A Hidropolítica e o Federalismo. Possibilidades de Construçao Da Subsidiaridade Aguas No Brasil.

Granja-Warner.
fm Page 1097 Wednesday, January 3, 2007 10:37 AM
A hidropoltica e o federalismo: possibilidades

de construo da subsidiariedade na gesto
das guas no Brasil?*
Sandra Ins Baraglio Granja**
Jeroen Warner
S U M R I O : 1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros; 2. O federalismo e

a gesto das guas; 3. A institucionalidade da gesto da gua e os desafios
da subsidiariedade; 4. Elementos para a construo de subsidiariedade
numa gesto democrtica das guas; 5. Concluses parciais.
S U M M A R Y : 1. Brazilian hydropolitics and federalism; 2. Federalism and
water management; 3. Institutionality of water management and the challenges of subsidiarity; 4. Components for the construction of subsidiarity in
a democratic water management; 5. Partial conclusions.
P A L A V R A S - C H A V E : gesto das guas; hidropoltica; federalismo; subsidiariedade; democracia.
K E Y W O R D S : water management; hydropolitics; federalism; subsidiarity;
democracy.
Este artigo pretende mostrar como a hidropoltica do pas se relaciona com
o federalismo brasileiro e como construir um modelo de subsidiariedade na
gesto das guas no territrio nacional, considerando os 26 estados e os
* Artigo recebido em dez. 2005 e aceito em ago. 2006.

** Doutoranda da Universidade de So Paulo (USP); mestre em cincia poltica pela PUC-SP;
tcnica da Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap). Endereo: Rua Cristiano
Viana, 428 CEP 054902-000, So Paulo, SP, Brasil. E-mail: sines@usp.br.
*** Cientista poltico, docente e consultor em polticas de recursos hdricos. Autor de diversos
artigos e livros publicados sobre conflitos envolvendo gua e participao. Doutorado em gesto de polticas de inundao pela Wageningen University, Holanda. Endereo: Disaster Studies
Group Wageningen UR Hollandseweg 1 6706 KN Wageningen, Holanda. E-mail:
jeroenwarner@gmail.com.
RAP
R io de J a ne iro 4 0( 6) :1 09 7- 11 21 , N ov. /De z . 20 06
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S and ra Ins B ara gli o Gran ja e Jeroen Wa rner
mais de 5.500 municpios e o Distrito Federal, ou seja, a relao entre o

recorte administrativo-poltico e o do gerenciamento de recursos hdricos. O
artigo discute como o sistema poltico do pas se relaciona com os fruns da
gua, essencialmente com representaes de prefeitos e agncias governamentais, eleitas democraticamente e que iro ocupar os assentos de comits
de bacia. Diante de tamanho desafio, considerando que a gua um bem
pblico de primeira necessidade que afeta a vida cotidiana de milhes de
pessoas no Brasil, que variveis devem ser levadas em conta nesse debate?
O artigo aposta na necessidade de construo de um federalismo de cooperao que alavancar a subsidiariedade na gesto das guas.
Hydropolitics and federalism: possibilities of building subsidiarity in
Brazilian water management?
This article reflects on how Brazils water policy can be reconciled with its
federalist setup, and on how the model of subsidiarity in national water
management can be developed, considering that the boundaries of the mandates of the administrative patchwork of 26 states, over 5,500 local authorities and the Federal District do not coincide with the logical boundaries of
water management (basins). It discusses how the political system relates to
the basin management forums, essentially as democratically elected representatives of government agencies, who sit on of the basin committee. Given
that water is a basic necessity in the daily lives of millions of Brazilians,
which key variables need to be taken into consideration in this debate? The
article advocates a cooperative kind of federalism as a lever for subsidiarity
in water management.
1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros

Com muitas definies de federalismo e diversos estudiosos no assunto, no
pretendemos exaurir a discusso sobre o que o federalismo e como pode ser
compreendido.1 A preocupao maior encontrar nessas definies elementos que possam oferecer espaos de reflexo que agreguem o federalismo, a
hidropoltica e a gesto das guas no Brasil. Para Celso Furtado, federalismo
o conceito mais amplo que tem sido utilizado para expressar a idia de que
a organizao poltica deve basear-se na solidariedade e na cooperao, no
na compulso.
A palavra federao vem do latim foedus que significa pacto, ou seja, pacto para governar,
pacto de poder; unio sob condies pactuadas, implica tambm em governos subnacionais,
autonomia relativa, financeira, poltica, administrativa, entre outros.
RA P
Rio d e Janei ro 40 (6 ): 10 97 -1 12 1, No v./ Dez. 2 00 6
1099
A Hi dro po lti c a e o F e deral ismo
Francisco de Oliveira nos brinda:

Resumidamente, a Federao um pacto em que as partes (Estados soberanos ou Estados que poderiam ter se constitudo como soberanos) renunciam, em grau muito alto, exatamente aos atributos da soberania:
independncia, moeda prpria, monoplio da violncia, controle do territrio, controle das populaes, relaes externas, regulao da economia... renncia dos diretos de soberania, correspondem deveres da
Federao para com as partes federadas. O dever poltico: todas as partes devem poder partilhar o poder federal. Seguem-se deveres como a da
segurana interna e externa. Mas constitui tambm dever da Federao
uma eqitativa distribuio da riqueza produzida exatamente pela economia poltica da Federao.
Entre as vrias especificidades da federao brasileira a viso a seguir

busca identificar traos gerais da realidade brasileira, tem carter esquemtico, portanto, no pretende esgotar os aspectos dessa realidade. Por vezes,
aponta-os de forma caricatural, para ressaltar suas caractersticas hegemnicas. Especificidades que se iniciam com uma acentuada disparidade socioeconmica distribuda numa amplitude continental, permeada pela complexidade
do aparelho de Estado e com fraca institucionalidade (demonstrada ad infinitum em diversas polticas pblicas confessamente no implementadas) e com
uma das piores distribuies de renda do mundo.2 O pas demonstra grande
heterogeneidade regional; embora a Regio Norte seja a maior do pas, a que
tem menor populao, com baixo PIB, pobreza e maior disponibilidade de recursos hdricos, como demonstra a tabela; a Regio Nordeste, com pobreza
acentuada e PIB baixo, igualmente a que menos tem gua; as regies CentroOeste e Sul so as mais homogneas no pas; e a Sudeste carrega a dificuldade
de distribuio de suas riquezas. ndices combinados de indicadores sociais e
conflitos da gua mostram como enfrentar os problemas de natureza polticoinstitucional na gesto dos recursos hdricos.
A gesto de recursos hdricos no pas est em transio entre dois paradigmas, em larga medida caracterizada pela misso hidrulica, onde o Estado lidera a explorao dos recursos hdricos. A construo de grandes projetos
hdricos ou a reverso de gua entre bacias, ou mesmo a hidrovia so exemplos de projetos iniciados de cima para baixo, de forma tecnocrtica, sem
consulta prvia populao.
Estimado um PIB per capita anual de aproximadamente US$ 4.000.
RAP
1100
Entretanto, a diversificao e modernizao da economia brasileira, assim

como o crescente aumento da conscincia ambiental, tornou possvel manifestos
e movimentos de organizaes no-governamentais (ONGs) questionando o modelo de desenvolvimento (modernizao reflexiva) e demandando formas de deciso dialgicas ao invs de monolgicas. Ao mesmo tempo, governos buscam
referenciar os problemas de alocao de quantidade e qualidade de gua, introduzindo a questo do apreamento da gua.
A Constituio de 1988 acolhe essas preocupaes, contemplando a sociedade civil no gerenciamento da gua em forma de plataformas consultivas
e deliberativas, onde os atores pudessem participar: os comits. Isso significa
uma inquestionvel dominncia do governo no modelo hobbesiano, modelo
de prevalncia do Estado. A questo : qual o tipo do Estado brasileiro? Hobbesiano? Lockeniano ou rosseauniano? Que contrato temos entre o Estado e a
questo da gua?3 Com quem exatamente o contrato, com o Estado ou com
a federao? As cinco regies brasileiras so diferentes entre si, com diferentes contextos hidrolgicos e socioeconmicos, o que pode instigar a pergunta
se no h diferentes tipos de contratos entre os cidados e o Estado e entre os
cidados e a federao.
Distribuio dos recursos hdricos, da superfcie e da populao

(% do total do pas)
Regio
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Nordeste
Total
Recursos hdricos
Superfcie
Populao
68,50
15,70
6,50
6,00
3,30
100,00
45,30
18,80
6,80
10,80
18,30
100,00
6,98
6,41
15,05
42,65
28,91
100,00
Fonte: Dnaee, 1992. Disponvel em <www. uniagua.org.br/website/default.asp?tp=3&pay=aguaplaneta.htm>. Acesso

em dez. 2006.
Essa questo deve ser colocada e analisada, no nesse artigo sob a perspectiva do Hidro Social
Contract Theory HSCT, que discute a interao da relao entre o Estado, sociedade e recursos ou seja, os bens comuns, em outras palavras, governana. A crise da gua necessita de
renegociao dos contratos entre Estado e sociedade? O HSCT trata do papel do Estado na proteo dos bens comuns. Essa discusso profunda e envolve o entendimento do estado hobbesiano e a discusso da misso hidrulica e discursos relativos escassez da gua em algumas
regies (Warner, 2004).
RA P
1101
Assim, o federalismo brasileiro4 o sistema que institui a diviso de

responsabilidades e autonomia entre os governos federal, estadual e municipal. Embora apostemos, neste artigo, num federalismo de cooperao onde os
atores possam construir sob critrios democrticos o que se quer para o pas,
os vrios problemas existentes hoje podem paralisar essa pretenso de construo de um modelo de subsidiariedade da gua.
No caso brasileiro, as competncias comuns e concorrentes em nosso
federalismo5 apontam para um federalismo de cooperao e integrao, sucessor do federalismo de competncias exclusivas e privativas.
2. O federalismo e a gesto das guas

A discusso da gesto das guas no Brasil tomou corpo em So Paulo no incio da dcada de 1980 e passou por inmeros debates. Includo na Constituio Estadual de 1989, institudo pela Lei no 7.663/91 e regulamentado pelo
Decreto no 36.787 de maio de 1993, o Sistema Integrado de Gerenciamento
de Recursos Hdricos do Estado de So Paulo (SIGRH)6 objetiva a execuo
da poltica estadual de recursos hdricos e a formulao, atualizao e aplicao do Plano Estadual de Recursos Hdricos (Perh), congregando rgos estaduais, municipais e entidades da sociedade civil.
No contexto federal, o Sistema Nacional de Recursos Hdricos comeou
a se cristalizar com a Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997, instituindo a poltica nacional de recursos hdricos e a promulgao da Lei no 9.984 de 17 de
julho de 2000, que criou a Agncia Nacional de guas (ANA).
O Sistema Nacional de Recursos Hdricos compe-se de sistemas federais, estaduais, regionais e locais, organicamente constitudos, destinados ao
exerccio articulado ou integrado das diferentes aes pblicas em toda a bacia hidrogrfica, como:
Atualmente, poucos so os pases do continente americano que exercem o federalismo. Na

Amrica do Sul, por exemplo, apenas Brasil, Argentina e Venezuela.
5
Vale ressaltar que os anos 1980 foram marcados pela democratizao do pas, movimentos de
descentralizao desordenada e revigoramento da federao no Brasil, traduzidos pelo reforo da
Constituio de 1988; eleies diretas; descentralizao da receita, beneficiando principalmente os
municpios, e, na outra ponta, aumento das competncias e atribuies dos governos subnacionais
nas despesas pblicas com salrios, custeios, investimentos em educao, sade, saneamento etc.
6 A existncia do SIGRH constitui um feito: seus princpios bsicos estabelecidos por lei: descentralizao, participao e integrao, seus rgos e mecanismos estaduais e de bacias, seus planos de ao, seus recursos prprios e seus instrumentos de gesto devidamente definidos.
preciso aperfeio-lo? Sempre. Vem funcionando por uma dcada, com avanos e retrocessos.
RAP
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investimentos em infra-estrutura de saneamento, recursos hdricos, transportes e sistemas de comunicao;

estudos e fixao de programas ecossocioeconmicos de desenvolvimento
sustentvel;
planejamento, como atividade contnua, de carter estratgico local, regional, estadual e federal;
intervenes institucionais na organizao e orientao espacial das atividades industriais, agrcolas, comerciais e tursticas;
orientao dos processos de urbanificao e das polticas de uso e ocupao do solo na bacia hidrogrfica;
estabelecimento de polticas e controles ambientais de conformidade com
a capacidade de interveno dos diferentes rgos normativos e operadores, de todos os nveis de governo;
realizao de obras, edificaes e instalaes de diversas naturezas e diferentes portes, exigindo a colaborao e recursos de todos os agentes executivos com atuao na bacia hidrogrfica;
instituio de fontes de recursos financeiros, bem como de mecanismos
eficientes e adequados de arrecadao, especialmente os decorrentes do
uso da gua;
ao eficaz da polcia administrativa das guas, do solo, da flora e da fauna, visando ordenar, controlar e fiscalizar as atividades pblicas e privadas na rea de toda a bacia hidrogrfica;
composio de corpos institucionais, integradores de decises multigovernamentais, com a participao dos usurios e demais membros da sociedade civil organizada, para a elaborao e implementao de polticas pblicas
na bacia hidrogrfica, bem como de corpos de carter administrativo e tcnico para apoiar a normatizao, o planejamento, a execuo de aes pblicas, o controle e a fiscalizao das atividades na bacia hidrogrfica como
um todo (Alves, 1999).
A figura 1 demonstra as grandes bacias de mbito federal, rios que passam por territrios, cidades, estados, conformao poltica do pas recorte
administrativo que se inter-relaciona com o recorte hidrogrfico. Para a convivncia entre os sistemas de recursos hdricos estaduais e federal, adotou-se,
entre os comits, o conceito de subsidiariedade, ou seja, em recursos hdricos as
decises e solues dos conflitos de uso devem se dar na instncia mais prxima das questes. O modelo brasileiro de gerenciamento da gua foi igualmen-
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1103
te orientado pelo federalismo e pelo princpio da subsidiaridade. Isso significa

que tudo o que pode ser resolvido na escala local (associaes de usurios ou
organizaes da sociedade civil) deve permanecer como tal.
Figura 1
Bacias hidrogrficas no territrio brasileiro
Se o modelo pretendeu legitimar um processo latente de ampla participao e de representao de interesses, na outra ponta de conduo altamente negociada (muitas vezes de difcil consenso), uma vez que pressupe
contemplar todos os interesses, sem perder de vista um cenrio de recursos
naturais e financeiros limitados.
Essas questes7 referentes caracterizao da representatividade dos
membros, definio das dominialidades8 e s conseqentes relaes de sub-
Essas discusses passam pela Cmara Tcnica de Assuntos Legais e Institucionais, do Conselho Nacional de Recursos Hdricos do pas. Diversos comits estaduais passam ou passaram pelo
mesmo processo de entendimento dessas questes.
8 Se um rio de domnio da Unio considerado federal e suas guas so de domnio federal,
com excluso do domnio dos demais nveis de governo. Nessa hiptese, sua administrao (da
gua) seria feita por rgos federais, no podendo o estado, o Distrito Federal ou os municpios
interferirem nessa administrao, a menos que o governo federal o admitisse expressamente.
RAP
1104
sidiariedade sero sempre objeto de adequaes nos sistemas (tanto federal

como estaduais). s vezes o carter nacional confundido com o conceito federal. Ou seja, muitos entendem que h subordinao de aes e polticas que
deveriam ocorrer entre comits de bacia e os comits de sub-bacias em rios de
mesmo domnio, para o caso de diferentes dominialidades. Outros entendem
que o federalismo brasileiro coloca em igualdade todos os entes da federao
e, portanto, essas questes so objetos de negociao, pois a Constituio Federal d ao governo federal a atribuio de legislar sobre gua, alm do
CNRH ser um conselho nacional.
Figura 2
Mapa da malha municipal do Brasil
Fonte: IBGE, 2002.
Para que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos se

relacione com os sistemas estaduais h necessidade de esforos muito bem ar-
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1105
ticulados institucionais, negociais, administrativos, tcnicos, operacionais e financeiros dos estados federados e dos respectivos municpios envolvidos,9 em
conjunto com a Unio, objetivando correlacionar s aes de regulao, organizao, planejamento, programao oramentria e atividades operacionais
de interveno sobre a bacia hidrogrfica correspondente.
Isso sem contar com o exerccio de mltiplas competncias das vrias e
diferentes agncias governamentais de todos os nveis do governo federativo,
cuja articulao e integrao so indispensveis ao gerenciamento da bacia. O
Brasil tem 100 comits de bacias hidrogrficas espalhados pelo pas.10
Qualquer sistema de gesto de recursos hdricos estaduais ou federal
se configura como um mecanismo poltico e institucional que define a forma de participao do estado, dos municpios, dos usurios e da sociedade civil
na execuo das aes planejadas mediante a participao de todos os envolvidos em um ambiente de co-responsabilidade (Martins, 2001). H no pas pelo
menos 100 comits de bacia (CBHs), que promovem algum tipo de discusso
em torno da gua, muitos ainda em estgios de iniciao participativa, outros j
modificando o arcabouo institucional para melhoria do desempenho da gesto. O comit pode ser considerado o canal de comunicao entre a cidadania e
o poder pblico. Ser o meio que resolver a panacia e confuso setorial em
que nos encontramos? De jeito nenhum, mas cabe perguntar se h como dinamizar a participao da sociedade civil na gesto das bacias.
Este artigo, alm de apostar no federalismo de cooperao, tambm
acredita que h um investimento processual: a questo da representao,11
que uma ferramenta poderosa de mudana formada por mecanismos nem
sempre digestos, pois sempre se discute o peso de cada uma dessas partes no
processo decisrio. No caso dos CBHs, a representao paritria (esquema
tripartite de representao) entre municpios, Estado (governo federal quando o rio de domnio federal) e sociedade civil. Portanto, no se trata de um
Desde os anos 1980 os municpios brasileiros vm fortalecendo seu papel de gestores de polticas pblicas. A Constituio de 1988 representou, para os governos locais, um significativo
aumento de suas participaes, muitos deles contemplaram em suas leis orgnicas captulos de
meio ambiente e/ou de recursos hdricos.
10
Disponvel em:<www.rededasaguas.org.br/forumn/forum_02.html>.
11 No mbito de todas as instituies polticas abertas participao da sociedade, sempre
haver algum interesse insurgido contra os critrios de representao que se encontrem em
vigor. Sempre haver algum que se acha no-representado, mal representado ou sub-representado, ao mesmo tempo em que considera os interesses adversos sobre-representados.
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conjunto homogneo, mas o sistema poltico-eleitoral funciona de modo que

acate a vontade expressa nas urnas.
Os prefeitos e agncias governamentais representantes do Estado ou do
governo federal so membros de CBHs com as mesmas virtudes e desvios do
nosso sistema eleitoral. Concordando com Martins (2001), o que acaba prevalecendo so as relaes de poder ou as razes de convenincia. Assim, o
que de melhor se pode fazer assumir uma postura pragmtica e adotar a
tese de que o encaminhamento prefervel para a questo da representao12
aquele que, em cada conjuntura, for capaz de dar mais dinamismo e poder resolutivo aos comits de bacia.
H problemas entre nosso sistema poltico e nosso arcabouo institucional de gerenciamento da gua? Sim, inmeros, mas no se pode perder de vista que as instituies (tanto polticas, quanto administrativas e de gesto da
gua) so produtos de nossos contextos, portanto, espelham nossas escolhas,
amparadas pela fora e poder dos atores do jogo social naquela situao.13
Os comits de bacia so instncias de representao no sentido pluralista. Martins (2001:7) destaca que as instncias pluralistas de representao
encerram uma virtude e um vcio especficos. O pluralismo includente; e
essa a sua virtude. Ao contrrio de outros esquemas de representao, o
pluralismo no requer que cada um dos interesses afetados por uma determinada deciso tenha o direito de se fazer valer com o mesmo peso que os demais. Em compensao, porm, enquanto mecanismo abrangente e includente
vale dizer, plural , o pluralismo requer que todos os interesses pertinentes possam se fazer ouvir, se assim o desejarem. O vcio do pluralismo, por
sua vez, encontra-se no mtodo de resoluo de conflitos que tpico desse
modelo de representao. Nos termos do arranjo pluralista, os conflitos tm
de ser resolvidos fundamentalmente por processos de negociao e conciliao que conduzam acomodao dos interesses. No se trata, pois, de contar
votos e fazer prevalecer a vontade da maioria, mas, muito ao contrrio, de
encontrar solues de compromisso entre as partes litigantes.
Aqui h necessidade de dupla entrada para compreender a questo,
mesmo que o sistema de recursos hdricos expresse ou encaminhe questes
12
Existem diversos modelos diferentes de representao que podem (e devem) ser questionados sempre, na perspectiva de aprimoramento dos mecanismos de representao. Assim funciona a democracia. Mas as instituies representativas no so todas iguais; cada qual deve ser
avaliada luz do seu prprio conceito.
13
Utilizam-se aqui os conceitos de jogo social e de atores com respectivas foras estratgicas,
concebidos por Carlos Matus.
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1107
pluralistas, na outra ponta h fragilidade dos direitos no pas expressa em falhas: na legislao (leis que discriminam); na aplicao da lei, que pode ser
discricionria, muitas vezes na impunidade aos privilegiados; nas relaes entre as burocracias do Estado e os cidados comuns, com enormes dificuldades para estes e acesso fcil aos servios pblicos. Talvez a fragilidade dos
direitos civis seja a chave para explicar a persistncia de enormes desigualdades prevalecentes no Brasil, na medida em que eles fornecem a base para lutar por outros direitos (ODonnell, 1991).
O sistema poltico est intrinsecamente vinculado ao sistema de gesto
do pas, repensar e melhorar qualquer um deles requer, necessariamente, fortalecer o outro, ou seja, como contra-exemplo a eroso da democracia em sistemas de eleio (para cargos executivos) contaminados contribui para a
representao de atores frgeis em comits de bacia, pois so os mesmos personagens. Muitos apostam na melhoria ou at na reforma do sistema poltico, o que imprimir uma gesto mais qualificada, cristalizando o conceito da
subsidiariedade na gesto das guas; entretanto, muitos apostam e jogam
contra porque perdem poder discricionrio na alocao dos recursos setoriais. Perdem tambm acesso privilegiado, ou abrigo das rotinas burocrticas,
os nichos de interesses econmicos e polticos, porque perdem oportunidades
de parasitar verbas setoriais (Martins, 2001).
O sistema partidrio14 brasileiro, por sua vez, estrutura-se a partir de
mquinas alimentadas de formas no transparentes com enorme nmero de
cargos de confiana do setor pblico, o que compromete a democracia. Conforme Costa (2002:15),
a democracia representa uma forma de dominao consentida, na qual
as decises necessitam ser permanentemente fundamentadas e justificadas, dependendo sempre da comunidade poltica para que possam ser
implementadas. Nesse processo, cabe esfera pblica um lugar central:
ela se torna a arena onde se d o amlgama da vontade coletiva quanto
a justificao das decises polticas previamente acertadas.
Ora, se h esse acesso a fatias do poder governamental, objeto de um

tipo de partilha que tende a dificultar a cooperao, como construir uma ges-
14
Os partidos enfraquecem, ento, sua funo de intermediao entre a sociedade civil e o

Estado. Confundem-se, muitas vezes, com o aparato estatal. No atuam como ordenadores das
demandas da sociedade. Transformam-se, muitas vezes, em instrumentos de realizao de projetos pessoais de poder (Fundap, 2004).
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1108
to da gua baseada num federalismo de cooperao e de subsidiariedade no

gerenciamento de recursos hdricos?
3. A institucionalidade da gesto da gua e os desafios

da subsidiariedade
A institucionalidade construda para dar vazo s aes do modelo brasileiro de
gesto das guas tem uma forte vinculao com a estrutura poltica do pas.
Muitas das agncias governamentais das trs esferas de governo constituem-se
membros representantes em comits de gua, e mais, so os canais (dentro de
suas estruturas organizacionais) que viabilizam concretamente as aes que
precisam ser implementadas para que a gesto da gua se materialize (abastecimento de gua, esgoto sanitrio, construo de cisternas, entre inmeras outras aes). O rol de funes do gerenciamento de recursos hdricos extenso,
o que exige entendimento da situao (com olhares que contemplem a transdisciplinaridade e a complexidade) e priorizao das intervenes, passando inclusive pela viabilizao poltica.
As instituies do Estado brasileiro esto fundadas no conhecimento por setores, ou seja, se organizam por reas de especializao, prevalecendo uma cultura fragmentada que dificulta a interao entre especialistas, que acabam criando
resistncias ao trabalho transdisciplinar,15 tornando difcil a explicao da gesto
das guas de forma que capture a complexidade que lhe prpria. Quando a
transversalidade e a complexidade no so consideradas para a gesto das guas,
desenham-se programas inadequados, h dificuldade de negoci-los intra e interinstitucionalmente e com a sociedade (leia-se comits de bacia), mobilizando recursos de diferentes naturezas, e de implement-los, monitor-los e avali-los.
Como aproximar conhecimentos complexos entre especialistas intra ou
interinstitucionalmente que atuam nas esferas de governo16 e so representantes no sistema de gesto das guas, vencendo eventuais resistncias ao tra-
15
Corresponderia a uma radicalizao da interdisciplinaridade, pela articulao de um amplo

conjunto de disciplinas em torno de um campo terico e operacional particular, sobre a base de
uma axiomtica comum e envolvendo um sistema de disciplinas articuladas em diferentes nveis,
cuja coordenao se daria pelas finalidades e axiomtica comuns. Esse tipo de integrao possibilitaria o desenvolvimento de teorias e conceitos transdisciplinares, cuja aplicao seria compartilhada por diferentes disciplinas e abordagens que atuariam num campo terico e operacional.
16
O enorme contingente de cargos de confiana em nossa esfera pblica utilizado para acomodar interesses partidrios. Com memria de baixa responsabilidade poltica agregada rotatividade do poder, h tendncia de apagar a memria da gesto da gua construda anteriormente.
RA P
1109
balho cooperativo? Uma das possibilidades a negociao permanente de

forma intersetorial, transdisciplinar,17 intergovernamental e em relao direta com a sociedade civil.
Percebe-se que as instncias do Poder Executivo passam mais tempo
negociando disputas internas de poder do que com a sociedade civil, conseqentemente fragilizando a democracia, porque atende interesses internos
do governo para acomodar interesses conflitantes. O jogo negocial, que poderia estar voltado totalmente gesto das guas, fica preso ao calendrio
das disputas eleitorais.
De imediato, as conseqncias mais significativas transparecem na fragmentao das aes governamentais; administrao no-transparente e casustica; falta de visibilidade das aes governamentais e das contribuies especficas
de cada rea; programas que se superpem e/ou conflitam; soluo de problemas tocada de forma tangencial; no se potencializam os programas na plenitude em virtude da no-aglutinao da fora da sociedade civil e de outras esferas
de governo; baixa capacidade de aprendizado a partir da prpria ao; baixo
comprometimento do corpo de funcionrios e baixa qualidade dos programas governamentais; alto custo das aes de governo; ineficincia e ineficcia do governo; descrdito da sociedade nos processos polticos e democrticos; dificuldades
para a coordenao governamental; fortalecimento de poderes paralelos ao Estado (Fundap, 2004).
Ser necessrio, ento, compreender e trabalhar de forma intersetorial (Inojosa, 2002).18 E com o entrelaamento do complexo, ou seja, o que
est tecido em conjunto. Isso significa transcender a fragmentao departamentalizada da organizao governamental e colocar-se em sintonia direta
17
necessrio fazer uma distino entre a multidisciplinaridade como o conjunto de disciplinas que se agrupam em torno de um dado tema, desenvolvendo investigaes e anlises isoladas por diferentes especialistas, sem que se estabeleam relaes conceituais ou metodolgicas
entre elas. Corresponde estratgia mais limitada, pois continuam a se reproduzir prticas fragmentadas da cincia normal, ainda que se avance na incorporao de mltiplas dimenses de
um problema; e a interdisciplinaridade como a reunio de diferentes disciplinas articuladas em
torno de uma mesma temtica com diferentes nveis de integrao. O que nos interessa neste
artigo a transdisciplinaridade.
18
Na esteira das teses ventiladas por Edgar Morin. A administrao pblica vem se dividindo
em educao, assistncia social, sade, transporte etc., assim como as disciplinas em que o saber
cientfico se divide, nasceram e se desenvolveram sob o signo da disjuno e do insulamento
(Martins, 2001). Formaram-se assim, como diz Inojosa, clusuras setoriais, cada qual com sua
corporao, com sua linguagem prpria, com sua lgica de funcionamento e sua maneira particular de compreender o contexto.
RAP
1110
com as expectativas e necessidades de populaes que reclamam ser tratadas em realidades particulares, de natureza complexa, situadas em seu espao territorial exclusivo.19
Embora a existncia de CBHs represente um primeiro passo na institucionalizao dessa interlocuo com a sociedade, sua composio de representantes pode tambm apresentar maior ou menor vulnerabilidade. A
estratgia mais efetiva para diminuir isso a adoo de interlocuo constante, acelerando o processo de desenvolvimento em ambos os lados.
Isso requer combater um sistema fortemente hierrquico, setorial, baseado na submisso e/ou cooptao das unidades subnacionais e tambm na
desarticulao das esferas governamentais; um modelo que impede a coordenao das aes no mbito nacional e estimula a competio predatria assim como a desresponsabilizao, tanto vertical quanto horizontal, entre as
esferas de governo. Como faz-lo? Elegendo atores co-responsveis para o Poder Executivo nas trs esferas de governo que conseqentemente iro ocupar
os assentos dos fruns de gua, ou seja, homens pblicos comprometidos a figurar promissoriamente nos sistemas de tipo cooperativo.
A cooperao a pedra de toque de um federalismo20 robusto, combinada com muita negociao das partes constitutivas do todo federativo, com
disposio para encontrar progressivas solues aos imensos problemas do
pas, mesmo que isso signifique passar por processos de confrontao e luta
poltica, que s acontecer se mostrarmos capacidade de criar o espao apropriado, ou seja, a esfera pblica.
4. Elementos para a construo de subsidiariedade numa gesto

democrtica das guas
Os participantes dos sistemas de recursos hdricos tanto federal quanto estaduais so e sero os protagonistas essenciais para as mudanas necessrias, no sistema poltico brasileiro e no de gerenciamento da gua, pelo voto
19
Tarefa que se mostra tanto mais difcil, como observa Rose Inojosa, quanto mais firmemente
as fatias parcelares vem-se loteadas por grupos de interesse, por definio resistentes a qualquer tentativa de integrao.
20
Sabe-se, entretanto, que isso pode ser uma viso romntica, como nos fala Martins (2001):
Infelizmente, porm, o federalismo cooperativo costuma extraviar-se nas iluses criadas pela
ingenuidade e alimentadas pela ideologia pseudodemocrtica que prega a instituio de um sistema de relaes intergovernamentais fundado na coexistncia pacfica, harmnica e solidria
entre os entes federados; inevitvel que as incompatibilidades e os conflitos se apresentem
como dimenso constitutiva da realidade das relaes intergovernamentais, tanto no sentido
vertical, quanto no horizontal.
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1111
em eleies. Algumas das ferramentas j esto nos prprios sistemas de gesto: participao, descentralizao e integrao de aes e afinidades eletivas
com a concepo transdisciplinar da gesto e, sem dvida o aproveitamento da
rede j existente nos prprios comits de bacias hidrogrficas (CBHs). H
duas idias implcitas na questo da rede: a prpria rede de aprendizagem
que se pode criar e fomentar entre comits e sistemas de gerenciamento de
recursos hdricos, bem como a idia de fortalecimento das redes das prprias
agncias governamentais.
Figura 3
Mapa geopoltico do Brasil
Fonte: Ministrio da Educao. Disponvel em: <www.untref.edu.ar/Brasil.ppt>.

Obs.: O censo demogrfico de 2000 apontava o pas com 8.514.215,3 km2, composto por 27 unidades da federao e 5.507
municpios existentes naquela data. Diferente das informaes de 2006 da apresentao do Ministrio da Educao com
5.561 municpios.
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1112
A figura 3 apresenta a geopoltica do pas e as potenciais dificuldades

na fragmentao de divises administrativas (cinco regies, 26 estados, um
Distrito Federal e mais de 5.500 municpios) que num quadro ideal fariam a
concertao com as divises hidrogrficas (ver figura 1). Tal concertao esbarra, entretanto, em temas cuja territorialidade ultrapassa claramente os limites do municpio (caso de questes ambientais e o caso de quase todas as
questes ligadas infra-estrutura urbana: tanto transportes como saneamento ou energia dificilmente esto circunscritos a um s municpio).
Por tudo isso, consideramos a necessidade de se investir fortemente em
negociao, para possibilitar a articulao e a integrao das aes pblicas
da Unio, dos estados federados, do Distrito Federal e dos municpios, nas diferentes bacias hidrogrficas.
As exigncias de um sistema federativo de cooperao e de integrao,
performando instituies, aes e atividades de todos os entes poltico-administrativos que, no exerccio de suas respectivas competncias, possam articul-las e
integr-las para a consecuo do desenvolvimento sustentvel de qualquer bacia.
O papel singular da Unio como coordenadora das aes interestaduais, preventiva de conflitos e asseguradora da harmonia das polticas estaduais com a poltica federal de recursos hdricos, no que respeita o gerenciamento das bacias ou
sub-bacias hidrogrficas, relacionadas com rios de seu domnio, assegurando-se
sempre a participao paritria dos estados, Distrito Federal, municpios e usurios. Isso est embasado num federalismo de cooperao que pode colaborar na
sustentao de um modelo de subsidiariedade (Alves, 1999).
Isso implica harmonizao e composio das aes locais, regionais e estaduais, assegurando-se a articulao das polticas nacional e estaduais no mbito
dos recursos hdricos, bem como dos planos, programas e projetos correspondentes. Significa, ento, considerar a bacia hidrogrfica como uma unidade de planejamento estratgico, da adequabilidade de aplicao dos recursos financeiros,21
bem como das decises acertadas ao nvel da realidade, ficando as responsabilidades institucionais definidas somente a partir das solues tcnicas. Por isso, a
importncia do entendimento de que o voto produzir melhores atores protagonistas para o gerenciamento dos recursos hdricos.
A figura 4 aponta as reas das bacias hidrogrficas no Brasil. A grande
extenso territorial (8,5 milhes de km2) e a distribuio dos recursos hdricos merecem um estudo aprofundado desse federalismo hdrico que deve ser
21
A cobrana pelo uso dos recursos hdricos considerada aqui como instrumento de conduo das polticas pblicas nas bacias hidrogrficas.
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1113
repensado em sua heterogeneidade de acentuadas desigualdades econmicas

e sociais (entre regies e grupos populacionais), alteraes demogrficas, estrutura etria, urbanizao acelerada. Nosso federalismo est em construo com as tenses e impasses na definio do papel de cada esfera e nas
relaes intergovernamentais; cooperao versus conflitos no que se refere
tambm questo da gesto das guas.
Figura 4
rea das bacias hidrogrficas no Brasil (%)
Esse federalismo de cooperao incorpora a varivel poltica. Assim, cada

vez mais os espaos institucionais de negociao e acordo poltico, em que as representaes municipais estejam contempladas, esto respeitando proporcionalidades
numricas e poltico-partidrias e articulaes territoriais. A destinao e a gesto
dos recursos que as organizaes detm que devero ser objeto de negociao e
acordo. O modelo de gesto, alm de horizontal e no-hierarquizado, deve incluir a
sociedade em suas representaes regionais (bacias). O controle social da destinao dos recursos (accountability) e dos processos decisrios importante para a
participao no modelo de gesto da gua. Assim, valoriza-se a construo de um
capital social que permita o estabelecimento de uma governana da gua.
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1114
O debate sobre governana da gua no Brasil no ainda uma discusso aprofundada. Sinteticamente pode-se entender governana22 como um
processo que envolve tomadores de deciso e no tomadores de deciso com
objetivo comum: o problema a ser enfrentado e o desenho da gesto para a
gua, onde a participao descentralizada e co-responsvel sejam a tnica do
processo. Pressupe atuao em rede, atuao integrada; o ganho de poder
dos atores envolvidos na gesto, interagindo com os tomadores de decises
relativos aos recursos hdricos.
O fortalecimento da governana da gua pode ter muitas estratgias
(institucionais ou no), como as arenas de negociao, as prticas educativas
e a participao da sociedade civil, ferramentas para contribuir no processo
de construo de tomada de deciso compartilhada sobre a gesto das guas.
O processo de negociao em comits de bacias hidrogrficas um
fenmeno interessante e no totalmente compreendido porque no h clareza dos motivos pelos quais essas arenas fracassam ou obtm sucesso.
Embora as negociaes se desenvolvam em diversas dimenses, optou-se
por estud-las em CBHs. E por que a escolha da bacia hidrogrfica? Mesmo que a realidade ecossocioeconmica ocorra num contnuo territorial
incontornvel, cuja complexidade no se atm a um espao institucionalmente recortado e fragmentado, a bacia a unidade fsico-territorial de
planejamento e gesto adotada no pas.
A bacia vista como camadas que podem ser vistas com lentes translcidas para a compreenso de sua realidade: fatores fsico-naturais; complexos
socioeconmicos; recortes de fronteiras institucionais; procedimentos polticos
de deciso (Wester e Warner, 2002). O que resta saber, nas arenas de negociao, se essas divisas artificiais despotencializam ou no a interveno sobre a
regio ou a bacia hidrogrfica como um todo, representando antes um fator de
irracionalidade que deve ser superado, com polticas organicamente articuladas e integradas.
22
Water governance refers to the various levels of political, social and administrative mechanisms that
must be in place to develop and manage water resources including the delivery of water services. (...) To
achieve good governance for water it is necessary to create an enabling environment which facilitates the
following: efficient private and public sector initiatives; a regulatory regime which allows clear transactions between stakeholders in a climate of trust; and shared responsibility for safeguarding river and
aquifer resources whose management affects many people but at present is frequently the responsibility
of none (<www.epe.be/objective2002/cairo/invitationwgover.html>).
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1115
Ento, a continuidade da construo de uma institucionalidade do sistema de gerenciamento de recursos hdricos est baseada no conceito de subsidiariedade, que, por sua vez, intrinsecamente vinculada ao federalismo
cooperativo que se vincula ao sistema partidrio-poltico brasileiro. Talvez,
como a gua um bem pblico essencial vida seja preciso politizar cada vez
mais sua discusso, pois h direitos e co-responsabilidade em sua gesto.
5. Concluses parciais
A despeito de muitos questionamentos ainda existentes, a questo principal :
o que estamos pactuando? As possibilidades de desenvolvimento? E em relao gesto das guas: por que continuamos juntos? Uma das inmeras respostas para esse dilema: o que nos une a possibilidade de juntos sermos
fortes e com maiores chances de construir um futuro negociado para o pas.
A formao dos conselhos23 (entre eles a figura institucional dos comits de bacia hidrogrfica) representa um enorme avano inscrito na Constituio Federal de 1988. Ela o coloca como mecanismo de participao popular
na formulao e gesto de polticas pblicas. Sua estruturao, que se estende pelas trs esferas de governo, abriria espao para a edificao de um federalismo cooperativo. A relao dos comits com a sociedade civil resolve os
problemas de conflitos de gua no pas? No, de forma alguma, h queixas
sobre o distanciamento dos interesses prioritrios da sociedade civil em relao ao uso das guas, assim como sobre o despreparo e a falta de motivao
por parte de muitos integrantes dos sistemas de recursos hdricos (tanto estaduais quanto federal) ou sobre o apoio insatisfatrio que as entidades do aos
seus representantes.
O eleitor precisa compreender cada vez mais que seu voto promove ou
paralisa melhores condies de gesto da gua, por meio da transferncia de
poder decisrio. H uma mo dupla aqui, ao eleger seus representantes polticos o eleitor pode ter seu candidato como participante das estruturas institucionais da gesto da gua, mas tambm pode participar como sociedade civil
ou mesmo ouvinte nos fruns da gua. Isso pode contribuir para um governo
mais acessvel ao cidado, aumentando a participao direta da cidadania e o
23
Os conselhos podem ser de diversas reas, como sade, educao, assistncia social, recursos
hdricos, entre outros. Representam experincias de coordenao dessas polticas em cooperao com as demais esferas de governo, o que torna rico seu aproveitamento para aperfeio-las
e entender a contribuio dos conselhos em sua formulao e gesto.
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1116
controle e responsabilizao social. A ampliao da participao pode empurrar a gesto pblica24 na melhoria de seus patamares de gesto, como a possibilidade de aumento da eficincia dos governos.
Associaremos aqui a necessidade da gesto pblica agregar-se cada vez
mais implementao das estratgias de negociao. Para isso, prope-se trabalhar com o conceito de joined-up government ou JUG,25 que basicamente se
refere governana conjunta com modelos de partilha de poder, com diversas
tipologias combinadas ou no. Embora seja difcil definir JUG, sua literatura
recente e ecltica. Pode-se dizer que h participao de atores de diversas naturezas, inclui vrios nveis de governo, empresas, associaes voluntrias, cidados etc. permeado pela horizontalidade das aes e sinergias podem ser
criadas pelos diferentes atores, com campos particulares da poltica ou rede. O
JUG amplia o rol de servios aos cidados. Sua dimenso poltica est na tenso entre democracia representativa e participativa; no algo que o governo
decide fazer, um projeto cooperativo de longo prazo.
O JUG persegue algumas caractersticas essenciais, como a horizontalidade e sinergia, que devem ser criadas pelos diferentes atores, com campos
particulares da poltica ou da rede. O JUG s tem sentido quando entendido
na perspectiva de ampliar o rol de servios prestados aos cidados, ou seja,
quem responde o que na prestao de contas da poltica pblica (accountability). o caso dos comits de bacias que precisam prestar contas de suas atividades na melhoria da gesto populao. Da mesma forma que os atores das
agncias governamentais devem prestar contas de suas aes.
No caso brasileiro, imprescindvel considerar o JUG nos modelos federativo e de subsidiariedade, no como representante adicional ao pacto fe-
24 Em nvel regional, os consrcios tambm tm contribudo para a gesto pblica. Geralmente

com formato de sociedade civil de direito privado, os consrcios so compostos por prefeitos,
podendo ocorrer tambm composies mistas, como prefeitos e representantes de empresas que
tm como objetivo principal representar o conjunto dos membros integrantes em matrias de interesse comum; atuam principalmente na soluo de problemas locais afetos aos municpios, como
lixo, esgoto, reflorestamento, educao ambiental, sade etc. As decises so tomadas pelo conjunto dos membros integrantes do consrcio, na forma prevista em seus estatutos e dependem da
contribuio dos consorciados ou recursos advindos de agncias financeiras nacionais e internacionais para implementao de suas aes. Existem vrios consrcios espalhados pelo pas.
25 Pollitt (2003). Pode-se afirmar que o JUG tem quatro metas principais: eliminar tenses e
contradies entre as diferentes polticas; uso eficiente do recurso (eliminando duplicao de
programas); impulsionar o fluxo de boas idias e cooperao entre os diferentes atores e produzir servios estruturados sob o ponto de vista do beneficirio final.
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1117
derativo, mas como elemento atvico do processo de entendimento da

poltica pblica e sua traduo na execuo.
Para criar JUG preciso moldar operaes de sistemas que promovam a
flexibilidade, inteligibilidade mtua, accountability mtua; trocas financeiras e
performances ligadas entre parceiros. A disponibilizao de recursos e o desenvolvimento da cultura da confiana e de soluo (gerenciamento seqenciado
estrategicamente) conjunta de problemas so elementos essenciais para a criao de processos executivos, incluindo elementos de processos polticos.
Embora o governo no seja um ator neutro e ingnuo para a gesto de
bacia, um ator fundamental que por meio de suas instituies pode promover ou no a alocao de recursos necessrios para a melhoria da gesto de
gua. Portanto, um ator que no deve ser desconsiderado. Deve-se, sim,
procurar em suas entranhas onde e como promover JUG para desenvolvimento de estratgias que beneficiem a gesto dos recursos hdricos.
A abertura de espaos de participao e a cristalizao dos j existentes,
embora sejam condio necessria, no so suficientes para que a gesto das
guas continue em sua jornada poltico-institucional, porque de um modo geral h limites de participao; a sociedade civil acaba, muitas vezes, no conseguindo, nos comits, interferir significativamente na agenda governamental,
uma vez que sua prpria agenda empobrecida. De qualquer forma, so espaos que podem ser aproveitados para construir agenda de programas relativos
gua. Aliado ao JUG, talvez seja possvel diminuir a setorialidade, reduzindo
eventuais resistncias de comunidades e feudos epistmicos.
Assim, acreditamos que a negociao agregada ao JUG pode fomentar
um federalismo cooperativo para a gesto das guas, baseado no conceito de
subsidiariedade ao abrir espao, de forma propositiva, para o envolvimento de
outras esferas de governo na soluo dos conflitos relativos aos usos da gua.
Isso pode diminuir a fragilidade da esfera pblica, j que os atores contribuem na arena estruturada para enfrent-lo(s) no caso aqui, os comits de
bacia. H limites nesta abordagem? Sim. Os trs elementos: o sistema polticopartidrio-representativo, o federalismo e a gesto das guas sustentada no
conceito de subsidiariedade no esto alinhadas e caminham necessariamente
ao mesmo passo. Isso significa revezes, avanos, novos olhares, avaliaes e
disposio de negociao estratgica. Quanto mais complexa a juno desses
elementos, mais conectividade haver entre as polticas pblicas neste pas.
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A Hidropolítica e o Federalismo. Possibilidades de Construçao Da Subsidiaridade Aguas No Brasil.

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A hidropoltica e o federalismo: possibilidades

S U M R I O : 1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros; 2. O federalismo e

* Artigo recebido em dez. 2005 e aceito em ago. 2006.

R io de J a ne iro 4 0( 6) :1 09 7- 11 21 , N ov. /De z . 20 06

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S and ra Ins B ara gli o Gran ja e Jeroen Wa rner

mais de 5.500 municpios e o Distrito Federal, ou seja, a relao entre o

1. A hidropoltica e o federalismo brasileiros

Rio d e Janei ro 40 (6 ): 10 97 -1 12 1, No v./ Dez. 2 00 6

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A Hi dro po lti c a e o F e deral ismo

Francisco de Oliveira nos brinda:

Entre as vrias especificidades da federao brasileira a viso a seguir

Estimado um PIB per capita anual de aproximadamente US$ 4.000.

R io de J a ne iro 4 0( 6) :1 09 7- 11 21 , N ov. /De z . 20 06

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S and ra Ins B ara gli o Gran ja e Jeroen Wa rner

Entretanto, a diversificao e modernizao da economia brasileira, assim

Distribuio dos recursos hdricos, da superfcie e da populao

Fonte: Dnaee, 1992. Disponvel em <www. uniagua.org.br/website/default.asp?tp=3&pay=aguaplaneta.htm>. Acesso

Rio d e Janei ro 40 (6 ): 10 97 -1 12 1, No v./ Dez. 2 00 6

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A Hi dro po lti c a e o F e deral ismo

Assim, o federalismo brasileiro4 o sistema que institui a diviso de

2. O federalismo e a gesto das guas

Atualmente, poucos so os pases do continente americano que exercem o federalismo. Na

R io de J a ne iro 4 0( 6) :1 09 7- 11 21 , N ov. /De z . 20 06

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S and ra Ins B ara gli o Gran ja e Jeroen Wa rner

investimentos em infra-estrutura de saneamento, recursos hdricos, transportes e sistemas de comunicao;

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A Hi dro po lti c a e o F e deral ismo

te orientado pelo federalismo e pelo princpio da subsidiaridade. Isso significa

Bacias hidrogrficas no territrio brasileiro

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S and ra Ins B ara gli o Gran ja e Jeroen Wa rner

sidiariedade sero sempre objeto de adequaes nos sistemas (tanto federal

Mapa da malha municipal do Brasil

Fonte: IBGE, 2002.

Para que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos se

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conjunto homogneo, mas o sistema poltico-eleitoral funciona de modo que

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Ora, se h esse acesso a fatias do poder governamental, objeto de um

Os partidos enfraquecem, ento, sua funo de intermediao entre a sociedade civil e o

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to da gua baseada num federalismo de cooperao e de subsidiariedade no

3. A institucionalidade da gesto da gua e os desafios

Corresponderia a uma radicalizao da interdisciplinaridade, pela articulao de um amplo

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