O que significa mesmo o termo pedaladas fiscais? Um antigo professor
(Fernando Novais, de histria econmica, da Unicamp) costumava dizer que o uso das aspas era um truque de quem no sabia escrever. Na verdade, houve uma alterao do termo - at ento vinha sendo utilizado contabilidade criativa pela mdia, com o intuito de criticar a poltica fiscal do governo federal. De contabilidade criativa evoluiu-se para pedaladas fiscais, configurando um rtulo mais contundente para designar uma manipulao da contabilidade fiscal. O prprio termo manipulao subjetivo, j que pode simplesmente indicar uma tentativa de induzir ou modificar a aparncia de dados e informaes at o extremo de sugerir fraude ou falsificao dos dados. Ainda nos tempos da contabilidade criativa a mdia e a patrulha ideolgica do mercado financeiro criticaram, por exemplo, a venda, pelo TN, das aes da Petrobrs do Fundo Soberano para o BNDES, que aumentou o supervit primrio do governo federal. Claro, no houve grito quando, dois anos atrs, o TN comprou as mesmas aes para o FS, reduzindo o supervit primrio. Da mesma forma, houve gritaria quando, quatro anos atrs, o TN capitalizou a Petrobrs com reservas de petrleo do pr-sal: o problema que parte das reservas foi vendida, aumentando assim o resultado primrio. Todas essas manipulaes foram catalogadas no reino da contabilidade criativa, que se inseria num conjunto de crticas sistemticas poltica fiscal. Entretanto, do segundo semestre de 2014 para os tempos de agora, esse termo foi substitudo pelo rtulo pedaladas fiscais, procurando indicar no apenas manipulao, mas ilegalidade da execuo fiscal. Haveria dois tipos de ilegalidades. Um primeiro diria respeito ao atraso de pagamentos de alguns benefcios, subsdios e subvenes concedidos pelo governo, cujos agentes repassadores seriam o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES. Paralelamente, uma segunda ilegalidade seria o adiantamento, por parte dessas referidas
instituies financeiras, dos referidos benefcios, subsdios e
subvenes, configurando um financiamento ao TN, o que contrariaria a Lei de Responsabilidade Fiscal. Na verdade, para evitar uma eventual ilegalidade, o atraso de pagamentos, ter-se-ia recorrido a um financiamento, configurando por este ltimo aspecto o carter ilegal e indevido das operaes.
2. Uma eventual ilegalidade de Restos a Pagar
Quando lanada no final dos anos noventa do sculo passado, a LFR
tentou estabelecer limites para a magnitude dos restos a pagar deixados de um mandatrio para seu sucessor, em qualquer um dos nveis de governo. Sua inteno original era a de zerar os restos a pagar deixados de um governante para o outro, o que se tornou, desde logo, impraticvel. Atualmente, com base em pareceres de juristas, aceitam-se restos a pagar, desde que em valor menor que o governante encontrou. Mas h coisas mais graves, como despesas realizadas sem oramento empenhado ou previso oramentria, o que contraria regra bsica e anterior prpria LRF (lei 4320 de 1964). Assim, atraso de pagamentos, ainda mais dentro das regras e reportando-se a um mesmo governante, fato corriqueiro, com o qual o TCU nunca se preocupou anteriormente pelo menos nos ltimos 30 anos - manifestando-se como um factoide, com claros objetivos polticos, no sentido de rejeitar as contas do atual governo. Os responsveis pelo factoide, sentindo que a verso do atraso de pagamentos muito fraca, desprovida de uma verdadeira base real, evoluram para a segunda verso das pedaladas, a dos Bancos financiarem o TN.
3. Sobre o financiamento do TN pelos Bancos Federais
Para comear: qual mesmo a motivao original da LRF ao proibir
que bancos estatais, de qualquer nvel de governo, financiem seu ente federativo? Seguramente, a origem est na crise fiscal dos anos 80, que transbordou do nvel federal para estados e municpios. Em alguns casos, os bancos estaduais foram utilizados para o financiamento de seus respectivos Tesouros. O caso mais grave foi o do estado de So Paulo, justamente o ente mais rico da federao, que utilizou (e acabou quebrando) o Banespa para financiar o Tesouro paulista. No nosso caso, o TN, como autoridade fiscal que , detm a capacidade de emitir moeda dvida- a qualquer momento, sem intermedirios. No por acaso que o juro soberano, pago pelo TN ao mercado, sempre menor que o custo de captao de seus Bancos controlados (BB, Caixa
e BNDES, entre outros). E o principal: o TN credor lquido, em geral
em volumes robustos, dos seus Bancos, o que dirime definitivamente qualquer dvida de quem financia quem. O BNDES, por exemplo, deve liquidamente mais de R$500 bilhes para o TN, o que mostra de forma inequvoca que no houve (e no h), na forma legal e no seu esprito, contrariedade LRF. Qual , ento, exatamente o problema? Existe de fato um problema ou ele to e somente uma questincula - embora paraguaia, o que a tornaria sria - com o objetivo de acuar ou mesmo inviabilizar o governo? O que vamos sugerir, a seguir, que de fato existe uma questincula paraguaia, a qual tem, sim, por trs, um problema importante da nossa metodologia fiscal, que vem sendo solenemente ignorado no debate atual. Neste sentido, o problema metodolgico independe da ao deste ou daquele governo, constituindo uma questo per si, cuja soluo envolve uma mercadoria escassa nos dias atuais: consenso poltico.
4. Pagamento dos juros da dvida dos Bancos Federais para o
TN versus pagamento da equalizao de juros do TN para os Bancos Federais
Para situar o problema, vamos tomar como exemplo um emprstimo do
Programa de Sustentao do Investimento (PSI), operado pelo BNDES, com juros fixos subsidiados pelo TN para a produo e comercializao de mquinas e equipamentos nacionais. Iniciado em 2009, ele vem oscilando desde ento no nvel de juros por tipo de equipamento (caminhes, outros equipamentos de transporte, mquinas, mquinas e implementos agrcolas etc) e no tempo. Tomemos, para exemplificar, uma taxa muita utilizada ao longo destes anos, de 4% ao ano. Neste caso, na hiptese de repasse para os agentes financeiros do BNDES e sendo o destinatrio micro, pequena ou mdia empresa, o custo deste emprstimo seria TJLP (atualmente, 6,5/% aa) + 1% (spread do BNDES) + 3% (spread do agente financeiro, que assume o risco do emprstimo). No presente momento, no nvel atual da TJLP, o custo financeiro deste emprstimo seria de 6,5% + 1% + 3% = 10,5%. Como o muturio final pagaria apenas 4%, o custo de equalizao para o TN seria de 6,5%. Esse valor, uma vez concedido o emprstimo, comea a produzir custo fiscal imediatamente,embora no exatamente pela metodologia contbil do TN/BC desde sempre. Esse vai depender da especificao e da forma como se arbitram inclusive a contabilizaoos fluxos financeiros. E como ficariam os fluxos financeiros? Em primeiro lugar, h a carncia do emprstimo para o muturio (no mnimo de 6 meses), contando depois para alguns anos para pagar. Iniciados os pagamentos, o agente financeiro apropria-se do seu spread
(3%) e envia ao BNDES o que seria seu spread (1%) e amortizao.
Para zerar o custo de equalizao, fica faltando o correspondente TJLP, que ficaria aguardando o pagamento do TN. Em segundo lugar, o TN costuma fixar em dois anos (ou at mais, em funo das carncias e dos longos perodos de amortizao dos emprstimos). Mas, ento, at isso acontecer, como ficaria o BNDES? Ele teria de adiantar recursos prprios para sustentar o custo (no exemplo, correspondente TJLP) e, neste sentido, financiar o TN? A resposta no, j que o BNDES deve esse valor correspondente TJLP exatamente para o TN! Em terceiro lugar, h, no momento, uma discusso bizarra a respeito dos prazos (e o seu virtual, no cumprimento) que o TN teria para pagar ao BNDES os custos da equalizao, esquecendo-se que o prprio TN quem fixa por portaria tais prazos, podendo alter-los - reduzi-los ou ampli-los segundo as convenincias de julgamento do prprio TN, como autoridade fiscal que . Alis, tambm julgamento do prprio TN fixar prazos e carncias (nesse caso autorizado por MP) para o recebimento de juros (em geral, TJLP) e amortizao dos seus emprstimos realizados para o BNDES. Um partidrio da questincula paraguaia diria que o no pagamento, ou o seu atraso em relao regra que ele prprio (TN) criou, constituiria uma manipulao, j que ao no pagar ou atrasar tais pagamentos est se alterando em geral reduzindo o supervit primrio. Est errado, porque o vcio de origem, estrutural e refere-se a um problema metodolgico. Antes de aprofundarmos esse assunto, desde logo fica claro que h uma grande incongruncia entre o fato de os juros relativos aos emprstimos do TN ao BNDES (cerca de R$32 bilhes no corrente ano relativos a R$500 bilhes de dvida) so contabilizados no resultado nominal, mesmo que no desembolsados pelo BNDES, independentemente dos prazos e carncias preestabelecidos. E, pelo contrrio, algo como R$6 bilhes no ano seriam o custo de equalizao, somente computveis se desembolsados pelo TN para o BNDES. Assim, no primeiro caso temos o critrio de competncia e, no segundo, o critriocaixa. O primeiro lanado no resultado nominal e o segundo no resultado primrio, o que significa que, no exemplo acima, a dvida do BNDES junto ao TN (tjlp)no pode ser compensada com um valor correspondente de tjlp, referente equalizao. E, enquanto o pagamento da equalizao no for feito estando ou no no prazo preestabelecido por portaria do TN no apenas o resultado primrio ser menor, mas, tambm e principalmente, ser subestimado indevidamente melhorado- o resultado fiscal nominal, que o que interessa, em ltima instncia. Se manipulao h, ela est embutida na prpria metodologia, cuja origem encontra-se nos pores ainda nebulosos da contabilidade pblica brasileira, metodologicamente estagnada h pelo menos 30 anos.
5. Caixa versus Competncia
Se observarmos a norma contbil das empresas pblicas e privadas,
seria considerada absurda a indagao se o regime de contabilizao deveria ser por critrio Caixaou Competncia. Ela essencialmente por competncia, sendo que, por exemplo, o nvel das contas no pagas, lanadas no passivo circulante, imediatamente contemplado com as receitas a receber, alm do caixa (ativo circulante). Nesta direo, a norma oramentria brasileira segue esse padro, de forma que o balano anual de qualquer ente federativo municpios, estados ou Unio trabalha com o conceito de competncia, o que inclui, por exemplo, nas despesas, todas aquelasrealizadas e no pagas. Dito isso, a pergunta que no quer calar : por que, contrariando a lgica do processo da execuo oramentria e da contabilidade pblica, a gesto fiscal da Unio, o que envolve tambm o acompanhamento dos demais entes federativos, trabalha com o conceito Caixa? A explicao para uma pergunta to singela complexa e envolveria um passeio ao longo da histria do Brasil, pelo menos desde os anos 30 do sculo passado. Para encurtar o assunto, pode-se dizer que a tendncia brasileira a produzir uma bolha fiscal permanente ensejou, ao longo dos anos, a convico proveniente teoricamente da matriz de pensamento econmico ortodoxa - de que o controle das contas pblicas passaria pelo controle do crdito lquido para o setor pblico. Independente do fato de isso ser, pelo menos em parte, um pressuposto verdadeiro, a questo central que uma viso consolidada das contas do setor pblico, observada a partir da execuo oramentria, nunca foi realizada por completo. Em contraposio, o Banco Central do Brasil veio aos poucos desenvolvendo e consolidando a estatstica referente ao Crdito Lquido para o Setor Pblico (CLSP) para o conjunto dos entes federativos, podendo incluir a at mesmo as empresas estatais pertencentes aos trs nveis de governo. Ento, foi o bastante que, no final de 1998 e incio de 1999, no sculo passado, ao, mais uma vez, o Brasil quebrar neste caso, premido por quatro anos seguidos de populismo fiscal e cambial se recorresse a uma metodologia consolidada de contas fiscais, nas penosas e constrangedoras negociaes com o FMI. E a, na falta de uma metodologia pronta, recorreu-se a uma proxy, o CLSP do Banco Central. Na verdade, o CLSP, embora tenha uma relao e conexo com a execuo oramentria, diferente dela em forma e contedo. A diferena na forma que o resultado fiscal apurado pelo BC baseia-se numa comparao temporal de estoques de dvida, deduzindo-se da um resultado, (um fluxo), que ser o dficit nominal ou, subtraindo-se os juros pagos da dvida pblica, o resultado primrio. O clculo a partir do processo oramentrio, pelo contrrio, tem como referncia o fluxo
da execuo oramentria, o que , evidentemente, muito mais rico,
completo e passvel de desagregao, para fins analticos e, no menos importante, de fiscalizao. Por outro lado, a diferena de contedo est no fato de que a metodologia implcita no CLSP trabalha somente com trs variveis bsicas: dvidas financeiras (estoque), Juros (fluxo) e Caixa (estoque). Quando aplicada para o clculo do resultado fiscal, as outras despesas pblicas que no juros (fluxo) so computadas por diferena, o que significa que as nicas despesas consideradas exceto os juros - so aquelas pagas, excluindo as no pagas tanto do clculo do resultado fiscal, quanto do estoque da dvida lquida do setor pblico. Os juros, pagos ou no, so computados por competncia, o que implica que a metodologia do CLSP, quando aplicada exclusivamente ao seu propsito original (acompanhar o endividamento financeiro do setor pblico) um regime por competncia, j que sua nica varivel de fluxo os juros assim computada. Entretanto, quando adaptada para o clculo fiscal, caminhase para a jabuticaba brasileira, que combina competncia juros com Caixa todas as demais despesas. O problema, ento, da utilizao da metodologia do CLSP no clculo fiscal no apenas de sua limitao em termos de informao e aderncia fiscalizao, mas, sobretudo, pela sua inconsistncia metodolgica estrutural, correndo-se o risco de se produzir mais confuso e desacertos do que acertos.
6. Inconsistncias e incoerncias
emblemtico que a LRF, quando editada em 2000, previsse no seu
artigo n. 30, pargrafo 1, inciso IV, que caberia ao Senado Federal definir a metodologia do resultado primrio e nominal, reconhecendo, implicitamente, o carter provisrio da metodologia improvisada baseada no CLSP. E sintomtico que, 15 anos depois, essa metodologia ainda no tenha sido criada! Estabeleceu-se assim um fosso legal, j as meta fiscal vem constando da LDO, sem prever a sua metodologia, aceitando-se tacitamente informalmente, na verdade o clculo baseado no CLSP do Banco Central. Curiosamente, ento, o cumprimento de uma Diretriz Oramentria, que deveria ter, como metodologia de verificao, algo baseado na execuo oramentria, feita informalmente por metodologia diversa que se conecta tangencialmente apenas isso - com o processo oramentrio. E que se diga a verdade: a tarefa tcnica e poltica atribuda pela LRF ao Senado Federal dificlima, uma vez que a dvida financeira pblica e seu custo os juros foram retirados do processo de elaborao do oramento! De imediato, portanto, haveria uma contenda com a patrulha do mercado financeiro, j que se alegaria a inconvenincia de
um eventual engessamento da poltica monetria. Mas as dificuldades
no parariam somente neste ponto. Haveria, por exemplo, a necessidade de se definir: i) o conceito de despesa efetivamente realizada (mesmo que no Paga); ii) critrios mais elaborados para o cancelamento de restos a pagar; iii) conceito de despesas e receitas primrias versus receitas e despesas financeiras; iv) redefinir a forma de incluso no oramento, na execuo oramentria e no prprio resultado fiscal das empresas estatais financeiras e no-financeiras etc. Mas enquanto isso no acontece, teremos de continuar com as mazelas de sempre das atuais regras (ou falta de regras?) da execuo fiscal. A consequncia mais grave desse fato que a meta fiscal, seja o resultado nominal, seja o resultado primrio, previsto na LDO, fake , unicamente um instrumento de gesto do governo, por basear-se em fonte de dados distinta dos referentes execuo oramentria. Neste sentido, ela no fiscalizvel, uma vez que elementos centrais que a compem no fazem parte do processo oramentrio, tendo sido sua execuo delegada do legislativo para o executivo e, internamente a este ltimo, para o Banco Central do Brasil. O TCU, portanto, como rgo de fiscalizao do legislativo e que tem se aprimorado tecnicamente nos ltimos anos, monitorando todas as etapas da execuo oramentria (em especial as licitaes) no tem alada legal para fiscalizar contas cuja metodologia tem, como eixo, o conceito deCLSP. Mais especificamente, retomando a questo das operaes do BNDES com o TN, analisadas mais acima, no esto na alada atual do TCU no apenas os pagamentos dos juros da dvida do BNDES em relao ao TN (em geral, em tjlp e classificadas como despesas no resultado nominal), com tambm despesas de equalizao de juros devidas pelo TN ao BNDES. As primeiras desde sempre so consideradas acima da linha, estando fora da execuo oramentria, e as segundas, embora consideradas primrias abaixo da linha- tem delegao por leis especficas, que atribuem ao TN decidir por portaria flexvel e altervel segundo suas convenincias quando entraro no oramento e, portanto, na execuo oramentria. Por isso, ao tentar julgar as contas do governo, fica claro que o TCU no tem condies tcnicas de faz-lo, seja porque o objetivo do pretenso crime a manipulao do resultado fiscal no tem meta verificvel contabilmente, seja porque as contas especficas que esto mais em foco, como objeto de manipulao, esto fora de sua alada de fiscalizao. E pelo menos nesse ponto, o Sr Augusto Nardes, ministro relator das contas do governo, tem sido coerente, j que, admitindo prvia e implicitamente a falta de condies tcnicas consistentes para julgar, recorreu velha conhecida das terras sem lei, vale dizer,
o pr-julgamento. O resultado final mais palpvel so as duas teses
bizarras j mencionadas mais acima: a de que o governo, com o objetivo de manipulao do resultado fiscal : i) atrasou o pagamento de despesas (os tcnicos viram-se forados a reconhecer que atrasos sempre houve mas no podem ser exagerados) e ii) fez com que os Bancos Pblicos contumazes devedores lquidos do TN financiassem o governo. Assim, a nica concluso possvel que, para sustentar a falta de consistncia e a notria incoerncia (com os fatos) dos argumentos, inevitvel que se conclua que a alegada anlise e rejeio das contas do governo de 2014 no passaria de uma opinio subjetiva de alguns tcnicos do TCU, que se prestariam ao papel de coonestar o pr-julgamento do sr Augusto Nardes.
7. Absurdos lgicos e prticos da metodologia baseada no CLSP
Independentemente da inconsistncia legal e tcnica da metodologia de
clculo do resultado fiscal, e de sua inconsistncia estrutural, ao misturar Caixa comCompetncia, poderamos perguntar: afinal de contas, no mrito, ela uma boa metodologia? Em uma resposta que est implcita em todas as ponderaes realizadas acima, dir-se-ia que, como soluo de curto prazo, improvisada em momento de crise no final dos anos noventa do sculo passado, ela pode ser considerada uma boa soluo, dentro das circunstncias. Mais ainda, dada a sua fcil operacionalidade e disponibilidade permanente, j que faz parte intrnseca da misso do BC de monitorar todos os agregados monetrios e financeiros, ela pode ser um bom instrumento de acompanhamento conjuntural, em suma, uma boa proxy da situao fiscal. Mas, como instrumento para fixar a meta fiscal, ela apresenta srias deficincias enquanto instrumento indutor da gesto pblica. Um primeiro problema mais geral e se refere ao processo de induo, para efeito do cumprimento da meta, que traz implcito o pressuposto de que a despesa boa ano paga, a no ser que sejam juros. Por decorrncia, no h problema com dvida, sendo sempre prefervel manter dinheiro em Caixa, em detrimento do aumento da dvida, desde que no seja dvida financeira. Na contabilidade privada, pelo contrrio e corretamente, prevalece o regime de Competncia, sendo que qualquer tipo de despesa de qualquer espcie, no paga em sua data de vencimento, coisa muito sria. Descobrir esqueletos, alis, o meio de vida principal das auditorias contbeis. Em segundo lugar, quando aplicada a aspectos especficos da execuo fiscal, a metodologia mostra-se, em alguns casos, absurda, resultando em indues pouco adequadas para a gesto pblica. o
caso, por exemplo, da metodologia adotada para a incorporao das
empresas estatais, subsidirias integrais ou controladas, no clculo do resultado fiscal. Na contabilidade privada, a subsidiria integral ou controlada da holding contabilizada pelo conceito de equivalncia patrimonial, vale dizer, o lucro (ou prejuzo) considerado integralmente, se a empresa for subsidiria integral- com 100% de controle - ou proporcionalmente, em termos de sua participao acionria, se for apenas controlada. Na metodologia baseada no CLSP, considera-se para o segmento estatal no-financeiro o estoque de dvida financeira, da qual se subtrai o Caixa da empresa: considerando-se no tempo a variao desse estoque da Dvida Financeira (menos Caixa) obtm-se o resultado fiscal nominal, do qual subtramos os juros pagos, para se chegar ao resultado primrio. Os dividendos pagos pelas empresas (e no os lucros) so tambm considerados, embora contabilizados parte, como receita corrente do Tesouro (nacional, estadual ou municipal). Os Bancos estatais esto fora desse conceito, dada a sua natureza financeira, o que significa que sua nica contribuio para o resultado fiscal ser via pagamento de dividendos. Na verdade, os resultados desta metodologia, enquanto mecanismo indutor do processo de gesto, so desastrosos: no caso das estatais no financeiras, uma simples e universal concepo, ou seja, a empresa com lucro um fato positivo e deve ser somado no resultado do grupo econmico (no caso, no resultado fiscal do governo) ou a empresa com prejuzo um fato negativo e assim deve ser subtrado do resultado fiscal, substituda por uma miscelnea de conceitos, que induzem a uma m gesto. De fato, a empresa estatal boa seria aquela que no investe, seja porque no deve se endividar, seja porque deve poupar seu caixa, j que nos dois casos (mais dvida ou menos caixa) h uma piora do primrio. Mas a empresa estatal boa no deve tambm pagar dividendos, j que, tendo ela acionistas privados, ao reduzir o caixa para pag-los e ao seu acionista controlador (o Tesouro), seu efeito no resultado fiscal ser negativo, j que a diminuio do caixa para pagar os dividendos (com impacto nesta exata magnitude sobre o fiscal da empresa) ser superior ao resultado do aumento da receita corrente do Tesouro por conta dos mesmos dividendos, s que subtrados da parte referente aos acionistas privados! Fruto em parte disso, antes de 2010, quando foram retiradas do primrio, a Petrobrs, ao pagar dividendos produzia dficit primrio e a Eletrobrs ficou mais de 12 anos sem pagar dividendos. Os Bancos Estatais tem vida um pouco melhor, dada a sua natureza financeira: esto fora do mecanismo da Dvida Lquida, embora a sua nica forma de contribuir para o fiscal com dividendos, e no com seus lucros no conceito de equivalncia patrimonial. Ento pode-se dizer que enquanto a metodologia aplicada s estatais no financeiras tm um vis anti-investimento, os Bancos Federais tm um vis anticapitalizao, resultando ambos na destruio das empresas a longo
prazo. Assim, em ltima instncia, a estatal boa aquela
que corta os pulsos e vai embora, ou ...... privatizada. Com a sada da Petrobrs e Eletrobrs do primrio, essa metodologia do CLSP aplicada s empresas perdeu importncia, embora seja ainda a que prevalece, espera do velho e bom conceito de equivalncia patrimonial. Mas os problemas prticos conceitualmente mais srios referem-se ao fato de que a meta fiscal, que, de fato no existia antes de 1999, quando o Brasil quebrou, passou a ser o resultado primrio, j que, na poca, os juros estratosfricos tornavam virtualmente inalcanvel uma meta nominal. E, com mtrica baseada em metodologia improvisada, adotou-se para o resultado fiscal igualmente uma meta improvisada, ancorada no primrio, tornando-se ambos mais uma jabuticababrasileira, em que o provisrio torna-se definitivo.
8. O primrio como submeta e no como a meta fiscal
Muitos se referem ao resultado primrio como uma jabuticaba brasileira,
j que a prtica internacional mais utilizada a meta nominal, que inclui os juros da dvida pblica. No caso do Brasil, a substituio do primrio como meta principal criaria um problema poltico, sustentado na patrulha do mercado financeiro, que, claro, considera que a despesa dos outros ruim e a despesa que ancora receitas nossas boa. Entretanto, deve ser mencionado que, independentemente de uma eventual controvrsia sobre a sua utilizao, a mtrica do primrio um importante instrumento de gesto fiscal, especialmente quando considerado como submeta para se alcanar a meta que de fato interessa, que a baseada no resultado nominal. Afinal de contas, o resultado nominal que define a sustentabilidade fiscal e a consequente capacidade de financiamento dos Estados Nacionais ou de suas instncias subnacionais. No bastasse isso, h um problema razoavelmente grave que desaconselha a utilizao do primrio como meta fiscal principal: os critrios de lanamento das despesas e receitas no primrio ou no nominal so relativamente arbitrrios, o que transforma um importante e imprescindvel instrumento de gesto em algo que sofre o risco de manipulao. Nesse sentido, os critrios, em alguns casos, necessariamente arbitrrios, devem servir a apenas uma senhora, a boa gesto fiscal, descartando-se critrios com objetivos de manipulao. E para se evitar isso, o melhor caminho comea por trabalhar com a meta nominal, deixando o primrio como submeta, ou melhor, como um instrumento de gesto para se alcanar o resultado nominal almejado. Dois exemplos poderiam ilustrar o problema da subjetividade das escolhas arbitrrias, e que esto presentes no caso brasileiro,
colocando-se a dvida se esto assim por descuido, por critrios
tericos e/ou ideolgicos ou simplesmente por objetivos de manipulao. Um primeiro diz respeito ao exemplo acima das relaes do BNDES e o TN. Ao se emprestar dinheiro ao BNDES com custo em tjlp, portanto, subsidiado, j que abaixo da SELIC, acarreta, para o TN, um passivo com custo em Selic (devido ao mercado) e um ativo com custo em tjlp (devido pelo BNDES ao TN). A operao passa a gerar um custo fiscal imediato, que lanado automaticamente no resultado fiscal nominal, j que ambos os juros (a SELIC no passivo e a tjlp no ativo) so considerados despesas e receitas acima da linha, vale dizer, esto fora do oramento e da execuo oramentria. Paralelamente, ao autorizar o BNDES, via PSI (ou outros programas com equalizao) a realizar emprstimos a taxas fixas a serem equalizadas (no exemplo mais acima seria de 4% aa), o TN fica devendo uma diferena (no exemplo seria correspondente prpria tjlp), a ser paga segundo as suas convenincias (ateno TCU, as vrias leis, referentes a programas equalizveis dos ltimos 20 anos, deram esse poder discricionrio para o TN). Ao fim e ao cabo, quando forem pagas, tais despesas entraro na execuo oramentria, sendo lanadas no resultado primrio. Por que dois tipos de crditos direcionados e subsidiados pelo TN tiveram tratamento diferente, lanando-se um no resultado nominal e o outro, quando pago, no primrio? Pragmatismo sobre as convenincias da execuo fiscal talvez possam explicar essas escolhas. No fundo, os dois tipos de crditos so financeiros, embora direcionados, como vrios outros (do SFH, por exemplo), apenas com a diferena de que tm custo fiscal. Mas a emisso de ttulos pblicos e a compra de ativos em dlar pelo BC podem ter custo fiscal, e esto contabilizados no nominal. O que de fato diferencia o crdito direcionado com equalizao que tende a ter um subsdio relativamente maior, para clientela especfica, induzindo a uma tentativa de parcimnia e burocratizao, com o objetivo de conteno fiscal. E para encorpar o discurso da conteno, optou-se por lan-lo quando formalmente pago na execuo oramentria e, portanto, no primrio. Em suma, foi uma opo aparentementeaceitvel, mas discutvel, j que se trata de uma despesa tipicamente financeira da Unio, devendo e podendo ser classificada acima da linha. Quando no mais porque, alm de ter a mesma natureza financeira - do emprstimo subsidiado em tjlp, evita-se a tendncia a uma subestimao permanente, j que sistematicamente repetida do resultado fiscal nominal. E essa ser tanto maior quanto mais elstico for o prazo decorrente entre o momento do fato gerador da despesa no caso, a efetivao do emprstimo ao muturio e o pagamento da equalizao. Sabe-se que o TCU, em sua agenda em torno de questinculas paraguaias, tem questionado sobre o prazo, em geral de dois anos, concedidos para o pagamento dessas equalizaes. Embora haja uma importante questo de ordem legal nesse
questionamento, j que o congresso concedeu alada para o TN decidir
quando pagar (implicitamente, como rgo subordinado, tirou a alada legal do TCU para fazer tal pergunta) interessa tambm o fato de que o problema do prazo estrutural, j que nasce da assimetria entre o fato gerador da despesa e o tempo qualquer tempo da data do pagamento efetivo. E, nesse caso, a soluo para o problema seria simples: lanar as despesas de equalizao acima da linha, no nominal, resolvendo-se no apenas a questo grave de subestimao fiscal, como tambm poupariatrabalho ao TCU, j que tal tipo de despesa est fora de sua alada de fiscalizao. Um segundo exemplo do carter arbitrrio do conceito de primrio refere-se carga tributria embutida no servio da dvida pblica. Em geral ela oscila de 15% a 22,5% de IR para pessoas fsicas e chega a 40% (IR e CSLL) para os bancos. Imagine-se a seguinte situao: o TN toma emprestado determinada quantia, pagando R$100,00 de juros ao ano. No momento de receber os R$100,00 no TN, o emprestador avisado que tem de passar no guich ao lado da RF, deixando R$15,00. Os R$100,00 so lanados como despesa de juros no resultado nominal e os R$15,00 so considerados receita de impostos, engordando o resultado primrio. Do ponto de vista do nominal, esse duplo lanamento neutro, o que tornaria o assunto pouco relevante se essa mtrica fosse considerada a meta fiscal. Entretanto, se a mtrica mais relevante, inclusive por constar na LDO, for a do primrio, a distoro passa a ser grave, subvertendo o conceito de uma poupana para pagar juros, j que os prprios juros contm embutidos parte da poupana. E mais, quanto pior a situao fiscal e maior o endividamento e os juros, maior ser essa falsa receita primria que nunca contribuir para melhorar, num nico centavo, o resultado nominal. Isso no significa, porm, que a tributao sobre os juros no seja importante do ponto de vista fiscal e sim que indevido que ela seja lanada no primrio, podendo, alternativamente, contribuir de forma relevante para mitigar o custo fiscal da poltica monetria, em especial, quando considerada dentro como fator redutor - do dficit nominal. Em suma, o conceito de resultado primrio, embora seja uma ferramenta de importncia indiscutvel para a gesto fiscal, perde esse potencial quando se torna a prpria meta fiscal, dado o seu carter parcial, incompleto e intrinsecamente arbitrrio, envolvendo escolhas sobre aquilo que se computa acima ou abaixoda linha.
9. Concluso: o carter errtico do TCU
Numa sntese do que foi discutido acima, poder-se-ia concluir:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
Por basear-se desde sempre numa metodologia improvisada, tomada
emprestada do BC, baseada no conceito do Crdito Lquido do Setor Pblico (CLSP) as estatsticas fiscais do Brasil so incompletas, no tendo como referncia a execuo oramentria da Unio, Estados, Municpios e Empresas Estatais; O vis financeiro e as insuficincias dessa metodologia no so culpa do BC, j que foi construda com o objetivo de acompanhamento e controle dos agregados monetrios e de dvida financeira no apenas do setor pblico, mas de toda a economia, o que constitui uma misso precpua do Banco Central do Brasil; Essa metodologia , para a gesto fiscal, um instrumento importante e insubstituvel de acompanhamento conjuntural, dada a sua disponibilidade temporal (mensal) propiciado pelo fato de basear-se em acompanhamento de estoques monetrios e de dvida financeira; Entendida, entretanto, como a estatstica das contas fiscais, e no apenas e to somente uma proxy de acompanhamento conjuntural, somos obrigados a reconhecer que a metodologia baseada no CLSP apresenta graves deficincias; Uma primeira que, ao ser adaptada para utilizao como estatstica fiscal, passa a misturar Competncia com Caixa, ficando o primeiro para as receitas e despesas financeiras (consideradas acima da linha e lanadas no resultado nominal) e o segundo para as demais receitas e despesas pagas (consideradas abaixo da linha e lanadas no resultado primrio); essa incongruncia pode gerar at mesmo situaes paradoxais e bizarras, como aquelas que envolvem as relaes do TN com os Bancos Federais; Uma segunda deficincia que, ao calcular por diferenas o gasto primrio, ela deixa de lado as despesas no pagas, como se elas fossem irrelevantes para a anlise do resultado fiscal; Uma terceira deficincia que, como mecanismo de induo boa gesto fiscal, ela cria, por exemplo, o vis de que a despesa boa despesa no paga; e quando aplicada s empresas estatais, apresenta um grave vis anti-investimento (para as no-financeiras) e anticapitalizao (para os Bancos Estatais) induzindo sua destruio no longo prazo; Uma quarta deficincia que se optou por considerar, no contexto da metodologia, o resultado primrio como a meta fiscal, deturpando esse conceito enquanto importante submeta e instrumento de gesto fiscal; mais particularmente, a possibilidade de arbitrar, subjetivamente, o lanamento de despesas e receitas acima ouabaixo da linha ajuda a deturpar o conceito, o que recomendaria a sua substituio pelo resultado nominal, seguindo o padro internacional predominante; Uma quinta e talvez mais importante deficincia: a estatstica, com base nessa metodologia, no fiscalizvel, j que no se baseia na execuo oramentria, apenas tangenciando-a. No caso da Unio, so consideradas apenas as despesas (pagas) e receitas (recebidas); todo o fluxo financeiro considerado acima da linha est fora do oramento e, portanto, da execuo oramentria;
x.
xi.
Como corolrio, uma sexta deficincia que as metas fiscais, propostas
em todas as LDOs, so metas fantasia, j que no fiscalizveis, estando dependendo, para valerem em execues oramentrias futuras, da regulamentao, pelo Senado Federal, da metodologia do resultado fiscal, prevista no artigo 30 da LFR. Como corolrio final, deve-se concluir que o TCU no tem alada para julgar uma eventual manipulao do resultado fiscal por parte do executivo; para realizar tal tarefa, ele deveria: a) reconhecer tal impossibilidade junto ao rgo ao qual subordinado, o Congresso Nacional; b) solicitar que as chamadas receitas e despesasacima da linha passem a integrar o oramento e a execuo oramentria e c) solicitar ao Senado que regulamente a metodologia do resultado fiscal primrio e nominal, conforme previsto na LRF.
Dada a virtual misso que se atribuiu, de julgar e rejeitar
(por manipulao) as contas do governo de 2014, o TCU tem tido um comportamento errtico, burlando em muito o seu papel legal e constitucional. Em determinados momentos, afigura-se como se fosse um cego num tiroteio, com um revlver na mo, atirando a esmo, seja questionando, por exemplo, o prazo que o TN se concedeu autorizado por lei - para pagar equalizaes ao Bancos federais, seja questionando e criticando as estatsticas macroeconmicas do BC talvez por sentir que elas no sejam fiscalizveis seja, enfim, admitindo que restos a pagar sempre existiu e seria aceitvel, desde que no exagerado.... Nos momentos mais recentes, o comportamento errtico tem-se afigurado tal como o TCU fosse um beque de roa, que perde a viagem e faz falta feia. Como ele j vem exorbitando claramente em suas funes constitucionais, investigando e fiscalizando eventos que esto fora da alada que o congresso atribuiu-lhe, o TCU veio, atravs do relator das contas de 2014, sr Augusto Nardes, dar ordens ao congresso, solicitando que esse analise agora as contas de 2014, deixando para depois as contas dos 13 anos anteriores! E a razo principal para essa falta grosseira no questo de time para a concluso da misso que o TCU se atribuiu, mas sim que, ao evitar que as contas anteriores sejam analisadas agora, impede-se a comparao dos critrios utilizados nas contas de 2014 e todas as demais. Vai saltar aos olhos a aberrao legal e jurdica dos procedimentos de 2014, ficando claro o intuito de utilizao do TCU para inconfessveis fins polticos.