Este artigo cpia fiel do publicado na revista Nueva Sociedad especial em portugus,

dezembro de 2010, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

A poltica externa
brasileira em
tempos de
novos horizontes
e desafios

Como acontece com outras polticas

pblicas, a poltica exterior
brasileira tem experimentado uma
srie de transformaes nos ltimos
anos, que combina mudanas iniciadas
h longo tempo com inovaes mais
recentes. O artigo analisa a poltica
exterior brasileira, em particular a ativa
diplomacia presidencial desenvolvida
por Lula desde sua chegada
ao poder, assim como os principais
temas da agenda exterior das
novas coalizes multilaterais e a

Monica Hirst / Maria

Regina Soares de Lima /
Leticia Pinheiro

redescoberta da frica integrao

regional na Amrica do Sul e
os vnculos com os Estados Unidos.

a mesma forma que em outros campos de poltica pblica do Brasil, o das

relaes exteriores mostra relevantes transformaes nos anos recentes.
Neste caso, constata-se uma combinao de contedos substantivos e dimenses institucionais j experimentados no passado com metas e articulaes
inter-burocrticas e polticas inovadoras. Alm de refletir uma progressiva
ampliao de interesses e ambies no cenrio mundial projetados desde
Braslia, este processo tem sido beneficiado pelos ventos globais e regionais que sopram a favor. Esta combinao vem propiciando o desenho de
polticas assertivas, que somam posturas individuais brasileiras com posies

Monica Hirst: Professora de Poltica Internacional da Universidade Torcuato Di Tella (Buenos

Aires).
Maria Regina Soares de Lima: foi professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (iri/puc-Rio) e do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro iuperj; atualmente professora do Instituto de Estudo Sociais e Polticos da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (iesp/uerj) e coordenadora do Observatrio Poltico
Sul-Americano (opsa).
Leticia Pinheiro: professora do iri/puc-Rio, e coordenadora da Rede de Pesquisa Atores e
Agenda de Poltica Externa, com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (cnpq).
Palavras-chave: relaes internacionais, poltica exterior, Luiz Incio Lula da Silva, Brasil.

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

coordenadas com outros pases em desenvolvimento em temas de comrcio, reforma financeira, mudana climtica, cooperao internacional, paz
e segurana.
O Brasil se beneficiou das transformaes na economia poltica global e da
difuso de poder na direo dos pases emergentes. Mas para se entender a
ampliao da agenda externa brasileira nos ltimos oito anos, necessrio
levar em conta as caractersticas da poltica externa do pas neste perodo.
Ao contrrio do passado recente, quando a poltica externa era acessria
estabilidade macroeconmica e tinha funo de garantir a credibilidade internacional, na atualidade, a poltica exterior, pr-ativa e pragmtica, um
dos ps da estratgia de governo calcada em mais trs pilares: manuteno
da estabilidade econmica; retomada do papel do Estado na coordenao de
uma agenda neo-desenvolvimentista; e incluso social e formao de um expressivo mercado de massas1. Por ter alargado a agenda de temas e atores
(burocrticos e sociais), a poltica externa passou a ter uma base societal com
a qual no contava anteriormente.
Aps oito anos de continuidade e aprofundamento das diretrizes lanadas em 2003, a poltica externa se v exposta a avaliaes, de oposio ou
de endosso, que revelam um indito interesse no debate pblico brasileiro.
De um lado, a oposio denuncia sua partidarizao, prioridades contraproducentes e generosidades excessivas; de outro defende-se uma projeo
regional e mundial com vistas a ampliar recursos de poder, oportunidades
empresariais, prestgio e voz para o pas. De fato, mais que responder a bandeiras partidrias, a poltica internacional do Brasil alargou como nunca sua
ancoragem institucional com base na mobilizao de mltiplas agncias do
Estado com agendas externa prprias ou complementares s linhas de ao
do Itamaraty. Esta renovada estatalidade da ao internacional vem sendo
acompanhada por um dinamismo empresarial marcado pela globalizao de
seu mapa de investimentos externos com nfase nos pases em desenvolvimento, sejam estes na Amrica Latina especialmente Amrica do Sul , na
frica ou na sia.

A faceta de pas emergente que integra iniciativas de governo com ambio
privada poder nos prximos anos permitir que o Brasil consolide sua condio de poder regional com reconhecimento e capacidade de certa influncia
1. De acordo com os dados estatsticos no Brasil, estima-se que nos anos recentes cerca de 30
milhes de pessoas tenham acendido classe C.

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num tabuleiro mundial que auspicia a chegada de novos jogadores. A atual

fluidez das dinmicas polticas e econmicas globais constituem um requisito
necessrio, embora insuficientes, para que esta trajetria prossiga; da mesma
forma, no plano domstico necessrio, embora tambm insuficiente, que se
assegure nas eleies de 2010 a confirmao das opes de poltica mantidas
nos ltimos dois mandatos presidenciais.

Atores e interesses

Atualmente, a poltica externa brasileira formulada e conduzida num ambiente domstico e internacional complexo e fruto de coalizes de interesses
de atores domsticos e internacionais com variada capacidade de influncia.
Neste quadro, um dos traos que marcam este governo a consolidao de
uma caracterstica que j se anunciava na administrao anterior, mas que
adquiriu novas nuances com a projeo externa de natureza econmica
A poltica externa brasileira
decorrente do crescimento da econo formulada e conduzida
mia do pas e poltica em funo
num ambiente domstico
da postulao do governo por maior
e internacional complexo e
participao nos assuntos de natureza
internacional: a pluralizao de atores
fruto de coalizes de interesses
e a politizao da poltica externa.
de atores domsticos

e internacionais com variada

Nos fruns multilaterais internacionais, nas relaes bilaterais, na divercapacidade de influncia n

sificao dos temas em discusso da
sade pblica internacional proliferao nuclear , o governo Lula buscou
posicionar-se. Esta maior projeo internacional, por um lado, criou expectativas sobre a presena e participao do pas nos debates, aumentando ainda
mais sua visibilidade. Por outro lado, implicou em maior diversidade e pluralidade de atores e de interesses relacionados aos temas internacionais, o
que nem sempre ocorreu de forma convergente com os objetivos perseguidos
pelo governo.
Acrescente-se a este quadro o adensamento, neste governo, da poltica de cooperao internacional Sul-Sul e triangular fruto do feliz encontro entre
a melhoria das condies econmicas do pas que lhe permitiu tornar-se um
importante doador, com a vontade poltica de trabalhar no plano internacional
em direo promoo do desenvolvimento. Ao se tornar um vigoroso instrumento da poltica externa brasileira para os pases em desenvolvimento, esta

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poltica fez do pas alvo de demandas crescentes cujo atendimento vem requerendo a participao de uma multiplicidade de agncias e atores, somando-se ao universo das iniciativas no mbito da integrao regional. Registrese igualmente o fato de que, ao favorecer uma poltica de cooperao tcnica
por demanda externa, seu impacto sobre a administrao pblica disperso,
o que agravado pela diversidade temtica das reas contempladas agricultura, sade, educao, c&t, defesa, minas e energia, cultura e turismo2.
Em particular, embora no exclusivamente, no universo da cooperao alguns ministrios vm apresentando atuao especialmente destacada, como
o Ministrio da Agricultura, atravs da presena da Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) em pases africanos e sul-americanos. Sua
atuao busca auxiliar, promover e fomentar o desenvolvimento social e o
crescimento econmico atravs da transferncia de tecnologia e da troca de
conhecimentos e de experincias no campo da pesquisa agropecuria. Embora sem o requisito da condicionalidade, de todo antittico aos princpios da
cooperao Sul-Sul (css), a atuao desta empresa no campo da capacitao
para o desenvolvimento vem potencializando as oportunidades de negcios
para empresas brasileiras na regio. Na mesma linha de atuao, o Ministrio
da Sade, atravs da sua Assessoria Internacional e de rgos a ele vinculados, como a Fiocruz, desenvolve inmeros projetos de cooperao tcnica no
exterior3. De fato, a presena marcante da sade na agenda internacional do
Brasil e a atuao de agncias especficas neste campo com forte poder de
iniciativa j responsvel pela adoo de uma nova qualificao no mbito
da diplomacia, a chamada diplomacia da sade.
Outra face da presena de destaque dos ministrios domsticos no tabuleiro internacional ocorre com o setor empresarial, que vem adquirindo
alcance global e aumentando mais seu envolvimento internacional. Embora
atuem de forma paralela, expressivo o dilogo entre as aes empresariais
2. A propsito, deve-se registrar a recente deciso de se levar a cabo o primeiro levantamento
do volume de recursos destinados pelo governo brasileiro cooperao internacional para o
desenvolvimento, a ser realizado pela Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais do Instituto de Pesquisa Aplicada (ipea). Ver Guilherme de Oliveira Schmitz, Joo
Brigido Bezerra de Lima e Rodrigo Pires de Campos: Cooperao brasileira para o desenvolvimento internacional: primeiro levantamento de recursos investidos pelo governo federal em
Boletim de Economia e Poltica Internacional N 3, 7-9/2010.
3. Destaque deve ser dado a criao em 2008 do primeiro escritrio internacional da Fiocruz em
Maputo, Moambique, responsvel por oferecer formao de recursos humanos na rea de sade. Juntamente com esta iniciativa, o Brasil apoiou a implantao da Fbrica de Medicamentos
de Moambique por meio da assessoria de especialistas do Instituto de Tecnologia em Frmacos
(Farmanguinhos), que produzir medicamentos anti-retrovirais, entre outros.

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e governamentais brasileiras no cenrio externo. A poltica do Ministrio

do Desenvolvimento (mdic) de estmulo a misses e empreendimentos do
setor pblico e privado em todo o mundo em desenvolvimento gera uma
convergncia de interesses que se reflete no discurso e na prtica dos fencios brasileiros4. O entusiasmo pela frente Sul-Sul por parte do empresariado brasileiro vem relevando tambm um processo de aprendizagem
e um sentido de oportunidade que
O ativismo da poltica
revela um novo perfil de investimentos e transaes comerciais. Entre os
externa brasileira do
grupos privados e estatais a compartigoverno Lula e sua atuao
lhar mercados, destacam-se Petrobras,
em reas temticas to
Odebrecht, Banco do Brasil, Vale do
Rio Doce, Votorantim, Companhia Sidiversas em debate
derrgica Nacional, Camargo Corra,
no cenrio internacional
Gerdau, jbs.

so tambm responsveis

O ativismo da poltica externa brasileira do governo Lula e sua atuao em

das organizaes
reas temticas to diversas em debate
no-governamentais na
no cenrio internacional so tambm
construo e implementao
responsveis por um papel renovado
das organizaes no-governamentais
de projetos n
na construo e implementao de projetos. Mantida a rationale do Itamaraty de que a parceria com estas organizaes
deve se pautar por sua comprovada competncia, e no por sua auto-proferida
representatividade, deve-se acrescentar que o legado de um relacionamento
estreito entre os quadros do Partido dos Trabalhadores (pt) com os sindicatos
e movimentos sociais permitiu e impulsionou a formao e consolidao de
parcerias entre este governo e diversas organizaes.

por um papel renovado

Esta configurao vem exigindo que o governo desenvolva um novo padro

de construo de consensos na formulao dos projetos externos que lhes imprima maior representatividade, sem se descuidar da tarefa de coordenao
da diversificada pauta de relaes externas do pas. Uma das respostas a este
4. Empresas como Odebrecht, Camargo Corra, Andrade Gutierrez, Marcopolo, Etanol Trading,
Acar Guarani, Petrobras e Vale do Rio Doce se estabeleceram na frica ou atuam por meio de
joint-ventures e parcerias. Ver Equipe Pontes, Centro Internacional para o Comrcio e o Desenvolvimento Sustentvel (ictsd): frica na fronteira dos investimentos internacionais em Pontes
Quinzenal vol. 4 N 9, 25/5/2009, disponvel em <http://ictsd.org/downloads/pontesquinzenal/
pq4-9.pdf>.

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

desafio vem se dando na prpria organizao administrativa do Itamaraty.

Em coerncia com sua prpria histria institucional, que envolve reformas,
reorganizao interna para ajustar-se aos novos tempos e preservar algum
grau de autonomia e poder de pilotagem, esta agncia procurou responder
s demandas de fruns multilaterais, das organizaes internacionais e da
atual multidimensionalidade das relaes exteriores. Mencionem-se ainda as
demandas decorrentes da mudana de postura do pas nos regimes internacionais que estimularam a criao de divises e subdivises internas. Neste
particular, nota-se a nova configurao da Subsecretaria-Geral Poltica que,
a partir de 2006, somou departamentos e divises para lidar com temas de
destaque na poltica externa como Meio Ambiente, Direitos Humanos, Temas
Sociais5. Desta forma, por meio da especializao que alcana espaos, regies e temas mltiplos, o Itamaraty busca manter-se atuante e participativo
nas esferas em que se desenrolam e se constituem as relaes internacionais
contemporneas.
Ainda no plano governamental, destaca-se a ao externa dos governos subnacionais. Embora desde os anos 80 j se desenvolva esta atividade no pas,
nos dias atuais registra-se um notvel ativismo nos principais estados e cidades brasileiras, muitas delas possuindo algum tipo de estrutura de coordenao ou assessoria para temas internacionais. Mesmo reconhecendo que
a responsabilidade constitucional pela poltica externa brasileira prerrogativa do poder executivo federal, as competncias e obrigaes alocadas s
unidades federadas com respeito ao desenvolvimento local concederam certa
legitimidade aos governos subnacionais para procurar fundos no exterior,
o que envolve acordos de cooperao com suas contrapartes estrangeiras6.
Neste particular, tambm o campo da cooperao tcnica internacional exponenciou a atuao das unidades subnacionais, transformando-as em mais um
ator da poltica externa brasileira contempornea. De fato, embora a atividade
externa das entidades subnacionais j ocorresse desde o governo passado, ela
foi de fato estimulada e integrada estratgia de poltica externa e desenvolvimento nacional no atual governo.
A presena expandida do Brasil no exterior por meio dos escritrios internacionais de ministrios voltados para polticas pblicas, da iniciativa privada
5. Andrs Rivarola Puntigliano: Going Global: An Organizational Study of Brazilian Foreign
Policy em Revista Brasileira de Poltica Internacional vol. 51 N 1, 2008, pp. 28-52.
6. Monica Salomon: A dimenso subnacional da poltica externa brasileira: determinantes, contedos e perspectivas em Carlos Milani e Leticia Pinheiro (orgs.): Poltica externa brasileira: as
prticas da poltica e a poltica das prticas, fgv, Rio de Janeiro, no prelo.

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e das organizaes internacionais aumentou igualmente a presena de cidados nacionais vivendo fora do pas, a ponto de j se falar de uma dispora
brasileira. Junto com ela, questes como imigraes legais e ilegais; remessa
de dinheiro; formao educacional e cultural, desterritorializao de identidades sociais, etc, outorgaram visibilidade indita dimenso consular da
diplomacia brasileira, uma dimenso antes relegada a questes de natureza
mais administrativa e menos poltica.
Com relao ao Congresso Nacional, embora sem o ativismo que caracterizara os anos em que o pt, como partido de oposio, foi responsvel
por incentivar os debates e o monitoramento da poltica externa, a nova
legislatura mostrou que ainda vige a lgica de uma delegao transitria ao Executivo na formulao e conduo dos negcios exteriores. Esta
retirada quando surgem divergncias que produzem polarizaes como
se deu no caso da ratificao da adeso da Venezuela ao Mercosul e da
aprovao das modificaes introduzidas no tratado de Itaipu negociadas
com o Paraguai.
Finalmente, ao mesmo tempo que ao longo dos dois mandatos do presidente
Lula foi visvel a multiplicao de atores no campo da poltica externa, no
pode ser menosprezado o protagonismo
A frmula adotada
do mandatrio no cenrio internacional
acompanhado por seu estilo afirmativo.
pelo governo Lula tem
A frmula adotada pelo governo Lula
sido vincular um novo
tem sido vincular um novo acervo de
acervo de polticas sociais
polticas sociais que atacam a pobreza e
a desigualdade no plano domstico com
que atacam a pobreza
uma ativa diplomacia presidencial. Ao
e a desigualdade no
mesmo tempo em que se transformou a
plano domstico com
questo social numa bandeira de poltica
uma ativa diplomacia
externa, buscou-se combinar um espao
prprio da Presidncia com os recursos
presidencial n
institucionais e profissionais do Estado
brasileiro. Embora no sendo novidade no Brasil, a diplomacia presidencial presente durante o governo Lula ainda no foi suficientemente avaliada
como promotora substantiva de poltica externa. Deve-se tambm destacar
nesta gesto a presena de uma assessoria especial em relaes internacionais junto Presidncia da Repblica, desta forma balizando ainda que no
necessariamente competindo com as funes da corporao diplomtica.

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Destaques da agenda
A seguir, examinamos os temas substantivos da poltica externa que mereceram maior nfase nos anos recentes e que apresentaram certas inovaes
com relao s orientaes pretritas. Duas direes podem caracterizar estas
inovaes. Por um lado, a nfase na participao nos fruns de governana
global com uma agenda demandante e o abandono de posies defensivas
que caracterizaram a agenda terceiro-mundista no ps-Segunda Guerra. Por
outro, a prioridade concedida s relaes Sul-Sul, com meno especial ao
mbito sul-americano. Neste caso, o Brasil no apenas se tornou um ativo
ofertante no sistema de cooperao internacional, como reforou sua presena econmica por via do comrcio e dos investimentos diretos.
Temas multilaterais e novas coalizes. A defesa do multilateralismo universal

tem sido um dos temas mais perenes da agenda da poltica externa, refletindo a clssica identidade internacional brasileira de mediador entre o Norte
e o Sul. Mas no apenas a assim chamada crise do multilateralismo aponta
para sua gradual transformao como mudou a postura negociadora do pas
nos ltimos anos. A mudana brasileira resultado do uso de um revisionismo soft nos fruns em que a capacidade de influncia est predicada em
posturas demandantes nas diversas questes globais. Desta forma, no regime comercial, ao contrrio do passado, quando o pas s tinha interesses
defensivos, os interesses ofensivos pela liberalizao agrcola levaram coordenao com ndia, China e frica do Sul, entre outros, na criao do g-20
no mbito da rodada de Doha da Organizao Mundial do Comrcio (omc).
Tambm significativa foi a mudana de posio no caso de meio ambiente
e na discusso sobre mudana climtica. Na reunio de Copenhague em
2009, o Brasil abandonou a postura defensiva, no negociadora que adotara
em Kyoto, com o anncio de metas voluntrias de reduo das emisses
de carbono. A coalizo negociadora significativa neste caso incluiu, alm
do Brasil, ndia, frica do Sul e China. Nestes dois casos, a mudana de
postura decorreu tambm de mudanas domsticas, seja a importncia das
exportaes agrcolas na pauta brasileira, seja o realinhamento domstico
na questo do meio ambiente.
No sistema de segurana coletiva, no mbito da Organizao das Naes Unidas (onu), as mudanas de posicionamento j vinham desde 1988 e foram
uma decorrncia, acima de tudo, de mudanas na poltica externa quando o
pas voltou a ser um participante ativo no Conselho de Segurana, onde esteve ausente por mais de vinte anos. Neste mesmo mbito, o Brasil abandonou

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Monica Hirst / Maria Regina Soares de Lima / Leticia Pinheiro

certos comportamentos soberanistas prvios, como a participao em misses da paz impositivas, realizadas com base no captulo vii da Carta da onu,
sendo a instncia mais significativa a aceitao do comando da Misso das
Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (minustah) em 2004. Esta nova
disposio para participar de operaes de paz est relacionada ao interesse
brasileiro de postular por um assento permanente no Conselho de Segurana
no contexto de uma reforma institucional da onu7.
No contexto global, uma novidade importante tem sido a participao do
pas nas negociaes financeiras internacionais no mbito do g-20 financeiro,
como consequncia da ampliao do g-7 por iniciativa norte-americana no
contexto da crise financeira global iniciada em 2008. Neste mbito, o Brasil
atua coordenado com os brics (Brasil, Rssia, ndia e China) no avano de
uma agenda que inclui a questo da reforma institucional e reviso das cotas
do Fundo Monetrio Internacional (fmi). Nesta arena o pas, assim como os
demais brics, beneficiou-se por possuir um estoque elevado de reservas internacionais. Apesar deste esforo de coordenao, existem diferenas a respeito do encaminhamento dos desequilbrios cambiais, com ntida preferncia do Brasil para que o tema seja tratado no plano multilateral e a oposio
tanto dos eua quanto da China.
A participao do Brasil nos foros de governana global reflete no apenas uma
poltica pr-ativa de constituio de coalizes de geometria varivel, envolvendo algumas naes emergentes, como os limites derivados das carncias
de recursos de poder que permitam ao pas uma carreira solo em instncias
globais. Por outro lado, um novo tipo de multilateralismo ad hoc, exemplificado
pelo g-20 financeiro, um mecanismo de coordenao informal que no tem por
base um tratado internacional, pode ser prejudicial s aspiraes brasileiras.
Ademais, este novo tipo de multilateralismo, que poderia estar substituindo o
do passado, da natureza universal e constitucional, est sendo acompanhado
por iniciativas, tanto dos eua quanto da Unio Europia, de constituio de
parcerias estratgicas com pases emergentes, sugerindo uma tendncia em
curso de cooptao pelas potncias destes mesmos emergentes.
Oportunidades e desafios na Amrica do Sul. Durante todo o governo Lula, a

Amrica do Sul constituiu uma prioridade da poltica internacional brasileira.

7. Em 2000 o Brasil participou, junto com Japo, Alemanha e ndia, da criao do g-4 para articular posies conjuntas favorveis reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas
(csnu).

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Alm do interesse por avanar na construo de um projeto comunitrio

sul-americano, o governo Lula buscou desde seu incio projetar a presena
brasileira como um fator de estabilidade democrtica em toda a regio. No
obstante, ao assumir o papel de uma potncia regional, o Brasil passou a enfrentar novas expectativas polticas e econmicas de seus vizinhos, nem sempre compatveis com seus interesses
Ao assumir o papel de uma
de afirmar-se como ator global no tapotncia regional, o Brasil
buleiro das negociaes mundiais.

passou a enfrentar novas

Assumir o lugar de uma potncia

expectativas polticas e
regional tem gerado demandas sem
econmicas de seus vizinhos,
precedentes para o Brasil, que requerem novas capacidades diplomticas
nem sempre compatveis com
e habilidades polticas. A presena
seus interesses de afirmar-se
brasileira na Amrica Latina tem sido
como ator global no tabuleiro
associada ao papel mediador em contextos de crises locais, entre as quais
das negociaes mundiais n
se destacaram os casos da Venezuela
(2003), Bolvia (2003 e 2006), Equador (2004), Honduras ( 2009) e Haiti (2003)8. Ao
mesmo tempo, laos polticos mais intensos foram estabelecidos com governos
de pases do Cone Sul, os de Nstor Kirchner e Cristina Fernndez de Kirchner
na Argentina, de Tabar Vzquez e Jos Mujica no Uruguai, de Michelle Bachelet no Chile e de Fernando Lugo no Paraguai. Outrossim, se manteve um fluido
dilogo poltico com Hugo Chvez na Venezuela e com o governo castrista em
Cuba. Em diversos momentos, esses laos geraram reaes por parte de segmentos das elites brasileiras. A opinio domstica sobre a poltica brasileira na
regio tende a se dividir: de um lado, observa-se uma opinio conservadora
que se ope ao abandono da tradio de no-interveno e reclama a mxima
defesa dos interesses nacionais; de outro, crculos progressistas intelectuais e
polticos tm apoiado um envolvimento mais ousado e comprometido na Amrica Latina com vistas a construo de uma estratgia regional-global.
Deve-se sublinhar que a expanso do envolvimento poltico brasileiro em
crises locais, somada s atividades comerciais e de investimento crescentes
com seus vizinhos sul-americanos, no significa aceitao fcil ou automtica na Amrica do Sul da liderana brasileira em assuntos mundiais. Um
8. Desde o inicio da minustah em 2004, a presena brasileira oscilou entre uma atuao coordenada com seus pares sul-americanos e a construo de um perfil prprio no desempenho de
suas responsabilidades em solo haitiano. Alm do comando militar da misso, o Brasil contribui
atualmente com um contingente de 1.900 soldados e 130 policiais.

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exemplo foi a reao candidatura brasileira a um assento permanente

no csnu, que no conta com o apoio da Argentina e da Colmbia. Em temas bilaterais, as dificuldades maiores surgiram com os pases menores na
regio, mencionando-se os problemas com o Equador vinculados atuao da empresa Odebrecht; com a Bolvia devido deciso do governo de
Morales de nacionalizar as instalaes da Petrobras em seu pas; e com o
Paraguai frente s reivindicaes do governo Lugo de renegociar os termos
do Tratado de Itaipu. Nos trs casos, o governo Lula flexibilizou suas posturas iniciais buscando solues polticas que superassem desentendimento econmicos e atenuassem os condicionantes impostos por assimetrias
estruturais.
Outro ponto a mencionar diz respeito visibilidade da diplomacia brasileira
no plano multilateral latino e sul-americano. Os avanos obtidos nos terrenos
polticos e de defesa tm sido mais relevantes do que aqueles na rea econmica9. Enquanto no Mercosul persiste um conjunto de entraves na agenda
de negociaes comerciais do bloco, a diplomacia brasileira mostrou seu prativismo na Comunidades Sul-Americana, agora re-nomeada como Unio de
Naes Sul-Americanas (Unasul), e na posterior criao do Conselho de Defesa
Sul-Americano. Tambm foi relevante a atuao do pas na incluso de Cuba
como membro do Grupo do Rio e na
proposta de criao do Comunidade
Na histria contempornea
de Estados de Amrica Latina e Caribe
da poltica externa brasileira,
(cealc) a ser formalizada em 201110.

o perodo atual pode ser

identificado como o da terceira

A redescoberta da frica. Na histria

contempornea da poltica externa

brasileira, o perodo atual pode ser
pela frica. O relacionamento
identificado como o da terceira onda
de interesse do Brasil pela frica.
com o continente africano se
O relacionamento com o continente
converteu num referente
africano se converteu num referente
simblico da estratgia Sul-Sul n
simblico da estratgia Sul-Sul, reforado pelo discurso da convergncia
identitria que envolve aspectos histricos, tnicos e socioculturais do pas
em sua condio de pas em desenvolvimento.

onda de interesse do Brasil

9. Mencione-se como exceo o empenho do Brasil pela criao do Fundo para a Convergncia
Estrutural do Mercosul (focem) para lidar com as assimetrias intra-bloco.
10. Em fevereiro de 2010, realizou-se uma reunio com 25 chefes de Estados latino-americanos e
caribenhos quando foi anunciada a criao da cealc.

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

A gradual recuperao de dinamismo nas transaes comerciais Brasil-frica

a partir de 2000 se deveu a diversos fatores, em que se destacam as iniciativas inter-empresarias especialmente com Nigria, Angola, Arglia e frica
do Sul11. No plano diplomtico, desde 2003 foram inauguradas 16 novas embaixadas no continente ao qual o presidente Lula viajou dez vezes, visitou
20 pases e criou a Cpula frica-America do Sul (2008). O interesse pela
comunidade africana esteve tambm associado a motivaes propriamente
polticas em vista dos interesses do Brasil no tabuleiro mundial, em especial
o de promover uma reformulao da estrutura decisria das Naes Unidas.
De fato, a aspirao por um lugar permanente no Conselho de Segurana
reforou o dilogo com as naes africanas e levou a diplomacia brasileira a
buscar explicitamente o apoio candidatura do pas.
Atualmente, a frica corresponde ao principal destino da assistncia tcnica
concedida pela Agncia Brasileira de Cooperao (abc), em resposta a demandas provenientes das representaes diplomticas, ou a ofertas configuradas no contexto de visitas presidenciais12. A oferta de cooperao do Brasil
no continente africano ganhou novo impulso a partir da ao conjunta da
diplomacia profissional e presidencial na frica, a ao da abc acompanhada
por uma rede de projetos ministeriais (destacam-se o Ministrio de Cincia e
Tecnologia, as iniciativas do Ministrio de Desenvolvimento, Industria e Comercio Exterior, da Agricultura e da Sade). A atuao no continente africano
vem sendo instrumentalizada pelas agncias especializadas do Estado, especialmente a Embrapa na rea de produo de alimentos, Fiocruz no campo da
sade (concentrado no combate a hiv/aids e Malria) e Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial (senai) para projetos de formao profissional (em
reas tais como construo civil, conhecimento eltrico, hidrulico, computao e gastronomia). Os projetos de cooperao tcnica ofertada pelo Brasil,
mesmo quando implementados por organizaes no-governamentais por
demanda do governo brasileiro, tambm tm sido importantes promotores
de vnculos com os pases africanos.
Entre as naes africanas, uma ateno especial tem sido outorgado ao relacionamento com a frica do Sul, motorizada em grande medida pelo Frum de
11. No perodo 2000-08 o comrcio do Brasil com o continente retoma seu dinamismo saltando
de us$ 4 bilhes a us$ 26 bilhes.
12. Em 2007, 53% do total desta assistncia foi destinada a 21 pases africanos, observando-se
uma concentrao notvel da mesma em pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (cplp) (77,45%). Em 2009, o peso da assistncia para frica oferecida pela abc alcanou 35
pases do continente e representou us$ 6.835.406,91. abc, apresentao realizada no Seminrio
Brasil-China, Cooperao para o Desenvolvimento na frica, Braslia, junho de 2010.

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Dilogo ndia-Brasil-frica do Sul (ibas)13. O Brasil, junto frica do Sul, tem

sido explcito em sua inteno de assumir novas responsabilidades em questes de segurana regional, promoo da paz, defesa da democracia e consolidao de esquemas de integrao regional. Sublinha-se ainda a coordenao
de posies em questes de economia e poltica internacional com crescente
visibilidade em foros e instituies multilaterais como o g-20, a Organizao
das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (fao) e as conferncias
temticas das Naes Unidas14.
A expanso da Cooperao Sul-Sul (css). Para o Brasil, a css combina moti-

vaes de poltica externa com a capacidade de atender demandas de assistncia tcnica especfica e ao mesmo tempo pretende evitar a reproduo das
lgicas de assistncia Norte-Sul. A css oferecida pelo Brasil corresponde a
um meio e a um fim. Atravs da abc, o pas vem procurando configurar seu
prprio estilo de cooperao horizontal com aes que visam construir pontes
de transmisso e intercambio de conhecimento, lealdades polticas e sociais
com outros pases em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o Itamaraty defende a articulao entre assistncia
Para o Brasil, a css combina
ao desenvolvimento, apoio a governana e a promoo da paz.
motivaes de poltica externa

com a capacidade de atender

Nos ltimos anos, o Brasil busca

projetar-se como um ator com influncia na configurao da agenda
tcnica especfica e ao mesmo
Sul-Sul de apoio ao desenvolvimentempo pretende evitar a
to junto a outros pases de renda
reproduo das lgicas de
mdia latino-americanos asiticos e
africanos. Este esforo coincide com
assistncia Norte-Sul n
relevantes mudanas de sua insero externa, motivadas por novas ambies internacionais que pretendem
expandir a presena do pas em negociaes econmicas globais, nos mbitos
dos regimes e das organizaes multilaterais e nos assuntos regionais15. O

demandas de assistncia

13. Iniciativa trilateral constituda por ndia, frica do Sul e Brasil em 2003 que envolve cooperao bilateral, e trilateral e em terceiros pases. Atualmente de 96% o nvel de convergncia
intra-ibas nas votaes nas onu.
14. A valorizao do vnculo Braslia-Pretria vem sendo alimentado por um conjunto diversificado de empreendimentos e iniciativas bilaterais nas reas de cooperao agrcola, em cincia e
tecnologia, polticas sociais, defesa e estudos socioculturais.
15. Monica Hirst e Maria Regina S. de Lima: Brazil as an Intermediate State and Regional Power en International Affairs vol. 82 N 1, 2006; M.R.S. de Lima: Liderazgo regional en Amrica
del Sur: tiene Brasil un rol a jugar? [2007] en Ricardo Lagos (comp.): Amrica Latina: Integracin
o fragmentacin?, Edhasa, Buenos Aires, 2008.

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Nueva Sociedad especial em portugus 2010

A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Brasil, como outros Pases de Renda Mdia (prm) que se destacam na configurao de uma nova agenda de css, pretende ser parte influente no processo
de reviso e construo de consensos mnimos da comunidade mundial
no que diz respeito cooperao tcnica prestada a pases em desenvolvimento (ctpd). O rtulo comumente atribudo de doador emergente ganha especificidade por se tratar de um ator comprometido com os ideais do
desenvolvimento, um ativo participante da terceira onda democrtica, um
produtor destacado de bens agrcolas e industriais que dever se juntar aos
esforos to necessrios para evitar uma crise de alimentos nos pases de
menor desenvolvimento relativo, e uma pea indispensvel do processo de
construo de um espao regional de integrao e cooperao na Amrica
do Sul.
Os vnculos do Brasil com a Amrica do Sul e a frica so os pilares que
sustentam a ascenso do Brasil a condio de doador emergente. Um paralelismo entre a presena do pas nas regies africana e latino-americana indica algumas lgicas e/ou estratgias semelhantes. Quatro coincidncias
podem ser apontadas: a) a seletividade baseada em critrios histricos,
culturais e/ou geopolticos o interesse concentrado nos Pases Africanos
de Lngua Oficial Portuguesa (palop), de um lado, e na Amrica do Sul,
de outro; b) a combinao de vinculaes bilaterais com aes que pretendem fortalecer simultaneamente o arcabouo institucional de instncias
coletivas como a cplp e o Mercosul; c) a presena multidimensional que
somam os campos de segurana, diplomacia, cooperao para o desenvolvimento em pases marcados por situaes de fragilidade institucional e
instabilidade poltica, como a participao em misses da onu Guin
Bissau e Haiti; d) a vinculao entre coalizes inter-estatais e a css no caso
do Mercosul com o Focem e do ibas com o Fundo ibas. Ambos fundos
permitem ao governo brasileiro dar um novo passo no comprometimento
de recursos financeiros para a cooperao ao desenvolvimento, superando os entraves impostos pela legislao brasileira que apenas contempla a
possibilidade de oferta de assistncia tcnica.
As alteraes de peso nas relaes com os eua. Durante o governo Lula,
observou-se um processo de mudana no relacionamento Brasil-eua em diversos terrenos de interao. Tanto durante a administrao Bush como na
de Obama, colocou-se de manifesto uma crise de liderana de Washington
na regio acompanhado pela falta de interesse e energia poltica para lidar
com situaes de instabilidade localizadas, o que tem contribudo para que o
Brasil consolide sua condio de poder regional.

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Um primeiro aspecto a ser considerado tem sido a reduo do peso norteamericano na agenda econmica externa brasileira nos ltimos anos. Embora
seja certo que a ampliao do acesso ao mercado dos eua constitui um interesse permanente da poltica comercial brasileira, a importncia desta meta
reduziu-se de forma considervel, principalmente aps o esgotamento do processo negociador da rea de Livre Comrcio das Amricas (alca) em 2005. A
contra-cara desta inflexo tm sido os esforos para aumentar o comrcio com
outras grandes economias como Rssia, China e ndia e aprofundar os vnculos com a Amrica Latina. Os eua ainda representavam um destino cobiado
para as exportaes brasileiras, mas seu peso no total das vendas externas do
pais j no o mesmo. Em 2002, alm de absorver 25% das vendas externas
do Brasil das quais 75% correspondem a produtos industrializados de maior
valor agregado e contedo tecnolgico os eua eram responsveis por 42%
do supervit comercial do pas. Em 2007, o mercado norte-americano absorvia
aproximadamente 15% das exportaes brasileiras, o que de fato revela uma
forte tendncia decrescente. No universo dos investimentos norte-americanos
no Brasil, de um posto que oscilava entre 9 e 10 em 1990-2000 como destino de
investimentos diretos, o Brasil caiu para o 18 nos anos 2005-2007.
Contra as expectativas iniciais, as relaes entre o Brasil de Lula e os eua de
George W. Bush ganharam mais substncia com implicaes positivas, para
ambos lados, do que jamais fora esperado. De acordo com a viso oficial no
Brasil, alcana uma etapa de amadurecimento, cujo resultado principal foi o
estabelecimento um dilogo estratgico (Dilogo de Parceria Global) entre
Braslia e Washington. Desta forma, o relacionamento Lula-Bush, depois de
um perodo de distncia, testemunhou uma sucesso de contatos positivos
em nveis inter-ministeriais e inter-presidencias. A etapa inicial de marcados desencontros foi substituda por relativa distenso; os principais pontos
de discordncia, embora no tenham desaparecido, deixaram de representar
um empecilho para a identificao de reas de entendimento. Washington,
de seu lado, passou a reconhecer a necessidade de manter aberto um canal de
comunicao com Braslia para lidar com a agenda poltica regional, particularmente em situaes nas quais as instituies democrticas enfrentassem
maiores riscos de continuidade, como se deu na Bolvia e na Venezuela. Um
reconhecimento especial passou a ser reiterado nos encontros bilaterais de alto
nvel com respeito interveno brasileira no Haiti, valorizando-se a deciso
do governo Lula de assumir o comando militar da minustah em 200316.
16. Ver M. Hirst: La intervencin sudamericana en Hait em M. Hirst (comp.): Crisis de estado e
intervencin internacional, Edhasa, Buenos Aires, 2009, pp. 29-72.

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

O dilogo Braslia-Washington no impediu diferenas frente a realidades

turbulentas na regio, especialmente quando estas envolvem interesses estratgicos norte-americanos, como ocorre
nos casos da Colmbia a Cuba. Se com
O dilogo Braslia-Washington
a administrao republicana a aprono impediu diferenas frente
ximao bilateral foi selada por cona realidades turbulentas na
vergncias no campo da interveno
regio, especialmente quando
multilateral, destacando-se a deciso
do Brasil de assumir o comando miliestas envolvem interesses
tar da minustah no Haiti, e em temas
estratgicos norte-americanos,
energticos, com meno a cooperao
como ocorre nos casos
em biocombustveis; com o governo de
Obama, o principal ponto de enconda Colmbia a Cuba n
tro se deu no contexto da grave crise
financeira internacional deflagrada em 2008. Mas logo desencontros polticos,
tanto na esfera regional como global se fizeram sentir; no primeiro caso,
mencionem-se divergncias suscitadas a partir do golpe de estado em Honduras e com respeito a reincorporao de Cuba Organizao dos Estados
Americanos (oea)17, no segundo as que se deram quando o Brasil como
membro no-permanente do csnu negou seu apoio a imposio de sanes ao Ir.

Reflexes finais
A frmula adotada pelo governo Lula desde 2003 foi a de vincular um novo
acervo de polticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano
domstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que
se transformou a conquista social num atributo da poltica externa, buscou-se
combinar um espao prprio da presidncia com os recursos institucionais
e profissionais do Estado brasileiro. Enquanto foi reforada a marca estatista
da poltica externa conduzida pelo Itamaraty, ampliou-se a dimenso interburocrtica da diplomacia por via de novas redes de interconexo inter-ministeriais, bem como a base societal da insero internacional brasileira.
Mas os novos tempos da atuao internacional do pas tambm implicam
assumir riscos a serem medidos passo a passo nos prximos anos. A ttulo
17. Na Assemblia Geral da oea (maio de 2009), o Brasil foi um dos pases que promoveram
a resoluo 2.438, que prev o inicio de um processo de revogao da excluso de Cuba deste
organismo.

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Monica Hirst / Maria Regina Soares de Lima / Leticia Pinheiro

especulativo, elencamos a seguir um pequeno conjunto de desafios quando

se contemplam temas concretos da agenda externa brasileira.
O robustecido quadro de participao de agncias diversas na poltica externa
gerou efeitos de natureza distinta sobre a conduo dos negcios do pas: por
um lado, aumentou o grau de credibilidade dos compromissos internacionais; alargou-se a possibilidade de articulaes horizontais e diagonais entre
os atores do plano do Estado e da sociedade brasileira com seus equivalentes
estrangeiros; e tornou-se mais complexa a construo de consensos na construo e implementao de projetos externos. Por outro lado, no que tange
constituio de uma agenda de poltica externa nos ministrios domsticos e
nas empresas estatais, devemos atentar para o risco de ativao de disputas
inter-burocrticas; enquanto a crescente pluralizao de divises dentro da
burocracia diplomtica, numa tentativa de resposta diversidade da agenda
e a pluralizao de atores com objetivos de coordenao, pode igualmente
ativar disputas intra-burocrticas e um inchamento da burocracia sem, necessariamente, uma contrapartida em eficcia.
Em que pesem estes riscos, a ampliao da base societal da insero internacional do pas gerou uma nova configurao da arena de formulao e implementao da poltica externa brasileira com maior transparncia e ativou o
debate pblico sobre as escolhas no projeto de insero internacional do pas
com efeitos positivos para o fortalecimento da democracia brasileira.
No que se refere formao de alianas em espaos multilaterais, a poltica
externa passou a operar por via de coalizes especficas dependendo da temtica em questo, como o caso dos brics; g-20 financeiro; g-20 comercial;
basic, para citar os mais conhecidos arranjos cooperativos do tipo ibas que
inclui cooperao bilateral, trilateral e em terceiros pases. Esta diversidade
de formatos e tamanhos destas coalizes variveis responde s diferenciaes no conjunto dos pases em desenvolvimento e s mudanas em curso no
multilateralismo tradicional. Alguns desafios podem ser mencionados a ttulo exemplificativo: a profuso deste tipo de aliana e a capacidade de implementao de seus variados objetivos, em particular no caso daqueles arranjos
formais que envolvem distintas temticas de cooperao; a manuteno da
coeso poltica do grupo face a eventuais divergncias entre os membros; e o
dilema entre a cooptao pelos mais fortes e representao dos mais fracos.
medida que o Brasil assuma um papel cada vez mais relevante no aprofundamento e nas inovaes da css, ganha mpeto um conjunto de possibilidades

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

Nueva Sociedad / Rafael Sica 2010

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Monica Hirst / Maria Regina Soares de Lima / Leticia Pinheiro

de horizontalidade que poderiam se transformar em processos de associao,

aprendizagem e de oferta ampliada de assistncia a pases em desenvolvimento. Mas, ao mesmo tempo, a atuao do Brasil como doador Sul-Sul no
est isenta de problemas. Muitas vezes esta cooperao responde a motivaes pontuais atreladas a objetivos de poltica externa, atendendo a demandas
especficas por parte de receptores, o que estimula a fragmentao do tecido
assistencial. A incompatibilidade entre os princpios de um planejamento estratgico com uma poltica de atendimento de cooperao por demanda e o
envolvimento de variadas instncias do governo nestas iniciativas (nos nveis
federal, estadual e municipal) tem dificultado a coordenao destas iniciativas por parte do governo. Assim, a despeito da deciso implementada entre
2005/2006 de promover a reestruturao administrativa e o robustecimento da
Agncia Brasileira de Cooperao, ainda preciso aperfeioar suas atividades,
particularmente no que tange ao dimensionamento dos recursos direcionados
cooperao tcnica.
No plano regional, nunca antes os olhos da regio sul-americana estiveram to postos no Brasil, no seu potencial econmico, poltico e militar.
Relaes assimtricas, porm, so problemticas uma vez que a linha que
separa a liderana cooperativa da preponderncia tnue na viso e expectativa dos envolvidos. Para o desempenho da primeira, necessrio
viso estratgica de longo prazo e capacidade de mobilizao de recursos
e legitimidade da sociedade. Neste particular, no est claro o quanto a sociedade brasileira est disposta a aderir a um projeto cooperativo regional,
nem o quanto o Estado brasileiro estaria disposto a abrir mo de algumas
de suas prerrogativas soberanas na delegao de autoridades a instituies
regionais.
No caso das relaes com os eua, o Brasil poder simplesmente repetir a
dinmica j conhecidas de oscilaes entre bons e maus momentos. As
agendas econmica e poltica geram um movimento cclico de expectativas
e frustraes. Uma viso panormica das relaes Brasil-eua nos ltimos
anos mostra que, mais do que uma realidade fragmentada de interaes,
esse relacionamento passou a traduzir um processo complexo e dinmico, envolvendo uma grande diversidade de temas, atores e interesses governamentais e no-governamentais. Na realidade, irregular e incerto o
alcance de iniciativas cooperativas entre os dois pases, particularmente a
partir do esforo do Brasil de ampliar seu raio de ao e influncia no espao sul-americano e em temas nevrlgicos de poltica mundial como a crise

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A poltica externa brasileira em tempos de novos horizontes e desafios

do Oriente Mdio e a poltica nuclear do Ir. Funcionalidades no presente

podero esbarrar em discordncias no momento em que a liderana norteamericana busque retomar a dianteira na regio ou insista em posies de
alinhamento a suas polticas globais.
Para concluir, tanto a agenda mundial e regional como as relaes com os
eua espelham as transformaes operadas no ambiente domstico da poltica
externa com mais atores, interesses, agncias burocrticas e governos subnacionais com agendas internacionais convergindo ou no com a agenda da
poltica estatal.
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