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AJUSTE FISCAL E EFEITOS MACROECONÔMICOS

TEMA: AJUSTE FISCAL E DÍVIDA PÚBLICA

SUBTEMA: AJUSTE FISCAL E EQUILÍBRIO MACROECONÔMICO

Í N D I C E

1.

3

Introdução

 

2.

Resenha

 

7

Teórica

 
 

2.1.

Dinâmica e critérios de solvência da dívida pública

7

2.2.

Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas

17

 

2.2.1.

Lado da

18

demanda

2.2.2.

Lado da

21

oferta

2.2.3.

A composição do ajuste

23

fiscal

3.

Roteiro

26

Metodológico

 
 

3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal

26

3.2. Classificando as políticas de ajuste

31

fiscal

4.

Investigação

 

35

Empírica

 
 

4.1.

Estimativa do impulso

35

fiscal

 
 

4.1.1.

A política fiscal em

35

 

retrospectiva

 

4.1.2.

Análise

38

econométrica

4.1.3.

Resultados dos testes de raiz

44

unitária

4.1.4.

Resultado fiscal estrutural e impulso fiscal

47

 

4.2.

Identificação e avaliação dos ajustamentos fiscais brasileiros

50

5.

55

Conclusões

 

.

Bibliografia

 

59

1. Introdução

A economia mundial experimentou nos últimos anos um aprofundamento

no processo de liberalização e integração dos mercados nacionais ao exterior, o

que

produziu

significativas

transformações

nas

mais

diversas

esferas

da

sociedade. No tocante à administração das políticas econômicas, a volatilidade

dos fluxos de capital reforçou a necessidade do setor público contribuir para a

estabilidade

macroeconômica

sustentáveis a longo prazo.

implementando

políticas

fiscal

e

monetária

A respeito das políticas fiscal e monetária, um influente argumento

desenvolvido por Sargent e Wallace (1982) recomenda a coordenação dessas

políticas. Na sua ausência, as conseqüências podem ser resumidas em maior

inflação ou no crescimento insustentável da dívida pública. Os resultados revelam

a importância de uma política fiscal equilibrada, constituindo-se numa condição

necessária, embora não suficiente, para o equilíbrio macroeconômico 1 .

Em

relação

à

política

fiscal,

o

conceito

de

“sustentabilidade”

está

associado à capacidade do governo em quitar sua dívida mediante a geração de

superávits

primários,

podendo

ainda

contar

com

receitas

moderadas

de

senhoriagem, conforme discutido em Buiter e Patel (1992). Embora a condição

analítica de sustentabilidade seja pouco rigorosa quanto ao timing da realização

de superávits primários, a incerteza sobre a disposição do governo em honrar

suas

obrigações

torna

inviável

a

implementação

de

políticas

fiscais

expansionistas por longos períodos, deixando a economia vulnerável a choques

externos. Dessa forma, freqüentemente os países se vêem compelidos a

reverterem

seu

expansionismo

fiscal,

especialmente

aqueles

em

desenvolvimento dependentes do capital externo.

Embora o reconhecimento da importância do equilíbrio fiscal para a

estabilidade econômica – ao menos a longo prazo – seja consensual pelas

principais correntes do pensamento econômico, o debate está longe de ser

esgotado em relação a alguns tópicos. Um deles é o efeito imediato de um

programa de ajuste fiscal sobre o ambiente macroeconômico, expresso pelas

principais variáveis do sistema, como o produto interno, o nível de emprego, a

taxa de câmbio etc.

Um ajuste fiscal pode ser compreendido como um conjunto de medidas

destinadas a reconduzir as finanças públicas a uma trajetória de solvência

intertemporal. Essa conceituação é de cunho puramente quantitativo, por se

basear no valor do superávit fiscal necessário para o cumprimento das condições

de equilíbrio de longo prazo. Entendido dessa forma, o aspecto econômico de um

programa de ajustamento se resumiria na estimação do valor esforço fiscal

requerido, dadas as projeções das variáveis econômicas relevantes nessa tarefa.

Entretanto, estaremos argumentando nesse trabalho que os aspectos qualitativos

do programa não podem ser subestimados.

Na busca da solvência intertemporal, um plano de ajuste fiscal pode ser

conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela redução das despesas

públicas, ou ainda

– o que é mais comum – por uma combinação dessas

medidas. Além disso, receitas e despesas possuem subgrupos de rubricas com

características econômicas distintas entre si, as quais podem produzir efeitos

macroeconômicos

poupança pública.

consideravelmente

diversos

para

um

mesmo

nível

de

Para a teoria keynesiana tradicional, uma contração fiscal é recessiva,

principalmente se predominar o corte de despesas. Este resultado é decorrente

do efeito multiplicador do corte das mesmas sobre a demanda agregada,

normalmente obtido num modelo com viscosidade de preços e salários. No

entanto, a introdução de componentes expectacionais permite extrair conclusões

em várias direções.

No campo neoclássico, são enfatizados os efeitos que a geração de

poupança pública provoca sobre a oferta de trabalho. Por essa ótica, mais

importante que a magnitude do ajuste fiscal é a sua composição, sendo que

programas apoiados no aumento da tributação – especialmente sobre a renda

do trabalho – tendem a reduzir a oferta de trabalho e serem recessivos, ao passo

que cortes de despesas públicas podem produzir efeito expansionista.

Numa

tentativa

pioneira

de

sistematizar

a

avaliação

empírica

dos

impactos desses ajustes sobre o sistema econômico, Alesina e Perotti (1997a)

propõe uma metodologia baseada nos seguintes passos. Primeiro, calcular o

resultado primário ciclicamente ajustado, o que permitirá avaliar isoladamente a

magnitude do “impulso fiscal”. A técnica empregada nesse trabalho foi inspirada

em

Blanchard

(1990b),

a

qual

representa

um

avanço

conceitual

quando

comparada a outras medidas elaboradas para avaliar o componente estrutural do

déficit público.

O segundo passo consiste em definir uma tentativa de ajustamento fiscal a

partir da estipulação de um superávit primário mínimo, ajustado pelo efeito do

ciclo de negócios, conforme tratado na etapa anterior. Terceiro passo, definir o

“sucesso” da tentativa de ajustamento de acordo com a manutenção do superávit

primário (ou da dívida pública) após o período da implementação do programa. A

quarta e última etapa consiste na avaliação da influência dos ajustes fiscais

encontrados

pela

definição

adotada

sobre

as

variáveis

macroeconômicas

selecionadas, como o PIB e a taxa de desemprego.

O objetivo desta monografia é estudar a experiência brasileira no período

que se estende de 1991 ao segundo trimestre de 2002, utilizando como

referencial metodológico o paper de Alesina e Perotti. São feitos diversos

ajustamentos para adequar a metodologia de investigação empírica à economia

brasileira no período analisado. Os resultados permitirão avaliar criticamente a

eficácia das estratégias de ajustamento implementadas nesse período, traçando

um paralelo com a experiência internacional.

O trabalho está estruturado da seguinte forma: no segundo capítulo é

apresentada uma resenha teórica sobre os critérios para sustentabilidade da

política fiscal, assim como os efeitos macroeconômicos de ajustes fiscais; o

terceiro discute o roteiro metodológico empregado, explicitando as adaptações

requeridas para a economia brasileira; o quarto capítulo apresenta o processo de

investigação econométrica, bem como seus resultados; finalmente, o quinto

resume as conclusões do trabalho.

2. Resenha Teórica

Neste capítulo é analisado inicialmente os critérios para solvência da

dívida pública, utilizando a modelagem empregada em Buiter e Patel (1992). Esta

apresentação se faz necessária para identificar os indicadores relevantes na

avaliação da sustentabilidade da política fiscal. Em seguida, são analisados

diversos estudos teóricos a respeito da influência da política de ajustes fiscais

sobre o quadro macroeconômico.

2.1. Dinâmica e critérios de solvência da dívida pública

A análise da sustentabilidade intertemporal da dívida pública pode ser

feita sob diversas formas, dependendo das variáveis econômicas e fiscais

consideradas. Apresentamos a seguir a modelagem utilizada em Buiter e Patel

(1992), acompanhada de comentários críticos bem como sobre as adaptações

dessa abordagem por outros autores. A análise parte da restrição orçamentária

do governo, como a identidade (1) abaixo, expressa em termos nominais:

M

 

-

M

 

B

 

B

 

V

 

(

B ~

*

-

B ~

*

)

 
 

1

   

-

 

1

 
 

t

t -

+

t

t

-

 

+

t

 

t

t

- 1

 

P

t

P

t

C

t

+

 

A

t

+

i

t - 1

P

t

B

t - 1

P

t

+

i

*

t -

1

+

r

V

t

P

t

onde:

M : base monetária;

t

-

(

1

K

t

~ *

B

t

-

1

-

1

-

+

T

t

F

t

*

- 1

)

+

V

t

(

F

t

*

-

*

t - 1

F

)

P

t

(1)

B : dívida pública denominada em moeda doméstica;

~

B

F

*

*

: dívida pública denominada em moeda estrangeira;

: reservas internacionais;

K

C

: capital do setor público avaliado pelo custo corrente de reprodução;

: despesa pública com consumo;

A: formação bruta de capital do setor público;

T : receita corrente líquida;

i : taxa de juros nominal interna;

i

*

:

taxa de juros nominal externa;

V

: taxa de câmbio;

P

: nível de preços interno;

r : taxa de retorno do capital do setor público.

A identidade (1) expressa do lado esquerdo as fontes de financiamento da

despesa pública, pela ordem: a senhoriagem, o endividamento interno e externo,

as receitas corrente e de retorno do capital público. Do lado direito temos as

aplicações desses recursos, identificadas segundo as despesas primárias com

consumo e investimento, o pagamento de juros sobre as dívidas interna e externa

(neste caso, considera-se o fluxo de dispêndios líquido da remuneração dos

ativos externos) e a acumulação do estoque de reservas internacionais.

Essa formulação é abrangente o bastante para considerar quaisquer

entidades do setor público, tanto as autoridades fiscais a nível federal e local,

quanto a autoridade monetária, ao incluir a receita de senhoriagem 2 . Esse

aspecto permite que as conclusões sobre a solvência da dívida pública derivadas

dessa modelagem considere potenciais fontes de deterioração (como os

governos locais e as empresas estatais) e consolidação (senhoriagem) das

finanças públicas.

A referência aos governos locais como possíveis fontes de deterioração

fiscal do setor público explica-se pelo fato de que a responsabilidade pelo

equilíbrio macroeconômico está a cargo do governo federal, de modo que

eventuais

desequilíbrios

financeiros

crônicos

dos

freqüentemente

são

financiados

pela

autoridade

governos

subnacionais

central

sob

condições

favoráveis, via negociações políticas. No tocante às empresas estatais, essas

instituições costumam operar de forma deficitária, devido à natureza não lucrativa

das atividades que desenvolvem ou mesmo por ineficiência gerencial, de modo

que periodicamente requerem aportes de capitais pelo controlador, afetando o

estoque da dívida pública. Dessa forma, a avaliação da solvência fiscal deveria

idealmente englobar todos os entes que compõem o setor público, conforme

contemplado na restrição orçamentária supracitada.

Quanto à receita de senhoriagem, esta constitui-se numa não desprezível

fonte

de

financiamento

para

muitos

países,

especialmente

aqueles

em

desenvolvimento, a despeito dos potenciais efeitos inflacionários. Rossi (1997: 4)

cita estimativa de que a receita média de senhoriagem para os países

industrializados é próximo de 1% do PIB, enquanto que para os países em

desenvolvimento essa taxa é pouco inferior a 2,5%. No caso brasileiro, estudo

econométrico de Pastore (1995) aponta que o aumento da emissão monetária

impediu

que

a

dívida

pública

assumisse

até

1994

uma

trajetória

de

insustentabilidade.

Estes

resultados

novamente

reforçam

a

relevância

da

abrangência da restrição orçamentária definida acima.

Por outro lado, a escolha das variáveis fiscais dependerá dos objetivos do

pesquisador, isolando aquelas do interesse específico da investigação. Exemplo

disso pode ser encontrado em Ourives (2001), onde a restrição orçamentária de

Buiter e Patel é redefinida de modo a incluir ajustes patrimoniais, como receitas

de privatização e o reconhecimento de passivos contingentes, eventos esses de

grande importância para a economia brasileira na década de 1990 3 .

Voltando à análise da demonstração das condições de sustentabilidade

da política fiscal, a identidade (1) pode ser expressa em proporção ao PIB, como

segue:

 

*

 

b

t

+

b

t

onde:

b

t - 1

(

1 + i

t - 1

)

1

+

p

t

-

1

1

+ n

t

-

1

(

)(

)

p t - 1

P

t

-

P

t - 1

P t - 1

, é a taxa de inflação;

+ b

+

* t - 1

c

t

(

1

+

i

-

1

1

)(

+ e

t

- 1

)

(

*

t

)(

)

1

+

p

t

-

1

1

+ n

t

-

1

+

a

t

-

t

t

-

r t - 1

1 + n

t - 1

k

t

-

1

-

s

t

(2)

n

e

s

Y

t

t

- 1

- 1

t

Y

t

-

Y

t - 1

, é a taxa de crescimento real da produção;

 

Y

t

- 1

V

t

-

V

t - 1

, é a taxa de variação cambial;

 

V

t

- 1

 

M

-

M

 

t

PY

t

t

t -1

, é a senhoriagem em proporção ao produto; e

é o produto real.

Para tornar a notação mais compacta, a dívida total (lado esquerdo da

identidade) pode ser denominada apenas por

d , o déficit primário do setor

público definido como

d

t

c

t

+

a

t

-

t

t

-

r

t

-1

k

t

-1

, o déficit primário na sua versão

aumentada por

d t

d

t

+

b

*

t - 1

1 + n

t - 1

[(

1

+

r

t

*

-

1

)(

1

+

g

t

-

1

)

-

(

1

+

r

t

-

1

)]

, onde

g

é a taxa de

*

depreciação cambial proporcional, r ( r ) a taxa de juros real interna (externa) e

~

r

(

r - n

)(

1

+ n

)

-

1

. Após algumas substituições, a identidade (2) pode ser

expressa na forma a seguir 4 :

d

t

(

1

~

+ r

t

-1

)

d

t

-1

+ d

t

- s

t

(3)

Para obter a equação do valor presente da dívida, a expressão (3) acima

é resolvida recursivamente para frente, sendo também aplicado o operador de

expectativas E . Feito isto, obtém-se a seguinte equação:

t

d

t

=

• q t + i [ Â E - d t t i = 0
q
t
+
i
[
Â
E
-
d
t
t
i = 0
q t - 1

+ +

1

i

+

s

t

+ +

1

i

]

+ lim E

i Æ•

t

q t

+ i

q t - 1

d t

+ +

1

i

(4)

onde

q

i

i

j = 0

(

1

+

~

r

j

)

-

1

é o fator de desconto.

Considerando uma economia eficiente dinamicamente e com horizonte de

tempo infinito, para que haja solvência intertemporal da dívida pública a seguinte

condição de transversalidade deve ser obedecida 5 :

lim

i Æ•

1

q t - 1

E q

t

t

+

i

d

t

+ +

1

i

£ 0

Obedecida esta condição, a equação (4) reduz-se a

onde

D

t

q

t

-1

d

t

D

t

=

Â

i = 0

E

t

[

-

D

t

+

1

+

S

t

+ +

1

i

]

é o valor presente da dívida do período

 

(5)

(6)

t

trazida para o

momento

zero,

D t

+

1

+

i

q

t

+

i

d

t

+

1

+

i

é

o valor presente do déficit primário, e

S

t

+ +

1

i

q

t

+

i

s

t

+ +

1

i

é o valor presente da senhoriagem. Esta expressa indica que a

solvência intertemporal da dívida requer a equivalência quantitativa entre déficits

primários e receitas de senhoriagem, ambos a valor presente.

A condição (5) pode ser obedecida de duas formas, considerando a

igualdade ou a desigualdade estritas, denominadas de solvência fraca e

supersolvência, respectivamente. A condição de supersolvência contempla o

caso em que os agentes privados tornam-se devedores do governo à medida

que o tempo tende para o infinito. Por outro lado, a solvência fraca assume

4 A porção aumentada do déficit primário refere-se ao desvio entre a taxa de juros real interna e externa, acrescida da depreciação real da taxa de câmbio. Entretanto, para efeito de estudos empíricos, Buiter e Patel (1992) ignoram essa parcela. 5 Uma economia é considerada ineficiente dinamicamente se a taxa real de juros for sempre

inferior ao crescimento do produto,

r

t

< n

t

"

t .

apenas que “a dívida descontada

D

t

não pode ter uma tendência estocástica ou

determinística” (Buiter e Patel(1992: 187)). Mesmo se o estoque da dívida pública

em proporção ao produto for crescente, ainda é possível que seja atendida a

condição de solvência fraca, bastando apenas que a taxa de crescimento de

d

t

seja inferior a

~

r

(o excesso da taxa real de juros sobre o crescimento do

produto). Neste caso, a pagamento dos juros da dívida pública pode inclusive

superar o próprio PIB, que a condição solvência fraca será atendida 6 . Buiter e

Patel mencionam um critério alternativo, denominado de solvência prática, o qual

consiste em assumir que apenas

d

t

– a dívida em proporção ao produto não

descontada –, ao invés de

D , não tenha uma tendência determinística ou

t

estocástica positiva.

As

estatísticas

oficiais

do

superávit

orçamentário

costumam

ser

elaboradas e divulgadas sob três medidas, diferenciadas apenas pelo tratamento

conferido ao pagamento dos juros da dívida pública:

i) o superávit nominal, que abrange todas necessidades de financiamento

do setor público (NFSP), com sinal invertido:

NOM

-

NFSP

T

+

rK

-

[

C

+

A

]

-

Ê

Á

Ë

i

B

P

*

+ i

V

P

B

*

ˆ

˜

¯

(7)

ii) o superávit operacional, o qual elimina do resultado nominal o efeito da

correção monetária dos juros da dívida:

6 Buiter e Patel (1992: 186) argumentam que esse resultado somente é obtido pois foi ignorado o custo econômico associado à cobrança de tributos distorcivos, sendo pouco relevante na prática a condição de solvência fraca.

OPER

T

+

r K

-

[

C

+

A

]

-

È (

Ê

Á

Á

Ë

Í Î (

)

1 + i

)(

1

+ p

1

+ n

)

- 1

ˆ ˜ B

˜

¯ P

Ê

+ Á

Ë Á

(

1 )(

+ p

1

1

+ e

+ n

)

)

(

1 )(

+ i

*

( 1 ) ( + i *
( 1 ) ( + i *

- 1

ˆ ˜ V

˜

¯

*

˘

B ˙

P ˚

(8)

iii) o superávit primário, que desconsidera totalmente o pagamento de juros:

PRIM T + rK - [C + A]

(9)

Dado um governo com estoque positivo de dívida e uma economia

eficiente dinamicamente, definida pela taxa de juros superando o crescimento da

economia ( r > n ), podem ser deduzidos os seguintes resultados 7 :

Nem pelo critério fraco ou prático de solvência é requerido que sejam obtidos

superávits nominais em algum período t. Buiter e Patel reconhecem que pode

ser desejável ou mesmo ótimo algum superávit nominal, mas isto não é uma

condição necessária para o atendimento dos critérios de solvência.

Ignoradas as receitas de senhoriagem, o critério prático de solvência requer

que em algum superávit operacional seja obtido, mas não pelo critério fraco.

Se as receitas de senhoriagem forem positivas, esta restrição do critério

prático pode ser abandonada.

Ainda se for ignorada a senhoriagem, é necessário a ocorrência de

superávits primários para que seja atendidas a condição de solvência por

ambos os critérios. A magnitude desse superávit deve ser pelo menos igual

ao estoque da dívida, ambos a valor presente. No entanto, uma vez permitida

a obtenção de senhoriagem essa conclusão deve ser revista.

7 Rossi (1997: 14) apresenta uma demonstração desses resultados para o caso do déficit orçamentário pelos conceitos nominal e primário.

Esses resultados são bastante úteis para efeito de condução da política

fiscal, pois indicam claramente a importância da obtenção de superávits

orçamentários

apenas

pelos

critérios

primário

e

operacional,

e

ainda

eventualmente déficits primários permanentes, conforme as hipóteses a respeito

da receita de senhoriagem. Também revelam que esses superávits não precisam

ser obtidos sempre, mas somente que o montante acumulado a valor presente

seja igual ao estoque da dívida.

Embora estejam corretos do ponto de vista matemático, esses resultados

merecem uma qualificação quando utilizados para a formulação de políticas

econômicas.

Devido

às

incertezas

oriundas

quanto

à

capacidade

e/ou

disposição temporária do governo em honrar suas obrigações de devedor, para

longos períodos de déficits primários – ou de superávits percebidos como

insuficientes

os

agentes

privados

credores

podem

ficar

refratários

ao

financiamento da rolagem da dívida pública. A insolvência temporária, seja

decorrente de uma crise de confiança dos credores ou por uma moratória

unilateral, pode prejudicar o funcionamento eficiente do sistema econômico, mas

ainda ser perfeitamente racional do ponto de vista da duração do ciclo político.

Dessa forma, em determinadas ocasiões as autoridades econômicas

podem necessitar de uma reversão na sua política fiscal, implementando ações

no curto prazo que estejam em sintonia com a trajetória de equilíbrio de longo

prazo. Uma possível estratégia a ser seguida é atender ao critério de solvência

prática, estabelecendo uma meta limite para a dívida em proporção ao PIB,

permanentemente ou por um determinado período, conforme o ambiente político

assim o permitir. Dado o estoque inicial da dívida e a projeção de parâmetros

econômicos relevantes, a ação da autoridade fiscal consiste em definir e atingir

uma meta de superávit primário. A magnitude desse “ajuste fiscal” pode ser

obtido partindo da identidade contábil (7) redefinida da seguinte forma 8 :

NFSP = J - PRIM

(7’)

onde

J

equivale ao termo entre parêntesis da identidade (7) e o superávit

primário, PRIM , à própria identidade (9).

Definindo J simplesmente por J = i.B , de modo a ignorar as diferenças

de moeda em que estão referenciadas os estoques da dívida, e considerando

que a necessidade de financiamento pode ser atendida por aumento do

endividamento e pela senhoriagem, obtém-se – após alguns algebrismos – a

fórmula do superávit orçamentário requerido para estabilização da dívida:

p

=

d .

i

-

y

1 + y

(

(

)

)

- s

onde p é superávit primário requerido em proporção ao PIB,

y

(10)

é a taxa de

crescimento real do PIB e as demais variáveis já foram definidas anteriormente.

Basicamente, a fórmula (10) indica que o superávit primário acrescido da

senhoriagem deverá ser tanto maior quanto mais expressiva for a discrepância

entre a taxa de juros e a taxa de crescimento da economia, ponderada pela

8 A derivação do superávit primário requerido para estabilização da dívida pode ser realizada de diferentes formas, conforme as hipóteses adotadas quanto aos aspectos relevantes para a trajetória de uma determinada economia, ou com as variáveis que se deseja avaliar de maneira isolada. A derivação aqui apresentada baseia-se em Giambiagi (1998), escolha essa feita pela simplicidade e clareza com que os aspectos mais fundamentais do tema são tratados. Essa abordagem não contempla, dentre outras situações importantes, a ocorrência de ajustes patrimoniais, como o reconhecimento de passivos continges e recursos de privatização. Contudo, a ampliação do modelo não afetaria a conclusão básica de exercícios como esse, que o superávit

proporção do estoque da dívida em relação ao PIB. Dado o estoque, a partir

dessa expressão matemática é possível elaborar diversas simulações acerca da

magnitude do ajuste fiscal requerido para a estabilização da dívida, conforme as

diferentes

estimativas

para

trajetória da taxa de juros e do crescimento

econômico.

Uma vez estimado o montante do ajuste fiscal necessário, a etapa

seguinte consiste na definição das variáveis orçamentárias objeto da intervenção.

No

afã

de

implementar

imediatamente

o

programa,

freqüentemente

essa

definição é feita em observância às restrições legais e políticas. O objetivo da

próxima seção é justamente apresentar e discutir as considerações da teoria

econômica sobre os aspectos qualitativos da política fiscal.

2.2. Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas 9

Ajustes fiscais são necessariamente recessivos? Diferentes respostas

podem ser obtidas para esta questão, a partir das conclusões de modelos que

assumem hipóteses alternativas ao modelo keynesiano simples, caracterizado

pela perspectiva temporal estática e pela rigidez de preços e salários. Esses

estudos podem ser agrupados em duas grandes categorias, aqueles que

focalizam o comportamento dos consumidores e investidores (lado da demanda)

e os outros que analisam a oferta de trabalho (lado da oferta). São contemplados

nesses estudos não apenas a magnitude da poupança pública gerada, mas

também a distribuição do esforço para geração de superávits fiscais entre suas

fontes:

corte

de

despesas

e

aumento

de

receitas.

A

análise

do

efeito

macroeconômico vai além da composição entre receita e despesa, mas engloba

também as diferentes categorias econômicas que integram esses agregados.

Esses resultados são resumidos a seguir.

2.2.1. Lado da demanda

Na análise dos componentes da demanda agregada, a mudança mais

importante nos modelos que apresentam “resultados keynesianos” é a introdução

– conforme Bertola e Drazen (1993) – da “visão expectacional da política fiscal”,

eliminando o caráter estático desses modelos 10 . Os principais trabalhos nessa

linha citados por Alesina e Perotti, que tratam da influência da do ajuste fiscal

sobre a demanda agregada, são discutidos abaixo:

Efeito riqueza sobre o consumo e o investimento privado

Se os cortes de despesa pública forem percebidos como permanentes, a

expectativa pelos agentes de redução da carga tributária futura pode gerar um

efeito riqueza positivo já no período presente, ampliando o consumo privado

e, por conseguinte, a demanda agregada. Segundo Blanchard (1990a),

mesmo aumentos de receita podem elevar o consumo privado, pela redução

da poupança precaucional decorrente de uma correção da política fiscal

considerada insustentável 11 .

função inversa da senhoriagem e da taxa de crescimento do PIB . 9 A exposição a seguir está baseada na seção I de Alesina e Perotti (1997a). 10 “The key characteristic of the expectations view of fiscal policy is that nonstandard effects of fiscal policy are explained by the role of current policy in shaping expectations of future policy changes. A policy innovation that would be contractionary in a static model may be expansionary if it induces sufficiently strong expectations of future policy changes in the opposite direction.” Bertola e Drazen (1993), p. 12. 11 Alesina e Perotti (1997a), p. 213.

Utilizando um modelo estocástico para mudanças de política, Bertola e

Drazen (1993) concluem que para níveis baixos da despesa pública, o efeito

crowding-out é apenas parcial, refletindo as expectativas dos agentes de que

um corte de despesa – e consequentemente do valor presente dos impostos

cobrados – está próximo 12 . No entanto, quando a despesa atinge um

determinado valor crítico, g c , a ausência de um corte de despesas pode

sinalizar um descomprometimento com o equilíbrio fiscal, provocando uma

queda acentuada do consumo privado face à expectativa de aumento

acentuado da tributação futura. Por outro lado, se ao nível de despesa g c o

ajuste fiscal ocorre, mediante intenso corte de despesa, o consumo privado

dará um salto positivo, refletindo o corte esperado no valor presente dos

impostos 13 .

Giavazzi e Pagano (1996) argumentam que grandes cortes fiscais podem ter

efeitos

expansionistas

por

sinalizarem

um

ajuste

fiscal

“decisivo

e

permanente”, ao passo que um pequeno corte de despesa pode ser

recessivo, pelas razões opostas.

 

Sutherland

(1995)

desenvolve

um

modelo

cujos

resultados

apresentam

conclusões tipicamente keynesianas (impulso fiscal é expansionista) se a

dívida pública é baixa, ao passo que o oposto ocorre se a dívida pública é

considerada elevada. Por considerar agentes com vida finita, níveis de

endividamento público considerados baixos sinalizam que eventuais déficits

somente serão corrigidos num futuro longínquo, quando provavelmente esses

12 Conforme é enfatizado pelos autores, esse keynesiano é obtido utilizando um modelo com “estrutura neoclássica ao extremo”. Bertola e Drazen (1993), p. 20.

agentes não estarão vivos, reduzindo o efeito crowding-out. Por outro lado,

com altos patamares de dívida pública, um eventual déficit aumenta a

probabilidade de ajuste fiscal local logo, quando os agentes ainda estarão

vivos.

Alesina e Perotti (1997a) também argumentam que, além do consumo, o

investimento privado também pode ser afetado positivamente pelo ajuste

fiscal, ao reduzir a taxa de juros e elevar o valor de mercado do patrimônio

privado.

Efeito credibilidade sobre o consumo e investimento privado

O ajuste fiscal pode reduzir a taxa de juros pelo efeito credibilidade, ao

diminuir o prêmio de risco da inflação e de um eventual default. Além de

incentivar o investimento pela elevação do valor de mercado da riqueza

privada,

a

queda

da

taxa

de

juros

viabiliza

a

realização

de

novos

investimentos privados, bem como a compra de bens duráveis. O efeito

credibilidade é particularmente importante para países com elevada dívida

pública. Dentre os trabalhos que tratam desse efeito do ajuste fiscal são

citados Miller, Skidelsky e Weller (1990) e Alesina, Prati e Tabellini (1990).

Crítica

As teorias baseadas na abordagem “expectacional” da política fiscal

podem ser criticadas por serem passíveis da obtenção de qualquer resultado

analiticamente, apenas pela adoção de hipóteses convenientes acerca da

percepção pelos agentes da política fiscal corrente. Mesmo reconhecendo a

importância das expectativas quanto a eventos futuros sobre as decisões de

investimento e consumo no período presente, vale reconhecer também que essas

propriedades,

próprias

da

equivalência

ricardiana,

são

prejudicadas

pela

existência de restrições de crédito sobre os agentes econômicos, as quais são

particularmente importantes nos países em desenvolvimento.

2.2.2. Lado da oferta

Para inferir o efeito de um ajuste fiscal sobre o nível de atividade, é

necessário contemplar também as variáveis do lado da oferta. Alesina e Perotti

conferem especial atenção à oferta de trabalho, desenvolvendo a análise em dois

planos, ao nível do trabalhador individual e no contexto de trabalhadores

agrupados em sindicatos com diferentes níveis de centralização. As conclusões

diferem pela intensidade dos efeitos, mas não pela sua direção.

Efeito riqueza e efeito substituição sobre a oferta de trabalho

Enquanto que do lado da demanda o efeito riqueza decorrente de um ajuste

fiscal na forma de corte de despesas públicas pode ter efeito expansionista,

do lado da oferta será recessivo. Esse resultado está assentado na hipótese

que consumo e lazer sejam bens normais, uma vez que o indivíduo se

sentindo “mais rico” tende a consumir mais dos dois bens, reduzindo sua

oferta de trabalho 14 . Considerando o efeito substituição, um aumento de

impostos – especialmente sobre a renda do trabalho – provoca uma redução

da oferta de trabalho. Desta forma, um corte de despesa acompanhado de

uma redução dos impostos produzirá incentivos no sentido contrário: o efeito

riqueza desestimulará a oferta de trabalho, enquanto o efeito substituição terá

o efeito oposto. Alesina e Perotti (1997a) argumentam que se o corte de

despesa for percebido como permanente o efeito riqueza será predominante

(impacto recessivo), caso contrário o efeito substituição irá prevalecer

(impacto

expansionista).

No

entanto,

os

autores

reconhecem

que,

empiricamente, a magnitude dos dois efeitos sobre a oferta de trabalho

costuma ser pequena.

Utilizando a “abordagem de equilíbrio geral da política fiscal”, Baxter e King

(1993) apresentam quatro conclusões para a política de gastos públicos: (i)

mudanças

permanentes

na

despesa

financiada

por

tributos

lump-sum

apresentará multiplicador superior a 1 no longo prazo e, caso a oferta de mão-

de-obra seja elástica, também no curto prazo; (ii) mudanças permanentes

terão efeitos maiores sobre a produção do que quando apenas temporárias;

(iii) a forma de financiamento da mudança nas despesas é muito mais

importante do que a sua própria magnitude (os autores mencionam que um

acréscimo na despesa financiado por imposto de renda provoca queda da

produção); e (iv) os efeitos macroeconômicos das despesas públicas são

afetados pelo seu impacto sobre o produto marginal privado (se a formação

de capital público afeta positivamente a produtividade dos fatores de

produção privados, então os investimentos públicos podem produzir efeitos

“dramáticos” sobre a produção e o investimento privado) 15 .

Estrutura do mercado de trabalho

Alesina e Perotti (1997a) argumentam que embora o impacto do efeito renda

e riqueza sobre a oferta de trabalho individual seja pequeno, o contrário

ocorre

com

a

curva

de

oferta

agregada,

com

mercado

de

trabalho

sindicalizado. No caso de uma elevação no imposto sobre a renda do

trabalho, os sindicados irão pressionar por uma elevação no salário real, para

compensar o efeito do aumento na tributação, produzindo impacto recessivo.

Esse efeito tenderá a ser tanto mais forte quanto mais descentralizados forem

os sindicatos, mas suficientemente fortes para repassar as perdas com a

tributação. Quando os sindicatos são bastante centralizados, eles internalizam

os incentivos fiscais do governo ao poderem pressionar por mais despesas

com bens públicos e transferências de interesse dos seus associados.

2.2.3. A composição do ajuste fiscal

Além da distinção entre receita e despesa na análise dos efeitos

macroeconômicos

das

políticas

de

ajustamento

fiscal,

Alesina

e

Perotti

argumentam que é importante distinguir também o papel desempenhado pela

escolha das diferentes rubricas das contas públicas. Essa distinção adicional é

relevante também para a percepção da permanência do equilíbrio fiscal. Os

autores destacam três razões para essa avaliação, a seguir:

Expectativas: Embora determinadas categorias da despesa possuam menor

rigidez a curto prazo, a redução desses gastos nem sempre pode ser

prorrogada indefinidamente, salvo na hipótese de mudanças estruturais na

repartição de funções entre o setor público e privado. Nesse grupo se

enquadram os gastos com investimento em infra-estrutura. Por outro lado,

certas rubricas da despesa pública costumam ser bastante inflexíveis,

decorrente da abrangência da cobertura do “estado de bem-estar”. A razão

para essa relativa inflexibilidade é que tais gastos costumam resultar de

longos processos de negociação política, devidamente consolidados no

aparato legal da sociedade. Integram esse grupo, dentre outras, as despesas

com pessoal e transferências previdenciárias. Em virtude dessas diferenças,

um corte de despesas de mesma magnitude realizado em diferentes

categorias pode produzir diferentes perspectivas quanto à permanência do

equilíbrio

fiscal

e,

consequentemente,

investimento dos agentes privados.

nas

decisões

de

consumo

e

Credibilidade política: Um ajustamento fiscal baseado em itens da despesa

particularmente rígidos – como pagamento de pessoal e programas sociais,

pode sinalizar um “sério” compromisso com o equilíbrio das contas públicas,

fomentando expectativas favoráveis por parte dos agentes privados. Esse

resultado, segundo os autores, possui maior probabilidade de se realizar

quando associado a um ambiente político favorável e coeso o suficiente para

gerar credibilidade quanto à sua viabilidade.

Mercado de trabalho: Baseado nas experiências dos países da OCDE

relatadas por Lane e Perotti (1995), argumenta-se que cortes de vagas no

serviço público afetam positivamente lucratividade das firmas por dois canais,

ao (i) reduzir o custo unitário da mão-de-obra (em função do deslocamento da

curva de oferta de trabalho) e (ii) depreciar a taxa de câmbio nos regimes

flutuantes. Esse efeito macroeconômico positivo do corte de despesa pública

com a folha salarial decorreria da propensão a gastar com as demais

categorias serem aproximadamente iguais no setor público e privado.

3. Roteiro Metodológico

As proposições teóricas resenhadas no capítulo anterior destacam a

diferença que a escolha do formato de um programa de ajustamento fiscal pode

proporcionar sobre as variáveis macroeconômicas. A investigação empírica

dessas

proposições

requer

a

observância

dos

fundamentos

econômicos

pertinentes à formação das séries estatísticas utilizadas, bem como a elaboração

de conceitos e definições que permitam averiguar corretamente os efeitos das

políticas fiscais alternativas.

Um aspecto particularmente importante é a utilização de indicadores que

reflitam a discricionaridade da política fiscal, eliminando dos indicadores padrões

aquela parcela decorrente da alteração no ambiente macroeconômico. Esse

procedimento fundamenta-se na necessidade de averiguar a reação dos agentes

econômicos ao esforço de geração da poupança pública, isento dos efeitos

endógenos do ciclo de negócios.

Além da estimativa do resultado fiscal ajustado pelo ciclo de negócios,

também faz-se necessária a definição do que vem a ser uma “tentativa de ajuste

fiscal”. Esse conceito

é importante na avaliação da influência da busca do

equilíbrio fiscal sobre as decisões dos agentes econômicos.

A seguir, esses aspectos são discutidos em maiores detalhes.

3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal

Na avaliação da política econômica, os analistas normalmente recorrem

ao valor apurado do déficit público como indicador básico da política fiscal

implementada.

O

cálculo

desse

indicador,

por

sua

vez,

possui

diversas

metodologias

alternativas,

cujo

propósito

é

fornecer

informações

complementares que reflitam os diversos aspectos da dependência pelo governo

da poupança privada.

O

principal

indicador

do

déficit

fiscal

é

o

de

necessidade

de

financiamento, relacionado ao fluxo bruto de recursos para quitar o fluxo de

obrigações vincendas, também conhecido como déficit nominal. Existem ainda

várias outras medidas de “déficits ponderados”, os quais atribuem pesos

diferentes

às

operações

fiscais,

conforme

a

variável

macroeconômica

considerada 16 . Dentre estas medidas, destacam-se os conceitos de déficit

primário e operacional, os quais atribuem peso zero ao pagamento total de juros

(decorrente dos déficits passados) e à parcela nominal dessa conta de juros

(decorrente

da

respectivamente.

Além

da

reposição

taxa

real

do

valor

de

juros

e

principal

da

dívida

pela

inflação),

da

inflação, uma

importante variável

macroeconômica a ser considerada é o nível de atividade, devido ao seu efeito

na receita pública assim como em categorias específicas da despesa. O déficit

público é afetado pelo ciclo econômico, de modo que o impacto de mudanças

discricionárias de política depende da posição do ciclo econômico em que são

implementadas 17 .

A primeira estimativa do déficit neutro ao ciclo de negócios remonta a

Brown (1956), a qual – pelo seu caráter pioneiro – é citada de forma recorrente

16 Blejer e Cheasty (1990), p. 11.

nos trabalhos que tratam desse assunto. Brown reestimou o déficit público norte-

americano do início do século passado supondo que a economia estivesse

operando em pleno emprego, a partir de hipóteses sobre a evolução do PIB

potencial. Devido à ausência de componentes cíclicos, esta medida redefinida do

déficit forneceria um indicador melhor da discricionaridade da política fiscal. O

cálculo do déficit por este critério também é conhecido por “déficit estrutural”.

A natureza desse conceito pode ser descrito pela figura 1 abaixo,

reproduzida de Leeuw et alli (1980). O eixo das abcissas indica o PIB efetivo em

proporção ao PIB potencial, o qual é crescente à medida que se afasta da

origem. O eixo das ordenadas, por sua vez, indica o resultado das contas

públicas, sendo um superávit (déficit) nos pontos situados acima (abaixo) da

abcissa. Cada uma das duas retas inclinadas representam um nível de “esforço”

para geração de superávit fiscal, variando o resultado fiscal efetivo conforme a

posição da economia no ciclo de negócios. Assim, sua intersecção com a reta

vertical à direita indica o superávit ao nível de pleno emprego dos fatores de

produção. Desta forma, percebe-se que política fiscal do primeiro ano foi mais

restritiva que no segundo.

Entretanto, considerando-se que no primeiro ano a economia tenha

passado por um período mais recessivo que no ano seguinte, pode ocorrer que

no primeiro ano o governo tenha incorrido em déficit pelo critério usual, ao

contrário da política fiscal realizada no período seguinte. Esse exercício gráfico

serve para ilustrar a importância do conceito de PIB potencial como referência

exógena na análise da política fiscal, excluindo os elementos cíclicos da medida

do déficit.

Figura 1

Déficit Efetivo vs. Estrutural.

Superávit ou Déficit

Política Fiscal do Ano 1 Ano 1 Superávit Política Fiscal do Ano 2 Estrutural Ano
Política Fiscal do Ano 1
Ano 1
Superávit
Política Fiscal do Ano 2
Estrutural
Ano 2
Ano 2
Superávit ou
(PIB efetivo/ PIB potencial)
Ano 1
Déficit
Ano 2
Pleno
Efetivo
Emprego
Ano 1
Como
ocorre
com
muitas
variáveis
econômicas
não
observadas

diretamente, a estimação do produto potencial é cercada de controvérsias, tanto

de cunho teórico quanto empírico. A controvérsia teórica diz respeito à origem

das flutuações econômicas 18 . Essa falta de consenso ensejou a elaboração de

diversas metodologias de cálculo, as quais podem ser classificadas em dois

grandes grupos, um que apoia-se em determinadas hipóteses sobre o processo

estocástico gerador do comportamento do nível de produção, e outro que prioriza

a estimação das relações estruturais entre as variáveis econômicas envolvidas.

Entretanto, o cálculo do déficit estrutural é apenas uma das possibilidades

abertas com o reconhecimento da importância do ciclo de negócios no uso do

déficit público como indicador da discricionaridade da política fiscal. Desde a

publicação

do

trabalho

seminal

de

Brown,

surgiram

outras

metodologias

alternativas, como a utilização do PIB tendencial – ao invés do PIB potencial –

para a reestimativa das contas públicas, produzindo o denominado “déficit

ciclicamente ajustado”. Contudo, o uso do PIB tendencial em substituição ao

produto potencial não representa grande mudança de natureza conceitual, tendo

em vista a correlação a médio e longo prazo das duas medidas.

Essas metodologias, em especial o déficit ciclicamente ajustado, foram

objeto de críticas por Blanchard (1990b), devido ao uso “indiscriminado” para

avaliação de diferentes aspectos da política fiscal. Blanchard destaca quatro

questões

relevantes

na

análise

da

política

fiscal,

as

quais

não

seriam

adequadamente respondidas pelo déficit ciclicamente ajustado. São elas: (i) a

discricionaridade da política fiscal, (ii) sua sustentabilidade intertemporal, (iii) seu

impacto sobre a demanda agregada e a (iv) sinalização de uma política fiscal

“ótima”,

em

termos

da

busca

do

equilíbrio

macroeconômico.

Blanchard

recomenda a utilização de distintos indicadores para análise dessas questões,

ao invés do uso apenas do déficit ciclicamente ajustado.

No tocante ao aspecto da discricionaridade, o estudo de Blanchard

representou uma grande mudança no arcabouço analítico, por dois motivos: 1)

reconhecer a importância de outras variáveis, além do PIB, na determinação do

déficit público; e 2) sugerir o estabelecimento do ambiente macroeconômico

observado no ano anterior – ou qualquer outro período – composto pelas

variáveis econômicas consideradas mais importantes, como referência para

mensuração da discricionaridade da política fiscal.

Utilizando a notação matemática apresentada em Ize (1999), a medida da

discricionaridade da política fiscal proposta por Blanchard, BFI (“impulso fiscal de

Blanchard”), pode ser resumida da seguinte forma:

BFI

t

=

D

t

(

P

t

,

E

t

-

i

)

-

D

t

-

i

(

P

t

-

i

,

E

t

-

i

)

(11)

onde D representa o resultado fiscal, o qual é função das políticas fiscais, P , e

das variáveis relevantes para representação do ambiente macroeconômico, E .

Os subscritos indicam o período a que se referem os valores das variáveis

estruturais. A estimativa da discricionaridade da política fiscal requer a escolha

de um período benchmark. Segundo Blanchard, o benchmark pode ser o ano

anterior ou a média dos últimos dez anos 19 .

Quanto à abrangência do vetor

E , a partir do qual serão calculados os

parâmetros estruturais das variáveis fiscais a serem ajustadas, Blanchard propõe

a restrição da análise às principais variáveis macroeconômicas, cujas alterações

no

período

de

um

ano

sejam

relevantes

para

a

mudança

do

resultado

orçamentário, como as taxas de desemprego, de juros reais e de inflação. Por

simplicidade, é recomendada a análise do resultado primário (que desconsidera

o pagamento dos juros nominais da dívida pública), eliminando a necessidade de

avaliar o efeito da taxa de juros. Naturalmente, outras variáveis econômicas

podem ser incluídas, dependendo da peculiaridade empírica da variável fiscal

analisada.

Essa

discussão

é

retomada

no

quarto

capítulo,

onde

são

apresentados os resultados da investigação empírica.

3.2. Classificando as políticas de ajuste fiscal

Conforme mencionado anteriormente, nosso objetivo é avaliar o efeito dos

ajustes fiscais sobre variáveis macroeconômicas selecionadas, em especial o

nível de atividade. Para isso, é primordial definir objetivamente o que seja uma

experiência de ajuste fiscal. Nossa definição, inspirada naquela adotada por

Alesina e Perotti (1997a), considera como um período de ajuste fiscal quando o

déficit ciclicamente ajustado (estimado pelo critério de Blanchard) acumulado

anualmente cai pelo menos 1,0 por cento do PIB.

Essa definição diferencia-se daquela adotada no estudo acima por

trabalhar os dados com freqüência trimestral, ao invés de anual, e considerar

valores inferiores do esforço de contenção fiscal. A escolha dos dados com esta

periodicidade deve-se ao curto período amostral disponível, o que, ao ampliar a

periodicidade das observações, tende a melhorar a qualidade dos testes

econométricos. Alem disso, por tratar-se de um período relativamente curto, a

apuração das elasticidades deverá explorar mais intensamente as oscilações

decorrentes da sazonalidade das variáveis econômicas, especialmente do

produto.

Vale observar que uma modelagem alternativa seria utilizar a própria série

do déficit ciclicamente ajustado, regredindo-a como variável explicativa das

séries macroeconômicas que se deseja avaliar a influência da política fiscal. Tal

exercício indicaria o efeito que o impulso fiscal, per si, produz sobre essas

variáveis. Entretanto, a iniciativa de nossa investigação empírica foi motivada

pelos supostos efeitos que uma reversão na política fiscal em direção ao

equilíbrio intertemporal – associada ao perfil dessa estratégia – pode produzir

sobre as demais variáveis econômicas. Dessa forma, acreditamos que a

modelagem econométrica aqui adotada reflete melhor o postulado teórico que se

deseja avaliar.

A

exclusão

da

dívida

líquida

dessa

definição

deve-se

ao

seu

comportamento atípico no período analisado, em virtude dos efeitos significativos

de ajustes patrimoniais na contabilidade da dívida líquida do setor público federal.

Dentre esses ajustes, destaca-se o efeito positivo das privatizações para o

abatimento da dívida pública, o qual foi superado pelo reconhecimento de

obrigações

não

“esqueletos” 20 .

associados

à

política

fiscal

corrente,

os

chamados

Como já mencionado, um dos aspectos centrais dessa pesquisa é avaliar

também a importância da composição do ajuste fiscal, a qual é classificada por

Alesina

e

Perotti

segundo

dois

grupos,

denominados

tipos

I

e

II.

Uma

determinada política é considerada do tipo I quando predominar o corte de

despesas, em especial de itens da despesa cuja redução reflita uma substituição

do papel do Estado na provisão de bens e serviços, de modo a diminuir gastos

com transferências previdenciárias e a folha de pagamento. No âmbito da

receita, são consideradas políticas do tipo I aquelas baseadas na elevação de

impostos sobre os lucros, sob o argumento que a participação dos lucros na

renda agregada eleva-se quando o ajuste fiscal é bem sucedido, e nos tributos

indiretos.

20 Ourives (2001) apresenta uma síntese dos principais ajustes patrimoniais, complementado pela avaliação da sustentabilidade da dívida líquida do governo central. Aplicando o teste desenvolvido por Hakkio e Rush, a autora conclui que a dívida pública brasileira apresentou-se sustentável no período de 1992 a 2000.

Por outro lado, nas políticas do tipo II o ajuste baseia-se principalmente no

aumento das receitas públicas, em especial os tributos sobre a renda pessoal e

das contribuições sociais. Já as despesas apresentam maiores cortes nos

investimentos públicos.

A classificação de cada elemento da receita e despesa entre tipo I e II

constitui outro importante passo, devido à diversidade de contas e seus

determinantes. Nessa etapa, alguma dose de arbitrariedade será necessária

para a execução do trabalho empírico, devendo

– no entanto – ater-se ao

princípio básico das duas definições. Nossa definição é apresentada no próximo

capítulo.

4. Investigação Empírica

Este capítulo apresenta os resultados da investigação empírica da

metodologia discutida no capítulo anterior, aplicada ao caso brasileiro no período

de 1991 a 2002. Também são discutidos os procedimentos econométricos para

obtenção desses resultados. Inicialmente, é mostrado o cálculo do déficit fiscal

ajustado ciclicamente pelo método de Blanchard. Em seguida, é apresentada

uma avaliação do programa de ajuste fiscal brasileiro recente e o quadro

macroeconômico do período.

4.1. Estimativa do impulso fiscal

4.1.1. A política fiscal em retrospectiva

Na última década, a importância conferida à política fiscal pelo governo

central

evoluiu

de

maneira

não

uniforme,

pelas

razões

que

serão

aqui

discutidas 21 .

Em

linhas

gerais,

podem

ser

identificados

três

subperíodos

distintos, como pode ser visto no gráfico 1 abaixo. O primeiro, entre 1991 e

meados

de

1995,

caracteriza-se

pela

geração

de

superávits

primários

moderados. No segundo, que se estende até 1998, prevalece certa “folga fiscal”.

Já no último, o governo central empreende rigoroso ajuste fiscal, produzindo

expressivos superávits primários.

No que tange ao primeiro subperíodo, vale lembrar que a Constituição

Federal promulgada em 1988 impingiu grande rigidez à administração financeira

21 O conceito aqui adotado de governo central refere-se àquele empregado nas estatísticas oficiais divulgadas pelo Banco Central do Brasil (BCB) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o qual abrange o governo federal, a previdência social e as atividades de natureza fiscal do BCB. O

do governo central, reduzindo o grau de discricionaridade da autoridade

orçamentária 22 . Nesse sentido, o êxito da política fiscal em obter superávits

primários foi – curiosamente – facilitado pelas elevadas taxas de inflação do

período, ao propiciar a redução do valor real das despesas públicas pela

retenção

provisória

no

caixa

do

Tesouro

Nacional

dos

recursos

orçamentários a serem liberados aos gestores públicos 23 . Adicionalmente, a

longa convivência com altas taxas de inflação ensejou o desenvolvimento e

aperfeiçoamento,

pela

administração

fazendária,

de

mecanismos

que

indexassem as receitas públicas à inflação ocorrida entre o fato gerador e o

recolhimento do tributo.

Gráfico 1

Superávit Primário do Governo Central: Jan/1992-Jun/2002 (Saldo acumulado dos últimos 12 meses)

6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 Primário Média (subperíodo) % PIB 1991
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
Primário
Média (subperíodo)
% PIB
1991
T4
1992
T3
1993
T2
1994
T1
1994
T4
1995
T3
1996
T2
1997
T1
1997
T4
1998
T3
1999
T2
2000
T1
2000
T4
2001
T3
2002
T2

Fonte: Banco Central do Brasil.

conceito de “governo federal” engloba as operações dos três poderes ao nível federal, mas são excluídas as contas relativas às empresas estatais e o BCB. 22 Dentre os elementos que enrijeceram a política fiscal, merece destaque o aumento das transferências aos entes federativos e o aumento das despesas no sistema previdenciário. 23 Sobre os mecanismo dessa “repressão fiscal” e a estimativa do déficit potencial, v. Guardia

(1992).

Devido a esses mecanismos de proteção, o efeito da inflação sobre as

contas públicas brasileiras costuma ser referido como “efeito Bacha”, em

contraponto ao denominado “efeito Tanzi”, segundo o qual a inflação prejudica as

contas públicas pela erosão do valor real das receitas. Bacha (1994) argumenta

que a correção monetária assimétrica do orçamento público brasileiro desse

período – preservando parcialmente o valor real das receitas e depreciando os

gastos – proporcionou um equilíbrio artificial nas contas públicas, encobrindo um

grande “déficit potencial”, entendido como “aquele que ocorreria caso não

houvesse repressão fiscal” 24 . Considerando os agentes econômicos dotados de

expectativas adaptativas, encontra-se uma explicação – à luz da ortodoxia

econômica – para a coexistência de pequenos déficits nominais e taxas de

inflação elevadas e ascendentes, pois a inflação teria raízes num desequilíbrio de

natureza fiscal, desequilíbrio esse “reprimido” mas não “suprimido”.

Entre os anos de 1995 e 1998, a situação fiscal do governo central,

avaliada pelo critério do déficit primário, sofre uma clara deterioração. Para isso,

podem ser elencados tanto os fatores decorrentes da rigidez das contas públicas

introduzida pela Constituição Federal de 1988, como outros de natureza

discricionária 25 .

No

primeiro

caso,

destacam-se

as

mencionadas

transferências constitucionais a estados e municípios e os gastos com benefícios

previdenciários. Outros dispositivos legais também contribuíram para a rigidez do

gasto público, como sugere – por exemplo – o crescimento vegetativo da folha de

pagamento no governo federal nesse período, a despeito do congelamento de

salários da maior parte do funcionalismo público.

24 Bacha (1994), p. 9.

Por outro lado, certas decisões na elaboração orçamentária, como a

concessão de reajustes reais no valor dos benefícios previdenciários e o

crescimento real no valor das despesas de custeio e capital – rubrica de maior

controle pelo governo – são reveladoras da disposição do governo federal nesse

período em priorizar o atendimento de certas demandas sociais e políticas, em

detrimento do equilíbrio fiscal.

Finalmente,

a

partir

do

último

trimestre

de

1998

observa-se

o

encerramento do ciclo de folga da política fiscal, em virtude da escassez de

financiamento no mercado externo. Nesse período, o Brasil conjugava elevado

déficit tanto no setor externo quanto no fiscal, deparando-se com a urgente

necessidade de rever suas diretrizes de política econômica. A primeira e mais

importante mudança foi a adoção de metas fiscais para o triênio que se seguia,

destinadas a estabilizar a relação dívida líquida/PIB 26 . Em janeiro de 1999, a

política de “bandas cambiais” deu lugar ao regime de livre flutuação, removendo

assim a principal âncora de preços vigente desde julho de 1994. Essa mudança

acentuou a responsabilidade da política fiscal – articulada com o regime de

metas inflacionárias no âmbito da política monetária – para a manutenção do

equilíbrio macroeconômico.

4.1.2. Análise econométrica

Em virtude das mudanças ocorridas na política fiscal desse período, fez-se

necessário uma análise individual das diversas rubricas que compõem o

25 Para uma análise mais detalhada desse diagnóstico, ver capítulo 6 de Giambiagi e Além (2000).

26 O diagnóstico e a estratégia oficial de enfrentamento da crise é apresentado no documento intitulado “Programa de Estabilidade Fiscal – Nota à Imprensa”, elaborado pelo Ministério da Fazenda e divulgado em 28.10.1998.

resultado primário, a fim de identificar as quebras estruturais decorrentes da

ação da autoridade fiscal. Uma vez identificadas estas quebras, utilizou-se

recursos da análise de intervenção para estimar corretamente as elasticidades

dessas rubricas às variáveis representativas do ambiente macroeconômico.

Conforme

discutido

anteriormente

na

seção

3.1,

a

medida

da

discricionaridade da política fiscal proposta por Blanchard (1990b) é o déficit

primário redefinido de modo a excluir

o

efeito da

flutuação da taxa de

desemprego. A escolha do resultado primário como variável síntese da política

fiscal decorreria do seu mérito em não incluir as flutuações do gasto com o

serviço da dívida, o qual é afetado por outras variáveis conjunturais, como a

inflação, a taxa de juros real e o prêmio de risco. Dessa forma, toda a análise da

discricionaridade se resumiria em expurgar das variáveis fiscais o efeito da

flutuação no nível de produção, representado pela taxa de desemprego.

No Brasil, o trabalho de referência para estimação do déficit ciclicamente

ajustado de Blanchard é de autoria de Bevilaqua e Werneck (1997), os quais

utilizaram como proxy para o ambiente macroeconômico o PIB e a inflação.

Pereira (1999) estimou a discricionaridade das despesas públicas federais

utilizando as mesmas variáveis explicativas de Bevilaqua e Werneck.

Em ambos os trabalhos, a escolha do PIB, em substituição à taxa de

desemprego, é justificada pela constatação que essa variável reflete melhor o

ciclo de negócios. Pereira (1999) argumenta que a elevada rigidez na taxa de

desemprego decorre da existência de custos institucionais, os quais tendem a

desestimular uma alta rotatividade da mão-de-obra. Adicionalmente a esse

argumento, convém ainda reconhecer que o mercado de trabalho brasileiro

passou por profunda reestruturação, decorrente da liberalização do comércio

externo. Esse processo afetou a taxa de desemprego na década de 90,

recomendando a recusa dessa variável como uma proxy para o ciclo de

negócios.

Por sua vez, a escolha da taxa de inflação decorre do reconhecimento da

importância do “efeito Bacha”, o qual vimos que se trata do uso da repressão

fiscal para reduzir o valor real da despesa pública. Também é válida a suspeita, a

priori, da presença do efeito Tanzi em certas categorias da receita pública, tendo

em vista que os mecanismos de indexação aplicados compensaram apenas

parcialmente os efeitos da inflação.

Definida as variáveis indicativas do ambiente macroeconômico, PIB e

inflação, é necessário verificar se essas séries históricas (cada série fiscal e as

séries do PIB e da inflação) são cointegradas, ou estacionárias em nível, para

evitar a utilização equivocada de parâmetros destituídos de significado. Duas ou

mais séries são cointegradas se (1) tiverem mesma ordem de integração e (2)

produzirem uma combinação linear estacionária de ordem inferior.

A

ordem

de

integração

de

uma

determinada

série

histórica

representada por I(d) – é o número d de vezes em que essa série precisa ser

diferenciada para tornar-se estacionária; nesse caso, pode-se dizer também que

a série possui

d raízes unitárias. Por sua vez, uma série é estacionária se

possuir 27 :

(i)

(ii)

(iii)

média invariante ao tempo:

variância constante:

E

[(

y

t

covariância estacionária:

-

E

E

(

y

t

m

[(

)

y

2

t

]

-

)=

E

= E

[(

(

y

t -s

y

t

-

s

m

)(

y

t

-

s

-

) = m

-

m

m

)

)]

2

]

=s

= E

[(

2

y

y

t

-

j

-

m

)(

y

t

-

j

-

s

-

m

)]

= g

s

O teste Dickey-Fuller aumentado é o mais utilizado para avaliar se uma

série é estacionária, o qual – de forma resumida – consiste em testar a

significância do parâmetro

g

da equação (14) abaixo, utilizando os valores

críticos calculados pelos autores:

Dy

t

= a

0

+ gy

t

-

1

+ a

2

t +

p

Â

i = 2

b Dy

i

t

- +

i

1

+ e

t

(14)

Esse teste permite verificar a presença de raízes unitárias de uma

determinada

série

contemplando

também

a

presença

de

regressores

determinísticos, como o intercepto ( a ) e a tendência (t ). Os valores críticos

0

variam em função não apenas do tamanho da amostra, mas também da

presença de cada um desses regressores determinísticos.

Finalmente,

para

que

seja

possível

afirmar

que

as

variáveis

são

cointegradas (dito de outra forma: que existe uma relação de equilíbrio de longo

prazo) é necessário verificar se elas apresentam uma combinação linear de

27 Em termos formais, a satisfação das condições de (i) a (iii) implica no conceito de estacionaridade fraca, ou covariância estacionária. O cumprimento apenas do item (iii) resulta no conceito de estacionaridade forte. Dessa forma, apesar da terminologia empregada, o conceito fraco de estacionaridade é mais rigoroso que o seu correspondente forte. Enders (1995: 69).

ordem b, onde d>b>0. Essa condição é verificada pelo teste de raiz unitária dos

resíduos obtidos da regressão da equação de longo prazo na forma linear:

e

t

= bx

t

onde:

x =

t

b

=

(

x

(

b

1t

1

,

x

, b

2t

2

,

,

,

,

x

nt

b

n

)

)'

é o vetor das variáveis econômicas analisadas;

é o vetor de cointegração dessas variáveis; e

e

t são os desvios dessa relação de equilíbrio de longo prazo.

(15)

Verificada a cointegração das séries que se deseja analisar, pode-se

estimar os parâmetros estruturais da equação de longo prazo, ou seja, com as

variáveis

em

nível 28 .

Inicialmente,

faz-se

necessário

o

reconhecimento da

influência dos diversos fatores que atuam sobre o comportamento da variável

fiscal: a) ambiente econômico; b) intervenções de natureza legal e institucional; e

c) sazonalidade. O item “a” já foi satisfatoriamente discutido. O item “b” refere-se

às ações do governo, no sentido de executar a política fiscal definida (por

exemplo, modificando uma alíquota de um determinado tributo), ou advindo de

peculiaridades institucionais. O item “c” decorre da freqüência trimestral da série

utilizada, sujeitando as observações às flutuações sazonais do produto e/ou às

regras para a cobrança e o recolhimento dos tributos, bem como o pagamento de

determinados itens das despesas.

No que se refere ao item “a”, a influência e a forma de relacionamento da

série fiscal com as demais variáveis econômicas é justamente o objetivo de