08 de julho de 2009

RESPONSABILIDA
DE
CIVIL
DO
ESTADO
um bom tema para concursos, na prova de segunda fase, da
Magistratura, Federal e Estadual, Procuradorias, Defensoria Pblica, AGU,
principalmente.

INTRODUO
No Brasil e no mundo, o Estado considerado como sujeito responsvel,
devendo arcar com as suas obrigaes. E a responsabilidade civil do Estado
possui princpios prprios e regras mais rigorosas que a responsabilidade civil
comum.
Esta rigorosidade decorre em razo da atividade estatal ser exercida de
maneira mais impositiva nas relaes junto ao administrado.
Exemplo: Delegado tem o poder de prender sujeito acusado, atravs de um
mandado de priso; caso o Delegado abuse de seu poder e d uma surra no
sujeito, haver responsabilidade do Estado.

PRINCPIOS
ADOTADOS
RESPONSABILIDADE CIVIL

QUANTO

1) Princpio da legalidade
Em regra, a Administrao ser responsabilizada em casos de abuso do
poder que lhe atribudo por lei, essencialmente por desrespeitar ao princpio da
legalidade.
2) Princpio da Isonomia
Em alguns atos a Administrao age licitamente e legalmente, mas acaba
por ter de indenizar, baseado em sua responsabilidade, em razo do princpio da

repartio dos danos entre os membros da sociedade para aquele que sofre o
dano.
Exemplo: construo do Viaduto do Minhoco em So Paulo; construo
de Presdio perto de um bairro residencial; construo de um Cemitrio perto da
residncia de uma pessoa; etc.
A sociedade ganha com a construo do presdio, do cemitrio, do viaduto;
mas o Estado precisa ressarcir os danos causados a algumas pessoas, para reestabelecer o princpio da isonomia, pela re-distribuio dos prejuzos. No justo
que um indivduo lesado pague pela comodidade da sociedade.

ESCORO HISTRICO
1) TEORIA DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO
O Monarca, em primeiro momento, no assumia qualquer responsabilidade
civil quanto aos lesados em virtude de atos emanados de seu poder. O Estado,
neste momento, era um sujeito irresponsvel. O rei no errava nunca.
2) ESTADO COMO SUJEITO RESPONSVEL
a) Situaes pontuais do Estado como sujeito responsvel
Quando o Estado sai da teoria da irresponsabilidade, partindo para tornarse um sujeito responsvel, somente em situaes especficas e pontuais ele seria
responsabilizado.
Segundo a maioria da doutrina, o Estado Brasileiro em 1889, comeou
nesta fase, no tendo passado o Estado pela teoria da irresponsabilidade.
b) Responsabilidade do Estado segundo a teoria subjetiva
Esta espcie de responsabilidade subjetiva foi ditada com a regra do art. 15
do Cdigo Civil de 1916.
A responsabilidade segundo a teoria subjetiva deve ser comparada com a
teoria objetiva da seguinte forma:
Teoria da Responsabilidade
Subjetiva

Teoria da Responsabilidade
Objetiva

A responsabilidade subjetiva
aplicvel somente na conduta ilcita.
O Estado quando pratica conduta
lcita no sujeito responsvel.
Existem quatro exigncias que devem
ser
preenchidas
para
seu
reconhecimento:
Conduta;

A responsabilidade objetiva pode ser

caracterizada tanto nas condutas
ilcitas quanto nas lcitas. Os
elementos
desta
espcie
de
responsabilidade so os seguintes:
Conduta
Dano
Nexo causal

Dano;
No se tem qualquer verificao
Nexo de causalidade;
Culpa ou Dolo (elemento sobre dolo e culpa, ou seja, quanto ao
elemento subjetivo.
subjetivo).

Observao: caso no seja comprovado o dano, no se pode pensar em

responsabilidade civil. Caso se venha a indenizar um dano que no foi
regularmente comprovado significar tal pagamento em enriquecimento ilcito para
aquele que o recebeu.
1. Culpa do agente
Quando a teoria da responsabilidade subjetiva foi introduzida no Brasil a
primeira idia que se teve foi que a culpa a ser verificada seria do agente. A vtima
precisava apontar efetivamente o agente culpado pelo dano ocorrido.
Muitas vezes a vtima no tinha essa informao, no sabia qual havia sido
o agente que emanou a ordem, portanto, trabalhar com a configurao desta
responsabilidade era muito difcil.
2. Culpa do servio
Evoluindo, a responsabilidade sai da culpa do agente (de difcil
comprovao) e caminha para uma nova responsabilidade chamada de
responsabilidade subjetiva pela CULPA DO SERVIO.
Nesta nova acepo da responsabilidade subjetiva, no era preciso
apontar-se a culpa do agente, mas bastaria que se provasse:
1) Que o servio no foi prestado;
2) Que o servio foi prestado de forma atrasada;
3) Ou foi prestado o servio de forma ineficiente.
Qualquer destes argumentos j era suficiente para se provar a
responsabilidade subjetiva. Esta teoria surgiu na Frana e foi conhecida como
faute du service.
Como para esta nova teoria no se precisa mais demonstrar a culpa do
agente, esta culpa que deveria ser demonstrada tambm ficou conhecida como
Culpa Annima. Por meio deste mecanismo a vtima ganhava o privilgio de
no precisar apontar o agente como o culpado pelo dano que lhe fora causado.
Como possvel excluir a responsabilidade subjetiva? Para estar
reconhecida a responsabilidade subjetiva precisa-se provar a configurao dos
quatro elementos acima mencionados.
Fala-se que excluda a responsabilidade subjetiva quando no ficar
comprovada a culpa do agente. E se no tiver a conduta, o dano ou o nexo de
causalidade? A falta do elemento subjetivo no a nica possibilidade de
excluso da responsabilidade subjetiva; basta que fique afastado qualquer dos

elementos que a compem que no estar configurada esta espcie de

responsabilidade.
c) Responsabilidade do Estado segundo a teoria objetiva
A Constituio Federal de 1946, em seu advento, passa a reconhecer uma
nova teoria para a responsabilidade civil do Estado chamada de teoria da
responsabilidade OBJETIVA do Estado.
Estando caracterizados os trs elementos da responsabilidade
objetiva como ser afastada esta responsabilidade (excludentes)? Pensando
em excludentes da responsabilidade civil objetiva do Estado, duas teorias devem
ser analisadas:
1) Teoria do Risco Integral
Na teoria do risco integral no possvel a configurao de nenhuma
excludente. A responsabilidade do Estado no excluda de nenhuma maneira.
2) Teoria do Risco Administrativo
A teoria do risco administrativo aquela que admite excludente.
Afastando-se qualquer dos elementos da responsabilidade objetiva possvel que
se configure a excludente.
Observao: o Brasil adota a teoria do risco administrativo como regra; e
excepcionalmente a Constituio Federal fala sobre a aplicao da teoria de risco
integral sobre matrias de responsabilidade objetiva do Estado (material blico,
substncia nuclear e dano ambiental).
Exemplo: Sujeito quer se matar e pula em um tanque de uma usina nuclear.
Mesmo com culpa exclusiva da vtima o Estado ter que indenizar seus familiares,
pois no se admite qualquer excludente quanto a esta responsabilidade integral
quanto aos produtos e substncias nucleares.
As excludentes: culpa exclusiva da vtima, caso fortuito e fora maior
pertencem a um rol exemplificativo. A responsabilidade do Estado estar excluda
quando afastado qualquer dos elementos, em regra, em razo da adoo da teoria
do risco administrativo.
Qual a diferena entre culpa exclusiva da vtima e culpa concorrente?
Na culpa exclusiva da vtima h a configurao de uma excludente da
responsabilidade porque no h conduta do Estado. A vtima pratica sozinha o ato
danoso e no h responsabilidade do Estado. Exemplo: Vtima quer se matar e
pula em frente a um carro do Estado.
Outro exemplo: no caso do agente da administrao dirigir de forma
imprudente e a vtima depois resolver praticar o ato de suicdio e pular em frente

do carro da Administrao. Neste caso especfico, ambos participam do evento,

configurando-se a culpa concorrente. Neste caso no existe excludente de
responsabilidade, o Estado ter que indenizar, embora de forma reduzida,
atenuada a responsabilidade em razo da concorrncia de culpas.
Observao: A jurisprudncia diz que a indenizao ser de acordo com a
participao de cada um para o evento. O STJ estabelece que se no h maneira
de calcular a participao de cada um com certeza. Ento, ser de 50% sobre o
valor, ou seja, a indenizao ser reduzida pela metade para o Estado.

RESPONSABILIDADE
BRASIL HOJE

CIVIL

DO

ESTADO

NO

O cerne do regramento da responsabilidade civil do Estado no Brasil hoje,

se encontra no art. 37, 6 da CF:
Art.37, CF
6 As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servio pblico respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel no caso
de dolo ou culpa.

Observao: s possvel se falar em responsabilidade civil do Estado se

a relao que se devolve juntamente com este ente uma relao extracontratual.
Caso exista um contrato fazendo a manuteno da relao estatal, o dever de
indenizar decorrer do prprio contrato. O art. 37, 6, CF traz em seu bojo uma
regra de responsabilidade extracontratual.
Quem est sujeito a esta responsabilidade do art. 37, 6, CF? Esto
sujeitos a esta espcie de responsabilidade prevista na Constituio Federal:
1) Pessoas jurdicas de direito pblico (administrao direta, autarquias,
fundaes pblicas de direito pblico), independentemente da atividade que
exercem.
2)

Pessoas jurdicas de direito privado quando prestadoras de servios

pblicos (empresas pblicas, sociedades de economia mista,
concessionrias, permissionrias). Todas elas, somente sujeitas a esta
espcie de responsabilidade desde que prestadoras de servios pblicos.

RESPONSABILIDADE PRIMRIA E RESPONSABILIDADE SECUNDRIA

Caso a vtima acione a Unio sobre a sua responsabilidade e esta
responsabilidade recai sobre ato de um agente da Unio, configura-se a chamada
responsabilidade primria. Responsabilidade primria aquela que tem como
causador do dano um agente da prpria pessoa jurdica.

Ocorre que, se esta responsabilidade ocorrer em face de um agente de

uma autarquia, por exemplo, e esta vtima cobra a indenizao diretamente da
autarquia, resta configurada a responsabilidade primria, como j visto.
No entanto, se a autarquia no tem recursos para arcar com a indenizao,
a vtima poder chamar o Estado responsabilidade. Neste momento, quando o
Estado arca com as despesas indenizatrias de um agente de outra pessoa
jurdica, trata-se da chamada responsabilidade subsidiria.

P e s o a j u r d i c a r e s p o n d e p o r a g e n t e pd re o p u r i t o r . a p e s o a j u r d i c a .
Quando a responsabilidade subsidiria significa que deve haver a
obedincia de uma ordem de preferncia. Primeiro deve efetuar o pagamento a
pessoa jurdica responsvel, chamada diretamente pelo agente, para somente
depois, se ela no suportar tal dbito, ser acionado o Estado.
CONDUTA
Junto conduta comissiva, a conduta de fazer do Estado, tem-se a
responsabilidade objetiva. Hoje, contudo, a nossa jurisprudncia reconhece que
em caso de conduta omissiva do Estado possvel reconhecer-se a teoria
subjetiva.
Ocorre que, como dito anteriormente, a responsabilidade subjetiva, s
aplicada na conduta ilcita do Estado. Aquele administrador que no se move,
sendo omisso, est praticando ilicitude? Para falar-se de responsabilidade por
omisso deve restar configurado o descumprimento do dever legal. O agente tem
de possuir um dever de zelar pela segurana, pela sade e no faz.
Caso deixe o indivduo seu carro estacionado na rua e posteriormente
o furtam, o Estado deve responder por este ilcito? O Estado possui o dever
legal de proporcionar a segurana para a coletividade. Ocorre que o servio tem
que ser prestado dentro de um padro normal, ou seja, dentro do princpio da
reserva do possvel, dentro do que possvel para o Estado.
O princpio da reserva do possvel est condicionado ao princpio do
mnimo existencial. E somente dentro do que ser possvel ser prestado, dentro
deste chamado mnimo existencial que deve o Estado garantir as condies
mnimas. possvel que se verifique este entendimento do STF junto ADPF 45.

E se o preso resolve praticar suicdio com lenis do presdio, o

Estado responde? O preso est sob a tutela do estado. Se o preso morreu houve
o descumprimento de um dever legal. Ocorre que, o Estado no tem como estar
em todos os locais ao mesmo tempo. Nesse caso o estado no responde, pois
um dano inevitvel, o Estado s responde se era um dano evitvel.
diferente da situao de o preso que se mata com uma arma que entrou
por meio de visita. Neste caso houve, atravs da omisso, uma infrao ao dever
legal do Estado. E conseqentemente ser responsabilizado.
Para falar-se de responsabilidade subjetiva na omisso, por parte do
Estado, preciso que os seguintes requisitos sejam preenchidos:
a) Descumprimento do dever legal;
b) Evento fora da normalidade;
c) Dano evitvel (Estado tinha como impedir, mas no fez)
Se dois carros colidem em um cruzamento por defeito no semforo. O
Estado
responder
neste
caso.
Responder
objetivamente
ou
subjetivamente? O fato de o Estado no fazer a manuteno deste semforo
uma forma de omisso. Neste caso, considerada uma responsabilidade
subjetiva.
A jurisprudncia elabora uma terceira situao de responsabilidade e a
conduta do Estado e as nomeia de ATIVIDADES DE RISCO.
Quando o Estado assume um risco ele est criando um risco maior do que
o necessrio para a sociedade. Nas situaes de risco geradas pelo Estado a
responsabilidade objetiva.
Um preso foge do presdio e invade a casa ao lado. O Estado responde
objetivamente ou subjetivamente? O Estado responder objetivamente, pois o
Estado, por sua prpria conta, colocou o presdio no meio da cidade. Atravs da
aceitao deste risco, passou o Estado a assumi-lo, respondendo neste caso de
forma objetiva.
No caso de o Estado construir o presdio longe da cidade, mas
posteriormente as pessoas comearam a construir por perto dele, do mesmo
modo ser a responsabilidade objetiva para eventuais danos ocorridos, pois quem
deu a licena para construir estas casas em volta do presdio foi o Estado,
assumindo o risco.
Um preso fugitivo contumaz (fugiu mais uma vez) entra em uma casa a
100 km de distncia do presdio e mata uma pessoa, levando o seu carro. O
Estado responder neste caso? Objetivamente ou subjetivamente? O Estado
responder objetivamente, pois o Estado claramente assumiu o risco, pois o preso
sempre fugia e o Estado nada fazia para combater esta atividade.

Um preso mata outro preso dentro do presdio. Como fica a

responsabilidade do Estado? O Estado responde por este dano de forma
objetiva. Apesar de acontecer tal fato em razo da omisso do Estado, ao colocar
50 pessoas em uma cela que comporta apenas 05 presos, o Estado assume um
risco maior que o necessrio.
DANO
Particular tem uma reunio marcada e sai de casa com antecedncia
razovel, mas em razo do trnsito no chega ao seu local de trabalho a
tempo. O particular perde o emprego. O Estado responsvel por este fato?
No, no ser o Estado considerado responsvel neste caso.
O dano, para fins da configurao de responsabilidade do Estado, deve
cumprir as seguintes exigncias:
1. Tem que ser um dano jurdico, ou seja, a leso deve recair sob um
direito. No basta que tenha sofrido o particular um dano meramente
econmico;
2. Deve ser o dano certo, isto , dever ser o dano determinado ou ao
menos determinvel.
OBSERVAO: Se a responsabilidade decorrer de uma conduta lcita este
dano para ser comprovado para fins de responsabilidade do Estado ainda precisa
ser:
3. Um dano especial, isto , a vtima deve ser atingida de forma
particularizada;
4. Restar configurado um dano anormal. No caso do exemplo dado
acima, a previso para o trnsito que impede a livre circulao de
pessoas normalmente ocorre.
AO
Em face de quem se ajuza ao de indenizao? A parte interessada
poder ajuizar a ao indenizatria diretamente em face do agente.
A ao na verdade deveria ser ajuizada diretamente em face do Estado,
pois ele responder pelos fatos cometidos pelo seu agente, quando causar dano
nessa condio.
Ocorre que o STJ admite a ao indenizatria proposta em face do Estado
ou em face do agente. Entende o STF que somente poder ser proposta a ao
em face do Estado.

O Estado condenado a indenizar a vtima tem direito a ao de regresso em

face do agente. Porm, o agente s responde pela ao regressiva se ele agiu
com culpa ou dolo.
O Direito de regresso do Estado admite denunciao da lide em face
do agente? Para a doutrina no possvel, porque representa um fato novo para
o processo, ou seja, a discusso da culpa e do dolo. Tambm vai procrastinar o
feito, atrasar o processo. Contudo, para STJ, possvel a denunciao da lide,
estabelecendo at mesmo que ela aconselhvel, representando uma forma de
economia e celeridade do processo; mas esta uma deciso que cabe somente
ao Estado sobre a sua convenincia, no sendo ele obrigado a denunciar.
Qual o prazo prescricional para se ajuizar uma ao contra a fazenda
pblica? Continua prevalecendo a prescrio qinqenal, ou seja, cinco anos.
Existe divergncia na doutrina. Mas importante ressaltar que a ao de regresso
em face do agente imprescritvel.