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ORAMENTO
EM DISCUSSO
ORAMENTO em discusso
n. 20
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ORAMENTO
em discusso
n. 20
ORAMENTO em discusso
n. 20
Resumo
Este trabalho analisa conceitualmente as instituies e prticas oramentrias
sob um ponto de vista econmico-gerencial. Pretende preencher uma lacuna atualmente
existente entre os estudos especificamente jurdicos ou normativos e a tradicional teoria
microeconmica de finanas pblicas. Os pontos aqui suscitados oferecem ao leitor
ferramentas para examinar criticamente o fenmeno oramentrio estando na posio de
um gestor pblico que ir decidir sob as restries jurdico-formais - sobre ele no
somente em relao aos seus efeitos finais, mas tambm na forma de estrutur-lo e
utiliz-lo como instrumento de gesto. Com estas finalidades, apresentam-se os
problemas de ao coletiva envolvidos no oramento pblico e como o desenho
institucional pode ajudar a mitig-los; discutem-se sob o ponto de vista econmico e
gerencial os tradicionais princpios oramentrios da ordem jurdica, bem como
instrumentos mais recentes como os cenrios fiscais, as regras fiscais e os fundos
soberanos; por fim, estudam-se sob as perspectivas acima indicadas os modelos gerais
de oramento pblico mais presentes na literatura tcnica, como o incrementalismo, o
oramento-programa e o PPBS.
Sumrio
ORAMENTO em discusso
n. 20
1. Objetivos e perspectiva
Este texto tem por finalidade apresentar e discutir elementos conceituais
importantes na anlise das instituies e prticas oramentrias sob um ponto de vista
tcnico. No se pretende aqui fornecer um rol de normas oramentrias brasileiras (ou
de qualquer outro pas), nem apresentar os conceitos tradicionais da teoria
microeconmica de finanas pblicas. O objetivo exatamente preencher uma lacuna
entre esses dois extremos, ao fornecer elementos teis para examinar criticamente o
fenmeno oramentrio na posio de um gestor pblico que ir decidir sobre ele, no
somente em relao aos seus efeitos finais (como espera um economista dedicado
poltica fiscal), mas tambm na forma de estrutur-lo e utiliz-lo como instrumento de
gesto. Um gestor pblico dever no apenas cumprir as disposies regulamentares,
mas tambm entender as suas razes e eventuais inconsistncias para avaliar
criticamente o prprio sistema oramentrio e suas regras procedimentais e
institucionais.
Elaborado inicialmente como notas de aula, o trabalho traz um enfoque
conceitual, s vezes at mesmo um pouco abstrato; este visa fornecer ao leitor, de forma
acessvel, uma coleo de elementos analticos para iniciar a discusso de problemas
concretos sob a perspectiva econmico-gerencial. Baseia-se amplamente na literatura
mais recente de tcnica oramentria publicada internacionalmente, mas no se limita a
ser manual de manuais: a tcnica oramentria apresentada e discutida a partir de
seus fundamentos econmicos e institucionais. Ao longo do texto, o corpo principal de
natureza conceitual complementado por boxes com exemplos reais e aplicaes das
ideias estudadas. Algum grau de seletividade na escolha dos temas de alguma maneira
inevitvel; a opo por focalizar a dimenso econmico-gerencial faz com que temas
importantes como o suposto carter autorizativo do oramento e as iniciativas
denominadas de oramento participativo sejam, quando muito, apenas mencionados,
sem a possibilidade de tratamento em maior profundidade.
6
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Esta arquitetura geral tambm corresponde, em grandes linhas, quela esboada em MARTNER, 1972,
pp. 348 et seqs.
A proposta oramentria refere-se no apenas s despesas ao Poder Executivo, mas a todas as despesas
executadas no mbito do governo (inclusive pelos demais Poderes na condio de gestores de recursos e
ordenadores de despesas). Apresenta-se nesse modelo simplificado como responsabilidade do Poder
Executivo basicamente porque a esse poder cabe a execuo da maioria absoluta das receitas e despesas
de um moderno Estado Nacional (alm de ser em muitos pases, como no Brasil, o responsvel pela
consolidao e apresentao das propostas inclusive de outros Poderes, ainda que estes desfrutem de
autonomia oramentria).
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princpios formais e informais que governam o processo [de elaborao e execuo do]
oramento dentro do executivo e do legislativo6. Estas regras e princpios dividem essa
tarefa em vrios passos, determinam quais agentes decidem o qu e a em que momento,
que informaes fluem para onde7.
Mas afinal, que problemas so estes e como se vinculariam com as instituies
oramentrias?
Uma forma simples de comear a considerar os problemas envolvidos lembrar
que o oramento, em ltima instncia, trata de A gastando o dinheiro de B em
benefcio de C (sendo A, B e C grupos de pessoas, o que faria com que
individualmente pudesse haver ocasionais superposies nos grupos). Nas democracias,
os eleitores do aos polticos eleitos uma delegao para arrecadar (de maneira
compulsria, na maioria das vezes) recursos de sua riqueza privada, e gast-los. Esta
relao de delegao de poderes tem consequncias cruciais para o entendimento do
oramento pblico.
2.2
>O problema
O primeiro problema derivado dessa relao um problema de agncia
clssico: quando os polticos eleitos recebem a delegao de amplos poderes para
manejar os recursos extrados de toda a sociedade, passam a ter a possibilidade de
extrair vantagens diretas e indiretas de utilizar os recursos assim arrecadados em
finalidades que correspondam aos seus prprios interesses, e no queles da maioria dos
eleitores.
Este problema um caso particular da forma geral da relao terica agenteprincipal, na qual um determinado ator (denominado agente) recebe legitimamente o
encargo de zelar pelos interesses e direitos de um outro (o principal) em qualquer
esfera (um administrador de uma empresa zela pelos direitos dos acionistas; um
procurador zela pelos interesses de seu representado). O relacionamento entre ambos
6
VON HAGEN, 2006:29. Esse autor divide as instituies oramentrias em trs tipos: as que fixam o
ambiente do processo oramentrio, as que exigem determinados resultados finais para o oramento
(output-oriented rules) e as que criam regras especficas de procedimento para a deciso oramentria.
Para as finalidades do nosso texto, todos os tipos tm a mesma importncia e natureza, e sero tratados de
forma indistinta.
7
Na nossa figura exemplificativa, as instituies so o entorno dentro do qual se materializa o processo
oramentrio, e projetam condicionantes e direcionamentos a esse mesmo processo.
10
pode ser tambm equiparado a um contrato (ainda que sua forma jurdica se revista de
outra natureza, como um conjunto de direitos e deveres previstos diretamente em lei).
Esse agente, na maioria das situaes, possui mais recursos de conhecimento e
informao, e est mais prximo aos fatos da gesto dos interesses do que o principal;
muito provavelmente, ter tambm interesses prprios nem sempre coincidentes
(podendo inclusive ser opostos) aos do principal no que se refere aos atos que podem
ser praticados na gesto e as consequncias que deles podem resultar. Portanto, surge o
chamado problema de agncia, que incorpora as diferentes formas pelas quais o
principal tenta controlar e monitorar o contrato (e, por extenso, a gesto que o agente
faz de seus interesses), ao evitar ou reduzir as possibilidades do agente utilizar os
poderes que adquire (em nome do principal) para perseguir seus prprios (do agente)
interesses, em lugar dos interesses do principal8.
O problema de agncia agravado, no caso do oramento, pela prpria
complexidade intrnseca das decises envolvidas: escolher entre as diferentes demandas
pelo fundo pblico ser, em qualquer caso, e mesmo sem qualquer desvio de interesse,
extremamente complicado9. No existe uma nica medida ou mtrica objetiva de
qualidade dessa deciso, nem uma metodologia objetiva que seja inequivocamente
superior para essa avaliao. Em ltima instncia, escolher entre construir estradas ou
escolas, entre destinar recursos a uma regio ou outra, ou mesmo entre destinar servios
aos mais pobres ou aos mais ricos, uma escolha poltica que envolve um juzo de
valor.
Uma das formas possveis de mitigar esse risco em qualquer contrato, e em
particular na delegao de poderes de gasto pblico aos agentes polticos eleitos, seria
estabelecer previamente (em termos tericos, na redao do contrato) regras estritas e
detalhadas que digam o que esses agentes podem ou no podem fazer com o dinheiro
pblico em cada conjunto de circunstncias. Na prtica, porm, uma moderna economia
nacional tem problemas econmicos to complexos e imprevisveis que impossvel
antecipar em legislao todas as circunstncias (ou mesmo a maioria delas), o que deixa
os polticos com considerveis poderes residuais de mobilizar e aplicar recursos sem
que essas atividades tenham um direcionamento legal prvio especfico10.
Para uma discusso em portugus dos elementos principais da teoria de agncia, cf. BORSANI, 2004.
Para uma aplicao introdutria ao caso do oramento brasileiro, cf. Vieira, 2001.
9
FLSCHER, 2006, pp. 110-111
10
Nos termos da teoria de agncia, est-se diante de contratos incompletos (VON HAGEN, 2007:27).
11
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O termo original em ingls (VON HAGEN, 2006:29) comprehensiveness, que numa traduo
literal poderia corresponder a abrangncia. No entanto, adotamos o termo j consagrado no jargo
oramentrio brasileiro, uma vez que denota no apenas uma varivel de medio, mas um contedo
valorativo de abrangncia ampla ou universal do processo oramentrio.
12
Embora existam algumas zonas cinzentas nessa classificao, principalmente no que se refere a
empresas de propriedade do setor pblico que gerem sua receita mediante atividade econmica produtiva
em condies reais de mercado (para uma discusso sobre os dilemas especficos da incluso ou no das
empresas estatais no oramento pblico stricto sensu, cf. PINTO JR., 2010:116-122.
11
12
Esta ltima situao ocorre porque, embora exista um valor nominal como teto da despesa, o valor
final efetivamente exigvel ao tesouro pblico ser predeterminado pelos parmetros numricos fixados
em outras leis (por exemplo, valor unitrio dos benefcios) e pelas circunstncias da execuo (por
exemplo, nmero de benefcios concedidos, dependendo de fatores demogrficos e econmicos. Em
outras palavras, a despesa no deixa de ser exigvel se o oramento no a cobrir ao contrrio da maior
parte das situaes - embora possam existir frices na forma de honr-la posteriormente.
13
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O grau de rigidez na aplicao de despesas obrigatrias verificado no Brasil pode ser considerado
adequado ou no ( um juzo de valor de cada autor), mas no absolutamente o nico possvel. Outros
sistemas oramentrios tm regras bastante diferentes. No governo federal norte-americano, por exemplo,
a inexistncia de autorizao oramentria expressa pode levar paralisao completa das atividades da
maior parte do governo federal (exceto determinadas funes essenciais previstas em lei), ficando
inclusive os empregados em situao temporria de dispensa no-remunerada enquanto durar a lacuna
oramentria. (KOSAR, 2004).
15
O Budget and Accounting Act de 1921 foi a regra fundamental do processo oramentrio federal norteamericano at a aprovao do Budget Impoundment and Control Act de 1974.
14
tratada por meio de diferentes tipos de medidas: mais de uma dzia de leis de
apropriao eram produzidas pelas comisses oramentrias [appropriations
committees], como resultado das decises de subcomisses separadas e
consideradas de forma independente umas das outras ao longo do processo
legislativo. E quase metade das despesas estava alm do controle das prprias
comisses oramentrias, sendo autorizadas nas diversas disposies de
gastos paralelos [backdoor-spending provisions] contidas em leis elaboradas
por vrios outras comisses temticas16. Alm disso, qualquer que seja a fonte
da autorizao do gasto, a despesa real pode ocorrer muito tempo depois
at dez anos depois de forma que, em qualquer momento, centenas de
bilhes de dlares estavam no canal de gasto. Era a soma total gasta ou
compromissada num dado ano no o total autorizado no oramento que
media o impacto do oramento federal na economia. No entanto, o Congresso
no tinha nenhuma forma de controlar, e nem sequer examinava, os totais de
gasto. Os Estados Unidos, pode-se dizer, no tm uma poltica fiscal mas um
resultado fiscal, como bem resumiu um observador (Edwin L. Dale, Jr., New
York Times, June 15, 1975 ).
16
[nota de rodap do texto original] Backdoor spending, um termo do jargo parlamentar norte-americano
usado amplamente para denotar despesas que no esto sujeitas a reviso e controle das comisses
oramentrias do Congresso; inclui, por exemplo, pagamentos de preos mnimos agrcolas, pagamentos
da seguridade social, repartio de receitas tributrias, assistncia pblica e outras concesses, como
pagamentos a servidores militares e civis aposentados. John W. Ellwood and James A. Thurber (The
politics of the Congressional Budget Process Re-examined, in Lawrence C. Dodd and Bruce I.
Oppenheimer, eds., Congress Reconsidered, 2d ed., Congressional Quarterly Press, 1981, p. 249)
estimam que o backdoor spending responde a 44 por cento do oramento do ano fiscal de 1974.
17
Durante a qual praticamente todos os governos de pases ocidentais tiveram que fazer gigantescos
desembolsos de emergncia para socorrer bancos, seguradoras e empresas em crise. No foi a nica
ocorrncia, no entanto: passivos contingentes so moeda corrente no Brasil para salvamento
emergencial de bancos e governos subnacionais (casos do PROER em 1995-96, ou das sucessivas
intervenes do BACEN em bancos estaduais consolidadas no PROES, ou da assuno federal das
dvidas dos Estados e Municpios em 1996-1998); tambm ocorreram em inmeras outras situaes
histricas recentes ou mais antigas (VON HAGEN, 2006:30, menciona como exemplos o salvamento de
governos regionais na Alemanha Ocidental em fins dos anos 80, a resoluo da crise das entidades de
poupana e emprstimos norte-americanas nos anos 80, ou o resgate de grandes conglomerados
empresariais sul-coreanos na crise asitica de 1990).
15
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18
Atravs do Anexo de Riscos Fiscais previsto no art. 4 o, 3o, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/2000).
19
Kopits, George & Craig, Jon. Transparency in government operations. IMF Occasional Paper 158,
International Monetary Fund. Washington:IMF, 1998. apud VON HAGEN, 2006, p. 31.
16
17
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18
Fonte: KOEN; VAN DEN NOORD (2005, pp. 9-21). Para uma relao exaustiva dos
casos detectados, cf KOEN; VAN DEN NOORD (2005, pp. 27-30).
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2.3
> O problema
O segundo problema crucial da organizao do gasto pblico o do fundo
comum (mais conhecido pela expresso em ingls common pool). Os bens que
devem ser custeados pelos recursos pblicos podem ser separados em dois grandes
grupos: aqueles bens pblicos gerais (a exemplo da defesa nacional contra agressores
externos, ou um sistema de justia confivel, que beneficiam todos os cidados (ou
todos os contribuintes) da mesma maneira; e aqueles bens ou polticas pblicas
focalizadas (targeted), como equipamentos pblicos locais, polticas setoriais e
transferncias destinadas a segmentos especficos da sociedade.
Ora, a proviso pelo setor pblico desse segundo tipo de bens pblicos conduz
desvinculao entre os que dela se beneficiam e os chamados a pag-las: por definio,
recursos retirados de todo o conjunto de contribuintes (o fundo comum ou common
pool) so aplicados em favor de apenas uma parcela deles os beneficirios pagam,
portanto, apenas uma frao do custo total do que recebem. Isto faz com que os
polticos que os representam tendam sistematicamente a sobre-estimar o benefcio
social lquido desse tipo de poltica pblica focalizada (percebem o total dos benefcios
gerados a seus eleitores/beneficirios, mas apenas a parcela do custo que a eles cabe
custear atravs dos tributos que pagam).
A common pool tem ento por efeito uma distoro na percepo das reais
restries oramentrias por parte dos representantes eleitos por segmentos especficos
do eleitorado total (seja este segmento uma regio ou uma parcela setorial do eleitorado
geral): cada poltico supe que um aumento de gasto em polticas redistributivas poder
trazer aos seus eleitores mais servios por eles desejados a apenas uma frao do custo,
uma vez que a parcela restante ser paga por outros contribuintes. Como resultado,
todos os polticos demandam em conjunto mais servios e gastos pblicos do que o
fariam se estivessem frente restrio oramentria real (ou seja, se cada grupo
beneficirio tivesse que arcar com o custo integral dos servios que recebe). Esta
tendncia se intensifica com a fragmentao da representao: quanto menor for o
eleitorado a que responde um poltico vis--vis o total de contribuintes, menor ser o
custo por ele percebido dos benefcios que demanda ao oramento geral. Isto ir gerar
uma tendncia permanente deciso de gasto pblico superior que seria eficiente (ou
21
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seja, a tendncia a um nvel de gasto total cujo benefcio total seja superior aos custos
totais dos impostos que o custeiam). Uma formulao mais tcnica do problema do
common pool em termos de teoria econmica poderia ser apresentada como a seguir:
Na forma mais simples do modelo, os parlamentares alocam fundos de um
fundo comum de impostos. Cada distrito representado contribui com uma
parcela igual para esse fundo de impostos, e os eleitores demandam gastos
dirigidos especificamente ao distrito quando os benefcios se igualam aos
custos. Os benefcios de um projeto dirigido especificamente a um distrito
so totalmente capturados pelo distrito, No entanto, dado que o nus dos
impostos distribudo de forma equitativa entre todos os distritos, cada
distrito assume apenas uma frao do custo de qualquer projeto paroquial,
frao esta igual a 1/n, onde n o nmero de distritos representados.
medida em que o nmero de assentos na legislatura aumenta a frao do
custo de qualquer projeto relativa a cada eleitor cai, o que reduz o custo
marginal para o distrito de qualquer projeto paroquial. medida que esse
custo cai com o aumento do nmero de distritos legislativos a demanda por
projetos custeados com recursos pblicos aumenta. Movido pela [sua]
demanda pela reeleio e assumindo a regra do universalismo, na qual os
representantes apoiam reciprocamente os projetos individuais de cada um, o
processo de barganha recproca (logrolling) gera gastos em bens paroquiais
superiores ao nvel eficiente. No total, os eleitores recebem bens paroquiais
a preos maiores que os valores que atribuem aos mesmos bens. Qualquer
tentativa de opor-se unilateralmente a um projeto paroquial em qualquer
distrito dado ir malograr, pois os eleitores ainda tero que pagar pelos
projetos paroquiais em outros distritos.27
22
23
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para o resultado fiscal a cada exerccio, e por meio de leis especficas defina os limites
de endividamento dos entes federativos32. J em outros dispositivos, a mencionada LRF
representa uma regra fiscal neste sentido estrito, quando estabelece limites numricos
mximos para a despesa de pessoal como proporo da receita33.
equao fiscal (gastos menos arrecadao) da maneira mais eficiente ao longo de cada
ponto do ciclo econmico. A este respeito, um momento de recesso pode ser
eficientemente combatido com dficits oramentrios, de maneira sustentvel, desde
que tenha havido a adequada acumulao de poupana pblica por meio de supervits
em momentos expansivos; este o movimento que poderia ser impedido ou dificultado
por regras fiscais excessivamente rgidas. Uma alternativa tcnica plausvel para
minimizar este problema o estabelecimento das regras em funo do ciclo econmico
(que considera no apenas as contas nacionais medidas, mas tambm as projees
potenciais de nvel de emprego e utilizao da capacidade, resultando em limites fiscais
mais aderentes s necessidades de poltica fiscal)34;
32
Respectivamente, arts. 4o, 1o, e 30, da Lei Complementar 101/2000. Naturalmente, as normas que
fixam numericamente esses limites assumem o carter de regra fiscal em sentido estrito: o caso das
Resolues do Senado Federal no 40, de 20/12/2001, que dispe sobre os limites globais para o montante
da dvida pblica consolidada e da dvida publica mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, e no 43, de 21/12/2001, que dispe sobre as operaes de credito interno e externo dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
33
Art. 19 da Lei Complementar 101/2000.
34
Esta alternativa factvel, mas exige a superao de grandes dificuldades tcnicas derivadas da
dificuldade de estimar componentes cclicos (PIB potencial, nvel de utilizao de capacidade, etc.) em
tempo real. Para uma viso detalhada de uma tentativa dessa natureza em curso no Chile, cf. FFRENCHDAVIS, 2010. Outra alternativa de menor alcance mas de menor complexidade incluir nas regras fiscais
mecanismos de waiver ou suspenso em situaes de fragilidade macroeconmica (a exemplo das
dispensas e prorrogaes de prazos contempladas no art. 66 da Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira).
24
b)
25
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37.
(2006:260) sugere interessantes critrios nos quais regras fiscais rgidas podem ser
teis:
a existncia de uma participao bastante ativa da sociedade civil no jogo
poltico, levando a um custo poltico elevado para a quebra de um compromisso
pblico importante codificado em lei;
uma situao de coalizo frgil no governo, com decises fragmentrias e
disseminadas em variadas comisses parlamentares, pode ter regras formais
como mecanismos teis de limitao da barganha poltica; e
como antes apontado, aplicando-se a entes subnacionais, sobre os quais
efetivamente o governo nacional soberano tem efetivo poder de enforcement.
Uma segunda caracterstica institucional de especial relevncia para tratar o
problema do common pool a chamada centralizao do processo oramentrio,
assim entendida como um desenho do mecanismo que leve os agentes responsveis pela
deciso a terem que considerar o conjunto de todos os custos e benefcios a serem
37
Esse artigo citado, disponvel tambm online, representa uma interessantssima discusso acerca dos
problemas concretos observados no desenho e implementao de regras fiscais na Unio Europeia.
26
38
VON HAGEN et alii (2002) propem uma mtrica unificada para o grau de centralizao do processo
oramentrio em diferentes pases. Os resultados so sugestivos: na Unio Europeia (entre pases que
supostamente tm um grau de evoluo institucional comparvel), o ndice de centralizao oscila entre
os mximos de 15 (Reino Unido) e 14 (Frama, Luxemburgo e Finlndia) e os mnimos de 6 (Grcia e
Sucia) e 5 (Itlia) (apud KOEN; VAN DEN NOORD, 2005:19).
39
Portanto, e como se ver logo adiante, um processo centralizado no implica necessariamente numa
estrutura administrativa centralizada ou hierrquica.
40
No caso de disputas no-resolvidas entre esse ator central e o ministrio responsvel pelo processo
central, preciso uma regra de soluo que envolve, tipicamente, a manifestao do titular do Executivo
ou do Gabinete parlamentarista.
41
Embora uma tal situao parea hoje pouco extica, assim que se registra a realidade oramentria
brasileira ao menos dos anos 70 at a primeira metade da dcada de 90, quando se iniciou o processo de
forte centralizao do processo decisrio que culminou nas regras institucionais atuais (para uma
descrio sucinta dessa evoluo, cf. GIAMBIAGI; ALEM, 1999, pp. 84-148). Modernamente, VON
HAGEN (2006, p. 42) cita exemplos de pases europeus governados por coalizes parlamentaristas
(Dinamarca, Holanda e Irlanda), nos quais as negociaes incluem no s os ministros, mas tambm os
lderes partidrios das respectivas coalizes.
27
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28
42
Claro est que no se fala de eliminar as possibilidades de modificao legislativa, mas de dispor de
uma especificao ex ante (de responsabilidade do prprio Legislativo) de que tipos, montantes e
condies se aplicam nessas mudanas. Tipicamente, sob a perspectiva do common pool, as restries
legislativas so a criao de despesas sem indicar fontes de custeio idneas (tais como a imposio de
novos tributos ou o cancelamento de despesas contidas na proposta).
43
Crain, Mark & Miller, James. Budget Process and Spending Growth. William and Mary Law Review
31 (4): 102146. . 1990 apud VON HAGEN (2006, p. 38)
29
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30
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novamente das lideranas dos partidos50. Entre 1931 e 1960 foram realizados alguns
experimentos com comisses especializadas (policy committees) formadas dentro de
cada partido que exercessem o papel de colegiado deliberativo para o conjunto da
respectiva bancada; no entanto, nenhuma dessas comisses logrou impor-se na prtica
como ponto de centralizao do Legislativo.
Outro ponto de centralizao importante (e, de certa forma, pouco intuitivo) na
tramitao legislativa a elevao dos custos polticos da rejeio do oramento: se a
recusa do parlamento em aprovar o oramento no tiver consequncias significativas,
todo o processo oramentrio perde o seu papel de contrato por excelncia em matria
de receita e despesa como j vimos, transforma-se o oramento em uma no-deciso
crnica. Caso o Executivo possa gastar os fundos pblicos sem que o oramento esteja
aprovado, no ter qualquer incentivo para atingir, no processo, os acordos legtimos
que representem decises efetivas sobre o gasto. Uma situao como esta vem sendo
tomada como possibilidade no processo oramentrio federal brasileiro, pela
combinao de uma proporo alta de despesas obrigatrias por lei, regras de execuo
provisria bastante flexveis contidas na lei de diretrizes oramentrias, grande
montante de Restos a Pagar inscritos em exerccios anteriores (que permitem execuo
financeira de grandes volumes de gastos sem recorrer ao oramento do prprio
exerccio), e uso abusivo de Medidas Provisrias com crditos extraordinrios (no
relativos a situaes emergenciais e imprevisveis).
Os parlamentares podem ainda ser incentivados a bloquear a tramitao por
aes obstrutivas, caso para eles prprios no haja tambm o custo poltico de tais
atitudes. Neste sentido, os procedimentos j mencionados de fechamento do governo
norte-americano quando o Congresso no alcana o consenso para emitir a lei
oramentria autorizativa representam um pesado nus administrativo e poltico tanto
para o Presidente quanto para os parlamentares. Em determinados regimes
parlamentares, a rejeio de uma proposta oramentria ser sempre entendida
politicamente (ainda que no necessariamente no sentido jurdico formal) como uma
forte demonstrao de desconfiana do parlamento em relao ao governo,
aproximando-se muito de uma expresso de voto de no-confiana capaz de levar
50
A viso da literatura mais recente de que esta predominncia das comisses comeou a apresentar
fraturas na metade dos anos 1970 e muito mais matizada hoje (cf. MALTZMAM, 1990)
32
renncia de um governo51. Esta forte constrio aos agentes (tanto o Executivo quanto o
Legislativo) faz com que seja mais caro a cada um deles apostar pelo atendimento
exclusivo da sua demanda particular (regional ou setorial) em detrimento da viso
global do conjunto do gasto. Neste particular, as condies em que o Executivo pode
exercer o poder de veto ao oramento so muito relevantes: se o veto somente puder ser
exercido na totalidade do oramento, o custo da objeo para o Executivo ser muito
alto, pois exigir alguma forma de recomeo de todo o processo oramentrio. Por outro
lado, a possibilidade de vetos parciais52 amplia enormemente o poder do Executivo, que pode
vetar to somente aquilo que lhe convier, reduzindo o custo poltico do exerccio de sua
objeo.
51
Situao como esta j ocorreu na queda do Gabinete Netanyahu em Israel em 2004, e a rejeio das
contas do oramento da Comisso Europeia pelo Parlamento Europeu foi um fator decisivo na renncia
do Gabinete Santer em 1999 ((WEHNER, 2006, p. 87).
52
Chamados na literatura norte-americana de line-item veto.
53
Por exemplo, um hospital que gaste todo o seu oramento no primeiro bimestre ver-se- na
contingncia de fechar depois e deixar toda uma cidade sem atendimento, o que implicaria em conflitos
severos com a autoridade oramentria central.
33
ORAMENTO em discusso
n. 20
Uma ressalva, porm: esse papel centralizador do caixa por parte do ministrio
de finanas no pode ser visto como uma forma de corrigir debilidades institucionais do
processo oramentrio. No que aqui se aponta, competir ao ministrio central
monitorar o disposto no oramento, e fazer cumprir as decises adotadas no processo
oramentrio (inclusive, quando ocorrerem, as disposies prudenciais relativas a
frustraes de receitas, reduo da atividade econmica, etc.). Caso esse processo no
resulte em decises idneas do ponto de vista poltico e econmico (ou seja, caso o
oramento no represente o papel de contrato entre eleitores e polticos, e de
instrumento de gesto para internalizar os custos de todas as demandas formuladas ao
oramento pblico), o controle financeiro passa a substituir o oramento, numa
inverso completa da lgica institucional aqui apresentada. Perde-se assim todas as
funes do processo oramentrio que estamos descrevendo e analisando neste captulo:
sabendo que os compromissos registrados no oramento sero reformulados
unilateralmente pelo rgo financeiro do Executivo, todos os demais atores
(parlamentares, ministrios setoriais) tm todo incentivo a ocultar do oramento as
fontes de receita prprias54, a submeter projees de receita excessivamente otimistas e
estimativas de custo excessivamente elevadas, de forma a antecipar possveis cortes
arbitrrios na execuo. Tambm as decises sobre prioridades negociadas e
apresentadas cidadania ao longo do processo oramentrio podem ser revertidas
unilateralmente pelo Executivo. Uma inverso de papis dessa natureza a prpria
negao do processo oramentrio, um ataque simultneo a sua transparncia e
efetividade.
Tambm nesse sentido de implementao, regras excessivamente flexveis de
alterao do oramento ao longo do exerccio tambm incentivam os agentes a
pressionar de maneira continuada pela elevao dos seus gastos aps a aprovao de
seus limites no oramento, fortalecendo o vis do common pool em outras palavras,
ningum tomar a srio o oramento se ele puder ser modificado facilmente a qualquer
momento. As transferncias de fundos entre uma categoria de gasto e outra, ou entre
rgos, ou entre exerccios financeiros diferentes, no podem ser to livres que retirem
do oramento o papel de orientador da aplicao dos recursos pblicos: em alguns
pases, como o Brasil, devem ser aprovados pelo parlamento. Em outros, como Espanha
e Argentina, as movimentaes dentro do exerccio podem ser, com alguns limites,
54
Exemplos dessa prtica foram observados em algumas universidades pblicas brasileiras e suas
chamadas fundaes de apoio (BITTENCOURT, 2006).
34
autorizadas diretamente por rgos do Executivo. Outro recurso interessante para lidar
com a inevitvel incerteza das circunstncias da execuo a previso de uma reserva
de contingncia (rainy day fund, uma dotao oramentria com finalidade no
especificada que serve como fonte de recursos para despesas emergenciais no previstas
no oramento original55, de modo que a resposta a legtimos imprevistos no fragilize os
limites de gasto e as decises do processo oramentrio.
2.4 Um falso dilema: o oramento entre a legalidade e a gesto
A discusso dos princpios e caractersticas institucionais do processo
oramentrio leva-nos a privilegiar por um lado o oramento como instrumento legal de
conformidade das despesas com as regras formais e legais; por outro, as modernas
demandas sobre o Estado nacional exigem que o oramento seja uma ferramenta de
gesto, um plano de alocao de recursos para o atingimento de determinadas
finalidades pblicas.
Neste ponto, o leitor pode estar-se perguntando: afinal, qual das facetas do
oramento deve prevalecer? A resposta inevitvel : as duas, necessariamente. Por
mais difcil que seja tecnicamente, e por mais exigncias que isto imponha ao desenho
do processo oramentrio, no possvel abrir mo nem de um nem de outro. Por um
lado, se o oramento (ou seja, as decises e procedimentos envolvidos em sua
elaborao, aprovao, execuo e controle) limitar-se ao controle formal da despesa, a
sua correspondncia com normas procedimentais formais, tornar-se- um limitado
exerccio de escriturao, registrando a passagem de recursos para finalidades cuja
natureza e atingimento ser-lhe-o completamente alheias. Neste caso, a sociedade fica
privada de um dos principais meios (seno o nico) de organizar democraticamente as
grandes decises crticas em matria de uso dos recursos pblicos. De outro modo, se o
oramento contemplar apenas informaes de cunho gerencial, sem um contedo
mnimo de direcionamento formal da aplicao, os agentes polticos e burocrticos
passam a ter uma discricionariedade quase absoluta no manejo do fundo pblico, e no
existiro elementos jurdicos suficientes para responsabiliz-los ex post facto por
qualquer malversao ou aplicao em detrimento do interesse pblico.
Portanto, o engenho e arte do analista em oramento atingir, a cada
circunstncia histrica concreta das instituies oramentrias, um delicado equilbrio
Essa figura foi recriada no Brasil pela Lei de Responsabilidade Fiscal na forma da reserva de
contingncia (art. 5, inc. III, da Lei Complementar 101/2000).
55
35
ORAMENTO em discusso
n. 20
56
36
GIACOMONI, 2000:73.
GIACOMONI, 2000:71.
60
No caso brasileiro, atendem a essa definio os entes componentes da Repblica definidos no caput do
art. 1o da Constituio Federal, ou seja, a Unio Federal, os Estados, Distrito Federal e Municpios.
61
No h impedimentos, no caso, que o oramento unificado contemple subdivises ou subtotais
relativamente a rgos descentralizados ou autrquicos ao contrrio, como se viu no captulo anterior, a
desagregao dos valores por administrador responsvel pelo gasto um requisito do oramento como
instrumento de controle da delegao. O que se exige aqui que todas essas subdivises estejam inseridas
em um nico conjunto organicamente estruturado e deliberado como um todo.
59
37
ORAMENTO em discusso
n. 20
Por exemplo, quando o Estado compra bens e servios da empresa, ou quando dela arrecada tributos,
ou ainda quando adquire aes ou recebe dividendos como acionista.
63
Para uma sntese do tratamento dado s contas das empresas estatais, cf. PALATNIK; SILVEIRA,
2002.
64
Da mesma forma como se trata a consolidao de contas de grupos empresariais, com os ajustes
tradicionais relativos s transaes inter-companhias, participaes acionrias cruzadas, etc.
65
FLSCHER, 2006, p. 116
38
GIACOMONI, 2000:77.
Aqui nos referimos aos recursos pblicos em sentido estrito, arrecadados e manejados pelo prprio ente
governamental, sem envolver eventuais empresas de propriedade do ente que poderiam representar
dvidas conceituais no enquadramento oramentrio, segundo discutimos na seo anterior deste
captulo.
67
39
ORAMENTO em discusso
n. 20
recursos
que
so
genericamente
tratadas
na
literatura
como
fundos
inadequados
ou
Embora esta eventual inadequao possa ser tratada mediante o estabelecimento de procedimentos
especficos de gesto e execuo, adaptados a eventuais peculiaridades legtimas de despesas, dentro dos
processos oramentrios regulares. Como exemplo, podemos citar limitaes especificao detalhada de
transaes em fundos especficos destinados a despesas na rea de defesa e polcia cujo sigilo seja
determinado por lei, ou da manuteno de pequenos valores em espcie sob a responsabilidade de
ordenadores de despesa (o mecanismo do suprimento de fundos) para despesas de pequeno valor, etc.
40
disciplina fiscal das operaes oramentrias, tanto porque tm sua prpria fonte de
recursos (no precisam da autorizao oramentria regular) quanto por no serem
regularmente comparadas com todas as demais (o que dificulta a visualizao dos seus
custos e benefcios vis--vis todas as demais despesas pblicas). Outro risco o de que
a excluso do oramento leve tambm sua execuo mediante outros regimes e
sistemas de registro, classificao e contabilizao, dificultando a consolidao das
contas para uma anlise conjunta da totalidade da despesa pblica alm da
possibilidade ainda mais grave de que os canais paralelos de deciso e execuo desses
fundos no tenham a mesma transparncia, visibilidade e contestabilidade poltica que
tm os fundos oramentrios (se algo no submetido reviso peridica pelo
parlamento, este ter mais dificuldades de monitorar, fiscalizar e denunciar eventuais
fraudes e abusos). Se a excluso do oramento vier acompanhada da destinao de uma
determinada fonte especfica de receita para um fundo extraoramentrio, isso pode
ainda levar a uma despesa maior do que o socialmente necessrio (simplesmente para
no deixar o dinheiro parado), ou menor do que o desejvel (impedindo o fundo
oramentrio geral de cobrir eventuais insuficincias da receita vinculada, quando isso
for desejvel do ponto de vista da despesa pblica global) de fato, essa segregao de
autoridades decisrias para o gasto parece potencializar o vis de gasto excessivo
derivado da common pool, uma vez que desmonta exatamente a lgica de deciso
centralizada sobre a totalidade dos gastos (que o mecanismo por excelncia de
enfrentamento do problema). Por fim, dado o maior poder de deciso que abrem para
agentes individuais dentro da mquina governamental (e para os interesses regionais e
setoriais a eles associados), os EBFs tendem a se proliferar, com os fundos de alguns
ministrios ou agncias sendo utilizados como justificativa para a defesa da criao de
outros. Essa situao pode chegar ao extremo de que a influncia de algum ministrio
ou agncia esteja na dependncia da existncia de EBFs prprios, numa fragmentao
da deciso de gasto que representa exatamente o oposto de toda a lgica institucional
que preside um sistema oramentrio adequado.
Em suma, a abordagem mais frequente da teoria que EBFs so instrumentos
em princpio desaconselhveis. As eventuais inadequaes do mecanismo oramentrio
geral devem ser tratadas preferencialmente pelo aperfeioamento dessas regras gerais e,
eventualmente, pela criao de normas procedimentais especficas para a execuo
dentro do oramento daquelas despesas na realidade, muito poucas que tenham
necessidades legtimas de tratamento individualizado.
41
ORAMENTO em discusso
n. 20
so
ainda
muito
comuns
em
pases
desenvolvidos
em
poltico-institucionais
similares
neste
caso,
enquadram-se
42
especficas, mas votados no mesmo momento e sob as mesmas regras (inclusive no que
diz respeito aos fluxos de recursos fiscais de e para a seguridade social, que tendem a
ser sempre elevados).
Outro tipo de EBFs, porm, muito mais problemtico: quando a receita
proveniente de determinada fonte relevante (em particular, as exportaes de produtos
minerais e energticos como o petrleo) segregada, mantida e executada de maneira
opaca num verdadeiro oramento paralelo sob responsabilidade de autoridades
governamentais individuais. Este estabelecimento de caixas pretas, mais comum em
pases com instituies no-democrticas, representa um grave obstculo adequada
gesto dos recursos pblicos embora seja possvel que ocorra alguma exceo, este
tipo de abordagem execuo de tais recursos evidncia muito poderosa de
debilidades significativas na governana democrtica com riscos evidentes de corrupo
e malversao de recursos.
Em alguns outros casos, verifica-se a alocao de receitas extraordinrias
(aquelas decorrentes de eventos no-repetitivos ou de grandes transformaes
patrimoniais como a privatizao) em fundos especficos para a execuo de
determinados programas prioritrios71. Embora no se possa pressupor a uma
irregularidade absoluta, no se verificam razes mais slidas para que essa arrecadao
no possa ser inserida (com as vinculaes que sejam necessrias) nos recursos
aplicados regularmente pelo oramento do ano em que ocorrerem. De fato, o uso
fiscalmente mais saudvel desse tipo de receita exatamente o pagamento da parcela
mais onerosa da dvida pblica, de forma a reduzir os custos do pas com juros ao longo
de todos os exerccios subsequentes.
Outra forma comum que assumem os EBFs a aplicao por pases em
desenvolvimento de recursos de ajuda internacional, mantida segregada do oramento
do pas receptor exatamente por alegaes de insuficincia ou pouca confiabilidade do
mecanismo oramentrio nele vigente. Esta situao (erroneamente alimentada por
algumas entidades doadoras) no garante a eficincia da aplicao da ajuda (at porque
um pas que no execute a contento seu prprio oramento no parece ter condies de
executar qualquer outra fonte de recursos), e termina por desincentivar a melhoria da
administrao oramentria do beneficirio, fragilizando assim os prprios objetivos de
71
Um caso significativo foi a alocao de parte dos recursos derivados da privatizao de empresas
pblicas na Bolvia ao final dos anos 90 para o pagamento de transferncias diretas de renda voltadas ao
combate pobreza (APONTE et alii, 2006).
43
ORAMENTO em discusso
n. 20
Note-se que isso no se confunde com a vinculao existente no Brasil dos recursos arrecadados pela
CIDE Contribuio de Interveno no Domnio Econmico: neste caso, as receitas so vinculadas
tambm despesa com transportes, e identificadas separadamente, mas como partes integrantes do
mesmo oramento global da Unio, submetido aos mesmos procedimentos de deciso, execuo e
controle que a totalidade do gasto fiscal.
44
E os fundos soberanos74?
Uma modalidade de gesto de recursos pblicos que passou a ser muito
73
45
ORAMENTO em discusso
n. 20
46
Estas so as principais fontes de receita para a constituio dos atuais fundos soberanos.
Aplicao e resgate, no caso, so os momentos nos quais se define a alocao dos recursos pblicos
para as finalidades previstas para o fundo: ao aplicar, destina-se o recurso para essa finalidade e no para
outras; ao resgatar, tem-se de volta o recurso acrescido dos rendimentos para decidir sobre o seu uso final.
78
47
ORAMENTO em discusso
n. 20
48
80
Registraram-se tambm, quando ao FSB, crticas especficas gesto do portflio do fundo e sua pouca
diversificao (DAGOSTO, 2013). Estas crticas no sero abordadas aqui, pois no envolvem a
natureza ou a vinculao do Fundo com o oramento, mas to somente a gesto do mesmo do ponto de
vista da gerao de retorno financeiro.
49
ORAMENTO em discusso
3.4
n. 20
nos termos em que aqui discutimos, o processo oramentrio necessita incluir em seu
horizonte de consideraes todo um leque de aes governamentais que tm profundo
impacto na alocao de recursos econmicos a curto e a mdio prazo mas no geram
diretamente desembolsos financeiros no exerccio corrente. Como regra, estas aes e
medidas no tm como ser registradas no oramento em seu formato essencial, mas seus
reflexos precisam ser levados em conta na tomada de deciso sobre o oramento anual.
A operao governamental continuada leva assuno de compromissos
implcitos ou explcitos que viro a impactar, com probabilidade maior ou menor, as
despesas dos exerccios seguintes. Algumas despesas so altamente previsveis e
extremamente rgidas ao longo do tempo, tais como os pagamentos de pessoal
permanente, de benefcios previdencirios e de manuteno dos servios de sade; este
tipo de compromissos futuros tende inclusive a ser afetado de maneira violenta por
variveis demogrficas como o envelhecimento mdio da populao. Outras despesas
so diretamente previsveis a partir das opes oramentrias do presente: o
investimento em infraestrutura fsica implicar na necessidade de investimentos futuros
em sua manuteno (sob pena de perder-se rapidamente); a assuno de maiores dvidas
hoje levar exigibilidade de pagamentos peridicos de seu servio at a sua definitiva
quitao. J outros compromissos so explcitos, mas sujeitos condio resolutiva da
ocorrncia de sinistros: a prestao de garantias por parte do governo a terceiros, ou a
manuteno de sistemas pblicos de seguro de porte macroeconmico (a exemplo dos
seguros de depsito bancrio ou de quebra de safra agrcola).
Todos esses riscos futuros, com seus diferentes graus de probabilidade de
ocorrncia, necessitam ser explicitamente documentados e discutidos quando da
aprovao do oramento, de forma a fomentar a conscincia da deliberao adotada por
parte dos lderes polticos (e tambm por parte dos cidados, que assim tomam
conhecimento das decises adotadas em seu nome pelos agentes eleitos), bem como
evitar a possibilidade de postergao de decises (assuno de compromissos futuros
como compensao implcita do no-atendimento de demandas no presente). Isto exige
mecanismos apropriados de mapeamento, quantificao e explicitao de todos os
riscos e projees de gastos futuros, inseridos como documentos integrantes do
processo oramentrio, de forma a que as consequncias das decises nele adotadas
sejam explicitadas da forma mais clara possvel aos tomadores de deciso e sociedade.
50
Esta avaliao nem sempre possvel de maneira completa, pois depende da ampla disponibilidade de
dados histricos do crdito e tambm do grau de formalizao e institucionalizao dos beneficirios das
garantias: alguns beneficirios tpicos da garantia governamental so segmentos vulnerveis ou de alto
risco, tais como pequenos agricultores, microempreendedores, exportadores para pases de grande
fragilidade financeira, etc.
82
Neste sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal brasileira tem dispositivos extremamente prudentes de
exigncia de contragarantia pelo valor integral dos avais concedidos na maior parte das situaes (art. 40
da Lei Complementar 101/2000).
51
ORAMENTO em discusso
importantes
macroeconomicamente,
esses
ganhos
perdas
n. 20
refletir-se-o
83
Neste ponto, a previso legal no Brasil bastante rigorosa, determinando o registro contbil e
oramentrio dos fluxos de relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional (art. 7 o da Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/2000). Existem, porm, algumas crticas slidas a
algumas inconsistncias tcnicas, com consequncias srias, na implementao desse dispositivo (HIGA;
AFFONSO, 2009)
84
Em alguns casos, porm, um governo pode atuar como muturio de um emprstimo internacional (de
bancos ou organismos multilaterais) cuja finalidade reemprestar os fundos em condies prximas s de
mercado para um conjunto pulverizado de agentes econmicos locais, situao na qual a ao
governamental mais decorrente da estruturao e expertise no mercado local do que propriamente na
concesso de subsdios ou garantias extraordinrias.
52
acerca do papel poltico e econmico do processo oramentrio que essa escolha seja
explicitada dentro da deciso oramentria global.
3.5 Anualidade a dimenso temporal
No apenas o contedo do oramento sofre os reflexos da lgica aqui
discutida: tambm o seu marco temporal passvel de discusso. O processo de
elaborao e deciso no oramento significativamente intenso e longo, demandando a
ateno de muitas pessoas e instituies. Portanto, invivel que seja repetido em bases
semanais, ou mesmo mensais. Por outro lado, um processo oramentrio sem limite de
tempo definido no teria sentido material, pois receitas e despesas so fluxos
econmicos, e, portanto s tem existncia concreta se referidas a um determinado
perodo de tempo. E intervalos de tempo muito longos (por exemplo, dez ou quinze
anos) tornam um exerccio vazio a previso dos eventos relativos a receitas e despesas
(dependentes da movimentao do ciclo econmico, da evoluo tecnolgica, das
opes eleitorais, etc.).
Assim, o perodo de um ano a escolha quase universal para o horizonte de
tempo em que se projetam receitas e oram despesas num processo oramentrio. Esta
a origem do conhecido princpio da anualidade na esfera jurdica85, que tem portanto
uma fundamentao razovel no mundo da prtica econmica.
Isto no deve se
85
GIACOMONI, 2000:79
53
ORAMENTO em discusso
n. 20
DISPOSIES GERAIS
Objeto da lei
86
87
Em especial, no caso federal brasileiro, a Lei 4.320/1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000), a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio (Lei 8.443/1992) e a Resoluo 1/2006 do Congresso Nacional. No
estamos abordando neste ponto a questo da atualizao de cada uma das leis deste conjunto (problema particularmente grave no
que se refere Lei 4.320/64), mas to somente a distribuio do conjunto de normas necessrias entre os diferentes instrumentos
legais de hierarquia semelhante.
54
55
ORAMENTO em discusso
n. 20
56
57
ORAMENTO em discusso
n. 20
DISPOSIES FINAIS
Aplicao diferenciada de dispositivos da lei em relao aos entes subnacionais
Disposies sancionatrias ao descumprimento da lei
Disposies transitrias
Fonte: Elaborao prpria a partir de SCHIAVO-CAMPO (2006, p.. 85)
3.7
Estendendo a perspectiva cenrios oramentrios de mdio prazo
(MTEF)88
A ressonncia da ideia de cenrios oramentrios de mdio prazo indica que
h de fato alguma coisa de til na maneira pela qual foi conceitualizada 89.
88
58
Evitando, por exemplo, um aumento discricionrio dos valores dos entitlements acima das
possibilidades de custeio dos exerccios futuros.
59
ORAMENTO em discusso
n. 20
consistncia das projees de receita e despesa, portanto, no pode ser verificada seno
num horizonte um pouco mais largo que o anual. Neste ponto, de particular
importncia a questo da sustentabilidade da dvida: os detentores internos e externos de
capital devem, como agentes racionais, examinar em detalhe a consistncia dessas
projees.93
De igual modo, a relao entre o oramento e a economia exige previsibilidade
das variveis fiscais como condio para uma deciso econmica eficiente dos agentes
privados: potenciais fornecedores de bens e servios ao Estado devem conhecer com
razovel antecipao o montante das demandas que este pretende formular no horizonte
previsvel para suas atividades; todos os agentes, em geral, devem ter acesso a previses
razoavelmente precisas sobre os efeitos macroeconmicos da receita e despesa pblicas
para formular suas prprias estratgias de negcios.
Para todas essas finalidades, a existncia de um cenrio de mdio prazo para as
variveis oramentrias surge como instrumento til. Mas o que vem a ser um cenrio
dessa natureza? Inicialmente, no se trata de uma extenso linear do oramento por anos
subsequentes: preciso que esse instrumento seja moderado no seu grau de
detalhamento, com um nvel razovel de agregao dos seus dados sob pena de
afogar-se em dados detalhados que no permitam a viso do todo. Existem
basicamente dois tipos de cenrios na experincia internacional:
1)
uma projeo agregada das receitas futuras e dos custos provveis dos
programas atualmente existentes (evidenciando os montantes globais
das despesas obrigatrias daquelas que, embora projeo de aes
existentes, possam ser desmobilizadas em exerccios seguintes),
podendo ser acrescida de uma reviso seletiva da composio de
custos dos principais programas. Este tipo de cenrio, mais comum
nos pases da OCDE, assemelha-se ao desenho de um fluxo de
caixa plurianual para um horizonte previsvel com relativa
confiana; e
2)
93
Esta foi a razo para uma das primeiras e mais decisivas iniciativas de implantao de um MTEF: o
governo australiano na dcada de 1980 utilizou-o para evidenciar no debate poltico a necessidade de
reformas nas finanas pblicas e reduo simultnea de impostos e gastos, sob pena inclusive de perda do
acesso aos mercados de crdito para a dvida governamental (LE HOUEROU; TALIERCIO, 2002, p.
127).
60
94
61
ORAMENTO em discusso
uma estimativa feita pelos rgos setoriais sobre os custos correntes e a mdio prazo dos
principais programas existentes (com uma reviso detalhada de seus componentes,
podendo chegar a escrutnios ao estilo do oramento base-zero para os mais
importantes)
ao final, uma adaptao desses custos aos recursos disponveis, ou seja, um processo
poltico-administrativo que integra os dois componentes anteriores
n. 20
97
FLSCHER, 2006, p. 128; SCHIAVO-CAMPO (2006B, pp. 238-239) descreve um exemplo claro
dessa utilizao nas etapas finais da aplicao dos MTEFs na frica do Sul.
62
Utilizando a distino de SCHICK (2007, pp. 110-111). Desde logo, isto no quer dizer desconsiderar a
importncia de informaes ou ferramentas analticas, mas simplesmente que, neste ponto, um
instrumento que tivesse somente esta caracterstica no seria capaz de afetar de maneira significativa o
oramento, dado que consistiria em um pesado esforo paralelo sem efeito sobre a deciso final de
alocao LE HOUEROU; TALIERCIO, 2002, p. 30.
99
Este ltimo fator de considerao est baseado em OPM, 2000.
100
Este captulo est amplamente baseado em Flscher, 2006.
63
ORAMENTO em discusso
n. 20
Incrementalismo
Como j discutimos nas etapas anteriores deste texto, desenhar e operar o
Mais intuitivamente:
O modelo uma representao simplificada de algum aspecto do mundo real. Pode ser uma
representao fsica real um prottipo de avio, por exemplo, ou as maquetes de edifcios que os
planejadores urbanos usam para mostrar como as coisas vo se parecer quando os projetos propostos
estiverem efetivamente construdos. Ou pode o modelo ser um diagrama o mapa de uma estrada, por
exemplo, ou o fluxograma que os cientistas polticos usam para mostrar como um projeto de lei se
transforma em lei. (DYE, 2009, p. 99).
Para uma viso do uso formal de modelos em economia do setor pblico, cf. STIGLITZ (2000:18).
102
Sem prejuzo da existncia, na literatura, de muitas iniciativas de modelizao mais completa e
formalizada dos processos incrementalistas em matria oramentria (resenhadas em ALEGRE;PEAS,
2010).
103
No exemplo clssico, se um determinado ministrio consegue implementar um programa com metade
dos custos, a tendncia que o valor assim economizado seja simplesmente dedicado a outros programas
de terceiros que eventualmente no tero a mesma eficincia. Assim, ainda que seja racional para o
conjunto do ente pblico o esforo de reduo de custos, cada um dos seus ministrios ou agncias pode
temer que o resultado da maior eficincia ser simplesmente um corte oramentrio.
64
um dos problemas aqui delineados para obter o melhor resultado teoricamente possvel,
o processo oramentrio e seus agentes chegam a uma soluo conciliatria na qual
uma posio intermediria satisfatria (embora no ideal) resulta das negociaes
oramentrias. Esta abordagem que uma constatao geral da anlise de polticas
pblicas, no apenas dos estudos sobre oramento104 - oferece formas razoavelmente
bem conhecidas de lidar com um processo oramentrio de prazos e recursos definidos,
de forma que o sistema possa seguir adiante, sair-se bem e evitar o pior105. A melhor
ilustrao da lgica incrementalista apresentada por Charles Lindblom, o principal
intrprete dessa corrente no mbito de polticas pblicas, como se mostra no Quadro 6
abaixo.
65
ORAMENTO em discusso
n. 20
No
mbito
oramentrio,
trabalho
seminal
de
caracterizao
do
106
Sem contar a necessidade de incluir nessa anlise as demandas de fundos relativas a compromissos j
assumidos com terceiros em funo das alocaes realizadas em perodos anteriores, como contratos de
longo prazo para obras.
66
Lembrando que por agentes neste caso se tomam no s os ministrios ou agncias que vo executar
o gasto, mas tambm os demais interessados (parlamentares politicamente vinculados ao setor ou regio,
beneficirios diretos, fornecedores, etc.)
108
O termo justa (FLSCHER, 2006, p. 113) no tem aqui qualquer conotao objetiva de justia ou
equidade, mas sim a de que os agentes assim a percebem.
109
O que fica claro na experincia brasileira quando se avalia o efeito distributivo decorrente da
depreciao do valor real dos salrios pagos aos servidores pblicos e beneficirios da seguridade social
em funo da inflao elevada nas dcadas de 70, 80 e 90.
107
67
ORAMENTO em discusso
n. 20
os
mencionados
casos
da
seguridade
social
ou
das
transferncias
68
116
Uma relao mais ampla das distores em WILDAVSKY & CAIDEN (1980), apud FLSCHER
(2006, p. 114).
117
FLSCHER (2006, p. 116) (traduo nossa).
118
Outra forma de jogar esse jogo por parte dos ministrios setoriais, que tambm j vimos nos
captulos anteriores, subestimar em sua proposta global a parcela de seus gastos com itens de alta
prioridade, ou sensveis, ou que se refiram a gastos obrigatrios por lei, para forar durante o exerccio
um aumento dessa parcela (e portanto do seu montante global) quando o valor orado esgotar-se.
119
Pois um ministrio central desarticulado e sem informao no teria como antecipar-se a esses
movimentos dos rgos setoriais nem forar negociaes para reduo consciente dessas distores.
69
ORAMENTO em discusso
n. 20
Desde a dcada de 1940 nos EUA, uma srie de tentativas foram sendo feitas
para organizar o oramento no apenas em funo dos insumos da atividade
governamental, mas tambm em torno dos resultados a atingir com os recursos
gastos122. Essas diferentes variantes de oramentos
123
120
Esta subseo tambm baseada em FLSCHER, 2006. Uma abordagem distinta em portugus sobre
o mesmo tema est em GIACOMONI, 2001, pp. 155 et seqs.
121
SCHICK (2007, p. 115, traduo nossa).
122
Para uma descrio dos passos iniciais dessa transio, cf. MARTNER (1972, pp. 68-73).
123
Desenvolvidas notavelmente em pases como o Reino Unido na dcada de 1970, Nova Zelndia nos
anos 1980 e na Sucia, sendo que a disseminao do modelo aos pases em desenvolvimento foi
assegurada pela vinculao entre a sua adoo e a concesso de ajudas financeiras ao desenvolvimento
pelas agncias das Naes Unidas.
70
71
ORAMENTO em discusso
n. 20
verso
muito
mais
sofisticada
do
oramento-programa,
citada
frequentemente como caso-limite desse tipo de abordagem, o PPBS (PlanningProgramming-Budgeting System) introduzido no governo federal norte-americano nos
anos 1960. Esse sistema consiste na realizao pelas agncias governamentais, para
cada exerccio, de uma srie de etapas abaixo demonstradas:
127
72
132
73
ORAMENTO em discusso
n. 20
135
A importao do PPBS teria sido promovida em todo o Departamento de Defesa pelo Secretrio de
Defesa Robert McNamara a partir da experincia da empresa privada que antes presidira (Ford) para
aumentar o poder decisrio do Secretrio frente aos diferentes servios (Exrcito, Marinha e Fora
Area). Em 1965, uma deciso isolada do Presidente Lyndon Johnson teria levado extenso imediata
desse mtodo a todas as agncias federais, somente para ser revogada trs anos depois. (FLSCHER,
2006, pp. 121-122; GIACOMONI, 2001, pp. 162-163; WILDAVSKY, 1982, pp. 197-199)
136
WILDAVSKY, 1982, p. 203.
74
uma
ferramenta
ser
seletivamente
usada
em
situaes-problema
137
claro que essa hiptese terica sempre existia mesmo no oramento tradicional. A pretendida
inovao do oramento base-zero o desenho do processo decisrio para forar a necessidade de uma
explcita reiterao e justificao (por parte da agncia proponente, do Executivo e do Congresso) da
existncia daquele programa ou atividade.
138
Levar adiante todo ano um exerccio de oramento base-zero cobrindo todos os programas seria uma
iluso cara. (SCHIAVO-CAMPO, 2006, p. 244, traduo nossa);
139
Propugnando em sentido contrrio, existe a forte crtica de WILDAVSKY (1982).
75
ORAMENTO em discusso
n. 20
A ttulo de exemplo, Austrlia, Canad, Nova Zelndia e Reino Unido (FSCHER, 2006, p. 127).
exceo, parcialmente, da Nova Zelndia, onde o sistema oramentrio se prope a contemplar
aquisies de servios entre a Administrao central e as diferentes agncias de execuo dos servios
pblicos (cf. SIQUEIRA et alii, 2006, pp. 34-38)
142
SCHICK, 2007, pp. 110-111
143
SCHICK, 2007, pp. 113-114.
144
Cf. histrico das iniciativas em GIACOMONI, 2001, pp. 176-187
145
A Lei federal 4.320, de 17 de maro de 1964 faz referncias apenas circunstanciais a uma classificao
funcional ou por programas (art.2o, 1o, inciso I, e art. 8o, 2o), em referncia nitidamente
direcionada funo informativa e no decisria dessa classificao.
146
Portaria MPOG n 42, de 14 de abril de 1999 (publicada no DOU de 15.04.99).
141
76
mensurado
por
indicadores
estabelecidos
no
plano
plurianual147)
seus
147
SANCHES,
Osvaldo
Maldonado.
Dicionrio
de
Portaria MPOG n 42, de 14 de abril de 1999 (publicada no DOU de 15.04.99), art.2 o, alnea a.
77
ORAMENTO em discusso
Planejamento,
Oramento
reas
n. 20
Afins.
Braslia:Prisma/OMS, 2004.
Guia de referncia extenso e til para uma primeira
aproximao aos conceitos e verbetes da rea.
Fonte: Elaborao prpria
Glenvies,
IL/Boston,
MA/London:
Scott,
78
79
ORAMENTO em discusso
n. 20
6. REFERNCIAS
80
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81
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n. 20
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n. 20
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