A sombra do nepotismo no Poder Pblico conforme uma

perspectiva jurisprudencial do STF e do STJ Por Phillip Gil

Frana
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Phillip Gil Frana

Por Phillip Gil Frana 13/08/2015

O nepotismo na Administrao Pblica e agentes pblicos
O nepotismo consiste em se valer de determinada ocupao de cargo pblico para beneficiar seus familiares,
at o terceiro grau, na ocupao de outros cargos pblicos, independentemente da qualificao tcnica para o
exerccio da indicada funo pblica pelo integrante de sua famlia. Basicamente, o que se depreende da
Smula Vinculante 13 do STF: A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou
de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.

A partir dessa premissa, e sob a perspectiva consequencialista da atuao administrativa estatal ora
defendida, observa-se que a indicao para ocupar cargo pblico algo limitado,[1] e no integralmente
livre, como poderia se exarar de uma interpretao literal do art. 37, II,[2] da CF/1988 poderia indicar. Tal
concluso alcanada a partir da anlise de uma linha histrica jurisprudencial do STF e do STJ, conforme
ser tratado a seguir, a partir do debate sobre sua proibio, passando pelo o advento da mencionada
Smula Vinculante 13 do STF, at a atual posio dos tribunais superiores sobre a matria.
Assim, aps recordar algumas ideias inicias sobre o nepotismo no ambiente jurdico ptrio, que representa
efetivamente uma verdadeira erva daninha para a realizao da boa Administrao Pblica, premissas sobre a
conformao dos princpios da Administrao Pblica ofendidos pela prtica do nepotismo, na constatao
concreta das consequncias de tal atuao no Poder Pblico, precisam ser apresentadas. Para tanto, deve-se
sublinhar que o nepotismo uma evidente agresso, inclusive, aos princpios constitucionais da
Administrao Pblica da impessoalidade e da moralidade, como ser demonstrado a seguir.
O nepotismo no Poder Pblico e a jurisprudncia do STF e do STJ
A partir da anlise de julgados do STF e do STJ, objetiva-se indicar como a jurisprudncia dos tribunais
superiores confronta a prtica do nepotismo com o sistema constitucional ptrio estabelecido, extraindo,
assim, uma perspectiva consequencialista desta reprovvel atuao administrativa. Alm das posies
jurisprudenciais dos tribunais superiores, destaca-se o advento da Res. CNJ 7/2005 e a j citada Smula
Vinculante 13 do STF. Verifica-se que remanescem questionamentos sobre a extenso de aplicabilidade da
referida smula vinculante, em face da suposta necessidade de previso de lei formal sobre o nepotismo,
para sua efetividade, bem como, da legalidade do chamado nepotismo cruzado.
Apesar de tais questionamentos, o fato que no escapa de uma interpretao conforme a Constituio a
concluso que a prtica do nepotismo no se coaduna com o sistema jurdico estabelecido aps o advento
da Carta Maior de 1988. No se aceita no mbito estatal, por falta de legitimidade material, a prtica de
atos voltados ao benefcio pessoal, como se caracteriza no exerccio imoral do nepotismo. Logo, seja por
falta de lei especfica, seja por interpretaes que ignorem uma perspectiva sistemtica do sistema jurdico
conformado aps o advento da Constituio Federal, discursos que objetivem a sustentao do nepotismo
no Estado precisam ser definitivamente rechaados.
E essa tendncia que se observa na linha do tempo jurisprudencial dos tribunais superiores,
exemplificadamente, como segue:
Em abril de 1994 o STJ se depara com o tema e j aponta como ato ofensivo ao princpio da moralidade e
ao princpio republicano a contratao de parentes de magistrados para cargos pblicos que no decorram
de um isonmico concurso pblico, conforme o seguinte julgado:
Lei estadual Inconstitucionalidade Inocorrncia Norma estadual que veda a contratao de parentes de
magistrados no Poder Judicirio Observncia ao princpio da moralidade no servio pblico (STJ, RMS 2.284-5,
j. 25.04.1994).

Ainda em abril de 1994, o STJ se manifesta sobre o caso de nepotismo, somando foras posio anterior,
na defesa do princpio da moralidade e do princpio da impessoalidade, uma vez que foi detectado o uso da
mquina pblica para a busca de benefcios pessoais:
Serventia extrajudicial Remoo por permuta entre escriv distrital e titular de ofcio de cartrio de imveis,
respectivamente filha e pai Inadmissibilidade Ato condicionado a existncia do interesse da justia, ainda que
a expresso interesse da justia tenha um sentido bastante abrangente, nela no se compreendendo o
nepotismo, a simulao e a imoralidade Ato no condizente com os princpios da legalidade, da
impessoabilidade e da moralidade, mas com os interesses pessoais dos envolvidos (STJ, RMS 1.751-5, j.
27.04.1994).
Em 1997 destaca-se um importante precedente do STF voltado ao caminho do afastamento do nepotismo
no Poder Pblico.
Ao direta de inconstitucionalidade Medida cautelar Dispositivo de Constituio Estadual que no vulnera a
Carta Magna ao vedar a nomeao de parentes consanguneos e afins at o segundo grau para cargos
comissionados no mbito dos trs Poderes (STF, ADIn 1.521-4, j. 12.03.1997).
Ao saltar para 2005, observa-se a consolidao do caminho j consolidado pela Suprema Corte, no vetor de
banimento da prtica de nepotismo em qualquer das trs Funes do Estado, a partir de uma clara violao
do princpio constitucional da moralidade.
Nepotismo Ocorrncia Nomeao da irm do vice-presidente do TRT-16. Reg. para exercer cargo em
comisso no Tribunal Violao ao princpio da moralidade administrativa (STF, MS 23.780-5, j. 28.09.2005).
Em 2006, no STF, o debate avana e busca coibir o nepotismo por meio dos chamados parentes por
afinidade, alm dos parentes em segundo grau antes considerados, levando em conta a famlia por
afinidade, bem como, a figura do nepotismo cruzado prtica em que diferentes ocupantes de cargos
pblicos empregam familiares um dos outros, como troca de favores, em clara ofensa aos princpios da
impessoalidade e da moralidade. Isto tudo a partir da indicao de constitucionalidade da Res. CNJ 7/2005,
editada em prol do combate do exerccio de nepotismo no mbito do Poder Judicirio.
Ao declaratria de constitucionalidade Constitucionalidade da Res. CNJ 7/2005 Divergncia com a
legislao civil sobre o conceito de parentesco para fins de caracterizao do nepotismo Incluso, entre as
vedaes, do parentesco por afinidade (at o terceiro grau) e do nepotismo cruzado (STF, MC na ADC 12-6, j.
16.02.2006).
Adiante, sobre a aplicabilidade da Res. CNJ 7/2005 para as demais Funes do Estado, observa-se a
manuteno de uma lacuna, sendo indicada a necessidade de lei formal em precedente do Tribunal de
Justia do Rio Grande do Norte, posteriormente assentado como repercusso geral pelo STF.
Inaplicabilidade da Res. CNJ 7/2005 Ausncia de dispositivo vedando a prtica do nepotismo
Necessidade de lei formal (TJRN, ApCiv 2007.006909-8, j. 11.12.2007).

Repercusso geral Ocorrncia Nepotismo Princpio da moralidade Necessidade de lei em sentido formal
Questo que transcende os interesses subjetivos das partes (STF, Repercusso geral em RE 579.951-4, j.
17.04.2008).
Entretanto, no mesmo ano de 2008, o STF se manifestou no sentido da no necessidade de lei formal para
consolidar a proibio de nepotismo no mbito das trs Funes do Estado, restando claro que tal proibio
advm de uma evidente ofensa aos princpios constitucionais estampados no caput do art. 37 da CF/1988,
com destaque aos da impessoalidade e da moralidade.
Administrao Pblica Vedao ao nepotismo Suposta necessidade de lei formal Alegada inaplicabilidade
da Res. CNJ 7/2005 ao Executivo e ao Legislativo Inadmissibilidade Proibio que decorre dos princpios
contidos no art. 37, caput, da CF/1988 (STF, RE 579.951-4, j. 20.08.2008).
Ainda nesse mesmo ano de 2008, com o advento da Smula Vinculante 13 do STF, que veda a prtica do
nepotismo no Poder Pblico, levanta-se o debate sobre os limites de sua aplicabilidade. Assim, decide o STF
que, em determinados casos, no se aplica o que fora antes decidido, ou seja, o caminho realizado com o
vetor de se abolir a prtica do nepotismo no Estado ptrio encontrou uma abertura. Tal brecha ocorre
quando se trata de atividade direta dos chefes do Poder Executivo dos Municpios, dos Estados e da Unio
(apesar da Constituio tratar especificamente sobre o chefe de Poder Executivo Federal, art. 76), no
exerccio de sua funo poltica no Estado, por meio de cargos polticos, e, conforme o entendimento
extrado desse julgado, no por meio de cargos administrativos (sendo que estes, polticos, estariam
supostamente blindados pelo caminho que veda o nepotismo).
A questo que se aflora : no seriam cargos polticos, por natureza, pblicos? A condio de cargos de
governo retira a carga republicana (de atuao responsvel e responsabilizvel) do cargo pblico a ser
exercitado? A proibio de nepotismo surgiu para a manuteno dos valores republicanos do Estado ptrio,
a partir de princpios aptos a todo o Poder Pblico, no exclusivamente Administrao Pblica (a partir do
caput do art. 37 da CF/1988)? possvel aceitar retrocessos de conquistas como essa de afastamento do
nepotismo nas Funes do Estado?
Naturalmente, as respostas devem estar direcionadas conforme o vetor de maior controle possvel e vivel
do que pblico e exercitado em nome do povo. Aceitar que algum setor do Estado (o poltico, ou o
governo) possa agir contrariamente aos princpios (sujeies) constitucionais indicados para o bem agir do
Poder Pblico regredir no tempo, fato inaceitvel.
Nepotismo Descaracterizao Governador do Estado que nomeia seu irmo como secretrio
Admissibilidade Inaplicabilidade da Smula vinculante 13 aos agentes polticos (STF, AgRg na MC na Rcl
6.650-9, j. 16.10.2008).
Em 2009 retoma-se o debate anterior no STF (com os mesmos personagens, inclusive), agora, para
nomeao do exerccio de cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Paran. Ressurge o debate acerca
da indicao de agente poltico ou de agente administrativo, bem como, a pretexto de melhor regular tal

tema, a pretensa necessidade de lei formal para regular o nepotismo. Como j destacado anteriormente, a
tese que ora se defende da proibio de retrocesso de conquistas jurdicas em prol do republicano Estado
de Direito que se vivencia atualmente.
Reclamao constitucional. Denegao de liminar. Ato decisrio contrrio Smula Vinculante 13 do STF.
Nomeao para o exerccio do cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran. Suposto
enquadramento como agente poltico. Vcios no processo de escolha. Aparente incompatibilidade com a
sistemtica da Constituio Federal. Prescindibilidade, ademais, da edio de lei formal para coibir o nepotismo.
Presena do fumus boni iuris e do periculum in mora. Liminar deferida em Plenrio (STF, AgRg na MC na Rcl
6.702-5, j. 04.03.2009).
Ainda em 2009, conforme os exemplos a seguir, o STJ confirma seu posicionamento contrrio prtica do
nepotismo, inclusive, no mbito da Funo Judiciria e da Funo Legislativa do Estado.
Poder Judicirio Magistrado que nomeia o pai de sua companheira para oficiar em percias mdicas
Aplicabilidade da Smula Vinculante 13 do STF (STJ, RMS 15.316, j. 01.09.2009).
Nepotismo Caracterizao Nomeao da mulher do Presidente da Cmara de Vereadores para o cargo de
assessora parlamentar Violao aos princpios do art. 37, caput, da CF/1988 que configura ato de improbidade
administrativa (STJ, REsp 1.009.926, j. 17.12.2009).
Em 2010, o STJ enfrenta a discusso envolvendo as fronteiras de grau de parentesco acerca do alcance da
proibio do nepotismo. Deste modo, assentou o STJ o contido na Smula Vinculante 13 do STF, que inclui
os chamados parentes por afinidade, ou de terceiro grau, como inclusos no impedimento de prtica de
nepotismo.
Mandado de Segurana Autoridade impetrada que, ao constatar a configurao de nepotismo, faz cumprir
determinao contida na Smula Vinculante 13 do STF Nomeao de cunhado, para ocupar cargo em comisso
perante Tribunal de Contas municipal, que viola os princpios constitucionais da moralidade, impessoalidade e
eficincia Lei ordinria civil, definindo graus de parentesco, ademais, que no pode limitar a interpretao dada
pelo enunciado 13 do STF aos laos familiares, uma vez que o seu descumprimento importa em violao direta a
princpios constitucionais (STJ, RMS 31.947, j. 16.12.2010).
Em 2012, observa-se uma deciso emblemtica sobre a nefasta questo do nepotismo cruzado, via troca de
favores por ocupantes de cargos pblicos. Logicamente, escancara-se a afronta ao princpio da moralidade,
impessoalidade e demais sujeies da atividade pblica estatal.
Nepotismo cruzado Caracterizao Troca de favores entre membros do Judicirio que constitui ato contrrio
ao interesse pblico Violao do princpio da moralidade administrativa Ilegalidade do ato por desvio de
finalidade (STF, MS 24.020, j. 06.03.2012).
Concluses

Conforme nitidamente estabelecido, a partir de uma anlise consequencialista da atuao administrativa

em destaque, evidencia-se que o nepotismo uma prtica contrria aos valores republicanos que
estruturam o pas, pois abre os portes estatais para o nefasto compadrio poltico no ambiente da atividade
pblica. Entretanto, o Poder Pblico possui amarras bem atadas por princpios que consolidam o Estado de
Direito que asseguram a populao de que a coisa pblica est sendo gerida para o bem comum,
naturalmente, quando tais princpios so efetivamente atendidos.
Deste modo, em funo dos fundamentos normativos e jurisprudenciais ora indicados, observa-se a total
impossibilidade de retrocesso das conquistas j alcanadas no Estado em prol da consolidao da
moralidade e da impessoalidade do exerccio da funo pblica.
Por fim, ressalta-se o julgado de 2013 sobre o tema que, de certa forma, resume a maturidade que o debate
conquistou na mais alta corte judicial nacional, como segue:
A matria tratada nesta ao direta de inconstitucionalidade foi objeto de deliberao por este Supremo
Tribunal Federal em diversos casos, da resultando, aps a cristalizao do entendimento jurisprudencial, a
edio da Smula Vinculante 13, publicada em 29.08.2008, cujo teor o seguinte: A nomeao de cnjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na
administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
A referida smula teve como precedente conformador o acrdo proferido na ADC 12/DF, o qual atestou a
constitucionalidade da Res. 7 do Conselho Nacional de Justia, que proibia a prtica de atos de nepotismo
no mbito do Poder Judicirio. Vide: Ementa: Ao Declaratria de Constitucionalidade, ajuizada em prol da
Res. 7, de 18.10.2005, do Conselho Nacional de Justia. Ato normativo que disciplina o exerccio de cargos,
empregos e funes por parentes, cnjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em
cargos de direo e assessoramento, no mbito dos rgos do poder judicirio e d outras providncias.
Procedncia do pedido.
1.Os condicionamentos impostos pela Res. 7/2005 do CNJ, no atentam contra a liberdade de prover e
desprover cargos em comisso e funes de confiana. As restries constantes do ato resolutivo so, no
rigor dos termos, as mesmas j impostas pela Constituio de 1988, dedutveis dos republicanos princpios
da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e da moralidade.
2. Improcedncia das alegaes de desrespeito ao princpio da separao dos Poderes e ao princpio
federativo. O CNJ no rgo estranho ao Poder Judicirio (art. 92, CF) e no est a submeter esse Poder
autoridade de nenhum dos outros dois. O Poder Judicirio tem uma singular compostura de mbito
nacional, perfeitamente compatibilizada com o carter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125
da Lei Magna defere aos Estados a competncia de organizar a sua prpria Justia, mas no menos certo
que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organizao aos princpios estabelecidos por ela, Carta Maior,
neles includos os constantes do art. 37, cabea.

3. Ao julgada procedente para: (a) emprestar interpretao conforme Constituio para deduzir a funo
de chefia do substantivo direo nos incs. II, III, IV, V do art. 2. do ato normativo em foco; (b) declarar a
constitucionalidade da Res. 7/2005 do Conselho Nacional de Justia (rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, j.
20.08.2008, DJe 18.12.2009). A teor do assentado no julgamento da ADC 12/DF, em decorrncia direta da
aplicao dos princpios da impessoalidade, da eficincia, da igualdade e da moralidade, a clusula
vedadora da prtica de nepotismo no seio da Administrao Pblica, ou de qualquer dos Poderes da
Repblica, tem incidncia verticalizada e imediata, independentemente de previso expressa em diploma
legislativo. Nesse sentido, vide os seguintes precedentes desta Corte: Ementa: Agravo Regimental em
Reclamao Constitucional. Denegao de liminar. Ato decisrio contrrio Smula Vinculante 13 do STF.
Nepotismo. Nomeao para o exerccio do cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran.
Natureza administrativa do cargo. Vcios no processo de escolha. Votao aberta. Aparente
incompatibilidade com a sistemtica da Constituio Federal. Presena do fumus boni iuris e do periculum in
mora. Liminar deferida em plenrio. Agravo provido. I A vedao do nepotismo no exige a edio de lei
formal para coibir a prtica, uma vez que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da
Constituio Federal. II O cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran reveste-se,
primeira vista, de natureza administrativa, uma vez que exerce a funo de auxiliar do Legislativo no
controle da Administrao Pblica. III Aparente ocorrncia de vcios que maculam o processo de escolha
por parte da Assembleia Legislativa paranaense. IV luz do princpio da simetria, o processo de escolha
de membros do Tribunal de Contas pela Assembleia Legislativa por votao aberta, ofende, a princpio, o
art. 52, III, b, da Constituio. V Presena, na espcie, dos requisitos indispensveis para o deferimento do
pedido liminarmente pleiteado. VI Agravo regimental provido (MC no AgRg na Rcl 6.702/PR, Tribunal
Pleno, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 30.04.2009). Ementa: Administrao Pblica. Vedao nepotismo.
Necessidade de lei formal. Inexigibilidade. Proibio que decorre do art. 37, caput, da CF. RE provido em
parte. I Embora restrita ao mbito do Judicirio, a Res. 7/2005 do Conselho Nacional da Justia, a prtica
do nepotismo nos demais Poderes ilcita. II A vedao do nepotismo no exige a edio de lei formal
para coibir a prtica. III Proibio que decorre diretamente dos princpios contidos no art. 37, caput, da
Constituio Federal. IV Precedentes. V RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeao
do servidor, aparentado com agente poltico, ocupante, de cargo em comisso (RE 579.951/RN, Tribunal
Pleno, rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 24.10.2008).
Nesse passo, a previso ora impugnada, ao permitir (excepcionar) a nomeao, a admisso ou a
permanncia de at dois parentes das autoridades mencionadas no caput do art. 1. da Lei estadual
13.145/1997 e do cnjuge do Chefe do Poder Executivo, alm de subverter o intuito moralizador inicial da
norma, ofende irremediavelmente a Constituio Federal.
Ressalto que a Smula Vinculante 13 teve, desde sua publicao na imprensa oficial, efeito vinculante,
atingindo todos os demais rgos do Poder Judicirio e da Administrao Pblica, em todas as esferas
federativas (art. 103-A da CF/1988). No obstante, guarda esta Corte o poder (dever) de, apreciando, em
sede de controle abstrato, a compatibilidade de ato normativo estadual com a Lei Fundamental, reconhecer
a existncia de vcio a esse inerente e de extirpar a lei inquinada do ordenamento jurdico estadual.
Ante o exposto, voto pela procedncia do pedido para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade
do pargrafo nico do art. 1. da Lei 13.145/1997 do Estado de Gois. como voto (ADIn 3.745-GO, j.
15.05.2013).

Notas e Referncias:
[1] Inclusive, aos valores que conformam a Constituio Federal.
[2] Art. 37, II: a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso
pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao.

Phillip Gil Frana Ps-doutor (CAPES_PNPD), Doutor e Mestre em direito do Estado

pela PUC/RS, com pesquisas em Doutorado sanduche CAPES na Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa. Membro do Instituto dos Advogados do Paran.
Professor de Direito Administrativo (mestrado e graduao) da Universidade de Passo
Fundo,autor dos livros Controle da Administrao Pblica, 3 Ed. (RT, 2011) e Ato
Administrativo e Interesse Pblico, 2 Ed (RT, 2014), etradutor da obra O Princpio
da

Sustentabilidade

transformando

direito

governana,

de

Klaus

Bosselmann. Professor dos Cursos de Especializao do IDP (Braslia), Abdconst

(Curitiba) e Unibrasil (Curitiba). Email: phillipfranca@hotmail.com / Facebook: Phillip Gil Frana

Imagem Ilustrativa do Post: SUIT // Foto de: Jonathan Mueller// Sem alteraes
Disponvel em:https://www.flickr.com/photos/jonomueller/5915912323
Licena de uso: http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/legalcode

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