contar com gua potvel distribuda a
cada populao? Ou ser, como dizem TEIXEIRA e HELLER (2001), que o
Brasil vem seguindo uma poltica de saneamento, desde a dcada de 1970,
que no leva em considerao o perfil epidemiolgico para a definio de
prioridades, perfil este que poderia auxiliar na tomada de decises, apontando
onde investir, quanto investir e quando investir?
H que se destacar o baixo ndice de tratamento de esgoto existente na
maioria dos municpios brasileiros, bem como o baixo ndice de atendimento
coleta de esgoto para a totalidade da populao dos municpios.
Segundo o BANCO MUNDIAL (1998), os cinco maiores problemas de
poluio no Brasil so: saneamento bsico inadequado, poluio do ar nas
reas metropolitanas, poluio das guas nas reas urbanas, gesto precria
de resduos slidos e poluio localizada, como em usinas industriais,
minerao e queimadas. Observa-se que a deficincia de saneamento bsico
est entre esses cinco maiores problemas de poluio; que, por sua vez,
concentra-se principalmente nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e
vm causando anualmente milhares de casos de mortalidade infantil.
Embora as regies Sul e Sudeste do Brasil apresentem melhores
condies em relao ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, o
ndice de tratamento dos esgotos muito baixo em vrios municpios,
incluindo-se os de mdio e grande porte.
Apresenta-se na tabela 1 a distribuio em termos percentuais das
condies de coleta e tratamento de esgoto nas vrias regies brasileiras. O
que pode ser observado que 47,8% dos municpios no tm coleta de esgoto,
sendo seus principais receptores os rios e o mar; dos restantes 52,2% que
coletam os esgotos, apenas 20,2 % tm tratamento (PNSB 2000).

Tabela 1.Coleta e Tratamento de Esgoto nos Municpios Brasileiros.

Regio

Percentual de Municpios (%)

Com coleta e
Com Coleta e sem
Sem coleta de Esgoto
tratamento de Esgoto tratamento de Esgoto
Norte
3,6
3,5
92,9
Nordeste
13,3
29,6
57,1
Sudeste
33,1
59,8
7,1
Sul
21,7
17,2
61,1
Centro-Oeste
12,3
5,6
82,1
Brasil (total)
20,2
32,0
47,8
Fonte: PNSB 2000.

Comparando-se com outros pases do mesmo nvel de renda, o Brasil

est num patamar razovel de atendimento de gua e esgoto. No entanto, em
relao ao atendimento populao de baixa renda, o ndice ainda
inadequado, e alcanar uma cobertura mais ampla nesse atendimento o
grande desafio. Quanto ao tratamento, este situa-se em nvel limitado (BANCO
MUNDIAL 1998).
Observando o panorama nos pases de mesmo nvel de renda, v-se
que os servios de esgoto, na Bolvia e Venezuela, por exemplo, encontram-se
em situao mais crtica: 66% e 74%, respectivamente, como se v na
tabela 2.
Tabela 2. Populao Atendida com Servios de Esgoto.
Pas
Brasil
Mxico
Argentina
Colmbia
Venezuela
Bolvia
Paraguai
Uruguai
China
ndia
Nigria
Etipia
Fonte: WHO 2000.

Populao
(Habitantes)
170.115
98.881
37.032
42.322
24.170
8.329
5.497
3.337
1.277.558
1.013.662
111.506
62.565

Esgotamento
sanitrio (%)
77
73
85
85
74
66
95
95
38
31
63
15

Em relao estruturao dos servios de gua e esgoto e intervenes

de saneamento ocorridas no Brasil, vrios pesquisadores, como JORGE (1987)
e CAVALCANTI (1987) e SINGER (1974) apud JORGE (1987), discutiram

amplamente o assunto, cabendo aqui apenas relembrar os principais fatos que

nortearam a discusso destes trabalhos.
Trs grandes perodos podem ser destacados na histria do
saneamento brasileiro. O primeiro, a partir da segunda metade do sculo XIX,
quando estava em andamento o processo de industrializao e seus reflexos
no pas, e em que a implantao dos sistemas de saneamento ocorreu,
juntamente com outros sistemas de infra-estrutura, como estradas de ferro,
gerao de energia, iluminao pblica e transportes urbanos de um modo
geral, dentre outros. Nessa poca, houve favorecimento do Estado, com o
incentivo formao de empresas privadas, visando garantir o modus
capitalista e adotando, para tanto, a poltica de concesso de servios pblicos
a empresas privadas estrangeiras. Esse perodo extingui-se em 1927, em
decorrncia da crise mundial da economia capitalista (JORGE 1987; MPO
1995, v. 7).
O segundo perodo teve incio na dcada de 1930, marcada pela
transformao do Estado brasileiro, que abandonou a oligarquia das terras e
iniciou, em 1937, um perodo de centralizao do governo, que levou a uma
ditadura. Nesse tempo as obras pblicas foram implementadas basicamente
com recursos pblicos a fundo perdido. O Estado assumiu a execuo e a
gesto dos sistemas de servios urbanos por meio desses investimentos
pblicos. As primeiras intervenes do governo federal em saneamento foram
iniciadas com a edio do Cdigo das guas, em 1934, o qual lhe dava o poder
de fixar as tarifas. O Cdigo das guas, apesar de sua tica voltada para uma
poltica de produo de hidroeletricidade, foi de fundamental importncia para a
gesto pblica do setor de saneamento, pois estabeleceu os primeiros
instrumentos de controle do uso dos recursos hdricos. Ao longo desse perodo,
as empresas concessionrias estrangeiras foram nacionalizadas e estatizadas
e os servios de gua e esgoto foram assumidos pelas prefeituras dos
municpios. Para a implantao desses servios em regies menos
desenvolvidas do pas, o governo criou a Fundao de Servios de Sade

Pblica. Essa poltica em relao ao saneamento se estendeu at meados da

dcada de 1960 (JORGE 1987; MPO 1995, v. 7).
J o terceiro perodo, ps-1964, marcado pela criao do Banco
Nacional de Habitao BNH, responsvel pelo Sistema Financeiro da
Habitao, que passou, em 1968, a se responsabilizar tambm pelo o Sistema
Financeiro do Saneamento SFS, instituindo ento, em 1971, o Plano
Nacional de Saneamento - PLANASA. O Plano foi um instrumento que o
governo federal criou para que os Estados brasileiros implementassem, em
suas cidades, sistemas de abastecimento de gua e de esgoto. Foram criadas,
assim, as empresas pblicas, como a Companhia de Saneamento Bsico do
Estado de So Paulo SABESP, e a Companhia de Saneamento do Paran
SANEPAR, dentre outras, s quais foram concedidos os sistemas de
saneamento urbano. Com esta nova forma de gesto, os investimentos por
parte do governo puderam ter condies de retorno, pois foram feitos a ttulo de
emprstimo.
O PLANASA exigia dos Estados a criao de companhias estaduais de
saneamento, condio bsica para a viabilizao do Plano, sem o que os
municpios no receberiam recursos financeiros do governo federal. Muitos
municpios aderiram, outros no, pois decidiram manter a forma de gesto
municipal dos servios de saneamento bsico, apesar das fortes presses
polticas para aderirem ao plano (FUNASA 1996).
Em conseqncia do PLANASA, quela poca, 27 companhias
estaduais foram criadas no pas e os municpios concederam a gesto do
saneamento aos Estados, por meio de contratos de concesso, com prazos de
20 a 25 anos. O Estudo de Viabilidade Global do Plano estabelecia uma
programao, segundo a qual os municpios deveriam integrar-se ao plano por
meio de companhias estaduais de saneamento, mesmo aqueles em que os
servios de gua e de esgotos estivessem sob a assistncia de rgo federal,
como a FUNASA, em municpios das regies Norte e Nordeste do Brasil, ou
municipais, como Campinas - SP, Santo Andr SP, dentre outros. Esta

exigncia tinha por objetivo a consolidao, o fortalecimento e a viabilizao

das metas do PLANASA no Estado (BNH 1975).
Anteriormente criao do PLANASA, apesar de j existirem municpios
em que a responsabilidade pela operao dos servios ficava a cargo do
Estado, estes eram em sua maioria executados pela administrao municipal.
Os municpios que j tinham seus sistemas de gua e de esgoto eficientes no
eram favorveis adeso ao PLANASA. Assim, Campinas SP e Santo Andr
SP, pela influncia que exerciam nos demais devido a seu porte e presena
econmica, eram bastante visados pelo governo federal, que os queria
participando do Plano Nacional. Por outro lado, municpios como esses, de
mdio e grande portes, eram os mais visados por parte do governo federal
(FUNASA 1996).
Segundo Relatrio do BNH 1975, o objetivo bsico do PLANASA era a
eliminao do dficit do setor de saneamento bsico, atravs de programao
adequada que permitisse atingir o equilbrio entre a demanda e a oferta de
servios, no menor tempo possvel, com mnimo custo. Alm disso, objetivava
a manuteno, em carter permanente, do equilbrio atingido entre a demanda
e a oferta de servios de saneamento bsico. O plano previa tambm um
atendimento extensivo a todas as cidades brasileiras, mesmo quelas
constitudas por ncleos urbanos mais pobres. J no que tange instituio de
poltica tarifria, esta deveria estar de acordo com as possibilidades de
pagamento dos consumidores, com a demanda de recursos e com os servios
oferecidos, de forma a estabelecer um equilbrio permanente entre receita e
despesa. Havia ainda uma poltica de reduo de custos operacionais, em
funo da economia de escala, prevendo reflexos diretos no esquema tarifrio.
Finalmente, o plano previa o desenvolvimento de programas de pesquisas,
treinamento e assistncia tcnica.
Por sua vez, o Sistema Financeiro do Saneamento, atravs do Banco
Nacional

da

Habitao,

era

responsvel

pelo

suporte

financeiro,

administrativo, tcnico e operacional, para que as metas do Plano fossem

atingidas. Neste mbito, observa-se que, at o incio dos anos de 1980, os

investimentos do PLANASA (mais de US$ 6 bilhes) foram aplicados em obras

de saneamento. Estes recursos eram provenientes principalmente do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio FGTS (BNH 1975).
O FGTS foi criado pela Lei N 5.107, de 13 de setembro de 1966, com o objetivo
de proteger o trabalhador regido pela Consolidao das Leis do Trabalho-CLT,
contra despedidas sem justa causa, mediante a formao de um peclio a ser
recebido quando da demisso. O Fundo possibilita, ainda, a arrecadao de
recursos para aplicao em programas sociais, tais como: habitao
popular, saneamento bsico e infra-estrutura urbana (ex. construo de
casas populares, calamento de ruas, rede de esgotos sanitrios etc.) (grifo
meu). Formado por depsitos mensais, efetuados pelas empresas em nome de
seus empregados, no valor equivalente a 8% (oito por cento) das remuneraes
que lhes so pagas ou devidas; em se tratando de contrato temporrio de trabalho
com prazo determinado, o percentual de 2% (dois por cento), conforme dispe o
inciso II, do art. 2, da Lei n 9.601, de 21.01.98. Atualmente, a Lei que dispe
sobre o FGTS a de n 8.036, de 11.05.90. (MTE 2002).

Mas ser que o PLANASA teve sucesso? Segundo Relatrio da

Conferncia Nacional de Saneamento - CNS (1999), apesar de contradies
contidas no PLANASA, este pode ser considerado um dos planos mais bem
sucedidos da administrao pblica brasileira, pois, em pouco mais de 20
anos foi possvel estender os servios de abastecimento de gua e esgotos
sanitrios para cerca de 70 milhes de pessoas (CNS 1999, p.17), como pode
ser observado na tabela 3.
Tabela 3. Evoluo da Cobertura de gua e Esgoto no Brasil, 1970-1991.
Ano
1970
1991
Populao Total
93.139.100
146.917.600
Populao Urbana
52.085.000
110.876.100
ndice de Cobertura de gua
45,7%
81,2%
44,2%
64,3%
ndice de Cobertura de Esgoto
Populao Rural
ndice de Cobertura de gua
ndice de Cobertura de Esgoto

41.054.100
3,2%
2,0%

36.041.700
6,8%
9,0%

Fonte: MPO 1995, v.7.

Percebe-se nesse perodo, 1970-1991, a intensa urbanizao brasileira.

Por outro lado, houve um aumento significativo em termos de cobertura de

gua e, de forma mais tmida, da cobertura de esgoto, pois, quanto evoluo

do nvel de cobertura de abastecimento de gua na rea urbana, passou-se de
45,7% (1970) para 81,2% (1991). J na rea rural passou de 3,2% (1970) para
6,8% (1991). Em relao ao esgotamento sanitrio, a evoluo aconteceu de
forma muito mais lenta pois, em 1970, o nvel de atendimento na rea urbana
era de 44,2% e passou para 64,3%. Quanto rea rural, o atendimento era de
2,0%, em 1970, e passou para 9,0%, em 1991. No entanto, observam-se
disparidades gritantes quando se compara o ndice geral brasileiro de cobertura
dos servios de gua e esgoto com os ndices regionais: como exemplo tem-se
que, daqueles 64,3% do nvel de atendimento de esgoto que o Brasil
apresentava em 1991, o destaque era para as regies Sudeste (80,9%) e Sul
(64,7%), sendo que, por sua vez, a regio Norte apresentava 36,4%, a
Nordeste 35,8% e a Centro-Oeste 41,8% (CNS 1999; MPO 1995, v.7).
A falta de adeso ao PLANASA por parte dos municpios de mdio e
grande porte, como tambm outros fatores, como o desemprego e
consequentemente a queda salarial, levaram extino, em 1986, do BNH,
executor do PLANASA, e a responsabilidade quanto ao financiamento do
saneamento ficou a cargo da Caixa Econmica Federal.
Durante o processo de implantao do PLANASA, as prefeituras dos
municpios que no aderiram ao plano criaram a Associao Nacional dos
Servios Municipais de gua e de Esgoto - ASSEMAE e, em meados da
dcada de 80, por reivindicao dessa Associao, os rgos municipais
autnomos passaram a participar do PLANASA. Embora alguns autores, ao
analisarem esse perodo de desenvolvimento nacional, tenham observado que
as receitas tarifrias dos servios municipais de saneamento, de forma geral,
no cobriam custos de investimento, manuteno e operao dos sistemas, o
dficit gerado era coberto por dotaes oramentrias. A ausncia de uma
poltica de saneamento, a partir da deteriorao do PLANASA, resultou em
aes pblicas desordenadas e desarticuladas, por isto mesmo, incapazes de
promover o adequado equacionamento dos problemas relacionados ao

abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio no Brasil (FUNASA 1996;

JORGE 1987; MPO 1995, v.7).
Depois da extino do PLANASA, ocorreram reformas administrativas e
os recursos financeiros foram repassados para as prefeituras e companhias
estaduais, atravs de programas institudos pelo governo federal. A fragilidade
das polticas pblicas e a precariedade dos servios de saneamento no pas,
somadas ao significativo crescimento populacional, principalmente nas grandes
cidades, levou o governo brasileiro a conceber, em 1992, o Projeto de
Modernizao do Setor de Saneamento - PMSS.
O PMSS composto de duas linhas de ao complementares e
interdependentes. A primeira o componente institucional e visa,
principalmente, desenvolver estudos aplicados para a reestruturao
do setor. A segunda contempla um componente de investimentos e
modernizao em trs Companhias Estaduais de Saneamento
Bsico (CESBs) a Companhia Catarinense de guas e
Saneamento (CASAN), a Empresa Baiana de Saneamento
(EMBASA) e a Empresa de Saneamento do Mato Grosso do Sul
(SANESUL), no prazo mximo de cinco anos, de condies tcnicofinanceiras que assegurem uma poltica saudvel de financiamento
dos investimentos. Os resultados deste componente devero,
tambm, complementar o componente institucional do PMSS e
proporcionar um efeito demonstrao para as demais CESBs.
(MPO 1995, v.1, p.27-28).
O PMSS foi dividido em 2 fases, o PMSS-I e o PMSS-II. O PMSS-I
iniciou no ano de 1993 e foi finalizado no ano de 2000. J o PMSS-II est em
andamento, tendo iniciado neste ano de 2002. Ainda em relao ao PMSS-I, foi
executado o componente institucional, previsto na primeira linha de ao do
Projeto, com a elaborao de proposta de legislao federal sobre a prestao
dos servios de saneamento e apoio aos Estados do Esprito Santo, Mato
Grosso, Rio de Janeiro e So Paulo, entre outros, sobre proposio de
instrumentos de regulao e controle. J em relao segunda linha de ao
do Projeto componente investimentos - foi executado pelas companhias
EMBASA, SANESUL e CASAN. O PMSS-I contou com recursos do Banco
Mundial da ordem de US$ 250 milhes e a mesma quantia de contrapartida
nacional (SNIS 2002).

10

Quanto ao PMSS-II, os recursos so da ordem de US$ 150 milhes do

Banco Mundial, US$ 93,5 milhes do Japan Bank for International Cooperation
- JBIC e US$ 56,5 milhes de contrapartida dos prestadores de servios. Esta
fase do PMSS visa dar continuidade ao reordenamento institucional do
saneamento, bem como ampliar a cobertura dos servios de gua e
esgotamento sanitrio em Estados das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, dentre outros (SNIS 2002).
Por outro lado, projetos de lei foram elaborados na tentativa de
estabelecer polticas pblicas nacionais para o saneamento, tais como, o
Projeto de Lei da Cmara do Deputados n 199, de 1991 (PLC 199), e o
Projeto de Lei do Senado n 266, de 1996 (PLS 266). O primeiro, de autoria de
Irma Passoni, foi elaborado por entidades e sindicatos de trabalhadores do
setor de saneamento. Dispunha sobre a Poltica Nacional de Saneamento,
estabelecendo, em seu artigo 4, que cabia aos municpios a organizao e
prestao, diretamente ou mediante regime de concesso ou permisso, dos
servios pblicos de saneamento e, em seu pargrafo nico, estabelecia que
os servios de saneamento deveriam integrar-se com as demais funes
essenciais de competncia municipal, de modo a assegurar prioridade para a
segurana sanitria e o bem-estar ambiental de seus habitantes. O PLS 266,
de 1996, de autoria do ento senador Jos Serra, estabelecia diretrizes para o
exerccio do poder concedente e para o inter-relacionamento entre Unio,
Estados e Municpios. Trazia tambm, segundo alguns autores que
participaram da Conferncia Nacional de Saneamento de 1999, colocaes
relativas a uma ao privatizante do governo federal, que definia como
estaduais os poderes concedentes dos servios de gua e de esgotos das
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. O objetivo
principal dessa iniciativa, conclui-se, seria facilitar o processo de privatizao
das empresas estaduais de saneamento (SO PAULO 1990; CNS 1999).
O PLC 199, de 1991, que tinha sido aprovado pelo Congresso em 1994,
foi vetado na ntegra pelo executivo federal. Dado o avano que este projeto
proporcionaria para o estabelecimento das polticas nacionais de saneamento

11

no pas, destaca-se aqui os motivos que levaram o Presidente da Repblica a

vet-lo, expressos na mensagem n 4/95:
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelncia que, nos termos do pargrafo 1 do artigo
da Constituio Federal, decidi vetar integralmente o Projeto de Lei n 199,
de 1993 (n 53/91 na Cmara dos Deputados), que Dispe sobre a
Poltica Nacional de Saneamento, seus instrumentos e d outras
providencias.
O Ministrio da Fazenda assim se manifestou:
Em que pese o louvvel propsito da ilustre parlamentar, h que registrar,
sob o enfoque econmico, as seguintes observaes:
a) saneamento atribuio do governo local, cabendo Unio instituir as
diretrizes para o saneamento bsico;
b) a criao do Sistema Nacional de Saneamento, do Conselho Nacional
de Saneamento e sua Secretaria Executiva, a instituio de planos
qinqenais e a exigncia de elaborao de relatrios anuais sobre a
situao de salubridade ambiental no Brasil contribuiro no s para
burocratizar, como para onerar a ao governamental no setor; (grifo
meu)
c) a constituio do Fundo Nacional de Saneamento Fusan, por sua vez,
apresenta inconvenientes tais como: i) possibilidade de transferir
indiretamente Unio gastos prprios de Estados e Municpios; ii)
dificuldades operacionais na administrao do Fundo, vez que o
projeto de lei prev recursos oramentrios de diferentes esferas
(grifo meu) (federal, estadual e municipal); iii) conflitos de objetivos com o
FGTS e a Seguridade Social, que tm polticas e administraes prprias.
d) A proposio, portanto, contrria ao interesse pblico.
Estas, Senhor Presidente, as razes que me levaram a vetar totalmente o
projeto em causa ( ....) ( BRASIL 1995, p..274).

Percebe-se nessa mensagem que o veto foi de cunho altamente polticopartidrio e que mais uma vez os reflexos de tal comportamento comprometem
com o avano do saneamento e da qualidade de vida do cidado.
Em relao tramitao do PLS 266, de 1996, este encontra-se desde
10/04/2002 na Comisso de Servios de Infra-estrutura, conforme diz no portal
legislativo do Senado Federal (SENADO 2002).
Desde ento, o Brasil no conta com polticas pblicas nacionais para o
saneamento bsico, o que leva Estados e municpios a definies prprias de
suas polticas pblicas, podendo provavelmente estar desarticuladas, tanto em
mbito de governo como entre setores de planejamento.

12

A questo sumamente importante, tanto que, em 2001, foi elaborado o

Projeto de Lei 4147, que trata das diretrizes nacionais para a prestao dos
servios de saneamento bsico e define a poltica de saneamento. Atualmente
encontra-se em tramitao no congresso nacional. A discusso est centrada,
principalmente, na definio sobre a titularidade desses servios quando
ultrapassam os limites de um municpio e quando estes encontram-se em
regies metropolitanas.
No que tange forma de gesto dos servios de abastecimento de gua
e esgotamento sanitrio no Brasil, estes vm sendo administrados pelos
Estados por meio de companhias, mediante concesses municipais, e pelos
municpios, por meio de administrao municipal direta, ou autarquias, ou
empresas pblicas ou ainda assistidos pela Fundao Nacional de Sade. Das
27 companhias estaduais existentes, a do Estado do Acre transformou-se em
autarquia e passou a administrar os servios da antiga companhia, com
exceo dos servios da capital do estado, que se tornou um servio local.
Conforme mostra a tabela 4, dos 4.491 municpios brasileiros existentes
em 1995, 652 tinham os servios administrados pelos municpios, 267 eram
administrados pela Fundao Nacional de Sade, 3.191 pelas companhias
estaduais e sobre 381 no havia informaes. Em termos de populao total,
os municpios operados pela Fundao Nacional de Sade contemplavam
5,3% do total da populao brasileira, os operados diretamente pelas
municipalidades somavam 15,3% e as companhias estaduais administravam
servios em municpios que abrigavam, no conjunto, 76,3% dos brasileiros.
Para os restantes 3,1% da populao, foram registrado pela FUNASA como
municpios cuja gesto dos servios de saneamento bsico no identificada
(FUNASA 1996).

13

Tabela 4. Nmero de Municpios, Segundo a Esfera Administrativa

do rgo Gestor do Servio de Abastecimento de gua, por Regio.
Regio

Municipal

Fundao
Nacional de
Sade

Centro-Oeste
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul

0
13
25
555
59

14
37
117
73
26

328
202
1149
792
720

I.N.D.
(informao
no
identificada)
37
46
218
12
68

Brasil
652
Fonte: FUNASA 1996.

267

3191

381

Estadual

Dos 24 municpios brasileiros com mais de 500.000 habitantes,

existentes at 1995, 6 eram operados por servios municipais: Porto Alegre,
Campinas, Santo Andr, So Bernardo do Campo, Guarulhos e Osasco. Entre
os 18 grandes municpios operados por companhias estaduais, apenas 3 no
eram capitais de estado: Nova Iguau, Duque de Caxias e So Gonalo, todos
no Rio de Janeiro (FUNASA 1996).
Em todas as regies do Brasil, as companhias estaduais tm presena
marcante. Entretanto, muitas delas ainda no conseguiram superar a crise
econmica que se iniciou nos anos de 1980, principalmente devido s
dificuldades em adequar os seus custos arrecadao tarifria.
Em relao aos 5.507 municpios brasileiros (IBGE 2000), tem-se a
comentar que, conforme dados da ASSEMAE (2000a, 2000b), 1.700
administram de forma local seus servios de gua e esgoto, sendo que a sua
maioria pertence aos Estados de So Paulo e Minas Gerais e os 3.807
municpios restantes so administrados pelas companhias estaduais.
Na maioria dos municpios, os contratos de concesso ainda esto em
vigor. No entanto, uma parcela significativa dos municpios est sem contrato
ou com a concesso vencida. Destaque-se que alguns desses servios sem

O Brasil passa a contar a partir de 2001 com 5.561 municpios (IBGE 2002). Nesta tese foi tomado
como referencial - 5.507 municpios - existentes at 2000 (IBGE 2000).

14

concesso formalizada correspondem a capital de estado e municpios de

grande porte, como So Paulo e Santos (SNIS 1999).
H que se mencionar que os contratos de concesso dos servios de
saneamento,

por

no

terem

nascido

de

negociaes

interesses

administrativos recprocos, mas por terem sido impostos chantagiosa e

autoritariamente pela burocracia ditatorial do governo federal e seus
pressupostos, ento nomeados para os estados, no obedecem claramente s
formas e regras jurdicas e no contm e nem definem inteiramente as
obrigaes das concessionrias e os direitos do poder concedente,
especialmente no que se refere s obrigaes da concessionria de prestar
contas e informaes (....). Estas tm-se negado sistemtica e acintosamente a
fornecer as informaes tcnicas e econmicas solicitadas pelos municpios e
a discutir clusulas contratuais, impedindo de forma autoritria e ilegal a
fiscalizao do contrato de concesso (....) (Peixoto 1994, p. 10 - 11).
Pela literatura especfica, observa-se que muitas companhias estaduais
tm-se mostrado ineficientes quanto prestao de servios, levando diversas
municipalidades a discusses sobre a possibilidade de retomarem a
administrao desses servios. Alguns municpios do Estado de So Paulo tm
retomado esses servios de gua e esgoto das concessionrias, dentre eles:
Mau, Diadema e Jundia. O Municpio de Mau criou em 1996 uma autarquia
para tratar do saneamento bsico, portanto, esses servios deixaram de ser
prestados pela SABESP. Quanto ao Municpio de Diadema, este retomou em
1995 os servios de fornecimento de gua e de esgotamento sanitrio, que
atualmente esto sendo prestados por meio de Companhia Municipal de
Economia Mista, tendo o municpio como acionista majoritrio. Recentemente,
1999, o Municpio de Jundia tambm criou um departamento de gua e
esgotos na forma de empresa de sociedade annima.
Observa-se, no entanto, que criar rgos ambientais oficiais no o
suficiente. Imprescindvel a articulao e integrao inter e intra-setoriais da
dimenso ambiental entre rgos governamentais e agentes privados, como
mostra NEDER (1996).

15

Mas ainda, verifica-se que A situao financeira de muitas empresas

estaduais de abastecimento de gua difcil. Elas tm recorrido a prticas de
contabilidade inflacionrias para preservar seus balanos, de forma que o saldo
entre as receitas operacionais recentes e as despesas mal permite o uso dos
recursos limitados para servir sua dvida, sem contar o financiamento de novos
investimentos. Os estados no esto em melhor situao de crdito. Em virtude
disso, tanto os estados, quanto suas empresas dependem principalmente da
disponibilidade de fundos de investimentos subsidiados do governo federal ou
de instituies multilaterais de crdito a fim de financiar novos investimentos
(....) (BANCO MUNDIAL 1998, p.31).
Essa vulnerabilidade financeira, tanto em relao ao Estado quanto s
empresas estaduais, tem contribudo cada vez mais para a discusso do tema
concesses de servios pblicos iniciativa privada, o que bastante recente
no Brasil. Some-se a isso ainda a abertura de financiamentos por parte da
Caixa Econmica Federal a programas de saneamento bsico com a
participao da iniciativa privada, o que vem corroborando esse tipo de poltica
adotada pelo governo federal de criar financiamento para essa forma de gesto
desses servios.
Cabe ainda comentar que, no Brasil, para o setor de saneamento bsico,
a legislao no permite a transferncia definitiva dos ativos para a iniciativa
privada, portanto o termo privatizao no cabe para o saneamento, mas, sim,
concesso dos servios.
Em se tratando de parceria pblica privada de servios de
saneamento, importante saber que no mundo h dois tipos de modelos: o
francs, que prev uma gesto delegada ou contratual, e o modelo ingls, que
se volta para a privatizao. No modelo francs, os ativos permanecem com o
setor pblico, enquanto que, no modelo ingls, o operador privado compra os
ativos.
Por isto que, como mostra a publicao Anlise Setorial, editada pela
Gazeta Mercantil em 1998, quando os ativos permanecem com o setor pblico,

16

os contratos existentes podem ser classificados como contrato de prestao de

servios, contrato de gerenciamento, contrato de arrendamento e contrato de
concesso.
No contrato de prestao de servios ou de operao, tambm
conhecido por terceirizao, o poder concedente contrata uma empresa
privada para administrar, operar e(ou) manter os servios, sendo que os
investimentos e o estabelecimento de objetivos, metas e padres de
desempenho ficam por conta do poder concedente. No contrato de
gerenciamento, o poder concedente delega a uma empresa privada a
responsabilidade parcial ou total pela gesto dos servios, ficando esta
obrigada a prestar contas quanto aos resultados dos servios, receitas, dentre
outros.

Por

outro

lado,

poder

concedente

fica

responsvel

pelo

estabelecimento dos objetivos, metas, padro dos servios, manuteno e

ampliao do sistema. Quanto ao contrato de arrendamento, o poder
concedente faz os investimentos por meio de um fundo, que constitudo por
parcela da arrecadao tarifria, e o operador faz a manuteno e a operao
do sistema. J no contrato de concesso, o poder concedente passa
empresa privada a responsabilidade para a realizao da gesto da
manuteno e da operao dos servios. Os investimentos e os riscos so de
responsabilidade da concessionria. Os ativos so cedidos pelo poder
concedente concessionria por um prazo entre 20 e 30 anos. Neste caso, a
concesso pode ser plena ou parcial. A concesso plena se refere aos servios
de gua e esgoto, e a concesso parcial se refere ou gua ou ao esgoto.
Quando a concesso parcial e se refere ao esgoto, esta pode ser para o
sistema completo ou apenas para o tratamento. Concesso plena aquela
onde a empresa privada tem responsabilidade total sobre a operao,
manuteno, administrao e investimentos de capital para a expanso dos
servios de gua e esgoto. J na concesso parcial, o operador constri, uma
nova instalao e se responsabiliza pela operao e administrao (BNDES
1998).
Quando os ativos permanecem temporariamente ou definitivamente com
o setor privado, os contratos podem ser dos seguintes tipos: Build, Operate,

17

Own, Transfer (BOOT) ou Build Operate Transfer (BOT), ou empresas de

economia mista ou ainda do tipo aquisio total dos ativos tambm conhecido
como modelo ingls. Este ltimo tipo no utilizado no Brasil, pois a
Constituio Federal no permite No tipo BOOT, proveniente das palavras,
Build, Operate, Own e Transfer, o operador constri, opera, administra como
proprietrio sistemas de gua e esgotos, completos ou algumas instalaes e,
ao final do contrato, transfere a patrimnio e os ativos para o poder
concedente. Geralmente este tipo de contrato tem durao entre 20 e 30 anos
e utilizado, de maneira geral, para a construo de novas estaes de
tratamento de gua e esgotos. O setor pblico paga uma tarifa
concessionria, para cobrir os custos de operao e manuteno e assegurar o
retorno do investimento ao final do prazo de concesso. A concessionria
responsvel pelo risco total do investimento. J no tipo BOT, tambm
proveniente das palavras Build, Operate e Transfer, o operador constri e
opera uma parte do sistema e, ao final do contrato, transfere o patrimnio e os
ativos ao poder concedente. A gesto dos recursos financeiros e os
mecanismos de arrecadao e cobrana so de responsabilidade do poder
concedente. No caso das empresas de economia mista, o poder concedente
estabelece a concesso por meio de uma empresa pblica de saneamento e
compartilha com a iniciativa privada aes de uma sociedade annima (LIMA
2000; GAZETA 1998).
PETRY (1997) enfatiza que as companhias privadas so chamadas
geralmente para atividades operacionais, tais como, construo de instalaes
de tratamento de gua e de esgoto, sob controle da administrao. Assim
sendo, a gesto fica por conta da administrao pblica. Um nmero limitado
de pases tem desenvolvido uma tradio contnua de companhias privadas
para o gerenciamento de instalaes pblicas de distribuio, entre eles,
Frana, Estados Unidos e Espanha.
Quanto gesto do saneamento bsico na Comunidade Europia, vm
sendo adotadas cinco categorias: gesto pblica municipal, gesto pblica
municipal com estruturas intermunicipais ou regionais, gesto delegada pblica

18

e gesto delegada mista ou privada. Desse modo destaca-se que, na

Alemanha, Grcia, Dinamarca, Holanda, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Esccia,
Irlanda do Norte e Portugal, o modelo da gesto do saneamento bsico
predominantemente pblico e municipal. J na Blgica, pequena parcela da
gesto privada, porm a maioria pblica e municipal, enquanto que, na
Espanha, parcialmente privado e municipal. J na Frana, a predominncia
da iniciativa privada, enquanto que, na Inglaterra, privatizado e regional.
Nota-se que o modelo de gesto do saneamento bsico na Europa
geralmente pblico e municipal, exceto na Frana e Inglaterra. O modelo ingls
objeto de controvrsia na prpria Inglaterra e o modelo Francs consensual
e funciona (BAU 1996a; 1996b ).
Em relao gesto do saneamento na Frana, pode-se dizer que
existem dois tipos de gerenciamento do sistema de gua: as Agncias de
Bacias e o Sistema delegado para o setor privado. As Agncias de Bacias
foram criadas em 1964. Tm estrutura pblica com um corpo administrativo
responsvel por um Comit de Bacia. Os membros do Comit so eleitos pelas
municipalidades locais, regionais, representantes dos usurios de gua,
indstria, pescadores, ecologistas, organizao dos consumidores (LESOUF
1996). J o modelo do tipo gesto delegada nasceu no final do sculo XIX.
Cerca de 30% dos municpios tm seus servios de gua operados pelo setor
pblico e 70% pelo setor privado. Estes servios tambm podem ser realizados
isoladamente ou por consrcios com outras unidades locais de governo. Por
muitos anos esses municpios vizinhos vm tentando solucionar seus
problemas de infra-estrutura por meio de parcerias, tais como, as associaes
intermunicipais, para o que tm delegado suas responsabilidades. As
municipalidades podem operar seus prprios sistemas, ou delegar a operao
e gerenciamento a empresas privadas, tanto para sistemas de gua, quanto
para sistemas de esgoto. A regulao do setor de saneamento na Frana de
competncia do Ministrio da Sade, sendo as normas de gerenciamento de
recursos hdricos e de saneamento ambiental de responsabilidade do Ministrio
do Meio Ambiente (PETRY 1997; GAZETA 1998).

19

A Frana tem 4 nveis polticos de organizao institucional: o Estado, a

Regio (22 regies), o Departamento (96 departamentos) e a Municipalidade
(36.000 municipalidades). O Estado estabelece normas gerais, tais como, as
obrigaes e direitos legais das Municipalidades, os padres da gua potvel e
as medidas de controle de poluio. As responsabilidades bsicas no campo
da gua e esgoto, bem como a coleta de resduos e iluminao pblica so da
Municipalidade. O Departamento pode trazer alguns recursos financeiros,
especialmente para pequenas municipalidades rurais, enquanto que a Regio
tem uma funo de planejamento. J o Estado tem uma funo importante, que
a de ser um rgo financiador (PETRY 1997).
Quanto Inglaterra, as entidades gestoras dos servios de gua e
esgoto foram privatizadas em 1989, com o governo Thacher, resultando num
total de 10 empresas operadoras dos servios. Salienta-se o fato de que,
mesmo antes do perodo Thacher, j existiam empresas privadas operando o
setor, o que mostra que a privatizao j estava em andamento antes desse
perodo. O sistema de regulao foi construdo em 1989, quando da edio do
Water Act, sendo o Office of Water Services o rgo responsvel. A regulao
das tarifas foi definida pelo Office of Water Services, pois na Inglaterra no
existe medio de consumo (BAU 1996a, 1996b; GAZETA 1998).
Destaca-se, tambm, como de igual importncia para o conhecimento, a
gesto do saneamento bsico nos Estados Unidos da Amrica e na Amrica
Latina, em pases como Colmbia e Argentina.
Nos Estados Unidos da Amrica, os servios de gua e esgoto so
operados basicamente pelo Estado, de forma descentralizada e sob a
responsabilidade dos municpios. A partir dos anos de 1990, alguns municpios
comearam a ter seus servios operados pela iniciativa privada. A regulao
desses servios de saneamento bsico d-se por meio de comisses de
servios pblicos e entidades estatais. As tarifas so estipuladas conforme
caractersticas da regio em relao escassez ou abundncia de gua, entre
outros (GAZETA 1998)

20

Na Amrica Latina cabe destacar o caso da Colmbia onde, segundo

FERNANDZ-GIRALDO (1998), a interveno do Estado subsidiando, tanto os
investimentos, como a operao e manuteno, aumentou o acesso da
populao aos servios. Os principais beneficiados foram as populaes das
camadas mdias e altas, enquanto os usurios mais pobres continuaram
mantendo um acesso formal muito baixo, ou quase nulo, infra-estrutura. A
cobertura limitada dos custos, por meio das tarifas, e o acelerado crescimento
das cidades latino americanas fez com que os recursos dos governos fossem
direcionados mais para a operao do que para a manuteno dos sistemas,
muito pouco para a reposio e, de maneira ocasional, para programas de
ampliao. A falta de investimentos para uma manuteno adequada, frente
urgncia na reposio dos sistemas de gua e esgoto, fez com que o Estado
delegasse a responsabilidade da operao e da manuteno dos servios aos
governos locais. Apesar da maior governabilidade esperada de uma
administrao direta por meio dos governos locais, os sistemas polticos em
muitos pases da Amrica Latina no permitem, a longo prazo, maior
compromisso entre o governo e grupos sociais com objetivos de estender os
servios a toda a populao.
A legislao Colombiana define de forma precisa as responsabilidades
de cada um dos nveis de governo, atribuindo ao nvel local assegurar a
prestao do servio, direta ou indiretamente, e ao nvel nacional a regulao,
o controle e a fiscalizao. As funes de regulao so exercidas por
comisses,

enquanto

controle

fiscalizao

so

exercidos

pela

Superintendncia de servios pblicos. A regulao uma funo do Estado,

exercida por meio de comisses de regulao. As principais funes das
Comisses so: regular os monoplios naturais para evitar abusos de poder,
tanto em respeito ao mercado quanto aos usurios; promover a competitividade
econmica na oferta dos servios, a partir dos custos; definir o regime tarifrio
para a prestao dos servios, a partir de custos economicamente eficientes e
fixar as regras para outorgar subsdios; estabelecer o marco regulatrio que
permita avaliar a gesto das empresas; buscar incrementos progressivos da
qualidade dos servios e promover a formao e o desenvolvimento adequado

21

das empresas reguladas. A separao de funes entre aquele que regula e

aquele que controla e fiscaliza bastante particular e, pouco utilizada
internacionalmente, tendo como objetivos evitar abusos de posio dominante
por parte do controlador. A Lei Colombiana define, ainda, os nveis mximos de
subsdio e sobre taxa a ser cobrada nas tarifas dos servios pblicos e deixa
por conta dos administradores locais a opo de aportar recursos, quando
querem estabelecer tarifas mais baixas para os usurios de menor poder
aquisitivo, permitindo assim o sistema de subsdios cruzados. Neste novo
marco, a regulao uma das principais ferramentas para criar condies de
extenso dos servios pblicos. Desse modo, o objetivo principal da regulao
criar e preservar as condies que se obteriam em mercados competitivos,
assegurando uma eficiente prestao dos servios, em benefcio dos usurios.
A regulao nacional necessria onde os governos locais podem afetar as
polticas nacionais, que vo desde a estabilizao macroeconmica,
diminuio da pobreza e proteo de meio ambiente (FERNANDZGIRALDO 1998).
Na Argentina, o governo recebeu em 1990 auxlio e apoio do Banco
Mundial para promover uma grande entrada do capital privado nos servios de
gua e esgoto. Este processo resultou, em 1993, na transferncia dos servios
da rea da Regio Metropolitana de Buenos Aires, para operadores
estrangeiros privados e investidores locais. O modelo adotado foi o de
concesso por 30 anos, sendo o concessionrio responsvel pela operao,
manuteno e administrao dos sistemas, investindo e expandindo os
servios (GAZETA 1998).
Analisando as diferentes formas de gesto dos servios, conforme
relatos do Banco Mundial observa-se que, por um lado, que a entrada da
iniciativa privada tem o potencial de aumentar significativamente a cobertura de
servio para as populaes de baixa renda das zonas urbanas, por meio de
maiores investimentos, o que torna esses servios mais fceis de pagar. Por
outro lado, preciso ter cuidado para evitar uma situao em que as reas
mais lucrativas sejam melhor servidas por concesses privadas, enquanto que

22

as

reas

mais

pobres

so

deixadas

com

as

empresas

estaduais,

financeiramente ainda mais fracas, e que por isso no tm condies de

investir e expandir o sistema (BANCO MUNDIAL 1998, p.33). Procurando
solues para esses problemas o Banco Mundial preconiza algumas medidas,
como:
As tarifas para os clientes atuais devem cobrir o custo total dos servios
proporcionados. Isto assegurar que os lucros dos investimentos
existentes contribuam para a gerao interna de recursos que podem ser
investidos, a fim de ampliar a cobertura para reas que atualmente no
contam com servios. Os contratos de concesso precisam ser claros
quanto s metas da ampliao da cobertura dos servios, inclusive
cobertura das populaes mais pobres. A incluso de alternativas de baixo
custo e de participao pblica na elaborao dos planos e opes de
investimento pode reduzir o custo e dessa forma permitir que os pobres
possam pagar por esses servios (BANCO MUNDIAL 1998, p.33 ).

Na opinio de IDELOVITCH (1995), em pases em desenvolvimento,

uma sries de problemas tm levado baixa produtividade e ao baixo
desempenho dos servios de gua em companhias pblicas. Destaca dentre
estes problemas a ineficincia de prticas operacionais; falta de manuteno
nos servios, tanto preventiva quanto corretiva; carncia na medio de
consumo, muitas vezes inexistente, ocorrendo tambm em muitos casos onde
as contas de gua so baseadas no tamanho e valor da propriedade,
desconsiderando a quantidade de gua consumida; destaca tambm a
ausncia de responsabilidade na regulao dos servios por parte das
instituies.
Na reflexo aqui efetivada, destaca-se que muitas autoridades tm
procurado caminhos alternativos para proporcionar servios mais eficientes de
gua e esgoto. E, por parte de alguns governantes, tem crescido a opinio de
que algumas ou todas as funes relacionadas com os servios de gua e
esgoto devem ficar na incumbncia da iniciativa privada.
Por isso mesmo preciso que a regulamentao do saneamento seja
estabelecida em mbito nacional, para no ficar merc de regulamentos
aleatrios em que cada empresa faz o seu regulamento. Primeiro, necessrio

23

e mesmo urgente que a populao receba servios de qualidade. Segundo,

antes de um eventual predomnio da iniciativa privada na gesto e execuo
destes servios, importante ter uma regulamentao nacional.
Em termos de gesto dos servios de saneamento, segundo BAU
(1996a;1996b), o modelo bom se ele serve poltica que est definida no
momento e ruim se ele no serve a essa poltica. Portanto, o ponto central da
discusso no o modelo, mas sim os aspectos que so considerados numa
poltica de saneamento, tais como: necessidade de recursos financeiros para
investimentos, necessidade de pessoal devidamente capacitado e treinado,
tecnologias apropriadas, dentre outros.
A discusso aprofunda tambm as questes de qualidade de vida, como
registrado na Conferncia Nacional de Saneamento em 1999, destacando:
"No h dvida de que possvel melhorar a qualidade de vida da populao
com mais autonomia financeira do municpio em relao aos demais entes da
federao, mesmo porque torna-se maior a visibilidade dos projetos urbanos e
mais consistente o planejamento (CNS 1999, p.33).
Debates em conferncias, congressos e experincias prticas tm
colocado que o caminho para solucionar os problemas que afligem os grandes
centros urbanos e cidades de mdio porte tem sido a descentralizao da
gesto, em que o poder local deve assumir cada vez mais suas aes nessa
rea. No entanto, LEVY (1993) destaca que se deve tomar algumas medidas
para que esse processo de descentralizao ocorra com sucesso. Assim, por
exemplo, diz que importante que ocorra a transferncia de alguns poderes
com clareza de responsabilidades, pois, se isso no ocorrer, haver conflitos
de atuao, emperrando a implementao de programas e projetos. No caso
de terceirizao, essa responsabilidade deve ficar bem estipulada, pois
tambm ocorre mudana no perfil do funcionalismo, na medida em que funes
relacionadas produo de servios so remetidas para o mercado de
trabalho.

24

SERVA (1993) salienta o fato de que as empresas prestadoras de

servios pblicos controladas pelos governos estaduais so geralmente
desconectadas dos rgos das administraes municipais. Isto leva a
intervenes bastante desordenadas.
Focalizando o poder local que recebe essa descentralizao, observa-se
que A implantao de projetos locais, pelo contato direto com as demandas
populares, fomenta uma relao direta com os cidados, valorizando a
organizao e o controle social. Permite, assim, a construo do poder popular,
possibilidade do sonho de uma sociedade justa, democrtica e feliz" (SABESP
2000, p.8).
Por outro lado, h autores como FISCHER (1993, p.10) que mostram
que "A noo do local contm duas idias complementares em um sentido e
antagnicas em outro. Se o local refere-se a um mbito espacial delimitado e
pode ser identificado como base, territrio, macrorregio e outras designaes
que sugerem constncia a uma certa inrcia, contm igualmente o sentido de
espao abstrato de relaes sociais que se quer privilegiar e, portanto, indica
movimento e interao de grupos sociais que se articulam e se opem em
torno de interesses comuns".
Quanto ao fenmeno do poder em si, este definido como a capacidade
ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos. Analisado no sentido das
relaes sociais, o poder pode ser entendido, tanto como a capacidade geral
de agir, quanto como a capacidade de produzir comportamentos especficos
(FISCHER apud STOPPINO 1987). Por isso, pode-se dizer que "O poder tem,
portanto, um carter relacional recproco, mas h atores que exercem o poder
enquanto outros a ele se submetem" (FISCHER 1993 p.12).
Embora a Constituio Federativa do Brasil de 1988 estabelea, em seu
artigo 30, que compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse
local, bem como organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local (....) (BRASIL
1999), h uma lacuna a respeito da titularidade da competncia para a

25

prestao desses servios e nesse aspecto que o processo de discusso

sobre a gesto dos servios de saneamento est em pleno vapor, atravs do
Projeto de Lei 4147, de 2001. Esse Projeto de Lei institui as Diretrizes Bsicas
Nacionais para a Prestao dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. O
foco de ateno est voltado para os municpios de mdio e grande porte, pois
no houve ainda consenso sobre alguns aspectos importantes de que trata o
Projeto, como a questo da titularidade dos servios para os casos de Regies
Metropolitanas ou de aglomeraes de municpios com peculiaridades de suas
regies. O que tem sido apontado nas discusses desse Projeto de Lei que
os municpios podero perder a autonomia e perder o poder de concesso
sobre o saneamento, atribuies conferidas pela Constituio Federal de 1988.
Os municpios, por sua vez, no querem perder a titularidade sob esses
servio. A discusso atinge o seu pice.
Assim que h outras opinies. Segundo WALD (2000), a Constituio
Brasileira no atribui expressamente a nenhum ente federativo a competncia
para a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, nem define
quem o poder concedente. Estes servios, afirma o jurista, so tidos como de
interesse local e, nesse sentido, esto inseridos no mbito da competncia
local.
Como se v, os conflitos em torno dessa discusso do Projeto de Lei
4147/2001 por vezes traduzem opinies antagnicas. H aqueles que
defendem a questo municipalista e h aqueles que defendem a questo
estadista.
Ampliando essa viso, observa-se que h autores que entendem que o
poder do municpio est limitado por questes financeiras, como diz
CARNEIRO (1994) um dos maiores desafios para o exerccio da autonomia
municipal adquirir a plena capacidade para tomar emprstimos sem qualquer
aval da Unio e dos Estados e sem qualquer intermediao.
O que se depreende que no se trata do fato de no se dispor de
recursos financeiros, mas sim de se priorizar critrios para obt-los e aonde

26

aplic-los. No Brasil, os recursos financeiros para o setor de saneamento so

provenientes principalmente do Oramento da Unio e do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio. Isto leva a crer que o problema das deficincias
existentes no setor no est na falta de recursos, mas na forma de administrlo e nos critrios para o estabelecimento de prioridades de sua aplicao. Vivese um cenrio bastante nebuloso por isto mesmo, que impede os municpios de
obterem verbas para saneamento bsico (ANONYMUS 1999).
REZENDE (1994, p.15-17) chama a ateno quando diz que a
distribuio de recursos pblicos per capita no Brasil no guarda relao com a
pobreza regional e nem com a pobreza dos municpios em si. Sabe-se
tambm que a dinmica econmica e demogrfica, caminha em direo
oposta, pois concentra as demandas, principalmente as de saneamento bsico,
nas reas metropolitanas e cidades de porte mdio, locais esses que, pelo
nmero de populao no atendida em suas periferias, tendem a um perfil
epidemiolgico preocupante. Essa uma grande contradio ao pensamento
de Rezende.
Desse

modo,

tanto

municpios

pobres,

como

ricas

regies

metropolitanas ou cidades de porte mdio e grande com extensas periferias

pobres, tm perfil epidemiolgico problemtico. Da a importncia de analisar a
gesto dos servios de gua e esgoto em municpios de grande porte do
Estado de So Paulo. Mas, ainda no contexto brasileiro, as populaes pobres
vm migrando intensamente para os grandes centros urbanos procura de
meios de sobrevivncia. Por outro lado, reas metropolitanas que passaram
pelo forte processo de urbanizao, no perodo de 1970 - 1980, hoje esto
passando por uma forte desconcentrao de atividades como a industrial,
especialmente nos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo. Conforme explica
HOGAN (2000), as metrpoles desses Estados tiveram forte concentrao
populacional, no contexto estadual, ao longo dos ltimos cinqenta anos. E
para onde esto migrando essas populaes? Esto migrando para os
municpios vizinhos a essas regies metropolitanas. No caso da Regio
Metropolitana de So Paulo, os municpios do interior paulista que esto

27

recebendo, provavelmente, essas populaes, pois a taxa de crescimento

populacional da Regio Metropolitana de So Paulo passou de 4,5% a.a. no
perodo 1970 - 1980, para 1,9 % a.a. nos anos de 1980, enquanto o interior
paulista cresceu, no perodo 1980 - 1991 taxa de 2,4 % a.a., portanto a
ndices mais elevados que a Regio Metropolitana de So Paulo. (HOGAN
2000). Esse processo naturalmente demanda novas reas para absorver essas
populaes

e,

consequentemente,

infra-estruturas

que

permitam

um

desenvolvimento dentro de uma condio bsica de qualidade de vida.

Assim sendo, muitas vezes, as cidades no esto preparadas para
receber de maneira emergencial as populaes migrantes e nem tm infraestruturas que suportem tal processo.
Da o desafio desta tese em analisar a gesto dos servios de gua e
esgoto em quatro municpios de grande porte do Estado de So Paulo. Os
municpios selecionados foram: Campinas, Santo Andr, So Jos dos
Campos e Santos. Nos Municpios de Campinas e Santo Andr, a gesto
desses servios encontra-se na esfera de governo municipal. J nos
Municpios de So Jos dos Campos e Santos, a gesto encontra-se na esfera
de governo estadual.
Uma vez selecionados os municpios, o passo seguinte foi refletir sobre a
hiptese: se h diferenas na eficincia e na eficcia da gesto desses
servios, quando se trata de esfera de governo estadual ou municipal; e na
existncia, ou no, de polticas pblicas e polticas de governo que contemplem
esses servios. Nesse sentido as perguntas elaboradas para demonstrar essa
hiptese foram:
a) H diferenas em termos de eficcia e de eficincia entre a gesto dos
servios de gua e esgoto nos municpios estudados, quando estes esto
sob responsabilidade do governo estadual ou do governo municipal?
b) Em caso positivo, em que aspectos e em que mbito de governo estas
diferenas se apresentam? Em relao a esses aspectos, entenda-se os
aferidos por indicadores, tais como, populao atendida por gua,
populao atendida por esgotamento sanitrio e aumento no tratamento de

28

esgoto. Em relao ao mbito desses servios, procura-se focalizar a

responsabilidade estadual e a municipal na gesto desses servios.
c) Existe correspondncia entre o que declarado nas leis com o que
efetivamente praticado pelos governantes e(ou) gestores desses servios?
Para responder a essas questes e demonstrar a hiptese desta tese, o
caminho percorrido foi, primeiro, conhecer a gesto dos servios de gua e
esgoto em cada um dos quatro municpios e as relaes entre as esferas de
governo estadual e municipais, levantando indicadores que permitissem
analisar a gesto municipal e estadual desses servios naqueles municpios.
Em seguida, passou-se a analisar as polticas pblicas relacionadas ao
saneamento e as polticas pblicas de desenvolvimento correlacionadas, de
mbito nacional, estadual e municipal. Finalmente, foram analisadas as
polticas de governo de cada municpio, no perodo 1996 2000. Os passos
referentes a esse caminho percorrido esto descritos no item 3 Mtodo. J os
resultados, bem como as anlises, esto apresentados no item 4 Resultados
da Pesquisa.
Assim sendo, foi possvel discutir as diferenas na eficincia e na
eficcia da gesto dos servios de gua e esgoto em relao ao comando
municipal e estadual, que esto apresentadas no item 5 Discusso dos
Resultados. Assim que, dando seqncia aos procedimentos metodolgicos,
apresentam-se os objetivos que nortearam este trabalho.

29

2. Objetivos
2.1. Objetivo geral
Analisar a gesto dos servios de gua e esgoto nos municpios de
Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos, no perodo de 1996
a 2000, visando demonstrar diferenas na eficincia e na eficcia das gestes
estadual e municipal.
2.2. Objetivos especficos
Conhecer formas de administrao dos servios de gua e esgoto no Brasil.
Identificar e analisar polticas pblicas no mbito nacional, do Estado de
So Paulo e dos municpios, relacionadas ao saneamento bsico - gua e
esgoto.
Conhecer a gesto dos servios de gua e esgoto nos municpios de
Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos.
Identificar e analisar polticas de governo, voltadas ao saneamento bsico
gua e esgoto -, desses municpios no perodo 1996 a 2000.

30

3. Mtodo
Os mtodos adotados para comprovar a hiptese desta tese foram:
seleo dos municpios, pesquisa bibliogrfica, documental, aplicao de
questionrios, investigao explicativa fundamentada pela teoria, seguida de
anlise dos resultados.
Optou-se por esses mtodos aps conhecer alguns autores que tratam
de questes metodolgicas, como GIL (1994 e 1995), RUDIO (1999),
VERGARA (1990), SEVERINO (1999), THIOLLENT (1994) ALVES-MAZZOTTI
e GEWANDSZNAJDER (1999) e KOCHE (1999), adotando como referencial
para a escolha do tipo de pesquisa os ensinamentos de VERGARA (1990).
Essa autora expe dois critrios bsicos para a escolha de pesquisa que so:
quanto aos fins e quanto aos meios. A pesquisa quanto aos fins pode ser do
tipo:

exploratria;

descritiva;

explicativa;

metodolgica;

aplicada

intervencionista. J em relao aos meios de investigao, a pesquisa pode ser

do tipo: pesquisa de campo, pesquisa de laboratrio, documental, bibliogrfica,
experimental, ex post facto, participante, pesquisa ao e estudo de caso.
Aps o conhecimento de cada um desses tipos de pesquisa, a
bibliogrfica e documental, quanto aos meios, foram os que mais se
identificaram com a natureza desta tese e, quanto aos fins, foi a pesquisa
explicativa.
A opo pela pesquisa bibliogrfica deveu-se ao fato de possibilitar o
conhecimento do estado da arte, o referencial terico para construir a lgica da
pesquisa e a discusso das principais questes. Conforme diz ALVESMAZZOTTI E GEWANDSZNAJDER (1999), o esforo de elaborao terica
essencial, pois o quadro referencial clarifica a lgica de construo do objeto
da pesquisa, orienta a definio de categorias e constructos relevantes e d
suporte s relaes antecipadas nas hipteses, alm de constituir o principal
instrumento para interpretaes dos resultados da pesquisa. Portanto, a
literatura revista, apresentada no item 1, foi tomada como referencial terico.

31

Em relao opo pela pesquisa documental, esta deveu-se

natureza do tema pesquisado, no qual a maioria dos documentos encontra-se
no interior dos rgos gestores, nas Cmaras Municipais e nas prefeituras.
No que tange opo pela aplicao de questionrios, esta deveu-se
busca por informaes quantitativas e qualitativas que na maioria das vezes
no est disponibilizada, na literatura, numa srie histrica condizente com a
da pesquisa.
Finalmente, a pesquisa explicativa foi escolhida, no sentido de justificar
diferenas na eficincia e na eficcia da gesto municipal e estadual dos
servios de gua e esgoto, aps conhecimentos tericos obtidos pela pesquisa
bibliogrfica, documental, informaes dos questionrios e anlise dos
resultados. A investigao explicativa pressupe pesquisa descritiva, pois visa
descobrir e observar fenmenos e ento classific-los, descrev-los e
interpret-los (RUDIO 1999).
Assim sendo, esses mtodos ora apresentados foram julgados os mais
apropriados para o desenvolvimento deste trabalho. Antes de adentrar os
mtodos propriamente ditos, fez-se necessrio conhecer e conceituar os
termos eficincia e eficcia para esta tese. Assim, o que eficincia e eficcia?
Eficincia ao, capacidade de produzir um efeito e Eficcia
qualidade daquilo que produz o resultado esperado (MICHAELIS 2002).
TENRIO (1997), quando discute que gerenciar estabelecer objetivos
e alocar recursos para atingir finalidades determinadas, coloca que esta
gerncia deve ser avaliada a partir de medidas de eficincia e eficcia e define
que eficincia a melhor forma de fazer algo com os recursos disponveis e
eficcia fazer o que deve ser feito, isto , cumprir o objetivo determinado.
J para LIMA (2000), eficincia tem a ver com os processos,
procedimentos, rotinas, a forma de fazer bem as coisas, a utilizao do tempo
e dos recursos e a eficcia o resultado da deciso acertada, a orientao das
aes, planos e programas na consecuo dos objetivos (....) diz respeito ou

32

depende da estratgia a ser seguida quanto ao uso do tempo, alocao de

recursos (....).
Aplicando conceitos desses diferentes autores e conceituando-os para o
desenvolvimento dessa tese, adotou-se que a eficincia da gesto dos servios
de gua e esgoto se d quando o responsvel por esses servios e(ou) os
governantes dos municpios estabelecem programas, projetos, obras e
atividades, para que recursos sejam aplicados no sentido de levar gua de boa
qualidade e em quantidade suficiente populao, e coletar e tratar os
efluentes, minimizando a poluio dos recursos hdricos e aumentando a
qualidade de vida urbana.
Quanto eficcia da gesto dos servios de gua e esgoto, ela ocorre
quando se tem resultados sociais, ou seja, quando a populao usufrui da gua
e dos servios de esgoto, com ntida conseqncia em termos de abrangncia
dos servios, incluindo um nmero cada vez maior de habitantes, tanto em
termos de cobertura de gua, como de coleta e tratamento de esgoto.
Definidos os termos, passa-se a apresentar os procedimentos
metodolgicos para a seleo dos municpios, pesquisa bibliogrfica,
documental, explicativa, bem como os procedimentos adotados para a
realizao das anlises, comparaes e interpretaes voltadas a demonstrar a
hiptese anteriormente citada. Assim, destacam-se os tpicos que sero
apresentados na seqncia.
Critrios e procedimentos para a seleo dos municpios estudados, ou
seja, Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos. Para tanto,
so apresentadas neste item a classificao para o porte de municpios e
formas de administrao dos servios pblicos no Brasil, as quais
nortearam a seleo desses municpios e tambm a justificativa em relao
ao recorte temporal para o desenvolvimento desta tese;
Procedimentos adotados para a pesquisa bibliogrfica; procedimentos
adotados para a identificao das polticas pblicas nacionais, do Estado de
So Paulo e dos municpios de Campinas, Santo Andr, So Jos dos

33

Campos e Santos, correlacionadas com a gesto dos servios de gua e

esgoto;
Procedimentos adotados para a realizao da pesquisa documental;
procedimentos adotados para a identificao de polticas de governo
estadual e municipais de Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e
Santos, voltadas ao saneamento bsico no perodo de 1996-2000;
Procedimentos para a aplicao dos questionrios;
Levantamento de indicadores de avaliao da gesto dos servios de gua
e esgoto no mbito nacional e no mbito do Estado de So Paulo;
Procedimentos para a realizao da investigao explicativa, e
Procedimentos para a forma de anlise dos resultados da pesquisa que
possibilitaram demonstrar a eficincia e eficcia da gesto estadual e
municipal dos servios de gua e esgoto.

3.1. Critrios e procedimentos para seleo dos municpios

Para selecionar os municpios de grande porte do Estado de So Paulo,
buscou-se conhecer como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE os classificava, ou seja, quando os municpios so considerados de
grande porte? Verificou-se que o IBGE no possua uma classificao
especfica que agrupasse os municpios segundo seu porte. Na literatura
encontra-se a definio de BARROS (1999), que apresenta, porm, as
seguintes faixas de municpio, conforme sua populao:
localidades urbanas com at 20.000 habitantes - pequeno porte;
localidades urbanas de 20.001 a 100.000 habitantes - porte intermedirio;
localidades urbanas de 100.001 a 500.000 habitantes - mdio porte; e,
localidades urbanas com mais de 500.001 - grande porte.
Analisando esta classificao, observa-se que o municpio de pequeno
porte se iguala quele considerado pela Constituio Federal de 1988, que
obriga somente municpios com populao superior a 20.000 habitantes a
terem Planos Diretores. As faixas seguintes, at 100.000 habitantes e 500.000,
foram consideradas de porte mdio. Desse modo, de acordo com os objetivos

34

desta tese, acolheu-se a ltima faixa, constituda por municpios com

populao ao redor de 500.000 habitantes ou superior. Assim, os municpios
selecionados foram considerados de grande porte, e dentre esses os que
atingem este porte pela contabilizao tambm da populao flutuante, como o
municpio de Santos.
Dando continuidade aos procedimentos metodolgicos, buscou-se
conhecer formas de administrao dos servios pblicos no Brasil, visando o
entendimento sobre as questes de subordinao da gesto dos servios de
gua e esgoto. Portanto, no que se refere a esfera de governo sob a qual est
o comando da gesto dos servios de gua e esgoto, foram priorizados os
aspectos administrativos. Por isto consultou-se o IBAM (1967), que distingue
de duas formas os servios pblicos: via direta, atravs dos prprios rgos da
administrao pblica, ou indiretamente, por meio de autarquias e entidades
paraestatais, como sociedades de economia mista, empresas pblicas e
fundaes.
As autarquias so rgos da administrao, criados por lei para a
realizao de objetivos determinados, com personalidade jurdica de direito
pblico, patrimnio prprio, autonomia administrativa e financeira pois, ainda
que como rgos autnomos, sujeitam-se superviso do poder pblico que
controla seus atos tambm por meio dos tribunais de contas.
As entidades paraestatais tm tambm sua criao autorizada por lei,
visando a realizao de servios especficos, de interesse pblico, como a
SANASA e a SABESP. No entanto, como entidades de direito privado,
recebem atribuies estatais por delegao. J as fundaes, criadas pelo
Estado, podem estar submetidas a um ou outro sistema, direto ou indireto, de
administrao, conforme dispuser a lei que autoriza sua instituio (IBAM
1967).
Ressalta-se ento que somente por lei especfica poder ser criada a
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,

35

definir as reas de sua atuao, conforme Constituio Federativa de 1988

art.37 inciso XIX (Brasil 1999).
Assim, de acordo com estas consideraes, optou-se por distinguir:
(a) municpios que exercem a gesto local;
(b) municpios que so subordinados gesto estadual.
Desse modo, no caso (a), cujo comando da gesto est no mbito local,
foram adotados ainda os seguintes critrios:
o municpio deve pertencer ao Estado de So Paulo;
o municpio deve ter gesto dos servios de gua e de esgoto no mbito
municipal;
o municpio deve ser cadastrado na ASSEMAE Associao Nacional dos
Servios Municipais de Saneamento; e
o municpio deve ter populao maior que 500.000 habitantes.
Segundo esses critrios, os municpios selecionados para a pesquisa
foram Campinas e Santo Andr, conforme estudos efetuados e apresentados a
seguir.
O Brasil tm 1.700 municpios cuja gesto dos servios de gua e
esgoto realizada no mbito municipal, ou seja, local. Desses 1.700
municpios, 963 so cadastrados na ASSEMAE, e destes foram selecionados
aqueles pertencentes ao Estado de So Paulo, tendo-se encontrado 273
municpios. Finalmente, destes 273 municpios paulistas cadastrados na
ASSEMAE, foram selecionados aqueles com populao superior a 500.000
habitantes, tendo-se encontrado 5 municpios: Campinas, Guarulhos, So
Bernardo do Campo, Santo Andr e Osasco. Destes 5, por motivos de tempo e
recursos, optou-se por selecionar o mais antigo exemplo de gesto municipal
Campinas e o pioneiro em gesto integrada dos servios municipais (gua,
esgoto, drenagem, resduos slidos, meio ambiente), vide item 4.2.2 Santo
Andr.

36

A gesto dos servios de gua e esgoto do municpio de Campinas de

responsabilidade da SANASA Sociedade de Abastecimento de gua e
Saneamento S.A. Sociedade de economia mista de capital aberto e direito
privado, sendo seu principal acionista a Prefeitura de Campinas. Quanto ao
municpio de Santo Andr, a responsabilidade da gesto desses servios do
SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental autarquia de direito
pblico.
A seleo dos municpios cujo comando da gesto est no mbito
estadual, caso (b), foi feita observando os seguintes critrios:
o municpio deve pertencer ao Estado de So Paulo;
o municpio deve ter a gesto dos servios de gua e de esgoto sob
responsabilidade do Estado; e
o municpio deve ter populao maior que 500.000 habitantes, incluindo a
populao flutuante.
Nestas condies foram encontrados dois municpios. So Jos dos
Campos e Santos, conforme estudos efetuados e apresentados a seguir.
O Estado de So Paulo tem 645 municpios. Destes, 366 tm a gesto
dos servios de gua e esgoto administrada no mbito estadual. Dos 366
municpios, foram selecionados aqueles com populao acima de 500.000
habitantes,

considerada

populao

flutuante.

Desse

modo,

foram

encontrados trs municpios: So Paulo, So Jos dos Campos e Santos. O

municpio de So Paulo foi descartado pois apresenta populao maior que 10
milhes de habitantes, muito acima dos demais municpios selecionados, no
servindo como parmetro de anlise para o estudo. Assim, os dois municpios
selecionados para a pesquisa foram So Jos dos Campos e Santos. A gesto
dos servios de gua e esgoto nos municpios de So Jos dos Campos e
Santos de responsabilidade da SABESP Companhia de Saneamento
Bsico do Estado de So Paulo empresa de economia mista de capital aberto
e direito pblico, sendo seu principal acionista o governo do Estado de So
Paulo.

37

Observa-se, assim, que os municpios selecionados para a anlise da

eficincia e eficcia da gesto municipal e estadual dos servios de gua e
esgoto so: Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos. E em
que perodo est centrada a anlise?
A anlise est centrada no perodo de 1996-2000, ou seja, em um
perodo de 5 anos. Escolheu-se esse perodo, visando contemplar 2 gestes
administrativas de governo, tanto municipal quanto estadual. Por outro lado,
esse perodo foi o mais recente para a pesquisadora, uma vez que a aplicao
dos questionrios de cada municpio iniciou-se no ano de 2001. Portanto, aps
a seleo dos municpios e da definio do recorte temporal, partiu-se para a
pesquisa bibliogrfica, conforme segue.
3.2. Pesquisa bibliogrfica
Buscou-se, inicialmente, conhecer o estado da arte em relao gesto
do saneamento bsico no Brasil, tais como, a estruturao do saneamento
desde a dcada de 1930 at a dcada de 2000; formas de administrao
existentes para os servios pblicos; e o panorama sobre o saneamento bsico
nas

regies

brasileiras.

Buscou-se,

ainda,

estudar

outras

literaturas

necessrias ao entendimento do tema, como, poder local, participao pblica,

gesto pblica, polticas pblicas, polticas de governo, eficincia, eficcia,
entre numerosas outras listadas no item 7 Bibliografia.
Necessrio se fez conhecer, tambm na literatura internacional, a gesto
do saneamento em alguns pases como Estados Unidos da Amrica, Portugal,
Frana, Inglaterra, Argentina e Colmbia.
Assim sendo, para a pesquisa bibliogrfica, realizou-se uma busca
minuciosa sobre a produo de pesquisas anteriores, sobre o tema gesto do
saneamento ambiental e os temas correlatos como, meio ambiente, sade,
recursos hdricos, poder local, desenvolvimento urbano, polticas pblicas,
participao da sociedade e outros necessrios aos desdobramentos do
assunto. Esta investigao foi efetuada em teses de doutorado, dissertaes

38

de mestrado, artigos de revistas tcnicas e cientficas nacionais e

internacionais, livros, anais de congressos e jornais tcnicos da rea. Alm
disso, realizou-se investigaes nas bibliotecas da Faculdade de Sade
Pblica - FSP da USP, CETESB, SABESP, SANASA, SEMASA, Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo FAU da USP, Fundao Getlio Vargas,
Universidade Estadual de Campinas UNICAMP, Prefeitura de Campinas,
Cmara de Vereadores do Municpio de Santo Andr, em acervo tcnico do
orientador, acervo de profissionais da rea de meio ambiente e de governos
locais, bem como por meio de intercmbio com profissionais e pesquisadores
em congressos nacionais e internacionais, que aconteceram durante o
desenvolvimento desta tese. Na biblioteca da FSP/USP, foi utilizada a base
Dedalus, Banco de Dados Bibliogrficos da USP, que rene informaes sobre
os acervos das bibliotecas do Sistema Integrado de Bibliotecas da USP. Foram
utilizadas, tambm, as bases de dados da Repidisca - Rede de Informaes
em Sade Ambiental, LILACS e PAHO. Em relao pesquisa bibliogrfica
internacional sobre gesto de servios de saneamento, foram adquiridas
diversas publicaes por meio de pesquisa nas bases de dados Repidisca,
Bireme/OPAS/OMS (Centro Latino Americano e do Caribe de Informaes em
Cincias da Sade) e ASFA-Aquatic Science & Fisheries ABS, as quais
recuperam trabalhos na Amrica Latina, Caribe, USA, Europa e sia, dentre
outros.
Ainda em relao literatura pesquisada, destacam-se legislaes de
saneamento e correlatas ao tema. Essas legislaes foram analisadas no
sentido de identificar polticas pblicas voltadas gesto dos servios de gua
e esgoto, no mbito nacional, estadual e para os municpios de Campinas,
Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos.
Mas o que so polticas pblicas? Segundo PHILIPPI Jr e BRUNA 2002,
poltica pblica o conjunto de diretrizes estabelecido pela sociedade, por
meio de sua representao poltica, em forma de lei, visando a melhoria de
condies de vida dessa sociedade. A iniciativa da implementao de uma
poltica pblica tanto pode partir do governo quanto da sociedade.

39

A partir disso, depreende-se que a poltica pblica aquela promulgada

pelo legislativo e sancionada pelo executivo, em seus respectivos mbitos de
governo, seja pela Cmara de Vereadores, pela Assemblia Legislativa, ou
pelo Congresso Nacional. Est apresentada em forma de leis as quais devem
ser cumpridas pela gesto de governo, independente do partido poltico a qual
pertena. Portanto, para a identificao das polticas pblicas voltadas ou
correlacionadas ao saneamento bsico, foram escolhidas legislaes federal,
do Estado de So Paulo e dos municpios de Campinas, Santo Andr, So
Jos dos Campos e de Santos.
No caso da Legislao Federal, foram estudadas a Constituio Federal,
a Poltica Nacional de Meio Ambiente, a Poltica Nacional de Sade e a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos.
J para a legislao do Estado de So Paulo, foram estudadas a
Constituio do Estado, a Poltica Estadual de Saneamento e a Poltica
Estadual de Recursos Hdricos.
A escolha dessas legislaes foi, num primeiro momento, pela relao
com o saneamento bsico e, num segundo momento, pela relao mais
estreita com os servios de gua e esgoto. A partir disto, buscou-se identificar
os artigos que remetem responsabilidades aos estados e aos municpios, no
sentido de promover a autonomia em relao ao saneamento bsico e, buscouse principalmente identificar nessas legislaes os artigos relacionados ao
saneamento bsico. Quanto legislao municipal, para a identificao das
polticas pblicas, voltadas ao saneamento bsico, foram utilizados os
seguintes instrumentos: leis orgnicas, planos diretores e algumas polticas
pblicas municipais voltadas ao saneamento bsico. Nesses instrumentos,
buscou-se identificar os artigos com estreita relao com o saneamento bsico
gua e esgoto. Esses procedimentos possibilitaram destacar diretrizes
estabelecidas nos artigos dessas leis, as quais foram tomadas como
parmetros qualitativos na anlise da eficincia e eficcia da gesto estadual e
municipal desses servios.

40

Em relao escolha pelas leis orgnicas, planos diretores, tm-se que:

A lei orgnica foi escolhida como instrumento de anlise, pois estabelece
princpios e diretrizes da organizao do municpio, sendo de carter
obrigatrio, instituda pela Constituio Federal de 1988, em seu artigo 29.
Assim, buscou-se identificar as diretrizes de cada municpio em relao ao
saneamento bsico.
J a escolha do Plano Diretor, deveu-se ao fato de ser um instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, alm de
obrigatrio para municpios com mais de 20.000 habitantes, de acordo a
Constituio Federal de 1988, em seu artigo 182, possibilitando verificar
desse modo as diretrizes estabelecidas para o saneamento bsico em cada
municpio.
Quanto ao levantamento das demais leis municipais, escolheram-se
aquelas com estreita relao aos servios de gua e esgoto, encontrando,
dessa maneira, somente para o municpio de Santo Andr, a Poltica Municipal
de Gesto e Saneamento Ambiental.
Dessa forma, esse conjunto de leis foi julgado o mais pertinente para o
desenvolvimento desse trabalho do ponto de vista da pesquisadora.
Esses documentos foram encontrados na internet em sites, tais como,
dos Ministrios do Meio Ambiente, da Sade, do Planejamento, das Secretarias
de Meio Ambiente, da Sade, de Recursos Hdricos e de Planejamento do
Estado de So Paulo, da EMPLASA e da SABESP, bem como nos sites da
prefeituras, secretarias municipais e rgos responsveis pelos servios de
gua e esgoto nos respectivos municpios. Com relao aos planos diretores,
no municpio de Santos, este foi obtido na Secretaria Municipal do
Planejamento. Para o municpio de Campinas, no Centro de Documentao da
SANASA. Para o Municpio de So Jos dos Campos, foi obtido por meio da
Secretaria de Planejamento e, em Santo Andr, via internet.

41

3.3. Pesquisa documental

De acordo com VERGARA (1990), a investigao documental
realizada em documentos conservados no interior de rgos pblicos e
privados de qualquer natureza ou pessoas. Nesse sentido e, como dito
anteriormente, esta forma de pesquisa possibilitou o conhecimento da maioria
dos documentos nos rgos gestores dos servios e daqueles da
administrao municipal e estadual, muitas vezes no disponibilizados em
bibliotecas pblicas e outras formas como internet e publicaes de grande
circulao. Assim, essa pesquisa documental buscou conhecer a gesto de
cada um dos quatro municpios e demais aspectos necessrios para o
desenvolvimento da pesquisa, como informaes gerenciais, operacionais e
tcnicas encontradas nos documentos pesquisados.
Desse modo, foram estudados os documentos existentes nas bibliotecas
dos rgos responsveis pelos servios de gua e esgoto dos municpios de
Santo Andr e Campinas, visando conhecer a histria da gesto dos servios
de gua esgoto de cada um deles. Para os municpios de Santos e So Jos
dos Campos, a pesquisa documental foi realizada na biblioteca da SABESP de
So Paulo, uma vez que esses municpios, operados pela a SABESP, no
possuem

bibliotecas

descentralizadas.

Nessa

biblioteca,

no

foram

encontrados documentos que contemplassem a histria da gesto dos servios

de gua e esgoto anterior administrao da SABESP para as cidades de
Santos e de So Jos dos Campos. Neste caso, para obter o histrico da
gesto desses servios na cidade de Santos, foram consultados tcnicos da
SABESP - Santos e, na cidade de So Jos dos Campos, recorreu-se
Fundao Ricardo Cassiano, cujo acesso demandava tempo no disponvel.
A pesquisa documental possibilitou tambm a identificao de polticas
dos governos estadual e municipais, relacionadas gesto dos servios de
gua e esgoto, para os municpios de Campinas, Santo Andr, So Jos dos
Campos e Santos, no perodo de 1996-2000.

42

Mas o que so polticas de governo? Segundo PHILIPPI Jr e BRUNA

(2002), poltica de governo o conjunto de diretrizes estabelecido pela
administrao pblica, sendo que os planos, programas e projetos de cada
gesto administrativa, na maioria das vezes representa os anseios do partido
poltico. Portanto, para a identificao das polticas de governo dos municpios
de Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos, Santos e do Estado de So
Paulo, voltadas ao saneamento bsico, para o perodo de 1996-2000, foram
escolhidos os seguintes instrumentos: os Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes
Oramentrias e as Leis Oramentrias Anuais. Esses instrumentos foram
institudos pela Constituio Paulista de 1989 e leis orgnicas com base na
Constituio Federal de 1988.
Alm desses instrumentos, buscou-se analisar tambm o planejamento
estratgico dos operadores do sistema de gua e esgoto para os 4 municpios,
no intuito de identificar de forma mais detalhada, do ponto de vista da
organizao, as diretrizes estratgicas, metas e resultados para o saneamento
bsico que foram tomados como parmetros de polticas de governo para a
anlise dos resultados. Ainda em relao aos operadores dos sistemas de
gua e esgoto, foram analisados os oramentos anuais da SANASA
Campinas e SEMASA Santo Andr. J para So Jos dos Campos e Santos,
os

Planos

Plurianuais

de

Investimentos

da

SABESP

no

foram

disponibilizados.
Escolheu se o Plano Plurianual pois este estabelece diretrizes, objetivos
e metas da administrao municipal, onde as prioridades do governo so
estabelecidas por um perodo de quatro anos. Nesse sentido, buscou-se
identificar nesse instrumento metas e prioridades estabelecidas para o
saneamento bsico em cada um dos quatro municpios, servindo de
indicadores de polticas de governo. Uma vez que o Plano Plurianual
estabelecido para quatro anos, contemplando sempre o segundo ano de uma
gesto administrativa e o primeiro ano da gesto seguinte e, que esse trabalho
abrange cinco anos, foi necessrio estudar dois planos para cada municpio, ou
seja, o quadrinio 1994-1997 e o quadrinio 1998-2001.

43

A opo pela Lei de Diretrizes Oramentrias se deve ao fato de que

esta dispe sobre as diretrizes gerais que visam orientar a elaborao do
oramento do municpio e estabelece as metas e prioridades para o exerccio
financeiro do ano subsequente do municpio. Assim, buscou-se identificar
nessa Lei as diretrizes estabelecidas anualmente para o saneamento bsico
para cada um dos quatro municpios, tomados como parmetros de polticas de
governo. Essa lei retrata na maioria dos casos o que est estabelecido nos
planos plurianuais.
J a escolha da Lei Oramentria Anual se deu por compreender o
oramento fiscal referente aos poderes do municpio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta a qual identificar os projetos e
atividades, segundo a sua localizao, dimenso, caractersticas principais, e
custo. Nesse instrumento, buscou-se identificar para os quatro municpios o
volume de recursos direcionado para o saneamento bsico gua e esgoto,
que tambm foram tomados como indicador de polticas de governo.
Finalmente, a escolha dos oramentos anuais da SANASA, SEMASA e
SABESP foi feita por possibilitar conhecimentos das diretrizes, metas, objetivos
e volume de recursos para a gesto dos servios de gua e esgoto, de cada
municpio, que foram tomados como parmetros de polticas de governo para a
anlise dos resultados.
Em relao aos municpios de So Jos dos Campos e Santos, que so
operados pela SABESP, buscou-se conhecer tambm os Planos Plurianuais de
Investimentos dessa Companhia, visando identificar o volume de recursos
direcionados gesto dos servios de gua e esgoto para esses municpios.
No entanto, como esse instrumento no foi disponibilizado e como essa
Companhia est submetida poltica do governo estadual e tambm recebe
recursos desse governo, buscou-se identificar as polticas, para o saneamento
bsico, junto aos Planos Plurianuais do Governo Estadual, nas Leis de
Diretrizes Oramentrias e nas Leis Oramentrias Anuais. Verificou-se que
nesses instrumentos as diretrizes, metas e recursos no so estabelecidos de

44

forma desagregada por municpio, como se esperava, para cobrir a lacunas de

informaes no alcanadas.
Assim, observa-se que foi realizado um amplo estudo dos planos
plurianuais, das leis de diretrizes oramentrias, das leis oramentrias anuais
e dos oramentos anuais, para os municpios de Campinas, Santo Andr, So
Jos dos Campos e Santos e para o Estado de So Paulo, relativos ao perodo
de 1996 2000. No caso de Santos, efetuou-se a investigao na Secretaria
Municipal de Economia e Finanas. Em relao a So Jos dos Campos, na
Secretaria Municipal da Fazenda. No que tange a Santo Andr, a investigao
foi realizada na Cmara Municipal, na assessoria do Prefeito e, no caso de
Campinas, na biblioteca jurdica da Prefeitura.
Quanto investigao desses instrumentos, para o Estado de So
Paulo, foi realizada na internet no site da Secretaria de Planejamento do
Estado e com profissionais dessa Secretaria. Obteve-se no site as Leis de
Diretrizes Oramentrias, as Leis Oramentrias Anuais, os Oramentos
Anuais Consolidados e o Plano Plurianual do perodo 2000 a 2003. Quanto ao
Plano Plurianual do perodo de 1996-1999, a informao obtida foi: O Plano
Plurianual do perodo que engloba os anos de 1996 a 1999 foi encaminhado
Assemblia Legislativa, porm o governador solicitou a retirada daquele plano
e no retornou mais. Diante disto, o Plano Plurianual estudado foi apenas o do
perodo de 2000 a 2003, que contemplou o ano 2000 para a pesquisa.
Finalmente, em relao opo pela investigao do planejamento
estratgico, deveu-se ao fato de ser uma ferramenta utilizada na maioria das
instituies, a qual retrata a poltica daquele governante, definindo objetivos
estratgicos, metas e mostrando os resultados atingidos. Foi detectada a
existncia de planejamento estratgico para a SANASA, em Campinas, e para
o SEMASA, em Santo Andr. J em relao ao planejamento estratgico da
SABESP para So Jos dos Campos e Santos, as informaes foram
disponibilizadas apenas em relao Companhia como um todo e no de
forma desagregada para os municpios, o que impossibilitou a anlise sobre
eficincia e eficcia na gesto do rgo estadual da forma como foi feita para

45

os Municpios de So Jos dos Campos e Santos. Os parmetros para anlise

de polticas de governo da gesto estadual foram apenas os resultados
quantitativos obtidos via questionrio e banco de dados do SNIS.
Ainda em relao ao planejamento estratgico da SANASA e do
SEMASA, estes foram disponibilizados de forma parcial, pois no foram
encontrados os arquivos naquelas instituies para o perodo da pesquisa. Nos
planejamentos estratgicos estudados, buscou-se identificar as metas de curto
prazo que geralmente so de 4 anos e ainda verificar os resultados alcanados
por esse planejamento, conforme podem ser observados no item 4.
Diante de tudo isso, foram identificados para o perodo 1996-2000,
programas, projetos, metas, atividades e obras para o saneamento bsico gua e esgoto - estabelecidos pelos executivos e aprovados pelos legislativos,
elencando-se desse modo as polticas de governo para cada municpio,
conforme apresentadas no item 4. As diretrizes, objetivos, metas, projetos,
atividades, volume de recursos para o saneamento extrados dos Planos
Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias, Leis Oramentrias Anuais,
Oramentos

Anuais

do

Planejamento

Estratgico

tambm

dos

questionrios respondidos pelos rgos gestores dos servios como ndice de

esgoto tratado, ndice de cobertura de gua e perdas fsicas no sistema de
abastecimento de gua foram tomados como parmetros qualitativos e
quantitativos para medir a eficincia e eficcia da gesto municipal e estadual.
3.4. Aplicao dos questionrios
Em relao aos questionrios estes foram aplicados aos rgos
gestores dos servios de gua e esgoto nos 4 municpios, e foram aplicados
em paralelo ao desenvolvimento da pesquisa bibliogrfica e documental.
A opo por aplicar questionrios nos rgos gestores dos servios de
gua e esgoto deveu-se ao fato de que: 1) as informaes quantitativas
disponibilizadas nas publicaes no cobriam o perodo de 5 anos da pesquisa,
quando esta foi iniciada, como exemplo, investimentos direcionados para os

46

sistemas de abastecimento de gua e esgoto naquele perodo. 2) por

necessitar de informaes qualitativas, que tambm no estavam disponveis
na literatura, como exemplo, relao e integrao entre estado e municpios
para o estabelecimento de polticas pblicas, dentre outras.
As informaes constantes das respostas dos questionrios, como
atendimento da populao com gua tratada, atendimento da populao com
coleta de esgoto, ndice de esgoto tratado, entre outros, foram tomadas como
parmetros para a anlise das diferenas de eficcia da gesto estadual e
municipal dos servios.
Assim, para o municpio de Campinas, aplicou-se o questionrio na
SANASA. Para o municpio de Santo Andr, no SEMASA. Nos municpios de
So Jos dos Campos e Santos, em suas respectivas unidades da SABESP,
passando pelo crivo da SABESP holding.
Antes de aplicar os questionrios, foram feitos contatos com as diretorias
dos rgos responsveis em cada municpio e que promoveram a
apresentao dos dirigentes de cada um dos setores que auxiliaram com o
preenchimento dos questionrios e com o fornecimento de documentos que
no estavam disponibilizados nas bibliotecas.
3.5. Indicadores para avaliao dos servios de gua e esgoto no mbito
nacional e no mbito do Estado de So Paulo
Para

elaborao

dos

questionrios,

buscou-se

conhecer

os

indicadores utilizados para avaliao dos servios de gua e esgoto no Brasil e

no Estado de So Paulo, de que forma eles esto disponibilizados e, ainda, se
cabiam para complementar a pesquisa.
Aps levantamento e estudo sobre indicadores utilizados para a
avaliao do servios de gua e esgoto no mbito nacional e do Estado de So
Paulo, foram encontrados os indicadores do Sistema Nacional de Informaes
em Saneamento - SNIS, da Caixa Econmica Federal - CEF, do Prmio

47

Nacional de Qualidade em Saneamento - PNQS e do Indicador de Salubridade

Ambiental do Estado de So Paulo elaborado pelo Conselho Estadual de
Saneamento - CONESAN. O que so e o que contemplam estes indicadores?
Em relao ao SNIS:
O SNIS apoia-se em um banco de dados administrado na esfera federal e
contm informaes sobre a prestao de servios de gua e esgotos, de
carter operacional, gerencial e financeiro inclusive dados de balano
e, ainda, informaes sobre a qualidade dos servios, atualizados
anualmente desde 1995, para uma amostra extrada do universo de
prestadores de servios de todo o Brasil (SNIS 2000).
No mbito federal, os dados destinam-se ao planejamento e execuo
das polticas pblicas, visando a orientar a aplicao de investimentos, a
construo de estratgias de ao e o acompanhamento de programas,
bem como a avaliao do desempenho dos servios. Nas esferas estadual
e municipal, esses dados contribuem para a regulao e o controle da
prestao dos servios e para a elevao dos nveis de eficincia e
eficcia na gesto das entidades prestadoras dos servios, por meio do
conhecimento de sua realidade, orientando investimentos, custos e tarifas,
bem como incentivando a participao da sociedade no controle da
qualidade, monitorando e avaliando os efeitos das polticas pblicas (SNIS
2000).

Os diagnsticos resultantes do SNIS esto disponveis na pgina

[www.snis.gov.br]. Esse Sistema foi concebido pelo Governo Federal em 1995,
no mbito do Programa de Modernizao do Setor Saneamento PMSS
comentado no item 1 Introduo.
O SNIS apresenta um conjunto de indicadores financeiros, operacionais
e de gesto dos prestadores de servios. Os indicadores financeiros
contemplam:

receita

operacional,

despesas

totais,

tarifas

praticadas,

investimentos nos sistemas de gua e esgoto, ndice de perdas de

faturamento, dentre outros. J os indicadores operacionais contemplam ndice
de atendimento de gua, ndice de atendimento de esgoto, quantidade de
ligaes de gua, quantidade de ligaes de esgoto, ndice de hidrometrao,
ndice de tratamento de esgotos, volume de gua tratada, volume de esgoto
tratado, dentre outros. Quanto aos indicadores de gesto tm-se: ndice de
produtividade, economias atingidas por paralisao, durao mdia das
paralisaes, dentre outros.

48

Em relao aos da CEF:

Os indicadores da CEF foram elaborados em decorrncia do Programa
de Fomento Parceria Pblico-Privada na Prestao de Servios de
Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio, convnio entre a Caixa
Econmica Federal e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social. Estes indicadores avaliam se os servios atendem aos requisitos
contidos na Lei de Concesses 8.987, de 1995. Esses indicadores esto
divididos em duas categorias, a saber: indicadores tcnicos e indicadores
gerenciais (CEF s.d.p).
Os indicadores tcnicos para o sistema de abastecimento de gua so:
qualidade de gua distribuda; cobertura do sistema de abastecimento de gua;
regularidade do abastecimento de gua e ndice de perdas no sistema de
distribuio. J os indicadores tcnicos para o sistema de esgotos sanitrios
so: cobertura do sistema de esgotos sanitrios; eficincia do sistema de coleta
de esgotos sanitrios e ndice de tratamento de esgotos.
Em relao aos indicadores estabelecidos como gerenciais, tm-se:
ndice de eficincia na prestao de servios e no atendimento ao pblico;
ndice de adequao do sistema de comercializao dos servios e indicador
do nvel de cortesia e de qualidade percebida pelos usurios na prestao dos
servios.
Em relao aos indicadores do PNQS:
O Prmio Nacional de Qualidade em Saneamento PNQS. um
instrumento de referncia na avaliao da gesto de servios de saneamento
ambiental, nas organizaes sediadas no Brasil. Tem como misso estimular a
prtica de modelos gerenciais compatveis com melhores exemplos mundiais,
atravs da promoo e do reconhecimento dos casos de sucesso que auxiliem
no aprimoramento de setor de saneamento ambiental e no aumento da
qualidade de vida da populao. Para tanto, tem um rol de indicadores que
avaliam o desempenho dessas organizaes. Foi uma iniciativa da Associao

49

Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental e institudo por meio do Comit

Nacional da Qualidade (PNQS 2001). Esses indicadores esto divididos em
seis categorias, a saber: indicadores relativos aos clientes e mercado;
indicadores financeiros; indicadores relativos s pessoas; indicadores relativos
aos fornecedores e parceiros, indicadores relativos ao meio ambiente e
indicadores relativos aos processo de apoio e organizacionais.
Em relao ao ISA:
O Indicador de Salubridade Ambiental ISA abrange a caracterizao
qualitativa e quantitativa dos servios de abastecimento de gua, esgotos
sanitrios e limpeza pblica, drenagem, controle de vetores, situao dos
mananciais e um indicador scio-econmico dos municpios e visa balizar
aes compatveis com as realidades regionais e locais. Foi elaborado para
avaliar a eficcia do Plano Estadual de Saneamento de So Paulo (SO
PAULO 1999). O ISA a ser obtido para todos os municpios do Estado de So
Paulo calculado pela mdia ponderada de indicadores especficos, a saber:
indicador de abastecimento de gua, indicador de esgotos sanitrios, indicador
de resduos slidos, indicador de controle de vetores, indicador de recursos
hdricos e indicador scio-econmico. Abrangem diferentes variveis e
subindicadores. A cada um deles correspondem o smbolo respectivo e a razo
ou finalidade de sua utilizao.
De posse desse levantamento, foram escolhidos alguns dos indicadores
do SNIS para cada municpio estudado, pois o nico que traz os indicadores
j calculados em forma de banco de dados e que cobriram algumas lacunas
existentes em relao s informaes enviadas pelos gestores atravs dos
questionrios, conforme pode ser observado nas tabelas 12, 18, 25 e 29 do
item 4 Resultados da Pesquisa. Os indicadores da CEF, do ISA e do PNQS
teriam que ser calculados esbarrando da mesma forma na ausncia de dados
para ger-los; alm do mais, isso no fazia parte do escopo da tese. Em
relao aos indicadores da CEF, ressalta-se que esses so utilizados para
verificar se a concessionria atende aos requisitos estabelecidos na lei de

50

concesses, sendo bastante direcionado para a questo da concesso, mas

no sendo tambm objetivo da tese, eles foram descartados.
Aps conhecimento adquirido pela pesquisa bibliogrfica, documental,
resultados depreendidos dos questionrios, bem como daqueles observados
nas polticas pblicas e nas polticas de governo, pode-se finalmente partir para
a fase de investigao explicativa para analisar eficincia e eficcia da gesto
municipal e estadual dos servios de gua e esgoto.
3.6. Investigao explicativa
A Investigao explicativa aquela cujo principal objetivo tornar
inteligvel, justificar os motivos de alguma coisa. Visa, portanto, esclarecer
quais fatores contribuem, de alguma forma, para a ocorrncia de determinado
fenmeno. Pressupe pesquisa descritiva, como base para suas explicaes
(VERGARA 1990). Ento, para essa investigao, foram adotados indicadores
que possibilitaram mostrar eficincia e eficcia da gesto dos servios de gua
e esgoto, em cada um dos quatro municpios, como cobertura de gua e
esgoto, investimentos nos sistemas de gua e esgoto, ndices de esgoto
tratado, programas, projetos, metas e diretrizes voltadas para saneamento
bsico.
Por

outro

lado,

para

desenvolvimento

das

interpretaes,

comparaes, anlises e discusses das principais questes levantadas e

abordadas em relao s esferas de governo estadual e municipal, referentes
gesto dos servios de gua e esgoto, foi necessrio compreender fatos
escondidos por trs das aparncias, como aqueles ligados s polticas de
governo, muitas vezes envolvendo questes poltico-partidrias, pois, conforme
diz KOCHE (1999), necessrio compreender a cadeia de relaes que se
esconde por trs das aparncias sensveis dos fatos.
Assim sendo, percebe-se que as anlises necessrias demonstrao
da hiptese inicialmente colocada caracterizaram-se como qualitativa e
quantitativa.

51

Diante dessas ferramentas, explanadas at o momento, que aponta-se

a seguir, a forma de anlise dos resultados da pesquisa.
3.7. Forma de Anlise dos Resultados da Pesquisa
Construda a lgica da pesquisa e definidos os parmetros qualitativos e
quantitativos para a anlise dos resultados, buscou-se fazer os cruzamentos
desses parmetros que permitiram analisar diferenas na eficincia e na
eficcia da gesto sob responsabilidade municipal e estadual dos servios de
gua e esgoto. Os parmetros so aqueles citados nos itens 3.2, 3.3 e 3.4.
Para adentrar a discusso da forma de anlise desses parmetros,
importante ressaltar aqui os conceitos definidos para a eficincia e eficcia na
gesto.
Portanto para os efeitos deste trabalho, eficincia na gesto dos servios
de gua e esgoto se d quando o responsvel por esses servios e(ou) os
governantes dos municpios estabelecem programas, projetos, obras e
atividades para que recursos sejam aplicados, no sentido de levar gua de boa
qualidade e em quantidade suficiente populao, e coletar e tratar os
efluentes, minimizando a poluio dos recursos hdricos. Desse modo definiuse como parmetros para medir a eficincia as diretrizes destacadas nos
artigos das leis municipais cruzando - as com programas, projetos, atividades,
obras e metas destacados nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes
Oramentrias,

Leis

Oramentrias

Anuais,

Oramentos

Anuais

Planejamentos Estratgicos.
Observa-se, assim, que a anlise realiza-se comparando polticas
pblicas com polticas de governo, identificando o que foi declarado em leis e o
que foi praticado pelos governantes das prefeituras e dos gestores dos servios
de gua e esgoto e resultados alcanados.
J a eficcia na gesto dos servios de gua e esgoto se d quando se
tem resultados sociais, ou seja, quando a populao usufrui da gua e dos
servios de esgoto, como ntida conseqncia de abrangncia dos servios,

52

incluindo cada vez mais, maior nmero de habitantes, tanto em termos de

cobertura de gua, como coleta e tratamento de esgoto. Assim, definiu-se
como parmetros para medir eficcia, as informaes originadas dos
questionrios e da pesquisa documental como: evoluo da populao
atendida por coleta de esgoto em funo da evoluo da populao urbana do
municpio; evoluo do volume de esgoto coletado em funo da evoluo do
volume de esgoto tratado; evoluo do investimento em sistema de esgoto em
funo da evoluo da populao urbana; evoluo do nmero de economias
de esgoto em funo da evoluo da populao urbana; evoluo da
populao atendida por gua em funo da evoluo da populao do
municpio; evoluo do nmero de economias ativas de gua em funo da
evoluo da populao; e evoluo do volume de gua faturado em funo da
evoluo da populao urbana, cruzando-os com diretrizes destacadas nos
artigos das leis orgnicas e dos planos diretores com programas, projetos,
atividades obras e metas estabelecidas nos Planos Plurianuais, Leis de
Diretrizes Oramentrias, Leis Oramentrias Anuais, Oramentos Anuais e
Planejamentos Estratgicos.
Finalmente as diretrizes destacadas das leis federal e estadual foram
tomadas como parmetros norteadores para a identificao das polticas
pblicas municipais e estadual.
Essa forma de anlise dos resultados da pesquisa permitiu discutir as
diferenas na eficincia e na eficcia dos servios de gua e esgoto em relao
s esferas de governo estadual ou municipal e tambm quanto s polticas
pblicas e polticas de governo. E, diante dos procedimentos metodolgicos ora
descritos, apresentam-se, no item 4, os resultados alcanados por essa
pesquisa.

53

4. Resultados da Pesquisa
Tudo que voc tem no seu, tudo que voc guardar
pertence ao tempo que tudo transformar (Lampirnicos).

Os

resultados

apresentados

neste

item

retratam

os

mtodos

anteriormente descritos e adotados para o desenvolvimento dessa tese, quais

sejam, pesquisa bibliogrfica, documental, explicativa e aplicao dos
questionrios. Merecem ser destacadas algumas limitaes encontradas para
os mtodos de pesquisa documental e aplicao dos questionrios.
Quanto limitao do mtodo de pesquisa documental em relao aos
rgos gestores dos servios de gua e esgoto e em relao aos gestores dos
municpios destaca-se que :
Os documentos como o Planejamento Estratgico dos rgos gestores dos
servios de gua e esgoto de Campinas e Santo Andr, para o perodo da
pesquisa, 1996-2000, no foram arquivados de forma completa, ou seja, no
havia memria suficiente sobre eles, impossibilitando as devidas consultas.
Esse documento possibilitaria o conhecimento de importantes resultados
operacionais, tcnicos e gerenciais numa srie histrica pertinente pesquisa.
Em relao aos resultados desse planejamento para o rgo gestor desses
servios, foram encontrados apenas o do ano de 1996. J para Santo Andr,
nenhum resultado foi encontrado. Quanto aos Municpios de So Jos dos
Campos e Santos, o planejamento estratgico no foi disponibilizado de forma
desagregada por municpio e, sim, para a Companhia como um todo,
dificultando a anlise dos resultados de forma individualizada nesses
municpios.
Os documentos de base histrica - estruturao da gesto dos servios de
gua e esgoto - nos Municpios de Santos e So Jos dos Campos no foram
encontradas no rgo gestor desses servios.
Os Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias e Oramentos da
prefeitura, como no caso de Santo Andr, no estavam arquivados na

54

respectiva Secretaria que cuida do oramento, tendo-se recorrido Cmara

Municipal da cidade.
Em relao ao Plano Plurianual de Investimentos dos rgos gestores dos
servios de gua e esgoto dos municpios de So Jos dos Campos e Santos,
estes no foram disponibilizados para consulta, o que dificultou sensivelmente
o trabalho.
Pde ser observado durante a pesquisa documental que grande parte do
material que produzido pelos rgos gestores dos municpios, como dos
rgos gestores dos servios de gua e esgoto, no so publicados e
disponibilizados ao pblico, dificultando um conhecimento mais apurado dos
programas que so desenvolvidos nos municpios.
Em relao s limitaes do mtodo de aplicao de questionrios,
destacam-se:
Dificuldade de retorno das respostas em tempo hbil, de forma a
compatibiliz-las com o cronograma da tese. O tempo de respostas variou de 5
a 2 meses, mesmo a pesquisadora insistindo de forma sistemtica. O perodo
mais longo dessas respostas foi o do rgo gestor estadual dos servios de
gua e esgoto. Esse tempo de demora relativo aos 4 municpios pode ser
atribudo ao fato de a srie histrica da pesquisa ser longa, abrangendo 5 anos
de coleta de dados, e de que nem todos os rgos gestores daqueles
municpios possuem sistemas de informaes digitais, de modo a permitir
agilidade na disposio; por outro lado, limitao de funcionrios para
responder essa demanda; falta de articulao entre Universidade, governos
municipais e estaduais que permitam retroalimentar o sistema; ou, ainda, a
questes puramente polticas, ou falta nas instituies da cultura de tornar
pblicas as informaes.
Nem todos os rgos gestores responderam os questionrios de forma
satisfatria, indo desde perguntas no respondidas at perguntas respondidas
somente para um ano, sendo que o perodo de pesquisa abrange 5 anos (1996
a 2000).

55

Isto posto, e salientando que a gesto enquanto ato de gerir e

administrar precisa integrar tanto as polticas pblicas quanto as polticas de
governo, como a eficincia e eficcia programadas, que apresentam-se neste
item os resultados obtidos na pesquisa para a anlise da gesto dos servios
de gua e esgoto nos Municpios de Campinas, Santo Andr, So Jos dos
Campos e Santos. Para tanto, buscou-se identificar polticas pblicas
relacionadas ao saneamento bsico gua e esgoto nos mbitos nacional,
estadual (So Paulo) e municipal dessas cidades. Buscou-se tambm
identificar as polticas de governo em cada um desses municpios, o que
demandou ainda caracterizar cada um deles com dados como localizao
geogrfica, populao e estruturao da gesto dos servios de gua e esgoto.
4.1 Polticas pblicas
Assim, nessa seqncia, que apresentam-se as polticas pblicas
relacionadas ao saneamento bsico gua e esgoto - e aquelas com estreita
ligao com os servios de gua e esgoto, contemplando legislaes federal,
estadual e municipal, conforme segue.
Para o estudo da legislao de mbito nacional, foram selecionadas a:
Constituio Federal de 1988, a Poltica Nacional de Meio Ambiente, instituda
pela Lei 6.938, de 31/08/1981, a Poltica Nacional de Sade, instituda pela Lei
8.080, de 19/09/1990, e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda
pela Lei 9.433, de 08/01/1997. Foram identificadas nos artigos dessas leis,
diretrizes relacionadas ao saneamento bsico gua e esgoto e tambm
aquelas direcionadas s responsabilidades dos estados e municpios, no
sentido de estarem promovendo sua autonomia em relao ao saneamento
bsico.
Em relao ao mbito Estadual (So Paulo), as leis selecionadas foram:
Constituio do Estado de 1989, Poltica Estadual de Saneamento, instituda
pela Lei 7.750, de 31/03/1992, e Poltica de Recursos Hdricos, instituda pela
Lei 7.663, de 30/12/1991. Da mesma forma que as nacionais, foram
identificadas nos artigos dessas leis, diretrizes relacionadas ao saneamento

56

bsico gua e esgoto e tambm aquelas direcionadas s responsabilidades

afetas ao Estado de So Paulo e aos municpios paulistas.
J quanto legislao de mbito Municipal, selecionaram-se: Leis
Orgnicas e Planos Diretores dos 4 municpios.
As diretrizes destacadas nas leis em relao responsabilidade
municipal, estadual e federal apresentam-se da seguinte forma:
Letra normal = entendida como de aspectos nacionais
Letra em negrito = entendida como de responsabilidade do estado.
Letra em itlico = entendida como de responsabilidade do municpio.
Letra em itlico e em negrito = entendida como de responsabilidade tanto do
estado quanto do municpio.
Posto isto, tem-se a exposio dos artigos das legislaes para os trs
nveis de governo julgados pertinentes como parmetros para a anlise das
polticas pblicas no contexto dessa pesquisa.
A) Com relao legislao de mbito nacional:
A1) Diretrizes da Constituio Federal de 1988 (BRASIL 1999):
O municpio deve ser regido pela Lei Orgnica (art.29).
Compete aos municpios legislar sobre assuntos de interesse local; organizar e
prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios
pblicos de interesse local. (art. 30, inciso V).
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: O plano plurianual;
as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais (art.165, incisos de I a
III).
O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades
com mais de vinte mil habitantes; o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana (art. 182, pargrafo 1).

57

Ao sistema nico de sade compete participar da formulao da poltica e

da execuo das aes de saneamento bsico e colaborar na proteo do
meio ambiente (art. 200, inciso IV, e VIII).
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes (art. 225).
A2) Poltica Nacional de Meio Ambiente de 1981 (BRASIL 2000) - em relao
s diretrizes voltadas ao saneamento bsico, os destaques so:
A Poltica Nacional do Meio Ambiente, visar compatibilizao do
desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do
meio ambiente e do equilbrio ecolgico; definio de reas prioritrias
de ao governamental relativa qualidade e ao equilbrio ecolgico,
atendendo aos interesses da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Territrios e dos Municpios (art.4 incisos I e II).
As diretrizes da Poltica Nacional do Meio Ambiente sero formuladas em
normas e planos, destinados a orientar a ao dos governos da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios no que
se relaciona com a preservao da qualidade ambiental e manuteno do
equilbrio ecolgico (art. 5).
A3) Poltica Nacional de Sade de 1990 (BRASIL 2002), - em relao s
diretrizes voltadas ao saneamento bsico, tm-se:
Esto includas no campo de atuao do Sistema nico de Sade (SUS) a
participao na formulao da poltica e na execuo de aes de saneamento
bsico (art. 6, inciso II).
A articulao das polticas e programas a cargo das comisses intersetoriais,
abranger: saneamento e meio ambiente (art. 13, inciso II).

58

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios exercero, em seu

mbito administrativo: a participao de formulao da poltica e da
execuo das aes de saneamento bsico e colaboraro na proteo e
recuperao do meio ambiente e proporo a celebrao de convnios,
acordos e protocolos internacionais relativos sade, saneamento e
meio ambiente (art. 15, incisos VII e XV).
direo nacional do Sistema nico da Sade (SUS) compete participar na
formulao e na implementao das polticas de saneamento bsico e
participar da definio de normas e mecanismos de controle, com rgos afins,
de agravo sobre o meio ambiente ou dele decorrentes, que tenham
repercusso na sade humana (art.16, inciso II e IV).
direo estadual do Sistema nico de Sade (SUS) compete participar,
junto com os rgos afins, do controle dos agravos do meio ambiente
que tenham repercusso na sade humana e participar da formulao da
poltica e da execuo de aes de saneamento bsico (art.17, incisos V e
VI).
direo municipal do Sistema de Sade (SUS) compete executar servios de
saneamento bsico e colaborar na fiscalizao das agresses ao meio
ambiente que tenham repercusso sobre a sade humana e atuar, junto aos
rgos municipais, estaduais e federais competentes, para control-las. (art.
18, incisos IV e VI).
As aes de saneamento que venham a ser executadas supletivamente pelo
Sistema nico de Sade (SUS) sero financiadas por recursos tarifrios
especficos e outros da Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e, em
particular, do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) (art. 32, pargrafo 3).
A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas
sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua
promoo, proteo e recuperao ( art.196).

59

A4) Poltica Nacional de Recursos Hdricos de 1997 (BRASIL 2000) - em

relao s diretrizes voltadas ao saneamento bsico, tm-se:
So objetivos da poltica nacional de recursos hdricos assegurar atual e s
futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de
qualidade adequados aos respectivos usos (art. 2).
A gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de
quantidade e qualidade, e a integrao da gesto de recursos hdricos com a
gesto ambiental constituem diretrizes para a implementao da poltica
nacional de recursos hdricos (art. 3, incisos I e III).
Os planos de recursos hdricos so instrumentos da poltica nacional de
recursos hdricos (art. 5, inciso I).
Os planos de recursos hdricos so planos diretores que visam fundamentar e
orientar a implementao da poltica nacional de recursos hdricos e o
gerenciamento dos recursos hdricos (art.6).
Os planos de recursos hdricos sero elaborados por bacia hidrogrfica, por
Estado e para o pas (art. 8).
B) Com relao legislao do Estado de So Paulo:
B1) Constituio Paulista de 1989 (SO PAULO 2001) - tm-se as seguintes
diretrizes:
O territrio estadual poder ser dividido, total ou parcialmente, em
unidades

regionais

constitudas

por

agrupamento

de

Municpios

limtrofes, mediante lei complementar, para integrar a organizao, o

planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum,
atendidas as respectivas peculiaridades.(art.153).
Os Municpios devero compatibilizar, no que couber, seus planos,
programas, oramentos, investimentos e aes s metas, diretrizes e
objetivos estabelecidos nos planos e programas estaduais, regionais e

60

setoriais de desenvolvimento econmico-social e de ordenao territorial,

quando expressamente estabelecidos pelo conselho a que se refere o art.
154, que estabelece que o Estado criar, mediante lei complementar, para
cada unidade regional, um conselho de carter normativo e deliberativo,
bem como dispor a organizao, a articulao, a coordenao e,
conforme o caso, a fuso de entidades ou rgos pblicos atuantes na
regio, assegurada, nestes e naquele, a participao paritria do conjunto
dos municpios, com relao ao Estado.
O Estado, no que couber, compatibilizar os planos e programas
estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento, com o plano diretor
dos Municpios e as prioridades da populao local (pargrafo nico, art.
155).
Os planos plurianuais do Estado estabelecero, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Estadual (art. 156).
O Estado e os Municpios destinaro recursos financeiros especficos,
nos

respectivos

planos

plurianuais

oramentos,

para

desenvolvimento de funes pblicas de interesse comum, observado o

disposto no art. 174 desta Constituio (art. 157).
Incumbe ao Estado e aos Municpios promover programas de construo
de moradias populares, de melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico (art.182).
Ao Estado, em consonncia com seus objetivos de desenvolvimento
econmico e social, cabe estabelecer, mediante lei, diretrizes para
localizao e integrao das atividades industriais, considerando os
aspectos ambientais, locacionais, sociais, econmicos e estratgicos, e
atendendo ao melhor aproveitamento das condies naturais urbanas e
de organizao especial (art. 183).
O Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da
coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e melhoria

61

do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as

peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o desenvolvimento
social e econmico (art. 191).
O Estado apoiar a formao de consrcios entre os Municpios,
objetivando a soluo de problemas comuns relativos proteo
ambiental, em particular preservao dos recursos hdricos e ao uso
equilibrado dos recursos naturais (art. 201).
O Estado instituir, por lei, sistema integrado de gerenciamento dos
recursos hdricos, congregando rgos estaduais e municipais e a
sociedade civil, e assegurar meios financeiros e institucionais, para: a
utilizao racional das guas superficiais e subterrneas e sua prioridade
para abastecimento s populaes; o aproveitamento mltiplo dos
recursos hdricos e o rateio dos custos das respectivas obras, na forma
da lei; a proteo das guas contra aes que possam comprometer o
seu uso atual e futuro; a defesa contra eventos crticos, que ofeream
riscos sade e segurana pblicas e prejuzos econmicos ou sociais; a
celebrao de convnios com os Municpios, para a gesto, por estes,
das guas de interesse exclusivamente local; a gesto descentralizada,
participativa e integrada em relao aos demais recursos naturais e s
peculiaridades da respectiva bacia hidrogrfica (art. 205, incisos de I a VI).
O Poder Pblico, mediante mecanismos prprios, definidos em lei,
contribuir para o desenvolvimento dos Municpios em cujos territrios
se localizarem reservatrios hdricos e naqueles que recebam o impacto
deles (art. 207).
A lei estabelecer a poltica das aes e obras de saneamento bsico no
Estado, respeitando os seguintes princpios: criao e desenvolvimento
de mecanismos institucionais e financeiros, destinados a assegurar os
benefcios do saneamento totalidade da populao; prestao de
assistncia tcnica e financeira aos Municpios, para o desenvolvimento
dos seus servios; orientao tcnica para os programas visando ao

62

tratamento de despejos urbanos e industriais e de resduos slidos, e

fomento implantao de solues comuns, mediante planos regionais
de ao integrada (art. 215, incisos de I a III).
O Estado instituir, por lei, plano plurianual de saneamento estabelecendo as
diretrizes e os programas para as aes nesse campo; o plano, objeto deste
artigo, dever respeitar as peculiaridades regionais e locais e as caractersticas
das bacias hidrogrficas e dos respectivos recursos hdricos. O Estado
assegurar condies para a correta operao, necessria ampliao e
eficiente administrao dos servios de saneamento bsico prestados por
concessionria sob seu controle acionrio. As aes de saneamento devero
prever a utilizao racional da gua, do solo e do ar, de modo compatvel com
a preservao e melhoria da qualidade da sade pblica e do meio ambiente e
com a eficincia dos servios pblicos de saneamento (art. 216 pargrafos 1 a
3).
Compete ao Sistema nico de Sade, nos termos da lei; a participao na
formulao da poltica e na execuo das aes de saneamento bsico e a
reviso do Cdigo Sanitrio Estadual a cada cinco anos (art. 223, incisos IV
XI).
B2) Poltica Estadual de Saneamento de 1992 (SO PAULO 1992) - tm-se as
seguintes diretrizes:
A poltica estadual de saneamento tem por finalidade disciplinar o
planejamento e a execuo das aes, obras e servios de saneamento
no Estado de So Paulo, respeitada a autonomia dos municpios (art.1).
As aes decorrentes da Poltica Estadual de Saneamento sero
executadas por meio dos seguintes instrumentos:
Plano Estadual de Saneamento, definido como o conjunto de elementos
de informao, diagnstico, definio de objetivos, metas e instrumentos,
programas,

execuo,

avaliao

controle

que

consubstanciam,

organizam e integram o planejamento e a execuo das aes de

63

saneamento no Estado de So Paulo. Sistema Estadual de Saneamento

SESAN, definido como o conjunto de agentes institucionais que, no
mbito das respectivas competncias, atribuies, prerrogativas e
funes, interagem de modo articulado, integrado e cooperativo para a
formulao, execuo e atualizao do Plano Estadual de Saneamento de
acordo com os conceitos, os princpios, os objetivos, as diretrizes e os
instrumentos da Poltica Estadual de Saneamento. Fundo Estadual de
Saneamento FESAN, caracterizado como o instrumento institucional
de carter financeiro, destinado a reunir e canalizar recursos financeiros
para a execuo dos programas do Plano Estadual de Saneamento. (art.
3, incisos de I a III)
O Plano Estadual de Saneamento deve ser elaborado com base em
Planos Regionais de Saneamento Ambiental, deve ser quadrienal e
encaminhado Assemblia Legislativa at 30 de junho do primeiro ano de
mandato do Governador, do qual devero constar, obrigatoriamente, a
reviso, atualizao e consolidao do Plano anteriormente vigente (art.
8).
As necessidades financeiras para elaborao, implantao e reviso do
Plano Estadual de Saneamento devero constar das leis sobre o plano
plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual do Estado
(pargrafo 1, art. 8).
Plano Estadual de Saneamento dever ser elaborado de forma articulada
com o Plano Estadual de Recursos Hdricos e com as polticas estaduais
de sade pblica e de meio ambiente (pargrafo 2, art. 8).
Para avaliao da eficcia do Plano Estadual de Saneamento, o Conselho
Estadual de Saneamento CONESAN far publicar, at 30 de abril de
cada ano, os relatrios sobre a Situao da Salubridade Ambiental na
Regio, de cada regio ou sub-regio em que o Estado ser dividido,
objetivando dar transparncia administrao pblica e subsdios s

64

aes dos Poderes Executivos e Legislativo de mbito municipal,

estadual e federal (art. 9).
O Plano Estadual de Saneamento incluir, entre outros, um programa
permanente destinado a promover o desenvolvimento institucional dos
servios pblicos de saneamento, para o alcance de nveis crescentes de
desenvolvimento tcnico, gerencial, econmico e financeiro e melhor
aproveitamento das instalaes existentes (pargrafo 1, art.10).
Nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
definidas na forma do artigo 153 da Constituio Estadual, os planos
devero considerar o desenvolvimento, a organizao e a execuo de
aes, servios e obras de interesse comum para o saneamento
ambiental, respeitada a autonomia municipal ( pargrafo 2, art.10).
Sistema Estadual de Saneamento composto, direta ou indiretamente,
entre outros, dos seguintes agentes: Os usurios dos servios pblicos
de saneamento; As concessionrias, as permissionrias e os rgos
municipais e estaduais prestadores de servios pblicos de saneamento;
As Secretarias Estaduais e Municipais envolvidas direta ou indiretamente
no saneamento e na sade pblica do Estado e dos Municpios; As
entidades de pesquisa, ensino e desenvolvimento tecnolgico e gerencial
do saneamento; Os rgos gestores dos recursos hdricos e demais
recursos ambientais pertinentes ao campo de atuao do saneamento; Os
rgos responsveis pelo planejamento estratgico e pela gesto
financeira

do

Estado;

As

empresas

consultoras,

construtoras,

fabricantes, fornecedoras de materiais, equipamentos e servios de

saneamento e outras organizaes no governamentais; os rgos
responsveis pela Sade Pblica do Estado; as associaes profissionais
que militam no saneamento e outras organizaes no governamentais;
os rgos estaduais responsveis pela promoo do desenvolvimento
dos municpios; os consrcios intermunicipais por bacias hidrogrficas
(art. 11, incisos de I a XI).

65

O SESAN, como instrumento catalizador, articulador e integrador dos

agentes institucionais, referidos no artigo 11, para a realizao da Poltica
Estadual de Saneamento, ser concebido, estruturado e operacionalizado,
com base nas seguintes premissas: os servios pblicos de saneamento
de mbito municipal sero prestados pelo Poder Executivo Municipal,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso; os servios
pblicos de saneamento de mbito regional sero geridos mediante
articulao e integrao intermunicipal ou entre o Estado e os
municpios;

constitucional

conformao
que

obriga

do
o

SESAN

Estado

se

ampara

no

desenvolver

preceito

mecanismos

institucionais e financeiros que assegurem os benefcios do saneamento

totalidade da populao (art.12, incisos de I a III ).
A conjugao das premissas estabelecidas nos incisos I a III deste artigo
far-se- por meio da formulao e implantao de mecanismos de
articulao e integrao entre o Estado e os Municpios, para que os
respectivos

compromissos

constitucionais

possam

ser

cumpridos

harmonicamente em benefcio da populao.

Qualquer que seja a modalidade de prestao do servio pblico de
saneamento, a entidade responsvel obrigar-se- ao cumprimento da
legislao sanitria e ambiental em vigor, que determina os nveis de
desempenho tcnico e gerencial que nortearo o processo de articulao
e integrao entre o municpio e o Estado, na promoo da sade da
populao, por meio do saneamento.
A atuao da Unio nas aes de saneamento no Estado ser
potencializada e racionalizada pela interao com o SESAN.
O rgo concessionrio ou permissionrio de servios pblicos de
saneamento, nos termos do inciso I deste artigo, criar canais de
interlocuo com o Poder Executivo Municipal, ao qual ser assegurada a
participao e o acompanhamento das aes, servios e obras de seu
interesse (art. 12 pargrafos de 1 a 4).

66

Para assegurar os benefcios do saneamento totalidade da populao, o

SESAN dever contar com mecanismos institucionais e financeiros que
permitam a ao articulada e integrada entre o Estado e os Municpios,
cabendo: ao Estado ou entidade intermunicipal, na forma da lei
estadual, a gesto das questes intermunicipais, visando racionalizar
aes

de

interesse

comum

dos

municpios;

aos

Municpios,

gerenciamento das instalaes e servios de saneamento essencialmente

municipais, coordenando as aes pertinentes com os servios e obras
de expanso urbana horizontal e vertical, pavimentao, disposio de
resduos, drenagem de guas pluviais, uso e ocupao do solo e demais
atividades de natureza tipicamente local. O Estado assegurar condies
para a correta operao, necessria ampliao e eficiente administrao
dos servios de saneamento bsico prestados por concessionrias sob
seu controle acionrio (art. 14, incisos I e II e pargrafo nico).
Ficam criados, como rgos colegiados consultivos e deliberativos, de
nvel estratgico: Conselho Estadual de Saneamento CONESAN, de
nvel central; comisses regionais de saneamento ambiental CRESAN,
de nvel regional (art. 15, incisos I e II).
A rea geogrfica de atuao das Comisses Regionais de Saneamento
Ambiental CRESAN dever ser delimitada com base na Unidade Hidrogrfica
estabelecida no mbito do sistema integrado de gerenciamento de recursos
hdricos e harmonizada com o Plano Estadual de Saneamento (art. 15,
pargrafo nico). No entanto, como o CONESAN foi instalado em 1997, aps
cinco anos decorridos da aprovao desta Lei n. 7750/1992 e, que nesse
momento j existia o Sistema Estadual de Recursos Hdricos houve a
integrao das estruturas de mbito regional dos Sistemas Estaduais de
Saneamento com o de Recursos Hdricos. Essa integrao fez com que as
atribuies das Comisses Regionais de Saneamento (CRESANs), previstas
pela Lei n. 7750/1992 fossem transferidas para os Comits de Bacias
Hidrogrficas criando-se

Cmaras Tcnicas de Saneamento, no mbito de

cada Comit de Bacia Hidrogrfica (SO PAULO 2002).

67

O Plano Estadual de Saneamento o nico instrumento hbil para

orientar a aplicao dos recursos financeiros do Fundo Estadual de
Saneamento FESAN (art. 25, pargrafo nico).
B3) Poltica de Recursos Hdricos de 1991 (SO PAULO 2002) - em relao s
diretrizes identificadas para as polticas estaduais tm-se para a
O Estado instituir por lei, com atualizaes peridicas, o Plano Estadual
de Recursos Hdricos PERH tomando por base os planos de bacias
hidrogrficas, nas normas relativas proteo do meio ambiente, as
diretrizes do planejamento e gerenciamento ambientais e conter, dentre
outros, os seguintes elementos: objetivos e diretrizes gerais, em nveis
estadual e inter-regional, definidos mediante processo de planejamento
iterativo que considere outros planos, gerais, regionais e setoriais,
devidamente compatibilizado com as propostas de recuperao, proteo
e conservao dos recursos hdricos do Estado (art. 16, inciso I).
Os planos de bacias hidrogrficas contero, dentre outros, os seguintes
elementos: I diretrizes gerais, a nvel regional, capazes de orientar os
planos diretores municipais, notadamente nos setores de crescimento
urbano, localizao industrial, proteo dos mananciais, explorao
mineral,

irrigao

saneamento,

segundo

as

necessidades

de

recuperao, proteo e conservao dos recursos hdricos das bacias

hidrogrficas correspondentes; II metas de curto, mdio e longo prazos
para se atingir ndices progressivos de recuperao, proteo e
conservao dos recursos hdricos da bacia (art.17 incisos I e II).
O Estado poder delegar aos municpios, que se organizarem tcnica e
administrativamente, o gerenciamento de recursos hdricos de interesse
exclusivamente local, compreendendo, dentre outros, os de bacias
hidrogrficas que se situem exclusivamente no territrio do municpio e
os aquferos subterrneos situados em reas urbanizadas (art. 32).

68

O Plano Estadual de Recursos Hdricos ser aprovado por lei cujo projeto
ser encaminhado Assemblia Legislativa at o final do primeiro ano do
mandato do Governador do Estado, com prazo de vigncia de quatro
anos (art. 18).
As diretrizes e necessidades financeiras para elaborao e implantao
do Plano Estadual de Recursos Hdricos devero constar das leis sobre o
plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramento anual do Estado
(art. 18, pargrafo nico).
C) Com relao legislao de mbito Municipal.
Findados os aspectos das polticas estaduais, buscou-se identificar as
diretrizes mais relevantes das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores dos
Municpios de Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos, como
segue:
C1) Municpio de Campinas
Em relao Lei Orgnica de Campinas (CAMPINAS 2001), os
seguintes aspectos foram destacados:
Compete ao Municpio, no exerccio de sua autonomia, legislar sobre tudo
quanto

respeite

ao

interesse

local

tendo

como

objetivo

pleno

desenvolvimento de suas funes sociais e garantir o bem estar de seus

habitantes, cabendo-lhe privativamente, entre outras, atribuies: elaborar o
plano plurianual, as diretrizes oramentarias e os oramentos anuais; organizar
e prestar os servios pblicos de forma centralizada ou descentralizada, sendo
neste caso: a) prioritariamente, por outorga, s suas autarquias ou entidades
paraestatais; b) por delegao, a particulares, mediante concesso, permisso
ou autorizao; participar e integrar, atravs de consrcio ou outra forma de
organizao, com outros municpios, para o estudo e a soluo de problemas
comuns (art. 4, incisos I, IV, XXII).

69

Compete ao Municpio, concorrentemente com a Unio e o Estado, proteger o

meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas (artigo 5,
inciso VI).
O Municpio assegurar, anualmente, recursos necessrios, para no prazo de
10 anos, a partir da promulgao desta lei, promover o tratamento de todo o
esgoto da cidade (art. 8, disposies transitrias).
Leis de iniciativa do Executivo estabelecero, com observncia dos preceitos
correspondentes da Constituio Federal: o plano plurianual; as diretrizes
oramentrias; os oramentos anuais (art. 166, incisos de I a III).
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer as diretrizes, objetivos e
metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e outras dela
decorrentes e as relativas aos programas de durao continuada, em
consonncia com o Plano Diretor (art. 166, pargrafo 1).
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da
administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual e
dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
fomento (art. 166, pargrafo 2).
A lei oramentria anual compreender: o oramento de investimentos das
empresas em que o Municpio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto (art. 166, pargrafo 3).
O Plano Diretor, aprovado pela Cmara Municipal, o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e expanso urbana e dever considerar a
totalidade do territrio municipal (art. 172).
So atribuies e finalidades do sistema de administrao: elaborar um Plano
Municipal de Meio Ambiente e Recursos Naturais; manifestar-se sobre a
participao do Municpio no sistema integrado de gerenciamento de recursos

70

hdricos previstos no artigo 205 da Constituio do Estado de So Paulo (art.

188, incisos I e XVI).
O Municpio instituir um plano municipal de saneamento em consonncia com
o Plano Diretor, visando a: assegurar os benefcios do saneamento totalidade
da populao; estabelecer a poltica tarifria; aes de saneamento que
devero ser compatveis com a proteo ambiental (art. 203, incisos de I a III).
A poltica tarifria definir uma parcela especfica, contabilizada em carteira
prpria destinada aos investimentos para o tratamento do esgoto (art. 203,
pargrafo 2).
Subsdio ou reduo de tarifa somente podero ser concedidos mediante
autorizao legislativa (art. 203, pargrafo 3).
A sade, entendida como a condio plena de bem estar bio-psico-social,
direito fundamental do ser humano e dever do Poder Pblico, assegurado
atravs do desenvolvimento de: I - polticas sociais, econmicas e ambientais,
que visem eliminao do risco de doenas e de outros agravos sade; II acesso universal e igualitrio de todos os muncipes s aes e servios de
promoo, proteo e recuperao da sade, sem qualquer discriminao (art.
205, incisos I e II).
A partir de 1991, a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Cdigo Tributrio, o
Cdigo de Obras, o Plano Plurianual e o Oramento anual devero subordinarse ao Plano Diretor do Municpio (art. 268).
Quanto s diretrizes voltadas ao saneamento bsico identificadas no
Plano Diretor de Campinas (PMC 1995), aprovado pela Lei Complementar de
17/01/1996, tm-se:
O Plano Diretor da cidade teve sua ltima reviso em 1996 e incorporou para a
sua formulao o Plano Diretor de gua de 1993 e Plano Diretor de Esgotos de
1994 como elementos importantes na definio das potencialidades e

71

restries ocupao urbana das diferentes regies do municpio (CAMPINAS

1996).
As diretrizes bsicas identificadas na formulao das polticas de infra-estrutura
do setor de saneamento, especificamente as relacionadas com a gesto dos
servios de gua esgoto, foram as seguintes:
Considerar a abrangncia metropolitana na questo do abastecimento de gua
e de esgotamento sanitrio;
Adotar uma poltica permanente de conservao da gua de abastecimento;
Definir critrios de cobrana das despesas com a prestao dos servios de
esgotamento sanitrio, produo e distribuio da gua potvel fluorada,
mediante a imposio de tarifas e taxas diferenciadas, observados os aspectos
tcnicos, custos, a destinao social dos servios e o poder aquisitivo da
populao beneficiada;
Priorizar obras de saneamento em reas com maior concentrao de
populao, notadamente nos bairros de baixa renda;
No executar obras de saneamento nas reas ocupadas consideradas de risco
ou imprprias ocupao urbana, salvo aquelas consideradas emergenciais e
indispensveis segurana da populao, at sua remoo do local;
Procurar alternativas tecnolgicas de saneamento para reas distantes da
malha urbana e para reas onde haja interesse em conter a ocupao urbana.
C2) Municpio de Santo Andr
Passando identificao das diretrizes voltadas ao saneamento bsico
gua e esgoto do Municpio de Santo Andr, em sua Lei Orgnica (SANTO
ANDR 2001), tem-se o seguinte:
Cabe ao Municpio, concorrentemente ao do Estado e da Unio, conforme
preceitos constitucionais, resguardar os direitos dos muncipes com respeito

72

qualidade de vida, fiscalizando e controlando as atividades que, de maneira

direta ou indireta, alterem o meio ambiente (art. 190).
O Municpio, dentro de sua competncia, administrar o saneamento bsico,
conforme o plano diretor, atravs da administrao direta ou indireta, ou
atravs de concesso s empresas pblicas ou privadas, fiscalizando e
cumprindo os interesses da coletividade no que diz respeito qualidade de
vida (art. 205).
O tratamento de gua para consumo, o tratamento de esgoto, assim como o
transporte intermunicipal, so assuntos a serem estudados planejados em
conjunto com os municpios limtrofes que exijam planejamento integrado e
ao conjunta permanente (art. 206).
Em atendimento aos incisos II e III do Artigo 215 da Constituio Estadual,
caracterizando a sua responsabilidade nas solues do tratamento e
destinao final dos despejos urbanos e industriais e de resduos slidos,
competir ao Municpio, em cooperao tcnica e financeira com o Estado,
estabelecer soluo integrada mediante consrcio, resguardadas as suas
peculiaridades (art. 207).
Fica proibido o lanamento de efluentes e esgotos urbanos e industriais, sem o
devido tratamento, em qualquer corpo de gua (art. 208).
Os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio s podero ser
executados pela administrao descentralizada, atravs de autarquias ou
entidades paraestatais (art. 209).
O planejamento, controle e avaliao das aes de saneamento contaro com
a participao dos usurios domiciliares, comerciais e industriais, de
representantes dos trabalhadores, do Poder Legislativo e do sistema nico de
sade, a nvel municipal (art. 210).
Compete ao Municpio, com relao aos servios pblicos de saneamento
bsico: formular e implantar a poltica municipal de saneamento bsico, bem

73

como controlar, fiscalizar e avaliar seu cumprimento; participar da formulao

da poltica estadual de saneamento bsico; planejar, projetar, executar, operar
e manter os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio;
estabelecer reas de preservao das guas utilizveis para o abastecimento
da populao, nos termos da Constituio Estadual; implantar sistemas de
alerta e defesa civil para garantir a segurana e a sade pblica quando de
eventos hidrolgicos indesejveis; instituir programas permanentes de
racionalizao do uso das guas destinadas ao abastecimento pblico e
industrial e de irrigao, assim como de combate s inundaes e eroso;
planejar, projetar, executar, operar e manter a limpeza dos logradouros
pblicos, remoo, tratamento e destinao do lixo domiciliar e de outros
resduos;

regulamentar

fiscalizar

gerao,

acondicionamento,

armazenamento, coleta, transporte, tratamento e destino final de resduos de

qualquer natureza; estabelecer formas de cooperao com os outros
municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, com o Estado ou demais
entidades de governo para o planejamento, execuo e operao das aes
relativas produo de gua potvel, tratamento de esgotos sanitrios,
drenagem das guas pluviais e tratamento e destinao de resduos slidos,
tendo em vista as caractersticas de funo de interesse comum de que tais
aes se revestem na Regio Metropolitana (art. 212, incisos de I a IX)).
O abastecimento de gua, coleta e disposio adequada de esgotos e resduos
slidos, e drenagem das guas pluviais, devero ser executados observandose, entre outros, os seguintes preceitos: prioridade para as aes que visem
proteo e promoo da sade pblica; no abastecimento de gua, prioridade
para o atendimento do consumo domiciliar, assegurando-se a todos os
muncipes quantidade suficiente para a adequada higiene com qualidade
compatvel com os padres de potabilidade; preservao do equilbrio
ecolgico; melhor aproveitamento da estrutura fsico-territorial das bacias
hidrogrficas e dos respectivos recursos hdricos e a promoo do uso racional
da gua, visando sua conservao; incentivo ao desenvolvimento econmico;
necessidade de planejamento das aes de saneamento bsico de modo
integrado ao planejamento do desenvolvimento municipal e das aes de

74

sade e de proteo ao meio ambiente; reaproveitamento de resduos de

qualquer natureza, visando conservao dos recursos naturais e energticos
(art. 213, incisos de I a VII).
Os servios de abastecimento de gua e de coleta e disposio de esgotos
sanitrios, prestados aos usurios ou postos sua disposio, de modo
especfico e divisvel, sero remunerados mediante: taxa instituda em razo da
utilizao efetiva ou potencial da infra-estrutura e do servio pblico
necessrios sua prestao; tarifa cobrada pelos servios, efetivamente
prestados, a qual poder ser diferenciada em funo do consumo e da
capacidade econmica do usurio, definidos em lei (art. 214, incisos de I e II).
O Municpio, em conjunto com os demais do Grande ABC, articular-se- no
prazo mximo de trs meses para, junto ao Governo do Estado, solucionar de
forma integrada o abastecimento de gua na regio que, sendo da sua
responsabilidade, dever promover a captao, aduo, tratamento e
armazenamento de gua para atender, em volume suficiente e qualidade,
demanda da populao local (art. 17, das disposies transitrias).
Ainda no Municpio de Santo Andr, com relao ao Plano Diretor
aprovado pela Lei 7.333, de 26/12/1995, as seguintes diretrizes foram
identificadas para o saneamento bsico:
O Plano Diretor de Santo Andr tem um captulo especfico para o
saneamento, englobando o conjunto dos sistemas de abastecimento de gua,
coleta de esgoto, drenagem, limpeza urbana e preveno de zoonozes. Sero
destacados aqui somente os artigos referentes aos sistemas de gua e esgoto.
O Abastecimento de gua da malha urbana do Municpio integrado ao Sistema
Adutor Metropolitano ter diretrizes contemplando: o atendimento pleno da
populao atravs de sistema pblico, com prioridade demanda de gua
residencial, e o atendimento da parcela do consumo aos usos essenciais
relativos sade e higiene da populao; a promoo do uso racional da gua
e o combate s perdas, desperdcio e usos sunturios, utilizando para tanto

75

instrumentos tarifrios e educativos para a comunidade; a distribuio de gua

de modo regular e contnuo, dentro dos padres de potabilidade; o estudo e
distribuio de gua bruta para empresas (art. 31, incisos de I a IV).
O poder executivo, atravs do rgo competente, definir o Plano Municipal de
Abastecimento de gua (PMAA) nos moldes do Plano Diretor, contendo
diretrizes gerais que permitam o atendimento da evoluo da demanda.
Em funo da integrao com o Sistema Adutor Metropolitano, o poder
executivo, atravs do rgo competente, poder contratar a Companhia
Estadual de Saneamento para o fornecimento de gua potvel, estabelecendo
as condies de quantidade, regularidade e qualidade.
O poder executivo, atravs do rgo competente, atuar em cooperao no
planejamento e operao do Sistema Adutor Metropolitano.
Nas reas de Proteo Ambiental (APM), ser dada prioridade ao
abastecimento atravs de sistemas individuais, exceto nos locais onde, em
funo da ocupao consolidada, a soluo coletiva seja a mais indicada,
obedecidas as prescries dos rgos de proteo ambiental (art. 32).
Fica a cargo do poder executivo adotar medidas para: manter o manancial do
Parque do Pedroso como fonte de gua para abastecimento pblico; manter
em operao a Estao de Tratamento de gua do Guarar; viabilizar novas
formas de captao, tratamento e distribuio de gua (art. 33, incisos de I a
III).
Na medida do decrscimo relativo de importncia para o abastecimento do
Municpio, em termos quantitativos, ser realizado um processo de valorizao
do manancial e da ETA como instrumentos de educao ambiental e sanitria
(art. 33, pargrafo nico).
Haver compatibilidade entre o Plano Municipal de Abastecimento de gua e a
Lei de Uso e Ocupao do Solo (art. 34).

76

A coleta e interceptao dos esgotos sanitrios e industriais nas reas

pertencentes Bacia do Alto Tamanduate tero diretrizes contemplando: a
melhoria e a otimizao da coleta de esgotos, atravs da rede pblica
separadora absoluta, em consonncia com o Plano Municipal de Drenagem; o
condicionamento prvio ao lanamento, na rede pblica, dos despejos
provenientes de atividades industriais e comerciais que tenham caractersticas
prejudiciais ao sistema de coleta, destinao e tratamento, compatibilizando o
escoamento individualizado de guas pluviais; os efluentes hospitalares e afins
devero ser previamente compatibilizados para despejo na rede pblica; o
encaminhamento para a Estao de Tratamento de Esgotos no ABC dos
esgotos gerados na Bacia do Alto Tamanduate, ou para ela exportados,
conforme previsto no Plano Diretor de esgotos da Regio Metropolitana de So
Paulo; os coletores tronco e as interligaes necessrias ao encaminhamento
dos esgotos ETE ABC projetados, construdos e operados em colaborao
com a Companhia Estadual responsvel pelo tratamento dos esgotos na
Regio Metropolitana de So Paulo, conforme convnio firmado pela mesma; o
projeto

implantao

de

coletores-tronco

sero

executados

em

compatibilidade com os respectivos projetos e obras de drenagem e tratamento

dos fundos de vale, para minimizar custos e maximizar benefcios ambientais,
paisagsticos e sanitrios nas sub-bacias correspondentes; o Municpio
elaborar Plano Municipal de Esgotos Sanitrios, com horizonte de 20 anos,
compatibilizando com o Plano Municipal de Drenagem, nos moldes do Plano
Diretor, prevendo faixas non aedificandi para escoamento de esgotos e guas
pluviais em laterais e fundos de lotes (art. 35, incisos de I a V).
Na Zona de Expanso Urbana o Poder Executivo tratar da implantao de
sistemas individuais de tratamento e disposio dos esgotos sanitrios,
utilizando-se da infiltrao no solo, exceto nos locais onde, em funo da
ocupao consolidada, a soluo coletiva com a reverso dos esgotos para a
bacia do Tamanduate seja a mais indicada (art.36).
Finalmente, para o Municpio de Santo Andr, foi encontrada a Poltica
Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental (SANTO ANDR 1999),

77

instituda pela Lei 7.733, de 14/10/1998. Assim sendo, nessa Poltica foram
identificadas as diretrizes mais estreitamente ligadas aos servios de gua e
esgoto, conforme segue:
Para o cumprimento do disposto no Artigo 30 da Constituio Federal, no que
concerne ao Saneamento Ambiental, considera-se como de interesse local: a
melhoria constante da qualidade do ar, da gua, do solo, da paisagem e dos
nveis de rudo e vibraes, mantendo-os dentro dos padres tcnicos
estabelecidos pelas legislaes de controle de poluio ambiental federal,
estadual e municipal no que couber; a captao, o tratamento e a distribuio
de gua, assim como o monitoramento de sua qualidade; a coleta, a disposio
e o tratamento de esgotos; o reaproveitamento de efluentes destinados a
quaisquer atividades (art. 3, incisos VIII, X, XI, XII).
Ao Municpio, cabe mobilizar e coordenar aes, recursos humanos,
financeiros, materiais tcnicos e cientficos e a participao da populao na
execuo dos objetivos e interesses estabelecidos nessa lei, devendo para
tanto: elaborar e implementar programas, planos e projetos de saneamento
bsico e de conservao e proteo ao meio ambiente; regulamentar e
fiscalizar os servios de saneamento ambiental prestados diretamente pelo
Municpio ou atravs de concesses; planejar, projetar, executar, operar e
manter os servios de abastecimento de gua para quaisquer finalidades,
esgotamento sanitrio, drenagem de guas e coleta, transporte, tratamento e
disposio final de resduos slidos domiciliares; elaborar e coordenar a
implementao de programas de educao ambiental; editar normas e padres
de controle ambiental e de saneamento bsico, buscando compatibilizar
qualidade e salubridade ambientais e desenvolvimento econmico; exercer o
controle da poluio ambiental nas suas diferentes formas; definir reas
prioritrias de ao governamental visando melhoria da qualidade e
salubridade ambientais; estabelecer diretrizes especficas para a proteo de
recursos hdricos, atravs de planos de uso e ocupao de reas de drenagem
de bacias e sub-bacias hidrogrficas; estabelecer formas de cooperao com
outros municpios da Regio Metropolitana de So Paulo, com o Estado ou

78

demais entidades do governo para o planejamento, execuo e operao de

aes em saneamento ambiental de interesse comum a essas esferas (artigo
24, incisos III a XII).
A execuo de medidas de saneamento bsico residencial, comercial e
industrial, essenciais salubridade ambiental, constitui obrigao do Poder
Pblico, da coletividade e do indivduo, que para tanto, no uso da propriedade,
no manejo dos meios de produo e no exerccio de qualquer atividade, ficam
obrigados ao cumprimento das determinaes legais, regulamentares,
recomendaes e interdies ditadas pelas autoridades ambientais, sanitrias
e outras competentes (art. 25).
Os esgotos sanitrios devero ser coletados, tratados e receber destinao
adequada, de forma a evitar-se contaminao dos recursos naturais (art. 26).
Os volumes de gua consumida, esgotos coletados e guas drenadas sero
mensurados atravs de equipamentos prprios, tecnicamente aprovados pelo
SEMASA, para efeito de controle e cobrana pelos servios prestados (artigo
27).
Compete ao SEMASA o estabelecimento de normas, regras e padres de uso
e cobrana relativos explorao comercial de gua, oriunda de mananciais
superficiais ou subterrneos cujas origens estejam ou no nos limites do
municpio, efetuada por quaisquer estabelecimentos e distribudos por rede ou
caminhes-pipa (artigo 31).
C3) Municpio de So Jos dos Campos
Finalizados os destaques das polticas de Santo Andr, passa-se para o
Municpio de So Jos dos Campos. Primeiro, em relao Lei Orgnica e
posteriormente ao Plano Diretor. Desse modo, as diretrizes mais relevantes
destacadas da Lei Orgnica do Municpio (SO JOS DOS CAMPOS 2001)
foram:

79

Ao Municpio compete, concorrentemente com a Unio ou o Estado, ou

supletivamente: proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer
de suas formas; preservar as florestas, a fauna , a flora e o solo; - registrar,
acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de
recursos hdricos e minerais; promover diretamente, em convnios ou em
colaborao com a Unio, Estado e outras instituies, programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico ( art. 22, incisos V, VI, IX, X).
O Poder Pblico Municipal, em colaborao com o Estado, assumir, com a
participao da comunidade, atravs de suas entidades representativas, os
seguintes cuidados: proteo, preservao e recuperao do meio ambiente,
em suas mais variadas formas (art. 230, inciso I).
O Poder Pblico Municipal dever dar adequado tratamento e destino final aos
resduos slidos e aos efluentes dos esgotos de origem domstica, exigindo o
mesmo procedimento aos responsveis pela produo de resduos slidos e
efluentes industriais, diretamente ou por concesso (art.232).
No campo dos recursos hdricos cabe ao Municpio: proibir o lanamento de
efluentes urbanos e industriais em qualquer corpo dgua, nos termos da
Constituio Estadual e iniciar as aes previstas em suas Disposies
Transitrias, isoladamente ou em conjunto com o Estado ou outros Municpios
da bacia ou regio hidrogrfica (art.239, inciso II).
Direito sade implica nos seguintes direitos fundamentais: condies dignas
de trabalho, saneamento, moradia, alimentao, educao, transporte e lazer (
art.272, inciso I).
de competncia do Municpio, exercida pela Secretaria Municipal de Sade:
planejar e executar as aes de controle do meio ambiente e de saneamento
bsico, no mbito do Municpio, em articulao com os demais rgos
governamentais (art.277, XIV).

80

Compete ao Sistema nico de Sade: a participao na formulao da poltica

e na execuo das aes de saneamento bsico (art.27, inciso III).
O Municpio poder criar e organizar seus servios autnomos de gua e
esgoto (art.353).
Quanto s diretrizes mais relevantes extradas do Plano Diretor do
Municpio (SO JOS DOS CAMPOS 2001), aprovado pela Lei Complementar
n. 121/1995, tm-se:
As diretrizes referentes ao saneamento bsico esto contempladas no captulo
do Planejamento Territorial, na seo das diretrizes especficas do Meio
Ambiente e na subseo dos programas e projetos.
A Poltica de Meio Ambiente Municipal respeitar as seguintes diretrizes:
participar do planejamento da racionalizao do uso do solo, subsolo, da gua,
do ar, cobertura vegetal e fauna: participao do planejamento e fiscalizao
do uso dos recursos naturais e ambientais; participao do monitoramento da
qualidade ambiental (art. 38, incisos II, III e VII).
So programas e projetos prioritrios da Poltica Municipal do Meio Ambiente:
Programa de controle e tratamento de esgotos domsticos do Municpio;
cadastramento das ligaes clandestinas de esgoto; estudo sobre as
alternativas de controle e tratamento de esgotos domsticos para o Municpio;
elaborao de campanhas educativas sobre os cuidados com o saneamento
bsico; programa de controle da qualidade das guas (art. 39, incisos V e VI).
A poltica de infra-estrutura do Municpio observar as seguintes diretrizes:
instituir e regulamentar o Conselho Municipal de Saneamento Bsico com o
objetivo de fomentar uma poltica municipal de saneamento autnoma e
peculiar s necessidades locais e regionais; Rever o contrato de concesso
dos servios com a SABESP, visando melhorar as condies de saneamento
bsico do Municpio (art. 40, incisos IV, V).

81

O sistema institucional prev Criao do Conselho Municipal de Saneamento

Bsico que dever ser detalhado e encaminhado em propositura de legislao
(art. 69).
C4) Municpio de Santos
No que tange Lei Orgnica (SANTOS 2001), as diretrizes encontradas
para o saneamento bsico foram:
Compete ao municpio: legislar sobre assuntos de interesse local; elaborar e
executar

plano

diretor,

como

instrumento

bsico

da

poltica

de

desenvolvimento e de expanso urbana (art. 6, incisos l e XI).

O municpio consignar, anualmente, no oramento, percentual para
preservao e recuperao do meio ambiente (art. 156).
O municpio direcionar esforos para compatibilizar a sua linha de
desenvolvimento aos princpios de metropolizao estabelecidos no artigo 153
da Constituio Estadual, em busca de uma ao integrada com os demais
municpios definidos na legislao estadual (art. 167).
Para vinculao ao processo e desenvolvimento integrado, o municpio
destinar

recursos

especficos,

nos

respectivos

planos

plurianuais

oramentos, para desempenho das funes pblicas de interesse comum

(art.169).
Dentro do princpio de integrao desenvolvimentista, o municpio atuar no
Conselho de carter normativo e deliberativo a ser criado pelo Estado,
mediante lei complementar, na forma do art. 154 inciso 1, da Constituio
Estadual (art. 170).
O municpio participar do sistema integrado de gerenciamento dos recursos
hdricos, atravs do qual se assegurar meios financeiros e institucionais para:
a utilizao racional das guas superficiais e subterrneas e sua prioridade
para abastecimento da populao; aproveitamento mltiplo dos recursos

82

hdricos e o rateio dos custos das respectivas obras, na forma da lei; a gesto
das guas de interesse exclusivamente local (art. 172, incisos I, II e V).
As aes do saneamento executadas em consonncia com o Estado, devem
prever a utilizao racional da gua, do solo e do ar, de modo compatvel com
a preservao e melhoria da qualidade da sade pblica e do meio ambiente
(art. 175).
A lei estabelecer poltica de aes visando a impedir que loteamentos e
conjuntos habitacionais sejam construdos e ocupados sem o funcionamento
adequado das redes de gua potvel e dos sistemas coletores de esgotos, com
seus respectivos tratamentos e drenagem (art.176).
Na seo que trata da Sade em seu artigo 188 diz que compete ao municpio:
a participao na formulao das aes de proteo ao meio ambiente e de
saneamento bsico no mbito do municpio.
Finalmente, para o Municpio de Santos, em seu Plano Diretor, aprovado
pela Lei Complementar n. 311, de 23 de novembro de 1998, foram
encontradas para o saneamento bsico as seguintes diretrizes:
Promover a extenso da rede de saneamento bsico nas reas urbana e de
expanso urbana (artigo 15).
Esse Plano Diretor extremamente resumido, pois a reestruturao dos
Planos Diretores do Municpio de Santos ocorre por meio de Leis
Complementares, deixando de ser realizado nos moldes tradicionais de Plano
substitutivo.
Como se v, foram identificadas diretrizes das polticas pblicas
nacionais, estaduais e municipais voltadas ao saneamento bsico, as quais
foram comparadas com as polticas de governo estabelecidas para os 4
municpios no perodo de 1996-2000. Portanto, as polticas pblicas e as
polticas de governo foram tomadas como parmetros de anlise, conforme
descrito anteriormente no item 3. Desse modo, para identificar as polticas de

83

governo desse perodo, foram estudados os seguintes instrumentos: Plano

Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Leis Oramentrias Anuais,
Oramentos Anuais e Planejamentos Estratgicos.
4.2 Polticas de governo
Antes de adentrar as polticas de governo de cada municpio, coube
situ-los dentro do contexto desta tese, destacando caractersticas como
localizao geogrfica, populao urbana, estruturao da gesto dos servios,
dentre outras. Inicia-se dessa forma, por ordem de grandeza de populao,
com os Municpios de Campinas e Santo Andr, cuja gesto dos servios de
gua e esgoto se d no mbito do municpio.
4.2.1 Campinas gesto dos servios de gua e esgoto no mbito do
municpio
Campinas conta com uma populao de 968.172 habitantes, numa rea
de 796 Km2, o que resulta numa densidade demogrfica de aproximadamente
1.217 hab./Km2. Dessa populao, 952.075 habitantes vivem em rea urbana e
16.097 habitantes em rea rural (IBGE 2002).
Observa-se

na

tabela

que

populao

vem

crescendo

significativamente e, segundo dados do SEADE (1999), a uma taxa geomtrica

de crescimento de 1,53% a.a., durante o perodo 1991 - 2000. Nota-se ainda
que a populao rural vem diminuindo ao longo dos anos e que provavelmente
est migrando para os grandes centros urbanos.
Tabela 5. Crescimento Populacional do Municpio de Campinas.
Ano
Populao
Total
Populao
Urbana
Populao rural
Taxa de
Urbanizao

1996
910.975

1997
924.617

1998
938.670

1999
952.758

2000
966.700

891.670

906.054

920.873

935.758

950.533

19.305
97,88

18.563
97,99

17.797
98,10

17.000
98,22

16.167
98,33

Fonte: SEADE 1999; IBGE 2000, 2001, 2002

84

Campinas est a 680 metros de altitude, apresentando temperatura

mdia de outubro a maro de 22 a 24 C e de abril a setembro de 18 a 22 C,
sendo que a umidade relativa do ar no perodo de outubro a maro em torno
de 77% e de abril a setembro em torno de 65%. Dista 100 Km de So Paulo
(capital) e tem como cidades limtrofes: ao Norte Jaguarina, ao Leste
Pedreira, Morungaba e Valinhos, ao Sul Itapeva e Indaiatuba, a Oeste Monte
Mor, ao Noroeste Sumar, Hortolndia e Paulnia. Tem como distritos Nova
Aparecida, Baro Geraldo, Sousas e Joaquim Egdio (CAMPINAS 2001 e
SANASA 2001). polo de uma Regio Metropolitana formada por 19
municpios, somando uma populao de 2,2 milhes de habitantes; a mais
nova Regio Metropolitana do Estado de So Paulo, que foi criada pela Lei n.
870 de 29/06/2000. Os municpios que compem essa Regio Metropolitana
so: Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmpolis, Engenheiro Coelho,
Holambra, Hortolndia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguarina, Monte-Mor, NovaOdessa, Paulnia, Pedreira, Santa Brbara do Oeste, Santo Antnio da Posse,
Sumar, Valinhos e Vinhedo. 9% Produto Interno Bruto (PIB) saem da regio
de Campinas, que tambm responsvel por 17% da produo industrial do
Estado de So Paulo (EMPLASA 2001).
Campinas abriga o segundo maior aeroporto do pas, o de Viracopos,
com um fluxo anual de cargas embarcadas e desembarcadas de 154 mil
toneladas. Tem notrio destaque na rea da cincia e da tecnologia, abrigando
renomadas

Universidades,

como

Universidade

Estadual

de

Campinas

UNICAMP, Pontifcia Universidade Catlica de Campinas - PUCCAMP e

Universidade Paulista - UNIP (EMPLASA 2001).
Em relao ao sistema de abastecimento de gua, no que tange aos
mananciais que abastecem a cidade, tem-se que o Rio Atibaia responsvel
por 92% da produo e Rio Capivari responsvel por 8% da produo, com
uma captao que gira em torno de 4.500 litros de gua por segundo. O
municpio conta com cinco Estaes de Tratamento de gua, variando de 360
a 2.400 litros por segundo. O volume de gua tratada por ms de
aproximadamente 8.036.269m3. O tratamento de gua o convencional

85

parcialmente avanado e atende a aproximadamente 96% da populao, por

redes. O restante da populao abastecida com caminhes-pipa e torneiras
coletivas. O sistema de abastecimento de gua existente hoje capaz de
suprir, alm da populao atendida, mais de 150 mil habitantes (SANASA
2001).
J em relao ao sistema de esgotamento sanitrio, tem-se que o
volume de esgoto coletado por ms de 3.998.584m3, representando quase
90% do esgoto gerado. O municpio conta com doze Estaes de Tratamento
de Esgoto - ETE, variando de 1,5 a 150 litros por segundo, perfazendo uma
capacidade total de tratamento de aproximadamente 237 litros por segundo, no
entanto, apenas 8,75% de seus esgotos so tratados. Parte dessas ETEs
realiza tratamento primrio e parte tratamento secundrio. Os tipos de
tratamento

utilizados

so:

tanques

Inhoff,

fossa

sptica,

lagoas

de

estabilizao, lodo ativado, aerao prolongada por batedores e lodo ativado

convencional por lagoas aeradas. As bacias de esgotamento so: Bacia do
Quilombo, Bacia do Atibaia e Bacia do Capivari.
No que tange estruturao da gesto dos servios de gua e esgoto, a
partir da criao da cidade em 1842, consta que teve seu primeiro
abastecimento de gua em 1875, atravs de chafarizes construdos no centro
da cidade. Passados 4 anos, 1879, um grupo de cidados fundou a Companhia
Campineira de guas e Esgotos, a qual, em 1881, recebeu direito de
explorao dos servios por 60 anos, porm quando chegou em 1892 esse
prazo foi aumentado por mais 90 anos (SANASA s.d.p.).
O abastecimento de gua nas residncias comeou em 1891. Nesse
tempo, Campinas era considerada modelo em relao ao sistema de
abastecimento de gua no pais, porm, em menos de 30 anos, o sistema de
abastecimento tornou-se insuficiente, o que levou a concessionria a pedir ao
poder pblico aumento de tarifas, as quais eram cobradas sem aferio de
hidrmetros domiciliares. A proposta de aumento nas tarifas foi tida como
descabida, sendo ento essa companhia encampada pela Prefeitura em
dezembro de 1923, nascendo portanto, em 1924, a Repartio de guas e

86

EsgotosRAE, de responsabilidade da Prefeitura Municipal. Dez anos mais

tarde, em 1934, a RAE passou a ser denominada de Diretoria de guas e
Esgotos DAE. Assim que essa Diretoria de guas e Esgotos permaneceu
at 1952 quando passou a Departamento de gua e Esgotos DAE (SANASA
2001; s.d.p. ).
Em 1966, o DAE transforma-se em autarquia municipal e em 1974, em
uma empresa de economia mista de capital aberto, a SANASA - Sociedade de
Abastecimento de gua e Saneamento S.A., com 99,9% das aes
pertencentes

Prefeitura

Municipal.

Portanto,

Campinas

tem

uma

administrao indireta, de direito privado, sendo a SANASA responsvel pela

produo, tratamento, e a distribuio de gua, bem como pela coleta,
tratamento e disposio do esgoto (SANASA 2000, 2001).
Campinas foi uma das primeiras cidades brasileiras a contar com coleta
de esgotos. Por outro lado, conhecida atualmente (ano 2001) como a cidade
com os cursos dgua entre os mais poludos do Estado de So Paulo e do
Brasil, devido o seu baixo ndice de tratamento de esgotos (SANASA s.d.p.,
2000, 2001).
Assim, dando prosseguimento aos procedimentos metodolgicos,
destacam-se as polticas de governo voltadas ao saneamento bsico para o
perodo 1996-2000, sendo que a anlise dos dados encontra-se no item 5.
As polticas de governo da prefeitura de Campinas, voltadas ao
saneamento bsico gua e esgoto, foram identificadas nos Planos
Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias e Oramentos Anuais. Quanto s
polticas de governo do rgo gestor dos servios de gua e esgoto, estas
foram identificadas nos Oramentos de Investimentos Anuais publicados junto
ao oramento da Prefeitura, no Planejamento Estratgico e nas respostas dos
questionrios aplicados a esse rgo.
Dessa forma, nos Planos Plurianuais da Prefeitura foram identificados
programas, projetos e obras estabelecidos pela SANASA, uma vez que a Lei

87

Orgnica de Campinas preconiza, em seu artigo 166, que: a lei oramentria

anual compreender o oramento de investimentos das empresas em que o
municpio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto (CAMPINAS 2001). Assim sendo, no Plano Plurianual, para o
quadrinio de 1994 a 1997, pde-se identificar os principais projetos para os
servios de gua e esgoto.
Tabela 6. Projetos para 1994-1997, Campinas.
Adutoras e Sub-adutoras; Reservatrios.
Abastecimento e Esgotamento de Bairros e Favelas.
Tratamento de Esgoto da Microbacia de Baro Geraldo e das Sub-bacias
Samambaia e Costa e Silva; despoluio da Lagoa do Taquaral
Estao de Tratamento de Esgoto Costa e Silva.
Fonte: CAMPINAS 1993, 1995a, 1996a.

Em resumo, as polticas de governo deste perodo, refletidas nas

prioridades estabelecidas para o quadrinio 1994-1997, foram: Expanso e
Manuteno do Sistema de Abastecimento de gua e do Sistema de
Esgotamento Sanitrio e Despoluio de Corpos Dgua.
J em relao ao Plano Plurianual do quadrinio 1998 - 2001, pde-se
identificar os seguintes programas, projetos e metas para os servios de gua
e esgoto, constantes na tabela 7.

88

Tabela 7. Programa, Projetos e Metas para 1998-2001, Campinas

Programas

Projetos
Captao e tratamento

Metas
Melhorar o abastecimento no
municpio

Manuteno e
Expanso do Sistema
de Abastecimento

Aduo
Reservao
Ampliar o n. de habitantes
Subaduo
servidos com gua tratada
Distribuio de gua em bairros e favelas

Otimizao do Sistema
Manuteno e
Expanso do Sistema
de Esgoto

Desenvolvimento operacional
Interceptao e bombeamento

Reduo e controle de perdas

Ampliar o n de habitantes com
coleta e afastamento de esgoto

Coleta de esgoto em bairros e favelas

Tratamento de esgoto da bacia do Rio
Atibaia, do Rio Quilombo e do Rio
Capivari

Ampliar a quantidade de esgoto

tratado

Fonte: Campinas 1997a, 1997b, 1998a, 1998b, 1999a.

Neste perodo, 1998 a 2001, percebe-se que, alm daquelas prioridades

estabelecidas para o perodo de 1994 a 1997, apareceu a preocupao com a
otimizao do sistema, visando o controle de perdas.
Assim, as polticas de governo identificadas para o perodo 1996 a 2000
foram: Manuteno e Expanso do Sistema de Abastecimento de gua e do
Sistema de Esgotamento Sanitrio, o Controle da Poluio Ambiental dos
Corpos Dgua e o Controle de Perdas do Sistema.
Ao estudar os oramentos anuais da prefeitura e os oramentos anuais
do rgo gestor dos servios de gua e esgoto SANASA, pde-se identificar
programas e projetos com estreitas relaes entre a SANASA e a Prefeitura.
Observou-se, por outro lado, se a Prefeitura estabelecia programas e projetos
para o saneamento e qual Secretaria Municipal relacionava-se com esses
programas e projetos. Identificou-se ainda o volume de recursos que esses
programas e projetos representavam em relao ao oramento dessa
Secretaria, conforme segue na tabela 8.

89

Tabela 8. Despesa da Secretaria Municipal com programas de saneamento

bsico, Campinas
Programa e/ou

Secretaria

Oramento

(%) em relao

Oramento do programa

Projeto

responsvel

da Secretaria

ao oramento

em relao ao oramento

pelo programa

(R$)

total da

da Secretaria

administrao
direta

(R$)

(%)

ANO 1996 - Total Geral da Administrao Direta = 489.364.410,00

Saneamento da

Secretaria de

Bacia do Anhumas

Obras

Abastecimento de

___________

65.151.341

13,3135

15.168.200,00

___________

3.240.000,00

23,2815

gua
ANO 1997 - Total Geral da Administrao Direta = 567.032.000,00
Nada consta
ANO 1998 - Total Geral da Administrao Direta = 659.819.000,00
Nada consta
ANO 1999 - Total Geral da Administrao Direta = 685.112.300,00
Nada consta
ANO 2000 - Total Geral da Administrao Direta = 678.838.560,00
Nada consta

Fonte: CAMPINAS 1995b, 1996b, 1997c, 1998b, 1999b.

Assim sendo, identificou-se que a Secretaria Municipal de Obras

estabelecia, para o ano de 1996, o programa de saneamento do Anhumas. Os
recursos para esse programa representavam cerca de 23% do volume de
recursos dessa Secretaria. No entanto, para os anos de 1997 a 2000, no
foram encontrados recursos para esse programa.
Ainda em relao ao estudo dos oramentos anuais, buscou-se verificar
a representatividade em termos percentuais do volume de recursos disponveis
pelo rgo gestor dos servios de gua e esgoto em relao ao oramento da
Prefeitura, conforme observa-se na tabela 9. Nota-se que esse percentual gira
em torno de 15%, exceto para os anos de 1997 e 2000, considerado um valor
bastante razovel se comparado como o percentual direcionado para
Secretarias Municipais como o caso da Secretaria de Servios de Obras.

90

Observado na tabela 8. Secretarias essas que geralmente tm atribuies

diversas, que oneram o oramento em percentuais elevados.
Tabela 9. Oramento da Prefeitura e da SANASA, Campinas.
Ano

Total Geral da
Administrao Direta

Recursos disponveis
para investimentos
(R$)

1996

489.364.410,00

65.701.126,00

% de recursos da
SANASA em relao
ao total geral da
administrao
13,43

1997

567.032.000,00

31.897.248,00

5,63

1998

659.819.000,00

94.704.329,00

14,35

1999

685.112.300,00

104.414.826,00

15,24

2000

678.838.560,00

50.000.000,00

7,37

Fonte: CAMPINAS 1995b, 1996b, 1997c, 1998b, 1999b; SANASA 1997 a 2001.

Desse modo, pdese analisar a importncia atribuda aos servios de

gua e esgoto para a cidade por parte dos governantes, conforme descrito no
item 5 Discusso dos Resultados.
Como mencionado anteriormente, o Planejamento Estratgico foi um
instrumento utilizado tambm na identificao das polticas de governo dos
rgos gestores dos servios de gua e esgoto e, para tanto, buscou-se metas,
diretrizes por ele estabelecidas, as quais serviram para a anlise dessas
polticas. Essas diretrizes e metas podem ser observadas na tabela 10.

91

Tabela 10. Planejamento Estratgico Metas para 1994 a 1996, Campinas.

OBJETIVOS / DIRETRIZES
(1994-2004)
1.Ter excelncia na qualidade
dos servios
2.Qualidade no atendimento,
cliente satisfeito

METAS
(1994 a 1996)
Depende do alcance das demais metas
1.

Reduo dos prazos mdios de atendimento aos clientes em

30%.
2. Melhorar a qualidade dos servios prestados a comunidade.
Ampliar o atendimento de gua e esgoto.
3.Obter resultados econmicos
1. Aumento de receita tarifria de R$ 58,2 milhes para R$ 64
para remunerao do capital,
milhes, sem aumento real da tarifa.
3
expanso dos servios e
2. Aumento do volume faturado de 71,4 milhes de m para 75,8
3
milhes de m .
valorizao dos funcionrios
3. Gerao e disponibilizao de recursos tarifrios na ordem de
U$ 4 milhes/ano em 1996 e 1997, para novos investimentos.
4. Diminuir a inadimplncia para 10% do faturamento e reduzir o
nmero de ligaes inadimplentes de 28.0000 para 14.000
ligaes.
5. Reduzir perdas no fornecimento.
6. Reduzir custos e despesas operacionais de R$ 51 milhes para
R$ 46 milhes.
7. Faturar servios de esgotos em 100% dos clientes com
captao prpria de gua, ligadas rede de esgotos.
Implantao de um sistema de controle e eliminao das
ligaes clandestinas da gua e esgoto.
4. Contribuir para a qualidade do 1. Tratar os esgotos dos setores Bosque de Baro Geraldo, Costa
meio ambiente e preservao
e Silva e Amaraes, pertencentes Bacia do Quilombo,
dos recursos hdricos da regio,
atendendo uma populao de 31.500 habitantes, com coleta,
promovendo cooperao
afastamento e tratamento.
regional
2. Contribuir para a reduo da poluio orgnica dos municpios
de Valinhos e Vinhedo na Bacia do Ribeiro dos Pinheiros,
atuando nesses municpios no sentido de incentivar e cobrar
uma ao integrada para o tratamento de seus esgotos.
3. Tratar os esgotos das Bacias do Samambaia, Chcaras
Primavera, Parque Jambeiro, bem como de sistemas
individuais, correspondendo ao atendimento de 82.000
habitantes.
4. Fazer cumprir a legislao de controle ambiental das empresas
poluidoras.
Implantar legislao de tratamento de esgotos, em loteamento e
grandes empreendimentos.
5. Ser empresa eficiente: baixo
1. Reduzir em 10% o peso de gastos com o pessoal prprio e
custo, modernizao
contratado, sobre o faturamento (situao atual pessoal prprio
operacional, administrativo,
47,19%, contratado 2,55%).
tcnico, financeiro e comercial
2. Reduzir o tempo entre a leitura do hidrmetro e o pagamento
em 3 dias.
3. Cadastrar 1.280 Km de rede de gua; 440 Km de rede de
esgoto; 118 Km de adutoras; 157 Km de rede emissrios.
4. Ter 40% do quadro funcional atuando em atividades meio e
60% em atividades fim. (situao atual 52% em atividade meio e
48% em atividade fim).
5. Ter relatrios gerenciais contendo todos indicadores de
desempenho, com divulgao ampla e peridica.
6. Automatizar 12 centros de reservao.
Determinar e implantar tempo padro para todos os servios
internos.
6. Promover a conservao no
1. No ter vazamentos em reservatrios da empresa.
uso da gua com baixos nveis
2. Implantar sistema para mensurar perdas gerais de gua na
de perdas e desperdcios
Sanasa, instalando 26 estaes pitomtricas e 30
macromedidores,
3. Ter um programa de educao e esclarecimento do consumidor
com relao conservao de gua.

92

7. Defender interesse
comunitrio com a participao
da prefeitura, organizaes
comunitrias e consumidores
8. Ter uma administrao eficaz,
integrada, participativa com
controle efetivo
9. Administrar por objetivos e
metas consistentes com as
expectativas da comunidade
10. Deter e desenvolver
tecnologia
11. Ser uma empresa
informatizada, administrativa e
operacionalmente
12. Ter funcionrios motivados,
capacitados e em nmero
compatvel com a necessidade

elementos de 7 a 11 no foram especificadas metas por serem

essencialmente qualitativos, no passveis de quantificao
Fonte: O Planejamento Estratgico na Sanasa, 1996

1.
2.
3.
4.
5.

Toda estrutura organizacional, processos e mtodos de

trabalho, adequados as necessidades.
Atingir toda empresa com o Programa de Desenvolvimento
Profissional.
Implantar o Plano de Cargos, Salrios e Benefcios.
Implantar o Sistema de Avaliao de Desempenho
Profissional, enfatizando indicadores de produtividade.
Dimensionar quadro de pessoal da empresa.

13. Ter acesso a recursos

financeiros para investimentos
na expanso e modernizao

Fonte: SANASA 1994.

Ainda em relao identificao das polticas de governo, buscou-se os

resultados obtidos por esse Planejamento Estratgico da SANASA, e que
podem ser observados na tabela 11 a seguir.

93

Tabela 11. Resultados do Planejamento Estratgico ano 1996, Campinas.

Reduo do tempo mdio de atendimento ligaes de gua: de 59 dias para 20 dias
Reduo do tempo mdio de atendimento ligaes de esgoto: de 70 dias para 16 dias
Crescimento no nmero de ligaes novas faturadas no ano:
gua de 3.179 para 5.333 e esgoto de 1.750 para 7.402
Diminuio no tempo entre leitura e pagamento da conta, de 24 dias para 21 dias
Criao de mais dois distritos de manuteno: Souzas e Parque Valena
Recuperao da capacidade de abastecimento dos bairros Vila Industrial e Vila Nogueira,
que apresentavam problemas crnicos de desabastecimento
Reduo de perdas fsicas de gua em dois bairros da cidade, de 55% para 32% e o outro
de 43% para 32%.
Reduo de perdas fsicas totais, de 41,2% para 35,7%
Recuperao de perdas de faturamento com atuao em ligaes clandestinas de gua e
esgotos, da ordem de 70%
Recuperao de receita com programa de poos tubulares da ordem de R$ 180.000 por
ms
Cadastro de 197 Km de redes de gua, 404 Km de redes de esgoto, 103 Km de adutoras e
159 Km de emissrios
Garantia de Abastecimento para os bairros Campo Grande, Londres, Eulina, Bonfim, Vila
Teixeira, Chapado, Taquaral, Baro Geraldo e Unicamp, a partir da execuo do anel de
macroaduo
Diminuio no nmero de reclamaes de por falta de gua, de 41 reclamaes por dia
para 0, na regio do Castelo, Bonfim, Chapado e Cidade Universitria
Aumento da capacidade de captao no Atibaia em 500 litros por segundo, significando
uma folga de abastecimento para mais 200 habitantes
Melhoria na qualidade da gua com substituio do sulfato de alumnio por cloreto frrico no
processo de tratamento
Existncia de cadastro de acompanhamento de todas as obras realizadas por terceiros
neste perodo
Resoluo de diretoria, aprovada e implantada acerca da obrigatoriedade de tratamento de
esgotos para novos empreendimentos. (projeto de lei aprovado na Cmara Municipal)
Aumento do faturamento anual de U$ 53.510,95 para U$ 106.153,61
Reduo no ndice de inadimplncia de 20% para 13%
Reduo do fator mo de obra / receita total de 49,68 % para 32,45%
Criao de veculos de comunicao interna: Jornal Gota dgua, Comunicador e Sanasa
informa
Valorizao da empresa frente populao de Campinas, partir de inseres em rdio e
televiso; programas de preventiva junto aos bairros que recebem rede de gua e esgoto
Divulgao das obras informando dos benefcios e tambm orientando quanto s
interferncias na regio
Realizao de treinamentos de funcionrios: Treinamento de Encanadores; Treinamento em
Comunicao; Atendentes Comerciais; Seminrio Gerencial fora da empresa
Cursos desde a 1 at a 8 srie, para 115 funcionrios por meio de convnio com o SESI.

Fonte: SANASA 1994, 1996

Em relao aos resultados alcanados para o perodo de 1997 a 2000,

estes no estavam disponibilizados para consulta, pois o acompanhamento do
Planejamento Estratgico da empresa, durante a gesto 1997-2000, foi
paralisado.

94

Dando continuidade aos procedimentos metodolgicos, buscou-se

finalmente, identificar os resultados das polticas de governo, perodo 1996 2000, em funo das respostas do questionrio aplicado na SANASA, como
seguem na tabela 12.
Tabela 12. Informaes sobre gua, Esgoto e Populao de Campinas, 1996-2000.
Informaes

ANO
1996

1997

1998

1999

2000

Populao
urbana
do
municpio
(hab.)
(3)

891.670

906.054

920.873

935.758

950.533

Acrscimo
populacional
urbano no ano
(hab.)

__________

14.384

14.819

14.885

14.775

Acrscimo da
populao
atendida com
gua tratada no
perodo (hab.)

__________

32.880

8.062

8.385

9.243

97,6

97,8

98,0

98,0

98,0

_______

100,0

100,0

97,0

100,0

33,8

34,7

31,4

27,7

26,7

239,3

231,7

225,8

228,4

230,5

Extenso
de
rede de gua
(Km)
(1)

2870

2978

3081

3133

3164

Implantao de
rede de gua
no ano (Km)

69,1

89,9

20,2

20,9

23,1

112.164.362

114.615.745

111.146.252

107.270.719

107.520.307

Volume
de
gua faturado
3
(m / ano) (1)

78.257.132

79.005.622

79.145.731

80.381.466

81.213.550

Quantidades de
ligaes ativas
de gua (un.)

183.165

189.885

193.954

199.702

205.175

(1)
ndice
de
Atendimento de
gua (%)
(1)
ndice de
Hidrometrao
(%)
(2)
ndice de
Perdas Fsicas
(%)
(1)
Consumo per
capita
L /hab. dia (2)

(1)
Volume
de
gua
tratada
produzido
3

(m / ano)

(1)

(2)

95

Quantidade de
economias
ativas
micromedidas
(un.)
(2)

296.596

306.625

321.184

337.260

348.150

Acrscimo da
populao
atendida com
esgoto no ano
(hab.)
(1)
ndice de
atendimento de
esgoto (%) (1)
ndice de
esgoto tratado
(%)
(1)

__________

28.745

12.080

8.666

8.225

86

86

89

89

88

1,68

2,08

2,34

4,80

5,63

Extenso
de
rede de esgoto
(Km)

2.566

2.615

2.741

2802

2823

Implantao de
rede esgoto no
ano (Km) (1)

106,4

83,6

30,2

21,7

20,6

Volume
de
esgoto coletado
3
(m / ano) (1)

66.786.758

67.340.750

66.177.596

52.773.514

51.694.874

Volume
de
esgoto tratado

1.124.099

1.401.235

1.545.869

2.530.932

2.910.090

Quantidades de
ligaes
de
esgoto (un.) (2)

164.773

170.683

174.097

178.708

182.678

Quantidades de
economias
ativas
de
esgoto (un.) (2)

263.763

272.471

279.646

291.369

298.342

11.508.542,00

7.153.076,00

1.691.366

1.542.515,00

1.309.020,00

Receita
operacional dos
servios
de
gua (R$/ano)
(1)

69.581.000,00

73.548.000,00

75.824.000,00

80.784.000,00

83.865.000,00

Receita
operacional dos
servios
de
esgoto
(R$/ano)
(1)

56.654.000,00

57.506.000,00

59.819.000,00

66.391.000,00

74.880.000,00

Total da receita

126.235.000,00

131.054.000,00

135.643.000,00

147.175.000,00

158.745.000,00

Despesa
104.523.000,00
operacional dos
servios
de
gua (R$/ano)

76.136.000,00

74.057.000,00

73.205.000,00

75.525.000,00

85.105.000,00

59.530.000,00

58.424.000,00

60.161.000,00

67.434.000,00

Total
da 189.628.000,00
despesa (gua
+ esgoto)

135.666.000,00

132.481.000,00

133.366.000,00

142.959.000,00

(m / ano)

(1)

Investimento
em gua
(R$ / ano)

(2)

(gua + esgoto)

(1)
Despesa
operacional dos
servios
de
esgoto
(R$/ano)
(1)

(R$/ano) (1)

96

Investimento
em

14.182.318,00

6.836.064,00

17.452.060,00

19.334.953,00

4.662.356,00

Investimento
disponvel
apontado
no
oramento
anual (R$) (4)

65.701.126,00

31.897.248,00

94.704.329,00

104.414.826

50.000.000,00

Empregados
prprios
(1)

1.817

1.888

2.027

1.646

1.568

Investimentos
em capacitao
de pessoal

563.104,37

484.677,74

440.461,58

336.089,36

256.369,82

esgoto
(R$ / ano)

(R$/ano)

(2)

(1)

Fonte: (1) SANASA; (2) SNIS 1996 a 2000; (3) IBGE 2001, SEADE 1999; (4) DOM 1995 a 2000.

Observa-se nessa tabela que as informaes no obtidas naquele rgo

gestor foram levantadas em outras fontes, como o Sistema Nacional de
Informaes em Saneamento SNIS, IBGE, SEADE e Prefeitura de Campinas,
na Secretaria de Assuntos Jurdicos. As lacunas existentes justificam-se pela
inexistncia de informaes no SNIS. importante salientar que, ao pesquisar
algumas informaes do SNIS e confront-las com as obtidas dos gestores dos
servios de gua e esgoto, diversas delas revelaram-se divergentes, levando a
interpretaes frgeis para a sua utilizao.
Apresentados os resultados das polticas pblicas, bem como das
polticas de governo voltadas ao saneamento bsico gua e esgoto para o
Municpio de Campinas, passa-se ento, para os resultados alcanados para o
Municpio de Santo Andr.
4.2.2 Santo Andr - gesto dos servios de gua e esgoto no mbito do
municpio

Santo Andr conta com uma populao de 625.564 habitantes em seus

175 Km2, resultando numa densidade demogrfica de aproximadamente de
3.709 hab./Km2 (IBGE 2002).
Segundo dados do SEADE (1999), a taxa de crescimento anual da
populao de Santo Andr, para o perodo 1991 2000, foi de 0,60% a.a..

97

Como pode ser observado na tabela 13, Santo Andr um municpio

com populao predominantemente urbana.
Tabela 13. Evoluo da Populao do Municpio de Santo Andr.
Ano
Populao
Total
Populao
Urbana
Populao
Rural
Taxa de
Urbanizao

1996
632.493

1997
636.091

1998
639.949

1999
644.135

2000
648.121

632.493

636.091

639.949

644.135

648.121

100,00

100,00

100,00

100,00

100,00

Fonte: SEADE 1999; IBGE 2000, 2001, 2002.

Santo Andr dista 18 Km de So Paulo (capital) e faz parte da Regio

Metropolitana de So Paulo, tendo como municpios limtrofes: So Paulo, So
Caetano, So Bernardo do Campo, Mau, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra
e Mogi das Cruzes. Mais da metade de seu territrio encontra-se em rea de
proteo de mananciais, abrigando parte das bacias formadoras do Rio
Tamanduate e da Represa Billings. Os mananciais de abastecimento do
municpio so: os da regio do Piracicaba - Sistema Cantareira, representando
64%, o Rio Grande - Sistema Rio Grande, representando 32%, e do Pedroso Bacia Biliings, representando 4% (SEMASA, s.d.p.).
O municpio de Santo Andr conta com uma Estao de Tratamento de
gua - ETA Guarar, cujo tratamento clorao e fluoretao. O volume de
gua tratada fornecida por ms pelo municpio, atualmente, de 4.650.000m3,
sendo que 95% so tratados pela SABESP e 5% pelo SEMASA. Em torno de
98% da populao urbana so atendidos com gua tratada. O SEMASA
compra a gua por atacado da SABESP e distribui para o municpio.
Em relao ao esgoto, o municpio no conta com Estao de
Tratamento de Esgotos. Os esgotos so tratados na ETE do ABC regio em
So Paulo, na divisa com o municpio de So Caetano. A populao atendida
com rede coletora de 96%. O volume de esgoto coletado por ano no
municpio, atualmente, de aproximadamente 3.720.000m3.

98

No que tange estruturao dos servios de gua e esgoto, pode-se

dizer que comeou com a inaugurao da estao frrea So Bernardo, em
1897, quando foi implantada a primeira adutora para servir s mquinas. A
partir do povoado que se formou ao redor dessa estao, que nasceu o atual
centro histrico da cidade. Surgiram ento as primeiras instalaes como a
caixa dgua e o chafariz, no centro da cidade. Em 1910, o prefeito assinou o
primeiro emprstimo para realizar obras de rede de gua na cidade. Dois anos
mais tarde foi criada uma seo na prefeitura para cuidar dos servios de gua
e esgoto Em 1954, foi criado o Departamento de gua e Esgoto - DAE, da
Prefeitura, para cuidar desses servios de gua e esgoto da cidade. Em 1969,
com a modernizao do DAE, nasceu o Servio Municipal de Saneamento
Ambiental SEMASA. (PMSA 1996, 1990; SEMASA 2001).
O SEMASA uma autarquia e, como rgo autnomo, no
subordinado administrao direta, no entanto est sujeito coordenao,
superviso e controle dos seus atos por parte da administrao municipal. At
1997, o SEMASA cuidava apenas dos servios relacionados ao abastecimento
de gua e coleta de esgotos. A partir desta data, encampou a responsabilidade
de tratar das questes de drenagem urbana e vem, ao longo dos anos,
aprimorando sua atuao, tendo, a partir de 1998, a atribuio de cuidar da
gesto ambiental da cidade e, em 1999, das questes dos resduos slidos.
Nesse ano, o SEMASA passa a ser conhecido como a primeira instituio do
Brasil a cuidar do saneamento ambiental em todas as suas reas: gua,
esgoto, drenagem, meio ambiente e resduos slidos. Em 2001, assume,
tambm, a responsabilidade pela defesa civil do municpio. Assim, o SEMASA
tem como funes planejar, projetar e executar os servios referentes ao
sistema de abastecimento de gua, coleta de esgoto, ao trabalho de drenagem
das guas pluviais, proteo dos mananciais, promoo da educao
ambiental e ao cumprimento da legislao ambiental. responsvel ainda pelo
licenciamento ambiental no mbito do municpio (SEMASA 2001).

99

Este caminho fez com que o municpio gradualmente atingisse uma

forma pioneira no Brasil de gerir o saneamento ambiental, um modelo de
gesto integrada.
Ento, dando prosseguimento s questes metodolgicas, passa-se a
destacar as polticas de governo voltadas ao saneamento bsico no perodo de
1996 a 2000.
As polticas de governo da Prefeitura de Santo Andr, voltadas ao
saneamento bsico gua e esgoto, foram identificadas nos Planos
Plurianuais,

Leis

de

Diretrizes

Oramentrias,

Oramentos

Anuais

Planejamento Estratgico. J para o rgo gestor dos servios de gua e

esgoto, foram identificadas nos Oramentos Anuais e no Planejamento
Estratgico.
Procedendo conforme os mesmos passos descritos anteriormente para
Campinas, tm-se para Santo Andr, nos Planos Plurianuais, as diretrizes que
identificam as polticas de governo voltadas ao saneamento bsico, como a
seguir se descreve.
Do Plano Plurianual para o quadrinio de 1994 a 1997, o qual
apresentou-se bastante sinttico, puderam ser extrados objetivos e metas para
o saneamento bsico conforme mostra a tabela13.
Tabela 13. Metas e Objetivos o Plano Plurianual, para 1994 a 1997, Santo Andr.
OBJETIVOS
METAS
Melhoria e complementao do sistema Construo de estao de recuperao
de abastecimento de gua e coleta de de gua abrangendo servios de esgotos
esgoto
domsticos para produo de gua
industrial, incluindo equipamentos.
Construo de estao de tratamento de
gua ou ampliao da Estao de
Tratamento de gua Guarar.
Fonte: SANTO ANDR 1993.

J no Plano Plurianual do perodo 1998 a 2001, pde-se identificar os

objetivos e metas para os servios de gua e esgoto, estabelecidos por parte
do SEMASA, conforme observa-se na tabela 14.

100

Tabela 14 . Metas e Objetivos do Plano Plurianual, para 1998 a 2001, Santo Andr.
OBJETIVOS
METAS
Executar projetos e obras para implantao
da ETA 500 l/s;
Executar obras de rede de gua e esgoto em
Paranapiacaba;
Executar as obras de rede de gua esgoto e
drenagem urbana no empreendimento da
CDHU

no

jardim

Santo

Andr,

em

Melhoria e complementao do sistema de atendimento a convnio firmado entre a

abastecimento de gua;

Prefeitura e o Governo do Estado;

Executar os projetos e obras de saneamento

Melhoria e complementao do sistema de integrado para as favelas do municpio;

coleta de esgotos.

Elaborao de projetos e execuo de

extenso de redes de gua, esgoto e
drenagem urbana nas reas ainda no
atendidas pelo Semasa;
Elaborao

de

estudos

de

viabilidade,

projeto e obra de sistemas de reuso de gua

para fins industriais;
Elaborar os projetos dos coletores-tronco
definidos no Plano Diretor de esgotos
sanitrios

Fonte: SANTO ANDR 2001.

Quanto s Leis de Diretrizes Oramentrias de Santo Andr, estas

apresentam-se

de forma muito sucinta, trazendo apenas a palavra

saneamento bsico como uma das prioridades da administrao municipal,

para os anos de 1996 e 1997. J para os anos de 1998 a 2000, traz a seguinte
diretriz: Desenvolvimento de Polticas na rea de Saneamento Bsico.
Ao estudar os oramentos anuais da prefeitura e os oramentos anuais
do rgo gestor dos servios de gua e esgoto SEMASA, pde-se identificar
programas e projetos com estreitas relaes entre a SEMASA e a Prefeitura.
Observou-se, por outro lado, se a Prefeitura estabelecia programas e projetos
para o saneamento bsico, cuja Secretaria Municipal relacionava-se com esses

101

programas e projetos. Identificou-se ainda o volume de recursos que esses

programas e projetos representavam em relao ao oramento da Prefeitura,
conforme segue na tabela 15.
Tabela 15. Despesa da Secretaria Municipal com Programas para o Saneamento
Bsico, Santo Andr.
Programa e/ou
Projeto

Secretaria
responsvel pelo
programa

Oramento da
Secretaria

(%) em relao
ao oramento
total da
administrao
direta

Oramento do
programa e (%)
em relao ao
oramento da
Secretaria
(%)

ANO 1996 - Total Geral da Administrao Direta = 274.141.880,00

Sistemas de

Secretaria de

Esgotos

Obras e servios

60.169.670,00

21,9484

9.000,00

0,0150

Urbanos
ANO 1997 - Total Geral da Administrao Direta = 339.742.290,00
No consta
ANO 1998 - Total Geral da Administrao Direta = 356.039.530,00
No consta
ANO 1999 - Total Geral da Administrao Direta = 419.669.800,00
No consta
ANO 2000 - Total Geral da Administrao Direta = 406.740.520,00
No consta

Fonte: SANTO ANDR 1995 a 1999.

Portanto observa-se na tabela 15 que a Secretaria Municipal de Obras e

Servios Urbanos estabelecia para o ano de 1996 o programa - Sistemas de
Esgoto para a cidade de Santo Andr. No entanto, um valor bastante pequeno
(0,015%), dos recursos dessa Secretaria.
Ainda em relao ao estudo dos oramentos anuais, buscou-se verificar
a representatividade em termos percentuais do volume de recursos disponveis
pelo rgo gestor dos servios de gua e esgoto em relao ao oramento da
prefeitura, conforme observa-se na tabela 16. Nota-se que esse percentual gira
em torno de 22% e que, conforme j mencionado, um valor bastante razovel
se comparado como o percentual direcionado para Secretarias Municipais, que

102

geralmente tm diversas atribuies que oneram o oramento em elevados

percentuais.

Tabela 16. Oramento da Prefeitura e do SEMASA, Santo Andr.

Ano

Total Geral da
Administrao Direta
(R$)

Recursos Prprios do SEMASA (R$)

Total

1996

274.141.880,00

% em relao ao
total da
Administrao
60.873.871,61
22,2

1997

339.742.290,00

66.323.190,00

19,5

1998

356.039.530,00

94.586.000,00

26,6

1999

419.669.800,00

89.800.000,00

21,4

2000

406.740.520,00

76.430.000,00

18,8

Fonte: SANTO ANDR 1995 a 1999; SEMASA 1997 a 2000.

No oramento de investimentos do SEMASA, estabelecido no oramento

anual de 1996 e 1997 da Prefeitura, no aparece o detalhamento dos projetos
de servios de gua e esgoto para o municpio, trazendo somente o montante
da despesa fixada para o Semasa.
Buscou-se, ainda, identificar as polticas de governo no planejamento
estratgico que, tanto a Prefeitura como o SEMASA, vm utilizando. Em
relao ao Planejamento Estratgico do SEMASA, resgatou-se somente o
material de 1997 intitulado Seminrio de Implantao do Planejamento
Estratgico onde constavam as aes prioritrias por departamento, no
constando de forma explcita metas e resultados (SEMASA 1997). Os
documentos sobre o planejamento estratgico que contemplam o perodo
1996-2000 no estavam disponveis, pois no foram arquivados, inviabilizando
o levantamento sobre os objetivos, metas e resultados do perodo de estudo.
Quanto ao planejamento estratgico da prefeitura, este vem sendo
implementado por meio do projeto Cidade Futuro, no qual o SEMASA
compartilha objetivos, diretrizes estratgicas e metas. A elaborao do projeto
Cidade Futuro iniciou-se em 1999, tendo-se construdo cenrios para um futuro
desejado, que para tal foram divididos em grupos temticos: desenvolvimento
econmico, desenvolvimento urbano; qualidade ambiental; incluso social;

103

educao; identidade cultural; reforma do Estado. Buscar a universalizao do

servio de distribuio de gua e coleta de esgoto. Preservar a gua potvel
para fins de abastecimento humano, estimulando usos alternativos aos demais
setores (PMSA 2001). Esse projeto estava em pleno vapor, na ocasio da
coleta de dados dessa pesquisa, no tendo alcanado por essa pesquisa a
fase de resultados das aes (PMSA 2001a, 2001c). Desta forma, na tabela
17, apresentam-se metas e aes em andamento, relacionadas ao sistema de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Tabela 17. Metas e Aes para o Saneamento - Projeto Cidade Futuro, Santo
Andr.
METAS

AES EM ANDAMENTO

Melhorar a qualidade dos Estudo para determinar a qualidade das

rios e crregos
guas dos rios de Santo Andr, base
para diagnstico e estabelecimentos de
indicadores.
Reduzir 100% as doenas Urbanizao
e
conseqente
de veiculao hdrica
regularizao de redes e ligaes de
gua e esgotos nos ncleos de favelas.

Recuperar e preservar a Proposta de remanejamento das redes

qualidade das guas da de esgotos danificadas do Parque Miami
bacia Billings
e Jardim Riviera, fiscalizao e educao
ambiental.

Adequar os hbitos da
populao disponibilidade
hdrica
Adequar
a
capacidade
fsica
das
instalaes,
otimizando investimentos

Campanha de reduo de desperdcio

Aumentar o volume de
esgotos tratados, buscando
a
universalizao
do
tratamento
Constituir instrumentos de
participao que possam
formular
e
implantar
sistemas de controle de
qualidade dos servios
pblicos
prestados,
constituir
indicadores
cruzados, ambientais e de
sade, que expressem a
eficcia
dos
servios
prestados e a transparncia
na aplicao dos recursos.

Ser reiniciada a obra de coletorestronco pela SABESP.

Fase final de implantao o sistema de

telemetria e telecomando de todo o
sistema de abastecimento.

Elaborao do Plano Municipal

Gesto e Saneamento Ambiental.

AES A CURTO E MDIO PRAZOS

Curto = at 2 anos; Mdio= de 5 a 10
anos
Complementao dos coletores troncos
implantados pela SABESP no municpio
e incio de operao do sistema,
incluindo o tratamento pela ETE ABC.
Reviso das leis de mananciais com
implantao da lei especfica para a
Billings.
Quando autorizados, implantar, nas
reas de proteo aos mananciais,
sistemas de saneamento adequados,
gua e esgotos, e, caso contrrio,
ampliar a orientao populao usuria
de sistemas alternativos de tratamento de
esgotos.
Quando autorizados, implantar, nas
reas de proteo aos mananciais,
sistemas de saneamento adequados,
gua e esgotos, e, caso contrrio,
ampliar a orientao populao usuria
de sistemas alternativos de tratamento de
esgotos.
Promover
aes
e/ou
campanhas
educativas, tanto na mdia quanto nos
fruns j existentes.
Substituir as redes antigas, continuar a
implantao do plano diretor de
abastecimento de gua, bem como a
reviso do mesmo para demais
intervenes.
Complementao dos coletores troncos
implantados pela Sabesp no municpio.

de

Fonte: PMSA 2001b.

104

Dando continuidade aos procedimentos metodolgicos, buscou-se,

finalmente, identificar os resultados das polticas de governo, perodo 1996 2000, em funo das respostas do questionrio aplicado no SEMASA, como
seguem na tabela 18.
Tabela 18. Informaes sobre gua, Esgoto e Populao de Santo Andr, 19962000.
Informaes
Populao do
municpio
(hab.)
(3)
Acrscimo
populacional no
ano (hab.)
Acrscimo da
populao
atendida com
gua tratada no
perodo (hab.)
(2)
ndice de
Atendimento de
gua (%)
(2)
ndice de
Hidrometrao
(%)
(2)
Consumo per
capita
L /hab. dia
(2)
Tarifa mdia
praticada (R$/
m3)
(2)
Extenso de
rede de gua
(Km)
(1)
Implantao de
rede de gua
no ano (Km)
(1) e (2)
Volume de
gua tratada
aduzida
3
(m / ano) (1)
Volume de
gua faturado
3
(m / ano) (1) e
(2)
Quantidades de
ligaes ativas
de gua (un.)
(2)
Quantidade de
economias
ativas
micromedidas
(un.)
(2)
Acrscimo da
populao
atendida com
esgoto no ano
(hab.)
(2)

ANO
1996

1997

1998

1999

632.493

636.091

639.949

644.135

2000

625.564

(2)

__________

3598

3858

4186

-18571

__________

5574

14819

11319

99

99

98

96

96

____

96

96

96

97

67,3

173,8

181,4

181,3

178,1

____

0,82

0,85

0,93

0,99

1.652

1.665

1680

1.696

1710

4,1

13,6

14,6

15,3

14,0

__________

57.315.581

59.032.146

57.394.740

55.672.100

17.731.500

43.070.000

39.978.800

39.514.6000

38.113.100

144.000

144.949

147.082

148.820

149.395

182.330

218.596

224.282

226.907

236.972

__________

717

541

2888

_________

105

ndice de
atendimento de
esgoto (%)
(2)
ndice de
esgoto tratado
(%)
(1)
Extenso de
rede de esgoto
(Km)
(1)
Implantao de
rede esgoto no
ano (Km) (1)
Volume de
esgoto coletado
3
(m / ano) (2)
Volume de
esgoto faturado
3
(m / ano) (2)
Volume de
esgoto tratado
3
(m / ano) (1)
Quantidades de
ligaes de
esgoto (un.) (2)
Quantidades de
economias
ativas de
esgoto (un.) (2)
Receita
operacional dos
servios de
gua (R$ /
ano)
(1)
Receita
operacional dos
servios de
esgoto
(R$/ano)
(1)
Despesa
operacional dos
servios de
esgoto (R$ /
ano)
(2)
Investimento
em esgoto
(R$ / ano) (2)
Investimento
em gua
(R$ / ano) (2)
Investimento
disponvel
apontado no
oramento
anual (R$) (4)
Empregados
prprios
(2)

96

97

96

96

93

1014

1020

1.025

1.031

1.034

4,8

5,9

5,8

5,5

41.756.000

39.529.500

52.264.000

38.701.200

32.083.900

41.756.000

39.529.500

35.350.100

38.701.200

31.769.600

___________

___________

139.000

140.558

143.344

145.658

148.049

175.890

211.802

217.733

225.793

230.013

__________

___________

26.826.853,20

29.586.085,75

28.381.010,42

___________

___________

30.149.389,37

33.793.041,64

32.749.913,99

___________

___________

108.947.142,32

69.386.835,69

80.530.110,03

4.278.000

6.099.000

303.077

356.283

451.583

29.397.000

918.000

3.245.216

2.137.750

786.935

60.873.871,61

66.323.190,00

94.586.000,00

89.800.000,00

76.430.000,00

985

987

1078

1361

1367

Fonte: (1) SEMASA; (2) SNIS 1996 a 2000; (3) IBGE 2001; (4) Dirio Oficial 1995 a 2000.

Observa-se nessa tabela 18 que as informaes no obtidas naquele

rgo gestor foram levantadas em outras fontes, como o Sistema Nacional de
Informaes em Saneamento SNIS, IBGE, e no Dirio Oficial do Municpio Cmara Municipal. As lacunas existentes, nessa tabela, justificam-se pela

106

inexistncia tambm das informaes no SNIS. importante salientar que, ao

pesquisar algumas informaes do SNIS e confront-las com as obtidas dos
gestores dos servios de gua e esgoto, diversas delas revelaram-se
divergentes, levando a interpretaes frgeis para a sua utilizao.
Como se v, foram identificados os resultados gerados em funo das
polticas pblicas e de governo para os Municpios de Campinas e Santo
Andr, cuja responsabilidade da gesto dos servios de gua e esgoto de
mbito municipal.
Dando prosseguimento apresentao dos resultados, destacam-se a
seguir, aqueles alcanados para os municpios de So Jos dos Campos e
Santos.
4.2.3. So Jos dos Campos e Santos gesto dos servios de gua e esgoto no
mbito do Estado

Neste item, sero apresentados os resultados das polticas de governo

para os Municpios de So Jos dos Campos e Santos, cuja responsabilidade
pela gesto dos servios de gua e esgoto da Companhia de Saneamento
Bsico do Estado de So Paulo SABESP, portanto de mbito estadual.
Assim, antes de adentrar os resultados das polticas de governo desses dois
municpios, apresentam-se dados gerais sobre essa Companhia, no contexto
dessa pesquisa.
4.2.3.1. rgo gestor dos servios de gua e esgoto do Estado de So
Paulo - SABESP
A SABESP foi criada em junho de 1973, com a fuso da Companhia
Metropolitana de gua de So Paulo COMASP (responsvel pelo sistema de
abastecimento de gua das cidades da Regio Metropolitana), da Companhia
Metropolitana de Esgoto SANESP (responsvel pelo sistema de tratamento e
disposio dos esgotos da Grande So Paulo), da absoro da totalidade do
patrimnio da Superintendncia de gua e Esgotos da Capital SAEC

107

(responsvel pelos servios de distribuio de gua e coleta de esgotos da

capital paulista) e parte do patrimnio da Companhia de Saneamento da
Baixada Santista SBS, da Companhia Regional do Vale do Ribeira
SANEVALE, e do Fomento Estadual do Saneamento Bsico FESB
(PEGORARO 1986).
A SABESP nasceu com a misso de planejar, executar e operar os
servios de saneamento bsico de todo o territrio do Estado de So Paulo.
Este fato deveu-se ao advento do Plano Nacional de Saneamento PLANASA,
institudo pelo governo federal, em 1971. uma empresa de economia mista,
de capital aberto, sendo seu principal acionista o governo do Estado de So
Paulo - Concessionria de Servios Municipais. Como empresa de economia
mista, recebe atribuies estatais por delegao. Em 1994, por decorrncia de
uma crise financeira, essa Companhia elabora um novo modelo de gesto,
almejando maior proximidade com os municpios que so os poderes
concedentes. Esse novo modelo de gesto, adotado pela Companhia a partir
de 1995, foi o de regionalizao por Bacia Hidrogrfica, tendo sido criadas
ento as Unidades de Negcios - UN, descentralizando as decises para a
aplicao dos recursos, de acordo com as diretrizes da SABESP central
(SABESP 2001). Desse modo, conta com quatorze Unidades de Negcios
gerenciadas por meio de trs Vice-Presidncias distribudas da seguinte forma:
Vice-Presidncia da Regio Metropolitana, que controla as Unidades de
Negcios: Centro, Norte, Sul, Leste e Oeste, as quais atendem 37 municpios.
Vice-Presidncia Litoral, que controla as Unidades de Negcios: da Baixada
Santista, do Vale do Ribeira e do Litoral Norte, as quais atendem 31
municpios.
Vice-Presidncia Interior, que controla as Unidades de Negcios: do Vale do
Paraba, do Mdio Tiet, do Baixo Tiet e Grande, do Alto Paranapanema, do
Baixo Paranapanema e do Pardo e Grande, as quais atendem 298 municpios.
A SABESP atende, atualmente, 366 municpios do Estado de So Paulo,
variando entre pequeno e grande porte.

108

Este novo modelo de gesto conta com um Sistema de Gesto Regional

constitudo por meio de uma Assemblia de Municpios, uma Comisso de
Gesto Regional e uma Unidade de Negcio, visando a proximidade com o
poder concedente nas discusses da empresa. A Assemblia dos Municpios
composta pelos prefeitos dos municpios concedentes pertencentes Unidade
de Negcio e a Comisso de Gesto Regional por cinco representantes dos
municpios concedentes, eleitos pela Assemblia, e cinco representantes da
SABESP. Cabe Assemblia dos Municpios eleger seus representantes na
Comisso de Gesto Regional; decidir sobre balancetes, planos de
investimentos, oramentos, aprovar estatuto e o regimento do Sistema de
Gesto Regional, dentre outras. Comisso de Gesto Regional cabe: discutir
balancetes regionais, plano de investimentos, oramentos, acompanhar o
desempenho operacional da Unidade de Negcio Regional, elaborar e propor
estatuto e regimento do Sistema de Gesto Regional. Esta forma de
participao dos municpios est sendo formalizado por novos modelos de
contrato de concesso (SIMES 1998).
Para desenvolver suas atividades, a SABESP vem utilizando o
planejamento estratgico, instrumento para estabelecer sua misso, diretrizes
estratgicas e metas empresariais orientando, assim, os planejamentos tticos
e operacional. O processo de planejamento realizado e revisado anualmente
para um horizonte de cinco anos. As metas so divididas em trs blocos:
atendimento ao cliente, eficincia operacional e econmico-financeira. So
desagregadas at o nvel regional por unidades de negcios (SIMES 1998).
As metas estabelecidas e resultados alcanados pela SABESP, bem como
alguns indicadores de desempenho da Companhia, englobam o perodo de
estudo, 1996 a 2000 (SABESP 2002).
Dando continuidade aos procedimentos metodolgicos, passa-se
apresentao dos resultados alcanados na identificao das polticas de
governo do perodo de 1996 2000, do rgo gestor dos servios de gua e
esgoto - SABESP. Uma vez que os Municpios de So Jos dos Campos e
Santos so operados pela mesma Companhia, a descrio dos fatos a seguir,

109

em relao identificao dessas polticas nos Planos Plurianuais, Leis de

Diretrizes Oramentrias, Leis Oramentarias Anuais vale para esses dois
municpios.
Assim, as polticas de governo do rgo gestor desses servios foram
identificadas apenas nas respostas dos questionrios, pois o ao Plano
Plurianual de Investimentos desse rgo gestor no foi disponibilizado. Por
outro lado, como a SABESP est submetida ao controle do Governo do Estado
e que, conforme preconiza a Constituio Paulista de 1989, os oramentos de
investimentos das sociedades em que o Estado detenha, direta ou
indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto devem orientar-se
pelas disposies das Leis de Diretrizes Oramentrias, buscou-se ento
estudar os Planos Plurianual, Leis de Diretrizes Oramentrias, Leis
Oramentrias Anuais e Oramentos Anuais do Governo do Estado, no sentido
de identificar polticas voltadas ao saneamento bsico para cada municpio. Ao
efetuar o levantamento desses instrumentos para o Estado de So Paulo,
constatou-se que foram elaborados os Projetos de Lei dos Planos Plurianuais
referentes ao perodo de 1992-1995, 1996-1999 e 2000-2003. No entanto,
somente o Plano Plurianual referente a 2000-2003 transformou-se em Lei (SO
PAULO 2001a, 2001b, 2001c 2001d). Como contemplava somente o ltimo
ano da pesquisa esse instrumento foi desconsiderado.
Quanto s Leis de Diretrizes Oramentrias do Estado de So Paulo, as
prioridades e metas para cada ano no foram encontradas de forma
desagregada por municpio, e trazem informao do tipo - ampliar de 25% para
30% o percentual da populao atendida pela coleta de esgotos nos municpios
operados pela SABESP. O mesmo pode-se dizer em relao aos oramentos
anuais onde os investimentos para esses municpios no foram publicados,
trazendo informao do tipo: expanso dos servios de abastecimento de
gua, com obras de captao, tratamento e elevao. No que tange ao volume
de recursos para o saneamento bsico, os oramentos anuais do Estado
demonstram o montante para a Companhia de forma global e no explicitando
qual municpio ser beneficiado. O que publicado o volume de recursos do

110

Tesouro do Estado destinado SABESP. Observa-se portanto que no foi

possvel identificar as polticas de governo do rgo gestor dos servios de
gua e esgoto nesses instrumentos.
Findadas essas apresentaes, passa-se ento a discorrer sobre o
Municpio de So Jos dos Campos, cuja gesto dos servios de gua e
esgoto de responsabilidade da SABESP, gerenciado pela Vice-Presidncia
Interior e coordenado pela UN Vale do Paraba, a qual atende 24 municpios
daquela regio (SABESP 2001). Porm, antes de adentrar as questes de
gesto desses servios, so apresentadas as caractersticas gerais de So
Jos dos Campos.
4.2.3.2. So Jos dos Campos - gesto dos servios de gua e
esgoto no mbito do Estado
So Jos dos Campos conta com uma populao de 538.909 habitantes
em seus 1.101 Km2, sendo que 532.403 pessoas encontram-se na rea urbana
e 6.506 na rea rural. Sua densidade demogrfica de aproximadamente 490
hab./Km2 (IBGE 2002). Essa densidade relativamente baixa quando
comparada do Municpio de Santo Andr, que de 3708 hab./Km2 e com
Campinas, que de 1.217 hab./ Km2.
Segundo dados do SEADE (1999), a taxa geomtrica de crescimento
anual da populao no perodo de 1991-2000 foi de 2,28% a.a.. Na tabela 20,
pode ser observada a evoluo da populao para o perodo de estudo.
Como pode ser observado na tabela 21, So Jos dos Campos tem uma
pequena parcela da populao vivendo na rea rural e que vem decrescendo
ao longo desses anos.

111

Tabela 21. Evoluo da Populao no Municpio de So Jos dos Campos.

Ano

1996

1997

1998

Populao
493.029
503.867
515.198
Total
Populao
481.265
493.293
505.871
Urbana
Populao
11.764
10.574
9.327
Rural
Taxa de
97,61
97,90
98,19
Urbanizao
Fonte: SEADE 1999; IBGE 2000, 2001, 2002.

1999

2000

526.651

537.899

518.639

531.275

8.012

6.624

98,48

98,77

So Jos dos Campos dista 84 Km de So Paulo (capital) e tem como

municpios limtrofes: ao Norte, Camanducaia, Sapuca Mirim-MG, ao Sul,
Jacare e Jambeiro, ao Leste, Monteiro Lobato e Caapava e a Oeste, Igarat,
Joanpilis e Piracaia. A altitude da cidade varia entre 550m a 690m. Em
relao temperatura, tem-se que no vero a mdia das temperaturas
mximas de 29,6 C e, no inverno, a mdia das temperaturas mnimas de
12C. O Municpio est inserido na Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul e
tem como afluentes o Rio Jaguari, o Rio Buquira, o Rio Comprido, o Rio
Pararangaba e o Rio Alambari (PMSJC 2001).
No que tange estruturao dos servios de gua e esgoto, podese
dizer que o eixo central tem relaes estreitas com o perodo conhecido como
perodo sanatorial, no qual foram criadas as Prefeituras Sanitrias. como
conta a histria. So Jos dos Campos foi elevada categoria de cidade em
1864, quando era conhecida com Vila de So Jos do Paraba. Recebeu a
denominao de So Jos dos Campos, em 1871, em funo da extenso de
campinas em seu territrio. J ano de 1872, cria-se a comarca. No perodo de
1925 a 1930, a cidade passa por uma forte epidemia de tuberculose, levando o
governo federal a criar no Estado de So Paulo as Prefeituras Sanitrias.
Como o clima da cidade era tido como favorvel ao tratamento da dessa
doena, o municpio joanense transformado em 1935 em Estncia
Climatrica

Estncia

Hidromineral, recebendo doentes de diversas

localidades. Esse perodo ficou conhecido ento como perodo sanatorial.

Durante essa fase, a Prefeitura da Estncia Climatrica e Hidromineral de So
Jos dos Campos gerida pelos Prefeitos Sanitaristas (de 1935 a 1962). A

112

condio de prefeitura sanitria permanece at 1977, quando So Jos dos

Campos recupera sua autonomia administrativa, elegendo o prefeito do
municpio atravs do voto direto (PMSJC 2001).
Por outro lado, em 1976, a prefeitura concede SABESP a gesto dos
servios de gua e esgoto do municpio por um perodo de 30 anos. Em
relao ao sistema de abastecimento de gua, tem-se que a populao
atendida atualmente com gua tratada de 100%; possui 4 Estaes de
Tratamento de gua - ETA, variando de 4 litros por segundo a 1300 litros por
segundo, e trata em mdia 4.500.000 m3/ms. Dessas ETAs, 3 possuem
tratamento do tipo convencional e 1 com decantao, filtro lento, desinfeco e
a fluoretao. Possui, tambm, 71 poos artesianos, sendo que o tratamento
de suas guas se d por meio de desinfeco e fluoretao.
J em relao ao sistema de esgoto, tem-se que 99% da populao so
atendidos com rede. Conta com 06 Estaes de Tratamento de Esgotos,
variando de 04 litros por segundo a 600 litros por segundo, perfazendo um total
de 674 litros por segundo de esgoto tratado. O tipo de tratamento utilizado :
lodo ativado (4 ETEs), lagoa aerada com duas lagoas facultativas (1 ETE) e
decanto-digestor (1 ETE). So Jos dos Campos tm 42% de seus esgotos
tratados.
Assim, findada a caracterizao do municpio, passa-se neste momento
apresentao das polticas de governo da Prefeitura de So Jos dos
Campos, voltadas ao saneamento bsico gua e esgoto, as quais foram
identificadas no Plano Plurianual, Leis de Diretrizes Oramentrias, Leis
Oramentrias Anuais e Oramentos Anuais. Desse modo, destacam-se a
seguir as diretrizes identificadas nos Planos Plurianuais.
As polticas de governo identificadas para o quadrinio 1994 1997
podem ser observadas na tabela 22.

113

Tabela 22. Projetos para 1994-1997, So Jos dos Campos.

Democratizao do saneamento bsico, estendendo a todas as parcelas da
populao o abastecimento de gua e a coleta de esgotos.
Implantao de programas-piloto de saneamento bsico, utilizando-se tcnicas
alternativas.
Implantao, adequao e ampliao de redes coletoras e de afastamento de
esgotos (convnios e/ou contratao de obras).
Fonte: SO JOS DOS CAMPOS 1993, 1995a, 1995b.

Na tabela 23 podem ser observados as polticas de governo

identificadas para o quadrinio 1998 2001.
Tabela 23. Projetos para 1998-2001, So Jos dos Campos.
Implantao de rede de gua e esgoto, reservatrios, emissrios, estaes
elevatrias em vrios bairros, mediante convnio com a SABESP.
Expanso do sistema de abastecimento de gua e do sistema de esgoto.
Implantao e reforma das Estaes de Tratamento de Esgoto.
Assistncia aos bairros que no possuem rede de esgoto.
Implantao de programas-piloto de saneamento bsico, utilizando-se de tcnicas
alternativas.
Manuteno em redes de esgoto.
Fonte: SO JOS DOS CAMPOS 1997a, 1997c, 1998a ,1999b.

Como pode ser observado, as polticas prioritrias de governo,

expressas nas diretrizes oramentrias, perodo 1996 a 2000, foram: expanso
do sistema de abastecimento de gua e do sistema de esgoto, reforma das
Estaes de Tratamento de Esgoto e manuteno em redes de esgoto.
Quanto s leis oramentrias anuais e respectivos oramentos da
prefeitura, pde-se identificar dados quantitativos em relao despesa do
municpio que indiretamente demostraram a importncia das questes de
saneamento bsico atribudas cidade, em cada administrao. Dessa forma,
apresentam-se na tabela 24 as despesas da Prefeitura de So Jos dos
Campos e das Secretarias Municipais que tm aes voltadas ao saneamento
bsico no municpio.

114

Tabela 24. Despesa da Secretaria Municipal com Programa para o Saneamento

Bsico.
Programa e/ou
Projeto

Secretaria
responsvel pelo
programa

Oramento da
Secretaria

(%) em
relao ao
or. Total
da adm.
Direta

Oramento do
programa e (%)
em relao ao
oramento da
Secretaria
(%)

ANO 1996 Total Geral da Administrao Direta = 312.000.000,00

Saneamento (*)

Secretaria de Obras e

12.081.531,00

3,87

3.308.500,00

27,4

30.329.215,00

9,72

200.000,00

0,7

6.357.000,00

38,3

2.101.858,00

46,1

4.080.244,00

29,1

414.000,00

3,5

Habitao
Saneamento (*)

Secretaria de servios
Municipais

ANO 1997 Total Geral da Administrao Direta = 314.500.000,00

Saneamento (*)

Secretaria de Obras e

16.565.656,00

5,27

Habitao

ANO 1998 Total Geral da Administrao Direta = 355.200.000,00

Saneamento (*)

Secretaria de Obras e

4.562.657,00

1,29

Habitao

ANO 1999 Total Geral da Administrao Direta = 385.535.290,00

Saneamento (*)

Secretaria de Obras e

14.019.000,00

3,63

Habitao

ANO 2000 Total Geral da Administrao Direta = 441.202.000,00

Saneamento (*)

Secretaria de Obras e

11.826.000,00

2,68

Habitao

Fonte: SO JOS DOS CAMPOS 1996a , 1996b., 1997b ,1998a , 1999a.

(*) O programa Saneamento no oramento incluiu: gua, esgoto e drenagem.

Nota-se que a Secretaria que tem relao com o saneamento a

Secretaria de Obras e Habitao e que o percentual do volume de recursos
para aqueles programas de saneamento destacados dos Planos Plurianuais e
das Leis oramentrias nos anos de 1996-1999 foi em mdia 35% do valor da
Secretaria. Esse percentual bastante razovel sob o ponto de vista das
diversas atribuies que tem essa Secretaria, como questes habitacionais e
infra-estrutura para toda a cidade.
Dando continuidade aos procedimentos metodolgicos, buscou-se
identificar os resultados das polticas de governo, perodo 1996-2000, nas
respostas do questionrios aplicados na SABESP de So Jos dos Campos

115

(UN Vale do Paraba), como seguem na tabela 25. Observa-se nessa tabelas
que as informaes no obtidas naquele rgo gestor foram levantadas em
outras fontes, como o SNIS e IBGE. importante salientar que, ao pesquisar
algumas informaes do SNIS e confront-las com as obtidas dos gestores dos
servios de gua e esgoto, diversas delas revelaram-se divergentes, levando a
interpretaes frgeis para a sua utilizao.
Tabela 25. Informaes sobre gua, Esgoto e Populao - So Jos dos Campos,
1996-2000.
Informaes
Populao
urbana do
municpio
(hab.)
(3)
Acrscimo
populacional
urbano no ano
(hab.)
Acrscimo da
populao
atendida com
gua tratada no
perodo (hab.)
(2)
ndice de
Atendimento de
gua (%)
(1)
ndice de
Hidrometrao
(%) (2)
ndice de
Perdas de
Faturamento
(%) (2)
ndice de
perdas Fsicas
(%)
(1)
Consumo per
capita
L /hab. dia
(2)
Tarifa mdia
praticada (R$/
m3)
(2)
Extenso de
rede de gua
(Km)
(1)
Implantao de
rede de gua
no ano (Km)
(1)
Volume de
gua tratada
produzido
3
(m / ano) (2)
Volume de
gua faturado
3
(m / ano) (2)

1996
481.265

1997
493.293

ANO
1998
505.871

1999
518.639

2000
538.909

__________

12.028

12.578

12.678

20.270

__________

9.326

8.562

3.920

44.251

_____

_____

_____

_____

100

_____

_____

98

99

_____

_____

_____

36

38

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

792

802

824

853

871

__________

10

22

29

18

36.098.500

50.479.500

52.805.000

54.972.000

55.966.000

24.199.500

33.142.000

33.637.000

34.360.000

33.028.000

116

Quantidades de
ligaes ativas
de gua (un.)
(2)

111.397

117.013

123.069

124.874

128.860

Quantidade de
economias
ativas
micromedidas
(un.)
(2)
Acrscimo da
populao
atendida com
esgoto no ano
(hab.)
(2)

135.267

140.936

147.601

148.577

153.136

_________

_________

26.301

3.351

47.747

ndice de
atendimento de
esgoto (%)
(1)

_____

_____

_____

_____

99

ndice de
esgoto tratado
(%)
(1)
Extenso de
rede de esgoto
(Km) (1)
Implantao de
rede esgoto no
ano (Km) (1)
Volume de
esgoto coletado
3
(m / ano) (2)
Volume de
esgoto tratado
3
(m / ano) (2)
Quantidades de
ligaes de
esgoto (un.) (2)
Quantidades de
economias
ativas de
esgoto (un.) (2)
Receita
operacional dos
servios de
gua (R$ /
ano)
(1)
Despesa
operacional dos
servios de
gua (R$ / ano)
(1)
Despesa +
custeio dos
servios de
gua (R$)(1)
Investimento
em gua
(R$ / ano) (1)
Receita
operacional dos
servios de
esgoto
(R$/ano)
(1)
Despesa
operacional dos
servios de
esgoto (R$ /
(1)
ano)

_____

_____

41

41

41

700

703

709

712

715

_________

_________

21.644.500

22.358.000

21.908.000

22.199.000

_________

_________

9.167.000

8.982.000

9.102.000

_________

103.774

109.581

115.351

118.192

_________

126.574

132.651

139.229

142.819

24.179.176

27.882.676

32.061.904

32.899.069

35.662.926

5.273.081

5.332.007

5.822.136

5.441.506

5.161.046

20.204.701

23.296.804

26.557.494

26.177.961

26.752.658

27.111.900

27.049.800

31.358.600

28.906.600

30.822.500

16.346.466

20.826.673

23.350.856

24.923.333

27.066.304

2.447.725

2.118.643

2.291.213

2.378.037

2.432.066

117

Despesa +
custeio dos
servios de
esgoto (R$)(1)
Investimentos
no sistema de
esgoto
(custo +
investimento)

10.325.627

10.398.213

11.454.456

12.593.064

13.660.768

29.603.700

29.123.000

15.592.800

13.667.600

15.879.600

29.603.700

29.123.000

15.592.800

13.667.800

15.879.600

___________

323

295

281

285

(1)
Investimento
em esgoto
(R$ / ano) (1)
Empregados
(2)
prprios

Fonte: (1) SABESP; (2) SNIS 1996 a 2000; (3) IBGE 2001.

Observa-se nessa tabela que as informaes no obtidas naquele rgo

gestor foram levantadas em outras fontes, como o SNIS e IBGE. As lacunas
existentes, nessa tabela, justificam-se pela inexistncia de dados no SNIS.
Findada a identificao das polticas de governo voltadas ao
saneamento bsico de So Jos dos Campos, perodo de 1996-2000, passa-se
ento a discorrer sobre o Municpio de Santos, cuja gesto dos servios de
gua e esgoto tambm de responsabilidade da SABESP, gerenciada pela
Vice-Presidncia Litoral e coordenada pela UN Baixada Santista que, por sua
vez, atende 9 municpios da Regio Metropolitana da Baixada (SABESP 2001).
Porm, antes de adentrar as questes de gesto desses servios,
apresentam-se a seguir as caractersticas gerais de Santos.
4.2.3.3. Santos - gesto dos servios de gua e esgoto no mbito do Estado

Santos uma cidade litornea que conta com uma populao total de
417.777 habitantes, distribuda em seus 280 Km2, sendo que 415.543 pessoas
encontram-se em rea urbana e 2.234 em rea rural. Tem uma densidade
demogrfica em torno de 1.491 hab./Km2 e conta ainda com uma populao
flutuante em torno de 77.577 habitantes (IBGE 2002).
Segundo dados da SEADE (1999), a taxa geomtrica de crescimento
anual da populao do municpio no perodo de 1991 2000 foi de 0,02%a.a..
Nota-se que o crescimento bem pequeno, configurando-se como apenas o

118

vegetativo. Como pode ser verificado na tabela 26, a populao vem crescendo
de maneira insignificante.
Tabela 26. Evoluo da Populao no Municpio de Santos.
Ano

1996

1997

Populao
417.479
417.552
Total
Populao
415.579
415.570
Urbana
Populao
1.900
1.982
rural
Taxa de
99,54
99,53
Urbanizao
Fonte: SEADE 1999; IBGE 2000, 2001, 2002.

1998

1999

2000

417.625

417.698

417.771

415.561

415.553

415.543

2.064

2.145

2.234

99,51

99,49

99,47

Santos dista 72 Km de So Paulo (capital) e est inserida na Regio

Metropolitana da Baixada Santista, formada por 9 cidades e composta por 1,3
milhes de habitantes. Essa Regio foi criada em 30 de julho de 1993, atravs
da Lei Complementar n 815/96. Os municpios que a compem so: Bertioga,
Cubato, Guaruj, Itanham, Mongagu, Perube, Praia Grande, Santos e So
Vicente. A busca de solues, por parte dos prefeitos, para os problemas
comuns dessas cidades culminou com a criao, no mbito do municpio de
Santos, da Secretaria de Assuntos Metropolitanos. Fruto desse movimento a
criao

da

Regio

Metropolitana

que

conta

com

um

Conselho

de

Desenvolvimento da Baixada Santista - Condesb, deliberativo, parte integrante

da Agncia Metropolitana da Baixada Santista - AGEM, autarquia, criada em
1998. Essa Agncia tem por finalidade integrar a organizao, o planejamento
e a execuo das funes pblicas de interesse comum na Regio
Metropolitana da Baixada Santista, e vinculada Secretaria dos Transportes
Metropolitanos. Como o Condesb foi formado somente de prefeitos e de
representantes do governo estadual, houve um movimento por parte de
vereadores reivindicando tal composio, criando ento a Cmara Comum
Metropolitana da Baixada Santista, em julho de 1999 (SANTOS 2001b).
Nota-se que a Regio Metropolitana da Baixada Santista tem diversas
instncias de discusso dos problemas existentes em suas cidades, ficando
portanto o desafio de articul-las e integr-las para as tomadas de deciso.

119

No que diz respeito estruturao da gesto dos servios de gua e

esgoto pode-se dizer que, quando a cidade de Santos foi criada, em 1839,
encontrava-se bastante movimentada por ser uma cidade porturia recebendo
embarcaes de diversos pases. As condies sanitrias eram precrias,
levando ocorrncia de diversas epidemias de doenas, como a peste
bubnica, febre amarela, tifo e malria, dentre outras, fatos esses marcados
por longos anos (antes de 1890 at 1905). Criaram-se nessa ocasio diversas
comisses e reparties pblicas, visando sanear a regio, culminando em
1897 com a outorga, por parte do Governo do Estado de So Paulo, dos
servios de abastecimento de gua da cidade de Santos e seus arredores
The City of Santos Improvements Co. Ltda., a responsabilidade pelos servios
de abastecimento de gua da cidade de Santos e seus arredores em 1897. Em
1902, nasce a Comisso de Saneamento de Santos com a responsabilidade de
cuidar dos servios de construo e conservao da rede de esgotos da cidade
de Santos e da fiscalizao do servio de abastecimento de gua da The City
of Santos Improvements Co.Ltda.. Em 1915, extinta a Comisso de
Saneamento de Santos, dando lugar Repartio de Saneamento de Santos,
subordinada Secretria da Agricultura do Estado de So Paulo at maio de
1929. Em janeiro de 1950, criado o Departamento de Obras Sanitrias, sob
responsabilidade da Secretria de Viao e Obras Pblicas, assumindo o
patrimnio da Repartio de Saneamento de Santos. Nesse mesmo ano, os
servios de gua e esgoto de Guaruj tambm ficam subordinados ao
Departamento de Obras Sanitrias. J em 1951, a Repartio de Saneamento
de Santos volta a existir, tendo como atribuies, os estudos, projetos,
fiscalizao, construo, conservao e operacionalizao dos sistemas de
abastecimento de gua, dos sistemas de esgoto sanitrios, dos sistemas de
drenagem, sistemas de coleta, transporte e disposio de lixo. Em 1953,
constitudo o Servio de gua de Santos e Cubato, tambm subordinados ao
Departamento de Obras Sanitrias. criada em novembro de 1968 a
Superintendncia de Saneamento da Baixada Santista. Aps um ano da
existncia da Superintendncia de Saneamento da Baixada Santista, nasce a
Companhia de Saneamento Bsico da Baixada Santista, responsvel pelos

120

servios de gua e esgoto dos municpios de Santos, Guaruj, Cubato, So

Vicente e Praia Grande (SANTOS s.d.p.).
De forma gradativa a Companhia de Saneamento Bsico da Baixada
Santista vai tendo a concesso dos servios de gua e esgoto de outros
municpios

como:

Mongagu,

Ilha

Bela,

Ubatuba,

So

Sebastio

Caraguatatuba, sendo repassados concessionria os bens, diretos e

obrigaes dos municpios concedentes. Nasce em 1973 a Companhia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SABESP, tendo como
atribuies planejar, executar e operar os servios de saneamento bsico em
todo o territrio do Estado de So Paulo, e que no ano de 1975 incorpora a
Companhia da Baixada Santista (SANTOS s.d.p.).
No que concerne ao sistema de abastecimento de gua, Santos conta
atualmente com 100% da populao abastecida com gua tratada, a qual
importada da Estao de Tratamento de gua de Cubato, pois o Sistema
Integrado com outros municpios. Em relao ao sistema de esgotos,
apresenta-se com 95% dos seus esgotos coletados e tratados. O restante (5%)
sem tratamento referente a loteamentos clandestinos, favelas e demais tipos
de moradia considerado ilegal para que a Companhia de Saneamento
proporcione infra-estrutura. Conta com uma Estao de Tratamento de Esgoto,
com capacidade para tratar 2.000 litros/segundo. A Estao de Tratamento
de pr-condicionamento com disposio ocenica.
Assim, concluda a caracterizao do municpio, passa-se neste
momento apresentao das polticas de governo da Prefeitura de Santos perodo de 1996-2000, voltadas ao saneamento bsico gua e esgoto as
quais foram identificadas no Plano Plurianual, Leis de Diretrizes Oramentrias,
Leis Oramentrias Anuais e Oramentos Anuais. Desse modo, destacam-se a
seguir as diretrizes identificadas nos Planos Plurianuais.
No Plano Plurianual, quadrinio 1994 a 1997, pde-se identificar os
seguintes programas para os servios de gua e esgoto: Municipalizao do
saneamento e Obras de esgotamento sanitrio nos morros de Santos

121

(SANTOS 1993). importante destacar que para este quadrinio no foram

detalhados os objetivos de cada programa, apresentando-se de forma bem
geral. J para o quadrinio 1998 a 2001, pde-se identificar as metas e
objetivos para os servios de gua e esgoto, conforme mostra a tabela 27.
Tabela 27. Metas e Objetivos do Plurianual para 1998 2001, Santos.
METAS
OBJETIVOS
Municipalizao do saneamento bsico
Controle das aes do saneamento
bsico no mbito municipal
Redes emergenciais de afastamento de Melhoria da qualidade de vida da
esgoto
populao dos morros e diminuio do
risco geolgico
Implantao do sistema de captao, Dotar
a
rea
continental
de
tratamento
de
esgotos
na
rea saneamento bsico necessrio ao seu
Continental
desenvolvimento
Deteco e identificao de ligaes Detectar e corrigir no sistema de
clandestinas de esgoto
drenagem do municpio as ligaes
clandestinas de esgoto
Fonte: SANTOS 1997a.

De acordo com (SANTOS 1996a, 1996c, 1997c, 1998c, 1999b) nas

diretrizes oramentrias para o perodo do 1996 a 2000, pde-se depreender
das seguintes metas e prioridades: Implantao de rede coletora de esgotos na
zona noroeste e nos morros; Implantao de programas de identificao de
ligaes clandestinas de esgoto; Municipalizao do saneamento; Aes de
coordenao junto s secretarias municipais em atividades relacionadas ao
saneamento bsico na Baixada Santista; Universalizao do saneamento;
Coordenar as aes municipais relativas implantao de infra-estrutura de
gua e esgoto; Implantao de mini-estaes de tratamento de gua das bicas;
Desenvolver projetos para implantao de tratamento de esgotos em reas no
atingidas pela SABESP; Instalao, ampliao e manuteno de redes
coletoras de esgotos.
Portanto, as polticas de governo refletidas nas diretrizes oramentrias
e nos planos plurianuais foram: municipalizao e universalizao do
saneamento; expanso e manuteno de redes coletoras na zona noroeste e
nos morros; implantao do sistema de coleta e tratamento de esgotos na rea

122

continental de Santos; e desenvolvimento de projetos para implantao de

tratamento de esgotos em reas no atingidas pela SABESP.
Quanto s leis oramentrias anuais e respectivos oramentos da
prefeitura, pde-se identificar dados quantitativos em relao despesa do
municpio que indiretamente demostraram a importncia das questes de
saneamento bsico atribudas cidade, em cada administrao. Dessa forma,
apresentam-se na tabela 28 as despesas da Prefeitura de Santos e das
Secretarias Municipais que tm aes voltadas ao saneamento bsico no
municpio.

123

Tabela 28. Despesa das Secretarias Municipais com Programas de Saneamento

Bsico, Santos.
Programa e/ou
Projeto

Secretaria
responsvel
pelo programa

Oramento da (%) em relao

Secretaria
ao oramento
total da
administrao
direta

Oramento do
programa e (%)
em relao ao
oramento da
Secretaria
(%)

ANO 1996 - Total Geral da Administrao Direta = 265.000.000,00

Municipalizao
do saneamento
Implantao de
rede coletora de
esgoto nos
morros de Santos

Secretaria do Meio
Ambiente
Administrao
Regional dos
Morros

33.900.600,00

12,7927

1000,00

0,0030

2.293.590,00

0,8655

65.000,00

2,8333

ANO 1997 - Total Geral da Administrao Direta = 354.000.000,00

Municipalizao
do saneamento
Implantao de
rede coletora de
esgoto nos
morros de Santos

Secretaria do Meio
Ambiente
Administrao
Regional dos
Morros

50.580.450,00

14,2883

10.000,00

0,0198

3.667.350,46

1,0360

66.300,00

1,8078

ANO 1998 - Total Geral da Administrao Direta = 403.000.000,00

Municipalizao
do saneamento
Implantao de
rede coletora de
esgoto nos
morros de Santos

Secretaria do Meio
Ambiente
Administrao
Regional dos
Morros

44.952.653,55

11,1545

10.000,00

0,0222

4.016.916,94

0,9968

80.000,00

1,9916

500.000,00

0,6597

20.000,00

0,02638

200.000,00

0,2638

60.000,00

0,0784

350.000,00

0,4571

ANO 1999 - Total Geral da Administrao Direta = 410.000.000,00

Municipalizao
do saneamento
Implantao de
rede coletora de
esgoto nos
morros de Santos

Secretaria do
Desenvolvimento
Urbano e
Ambiental

18,4856
75.791.575,35

Identificao de
ligaes
clandestinas de
esgotos

ANO 2000 - Total Geral da Administrao Direta = 410.000.000,00

Municipalizao
do saneamento
Identificao de
ligaes
clandestinas de
esgotos

Secretaria do
Desenvolvimento
Urbano e
Ambiental

76.578.655,43

18,6778

Fonte: SANTOS 1995 a 1999.

Observa-se nessa tabela 28 que as Secretarias responsveis pela

implementao daqueles programas identificados nos Planos Plurianuais, Leis
de Diretrizes Oramentrias so as Secretarias Municipais de Meio Ambiente e
Administrao dos Morros que posteriormente ficaram a cargo da Secretaria do

124

Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Nota-se ainda que o programa

Municipalizao do Saneamento, aparece em todos ao anos nos oramentos,
indicando que um desejo da Prefeitura.
Quanto ao programa de implantao de rede coletora de esgotos nos
Morros de Santos, observa-se quo baixos so os percentuais do volume de
recursos direcionados Secretaria responsvel pela execuo (em torno de
1% do oramento da Prefeitura).
Dando prosseguimento aos procedimentos metodolgicos, buscou-se
identificar os resultados das polticas de governo voltadas ao saneamento
bsico gua e esgoto - perodo 1996-2000, nas respostas do questionrios
aplicados na SABESP de Santos (UN Litoral). Esses resultados apresentamse na tabela 29.

125

Tabela 29.Informaes sobre gua, Esgoto e Populao de Santos, 1996-2000.

Informaes
Populao
urbana do
municpio (hab.)
(3)
Acrscimo
populacional
urbano no ano
(hab.)
ndice de
Atendimento de
gua (%)
(1)
ndice de
Hidrometrao
(%)
(2)
ndice de Perdas
de Faturamento
(%)
Consumo
percapita
l/hab./dia
(2)
Tarifa Mdia
3
Praticada (R$/m )
(2)
Extenso de rede
de gua (Km)
(1)
Implantao de
rede de gua no
ano
(Km)
(1)
Volume de gua
tratada produzido
3
(m / ano) (1)
Volume de gua
3
faturado (m /
ano) (2)
Quantidades de
ligaes ativas de
gua (un.) (2)
Quantidade de
economias de
gua ativas
micromedidas
(un.)
(2)
Populao
atendida com
rede de esgoto
(2)
Acrscimo da
populao
atendida com
esgoto no ano
(hab.) (2)
ndice de
Atendimento de
Esgoto (%)
(1)

ANO
1996

1997

1998

1999

2000

415.579

415.570

415.561

415.553

415.543

___________

-9

-9

-8

-10

100

100

100

100

100

_____

_____

99,8

99,8

100

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

_____

982

984

986

988

988

___________

2,7

1,3

1,8

75.217.000

76.488.000

68.171.000

79.237.000

79.075.000

31.901.000

42.413.000

44.401.000

41.106.000

41.250.000

58.508

59.239

58.508

59.384

60.001

176.580

178.323

179.575

174.431

175.971

382.839

381.593

386.515

384.370

394.766

_________

-1246

4922

-2145

10.396

91

93

94

95

95

126

ndice de Esgoto
Tratado (%)
(1)
Extenso de rede
de esgoto (Km)
Implantao de
rede esgoto no
ano (Km) (1)
Volume de
esgoto coletado
3
(m / ano)
(1)
Volume de
esgoto tratado
3
(m / ano) (1)
Quantidades de
ligaes de
esgoto (un.)
(2)
Quantidades de
economias ativas
de esgoto (un.)
(2)
Receita
operacional dos
servios de gua
(R$ / ano)
(2)
Receita
operacional dos
servios de
esgoto (R$/ano)
(2)
Despesa
operacional dos
servios de
esgoto (R$ / ano)
(2)
Despesa
operacional dos
servios de gua
(R$ / ano)
(2)
Investimento em
esgoto
(R$ / ano) (2)
Investimento em
gua
(R$ / ano) (2)
Investimento
disponvel
apontado no
oramento anual
(R$)
Empregados
prprios (1)
Investimentos em
capacitao de
pessoal
(R$ / ano) (1)

91

93

94

95

95

342,9

342,9

342,9

343,5

343,5

0,6

28.537.000

29.032.000

30.170.000

28.156.000

28.332.000

28.537.000

29.032.000

30.170.000

28.156.000

28.332.000

47.165

48.704

50.180

50.597

51.253

162.874

165.704

168.438

163.693

165.469

39.690.779

50.538.200

448.634.119

46.057.699

49.894.280

32.525.445

37.176.701

41.035.571

40.881.431

44.297.484

___________

5.471.913

3.060.817

1.703.319

5.085.349

___________

3.961.406

1.575.079

1.482.807

1.249.787

___________

5.471.913

3.060.817

1.703.319

5.085.349

___________

3.961.406

1.575.079

1.482.807

1.246.787

___________

___________

___________

___________

___________

___________

281

295

667

651

102.177,8

131.194,2

93.738,3

46.734,1

62.799,6

Fonte: (1) SABESP; (2) SNIS 1996 a 2000; (3) IBGE 2000.

Observa-se nessa tabela que as informaes no obtidas naquele rgo

gestor foram levantadas em outras fontes como o SNIS e IBGE. As lacunas
existentes,

nessa

tabela,

justificam-se

pela

inexistncia

tambm

de

127

informaes no SNIS. importante salientar que, ao pesquisar algumas

informaes do SNIS e confront-las com as obtidas dos gestores dos servios
de gua e esgoto, diversas delas revelaram-se divergentes, levando a
interpretaes frgeis para a sua utilizao.
Assim, foram identificadas as polticas de governo para o saneamento
bsico gua e esgoto, no Municpio de Santos para o perodo de 1996
2000.
Como se v, neste item 4, apresentaram-se os Resultados da Pesquisa
em relao identificao das polticas pblicas nacional, estadual e
municipais, relacionadas num primeiro momento ao saneamento bsico e num
segundo momento aos servios de gua e esgoto. Tais polticas foram
identificadas nas diretrizes contidas nos artigos da Constituio Federal de
1988, Poltica Nacional de Meio Ambiente, instituda pela Lei 6.938, de
31/08/1981, Poltica Nacional de Sade, instituda pela Lei 8.080, de
19/09/1990, e a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei
9.433, de 08/01/1997, na Constituio do Estado de So Paulo 1989, na
Poltica de Saneamento do Estado So Paulo, instituda pela Lei 7.750, de
31/03/1992, na Poltica de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo,
instituda pela Lei 7.663, de 30/12/1991, e, finalmente, nas Leis Orgnicas
Municipais e nos Planos Diretores dos quatro municpios.
As diretrizes identificadas nessas leis foram tomadas como parmetros
para analisar as diferenas na eficincia e na eficcia da gesto municipal e
estadual dos servios de gua e esgoto.
Esse item apresentou ainda as polticas de governo voltadas ao
saneamento bsico gua e esgoto nos Municpios de Campinas, Santo
Andr, So Jos dos Campos e Santos, no perodo de 1996 a 2000,
caracterizando-as no contexto desse trabalho.
Tais polticas de governo foram identificadas nos rgos gestores das
prefeituras, bem como nos rgos gestores dos servios de gua e esgoto.
Para tanto, foram utilizados os seguintes instrumentos tomados como

128

parmetros para analisar diferenas na eficincia e eficcia da gesto

municipal e estadual: Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias,
Leis Oramentrias Anuais, Oramentos Anuais, Planejamento Estratgicos e
os resultados dos questionrios respondidos. Dessa forma, a comparao
desses parmetros de polticas publicas com parmetros de polticas de
governo possibilitou a discusso sobre as diferenas na eficincia e na eficcia
da gesto com comando municipal e estadual desses servios, conforme
segue.

129

5. Discusso dos Resultados

Todo ponto de vista a vista de um ponto. Para entender
como algum l, necessrio saber como so seus olhos e
qual sua viso de mundo (Leonardo Boff).

Neste item sero discutidos e analisados os resultados da pesquisa ora

apresentados. Assim, os parmetros para anlise da gesto municipal e
estadual dos servios de gua e esgoto foram as polticas pblicas e polticas
de governo, conforme j apresentados no item 3. Assim sendo, para analisar a
eficincia na gesto municipal e estadual desses servios, nos municpios de
Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos, foram destacadas as
diretrizes contidas nos artigos das leis orgnicas e dos planos diretores,
cruzando-as com programas, projetos, atividades, obras e metas estabelecidas
nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias, Oramentos Anuais
e Planejamentos Estratgicos. Quanto anlise na eficcia da gesto
municipal e estadual, foram tomados como parmetros os resultados
qualitativos e quantitativos obtidos via questionrios e pesquisa documental,
cruzando-os com as diretrizes destacadas nos artigos das leis orgnicas e dos
planos diretores e com os programas, projetos, atividades, obras e metas
estabelecidas nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias,
Oramentos Anuais e Planejamentos Estratgicos. Assim, foram destacados os
aspectos de gua e esgoto de cada municpio e tomados como parmetros de
concluses sobre diferenas na eficincia e na eficcia da gesto municipal e
estadual. Desse modo, apresentam-se na seqncia os Municpios de
Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e Santos.
Campinas
Na Lei Orgnica de Campinas, um ponto a ser destacado o fato de
deixar bem clara a priorizao quanto forma de organizao e prestao dos
servios pblicos, sendo que prioritariamente ser por outorga s suas
autarquias ou entidades paraestatais e, em seguida, por delegao a
particulares, mediante concesso, permisso ou autorizao, nos dois casos
podendo ser centralizada ou descentralizada.

130

Esta amarrao na lei orgnica sobre a forma de prestao dos servios

pblicos um fator favorvel para o municpio, na medida em que o setor
privado vem de maneira gradativa atuando nos servios de natureza pblica.
O artigo 5 da Lei Orgnica diz respeito ao controle da poluio e
proteo ao meio ambiente e o artigo 8 coloca que o municpio assegurar
recursos para, no prazo de 10 anos da promulgao da lei orgnica de 1990,
promover o tratamento de todo esgoto da cidade. Pois bem, comparando isso
com os resultados identificados nas polticas de governos, Campinas apresenta
uma evoluo no ndice de tratamento muito insignificante perante o volume de
esgoto coletado, como pode ser observado na tabela 30 a seguir.
Ao destacar as diretrizes contidas na Lei Orgnica e no Plano Diretor de
Campinas, e cruzando-as com os programas, projetos, atividades, obras e
metas, das polticas de governo do municpio, puderam ser identificados pontos
na eficincia e na eficcia da gesto em relao aos aspectos de esgoto e de
gua, conforme apresentados nas tabelas 30 e 31.

131

Tabela 30. CAMPINAS - Aspecto Esgoto.

LEI ORGNICA E PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS X RESULTADOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990

O Municpio assegurar, anualmente, recursos

necessrios, para no prazo de 10 anos, a partir
da promulgao desta lei, promover o
tratamento de todo o esgoto da cidade (art. 8).
Compete ao Municpio, concorrentemente com a
Unio e o Estado, proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas
formas (artigo 5, inciso VI).
Acesso universal e igualitrio de todos os
muncipes s aes e servios de promoo,
proteo e recuperao da sade, sem qualquer
discriminao (art. 205, incisos I e II).

DIRETRIZES PLANO DIRETOR

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO
MUNICIPAL PARA O PERODO 1996 2000

Pop. Urbana em 1996: 891.670 hab.

Pop. Urbana em 2000: 950.533 hab.
RESULTADOS DAS POLTICAS DOS
GOVERNOS DO RGO GESTOR DOS
SERVIOS
PERODO 1996 a 2000

Tratamento de Esgoto da Microbacia de Baro Geraldo e das

Sub-bacias Samambaia e Costa e Silva.

ndice de atendimento de esgoto passou de 86 a

88,0%.
ndice de esgoto tratado passou de 1,7% para
Despoluio da Lagoa do Taquaral.
5,6%.
Volume de esgoto tratado passou de 66.786.758
Estao de Tratamento de Esgoto Costa e Silva.
m3/ano para 51.694.874 m3/ano.
Interceptao e bombeamento.
Investimento
de
esgoto
passou
de
R$
14.182.318,00 para R$ 4.662.356,00.
Coleta de esgoto em bairros e favelas.
Quantidade de economias ativas passou de
Tratamento de esgoto da bacia do Rio Atibaia, do Rio Quilombo e 263.763 para 298.342.
Recuperao de perdas de faturamento com
do Rio Capivari (Mananciais da cidade).
atuao em ligaes clandestinas de esgotos, da
Saneamento da Bacia do Anhumas.
ordem de 70%.
Reduo do tempo mdio de atendimento
ligaes de esgoto: de 70 dias para 16 dias.
Obrigatoriedade de tratamento de esgotos para
novos empreendimentos. (projeto de lei aprovado
na Cmara Municipal).
PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / METAS E OBRAS
IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000

Definir critrios de cobrana das despesas com No foi encontrado de forma explcita um programa para a
a prestao dos servios de esgotamento discusso do sistema tarifrio porm, foram encontradas as
sanitrio mediante a imposio de tarifas e taxas tarifas dos servios.
diferenciadas , observados os aspectos
tcnicos, custos, a destinao social dos
servios e o poder aquisitivo da populao
beneficiada .

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO

RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000
H tarifas diferenciadas classificadas em
residencial padro, residencial social, residencial
com ligao coletiva, residencial com pequeno
comrcio, comercial, comercial em ncleos no
urbanizados e pblica

132

Tabela 31. CAMPINAS - Aspecto gua.

LEI ORGNICA E PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS X RESULTADOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000

Acesso universal e igualitrio de todos os Captao, adutoras e sub-adutoras, reservatrios, tratamento,

muncipes s aes e servios de promoo, abastecimento de bairros e favelas. Otimizao do Sistema
proteo e recuperao da sade, sem (controle de perdas).
Qualquer discriminao (art. 205).

DIRETRIZES PLANO DIRETOR

Adotar uma poltica permanente de conservao
da gua de abastecimento.
Definir critrios de cobrana das despesas com
a prestao dos servios de produo e
distribuio da gua potvel fluorada, mediante
a imposio de tarifas e taxas diferenciadas,
observados os aspectos tcnicos, custos, a
destinao social dos servios e o poder
aquisitivo da populao beneficiada.

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
No ter vazamentos em reservatrios da empresa.
Implantar sistema para mensurar perdas gerais de gua na
Sanasa, instalando 26 estaes pitomtricas e 30
macromedidores;
Ter um programa de educao e esclarecimento do consumidor
com relao conservao de gua.

Pop. Urbana em 1996: 891.670 hab.

Pop. Urbana em 2000: 950.533 hab.
RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO
RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 A 2000
ndice de atendimento de gua passou de 97,6 a
98,0%.
Volume de gua faturado passou de 78.257.132
3
3
m /ano para 81.213.550 m /ano.
Quantidade de economias ativas passou de
296.596 para 348.150.
ndice de perdas passou de 33,8 % para 26,7%.
Investimento no sistema passou de R$
11.508.542,00 para R$ 1.309.020,00
Recuperao de perdas de faturamento com
atuao em ligaes clandestinas de gua da
ordem de 70%.
Reduo do tempo mdio de atendimento
ligaes de gua: de 59 dias para 20 dias
Recuperao da capacidade de abastecimento de
alguns bairros que apresentavam problemas
crnicos de desabastecimento.
Diminuio no nmero de reclamaes de por falta
de gua, de 41 reclamaes por dia para 0, em
alguns bairros.
Aumento da capacidade de captao no Atibaia em
500 litros por segundo, significando uma folga de
abastecimento para mais 200 habitantes.
RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO
RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000
ndice de perdas passou de 33,8% para 26,7%.
Recuperao de receita com programa de poos
tubulares da ordem de R$ 180.000 por ms.
H tarifas diferenciadas classificadas em
residencial padro, residencial social, residencial
com ligao coletiva, residencial com pequeno
comrcio, comercial, comercial em ncleos no
urbanizados e pblica

133

Assim, com relao ao aspecto esgoto para Campinas, tem-se que: a

gesto municipal desse servio mostra-se eficiente na medida em que os rgos
gestores vm estabelecendo e implementando programas, projetos e obras em
consonncia com a Lei Orgnica da cidade e o Plano Diretor, como se observa na
tabela 30.
No entanto, mostra-se ineficaz quanto aos resultados no aspecto
tratamento de esgotos, pois, de acordo com a Lei Orgnica, o municpio deveria
ter no ano 2000 a totalidade de seus esgotos tratada e, como pode ser observado
na tabela 30, o ndice desse tratamento ao longo dos anos vem crescendo de
forma muito lenta, no atingindo nem 10% do que coletado, ou seja, no ano de
1996 apenas 1,7% dos esgotos coletados foram tratados, chegando no ano de
2000 com 5,6% de tratamento, o que ainda muito baixo, considerando-se
principalmente que o nmero de economias ativas de esgoto aumentou em torno
de 12%, entre os anos de 1996 e 2000, passando de 263.763 economias ativas
para 298.342 economias ativas no ano de 2000 (ver tabela 30). Outro fato a
considerar que a populao da cidade vem crescendo a taxas de 1,5% a.a.,
demandando infra-estrutura necessria sustentabilidade da cidade.
Em relao ao ndice de atendimento de esgoto, este passou de 86% no
ano de 1996 para 88% no ano de 2000, nesse sentido vem se mostrando eficaz,
no entanto, 12% da populao urbana de Campinas no atendida com rede
coletora representam quase 100.000 habitantes desprovidos dessa instalao.
Ento, esse um aspecto que merece maior ateno e investimentos dos
gestores da cidade, pois, como pode ser observado nos resultados da tabela 30,
os investimentos no sistema de esgoto vm diminuindo drasticamente. E, se
observado em funo da populao, verifica-se que no ano de 1996 investia-se
em torno de R$ 18,00 por habitante, passando ao ano de 2000 para R$ 5,6 por

134

habitante. Assim sendo, pode-se dizer que a gesto nesse aspecto tem-se
mostrado pouco eficaz.
Outro ponto a observar que o volume de esgoto coletado na cidade
diminuiu ao longo do perodo 1996-2000 e, como a populao da cidade vem
crescendo a taxas considerveis, provavelmente muitas casas no esto ligadas
rede coletora, cabendo ao rgo gestor tomar providncias no sentido de proteger
a sade da populao, pois, como estabelecido no artigo 205 da Lei Orgnica
Municipal: A sade, entendida como a condio plena de bem-estar bio-psicosocial, direito fundamental do ser humano e dever do Poder Pblico, assegurado
atravs do desenvolvimento de: I - polticas sociais, econmicas e ambientais, que
visem eliminao do risco de doenas e de outros agravos sade; II - acesso
universal e igualitrio de todos os muncipes s aes e servios de promoo,
proteo e recuperao da sade, sem qualquer discriminao (CAMPINAS
2001).
Portanto, o gestor desse servio deve ser mais eficaz no que tange a coleta
e tratamento de esgoto, bem como ao monitoramento da quantidade de ligaes e
de economias ativas de esgoto. Para tanto, necessrio que esse rgo gestor
realize maiores investimentos no sistema de esgoto e em medidas de educao
ambiental, trabalhando a sociedade no sentido de mobiliz-la quanto importncia
da disposio e tratamento adequados de seus efluentes, para a proteo da
sade e do meio ambiente. Assim, quanto ao tratamento, cabe ao rgo gestor
tomar medidas mais eficazes no sentido de cumprir a lei orgnica da cidade, para
que os esgotos gerados no municpio sejam 100% coletados e tratados, a fim de
recuperar e conservar os mananciais da cidade os quais, por sua vez, so
considerados os mais poludos do Brasil e do Estado de So Paulo, protegendo e
promovendo a sade da populao Campineira.
Com relao aos pontos de eficincia e eficcia da gesto destacados na
tabela 31, ao aspecto gua, observa-se que:

135

Quanto cobertura de gua, 98% da populao urbana atendida, indo ao

encontro das diretrizes da Lei Orgnica que diz respeito ao acesso universal de
todos os muncipes s aes e servios de promoo e proteo da sade. A
quantidade de economias ativas passou de 296.596 para 348.150, ou seja, 51.554
economias ao longo de 5 anos. Se considerarmos que cada economia tem em
mdia 3 pessoas, isso resulta em um atendimento em torno de 154.662 habitantes
ao longo desses 5 anos, significando que o rgo gestor vem atendendo
demanda do crescimento populacional que girou em torno de 90.000 habitantes no
perodo de 1996 a 2000. Observa-se tambm que, em relao a reclamaes por
falta de gua, em alguns bairros diminuiu de 41 para 0 reclamaes por dia.
Desse modo, com relao eficincia e eficcia no aspecto de gua, tmse que: a gesto municipal desse servio mostra-se eficiente, medida que os
rgos gestores estabelecem programas, projetos e obras em consonncia com a
Lei Orgnica da cidade, tendendo universalizao desse servio, pois observase que 98% da cidade atendida por esse servio. H que se comentar que,
tendo o municpio 956.533 moradores na rea urbana e que 98% dessa populao
atendida com gua, significa dizer que em torno de 19.000 habitantes so
desprovidos de rede de gua e que esse percentual vem se mantendo constante.
O que pressupe que o investimento tem sido para a manuteno e atendimento
do crescimento vegetativo. Portanto, em relao melhoria da eficcia desse
servio o rgo gestor deve investir na expanso do sistema, principalmente nas
reas que hoje so atendidas por torneiras coletivas e por caminhes-pipa, para
que um maior nmero de pessoas se beneficie da gua encanada. Para tanto,
deve buscar maior articulao e integrao com as diretrizes de expanso urbana
constantes no Plano Diretor da cidade e, conforme j estabelecido pela Lei
Orgnica, em seu artigo 203, instituir um plano de saneamento em consonncia
com esse Plano Diretor.

136

Mostra-se tambm eficaz no que tange aos resultados alcanados em

relao evoluo do volume faturado de gua que, ao longo dos 5 anos ,cresceu
em torno de 4%, atravs de recuperao das perdas com atuao em ligaes
clandestinas e inadimplncias de usurios. Merecem ser destacados tambm a
reduo dos ndices de perdas fsicas, que passou de 33,8% para 26,7%, e a
reduo do tempo mdio de atendimento ligaes de gua, que passou de 59
dias para 20 dias.
Santo Andr
Um dos aspectos importantes e relevantes a destacar na Lei Orgnica de
Santo Andr o tratamento especial dispensado ao saneamento bsico,
salientando em seus artigos 206 e 210 aes conjuntas e integradas com os
municpios limtrofes e que o planejamento, controle e avaliao das aes de
saneamento devero contar com usurios domiciliares, comerciais e industriais,
representantes dos trabalhadores, do Poder Legislativo e do Sistema nico de
Sade em nvel municipal. Isso demonstra a abertura para a participao e
tambm a viso de conjunto. Em seu artigo 212, coloca que compete ao Municpio
participar da formulao da poltica estadual de saneamento bsico. Mostra mais
uma vez a importncia atribuda questo da articulao das polticas pblicas.
Da mesma forma que a lei orgnica, o Plano Diretor reserva um captulo
especial para o saneamento, englobando o sistema de gua, esgoto, drenagem,
limpeza urbana e preveno de zoonoses. No artigo 31, inciso 2, salientado que,
em funo de o abastecimento de gua e esgoto ser integrado ao sistema adutor
metropolitano, o Poder Executivo poder contratar a Companhia Estadual de
Saneamento para o fornecimento de gua potvel, estabelecendo condies de
quantidade, regularidade e qualidade. Nesse sentido, o SEMASA compra gua por
atacado da SABESP, a qual produzida no Municpio de So Paulo. Esse um

137

diferencial que merece ser ponderado quando da anlise sobre eficcia na gesto
desses servios.
Da mesma forma acontece com o sistema de esgoto, pois o SEMASA faz a
coleta e a SABESP realiza o tratamento, porm, na zona de expanso urbana do
municpio de Santo Andr, previsto que o poder executivo tratar da implantao
de sistemas individuais de tratamento de esgoto.
Ao destacar as diretrizes contidas na Lei Orgnica e no Plano Diretor de
Santo Andr, e cruzando-as com os programas, projetos, atividades, obras e
metas, contidas nas polticas de governo do municpio, foram identificados pontos
na eficincia e na eficcia da gesto em relao aos aspectos de esgoto e de
gua, conforme apresentados nas tabelas 32 e 33.

138

Tabela 32. Santo Andr - Aspecto Esgoto.

LEI ORGNICA E PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS X RESULTADOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
De 1990
Formular e implantar a poltica municipal de
saneamento bsico, bem como controlar,
fiscalizar e avaliar seu cumprimento;
participar da formulao da poltica estadual de
saneamento bsico; planejar, projetar, executar,
operar e manter os servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio;

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000

Pop. Urbana em 1996: 632.493 hab.

Pop. Urbana em 2000: 625.564 hab.
RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO
RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000

A Poltica Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental foi

elaborada e aprovada em 1998 pela lei 7.733.

ndice de atendimento de esgoto passou de 96% a

93%.

Elaborao do Plano Municipal de Gesto e Saneamento

Ambiental.

ndice de esgoto tratado (0%) pois a SABESP

quem trata .
Investimento de esgoto passou de R$4.278.000,00
para R$ 451.583,00.
ndice de esgoto tratado pelo SEMASA (0%).

Tarifa cobrada pelos servios, efetivamente

prestados, a qual poder ser diferenciada em
funo do consumo e da capacidade econmica
do usurio, definidos em lei (art. 214)
DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR

No foi encontrado de forma explcita um programa para a

discusso do sistema tarifrio porm, foram encontradas as
tarifas dos servios.
PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS
IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO

RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000

A coleta e interceptao dos esgotos sanitrios

nas reas pertencentes Bacia do Alto
Tamanduate tero diretrizes contemplando: a
melhoria e a otimizao da coleta de esgotos,
atravs da rede pblica separadora absoluta;
coletores tronco e interligaes necessrias ao
encaminhamento dos esgotos ETE ABC
projetados, construdos e operados em
colaborao com a Companhia Estadual
responsvel pelo tratamento dos esgotos na
Regio Metropolitana de So Paulo, atravs de
convnio firmado pela mesma (art. 35).

Construo de estao de recuperao de gua abrangendo

servios de esgotos domsticos para produo de gua
industrial, incluindo equipamentos.
Executar os projetos e obras de saneamento integrado para as
favelas do municpio.
Elaborao de projetos e execuo de extenso de redes de
esgoto urbana nas reas ainda no atendidas pelo SEMASA.
Elaborao de estudos de viabilidade, projeto e obra de sistemas
de reuso de gua para fins industriais.

Urbanizao e conseqente regularizao de redes

e ligaes de gua e esgotos nos ncleos de
favelas.

H tarifas residencial, residencial social, comercial

e industrial.

Complementao dos coletores troncos

implantados pela SABESP no municpio e incio de
operao do sistema, incluindo o tratamento pela
ETE ABC.

Executar obras de rede de esgoto em Paranapiacaba.

Na Zona de Expanso Urbana o Poder

Executivo tratar da implantao de sistemas
individuais de tratamento e disposio dos
esgotos sanitrios, utilizando-se da infiltrao no
solo, exceto nos locais onde, em funo da
ocupao consolidada, a soluo coletiva com a
reverso dos esgotos para a bacia do
Tamanduate seja a mais indicada (art.36).

139

Tabela 33. Santo Andr - Aspecto gua.

LEI ORGNICA E PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS X RESULTADOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990

Compete ao Municpio planejar, projetar,

executar, operar os servios de abastecimento
de gua

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Projetos e obras para implantao ETA 500 l/s.
Executar redes de gua em Paranapiacaba.
Elaborao de projetos e execuo de extenso de redes de
gua nas reas ainda no atendidas pelo SEMASA.

DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR

Em funo da integrao com o Sistema Adutor

Metropolitano, o Poder Executivo, atravs do
rgo competente, poder contratar a
Companhia Estadual de Saneamento para o
fornecimento de gua potvel, estabelecendo as
condies de quantidade, regularidade e
qualidade.

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADAS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000

A SABESP produz gua e o SEMASA distribui

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO

RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000
ndice de atendimento de gua passou de 99%
para 96%.
Volume de gua faturado passou de 17.731.500
3
3
m /ano para 38.113.100 m /ano.
Investimento passou de R$ 29.397.000,00 para R$
786.935,00.
RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO
RGO GESTOR DOS SERVIOS
PERODO 1996 a 2000

Quantidade de economias ativas passou de

182.330 para 236.972.

140

Assim, analisando a tabela 32, com relao eficincia e eficcia da gesto

de Santo Andr quanto ao aspecto esgoto, tem-se que: a gesto municipal desse
servio mostra-se eficiente, medida que, os rgos gestores vm estabelecendo
programas, projetos e atividades em consonncia com a Lei Orgnica da Cidade e
com o Plano Diretor.
Mostra-se eficaz em relao ao atendimento de esgoto, mesmo tendo
apresentado uma variao nesse ndice de cobertura, que passou de 96% para
93%, pois um ndice alto de atendimento se comparado por exemplo com
Campinas. No entanto, essa evoluo negativa indica que o rgo gestor est
deixando de priorizar as questes relacionadas a esse sistema, considerando
principalmente que a evoluo da populao vem diminuindo. Isso pode ser
notado tambm ao olhar a evoluo negativa do volume de recursos que vem
sendo aplicado no sistema de esgoto (ver tabela 32).
Outro ponto a ser destacado como indicador de queda na eficcia dessa
gesto que o nmero de economias de esgotos aumentou de 175.890 para
230.013, enquanto o volume de esgoto coletado diminuiu de 41.756.000 m3/ano
para 32.083.900 m3/ano, significando que muitas casas no esto conectadas
rede coletora.
Quanto ao ndice de tratamento de esgoto, no possvel dizer se o rgo
gestor est sendo eficaz, pois o tratamento realizado pela SABESP na ETE
ABC, considerando para efeito deste trabalho como sem aferio.
Portanto, o rgo gestor desse servio precisa ser mais eficaz no que tange
questo da expanso do atendimento e principalmente otimizao da coleta do
esgoto e monitoramento das ligaes rede coletora, visando proteo do meio
ambiente e sobretudo da sade da populao.
Quanto ao aspecto gua, tem-se que essa gesto eficaz, se considerada
do ponto de vista do ndice de atendimento, que de 95%. No entanto, esse

141

ndice passou de 99% para 96%, e os investimentos no sistema de gua tambm

mostraram-se decrescentes. Esta uma situao que merece ser destacada uma
vez que em Santo Andr o crescimento populacional tem sido negativo, passou de
632.493 habitantes para 625.564 habitantes.
Assim, preciso que nas polticas de governo desse rgo gestor, questes
de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, sejam consideradas com
maior intensidade. Como o SEMASA realiza gesto integrada dessas questes
com as de drenagem, resduos slidos, meio ambiente e defesa civil,
provavelmente as prioridades de investimentos direcionadas nestas outras reas,
ou seja, utilizando-se de subsdios cruzados entre elas.
So Jos dos Campos
Na Lei Orgnica de So Jos dos Campos, h que se destacar a
importncia atribuda realizao de aes integradas no que tange s questes
do controle ambiental, da sade e de saneamento, conforme diz seu artigo 277:
de competncia do Municpio, exercida pela Secretaria Municipal de Sade,
planejar e executar as aes de controle do meio ambiente e de saneamento
bsico, no mbito do Municpio, em articulao com os demais rgos
governamentais (art.277). Assim, quanto a essa integrao, as investigaes
documentais mostraram que h um efetivo intercmbio e participao da
administrao municipal no desenvolvimento dos programas de saneamento
bsico. Tal afirmao pode ser notada, ao observar as diretrizes apontadas nos
planos plurianuais e nos oramentos do Municpio, levando a crer que, quando os
partidos polticos do gestor estadual dos servios de gua e esgoto e do gestor da
cidade compartilham com os mesmos ideais, as diferenas na eficincia e na
eficcia da gesto vm tona.
O Plano Diretor de So Jos dos Campos apresenta o saneamento bsico
no captulo do Planejamento Territorial, o que uma viso bastante peculiar e

142

interessante, sob o ponto de vista de que o saneamento bsico tem um papel

fundamental no planejamento, pois um elemento estruturador do crescimento da
cidade, da sade ambiental e da sade humana. peculiar tambm quanto
meno que faz em relao aos programas e projetos prioritrios para a poltica
municipal de meio ambiente, dentre eles: programa de controle e tratamento de
esgotos domsticos, programa de controle da qualidade das guas. De fato a
administrao municipal vem trabalhando essas questes, as quais podem ser
observadas na tabela 34.
Ao destacar as diretrizes contidas na Lei Orgnica e no Plano Diretor,
cruzando-as com programas, projetos, atividades, obras e metas, e analisando-as
do ponto de vista da articulao e integrao desses programas entre gestores
municipal e estadual, que foram destacados os pontos na eficincia e na eficcia
da gesto em relao aos aspectos de esgoto e de gua, conforme apresentados
nas tabelas 34 e 35.

143

Tabela 34. So Jos dos Campos - Aspecto Esgoto.

LEI ORGNICA E PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990
Promover diretamente, em convnios ou em colaborao com a Unio, Estado e
outras instituies, programas para melhorias de saneamento bsico (art. 22)

Pop. Urbana em 1996: 481.265 hab.

Pop. Urbana em 2000: 538.909 hab.
PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS
IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Democratizao do saneamento bsico, estendendo a todas as parcelas da
populao a coleta de esgotos.

O Poder Pblico Municipal dever dar adequado tratamento e destino final aos
Implantao de rede de esgoto, estaes elevatrias em vrios bairros, mediante
efluentes dos esgotos de origem domstica, diretamente ou por concesso (art.232). convnio com a SABESP.
Expanso do sistema de esgoto; Implantao e reforma das Estaes de
Tratamento de Esgoto; Assistncia aos bairros que no possuem rede de esgoto.
Implantao, adequao e ampliao de redes coletoras e de afastamento de
esgotos (convnios e/ou contratao de obras).
DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR

So programas e projetos prioritrios da Poltica Municipal do Meio Ambiente:

Programa de controle e tratamento de esgotos domsticos do Municpio;
cadastramento das ligaes clandestinas de esgoto; estudo sobre as alternativas de
controle e tratamento de esgotos domsticos para o Municpio (art. 39).

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Implantao de rede de esgoto, estaes elevatrias em vrios bairros, mediante
convnio com a SABESP.

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO RGO GESTOR DOS SERVIOS

PERODO 1996 a 2000
ndice de atendimento de esgoto de 99%.
ndice de esgoto tratado de 41%.
Quantidade de economias de esgoto passou de 126.574 para 142.819.
Investimento passou de R$ 29.603.700 para R$ 15.879.600

144

Tabela 35. So Jos dos Campos - Aspecto gua.

LEI ORGNICA

PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS

DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990

Promover diretamente, em convnios ou em colaborao com a Unio, Estado e

outras instituies, programas para melhorias de saneamento bsico (art. 22).
DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR

A poltica de infra-estrutura do Municpio observar as seguintes diretrizes: instituir e

regulamentar o Conselho Municipal de Saneamento Bsico com o objetivo de
fomentar uma poltica municipal de saneamento autnoma e peculiar s
necessidades locais e regionais; Rever o contrato de concesso dos servios com a
SABESP, visando melhorar as condies de saneamento bsico do Municpio (art.
40).

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Expanso do sistema de abastecimento de gua.
Implantao de rede de gua reservatrios, emissrios, estaes elevatrias em
vrios bairros, mediante convnio com a SABESP.
PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS
IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Democratizao do saneamento bsico, estendendo a todas as parcelas da
populao o abastecimento de gua.
O contrato de concesso vence em 2006

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO RGO GESTOR DOS SERVIOS

PERODO 1996 a 2000
ndice de atendimento de gua de 100%.
Quantidade de economias ativas de gua passou de 135.267para 153.136.
Volume de gua faturado passou de 24.199.500 para 33.028.000.
Investimento no sistema de gua passou de R27.111.900 para R30.822.500

145

Com relao ao quesito eficincia na gesto estadual dos servios de gua

e esgoto de So Jos dos Campos, a anlise foi efetuada de forma um pouco
diferente daquela realizada para a gesto municipal, uma vez que no foram
disponibilizados Planos que permitissem a identificao de programas, projetos e
atividades, provenientes das polticas de governo do rgo gestor desses
servios, que seriam comparados com as diretrizes da Lei Orgnica e do Plano
Diretor. Assim, esse quesito foi analisado do ponto de vista da articulao e
integrao dos programas e projetos estabelecidos pelo gestor municipal (ver
tabela 34 e 35) em parceria com o gestor dos servios de gua e esgoto,
identificados nos oramentos anuais de So Jos dos Campos e, tambm, em
entrevistas informais com profissionais chefe da Secretaria Municipal de
Economia desse Municpio. Nesse contexto, a gesto estadual, no aspecto esgoto
e gua, mostra-se eficiente.
Quanto ao quesito eficcia, tanto no aspecto esgoto, quanto no aspecto
gua, a anlise se deu de forma pontual, ou seja, somente focada nos resultados
obtidos pelo questionrio, no podendo considerar o cruzamento com programas,
projetos, obras e metas que o rgo gestor dos servios de gua e esgoto
estabelece em seus Planos de Investimentos, pelos motivos j expostos, o que
causou um mascaramento em termos referenciais, no momento das concluses
finais aferidas. Desse modo, com relao eficcia da gesto estadual, no
aspecto esgoto, tem-se que: a gesto estadual desse servio mostra-se eficaz
quanto ao atendimento de esgoto por apresentar-se com ndice de 99%,
significando que quase toda a populao Joanense atendida com rede coletora.
Quanto ao ndice de tratamento de esgoto, considera-se que a gesto estadual
tambm eficaz, pois este ndice est em 41% do que coletado. O referencial
para esta afirmao foi o municpio de Campinas, que apresenta um ndice de
tratamento de 10%. Porm, necessrio que esse rgo gestor realize maiores
investimentos no sistema de esgoto, em conjunto com o rgo municipal no
planejamento da cidade, pois, conforme se observa na tabela 34, estes vm

146

decrescendo ao longo dos 5 anos e, por outro lado, o nmero de economias ativas
de esgoto mostra-se crescente, assim como a populao, demandando infraestruturas para sua sustentabilidade.
Com relao eficcia no aspecto gua, a gesto estadual mostra-se
eficaz, na medida em que, seu atendimento considerado pela Companhia como
100%. Nesse sentido, os investimentos no sistema de gua so para a
manuteno do sistema, atendimento ao crescimento vegetativo da populao e
atendimento aos municpios pertencentes a Unidade de Negcios do Vale do
Paraba. Pode ser observado, tambm, que o nmero de economias de gua
passou de 135.267 para 153.136, ou seja, 17.869 economias atendidas ao longo
de 5 anos. Se consideramos que cada economia tem 3 pessoas, isso representa
um atendimento de 53.607 pessoas. Ao compararmos esse nmero com o
crescimento da populao urbana nesse mesmo perodo, ou seja, de 1996 a 2000,
tem-se 50.000 habitantes, concluindo, ento, que o rgo gestor desse servio
vem mantendo constante atendimento ao longo desses 5 anos, o que vem
confirmar a eficcia nesse aspecto.
Santos
A Lei Orgnica de Santos tem poucas diretrizes para o saneamento, entre
as quais, destacam-se aquelas contidas no artigo 156, que diz que o municpio
consignar,

anualmente,

no

oramento,

percentual

para

preservao

recuperao do meio ambiente. Assim, foram identificados nos oramentos

anuais, perodo 1996-2000, programas e projetos voltados ao saneamento bsico,
mostrando a inteno do governo municipal na articulao e integrao com
polticas pblicas locais. Destaca-se tambm o artigo 6 dessa Lei Orgnica,
apontando que compete ao municpio legislar sobre assuntos de interesse local e,
nesse sentido, foi identificada nos oramentos anuais do municpio a inteno da

147

municipalizao do saneamento. Essa uma discusso que ainda est em

negociao entre os governos municipal e estadual.
Com relao ao Plano Diretor, as diretrizes esto bastante reduzidas, uma
vez que em Santos a atualizao do Plano realizada por meio de Lei
Complementar e no por Plano Substitutivo. Assim sendo, foi identificada na
ltima Lei Complementar a seguinte diretriz Promover a extenso da rede de
saneamento bsico nas reas urbana e de expanso urbana. Desse modo,
identificou-se nas polticas de governo, projetos para implantao do sistema de
captao na rea Continental e para obras de esgotamento sanitrio nos morros
de Santos, conforme podem ser vistos na tabela 38.
Ao destacar as diretrizes contidas na Lei Orgnica e no Plano Diretor de
Santos, e cruzando-as com programas, projetos, atividades, obras e metas
identificados nos oramentos anuais do municpio, percebeu-se a ausncia de
articulao e integrao destes programas entre gestores municipal e estadual,
conforme descrevem as tabelam 36 e 37. Portanto ao destacar pontos na
eficincia e na eficcia da gesto em relao aos aspectos de esgoto e de gua,
considerou-se sem aferio, para este Municpio, como pode ser observado na
tabelas 39 a 42.

148

Tabela 36. Santos - Aspecto Esgoto.

LEI ORGNICA X PROGRAMAS E PROJETOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990
Compete ao municpio: legislar sobre assuntos de interesse local. (art. 6.)

Pop. Urbana em 1996: 415.579 hab.

Pop. Urbana em 2000: 415.543 hab.
PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS
IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Municipalizao do saneamento visando controle das aes do saneamento bsico no
mbito municipal.
Instalao, ampliao e manuteno de redes coletoras de esgotos.

O municpio consignar, anualmente, no oramento, percentual para

preservao e recuperao do meio ambiente (art. 156).

Desenvolver projetos para implantao de tratamento de esgotos em reas no

atingidas pela SABESP.
Identificao de ligaes clandestinas de esgotos.
Implantao de rede coletora de esgoto nos morros de Santos.

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO RGO GESTOR DOS SERVIOS

PERODO 1996 a 2000
ndice de atendimento de esgoto passou de 91% para 95%.
ndice de esgoto tratado passou de 91% para 95%.
Quantidade de economias de esgoto passou de 162.874 para 165.469
Investimento no setor passou de R$ 5.471.913,00 para R$ 5.085.349,00
Receita operacional passou R$ 32.525.445,00 para R$ 44.297.484,00
Despesa operacional (?) no disponibilizada

149

Tabela 37. Santos - Aspecto gua.

LEI ORGNICA X PROGRAMAS E PROJETOS X RESULTADOS
DIRETRIZES DA LEI ORGNICA
de 1990
As aes do saneamento executadas em consonncia com o Estado, devem
prever a utilizao racional da gua, do solo e do ar, de modo compatvel com a
preservao e melhoria da qualidade da sade pblica e do meio ambiente (art.
175).

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Nos instrumentos analisados, no foram identificados programas para essa diretriz

RESULTADOS DE POLTICAS DE GOVERNO DO RGO GESTOR DOS SERVIOS

PERODO 1996 a 2000
ndice de atendimento de gua de 100%.
Quantidade de economias ativas passou de 176.580 para 175.971.
Investimento no sistema de gua passou de R$ 3.961.406 para R$ 1.246.787.
Receita operacional dos servios de gua passou de R$ 39.690.779,00 para R$ 49.894.280,00.
Despesa operacional (?) no disponibilizada.

Tabela 38. Santos - Aspecto gua e Esgoto.

PLANO DIRETOR X PROGRAMAS E PROJETOS
DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR

Promover a extenso da rede de saneamento bsico nas reas urbana e de

expanso urbana (artigo 15).

PROGRAMAS / PROJETOS / ATIVIDADES / OBRAS

IDENTIFICADOS NAS POLTICAS DE GOVERNO MUNICIPAL
PARA O PERODO 1996 2000
Obras de esgotamento sanitrio nos morros de Santos.
Implantao do sistema de captao na rea Continental visando dotar essa de
saneamento bsico necessrio ao seu desenvolvimento

A diretriz encontrada no Plano Diretor de Santos em relao aos aspectos gua e esgoto foi apenas uma. Assim, juntou-se o
aspecto gua e esgoto em uma nica tabela.

150

Com relao ao quesito eficincia da gesto estadual dos servios de

gua e esgoto para o Municpio de Santos, no foi possvel proceder a anlise
de forma similar quelas realizadas para os Municpios de Campinas e Santo
Andr, uma vez que no foram disponibilizados os Planos contendo
programas, projetos e atividades, provenientes das polticas de governo do
rgo gestor desses servios, que seriam comparadas com as diretrizes da Lei
Orgnica e do Plano Diretor. No sendo possvel tambm proceder da mesma
forma que aquela realizada para o Municpio de So Jos dos Campos, que foi
em relao integrao e articulao do gestor da cidade com o gestor dos
servios de gua e esgoto, pois no foram encontrados nos oramentos
municipais programas, projetos ou atividades que demonstrassem tais
evidncias. Portanto, no aspecto esgoto e gua, em relao a eficincia na
gesto estadual desses servios para Santos, no foi possvel aferir. Assim
sendo, nas tabelas 39 e 40, a eficincia tanto para o aspecto esgoto como o
aspecto de gua foi representada como sem aferio.
Quanto ao quesito eficcia na gesto para os aspectos esgoto e gua, a
anlise procedeu pontual, ou seja, somente focada nos resultados obtidos pelo
questionrio, no podendo considerar o cruzamento com programas, projetos,
obras e metas que o rgo gestor dos servios de gua e esgoto estabelece
em seus Planos de Investimentos, pelos motivos j expostos, o que causou um
mascaramento em termos referenciais, no momento das concluses finais
aferidas. Assim sendo, foi analisada somente a eficcia da gesto estadual em
funo dos resultados quantitativos daquele rgo gestor.
Desse modo, com relao eficcia da gesto estadual no aspecto
esgoto, tem-se que: a gesto estadual desse servio mostra-se eficaz quanto
ao atendimento de esgoto por apresentar-se com ndice de 95%, significando
que quase toda a populao santista atendida com rede coletora. No entanto,
esse percentual de 5% sem atendimento representa em torno de 20.000
habitantes, os quais poderiam ser contemplados com esses servios se assim

151

for o planejamento do municpio, pois percebe-se que a receita operacional

alta se comparada com o investimento ao longo desses 5 anos.
Quanto ao ndice de tratamento de esgoto, considera-se que a gesto
estadual tambm eficaz, pois este ndice est em 95% do que coletado, no
entanto para fins desta pesquisa foi considerado como sem aferio, de forma
similar ao dito anteriormente para o quesito eficincia.
Com relao eficcia no aspecto gua, a gesto estadual mostra-se
eficaz, na medida em que, seu atendimento considerado pela Companhia
como 100%. Assim, os investimentos no sistema de gua so para a
manuteno do sistema, atendimento ao crescimento vegetativo da populao
e atendimento a outros municpios da Regio Metropolitana de Santos,
pertencentes a Unidade de Negcios da Baixada Santista, conforme
informao daquela Companhia. Se considerarmos, que a populao de
Santos manteve-se praticamente constante de 1996 a 2000; que a receita
operacional desses servios alta em relao aos investimentos, logo,
possvel que o gestor estadual atenda, tambm, reas de interesse local, em
conformidade com as diretrizes do Plano Diretor da cidade buscando assim ter
uma cidade saudvel.
As

discusses

realizadas

para

esses

quatro

municpios

esto

representadas esquematicamente nas tabelas 39 a 42. Assim sendo, passa-se,

finalmente, para a concluso deste trabalho, como segue no item 6.

152

QUESITO EFICINCIA

Tabela 39. Diretrizes da Lei Orgnica e do Plano Diretor X Programas e Projetos (1996-2000).
GESTO ESTADUAL
GESTO MUNICIPAL
ASPECTO ESGOTO
So Jos dos

Santos

Campinas

Santo Andr

Sem aferio*

Eficiente

Eficiente

Campos
Programas,

Projetos,

Atividades

Eficiente

Metas e Obras
*Ler explicao sobre a notificao sem aferio na pgina 152.

TABELA 40. Diretrizes da Lei Orgnica e do Plano Diretor x Programas e Projetos (1996-2000).
GESTO ESTADUAL
GESTO MUNICIPAL
ASPECTO GUA
So Jos dos

Santos

Campinas

Santo Andr

Sem aferio*

Eficiente

Eficiente

Campos
Programas,

Projetos,

Atividades

Eficiente

Metas e Obras
* Ler explicao sobre a notificao sem aferio na pgina 152.
Legenda
Eficiente
Sem aferio

153

QUESITO EFICCIA

TABELA 41. Diretrizes da Lei Orgnica e do Plano Diretor x Programas e Projetos x Resultados
Alcanados (1996-2000).
GESTO ESTADUAL
GESTO MUNICIPAL
ASPECTO ESGOTO
So Jos dos

Santos

Campinas

Santo Andr

Eficaz

Sem aferio*

Menos eficaz

Eficaz

Eficaz

Sem aferio*

Ineficaz

Sem aferio*

Campos
ndice de Cobertura de Esgoto

ndice de Tratamento de Esgoto

*Ler explicao sobre a notificao sem aferio nas pginas 152 e 153.

TABELA 42. Diretrizes da Lei Orgnica e do Plano Diretor x Programas e Projetos x Resultados
Alcanados (1996-2000)
GESTO ESTADUAL
GESTO MUNICIPAL
ASPECTO GUA
So Jos dos

Santos

Campinas

Santo Andr

Sem aferio*

Eficaz

Eficaz

Campos
ndice de Cobertura de gua

Eficaz

* Ler explicao sobre a notificao sem aferio nas pginas 152 e 153.
Legenda
Eficaz
Menos eficaz
Ineficaz
Sem aferio

154

6. Concluso
Ao se iniciar as concluses deste trabalho, cabe relembrar as definies
de polticas pblicas, polticas de governo, eficincia e eficcia que nortearam o
seu desenvolvimento. Como poltica de governo, aquela feita por e para
determinada gesto governamental. Como poltica pblica, aquela definida por
lei, promulgada pelo poder legislativo e sancionada pelo executivo. Como
eficincia, quando os gestores dos servios estabelecem programas, projetos,
obras e atividades, para que recursos sejam aplicados no sentido de levar gua
em qualidade e em quantidade suficiente populao, coletar e tratar os
efluentes, minimizando a poluio dos recursos hdricos e aumentando a
qualidade de vida. Como eficcia, quando se tem resultados sociais, ou seja,
quando a populao usufrui da gua e dos servios de esgoto, com ntida
conseqncia em termos de abrangncia dos servios, incluindo um nmero
cada vez maior de habitantes, tanto em termos de cobertura de gua, como de
coleta e tratamento de esgoto. Este foi o eixo para as discusses em relao a
eficincia e eficcia nas gestes municipal e estadual dos servios de gua e
esgoto nos Municpios de Campinas, Santo Andr, So Jos dos Campos e
Santos. Por isso mesmo, no foram estabelecidos referenciais numricos no
sentido de medir quando uma gesto mais eficaz que a outra, pois este no
era o objetivo proposto; era, sim, o de analisar em que aspectos e em que
mbito de governo existem diferenas nessa eficincia e nessa eficcia da
gesto daqueles servios. Assim, a gesto enquanto ato de gerir e administrar,
precisa integrar polticas pblicas, polticas de governo bem como a eficincia e
eficcia programadas.
Isto posto, necessrio foi conhecer as formas de administrao dos
servios pblicos no Brasil, quais sejam: via direta, atravs dos prprios rgos
da administrao pblica ou, indiretamente, por meio de autarquias e entidades
paraestatais, como sociedades de economia mista, empresas pblicas e
fundaes. Assim, em relao aos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, estes vm sendo administrados pelos Estados por meio

155

de companhias, mediante concesses municipais; e pelos municpios, por meio

de administrao municipal direta, ou autarquias, ou empresas pblicas ou
ainda assistidos pela Fundao Nacional de Sade. Desse modo, dos 5.507
municpios brasileiros (existentes at o ano de 2000) 1.700 administram esses
servios no mbito municipal e os 3.807 municpios restantes so
administrados pelas companhias estaduais.
Da o desafio de conhecer e evidenciar as diferenas na eficincia e na
eficcia da gesto desses servios, no que se refere a esferas de governo e,
no que se refere a existncia de polticas pblicas e polticas de governo,
visando a contribuir para a rea do saneamento e para o desenvolvimento da
sociedade, atravs da sade ambiental e da sade humana. Para tanto, foram
escolhidos municpios de grande porte pertencentes ao Estado de So Paulo, o
qual tem 645 municpios, sendo que 366 tm a gesto dos servios de gua e
esgoto no mbito estadual e 279 no mbito municipal. Com base em critrios
pr-estabelecidos, foram selecionados dois municpios cuja responsabilidade
da gesto municipal e, dois municpios cuja responsabilidade da gesto
estadual, sendo respectivamente; Campinas e Santo Andr, So Jos dos
Campos e Santos. Campinas conta com 966.700 habitantes e a gesto desses
servios realizada pela SANASA Sociedade de Abastecimento de gua e
Saneamento S.A., empresa de economia mista, de capital aberto. Santo Andr
conta com 648.121 habitantes tendo a gesto realizada pelo SEMASA
Servio Municipal de Saneamento Ambiental, autarquia municipal. So Jos
dos Campos conta com 537.899 habitantes tendo a gesto de servios sob a
responsabilidade da SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado
de So Paulo, empresa de economia mista, capital aberto, concessionria de
servios municipais. Finalmente, Santos conta com uma populao fixa de
417.771 habitantes e uma populao flutuante em torno de 77.577 habitantes
por ser uma cidade litornea, tendo a gesto dos servios de gua e esgoto
tambm, sob responsabilidade da SABESP.
Assim, ao discutir gesto do ponto de vista da integrao das polticas
publicas e de governo, partiu-se para o conhecimento de polticas pblicas nos

156

mbitos nacional, estadual (So Paulo) e municipais, voltadas ao saneamento

bsico, num primeiro momento, e com estreita ligao aos servios de gua e
esgoto num segundo momento. Quanto s polticas de governo, buscou-se
conhecer naqueles municpios as polticas voltadas ao saneamento bsico, ao
longo do perodo de 1996 a 2000. Esta forma permitiu visualizar a integrao
dessas polticas pblicas com as de governo, evidenciando aspectos na
eficincia e na eficcia da gesto municipal e estadual.
Das polticas pblicas estudadas, quais sejam, Constituio Federativa
do Brasil de 1988, Poltica Nacional de Meio Ambiente de 1981, Poltica
Nacional de Sade de 1990, Poltica Nacional de Recursos Hdricos de 1997,
Constituio do Estado de So Paulo de 1989, Poltica Estadual de
Saneamento de 1992 e Poltica Estadual de Recursos Hdricos de 1991,
depreenderam-se as observaes abaixo.
Em relao a Constituio Federal h que se comentar o artigo 200, e
em relao Poltica Nacional da Sade os artigos 6, 17 e 18, onde se indica
que o Sistema nico de Sade - SUS dever participar da formulao da
poltica e da execuo das aes de saneamento bsico. Pois bem, ao analisar
os planos plurianuais e os oramentos anuais dos 4 municpios pde ser
constatado que no existe uma integrao das aes de saneamento bsico
com as de sade, na medida em que nos oramentos referentes s Secretarias
Municipais de Sade e daquelas com intervenes em saneamento bsico no
foram identificados programas e projetos integrados; pressupe-se, ento, que
as aes entre sade e saneamento ainda so tratadas de forma
sensivelmente desarticulada, sendo que a rea de sade bastante voltada s
medidas preventivas e corretivas que contemplam a sade do homem e muito
menos as medidas preventivas voltadas ao saneamento do meio.
J a Poltica Nacional de Meio Ambiente no traz uma diretriz especfica
ao saneamento bsico; porm, contm diretrizes gerais visando preservao
da qualidade ambiental, que por sua vez esto intimamente ligadas s
questes do saneamento e da sade da populao, cabendo aos gestores
estabelecerem polticas de governo de forma a articul-las e integr-las.

157

Quanto Poltica Nacional de Recursos Hdricos, um dos pontos

ressaltados em relao ao instrumento Planos de Recursos Hdricos que,
segundo a lei, sero elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o
pas. Eles tm como funo bsica orientar a implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. Os Planos Nacionais ainda no foram
realizados. Por outro lado, a Poltica Estadual de Recursos Hdricos de So
Paulo est bastante adiantada uma vez que o Plano Estadual foi implementado
e j esto em andamento os Planos de Bacias Hidrogrficas, que devem
estabelecer diretrizes gerais, em nvel regional, capazes de orientar os planos
diretores municipais, notadamente o saneamento e a conservao dos
recursos

hdricos

das

bacias

hidrogrficas

ou

regies

hidrogrficas

correspondentes. Assim sendo, constatou-se que os municpios estudados vm

participando dos Comits de Bacias buscando articulao e integrao das
polticas pblicas e de governo, bem como lutando por investimentos para a
gesto dos servios de gua e esgoto em suas respectivas Bacias
Hidrogrficas, por meio do Fundo Estadual de Recursos Hdricos.
No que tange a Constituio Estadual, artigo 216, fala-se que o Estado
instituir Plano Plurianual de Saneamento. A Companhia de Saneamento
Bsico realiza o seu Plano Plurianual de Investimentos, porm esse no foi
disponibilizado para consulta, impossibilitando avanar as discusses sobre as
diretrizes dos servios de gua e esgoto, referentes aos municpios de So
Jos dos Campos e Santos, cuja responsabilidade da gesto do governo
estadual.
Em relao Poltica de Saneamento Bsico, Lei 7750 de 1992, fala-se
do Plano Estadual de Saneamento que deve ser quadrienal, com base em
Planos Regionais de Saneamento Ambiental, e encaminhado Assemblia
Legislativa para aprovao at o dia 30 de junho do primeiro ano de mandato
do

governador.

Esse

Plano

um

instrumento

necessrio

para

estabelecimento e implementao dos programas, projetos e atividades de

saneamento, para dar visibilidade gesto e auxiliar na integrao das
polticas pblicas de recursos hdricos, meio ambiente e sade. Desde a

158

aprovao dessa lei, ou seja, dez anos, ainda no foi dado conhecimento do
Plano Estadual de Saneamento, o que leva municpios a estabelecerem suas
polticas pblicas prprias que, muitas vezes, so desarticuladas das polticas
pblicas estaduais.
Percebe-se, ento, que essas polticas pblicas fazem meno de forma
direta ou indireta ao Saneamento, cabendo aos gestores as articulaes e
integraes atravs de seus planos, programas e projetos, de forma a
transform-los em polticas pblicas locais, integradas ao planejamento da
cidade. Assim que ao investigar os Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes
Oramentrias,

Leis

Oramentrias

Anuais,

Oramentos

Anuais

Planejamentos Estratgicos, e os resultados das polticas dos governos em

cada municpio, foram evidenciadas questes como existncia de integrao
entre o rgo gestor dos servios de gua e esgoto e o gestor da prefeitura
como no caso de Campinas, Santo Andr e So Jos dos Campos, o que no
foi evidenciado em Santos. Esse fato levou a concluir que, quando os gestores
dos servios de gua e esgoto e os gestores da cidade compartilham dos
mesmos ideais polticos, a eficincia e a eficcia em termos de gesto tendem
a evoluir, pois contam com polticas pblicas e polticas de governo articuladas
visando dessa forma universalizao dos servios. De forma contrria a esse
exemplo, tem-se o Municpio de Santos, onde governo estadual e governo
municipal no compartilham os mesmos ideais polticos, levando polticas
desarticuladas e com interesses difusos entre municpio e estado. Dentre os
interesses difusos cita-se a prtica de gesto desses servios atravs de
subsdios cruzados, que a Companhia Estadual estabelece, para subsidiar
outros municpios atendidos pela Unidade de Negcios da Baixada Santista,
considerados como deficitrios. Esse o interesse do gestor estadual pois,
sendo o Municpio de Santos auto-suficiente em seus sistemas de gua e
esgoto, os investimentos nesse Municpio somente para manuteno dos
sistemas e atendimento ao crescimento vegetativo, sendo a maior parte dos
investimentos direcionada para outros municpios. Este um ponto de
controvrsia entre governos estadual e local, na medida em que o gestor
municipal tem interesse em investir em reas ainda desprovidas desses

159

sistemas. Portanto, quando o gestor da cidade e o gestor estadual dos servios

de gua e esgoto compartilham com os mesmos ideais polticos a questo da
eficincia e eficcia na gesto tendem a aes integradas no planejamento da
cidade as diferenas fazem-se presentes positivamente, como o caso de So
Jos dos Campos.
Dentro desse contexto, e especialmente do cruzamento dos parmetros
adotados, quais sejam: Diretrizes das Leis Orgnicas e dos Planos Diretores
com os Programas, Projetos, Atividades, Metas e Obras estabelecidos pelos
governos, nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Oramentrias, Leis
Oramentrias, Oramentos Anuais e Planejamentos Estratgicos, que se
analisou cada um dos quatro municpios nos quesitos de eficincia e eficcia
em relao aos aspectos de esgoto e de gua.
No quesito eficincia, para o aspecto esgoto e gua, a partir dos
parmetros cruzados, conclui-se que:
a gesto desses servios em Campinas (municipal), Santo Andr
(municipal) e So Jos dos Campos (estadual) mostrou-se eficiente. J para o
Municpio

de

Santos

(estadual),

anlise

da

eficincia

mostrou-se

comprometida. Por que? Primeiro, porque no foram encontradas, nos

programas e projetos da Prefeitura de Santos, no perodo 1996-2000,
evidncias de articulao e integrao nas polticas de governo entre gestores
municipal e estadual. Segundo, porque os Planos Plurianuais do gestor
estadual no foram disponibilizados, impossibilitando as concluses para esse
quesito. Portanto, sob este ponto de vista, o termo adotado pela pesquisadora
para fins desta anlise, foi: sem aferio.
As tabelas 39 e 40 ilustram sinteticamente as concluses aqui relatadas
sobre o quesito eficincia para os aspectos de esgoto e de gua,
respectivamente.
Da anlise realizada, conclui-se que as diferenas na eficincia da
gesto esto calcadas na articulao e integrao de polticas pblicas e de
polticas de governo; e no s, mas tambm na ausncia de uma Poltica
Nacional de Saneamento.

160

Quanto ao quesito eficcia para os aspectos de esgoto e de gua, a

partir dos parmetros cruzados, quais sejam; Diretrizes das Leis Orgnicas e
dos Planos Diretores com os Programas, Projetos, Atividades, Metas e Obras
estabelecidos pelos governos nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes
Oramentrias, Leis Oramentrias, Oramentos Anuais e Planejamentos
Estratgicos e com os Resultados alcanados de cada rgo gestor (dados
quantitativos), conclui-se que:
No aspecto esgoto, para o ndice de cobertura, os Municpios de Santo
Andr (municipal) e So Jos dos Campos (estadual) mostraram-se eficazes.
Campinas (municipal) mostrou-se menos eficaz e Santos (estadual), sem
aferio, pelos motivos expostos, ou seja: no foram encontradas evidncias
de articulao e integrao nas polticas de governo entre gestores municipal e
estadual, nos programas e projetos, no perodo 1996-2000; os Planos
Plurianuais do gestor estadual no foram disponibilizados. Assim sendo, no foi
possvel fazer os cruzamentos a partir dos parmetros adotados, pois uma
anlise pontual apenas com os resultados de polticas de governo de cada
rgo gestor - dados quantitativos da tabela 29 - mascararia a metodologia
adotada para esse trabalho.
Em relao ao ndice de tratamento de esgoto, o Municpio de So Jos
dos Campos tambm mostrou-se eficaz, enquanto o Municpio de Campinas
mostrou-se ineficaz. Quanto ao Municpio de Santo Andr no foi aferido pois o
tratamento realizado pela SABESP; e por sua vez, em Santos, pelos motivos
j expostos, tambm no foi possvel aferir.
Para o aspecto esgoto no que tange coleta, a gesto municipal
mostrou-se eficaz para um municpio (Santo Andr) e ineficaz para outro
(Campinas) e, a gesto estadual mostrou-se eficaz para um municpio (So
Jos dos Campos) e sem aferio para outro (Santos). J no aspecto esgoto,
no que se refere ao ndice de tratamento, a gesto estadual mostrou-se eficaz
para um municpio (So Jos dos Campos) e sem aferio para outro
(Santos); e a gesto municipal mostrou-se ineficaz para um municpios
(Campinas) e sem aferio para o outro (Santo Andr).

161

Quanto ao aspecto gua, a gesto municipal mostrou-se eficaz para os dois

municpios (Campinas e Santo Andr) e a gesto estadual mostrou-se eficaz
para um municpio (So Jos dos Campos) e sem aferio para o outro
(Santos).
As tabelas 41 e 42 ilustram sinteticamente as concluses aqui relatadas
sobre o quesito eficcia para os aspectos de esgoto e de gua,
respectivamente.
Do estudo realizado, depreende-se que no basta ter somente polticas
pblicas e de governo articuladas e integradas, mas, tambm, que elas sejam
avaliadas num processo contnuo para aferir a eficcia dos servios prestados,
mediante confrontao com indicadores sociais. Elementos necessrios para
aferir a eficcia so, ainda, a participao crescente da populao nos
mecanismos de implementao de polticas pblicas.
Para os usurios no importa se a gesto municipal ou estadual, se
pblica ou at mesmo com a participao da iniciativa privada; interessa, sim,
se essa gesto possibilita gua com qualidade, quantidade e universalidade.
Importa, sim, se essa gesto possibilita que seus esgotos sejam coletados,
afastados e tratados garantindo sade ambiental e humana. Importa tambm, e
principalmente, se essa gesto oferece servios capazes de atender s
necessidades bsicas da comunidade, em forma sustentvel e de molde a
impulsionar o processo de desenvolvimento econmico-social.
Por fim, um dos caminhos para solucionar essa questo institucional a
implementao de uma Poltica Nacional de Regulao desse servios,
definindo-se as responsabilidades de cada um dos nveis de governo de
maneira que a regulao e o controle sejam atribudos ao nvel nacional,
ficando a prestao dos servios, a cargo do nvel local, direta ou
indiretamente, pblico ou pblico-privado, concedidas ou no. Assim sendo, a
forma institucional relativa, no importando se estadual ou municipal; o que
importa que toda essa poltica seja conduzida a luz dos princpios
constitucionais e legais. Mas, no s; tambm importante contextualizar todo

162

este trabalho no quadro da gesto ambiental moderna, segundo a qual

eficincia e eficcia se subordinaro aos trs requisitos seguintes: que o
processo

seja

economicamente

vivel;

socialmente

eqitativo

ecologicamente prudente.

163

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Secretaria Municipal de Economia e Finanas. DOM Dirio oficial do
municpio 1997b.
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Secretaria Municipal de Economia e Finanas. DOM Dirio oficial do
municpio 1998b.
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de Economia e Finanas. DOM Dirio oficial do municpio 1998c.
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171

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exerccio de 1997. Secretaria Municipal de Economia e Finanas. DOM
Dirio oficial do municpio 1996b.
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diretrizes oramentrias- exerccio de 1998. Secretaria Municipal de Economia
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a receita e fixa a despesa do municpio de So Jos dos Campos, para o
exerccio de 1998. Secretaria Municipal de Economia e Finanas. DOM
Dirio oficial do municpio 1997b.
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o plano plurianual de investimentos do municpio de So Jos dos Campos
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179

ANEXO
Modelo de Questionrios

180

Questionrio para os Municpios com Gesto Estadual

Objetivo do questionrio: Identificar a importncia dada ao saneamento bsico pelos
prestadores de servios de gua e esgoto, em seus diversos aspectos sociais,
econmicos, ambientais e polticos, bem como identificar as relaes e interesses
entre Estado e Municpio na gesto dos sistemas de gua e de esgoto.
O perodo de pesquisa do ano de 1996 a 2000.
Ano e Ms das respostas:
Nome do Municpio:
Populao total do municpio:
Populao urbana do municpio:
Populao rural do municpio:
TEMA: GUA
1. Populao atendida com gua tratada:
2. Extenso de rede de gua (Km):
3. Em que ano foi concedido pelo municpio os servios de gua?
4. Qual o prazo de concesso dos servios de gua?
5. No caso do seu municpio estar com o contrato vencido, qual a formalizao
existente?
6. A gua bruta a ser tratada para o abastecimento do municpio :
( ) 100% do prprio municpio? Qual o volume? _______
( )100% de outro municpio, qual? _____________Qual o volume de gua
importada?___________
_____% do prprio municpio, qual o volume? _________
_____% de outro municpio, qual? ______________Qual o volume?_______
7. A gua tratada para o abastecimento do municpio :
( ) 100% do prprio municpio? Qual o volume? _______
( )100% de outro municpio, qual? ____________Qual o volume? ________
_____% do prprio municpio, qual o volume?______________
_____% de outro municpio, qual? ________________Qual o volume?
8. Quantas estaes de tratamento de gua existem no municpio?
9. Qual a capacidade de tratamento de cada estao de tratamento?
10. Qual o tipo de tratamento de gua no municpio?

181

11. Qual o valor do oramento aplicado anualmente na gesto dos servios de

gua no municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais do
oramento da SABESP? Quanto este valor representa em termos percentuais
do oramento da Unidade de Negocio?
12. Quem elege a prioridade para a aplicao dos recursos na gesto dos servios
de gua? Quais so os critrios?
13. Qual a origem dos recursos financeiros utilizados na gesto dos servios de
gua no municpio? Indicar a percentagem de cada uma.
( ) Unio _____%

( ) Estado _____%

( ) Municpio _____%

( ) Fonte internacional _____% Qual (is), especificar

( ) Outras _____% Qual (is), especificar
14. Qual a percentagem dos recursos financeiros aplicado no sistema de
abastecimento de gua para:
operao _____%

manuteno corretiva _____%

manuteno preventiva _____%

15. Tem capacitao de pessoal para a gesto dos servios de gua?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual a percentagem dos recursos financeiros aplicado em treinamento?

Para o pessoal:
operacional _____%
gerencial _____%

administrativo _____%
tcnico _____%

16. O municpio tem atendimento para reclamaes da populao em relao aos

servios de gua?
17. Quantas reclamaes, por parte do usurio, so atendidas por ms?
18. Quais as trs principais reclamaes efetuadas?
19. Qual o tempo mdio para o atendimento e soluo dos problemas
reclamados?
20. Qual a receita dos servios de gua no municpio?
21. Qual a despesa operacional para gesto dos servios de gua no municpio?
22. Qual o custeio para gesto dos servios de gua no municpio?
23. A receita proveniente dos servios de gua no municpio cobre as despesas
operacionais e de custeio?
( ) sim

( ) no.

Se no, de onde vem os recursos para cobrir?

24. O oramento do estado participativo ?

182

( ) sim.

( ) no

Se sim, de que forma?

25. Como o municpio tem fiscalizado a gesto estadual dos servios de gua ?
26. Existe integrao entre estado e municpio no estabelecimento das polticas
pblicas para a gesto dos servios de gua ?
( ) sim

( ) no

Se sim, de que forma?

27. Comentrios e Sugestes

TEMA: ESGOTO
1. Populao atendida com rede de esgoto no municpio:
2. Extenso da rede de esgotos no municpio (Km):
3. Em que ano os servios de esgoto foram concedidos?
4. Qual o prazo de concesso dos servios de esgoto?
5. No caso do seu municpio estar com o contrato vencido, qual a formalizao
existente?
6. Qual o volume de esgoto coletado no municpio?
7. O esgoto coletado no municpio tratado?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual o volume de esgoto tratado?

8. Quantas estaes de tratamento de esgoto existem no municpio?
9. Qual a capacidade de cada estao de tratamento de esgoto?
10. Qual o tipo de tratamento de esgoto no municpio?
11. Qual o oramento aplicado anualmente na gesto dos servios de esgoto no
municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais do oramento
da SABESP? Quanto este valor representa em termos percentuais do
oramento da Unidade de Negocio?
12. Quem elege a prioridade para a aplicao dos recursos na gesto dos servios
de esgoto?. Quais so os critrios?
13. Qual a origem dos recursos financeiros utilizados na gesto dos servios de
esgoto no municpio? Indicar a percentagem de cada uma.
( ) Unio _____%

( ) Estado _____%

( ) Municpio _____%

( ) Fonte internacional _____% Qual (is), especificar

( ) Outras. Qual (is), especificar

183

14. Qual a percentagem dos recursos financeiros aplicados no sistema de esgoto

sanitrio para:
operao _____%

manuteno corretiva _____%

manuteno preventiva _____%

15. Tem capacitao de pessoal para a gesto dos servios de esgoto?
( ) sim

( ) no

16. Se sim, qual a percentagem dos recursos financeiros aplicados em

treinamento? Para o pessoal:
operacional _____%

administrativo _____%

gerencial _____%

tcnico _____%

17. O municpio tem atendimento de ocorrncias para populao em relao aos

servios de esgoto?
18. Quantas reclamaes, por parte do usurio, so atendidas por ms?
19. Quais as trs principais reclamaes efetuadas?
20. Qual o tempo mdio para o atendimento e soluo dos problemas
reclamados?
21. Qual a receita dos servios de esgoto no municpio?
22. Qual a despesa operacional para gesto dos servios de esgoto no
municpio?
23. Qual o custeio para gesto dos servios de esgoto no municpio?
24. A receita proveniente dos servios de esgoto no municpio cobre as despesas
operacionais e de custeio?
( ) sim

( ) no.

Se no, de onde vem os recursos para cobrir?

25. O oramento do estado participativo ?
( ) sim.

( ) no

Se sim, de que forma?

26. Como o municpio tem fiscalizado a gesto estadual dos servios de esgoto?
27. Existe integrao entre estado e municpio no estabelecimento das polticas
pblicas para a gesto dos servios de esgoto ?
( ) sim

( ) no

Se sim, de que forma?

28. Comentrios e Sugestes

184

Questionrio para os Municpios com Gesto Municipal

Objetivo do questionrio: Identificar a importncia dada ao saneamento bsico pelos
prestadores de servios de gua, esgoto, em seus diversos aspectos sociais,
econmicos, ambientais e polticos, bem como identificar as relaes e interesses
entre Estado e Municpio na gesto dos sistemas de gua e de esgoto.
O perodo da pesquisa do ano de 1996 a 2000.
Ano e Ms das respostas:
Nome do Municpio:
Populao total do municpio:
Populao urbana do municpio:
Populao rural do municpio:
TEMA: GUA
1. Populao atendida com gua tratada:
2. Extenso de rede de gua (Km):
3. Qual o tipo de administrao dos servios de gua no municpio?
( ) adm. direta

( ) adm. indireta

4. Se for adm. direta, atravs de:

( ) secretaria municipal ( ) coordenadoria ( ) outros, especificar___________
5. Se for adm. indireta, qual o tipo?
( ) autarquia

( ) empresa pblica ( ) cia de economia mista

( ) fundao ( ) empresa privada

( ) outros, especificar______________

6. A gua bruta a ser tratada para o abastecimento do municpio :

( ) 100% do prprio municpio? Qual o volume?____________
( )100% de outro municpio, qual? ______________Qual o volume de gua
importada?
_____% do prprio municpio. Qual o volume?____________
_____% de outro municpio, qual municpio? ______________ Qual o
volume?____________
7. A gua tratada para o abastecimento do municpio :
( ) 100% do prprio municpio? Qual o volume? ___________
( )100% de outro municpio, qual municpio? _______________
Qual o volume? ___________

185

_____% do prprio municpio Qual o volume? ___________

_____% de outro municpio, qual municpio? ______________
Qual o volume? ___________
8. Quantas estaes de tratamento de gua existem no municpio?
9. Qual a capacidade de cada estao de tratamento de gua?
10. Qual o tipo de tratamento de gua utilizado no municpio?
11. Qual o valor do oramento aplicado anualmente na gesto dos servios de
gua no municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais do
oramento do municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais
do oramento da Empresa?
12. Quem elege a prioridade para a aplicao dos recursos na gesto dos servios
de gua? Quais so os critrios?
13. Qual a origem dos recursos financeiros utilizados na gesto dos servios de
gua no municpio? Indicar a percentagem de cada uma.
( ) Unio _____%

( ) Estado _____%

( ) Municpio _____%

( ) Fonte internacional _____% Qual (is), especificar

( ) Outras _____%, Qual (is), especificar
14. Qual a percentagem dos recursos financeiros aplicados no sistema de
abastecimento de gua para:
operao _____%

manuteno corretiva _____%

manuteno preventiva _____%

15. Tem capacitao de pessoal para a gesto dos servios de gua?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual a percentagem dos recursos financeiros aplicado em treinamento?

Para o pessoal:
operacional

_____%

gerencial _____%

administrativo _____%
tcnico _____%

16. O municpio tem atendimento para reclamaes da populao em relao aos

servios de gua?
17. Quantas reclamaes, por parte do usurio, so atendidas por ms?
18. Quais as trs principais reclamaes efetuadas?
19. Qual o tempo mdio para o atendimento e soluo dos problemas
reclamados?
20. Qual a receita dos servios de gua no municpio?
21. Qual a despesa operacional para gesto dos servios de gua no municpio?

186

22. Qual o custeio para gesto dos servios de gua no municpio?

23. A receita proveniente dos servios de gua no municpio cobre as despesas
operacionais e de custeio?
( ) sim

( ) no

Se no, de onde vem os recursos para cobrir?

24. O oramento do municpio participativo?
( ) sim

( ) no

Se sim, de que forma?

25. Como realizado o oramento participativo em relao a gesto dos servios
de gua?
26. Existe integrao entre estado e municpio no estabelecimento das polticas
pblicas para a gesto dos servios de gua?
( ) sim

( ) no

Se sim, de que forma?

27. Comentrios e Sugestes

TEMA: ESGOTO
1. Populao atendida com rede de esgoto no municpio:
2. Extenso da rede de esgotos no municpio (Km):
3. Qual a percentagem de esgoto tratado?
4. Qual o tipo de administrao dos servios de esgoto no municpio?
( ) adm. direta

( ) adm. indireta

5. Se for adm. direta, atravs de:

( ) secretaria municipal ( ) coordenadoria ( ) outros, especificar
6. Se for adm. indireta, qual o tipo?
( ) autarquia ( ) empresa pblica ( ) cia de economia mista
( ) fundao ( ) empresa privada
7. Qual o volume de esgoto coletado no municpio?
8. O esgoto coletado no municpio tratado?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual o volume de esgoto tratado?

9. Quantas estaes de tratamento de esgoto existem no municpio?
10. Qual a capacidade de cada estao de tratamento de esgoto?
11. Qual o tipo de tratamento de esgoto no municpio?

187

12. Qual o valor do oramento aplicado anualmente na gesto dos servios de

esgoto no municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais do
oramento do municpio? Quanto este valor representa em termos percentuais
do oramento da Empresa?
13. Quem elege a prioridade para a aplicao dos recursos na gesto dos servios
de esgoto? Quais so os critrios?
14. Qual a origem dos recursos financeiros utilizados na gesto dos servios de
esgoto no municpio? Indicar a percentagem de cada uma.
( ) Unio _____%

( ) Estado _____%

( ) Municpio _____%

( ) Fonte internacional _____% Qual (is), especificar

( ) Outras _____%, Qual (is), especificar
15. Qual a percentagem dos recursos financeiros aplicados no sistema de esgoto
sanitrio para:
operao _____%

manuteno corretiva _____%

manuteno preventiva _____%

16. Tem capacitao de pessoal para a gesto dos servios de esgoto?
( ) sim

( ) no

Se sim, qual a percentagem dos recursos financeiros aplicados em treinamento?

Para o pessoal:
operacional _____%

administrativo _____%

gerencial _____%

tcnico _____%

17. O municpio tem atendimento para reclamaes da populao em relao aos

servios de esgoto?
18. Quantas reclamaes, por parte do usurio, so atendidas por ms?
19. Quais as trs principais reclamaes efetuadas?
20. Qual o tempo mdio para o atendimento e soluo dos problemas
reclamados?
21. Qual a receita dos servios de esgoto no municpio?
22. Qual a despesa operacional para gesto dos servios de esgoto no
municpio?
23. Qual o custeio para gesto dos servios de esgoto no municpio?
24. A receita proveniente dos servios de esgoto no municpio cobre as despesas
operacionais e de custeio?
( ) sim

( ) no.

Se no, de onde vm os recursos para cobrir?

188

25. O oramento do municpio participativo ?

( ) sim.

( ) no

Se sim, de que forma?

26. Como realizado o oramento participativo em relao a gesto dos servios
de esgoto?
27. Existe integrao entre estado e municpio no estabelecimento das polticas
pblicas para a gesto dos servios de esgoto ?
( ) sim

( ) no

Se sim, de que forma?

28. Comentrios e Sugestes

189