Repblica Federativa do Brasil

Repblica Federativa do Brasil

Tribunal de Contas da Unio
Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Aroldo Cedraz de Oliveira, Presidente
Raimundo Carreiro, Vice-presidente
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Augusto Nardes
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
Bruno Dantas
Vital do Rgo

Ministros-substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

Ministrio Pblico junto ao TCU

Paulo Soares Bugarin, Procurador-Geral
Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Braslia, 2015

Apresentao

ransparncia das aes de governo e participao social ativa so importantes instrumentos para a promoo da eficincia da gesto pblica e do
combate corrupo. Nesse contexto, a abertura de dados governamentais, ao aumentar a disponibilidade de informaes completas e atuais,
uma forma de promover a transparncia e, ao mesmo tempo, apoiar a participao
popular.
A disponibilizao de dados pblicos de maneira aberta permite que grande volume
de informaes seja acessado e processado por meio de recursos de tecnologia da
informao, hoje amplamente disponveis. Desse modo, os cidados podem atuar ativamente no desenvolvimento de iniciativas que busquem fiscalizar e contribuir com a
melhoria da gesto dos recursos pblicos. Alm disso, a iniciativa privada tem feito uso
desses dados para oferecer sociedade servios de relevante interesse pblico que
usualmente no so providos pelo governo.
Ciente dos benefcios que essa abertura pode trazer, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU), por intermdio da Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao (Sefti),
realizou, em 2014, levantamento de auditoria com o objetivo de conhecer iniciativas de
publicao de dados abertos na Administrao Pblica Federal e em mbito internacional, resultando no Acrdo 2.569/2014-TCU-Plenrio.
Embora o Brasil venha adotando iniciativas na direo da abertura de dados governamentais, a exemplo da criao do Portal Brasileiro de Dados Abertos, entende-se
que ainda h muito a se fazer a fim de se estabelecer uma cultura de abertura de
dados no pas.
Contribuir para a criao dessa cultura na Administrao Pblica brasileira o objetivo
da presente publicao, que apresenta cinco motivos para que as organizaes pblicas iniciem o processo de abertura dos seus dados. fundamental que os gestores
pblicos estejam sensveis necessidade de prover sociedade amplo acesso a informaes governamentais, no s porque a legislao brasileira assim determina, mas
tambm para que cidados, empresas, instituies de ensino e pesquisa, organizaes
no governamentais e o prprio governo possam aproveitar todo o potencial que os
dados abertos tm a oferecer.
Aroldo Cedraz
Presidente do Tribunal de Contas da Unio

Introduo

anos o Brasil realiza iniciativas relacionadas transparncia na Administrao Pblica Federal (APF). Em 2011, passou a integrar a Parceria
para Governo Aberto (Open Government Partnership OGP) e, desde
2012, promove aes de abertura de dados pblicos governamentais.
Nesse contexto, implementou diversos stios de dados governamentais abertos,
sendo o Portal Brasileiro de Dados Abertos (www.dados.gov.br) o principal deles.
Uma poltica que incentive a disponibilizao de dados abertos possui potenciais
diversos, como a melhoria da gesto pblica, o provimento da transparncia, o estmulo ao controle e participao social, a gerao de emprego e renda e o fomento
inovao tecnolgica. Nesse contexto, verifica-se que h grande volume de dados
pblicos de interesse coletivo ou geral passveis de serem abertos, bem como novas
tecnologias surgem rapidamente como ferramentas para coleta, armazenamento
e processamento de dados em grandes volumes, velocidade e variedade com potencial de gerao de conhecimento e insumos para a tomada de deciso com
objetivos estratgicos.
No cenrio internacional, j existem pases bastante desenvolvidos no que diz respeito abertura de dados governamentais. Em janeiro de 2015, o projeto Open
Data Barometer, que busca desvendar o impacto das iniciativas de dados abertos
em todo mundo, apontou o Reino Unido como o pas mais avanado em termos de
dados abertos governamentais, seguido dos Estados Unidos, Sucia, Frana e Nova
Zelndia. O Brasil ocupa a 21 posio no ranking que contm 86 pases.

O que so

dados abertos e

dados abertos

governamentais

egundo a Fundao do Conhecimento Aberto (Open Knowledge

Foundation OKF), dados so abertos quando qualquer pessoa pode
livremente us-los, reutiliz-los e redistribu-los, estando sujeito a, no
mximo, a exigncia de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licena. Por sua vez, quando os dados so produzidos, coletados ou custodiados por autoridades pblicas e disponibilizados em formato aberto, considera-se
que so dados abertos governamentais.
No contexto do governo brasileiro, o art. 8 da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso
Informao LAI) estabelece que as informaes de interesse coletivo ou geral
devem ser obrigatoriamente divulgadas pelos rgos e entidades pblicos em
seus stios oficiais, os quais devem atender, entre outros, aos seguintes requisitos:
possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos;
serem estruturados e legveis por mquina; estarem acompanhados de detalhes
sobre os formatos utilizados para estruturao da informao; serem autnticos,
ntegros e atualizados.
Cabe ressaltar que a publicao de dados governamentais em formato aberto
tambm uma forma de promover a transparncia ativa na APF, na qual os rgos
e entidades integrantes do governo, voluntariamente, disponibilizam dados pblicos para a sociedade sem a obrigao de requerimento prvio formulado pelo
interessado.

Quais so as

caractersticas dos

dados abertos

simples fato de um dado estar disponvel para download na pgina da instituio na internet no significa necessariamente que ele
seja aberto. De acordo com a Fundao do Conhecimento Aberto,
os dados governamentais so considerados abertos quando:

1. So completos: todo o conjunto dos dados so tornados disponveis e no

somente uma parte deles.
2. So primrios: os dados so publicados na forma coletada na fonte e no
de forma agregada ou transformada. Um exemplo de dados primrios se refere
ao registro de um aluno do ensino bsico, enquanto que o grau de escolaridade
de todos os alunos do ensino bsico em um determinado Estado considerado
um dado agregado.
3. Esto atualizados: os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja
necessrio para preservar o seu valor.
4. So acessveis: os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo
possvel e para os propsitos mais variados. Sendo assim, o dado aberto precisa
ser disponibilizado em um local da internet que seja facilmente acessvel pelas
pessoas.
5. So processveis por mquina: os dados so razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado, de forma a possibilitar
a anlise de grandes quantidades de registros sem interveno manual.

6. No necessria a identificao do interessado para

acess-los: os dados tm o seu acesso de forma no discriminada, isto ,
devem estar disponveis a todos, sem que seja necessrio qualquer registro ou
cadastro do interessado.
7. So disponibilizados em formatos no proprietrios: os dados
esto disponveis em um formato sobre o qual nenhum ente detenha controle
exclusivo. A ttulo de exemplo, dados disponibilizados em formato especfico de
um software pago geralmente s so acessados por aquela ferramenta, impossibilitando o acesso pelos interessados que no detm a licena do software.
8. So livres de licenas: os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Por exemplo, restries de
uso para fins comerciais excluem determinados dados do conceito de abertos.

E quando

um dado

no

aberto

Quando o dado no possu uma das oito

caractersticas de dados abertos

Seguem alguns exemplos:

Dados que no esto disponveis na internet;
Dados que esto disponveis na internet, porm em formatos proprietrios, isto
, que necessitam de um software especfico para acess-los;
Dados em disponveis em Portable Document Format (PDF) ou em formato de
imagem, que no so facilmente processveis por mquina;
Dados que, para serem acessados, requerem a identificao do interessado;
Dados desatualizados;
Dados com restries de licena, ou seja, que no podem ser livremente compartilhados (ex.: licenas que no permitem o uso comercial dos dados).

Motivo 1
Porque a sociedade exige mais
transparncia na gesto pblica

transparncia est na agenda do Estado contemporneo. A sociedade

da era da informao exige que os governos demonstrem o atendimento s necessidades bsicas dos cidados cuja responsabilidade
lhes foram delegadas. Poder acompanhar o desembolso financeiro
dos governos ou avaliar a qualidade da educao pblica j no so possibilidades
distantes, mas anseios legtimos e realizveis.
A publicao dos dados governamentais em formato aberto permite que a sociedade possa avaliar as aes e decises de governo. Dessa forma, os cidados assumem o papel de agente de transformao social por meio do acompanhamento e
da fiscalizao do desempenho do governo.
No Brasil, o carter pblico das informaes produzidas e custodiadas pelo governo
se tornou o novo paradigma no mbito da Administrao Pblica desde a publica-

o da LAI, que trouxe como diretriz a observncia da publicidade como preceito

geral, sendo o sigilo tratado como exceo.
Assim, no Portal Brasileiro de Dados Abertos esto disponveis para download em formato aberto diversos conjuntos de dados de relevante interesse pblico, tais como
dados do oramento federal; de convnios e contratos de repasse celebrados com a
Unio; de compras pblicas do governo federal; do Produto Interno Bruto (PIB); de
prestao de contas das campanhas eleitorais, entre outros.
A seguir esto listadas algumas iniciativas relacionadas transparncia governamental que j fazem uso de dados abertos no Brasil e no mundo:
Poltica Aberta (http://www.politicaaberta.org) aplicativo que usa dados provenientes do Portal da Transparncia e do Tribunal Superior Eleitoral para apresentar,
de um lado, a relao dos maiores doadores de campanha do ano de 2012 e, do
outro, a relao das empresas mais contratadas pelo Governo Federal do mesmo
ano. Com o clique sobre as informaes da empresa ou doador, o usurio obtm
o detalhamento dos valores referentes s doaes feitas e pagamentos recebidos,
possibilitando ao cidado o exerccio do controle social e do acompanhamento
do processo eleitoral.
QEdu (http://www.quedu.org.br) portal aberto e gratuito com informaes sobre
a qualidade do aprendizado dos alunos do 5 e 9 ano em cada escola, municpio e
estado do Brasil, permitindo que o cidado acompanhe a evoluo de determinadas polticas pblicas educacionais. O portal utiliza como fonte os dados da Prova
Brasil, do Censo Escolar e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb).
Oramento ao seu Alcance (http://orcamento.inesc.org.br) portal
desenvolvido pelo Inesc (Instituto de Estudos Socioeconmicos), em parceria com
a Open Knowledge Foundation Brasil, com objetivo de visualizar o oramento
federal de forma mais simples e facilitar a participao popular no acompanhamento
do desembolso financeiro dos ministrios e demais rgos federais. O portal utiliza
informaes do sistema SIGA Brasil (http://www12.senado.gov.br/orcamento/
sigabrasil), mantido pelo Senado Federal, que permite acesso amplo aos dados do
Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi) e outras bases de dados sobre
planos e oramentos pblicos.
Where Does My Money Go (http://www.wheredoesmymoneygo.org) stio da
internet que tem por objetivo promover a transparncia e engajamento do cidado por meio da anlise e visualizao de informaes sobre gastos pblicos do
Reino Unido. Apesar de no possibilitar um elevado nvel de detalhamento das
despesas pblicas, possvel saber, por exemplo, o valor gasto em segurana
pblica (polcia, tribunais, prises etc.) e em educao (primria, universidades,
pesquisa etc.), facilitando o controle social.

Motivo 2
Porque a prpria sociedade
pode contribuir com servios
inovadores ao cidado

lm de obter a colaborao do cidado na operao do Estado, o

agente pblico que disponibiliza dados abertos e conclama a sociedade civil a participar da gesto, destaca-se como governante inovador e sintonizado com os anseios da sociedade. Assim, organizaes,
cidados, acadmicos e at mesmo instituies pblicas tm a possibilidade de
utilizar bases de dados pblicos para a produo e o compartilhamento de novos
conhecimentos e de novos servios, numa concepo de coparticipao entre ente
privado e governo na oferta de servios pblicos sociedade.

J esto disponveis diversos servios inovadores que utilizam dados abertos para
melhorar a vida dos cidados, ligados a temas de grande interesse pblico, tais
como:
Educao: Com o uso de dados abertos governamentais possvel efetuar
comparaes de escolas com base em diferentes tipos de indicadores, tais como
desempenho e progresso dos alunos por disciplina, nmero de professores,
receita da escola, mdia de alunos por professor etc. Esse tipo de soluo auxilia
os pais na escolha da escola para os filhos. Como exemplo de servios com
esse propsito, pode-se citar os stios School Comparison (http://dashboard.
dcpcsb.org/comparison) e FindTheBest Primary Schools (http://primary-schools.
findthebest.co.uk/d/a/London).
Sade: Tambm possvel localizar hospitais prximos a uma determinada
localizao e selecion-los com base em critrios como especialidades, tratamentos
e servios disponveis e at mesmo compar-los por meio de ndices de qualidade
e satisfao. Os servios Compare Hospitals (http://hospitals.findthebest.co.uk),
US Hospital Finder (http://www.ushospitalfinder.com/) e Doctor POA (http://www.
absoluta.net/doctor-poa-pt) so exemplos de aplicaes nesse sentido.
Transporte: Dados abertos governamentais auxiliam na melhoria da mobilidade
urbana ao possibilitar o desenvolvimento de servios que fornecem em tempo
real informaes sobre meios de transporte pblico e at mesmo sobre formas
alternativas de locomoo, como ciclovias e sistemas de compartilhamento de
bicicletas. UK Bus Times Live (http://data.gov.uk/apps/uk-bus-times-live-busscout), Viaje TriFacil (http://mobilidade.inf.ufrgs.br/viajetrifacil) e Bike Share
Map (http://bikes.oobrien.com) so aplicaes que tm o propsito de facilitar
a vida das pessoas no deslocamento urbano.

Motivo 3
Porque ajuda a aprimorar a
qualidade dos dados governamentais

e acordo com o levantamento de auditoria realizado pela Sefti em 2014,

um dos fatores que causam preocupao no processo de abertura de
dados a incerteza quanto qualidade das informaes contidas nas
bases pblicas.

Ao mesmo tempo que o gestor suspeita que h inconsistncia ou desatualizao

nas suas informaes, sabe tambm que precisa sanear o problema, sob pena de
tomar decises e executar aes equivocadas. Nesse contexto, a abertura dos dados governamentais deve ser enxergada como uma oportunidade de menor custo para melhoria desses dados, pois a prpria sociedade pode identificar erros e
apontar as devidas correes, o que reduz o esforo da Administrao na realizao
dessa tarefa.

Como exemplo, pode-se citar o Reino Unido que, ao disponibilizar os dados referentes s 300 mil paradas de nibus, tornou possvel a contribuio da comunidade
Open Street Map (openstreetmap.org), que atuou na correo das informaes de
18 mil desses locais, colaborando para a melhoria das informaes do transporte
pblico daquele pas.
No Brasil tambm se vislumbram oportunidades de aperfeioamentos de dados
governamentais com apoio da sociedade. Segundo levantamento da Sefti, cerca de
32% das escolas cadastradas na base de dados denominada Instituies de Ensino
Bsico, sob gesto do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), no continham, em 2014, informaes que permitissem a sua exata localizao no mapa (latitude e longitude). Tem-se, portanto, uma oportunidade
de complementao desses dados na medida em que qualquer cidado portando,
por exemplo, um smartphone com funcionalidade de GPS seria capaz de descobrir
as coordenadas geogrficas da escola e inform-las ao Inep, aprimorando, assim, a
qualidade dessa base.

Motivo 4
Para viabilizar novos negcios

er que possvel movimentar a economia, gerar emprego e renda com

o uso de dados abertos governamentais? Exemplos de sucesso em outros pases sugerem que sim. Quando dados de GPS foram disponibilizados abertamente para uso civil, foram desenvolvidas inmeras aplicaes
que vo desde sistemas de navegao at tipos especficos de rede social, como o
Foursquare (www.foursquare.com).

Dados de previso do tempo providos por servios meteorolgicos pblicos tambm

possibilitam o desenvolvimento de novos negcios. A empresa americana Climate
Corporation combinou mais de 30 anos de dados climticos, 60 anos de dados sobre
a produo das safras e mltiplos terabytes de informao em tipos de solo obtidos de fontes de dados pblicos para oferecer servios de consultoria a agricultores.
Servios de informaes sobre o clima, a exemplo do Weather underground (www.
wunderground.com) e do prprio Weather Channel (www.weather.com) nasceram a
partir de dados climticos abertos.

Percebe-se que o setor privado pode fazer uso de dados abertos governamentais
para gerar produtos e servios que so comercializados populao e que at ento eram inexistentes. Dessa forma, pode-se dizer que a disponibilizao de dados
pblicos em formato aberto pelo governo potencializa um retorno positivo pois, ao
serem criados novos negcios, tem-se a gerao de novos empregos e, por consequncia o aumento de receita pblica mediante o recolhimento de tributos.

Motivo 5
Porque obrigatrio por Lei

anos o Brasil vem gerando um arcabouo normativo direcionado

promoo da transparncia e da participao social na gesto
pblica, abrangendo tanto diplomas legais quanto infralegais, tais
como:

Lei complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), que,

em seu captulo IX, trata da transparncia, do controle e da fiscalizao da
gesto fiscal;
Lei Complementar 131/2009 (Lei da Transparncia), que alterou a LRF a fim de
determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios;

 Decreto s/n de 15 de setembro de 2011, que instituiu o plano de ao nacional

por meio do qual o Brasil, como um dos pases que celebraram a Parceria para
Governo Aberto (OGP);
Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso Informao), que dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios
com o fim de garantir o acesso a informaes previsto noinciso XXXIII do art. 5
,noinciso II do 3 do art.37e no 2 do art. 216 da Constituio Federal
Instruo Normativa SLTI/MP 4/2012, que instituiu a Infraestrutura Nacional
de Dados Abertos (Inda);
Decreto 8.243/2014, que instituiu a Poltica Nacional de Participao Social
PNPS, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instncias
democrticas de dilogo e a atuao conjunta entre a Administrao Pblica
Federal e a sociedade civil.
Cabe destacar que a LAI aperfeioou a ideia de transparncia ao dispor que as
informaes de interesse coletivo ou geral produzidas por rgos e entidades pblicas devem ser obrigatoriamente divulgadas em stios oficiais na internet, que devero possibilitar a gravao de relatrios em diversos formatos eletrnicos, inclusive
abertos e no proprietrios. Nesse sentido, a abertura de dados governamentais
no se apresenta como mera alternativa de viabilizao da transparncia pblica,
mas como um dever a ser cumprido pelo administrador pblico.

Concluso

o longo dessa publicao foram apresentadas razes para

que as organizaes pblicas federais invistam em iniciativas
de abertura de dados governamentais. Se voc, governante,
gestor ou servidor pblico, quer iniciar esse processo em sua
organizao, no deixe de acessar o Manual de Elaborao de Plano de
Dados Abertos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MP
(www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/governo_aberto/manual_
elaboracao_plano_dados_abertos.pdf).
Mais informaes sobre o tema podem ser encontradas no relatrio do levantamento
realizado pelo TCU sobre dados abertos (http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/
Docs/judoc/Acord/20141006/AC_2569_38_14_P.doc), que subsidiou o Acrdo
2.569/2014-TCU-Plenrio.

Responsabilidade pelo Contedo

Secretaria de Fiscalizao de
Tecnologia da Informao (Sefti)
Diretoria de Segurana da Informao e
Continuidade de Negcio (Disic/Seplan)
Responsabilidade Editorial
Secretaria-Geral da Presidncia
Secom - Secretaria de Comunicao
Ncleo de Criao e Editorao (NCE)
Design
Secom - NCE

Ouvidoria do Tribunal de Contas da Unio

Fone: 0800 644 1500
Impresso pela Sesap/Segedam

Misso
Aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade
por meio do controle externo

Viso
Ser referncia na promoo de uma Administrao Pblica
efetiva, tica, gil e responsvel

w w w. t c u . g o v. b r