Cadernos de Politica Exterior Ano1 Num2 Segundo Semestre 2015

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Poltica Exterior
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Fundao Alexandre de Gusmo
Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

de Relaes Internacionais (IPRI)
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In
ano i nmero 2 segundo semestre 2015
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira

Embaixador Srgio Frana Danese
fundao alexandre de gusmo
Presidente
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Conselho Editorial da

Presidente:
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Membros:
Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Embaixador Julio Glinternick Bitelli
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato
A Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional
e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica
nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
O Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), fundado em 1987 como rgo da Fundao Alexandre de
Gusmo (FUNAG), tem por finalidade desenvolver e divulgar estudos e pesquisas sobre temas atinentes s
relaes internacionais, promover a coleta e a sistematizao de documentos relativos a seu campo de atuao,
fomentar o intercmbio com instituies congneres nacionais e estrangeiras, realizar cursos, conferncias,
seminrios e congressos na rea de relaes internacionais.
Cadernos de
Poltica Exterior
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI)

Copyright Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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70170-900 Braslia DF
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70170-900 Braslia DF
Telefone: (61) 2030 9115
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Site: www.funag.gov.br/ipri
Alguns dos artigos publicados nesta revista foram elaborados pelos autores no contexto de sua participao no Curso
de Altos Estudos (CAE), realizado periodicamente pelo Instituto Rio Branco como parte integrante do sistema de
treinamento e qualificao na Carreira de Diplomata. O CAE tem o objetivo de atualizar e aprofundar os conhecimentos necessrios ao diplomata, sendo a aprovao no curso requisito para a progresso funcional a Ministro de Segunda
Classe. O candidato inscrito no CAE deve preparar e apresentar tese (com cerca de 200 pginas), a qual submetida
a uma Banca Examinadora, para avaliao e arguio oral. O Instituto Rio Branco, fundado em 1945 e vinculado ao
Ministrio das Relaes Exteriores, responsvel pela seleo e treinamento dos diplomatas brasileiros, em processo
contnuo de formao.
Expediente:
Coordenao Editorial
Jos Humberto de Brito Cruz
Alessandro Warley Candeas
Equipe Tcnica de Editorao
Eliane Miranda Paiva
Renata Nunes Duarte
Diagramao
Yanderson Rodrigues - Grfica e Editora Ideal
Capa
Ingrid Erichsen Pusch
Impresso no Brasil 2015
Cadernos de Poltica Exterior / Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais.
v. 1, n. 2 (out. 2015). - [Braslia] : FUNAG, 2015-.
v.
Semestral.
ISSN 2359-5280
1. Poltica externa - Brasil. 2. Relaes Internacionais - Brasil. I. Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais (IPRI).
CDU 327(81)(051)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Apresentao
Quatro Anos de Guerra na Repblica
rabe Sria: sob o Domnio do Medo
e do Fracasso da Diplomacia
A Diplomacia da Mudana do
Clima: Interseo entre Cincia,
Poltica e Desenvolvimento
Relaes Brasil-frica:
Panorama Geral
Notas sobre as Relaes entre
o Brasil e os Estados Unidos
Novas Perspectivas para Acordos
Internacionais de Investimentos
o Acordo de Cooperao e Facilitao
de Investimentos (ACFI)
Da Diplomacia do Dlar Forte
Guerra Cambial
A Fragmentao do Direito
Internacional e suas Consequncias
para a Atividade Diplomtica em
Foros Multilaterais
As Exposies Universais e seu
Papel na Diplomacia Pblica
Contempornea
Centenrio e Ditame
de Antnio Houaiss
VII
Paulo Srgio Pinheiro
Jos Antnio Marcondes de Carvalho

Raphael Azeredo
Everton Frask Lucero
23
Nedilson Ricardo Jorge
41
Paulino Franco de Carvalho Neto
63
Carlos Marcio Bicalho Cozendey

Pedro Mendona Cavalcante
87
Joo Batista do Nascimento Magalhes
111
Maria Anglica Ikeda
147
Flvio Goldman
179
Felipe Fortuna
199
Apresentao
espectro de temas discutidos nos diversos artigos deste segundo

nmero dos Cadernos de Poltica Exterior ilustra bem a amplitude e
diversidade da agenda de poltica externa, compreendendo tanto pases ou
regies especficas (Sria, EUA, frica) como questes de carter global
(mudana do clima, regulamentao de investimentos, ordem monetria
internacional, direito internacional, diplomacia pblica).
O artigo de Paulo Srgio Pinheiro que preside a Comisso
Independente de Investigao sobre a Sria descreve o quadro altamente
preocupante da guerra civil sria, discutindo os diversos aspectos
dessa tragdia e apontando a necessidade de superao dessa situao,
caracterizada at agora por um fracasso da diplomacia. Com esse artigo,
os Cadernos de Poltica Exterior passam a acolher textos de autores que no
pertencem aos quadros do Itamaraty, enriquecendo assim o universo de
reflexo, tendncia que, esperamos, possa ter continuidade e reforar-se
nos prximos nmeros.
Quatro dos textos includos neste nmero so assinados por
diplomatas que ocupam posio de chefia na Secretaria de Estado do
Ministrio das Relaes Exteriores. As perspectivas para a reunio da
COP-21 (Paris, dezembro de 2015) o que est em jogo, os interesses dos
diferentes grupos de pases, a perspectiva brasileira so examinadas no
artigo de Jos Antonio Marcondes de Carvalho, Raphael Azeredo e Everton
Frask Lucero. O texto de Nedilson Ricardo Jorge traz um panorama
abrangente e analtico sobre as relaes do Brasil com pases africanos,
discutindo as principais iniciativas empreendidas nesse campo nos ltimos
anos e mostrando a importncia da regio para o Brasil. Paulino Franco
de Carvalho Neto faz um estudo sobre o relacionamento do Brasil com
os EUA, na sequncia da importante visita presidencial quele pas em
VII
ano I nmero 2 2 semestre 2015
junho deste ano, mostrando as mltiplas perspectivas que se abrem nessa

parceria bilateral a partir dos resultados j obtidos. Em enfoque temtico,
Carlos Marcio Bicalho Cozendey e Pedro Mendona Cavalcante elucidam
as caractersticas principais do novo modelo de acordo de cooperao
e facilitao de investimentos que vem sendo objeto de negociaes do
Brasil com parceiros importantes e explicam de que forma esse novo tipo
de acordo permite solucionar os problemas identificados na aplicao dos
modelos tradicionais de proteo e promoo de investimentos.
Conforme a proposta original da revista, incluem-se ainda trs
artigos elaborados por diplomatas brasileiros no mbito do Curso de
Altos Estudos (CAE), do Instituto Rio Branco (IRBr). O texto assinado
por Joo Batista do Nascimento Magalhes uma reflexo sobre o papel
do dlar na economia mundial, dirigindo a ateno no apenas para a
dimenso econmica, mas tambm para o significado poltico da presena
internacional da moeda americana. Maria Anglica Ikeda discute, em seu
artigo, as tendncias de fragmentao do direito internacional e o potencial
de coliso entre diferentes regimes internacionais, problemtica que ela
examina sob o ngulo da questo do forum shopping. Flvio Goldman
expe as concluses de seu estudo sobre as exposies universais,
analisando se e como esses eventos j tradicionais (existem desde 1851)
podem continuar a desempenhar um papel relevante como instrumento
de diplomacia pblica.
Por fim, o artigo de Felipe Fortuna faz merecida homenagem
memria de Antonio Houaiss (1915-1999) por ocasio de seu
centenrio recordando aspectos talvez menos conhecidos do trabalho
daquele grande brasileiro, que, entre suas mltiplas atividades, foi tambm
diplomata, e cujo legado intelectual tornou-se parte inseparvel de nosso
patrimnio cultural.
Os Editores
VIII
Quatro Anos de Guerra na Repblica rabe

Sria: sob o Domnio do Medo e do Fracasso
da Diplomacia
Paulo Srgio Pinheiro*
Introduo
A guerra na Sria entrou no seu quinto ano e no mostra sinais de
diminuir. Desde o final de 2011, a situao se degenerou, passando
de mobilizaes da sociedade civil por aspiraes populares legtimas a
uma militarizao e conflagrao em uma magnitude sem precedentes.
O conflito se transformou numa guerra multifacetada e altamente fluida
com simultneas guerras de atrito onde os beligerantes tm experimentado
vrias vezes avanos e retrocessos, o que serve apenas para alimentar a
iluso de que uma vitria militar ainda seja possvel. Na realidade, a guerra
continua num impasse. Nenhum beligerante est prestes a ser efetivamente
derrotado ou a assegurar um triunfo militar definitivo. A maior visibilidade
adquirida recentemente pelo drama dos refugiados srios que buscam
abrigo na Europa trouxe notcias e imagens s quais ningum pode ficar
indiferente.
* Desde 2011, Paulo Srgio Pinheiro preside a Comisso Independente Internacional de
Investigao sobre a Repblica rabe Sria, da ONU, (COI sobre a Sria), em Genebra.
As opinies aqui expressadas refletem apenas os pontos de vista do autor e no engajam a
comisso. Este artigo baseado em relatrios, informes, papers, discursos e comunicados,
feitos pela comisso, particularmente nos seguintes documentos que podem ser consultados
nos idiomas da ONU em: <http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/IICISyria/Pages/
Documentation.aspx>. 10th Report, A/HRC/30/48, 13/8/2015; Oral Update of the
Independent International Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, 23/6/2015;
Speech and Presentation (A/HRC/29/CRP.3); The use of barrel bombs and indiscriminate
bombardment in Syria: the need to strengthen compliance with international humanitarian law,
Presentation by Pinheiro, 12/3/2015; Oral Update, 17/3/2015; 9th Report, A/HRC/28/69,
5/2/2015; Rule of Terror: Living under ISIS in Syria 14/11/2014; Conference Room
Paper: Selected testimonies from victims of the Syrian conflict 16/9/2014; 8th Report,
A/HRC/27/60, 13/8/2014.
A Sria hoje um dos campos de batalha mais caticos e letais do

mundo, com milhares de combatentes estrangeiros em todos os lados
do conflito. Com centenas de grupos armados, h agora guerras dentro
das guerras, todas despedaando o pas e seu povo. Um sofrimento que
no faz nenhuma distino de gnero, etnia ou religio. Todos os srios
so vtimas dessa guerra destruidora e sangrenta, no importando se so
sunitas ou xiitas, curdos ou palestinos, cristos ou drusos, ou das outras
inumerveis comunidades srias. A violncia endmica, proliferando
tanto em extenso como em suas diferentes expresses.
Sair de casa seja para visitar um vizinho, ou para comprar po
tornou-se, potencialmente, uma deciso de vida ou morte. Um grande
nmero de crianas foi morto nos bombardeios de suas casas, escolas e
playgrounds. O trauma vivido por civis que subsistem sob fogo indiscriminado,
e que no podem prever quando um ataque mortal poder ocorrer, no pode
ser subestimado. Diariamente homens, mulheres e crianas sofrem leses
graves provocadas por bombardeios, e so detidos e torturados em centros
de deteno oficiais ou improvisados pelas partes em conflito. Inmeros
perderam parentes, que morreram ou desapareceram.
Depois de quatro anos, a comunidade internacional est aparentemente
habituada a conviver com a violncia na Sria. Relatrios1 de mortes na
priso, torturas, desaparecimento, uso de armas qumicas no campo de
1 Essas graves violaes do direito internacional e do direito internacional humanitrio
cometidas sistematicamente durante a guerra tm sido documentadas desde maro de 2011
no sistema ONU pela COI sobre a Sria, estabelecida em 22/11/2011 pelo Conselho de
Direitos Humanos (CDH) mediante a resoluo S-17/1 adotada na sua 17 sesso especial.
A COI possui mandato para investigar todas as alegadas violaes do direito internacional
dos direitos humanos desde maro 2011 na Repblica rabe Sria. A Comisso tambm foi
encarregada de estabelecer os fatos e circunstncias de tais violaes e dos crimes perpetrados
e, sempre que possvel, identificar os responsveis, a fim de garantir que os autores de violaes,
incluindo aquelas que podem constituir crimes contra a humanidade, sejam responsabilizados.
A Comisso apresentou o seu primeiro relatrio ao CDH em 2/12/2011 e seu mandato tem
sido renovado e estendido at maro de 2016. Desde o incio de seu trabalho, a Comisso
elaborou dez relatrios, alm de cinco atualizaes peridicas, expondo as violaes dos
direitos humanos cometidas em todo o pas com base em mais de 4.000 entrevistas com
testemunhas e vtimas. A investigao da Comisso baseia-se principalmente em relatos de
primeira mo para corroborar incidentes. Mais de quatro mil entrevistas foram realizadas at
o momento na Sria e regies vizinhas (mormente por Skype). A comisso tambm analisa
fotografias, gravaes de vdeo, imagens de satlite, informao judicial e mdica, relatrios
dos governos e de fontes no governamentais, anlises acadmicas e relatrios das Naes
Unidas. Os membros atuais da comisso so Paulo Srgio Pinheiro (Brasil), Karen K. AbuZayd
(Estados Unidos), Carla del Ponte (Sua) e Vitit Muntarbhorn (Tailndia).
10
Cadernos de Poltica Exterior
batalha e pessoas morrendo de fome em cercos (siges) continuam a suscitar

manifestaes de compaixo. No entanto, uma guerra em que civis so
sistematicamente mortos, adversrios so silenciados, e comunidades so
colocadas umas contra as outras, requer mais do que compaixo para se
resolver.
Neste artigo, fazemos uma avaliao necessariamente sumria da
guerra na Sria destacando: a dinmica do conflito; a situao militar, com
relevo para os cercos; a falta de proteo da populao civil, com especial
ateno a vtimas mulheres e crianas; refugiados e deslocados internos; e,
finalmente, depois do fracasso da diplomacia, novas perspectivas.
dinmica do conflito
As foras do Governo tm-se esforado para enfrentar a presso

militar crescente dos grupos armados, assim como a do autodenominado
Estado Islmico (ISIS) e a do Jabhat-al-Nusra (Frente al Nusra),
filiado Al Qaeda, em muitas localidades estratgicas e importantes
posies militares em vrias governadorias (provncias). Impossibilitadas
de avanar, durante a maior parte do tempo sob ataques de foras rebeldes
e terroristas em Alepo e no sul de Daraa, as foras do Governo tambm
falharam em impedir o colapso de suas linhas defensivas externas durante
ofensiva do ISIS e de outros grupos armados em reas estratgicas como
a regio leste de Homs e Idlib.
Como o prprio presidente Assad reconheceu num discurso recente,
transmitido pela televiso, o desgaste dos efetivos militares, combinado
com a proliferao de uma multiplicidade de frentes de combate em todo
pas, reduziu a capacidade das foras do Governo de reagir simultaneamente
em todo o territrio. Em consequncia disso, o Governo passou a dar
prioridade a reas altamente estratgicas como a capital, Damasco, as
provncias da costa e as linhas de comunicao ao longo da fronteira com
o Lbano.
Os grupos armados antigovernamentais, que vo desde os antigos
efetivos do Exrcito Livre da Sria (FSA, na sigla em ingls) e o Ahrar
Al-Sham, obtiveram importantes ganhos tticos ao longo de vrias frentes,
opondo-se s foras do Governo nas provncias de Idlib, Daraa e Alepo.
Enquanto enfrentam intermitentemente o ISIS e seus aliados no norte de
11
Alepo, aqueles grupos tm crescentemente colaborado com a Frente al-Nusra e grupos como Ansar al-Din e Jund al-Aqsa, aparentemente dando
prioridade a necessidades operacionais e deixando de lado divergncias
ideolgicas e polticas.
Apesar de avanos na coordenao e no acesso a suporte logstico
que permitiram melhor desempenho na obteno de informaes e
avanos em posies , divergncias ideolgicas e polticas, assim como
disputas por armamento e territrio, continuam a prejudicar a unidade e
a coerncia em suas fileiras. As relaes entre o autodenominado Estado
Islmico e a Frente al-Nusra definidos pelo Conselho de Segurana
das Naes Unidas (CSNU) como grupos terroristas , de toda maneira,
continuam marcadas por desconfiana e conflito. O ISIS consolidou sua
influncia sobre grande parte das provncias do norte e do leste, ao mesmo
tempo em que tem escalado dramaticamente seus ataques a posies de
foras governamentais nas provncias de Homs e Hasakah. Aps perdas
significativas em Ar-Raqqah por parte do grupo armado curdo Unidades
de Defesa do Povo (YPG, na sigla em curdo), o ISIS adotou nova ttica,
fazendo amplo uso de veculos carregados de dispositivos explosivos
improvisados vehicle-borne improvised explosive device (VBIED).
Conquanto todas as partes continuem a salientar que o Comunicado
de Genebra de junho de 2012 (que estabeleceu um quadro de negociaes
inclusivas com vistas a uma transio, levando em conta os interesses
da populao sria para acabar com a crise) se mantm como a base
para uma soluo negociada, as perspectivas para um dilogo poltico
inclusivo parecem ainda mais remotas. De qualquer modo, aos membros
permanentes do Conselho de Segurana e aos atores regionais continua a
caber um papel fundamental para que se possa caminhar em direo a uma
soluo poltica.
No mbito da ONU, o enviado especial para a Repblica rabe Sria,
Staffan de Mistura, promoveu uma srie de discusses com atores locais,
regionais e internacionais, e com faces beligerantes para avaliar suas
posies e vises atuais com vistas a uma soluo poltica. Ao mesmo
tempo, tem mantido discusses com o Governo srio em Damasco. Num
esforo para trazer as partes em conflito mesa de negociaes, o enviado
especial apresentou uma nova proposta ao Conselho de Segurana em
29 de julho de 2015, que visa a alcanar um documento base levando
12
em conta o espectro de opinies srias (Syrian-owned framework document)

sobre a implementao do Comunicado de Genebra de junho de 2012.
O enviado especial props a formao de quatro grupos de trabalho que
abordariam os seguintes temas: segurana e proteo para todos, questes
polticas e constitucionais, questes militares e de segurana e instituies
pblicas, reconstruo e desenvolvimento.
No dia 17 de agosto de 2015, por meio de um comunicado, o
Presidente do CSNU, U. Joy Ogwu, da Nigria, elogiou, em nome de todos
os membros, o enviado especial por seus esforos em fazer consultas a
inmeros interlocutores de abril a junho de 2015, como parte do esforo
para implementar o Comunicado de Genebra de 2012.
Situao
militar
O Governo continua a desfechar bombardeios em localidades

habitadas e ataques contra populaes civis, ameaadas ainda pela
possibilidade de priso, deteno e desaparecimento em funo de sua
percebida associao ou oposio ao Governo. O Governo, com seu
poder de fogo superior e controle dos cus, inflige mais danos em seus
ataques indiscriminados contra civis e cidades, vilas, aldeias e campos
improvisados de deslocados. Bombardeios indiscriminados tambm tm
danificado casas, instalaes mdicas, escolas, equipamentos eltricos e
estabelecimentos comerciais, alm de prejudicar a agricultura.
Alm de munies convencionais, a Fora Area sria cada vez
mais emprega um novo tipo de dispositivo explosivo areo improvisado,
comumente denominado bomba-barril. Desde que apareceu em
agosto de 2012, na capital de Homs, ele tem sido utilizado em todo o
pas, com consequncias devastadoras, contra cidados e alvos civis
em reas sob controle dos rebeldes. Seu uso contribuiu para reduzir o
custo das prolongadas campanhas areas, aumentando ao mesmo tempo
sua capacidade de estend-las para reas mais afetadas pelo conflito.
Isso tambm permitiu-lhes expandir a frota de aeronaves utilizada em
operaes de ataque para incluir transporte de helicpteros. Devido
a sua alta letalidade e ao nvel significativo de danos que provocam na
infraestrutura, as bombas-barril permitiram que as foras do Governo
impedissem os rebeldes de consolidar seu controle sobre populaes e
territrio, perturbando a normalidade na rea sob sua autoridade.
13
A maneira pela qual os ataques tm sido realizados, seu momento e

sua durao demonstram que o objetivo da campanha do Governo com
bombardeios com bombas-barril o de aterrorizar a populao civil
presente nas reas atacadas, com a mensagem clara de que nenhum
civil estaria a salvo em nenhum lugar, a qualquer hora do dia ou da noite.
O uso de bombas-barril em campanhas areas contra reas inteiras uma
violao do direito internacional humanitrio e, em alguns casos, chega a
constituir crime de guerra.
Alm daqueles ataques desfechados pelo Governo, bombardeios de
reas civis habitadas por grupos armados no estatais incluindo, mas no
limitado ao ISIS, Frente al-Nusra e Jaysh Al-Islam tm aterrorizado
homens, mulheres e crianas que vivem em localidades controladas pelo
Governo. Alm de transmitir a mensagem de que eles so uma fora a ser
reconhecida, esses ataques tambm parecem ser lanados como punio
a populaes civis que recebem apoio do Governo. Quando esses ataques
so lanados em reas com comunidades de minorias, criam novas divises
dentro da sociedade sria e o risco de inflamar as tenses sectrias.
Desde novembro de 2014, o ISIS continua a lutar, simultaneamente,
contra as foras srias governamentais, os grupos armados antigoverno e o
grupo armado curdo Unidades de Proteo Popular (YPG) em uma srie
de frentes distintas. Desde janeiro de 2015, o ISIS sofreu uma srie de
perdas no norte e leste da Sria enfrentando o YPG, que foi apoiado pelos
ataques areos da coalizo internacional e por vrias milcias armadas,
incluindo grupos tribais assrios e rabes. Os esforos internacionais
de coalizo contra o ISIS tm-se mostrado eficientes apenas quando
realizados juntamente com as operaes terrestres por parte do YPG.
Ao longo de 2015, o ISIS capturou reas estratgicas no centro
da Sria, incluindo Tadmur, com o stio histrico de Palmira, em maio
de 2015, e Al-Qaraytain, em agosto de 2015. Esses avanos do ISIS
permitiram-lhe o acesso a novos recursos, inclusive campos de petrleo
e depsitos de armamento. O ISIS foi tambm capaz de abrir melhores
linhas de comunicao em suas posies nas provncias centrais e do sul.
L, o grupo terrorista aumentou significativamente sua presena e suas
atividades, muitas vezes recebendo novos apoios de grupos militantes
locais que operam muito alm do territrio que controlam.
14
Em meados de abril de 2015, o ISIS tentou tomar o campo de

refugiados palestinos de Yarmouk nos subrbios ao sul da cidade
de Damasco, e atacou rebeldes no leste da governadoria Alepo. Embora
esses ganhos e perdas operacionais tenham levado morte muitos
combatentes, incluindo comandantes, muitos outros que cruzaram
clandestinamente as fronteiras srias se juntaram ao grupo.
O ISIS continua a cometer violaes generalizadas contra a
populao civil, com impunidade. O grupo terrorista tem realizado
execues pblicas, s vezes usando crianas como seus carrascos, em
todo o territrio que ele controla. As crianas, em particular, continuam
a ser o foco de sua tentativa de doutrinao, com a formao de novos
campos de treinamento de filhotes que foram documentados. O ISIS
detm mais de mil mulheres e meninas da minoria Yazidi em escravido
sexual. Vendidas e revendidas, meninas de at nove anos so submetidas a
estupros e espancamentos repetidos.
A coalizo internacional contra o ISIS recentemente se expandiu,
aumentando a capacidade de infligir derrotas ao grupo. Mas os bombardeios
pela coalizo somente alcanaram algum desempenho operacional quando
efetuados em conjunto com operaes em terra do YPG. Este, apoiado
por grupos armados locais e pelos bombardeios da coalizo internacional,
tem avanado nas governadorias do norte da Sria. O YPG, que fornece
a maior parte das foras de combate em terra, tem lutado em frentes
diferentes ao lado de uma variedade de grupos armados, incluindo tribos
rabes, milcia assria e grupos afiliados ao FSA.
Os ataques indiscriminados, os ataques a pessoas e bens
especificamente protegidos e o uso de cercos tm caracterizado essa
guerra brutal. As foras do Governo, os grupos armados antigoverno
e o ISIS tm-se valido de cercos, com efeitos devastadores. O uso de
cercos e a denegao de acesso humanitrio aos civis srios causou-lhes
privaes extremas durante meses, ou mesmo anos. Muitos incluindo
crianas morreram de fome, desidratao e doenas, como resultado.
O levantamento de cercos e a garantia de acesso humanitrio sem restries
crucial e deve ser uma condio para qualquer apoio contnuo s partes
em conflito. Tais atos violam obrigaes fundamentais com respeito ao
direito alimentao adequada, ao direito ao mais alto padro de sade e
ao direito vida.
15
A estratgia do Governo parece ser a de tornar a vida insuportvel

para os civis que permanecem dentro das reas controladas por grupos
armados. O bombardeio implacvel por foras governamentais de reas
controladas pelos grupos armados espalhou o terror entre a populao
civil e provocou o deslocamento arbitrrio de milhares de srios, como
veremos mais adiante.
ausncia de proteo das populaes civis
Nesses enfrentamentos militares, como vimos, com tantas faces

e frentes, os civis so as principais vtimas de um ciclo cada vez mais
acelerado de violncia. Srios continuam a perder suas vidas, lares e meios
de vida em um conflito em que, infelizmente, tem sido escassa a propenso
a respeitar o direito internacional. O fracasso das partes beligerantes em
proteger os civis assim como a deciso aparentemente deliberada de
coloc-los em perigo tem levado a sofrimentos indescritveis.
A principal causa de mortes de civis, de deslocamento arbitrrio das
populaes e de destruio tem sido a prtica de alvejar deliberadamente
indivduos no combatentes, com ataques indiscriminados e desproporcionais, ataques a objetivos civis e protegidos, e a imposio punitiva
de cercos e bloqueios. O uso indiscriminado e desproporcional de
armamento significa que, com efeito, a prpria populao civil na
maioria das vezes em grandes cidades tem sido alvo e vtima desses
ataques. A forma como essa guerra vem sendo travada em reas urbanas,
e com armas explosivas devastadoras, levanta muitas questes. Mesmo as
armas explosivas convencionais so projetadas para campos abertos de
batalha, e no para reas urbanas.
Em nenhum momento durante os ltimos quatro anos desse conflito
armado no internacional as partes envolvidas demonstraram ter qualquer
compromisso com a obrigao primordial sob o direito internacional
de distinguir entre objetivos civis e militares. Independentemente dos
beligerantes envolvidos, a maioria dos ataques ou no so dirigidos contra
um objetivo militar especfico ou empregam meios de combate incapazes
de ser dirigidos para tal objetivo. No h nenhum exemplo de terem sido
tomadas as precaues viveis para evitar ou minimizar a perda incidental
de vidas civis, ferimentos a civis e danos a objetivos civis. Adicionalmente,
tanto as foras governamentais incluindo milcia paramilitar de apoio
16
e outras como os vrios grupos armados no estatais continuam a

localizar alvos militares dentro de reas civis densamente povoadas ou em
sua proximidade.
Apesar de graus diferentes de participao, todas as partes envolvidas
nessa guerra, sem nenhuma exceo, usaram armamento pesado para
atingir reas povoadas, atingindo vtimas civis. Isso se deve, em parte, ao
fato de que a maioria das linhas de frente ativas esto localizadas dentro
de centros urbanos onde os combatentes de todas as faces operam entre
civis, colocando suas vidas em risco.
Como j indicado nos relatrios da Comisso Independente de
Investigao da ONU2, h fortes evidncias de que, como parte desses
ataques generalizados contra a populao civil possivelmente segundo
uma poltica de Estado, no caso das foras governamentais, mas incluindo
tambm as atrocidades cometidas por grupos armados no estatais foram
cometidos, no conflito na Sria, crimes contra a humanidade, assassinato,
extermnio, tortura, estupro, desaparecimentos forados e outros atos
desumanos.
No que se refere populao civil sem proteo, importante evocar
mais particularmente a situao das mulheres e das crianas.
Ao longo do conflito na Sria, mulheres e meninas tm sido alvo com
base em seu gnero. Alm disso, as mulheres tm sido alvo por causa de
suas ligaes familiares, reais ou presumidas, com homens integrantes
de alguma das partes em conflito. Para os beligerantes, o prprio ato de
deter uma mulher, com todos os riscos que isso implica para ela, parece
motivado pela inteno de humilhar no s a mulher, mas tambm, e
principalmente, seus parentes masculinos.
As foras de Damasco prenderam advogadas, jornalistas, ativistas
da paz e aquelas que expressaram opinies contra o Governo. Mulheres
tambm foram detidas a fim de forar a rendio de parentes homens
suspeitos de lutar em, ou apoiar de alguma outra forma, os grupos armados
antigoverno.
Mulheres sofreram estupro e outras formas de violncia sexual por
pessoal do Governo enquanto estiveram presas em centros de deteno.
2
Veja-se, por exemplo, o relatrio mais recente: Report of the Independent International
Commission of Inquiry on the Syrian Arab Republic, 5/2/15, A/HRC/28/69.
17
A agresso sexual tambm foi cometida pelas foras do Governo em

postos de controle. O fato de as mulheres poderem circular mais livremente
do que os homens em reas controladas pelo Governo aumentou a sua
vulnerabilidade violncia fsica e sexual, por foras governamentais e por
elementos criminosos dentro da populao civil.
Grupos armados no estatais sequestraram mulheres a fim de efetuar
a troca de prisioneiras por combatentes detidos pelo Governo. Desde que
o ISIS emergiu como uma fora no incio de 2013, foram documentados
casos de mulheres apedrejadas at a morte. Embora, em muitos casos,
sejam acusadas de terem cometido adultrio, h indicaes de que muitas
teriam sido executadas por ajudarem os combatentes de outros grupos ou
por terem exercido atividades profissionais, que as colocam em contato
com homens com os quais elas no tinham nenhum relacionamento
anteriormente. O ISIS continua a manter mulheres e meninas Yazidis
cativas como escravas sexuais. O grupo terrorista tambm tem forado
mulheres e meninas sunitas a se casarem com seus combatentes.
O ISIS removeu as mulheres e meninas da vida pblica e as colocou
inteiramente sob o controle de parentes do sexo masculino. Mulheres e
meninas com mais de 10 anos de idade no podem aparecer em pblico
sem estarem totalmente cobertas, e no podem viajar sem um parente
masculino. impossvel para as mulheres cujos maridos morreram,
fugiram, ou esto na frente de batalha, deixarem suas casas, por qualquer
razo, sem correrem o risco de serem punidas.
Embora as mulheres continuem a ser objeto de violaes de seus
direitos inclusive sendo alvejadas com base em seu gnero , considerar
as mulheres apenas como vtimas seria no compreender a importante
e muitas vezes negligenciada experincia feminina na guerra em curso.
As mulheres srias tornaram-se vozes poderosas em favor da resoluo
poltica do conflito, ainda que permaneam ausentes das conferncias
onde as discusses diplomticas de alto nvel tiveram ou tm lugar.
As vidas das crianas srias foram tambm intensamente corrodas pela
brutalidade da guerra. Um nmero incontvel sofreu as mesmas violaes
que os adultos, sem receber proteo especial. As partes no conflito
continuam a recrutar e utilizar crianas na conduo das hostilidades.
18
Milhares de crianas foram mortas e feridas em bombardeios areos

indiscriminados do Governo sobre Alepo, Damasco, Daraa, Idlib, e Deir
ez-Zor. Em maio de 2015, uma bomba-barril atingiu a escola Al-Rajaa em
um bairro residencial da cidade de Alepo. No havia posies militares na
rea. Pelo menos cinco crianas e vrios professores foram mortos.
O fogo indiscriminado de morteiros e foguetes por grupos armados
antigovernamentais j matou e mutilou crianas nas cidades de Alepo
e Damasco, bem como nas provncias de Lataquia e Idlib. Algumas
escolas em Damasco mudaram as classes para pores, aps o grupo Jaysh
Al-Islam lanar morteiros sobre o capital em fevereiro.
O ISIS executou crianas em Al-Hasakah, Ar-Raqqah e Deir ez-Zor.
Em maio, o ISIS executou uma famlia, incluindo jovens com menos de
14 anos, em uma vila em Deir ez-Zor. Os moradores, incluindo crianas,
foram obrigados a assistir. O ISIS tambm forou crianas a exercerem
o papel de carrascos. O grupo terrorista lanou vdeos mostrando um
peloto de fuzilamento formado por crianas executando homens
capturados em Palmira, bem como um vdeo de uma criana de 10 anos
cortando a garganta de um soldado capturado em Homs.
O acesso educao est sendo negado s crianas. Assim como
aumentam os bombardeios de escolas, tambm os relatos do uso das
escolas como instalaes militares tm aumentado. O fato de o Governo
colocar armas em escolas em Jaramana est atualmente sob investigao.
Na aldeia de Fajroh (Hama), o ISIS estabeleceu a sua sede em uma escola.
Alm disso, escolas em Alepo e Daraa deixaram de funcionar porque se
tornaram abrigos para deslocados internos.
Refugiados
e deslocados internos
Desde 2012, os bombardeios indiscriminados e desproporcionais

tm sido a causa primria de vtimas civis e do deslocamento em massa
na Repblica rabe Sria. O caos que tomou conta da Sria j no afeta
apenas aquele pas, mas toda a regio. Em meados de setembro, havia
4.086.760 refugiados, que incluem os cerca de 2,1 milhes de srios
registrados pelo Alto Comissariado de Refugiados da ONU (ACNUR) no
Lbano (1.113.941), Jordnia (628.887), Iraque (248.503), Egito (132.375
19
indivduos), alm de refugiados srios registrados pelo Governo da Turquia

(1.938.999 pessoas) e por pases do norte da frica (24.055).
O nmero de srios que buscam em massa refgio na Europa continua
a aumentar. No desespero, alguns tentam chegar por mar e muitos tm
se afogado no Mediterrneo. Mas o nmero dos que obtiveram refgio
em territrio europeu, se comparado acolhida generosa pelos estados
da regio vizinha Sria, ainda muito baixo: apenas cerca de 6% dos
srios que fugiram do conflito encontraram abrigo na Europa. O total de
candidaturas para asilo na Europa entre abril de 2011 e junho de 2015
de 311.349 apenas, sendo que em 2014 foram 138.016. Foram acolhidos
pela Alemanha 49% deles, 29% pela Srvia (e Kosovo), ustria, Bulgria,
Holanda e Hungria, e 23% por outros pases europeus3. Se considerarmos
o perfil demogrfico dos refugiados por corte de gnero e idade temos o
seguinte quadro4:
Fonte: ACNUR, setembro 2015.
O fluxo ininterrupto de refugiados para pases vizinhos continua a

desestabilizar a regio e severamente afetar os meios de vida, servios
pblicos, e disponibilidade de produtos de primeira necessidade nas
comunidades de acolhimento. Hoje, por exemplo, no Lbano, h mais
crianas srias do que libanesas no nvel primrio do sistema de educao.
Ao mesmo tempo, o espao de proteo para os srios que tentam
escapar do conflito est em constante regresso. Esses desafios econmicos
e sociais, agravados por questes de segurana, levaram os pases vizinhos
a adotar medidas de gesto das fronteiras que, nas palavras do Alto
Comissrio para Refugiados, Antnio Guterres, limitam as chances de
alcanar a segurana dos refugiados.
3
Syria Regional Refugee Response, Inter-agency Information Sharing Portal. Disponvel em:
<http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php>.
Idem.
20
Insuficincias de financiamento pelos Estados-membros da ONU

pem em grave perigo a vida dos grupos mais vulnerveis da populao
deslocada da Sria. Para o ano de 2015, esse financiamento foi calculado
pelo ACNUR em US$ 4,5 bilhes. Mas at o momento somente foram
cobertos US$ 1,6 bilhes, ou seja, 37% das necessidades dos refugiados e
deslocados internamente na Repblica rabe Sria.
A cada dia que passa h menos lugares seguros na Sria, como
evidenciado pelo deslocamento em massa de civis dentro e para fora do
pas. Ataques indiscriminados contra reas civis habitadas so cometidos
em todo o pas pela maioria, se no por todas as partes em conflito. Milhes
de pessoas fugiram, e continuam a fugir de suas casas e seu pas. Aqueles
que fogem tendem a ser principalmente mulheres e crianas, pois homens
e meninos com idade acima de 15 so mais suscetveis a serem detidos em
postos de vigilncia controlados por todas as partes no conflito.
fracasso da diplomacia at agora e a necessidade de um

processo inclusivo de negociao
A guerra contnua evidencia um profundo fracasso da diplomacia.

Estados influentes agiram equivocadamente em seus esforos para
extinguir o conflito, porque estiveram marcados por uma profunda
ambiguidade. Ao mesmo tempo em que reconheciam a necessidade de
uma soluo poltica, aprofundaram seu envolvimento militar, acentuando
a internacionalizao do conflito. Acreditando que a presso militar
um pr-requisito para qualquer processo poltico ter sucesso, os atores
externos tm inundado as partes em conflito com dinheiro, combatentes
e armas. Isso s alimentou uma escalada brutal de violncia armada que
continua a tirar a vida de civis srios.
As partes envolvidas no conflito srio, como vimos, tm realizado
as hostilidades com pouqussimo respeito s suas obrigaes sob o
direito internacional. Em particular, os Estados no devem autorizar a
transferncia de armas se existir o risco de que sejam usadas na prtica de
crimes contra a humanidade ou crimes de guerra. Membros que exercem
influncia sobre as partes na Repblica rabe Sria tm a obrigao de
assegurar a sua conformidade com as regras do direito internacional
humanitrio.
21
Justamente graas aos apoios externos de Estados e indivduos que

financiam e apoiam politicamente todas as partes em conflito, a guerra se
expandiu para todo o territrio da Sria. Hoje mais do que nunca a guerra
obedece a interesses estratgicos de potncias mundiais ou regionais que
tm muito pouco a ver com os interesses da populao. No seria exagero
afirmar que os patrocinadores das partes do conflito de certo modo
perderam o controle das faces que apoiam.
As condies de vida da populao sria so tremendamente afetadas
a cada dia pela crescente internacionalizao da natureza de um conflito
no internacional armado, assim como pela ferocidade das confrontaes
com o extremismo e o terrorismo que se alastram por todo o territrio.
fundamental que a comunidade internacional afinal adote uma
estratgia comum eficaz o que ainda no fez ao longo de quatro anos
para pr fim impunidade que campeia nessa guerra. O encaminhamento
da situao na Repblica rabe Sria ao Tribunal Penal Internacional (TPI),
continua a ser uma deciso chave. No entanto, se a diviso entre os cinco
membros permanentes do Conselho de Segurana bloqueia a via para o
TPI, justifica considerar de forma urgente a criao de um tribunal penal
ad hoc para os crimes cometidos na guerra por todas as partes.
O atual impasse militar deixa cada vez mais claro que no haver
soluo militar para o conflito: um processo poltico inclusivo com todas as
partes e com a participao da sociedade sria, que tem o direito de decidir
livremente o seu futuro, continua a ser um imperativo. fundamental
que as mulheres participem plenamente das negociaes polticas atuais
e futuras. A experincia distintamente feminina de uma guerra travada
principalmente por homens deve fazer parte da discusso sobre a forma
de alcanar a paz e a justia na Sria.
Mais inao e atraso somente contribuiriam para a difuso ainda
maior do extremismo, o aumento do afluxo de combatentes estrangeiros,
o crescimento do terrorismo e da desestabilizao da regio. Pr fim
guerra uma responsabilidade comum a todas as partes envolvidas. Isso
no pode ser alcanado sem que os pases mais influentes ponham de lado
estreitos interesses nacionais e que reconheam que sem paz e justia na
Repblica rabe Sria prosseguiro e se agravaro a catstrofe humanitria
e o sofrimento do povo srio, e a regio e o mundo todo sofrero as
consequncias.
22
A Diplomacia da Mudana do Clima:

Interseo entre Cincia, Poltica e
Desenvolvimento
Jos Antnio Marcondes de Carvalho*
Raphael Azeredo**
Everton Frask Lucero***
Introduo
As negociaes internacionais sobre mudana do clima ocorrem
no campo de interseo entre as concluses da cincia, os imperativos
de desenvolvimento sustentvel e a necessidade de polticas pblicas
nacionais efetivas para lidar com o desafio. Em dezembro 2015, em
Paris, a 21 Conferncia das Partes (COP-21) da Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC, na sigla em
ingls) decidir como ampliar a capacidade de resposta da comunidade
internacional ao desafio da mudana do clima. O Brasil, ator fundamental
nessas negociaes, trabalha para que o resultado desse processo seja uma
resposta durvel, equitativa e ambiciosa, ao amparo da UNFCCC, capaz
de promover o desenvolvimento sustentvel em todas as suas dimenses.
A atuao brasileira d-se por meio do engajamento ativo na esfera
multilateral e da busca de resultados nacionais concretos na reduo de
gases de efeito estufa e ampliao da resilincia da sociedade brasileira.
A primeira seo deste artigo sumariza o estado da arte da
cincia da mudana do clima, notadamente as concluses do Painel
*
Subsecretrio-Geral de Meio Ambiente, Energia, Cincia e Tecnologia, do Ministrio das

Relaes Exteriores.
** Diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais, do Ministrio das Relaes

Exteriores.
*** Chefe da Diviso de Clima, Oznio e Segurana Qumica, do Ministrio das Relaes
Exteriores.
23
Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC, na sigla em ingls).

A segunda parte aborda o tratamento da mudana do clima no plano
multilateral, com nfase em desdobramentos recentes dos debates no
mbito da UNFCCC. A terceira parte trata dos arranjos de articulao
diplomtica no contexto das negociaes. Por fim, avaliam-se perspectivas
brasileiras sobre o futuro do regime.
que diz a
Cincia
O Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC),

rgo da ONU que rev a literatura cientfica publicada mundialmente
sobre pesquisas relacionadas ao aquecimento global, emitiu, em 2014,
seu 5 Relatrio de Avaliao (AR-5). O AR-5 rene concluses de trs
grupos de trabalho, dedicados, respectivamente, a rever o conhecimento
acumulado sobre a fsica climtica (Grupo de Trabalho 1, GT-1), sobre
impactos, adaptao e vulnerabilidade (Grupo de Trabalho 2, GT-2)
e sobre mitigao da mudana do clima (Grupo de Trabalho 3, GT-3).
As concluses do IPCC indicam que o aumento da temperatura global
inequvoco. Desde a dcada de 1950, muitas das mudanas observadas so
sem precedentes na histria da humanidade. Tanto a atmosfera quanto
os oceanos aqueceram, a quantidade de neve e gelo diminuiu, o nvel do
mar elevou-se e as concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera
seguiram em trajetria de crescimento1.
Os fatores que ocasionam essas alteraes so substncias naturais e
antropognicas que alteram a quantidade de energia retida no planeta, na
sua interao com o espao exterior. Os cientistas chamam de foramento
radiativo a quantificao das mudanas causadas por essas substncias
nos fluxos de energia entre a Terra e o espao. As medies cientficas
desde 1750 indicam que esse foramento radiativo positivo, ou seja,
o acmulo de energia no sistema climtico cresceu e continua crescendo
aceleradamente. Alm disso, a cincia diz que a maior contribuio
para esse acmulo energtico provm do aumento na concentrao de
1
24
IPCC, 2013: Summary for Policymakers. In: Climate Change 2013: The Physical Science Basis.
Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel
on Climate Change [Stocker, T. F., D. Qin, G.-K. Plattner, M. Tignor, S. K. Allen, J. Boschung,
A. Nauels, Y. Xia, V. Bex and P.M. Midgley (Eds.)]. Cambridge, Reino Unido e Nova York, NY,
EUA: Cambridge University Press, p. 4.
gs carbnico (CO2) na atmosfera2. Estudos de modelagem climtica e

observaes empricas levaram o IPCC a concluir que extremamente
provvel (i.e., com probabilidade de 95-100%, na terminologia do Painel)
que a influncia humana tenha sido a causa dominante do aquecimento
global detectado desde meados do sculo XX3.
Nas ltimas dcadas, essas alteraes tm causado impactos significativos nos sistemas naturais e humanos, em todos os continentes e nos
oceanos. Alguns desses impactos so inevitveis. Entre eles esto alteraes
nos padres pluviomtricos e maior frequncia de eventos climticos
extremos, tais como inundaes, secas e tempestades. Estudos mostram
que, em muitas regies, as mudanas nos nveis de precipitao ou de
derretimento da neve e do gelo esto alterando sistemas hidrolgicos, com
efeitos sobre recursos hdricos tanto em termos de quantidade quanto de
qualidade. Efeitos negativos sobre a produo agrcola tambm tm sido
mais comuns. Todos os aspectos de segurana alimentar e nutricional so
potencialmente afetados pela mudana do clima, inclusive a disponibilidade,
o uso e os preos dos alimentos4.
As vulnerabilidades mudana so distintas, notadamente em
funo de aspectos no climticos, associados a processos desiguais de
desenvolvimento econmico e social, que ocasionam riscos tambm
diferenciados s populaes. Est claro que os efeitos desse cenrio
de mudana pesam mais sobre as populaes mais pobres, agravando
vulnerabilidades que antecedem os efeitos da mudana do clima, como
questes de sade, bem-estar e acesso a infraestrutura. Em consequncia,
o desafio em matria de polticas pblicas promover desenvolvimento
e adaptao, mediante a integrao de consideraes climticas a planos
mais amplos de desenvolvimento dos pases. Nesse contexto, processos
e modelos de avaliao e gesto de riscos, em escala compatvel com as
necessidades locais e nacionais, adquirem particular relevncia.
2
Idem, p. 13.
Idem, p. 17.
IPCC, 2014. Summary for Policymakers. In: Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and
Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Field, C. B., V. R. Barros,
D. J. Dokken, K. J. Mach, M. D. Mastrandrea, T .E. Bilir, M. Chatterjee, K. L. Ebi, Y. O.
Estrada, R. C. Genova, B. Girma, E. S. Kissel, A .N. Levy, S. MacCracken, P. R. Mastrandrea,
and L. L.White (Eds.)]. Cambridge, Reino Unido e Nova York, NY, EUA: Cambridge
University Press, p. 1-32.
25
Um dos pontos do Relatrio que tem sido enfatizado o clculo

estimado de emisses de GEE que poderiam ser realizadas sem prejudicar
o sistema climtico. Sempre com o cuidado de ponderar as limitaes de
modelos cientficos de projees, seria necessria a reduo significativa
de emisses de GEE. Os modelos e estimativas do IPCC que mantm
o aumento de temperatura abaixo de 2C, em relao aos nveis pr-industriais, so compatveis com nveis de emisses globais anuais lquidas
de CO2 que tendem a zero no final do sculo XXI o que consistente
com o objetivo ltimo da Conveno, expresso em seu Artigo 2, de
estabilizar a concentrao de GEE. Estima-se, de acordo com alguns
desses modelos, que as emisses cumulativas de CO2 (por ser o principal
gs) desde 1870 deveriam estar limitadas a 2.900 giga toneladas (com uma
margem de 2.550-3.150 GtCO2), sendo que 1.900 GtCO2 teriam sido
j emitidas at 2011. Enfrentar a mudana do clima de maneira efetiva
demanda, portanto, esforos coordenados da comunidade internacional
em uma escala sem precedentes.
tratamento do tema no plano internacional
O novo contexto econmico e social advindo da mudana do clima

traz desafios que vo requerer redefinio de prioridades por parte de
governos, de organismos internacionais, de empresas e de instituies no
governamentais, sobretudo para fins de alocao de recursos financeiros,
tecnolgicos e humanos. A interseo entre i) a mudana fsica no clima
global; ii) as vulnerabilidades das populaes e os riscos aos quais so
crescentemente expostas; e iii) as polticas pblicas em nveis local, nacional
e multilateral adequadas e necessrias para mitigar a mudana do clima e
adaptar-se a seus efeitos representa o quadro no qual opera a diplomacia
do clima, tendo por objetivo a construo e a evoluo de um regime
multilateral que leve em conta esses aspectos de modo integrado, em uma
perspectiva de longo prazo de promoo de compromisso com um novo
modelo de desenvolvimento sustentvel.
Essa interseo, no plano internacional, est plasmada na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC),
um dos produtos da Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (UNCED), realizada no Rio de Janeiro, em 1992.
Complementam as regras do regime internacional vigente o Protocolo
26
de Quioto, assinado em 1997 e em vigor desde 2005; e o conjunto de

decises da Conferncia das Partes na Conveno (COP) e Reunio das
Partes no Protocolo (CMP), cujas edies mais recentes foram realizadas
em Lima, Peru, em dezembro de 2014 (COP-20 e CMP-10).
A UNFCCC registra, entre os seus princpios fundamentais, o das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas entre pases desenvolvidos
e em desenvolvimento, por conta do reconhecimento das responsabilidades
histricas e atuais dos primeiros pelo aquecimento global e, tambm, da
sua maior capacidade financeira e tecnolgica para enfrentar o problema.
A diferenciao, embora hoje contestada por alguns pases desenvolvidos,
sob o argumento de que no mais representaria a distribuio de poder
e riqueza no mundo, permanece sendo um componente essencial para
assegurar que a Conveno-Quadro possa oferecer uma resposta
internacional equitativa e ambiciosa ao desafio da mudana do clima
trata-se de um acordo que ultrapassa a dimenso ambiental e perpassa
todas as dimenses do desenvolvimento sustentvel. Curiosamente, os
mesmos pases que defendem a reviso da categorizao entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento sob o argumento de que estaria
ultrapassada no encontram contradies na manuteno de estruturas
na ONU e no sistema financeiro internacional que refletem o ps-guerra.
importante ter presente que, ao falar em responsabilidades comuns,
porm diferenciadas, no se deve aceitar a ideia de que apenas um grupo
de pases (no caso, os pases desenvolvidos e outros listados no Anexo I
da Conveno) teriam obrigaes a cumprir o Artigo 4 da Conveno
impe obrigaes a todos. Ao firmar a Conveno, contudo, pases
desenvolvidos assumiram de fato e de direito um conjunto de obrigaes
especficas de limitao de emisses, de proviso de apoio financeiro e
tecnolgico aos pases em desenvolvimento e compromissos mais estritos
de transparncia de suas aes nacionais. No entanto, tambm os pases
em desenvolvimento esto legalmente obrigados a contribuir para os
esforos de enfrentar o aquecimento global de modo compatvel com os
imperativos do crescimento econmico e do desenvolvimento social, cuja
prioridade reconhecida pela letra da Conveno.
O Protocolo de Quioto complementou a UNFCCC, ao estabelecer
metas quantitativas legalmente obrigatrias de reduo de emisses
para pases desenvolvidos. Suas regras rgidas para monitoramento,
27
contabilidade e cumprimento de metas de emisses e remoes de gases

de efeito estufa oferecem base de comparabilidade entre os esforos
empreendidos e contribuem para assegurar a integridade ambiental de
resultados. O primeiro perodo de compromissos do Protocolo comeou
em 2008 e se encerrou em 31 de dezembro de 2012. Seu objetivo foi o
de reduzir as emisses agregadas dos pases desenvolvidos em 5% abaixo de
seu nvel em 1990. A ausncia no acordo de atores-chave no perfil de
emisses mundial veio a debilitar a efetividade ambiental do regime, ainda
que o primeiro perodo de compromisso do Protocolo tenha atingido seu
objetivo. O segundo perodo de compromissos foi formalizado em 2012,
em Doha (CMP-8), pela aprovao de emenda ao Protocolo que prev
novas metas quantificadas de mitigao (18% em relao a 1990) para o
perodo de 2013 a 2020. Para entrar em vigor, a Emenda de Doha depende
de ratificao por trs quartos das Partes no Protocolo de Quioto.
Em 2011, na COP-17, realizada em Durban, frica do Sul, foi lanado
novo processo negociador sob a Conveno, conduzido em Grupo de
Trabalho Ad Hoc da Plataforma de Durban para Ao Fortalecida (ADP).
Das negociaes no mbito do ADP, previstas para se encerrarem neste
ano de 2015, dever resultar um protocolo, outro instrumento legal ou
resultado acordado com fora legal sob a Conveno, aplicvel a todas as
Partes, a ser adotado na COP-21, que se realizar em dezembro de 2015,
em Paris, na Frana, e para vigorar aps o trmino do segundo perodo de
compromissos do Protocolo de Quioto, ou seja, a partir de 2020.
O processo do ADP representa renovada tentativa de fortalecer a
efetividade do regime multilateral de mudana do clima centrado na
UNFCCC, mediante a apresentao de uma resposta constatao de que
a soma dos esforos previstos nas metas da Conveno e do Protocolo
de Quioto ainda estaria aqum do necessrio para efetivamente cumprir
com o objetivo previsto no Artigo 2 da Conveno, qual seja alcanar
a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera
num nvel que impea uma interferncia antropognica perigosa no
sistema climtico5.
Embora seja cedo para antecipar os resultados que se esperam para a
COP-21, as negociaes em curso indicam que o contedo do novo acordo
5
28
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, Artigo 2. Fonte: Decreto
2.652, de 1/7/1998.
ou resultado acordado com fora legal sob a Conveno dever alterar

substantivamente o paradigma sob o qual se negociou o Protocolo de
Quioto. Enquanto Quioto era baseado em uma abordagem de distribuio
de cotas de emisses, por meio de quantidades atribudas, o novo
acordo dever ser construdo a partir da apresentao de pretendidas
contribuies nacionalmente determinadas (INDC na sigla ingls), ou
seja, o esforo que cada pas est disposto a fazer para limitar o aumento de
temperatura mdia global. Busca-se, assim, nas negociaes em andamento,
um acordo que concilie as chamadas abordagens top-down e bottom-up,
definindo um conjunto de regras acordadas no plano internacional para
orientar e contabilizar (o componente top-down) os esforos nacionais de
combate mudana do clima (o componente bottom-up).
Os cenrios do IPCC so cada vez mais claros e precisos: indicam
que, at o final do sculo, na ausncia de polticas e medidas eficazes, o
aumento de temperatura mdia global do planeta pode ultrapassar 4C6.
Como o aumento de temperatura est relacionado com a permanncia
dos gases de efeito estufa na atmosfera ao longo do tempo, e no com as
emisses presentes, mesmo que as concentraes atmosfricas de todos os
gases-estufa retornassem e permanecessem constantes nos nveis do ano
2000, j em 2007 o IPCC previa que haveria um aumento na temperatura
em pelo menos 0,1C por dcada7.
Nesse cenrio, as variveis que precisam ser trabalhadas para enfrentar
adequadamente o problema no se limitam a impor limites a emisses.
Para ser efetiva, preciso que a resposta da comunidade internacional seja
tambm justa, abrangente e transparente. Essa resposta ser justa se souber
ter em conta a diversidade, o que requer ateno diferenciao, de acordo
com os nveis de desenvolvimento dos pases e sua respectiva participao
6
IPCC, 2014: Summary for Policymakers. In: Climate Change 2014: Mitigation of Climate
Change. Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change [Edenhofer, O., R. Pichs-Madruga, Y. Sokona, E. Farahani,
S. Kadner, K. Seyboth, A. Adler, I. Baum, S. Brunner, P. Eickemeier, B. Kriemann,
J. Savolainen, S. Schlomer, C. von Stechow, T. Zwickel and J.C. Minx (Eds.)]. Cambridge, Reino
Unido e Nova York, NY, EUA: Cambridge University Press, p. 13.
IPCC, 2007: Summary for Policymakers. In: Climate Change 2007: The Physical Science Basis.
Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental
Panel on Climate Change [Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z. Chen, M. Marquis, K.B.
Averyt, M.Tignor and H.L. Miller (Eds.)]. Cambridge, Reino Unido e Nova York, NY, EUA:
Cambridge University Press.
29
no aumento da temperatura mdia global (em reconhecimento do princpio

poluidor-pagador). Ser abrangente se incorporar mecanismos efetivos
para a proviso de meios de implementao recursos financeiros,
tecnologia e capacitao que permitam aos pases em desenvolvimento
adotar e implementar planos e polticas nacionais que sejam compatveis
com os nveis de ambio requeridos globalmente para reduzir emisses,
sem violar o direito ao desenvolvimento de suas sociedades. E ser
transparente na medida em que fornea regras claras para a contabilidade
dos esforos e para a prestao de contas quanto s aes de apoio ao
desenvolvimento.
Os elementos do novo acordo e o escopo das contribuies esto
intrinsicamente ligados as negociaes indicam que o novo acordo sob
a Conveno dever, em larga medida, basear-se em ciclos sucessivos de
apresentao dessas contribuies. Por essa razo, o Governo brasileiro,
junto com outros pases em desenvolvimento, tem defendido que as
contribuies nacionais devem ter escopo amplo, incluindo mitigao,
adaptao e meios de implementao. Contribuies restritas mitigao
criariam uma situao de fato em que a operao do novo acordo seria
centrada em mitigao, o que no atende ao esforo necessrio para lidar
com os impactos e as causas da mudana do clima.
A apresentao das contribuies nacionalmente determinadas,
contudo, no assegurar per se o grau de ambio necessrio para manter
o aumento da temperatura mdia global abaixo de 2C em relao ao
perodo pr-industrial o limite acima do qual se considera um aumento
de temperatura perigoso pela comunidade internacional. Na ausncia de
condies polticas para repartir o esforo global entre os pases por meio
de critrios ou frmulas acordados multilateralmente, necessrio que o
acordo contenha mecanismos que possibilitem um aumento gradual de
ambio por todos os pases. Isso, por sua vez, exige salvaguardas que
impeam pases desenvolvidos de retrocederem em seus compromissos
assumidos no mbito da Conveno. Um regime baseado simplesmente
na autodiferenciao, como defendem alguns pases desenvolvidos,
permitiria retrocessos e levaria, fatalmente, a um nvel de ambio
global ainda menor do que o verificado hoje. No seria justo, tampouco
razovel, diminuir o grau de exigncia aplicvel a pases desenvolvidos
30
e, simultaneamente, esperar que pases em desenvolvimento assumam

maiores obrigaes na Conveno.
uma falcia o argumento de que a diferenciao entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento seria um obstculo ao aumento de
ambio global e, portanto, estaria superada. Alguns pases desenvolvidos,
infelizmente, apegam-se a esse argumento para justificar seus baixos
nveis de ambio. uma falcia justamente porque so os pases em
desenvolvimento que, hoje, esto contribuindo mais para o combate
mudana do clima, mesmo sem ter obrigao legal de reduzir emisses
ou receber apoio financeiro e tecnolgico compatvel com os desafios.
Segundo estimativas do Ministrio de Cincia, Tecnologia e Inovao8,
as emisses de gases de efeito estufa do Brasil em 2012 foram reduzidas
em mais de 41% em relao a 2005 um grau de esforo maior do
que anunciado por pases desenvolvidos para o perodo aps 2020. Se
utilizarmos como referncia o primeiro perodo de cumprimento do
Protocolo de Quioto, as emisses brasileiras em 2012 foram 13% abaixo
dos nveis de 1990.
Com essas credenciais, o Brasil apresentou COP-20, em Lima,
em dezembro de 2014, uma proposta que visa promover o aumento
de ambio global, ao mesmo tempo em que preserva os princpios e a
estrutura da Conveno. A proposta pode ser ilustrada como diferenciao
concntrica, na qual todos os pases assumiriam obrigaes no novo
acordo, mas haveria um ncleo de obrigaes mais estritas para pases
desenvolvidos e outros pases do Anexo I da Conveno, associado com
incentivos para que pases em desenvolvimento assumam gradualmente
maiores obrigaes, movendo-se em direo ao centro. A proposta
possibilita uma abordagem dinmica para o regime sob a Conveno, sem
permitir retrocessos nas obrigaes assumidas por pases desenvolvidos.
Isso, por sua vez, permitiria maiores nveis de ambio global ao longo
do tempo de validade do acordo. A proposta visa assegurar que todos
estariam movendo-se no mesmo sentido, o que fundamental para lidar
com qualquer problema de ao coletiva, como o caso do combate
mudana do clima.
8
MCTI, 2014. Estimativas anuais de emisses de gases de efeito estufa no Brasil. 2 edio.
Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0235/235580.pdf>. Acesso em: 31 jul.
2015.
31
O Brasil e outros pases em desenvolvimento esto dispostos a fazer

sua parte e contribuir ainda mais no esforo global de enfrentamento
mudana do clima mas no ao custo de eximir os pases desenvolvidos
de seus compromissos e responsabilidades perante a comunidade
internacional. O Governo brasileiro tem pautado sua participao nas
negociaes sobre clima pelo estrito respeito Conveno-Quadro
e ao seu Protocolo de Quioto, reputados como elementos centrais e
referncias obrigatrias do regime global. Defende que a negociao
mantenha-se fiel ao critrio de integridade ambiental, como resultado
evolutivo das experincias adquiridas com as instituies criadas ao longo
das duas dcadas de vigncia da UNFCCC. Procura, nesse sentido, evitar
que o novo acordo sob a Conveno introduza retrocessos ou abandone
os princpios e as regras nela previstos, ou reveja a sua estrutura. Est
atento, igualmente, a garantir que compromissos internacionais sobre
clima promovam e fortaleam a trajetria nacional de desenvolvimento
sustentvel, sem impor limitaes artificiais ao desenvolvimento nacional.
Os resultados j obtidos pelo Pas na implementao voluntria de aes
nacionais que contribuem para a mitigao de gases de efeito estufa
qualificam-nos a seguir despenhando papel central nos debates globais
sobre o tema. O Brasil dispe de estrutura institucional, capacidade
tcnica e respaldo poltico de amplos setores da sociedade para perseguir
resultados ambiciosos nas negociaes. Est ciente, no obstante, que a
questo da mudana do clima, pelo carter essencialmente global, no
ser resolvida por medidas isoladas ou unilaterais, mas requer esforo
negociador que envolva todos os pases para que se logre obter uma
soluo duradoura, equitativa e eficaz para o problema, tendo em conta o
princpio das responsabilidades comuns porm diferenciadas e respectivas
capacidades.
articulao diplomtica
Desde o lanamento do mandato negociador do ADP, em 2011, as

negociaes no mbito da Conveno-Quadro assumiram dinmica mais
intensa, alm da evoluo das tratativas multilaterais acumuladas ao longo
das Conferncias das Partes Conveno (COP) e Reunies das Partes
do Protocolo de Quioto (CMP), de periodicidade anual. Na definio
dos elementos que constaro do futuro acordo, evidencia-se dissenso
32
recorrente entre os diversos grupos de pases, que se associam em torno

de interesses especficos. O Brasil participa ativamente das articulaes no
mbito do Grupo dos 77 e China, que tem o respaldo de suas posies na
necessidade de desenvolvimento econmico e social, pautado no princpio
das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. A grande diversidade
de interesses entre os integrantes do G-77 e China tende a pautar a atuao
unssona do grupo demanda por maior acesso a meios de implementao
(tecnologia, recursos financeiros e capacitao) por parte dos pases em
desenvolvimento e defesa de abordagem equilibrada entre mitigao e
adaptao.
Dentro do G-77 e China, o Brasil atua em coordenao com outros
grandes pases em desenvolvimento (frica do Sul, ndia e China), por
intermdio do grupo BASIC, que se rene em nvel ministerial desde os
preparativos para a COP-15 (Copenhague), em 2009. A motivao do
BASIC manter a unidade do G-77 e China e evitar que eventuais alteraes
no regime da UNFCCC resultem na inobservncia dos princpios,
dispositivos e estrutura da Conveno, em particular o princpio das
responsabilidades comuns, porm diferenciadas e respectivas capacidades.
Outros pases em desenvolvimento articulam-se tambm como
subgrupos do G-77 e China. O Grupo Africano tem particular influncia
no mbito dos pases do G-77/China. Por ser integrado por muitos
pases recipiendrios de recursos e cooperao internacional, coordena-se sobretudo em temas de financiamento e adaptao. A Aliana de
Pequenos Estados Insulares (AOSIS), integrada por 39 pases, em sua
quase totalidade membros do G-77/China, rene-se em torno da pauta da
vulnerabilidade ao aumento dos nveis dos oceanos e a eventos climticos
extremos. Nesse contexto, reivindicam mais aes em adaptao e em
compensao por perdas e danos associados mudana do clima e
advogam manter o limite de aumento da temperatura global em at 1,5C
em relao ao perodo pr-industrial. Para lograr esse objetivo, pedem
maior compromisso de todas as Partes em aes e metas obrigatrias de
mitigao de emisses. Os Like-Minded Developing Countries (LMDC),
por sua vez, integrados por Arbia Saudita, Argentina, Bolvia, China,
Cuba, Egito, El Salvador, Equador, Filipinas, ndia, Ir, Iraque, Malsia,
Mali, Nicargua, Sri Lanka, Sudo e Venezuela, resistem imposio de
quaisquer regulaes adicionais sobre pases em desenvolvimento.
33
A verso latino-americana do LMDC a Aliana Bolivariana para

os Povos de Nossa Amrica (ALBA), integrada por: Antgua e Barbuda,
Bolvia, Cuba, Dominica, Equador, Nicargua, So Vicente e Granadinas
e Venezuela. Esse grupo pressiona os pases desenvolvidos a assumir
compromissos de mitigao e de ajuda internacional e procura ressaltar
aspectos sociais do combate mudana do clima. Ainda na regio, a
Aliana Independente da Amrica Latina e Caribe (AILAC), coalizo
integrada por Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Panam, Paraguai
e Peru, busca romper com a diviso Norte-Sul das negociaes e atuam
em contrapeso s posies da ALBA. O Brasil e o Chile iniciaram, em 2013,
com o apoio da CEPAL, uma srie de reunies regionais de negociadores
latino-americanos e caribenhos, com o objetivo de tentar identificar
interesses regionais comuns e elaborar pauta que supere as diferenas
existentes entre os referidos subgrupos. A iniciativa vem ganhando
crescente respaldo regional, aps manifestao conjunta da Comunidade
dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) durante a COP-20,
em Lima, em dezembro de 2014, que s foi possvel graas articulao
informal chileno-brasileira.
A diversidade de atores presentes na regio latino-americana e
caribenha demanda considervel esforo diplomtico para a construo de
consensos regionais. A regio reproduz boa parte das posies mapeadas
no plano multilateral. Alm dos subgrupos mencionados acima, h a
notria preferncia de pases caribenhos pela articulao extrarregional
com o grupo AOSIS, e destes e alguns centro-americanos com o grupo
dos pases de menor desenvolvimento relativo (Least Developed Countries
LDC). O grupo LDC integrado por 48 pases entre os mais vulnerreis
aos impactos da mudana do clima, mesmo sem ter contribudo para o
problema. Concentram seus esforos em demandas por financiamento,
capacitao e transferncia de tecnologia para adaptao aos impactos
da mudana do clima. Alguns pases da regio integram ainda a chamada
Coalition of Rainforest Nations, grupo de composio varivel e nem
sempre clara, de cerca de 50 pases, espalhados em trs grandes reas de
florestas tropicais (Amaznia, Bacia do Congo e Nova Guin), formado
com apoio de organizaes acadmicas e da sociedade civil. Apesar do
foco central do grupo estar em questes relacionadas com a mitigao
florestal, h considerveis divergncias entre as posies da Coalizo e do
34
Brasil, em particular no que se refere elegibilidade de aes de mitigao

florestal para mecanismos de mercado (offsetting).
Ainda na regio, h que considerar a especificidade do Mxico. Ao
tomar a deciso de ingressar na OCDE, o Mxico deixou de participar da
coordenao no G-77 e China. Nas negociaes sobre mudana do clima,
busca articular-se com outros poucos pases que no se enquadram em
nenhum dos grupos negociadores existentes e formaram o Environmental
Integrity Group (EIG), composto por Coreia do Sul, Liechtenstein, Mxico,
Mnaco e Sua. Assim como a AILAC, o grupo pressiona por maior
engajamento dos pases em desenvolvimento, especialmente emergentes,
em temas como mitigao, financiamento e transparncia.
Fora do Grupo dos 77 e China, diversas outras agremiaes de pases
formaram-se ao longo do processo multilateral negociador. Destacam-se, entre elas, o bloco europeu, que atua nas negociaes por intermdio
da Unio Europeia. Esse bloco de pases tem liderado esforos pelo
aprofundamento das metas do regime multilateral e pela ampliao da base
de pases com compromissos quantificados. Para o perodo ps-2020, a
Unio Europeia anunciou meta comum de reduo de 40% das emisses
em relao a 1990 at 2030 no h clareza, at o momento, de como ser
feita a distribuio desse esforo entre os Estados-membros. O Governo
brasileiro mantm interlocuo constante e aprofundada com a Unio
Europeia, por meio do Dilogo bilateral de Alto Nvel sobre Mudana do
Clima, o qual integra a parceria estratgica Brasil-UE estabelecida em 2007.
O Dilogo j se reuniu seis vezes e tem proporcionado intercmbio franco
de posies, com o potencial de promover possvel consenso multilateral
a partir do entendimento bilateral.
Outro grupo importante de pases desenvolvidos formado pelo
chamado Umbrella Group, coordenao informal entre Austrlia, Canad,
Estados Unidos, Islndia, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Rssia e
Ucrnia, pases desenvolvidos, listados no Anexo I da Conveno-Quadro, que procuram atuar em contrapeso s demandas do mundo em
desenvolvimento por maior acesso a recursos financeiros, tecnolgicos e
de capacitao. Alguns integrantes desse grupo tm demonstrado pouco
comprometimento com os arranjos institucionais do regime, seja pela no
ratificao do Protocolo de Quioto (Estados Unidos), pela retirada do
35
Protocolo (Canad) ou pelo no engajamento no seu segundo perodo de

compromisso (Japo, Nova Zelndia e Rssia).
Recentes anncios em comunicados bilaterais ou plurilaterais tm
dado nfase necessidade de buscar solues efetivas para o problema
de mudana do clima. O anncio conjunto entre China e Estados Unidos,
divulgado antes da COP-20, assim como as metas da Unio Europeia
para 2030, ao antecipar em parte suas pretendidas contribuies ao novo
acordo, devem ser entendidos no contexto do esforo global, por meio da
Conveno, rumo a um regime multilateral mais efetivo para enfrentar a
mudana do clima. Do uma sinalizao positiva, indicando disposio de
importantes atores para alcanar um resultado satisfatrio nas negociaes.
Cabe notar, contudo, que a ausncia de referncias concretas a meios de
implementao nas contribuies apresentadas por pases desenvolvidos
no contribui para reforar a confiana mtua entre as Partes.
Bilateralmente, o Brasil empreendeu esforos para apoiar as
negociaes multilaterais por meio da adoo de declaraes conjuntas
sobre mudana do clima. Em maio, por ocasio da visita ao Brasil do
Primeiro-Ministro chins, Li Keqiang, ambos os pases reafirmaram a
necessidade de os pases desenvolvidos assumirem a liderana por meio
da adoo de metas ambiciosas de reduo absoluta de emisses para o
conjunto de suas economias, enquanto os pases em desenvolvimento
iro ampliar suas aes em direo a contribuies de mitigao para o
conjunto da economia, no contexto do desenvolvimento sustentvel
e com apoio dos pases desenvolvidos. Em junho, durante a visita da
Presidenta da Repblica a Washington, foi divulgada declarao conjunta
com o Presidente Obama em que Brasil e Estados Unidos afirmaram
sua inteno de atingir, individualmente, 20% de participao de fontes
renovveis alm da gerao hidrulica em suas respectivas matrizes
eltricas at 2030. Em agosto, com a visita da Chanceler Angela Merkel a
Braslia, declarao bilateral reforou a cooperao bilateral entre Brasil e
Alemanha em temas de mudana do clima e enfatizou viso compartilhada
sobre a necessidade de transio para sistemas de energia baseados em
fontes renovveis e de descarbonizao da economia mundial no decorrer
deste sculo. Mais alm de aspectos especficos das relaes bilaterais,
todas as declaraes reiteraram apoio e comprometimento com o processo
36
negociador que dever levar adoo do novo acordo sob a UNFCCC na

Conferncia de Paris.
que a agenda climtica nos reserva
A INDC brasileira
No plano interno, o Brasil trabalha para sensibilizar a sociedade civil
para o imperativo poltico, social e econmico de enfrentar a mudana
do clima. No processo de preparao da contribuio nacionalmente
determinada ao novo acordo sob a UNFCCC, o Ministrio das Relaes
Exteriores promoveu amplo processo de consultas aos diversos setores da
sociedade interessados no assunto, como a academia, o setor privado e os
movimentos sociais. Seus resultados, publicados em abril de 2015, serviram
de insumo fundamental ao processo de definio da posio brasileira
e fortaleceram o respaldo da sociedade civil ambio pretendida pelo
Brasil para o regime multilateral sobre mudana do clima.
As consultas nacionais se estenderam de maio de 2014 a abril de
2015, e incluram consulta virtual aberta e reunies setoriais e temticas
realizadas no Palcio Itamaraty, em Braslia. A consulta virtual contou
com 200 contribuies, tanto individuais quanto coletivas, de instituies
e associaes representativas da academia, do setor privado, do setor
pblico e de organizaes no governamentais. Os insumos qualitativos
oferecidos por essa etapa subsidiaram relatrio preliminar, que serviu
de base para as oito reunies presenciais realizadas em Braslia, com
transmisso ao vivo pelo canal do Itamaraty no YouTube. As reunies, de
carter aberto, focalizaram setores (terceiro setor, academia, setor pblico,
setor empresarial) e temas especficos (adaptao e sade pblica; energia,
indstria, transporte e cidades; agricultura, florestas e uso da terra). As
discusses e os resultados da consulta virtual subsidiaram, por sua vez, o
relatrio final, divulgado em abril de 2015. Trata-se de importante insumo
ao processo decisrio governamental quanto INDC brasileira9.
A INDC brasileira foi transmitida ao Secretariado da UNFCCC em 27 de setembro de 2015,

aps anncio de seus principais elementos pela Presidenta da Repblica em seu discurso na
Cpula das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Nova York.
37
O que a agenda climtica nos reserva

A implementao efetiva do combate mudana do clima depende
da cooperao entre todos os pases, por se tratar de um problema em
escala global que requer ao coletiva. Segundo a comunidade cientfica
internacional, h 95% de certeza sobre a influncia dominante da ao
humana sobre o sistema climtico. A mudana do clima se faz visvel no
aumento nos extremos de temperatura, tanto de frio quanto de calor,
na alterao dos padres pluviomtricos, que ocasionam, em diferentes
regies, perodos de seca mais prolongada ou inundaes mais frequentes,
ao mesmo tempo em que, globalmente, verifica-se o aumento na intensidade
das tempestades e furaces, entre outros eventos climticos extremos.
Essa tendncia dever acentuar-se nos prximos anos. O aquecimento
global j afeta reas de produo agrcola, com possveis impactos sobre
a segurana alimentar. A sade, a segurana e a infraestrutura das nossas
cidades sero cada vez mais afetadas.
Na ausncia de um planejamento correto, as implicaes sobre o
desenvolvimento podem ser severas, o que tornar mais difcil a reduo
da pobreza e da desigualdade. O setor financeiro tampouco estar imune.
A prpria estabilidade social e poltica de alguns pases pode ser ameaada
pelos impactos crescentes associados mudana do clima.
Para tentar reverter esse quadro, o Brasil tem feito mais do que
seria de se esperar de um pas em desenvolvimento, mas no se exime
de fortalecer sua contribuio ainda h muito o que fazer em termos
globais. preciso fortalecer as polticas ambientais, que no podem ser
vistas como entraves ao crescimento econmico, mas como a verdadeira
soluo de longo prazo para lograrmos o padro de desenvolvimento
sustentvel que almejamos na Rio+20, com incluso social e respeito ao
meio ambiente. preciso reconhecer que as polticas ambientais, quando
bem aplicadas, tero efeitos positivos para a economia. Como visto, esse
reconhecimento j consta do relatrio de avaliao mais recente do IPCC.
O compromisso brasileiro mais visvel na reduo drstica
de emisses obtida como resultado do combate ao desmatamento,
sobretudo na Amaznia. Tivemos, em 2014, 75,2% de reduo do
desmatamento na Amaznia em relao mdia 1996-2005 (19.535 km2),
que o cenrio de referncia para o compromisso que o pas assumiu
38
para 2020. Comparando-se a taxa de desmatamento de 2014 com aquela

registrada em 2004 (27.772 km2), quando foi iniciado o Plano de Ao
para a Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia (PPCDAm),
a reduo alcanada de 82,5%, o que indica que estamos no caminho
certo e seguro para cumprir com nossa a meta para 2020 prevista no Plano
Nacional sobre Mudana do Clima.
Mas nossa determinao em enfrentar a mudana do clima no se
limita Amaznia. H que se registrar, por exemplo, o impacto positivo
para o enfrentamento mudana do clima que advm das polticas
relacionadas eficincia energtica. Programas como o PROCEL, o
CONPET e o PBE devem resultar, at 2019, na conservao de 3,2%
de energia, o que equivale produo de uma usina hidreltrica de
4.800 MW. Na agricultura, o Programa Agricultura de Baixo Carbono
(ABC) vem estimulando, mediante apoio tcnico e financeiro, tcnicas
prticas de baixo carbono que reduzem emisses, ao mesmo tempo em
que elevam a produtividade do setor e contribuem para sua adaptao aos
efeitos da mudana do clima. Na pequena agricultura familiar, prticas
agroecolgicas tambm contribuem para reduzir emisses, ao mesmo
tempo em que ajudam a reduzir a pobreza no campo.
Os custos para enfrentar a mudana do clima so elevados, mas
os benefcios mais que compensam. Como afirmou a Presidenta Dilma
Rousseff na Reunio de Cpula sobre Mudana do Clima convocada
pelo Secretrio-Geral da ONU, Ban Ki-moon, em setembro de 2014,
preciso reverter a lgica de que o combate mudana do clima danoso
economia. Aes que reduzem emisses de gases de efeito estufa devem
ser reconhecidas como fonte de riqueza, de modo a atrair investimentos e
lastrear novas aes de desenvolvimento sustentvel.
Um passo importante ser viabilizar um novo acordo climtico sob
a Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima. O Brasil atribui elevado
valor Conveno, que um instrumento para o desenvolvimento
sustentvel. Estamos convencidos de que o crescimento da nossa
economia perfeitamente compatvel com a reduo das emisses de gases
causadores do efeito estufa, como j est demonstrado pelos resultados
obtidos com a reduo de emisses, sem frear o desenvolvimento.
Em Paris, na COP-21, o Governo brasileiro seguir lutando
por um novo acordo climtico que seja universal, ambicioso e justo.
39
As negociaes devem resultar em um instrumento juridicamente

vinculante, que d implementao efetiva aos compromissos previstos
na Conveno. O novo acordo ter de prever regras equilibradas entre
mitigao e adaptao e atender s justas demandas do mundo em
desenvolvimento por meios de implementao adequados. A polarizao
dos debates, ainda presente em posies extremadas de alguns grupos
negociadores, no pode prevalecer sobre consensos j existentes, tais
como os princpios de equidade e de responsabilidades comuns porm
diferenciadas.
A sociedade brasileira tem dado demonstraes de maturidade e
engajamento nas discusses globais sobre mudana do clima. O Brasil
usualmente apresenta-se comunidade internacional com delegaes
fortes e representativas dos diversos segmentos da sociedade e com
contribuies inovadoras e construtivas. Em sintonia com os anseios
da sociedade, o Governo brasileiro tem participado ativamente das
negociaes internacionais, ciente da necessidade de lograrmos consensos
em torno de medidas justas, ambiciosas, equilibradas e eficazes para
enfrentar a mudana do clima, tema que se apresenta como o maior
desafio do sculo.
40
Relaes Brasil-frica: Panorama Geral

Nedilson Ricardo Jorge*
No quadro da poltica exterior brasileira, a frica uma rea de

permanente interesse estratgico. O Brasil est unido ao continente
africano por vnculos culturais e histricos, fatores econmicos e polticos,
bem como pela crescente conscientizao da populao brasileira em
relao a nossas razes africanas.
De acordo com dados do IBGE, mais de 50% dos brasileiros
declaram-se afrodescendentes, o que configura a maior dispora africana
do mundo, ultrapassada em nmeros absolutos na prpria frica apenas
pela populao da Nigria. Uma poltica externa mais voltada para a frica
reflete, portanto, compromisso com parcela majoritria da populao
brasileira.
A presena da frica no Brasil tem como contrapartida o vivo
interesse dos pases africanos em estreitar seus vnculos com nosso pas,
nas mais diversas reas. Nas ltimas dcadas, a frica tem desenvolvido
parcerias que abriram novas alternativas ao frequentemente assimtrico
relacionamento Norte-Sul, e o Brasil tem sido identificado como parceiro
privilegiado nesse processo.
A partir de 2003, a universalizao das relaes com a frica tornou-se prioridade da poltica externa brasileira, o que resultou na intensificao
de iniciativas conjuntas e de contatos com novos e tradicionais parceiros
africanos. O Governo da Presidenta Dilma Rousseff segue comprometido
em dar continuidade a esse processo.
Diretor do Departamento da frica, do Ministrio das Relaes Exteriores.
41
Breve
histrico
Desde o incio do processo de descolonizao do continente africano,

na dcada de 1950, o relacionamento bilateral com os pases recm-emancipados revestiu-se de importncia para o Brasil.
Houve ntido empenho em conferir maior dinamismo ao relacionamento durante a dcada de 1960, sob a inspirao da Poltica Externa
Independente, diante da crescente percepo de que as novas naes se
constituiriam em parceiros relevantes tanto na esfera bilateral como em
organizaes multilaterais.
O Brasil associou-se aos pases africanos para transformar a luta
contra o subdesenvolvimento em uma prioridade na agenda mundial.
Da Conferncia de Bandung, em 1955, criao da Conferncia das Naes
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) e do Grupo dos
77, em 1964, da qual o Brasil participou ativamente, observa-se um gradual
processo de coordenao de esforos em torno de questes de mtuo
interesse. Essa coordenao estendeu-se a outros organismos ao longo
dos anos e assumiu crescente relevncia para a promoo de objetivos
comuns, como o combate fome e pobreza, o acesso das exportaes
dos pases em desenvolvimento aos mercados das naes desenvolvidas, a
transferncia de tecnologias e o desenvolvimento sustentvel.
O impulso foi mantido na dcada de 1970, em particular no quadro do
apoio brasileiro ao processo de independncia das ex-colnias portuguesas.
O Brasil foi o primeiro pas a reconhecer a independncia de Angola, no
prprio dia oficial da independncia, 11 de novembro de 1975. A dcada
de 1970 tambm seria marcada pela celebrao de acordos bilaterais de
cooperao, pelo estabelecimento de linhas de crdito em favor dos pases
africanos e pela implementao de diversas iniciativas conjuntas.
Nas duas dcadas seguintes, o processo de aprofundamento
das relaes bilaterais foi temporariamente interrompido por fatores
conjunturais, como a crise econmica dos anos 1980 e dificuldades de
natureza domstica ocorridas, em diferentes ocasies, no Brasil e nos
pases africanos.
42
Panorama
atual
Como mencionado, a partir de 2003, o Governo do Presidente Lula

tornou a universalizao das relaes com a frica uma prioridade
estratgica da poltica externa brasileira. A aproximao tem sido renovada
no Governo da Presidenta Dilma Rousseff, que conta hoje com slidos
instrumentos estabelecidos ao longo da ltima dcada para a ao
diplomtica inovadora no continente africano.
A prioridade concedida pelo Brasil ao aprofundamento de suas relaes
com os pases africanos ocorre de forma ampla e generalizada e, ao contrrio
de anos anteriores, no se restringe nem aos pases de lngua portuguesa
nem queles de maior peso poltico ou econmico no continente.
O Brasil, que mantm relaes diplomticas com todos os pases
africanos, aumentou sua rede de Embaixadas residentes na frica, com
vistas a conferir ateno s especificidades das relaes com cada pas.
Das atuais 37 embaixadas brasileiras no continente1, dezenove foram
abertas ou reativadas ao longo dos ltimos doze anos2. Esse movimento
foi reciprocado pelos pases africanos que, desde 2003, tambm abriram
19 novas Embaixadas residentes em Braslia3, a capital latino-americana
com o maior nmero de Embaixadas africanas.
Trs pases africanos abriram Embaixadas em Braslia durante o
Governo Dilma Rousseff: Etipia (2011), Burundi (2012) e Togo (fevereiro
de 2015). A Embaixada togolesa veio a ser a 35 misso africana residente
em nosso pas4. Outros pases africanos (Libria, Nger e Sudo do Sul) j
anunciaram que tencionam abrir Embaixadas residentes em Braslia.
1
Informaes sobre todas as representaes brasileiras no exterior esto disponveis no stio do

MRE: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=36
63&Itemid=112&lang=pt-BR>.
Os 19 pases so os seguintes: em 2003, So Tom e Prncipe, Repblica Democrtica do

Congo e Nigria (transferncia de Lagos para a nova capital, Abuja); em 2005, Etipia,
Tanznia e Cameroun; em 2006, Sudo, Guin, Benim, Togo e Guin Equatorial; em 2007,
Botsuana e Zmbia; em 2008, Mali, Congo e Burkina Faso; em 2010, Mauritnia, Serra Leoa
e Libria; em 2012, Malui.
Os 19 pases so os seguintes: Benim, Botsuana, Burkina Faso, Burundi, Congo, Etipia,

Guin, Guin Equatorial, Guin-Bissau, Mali, Malui, Mauritnia, Nambia, Qunia, Sudo,
Tanznia, Togo, Zmbia e Zimbbue.
Informaes sobre todas as representaes estrangeiras no Brasil esto disponveis no stio do

MRE: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=36
63&Itemid=112&lang=pt-BR>.
43
Logo aps a fase de maior expanso de sua rede diplomtica, o

Brasil j era, em 2011, um dos pases no africanos com maior nmero de
Embaixadas residentes no continente, sendo superado, apenas, por EUA,
China, Frana e Rssia.
Outra indicao do aprofundamento das relaes bilaterais foi o
aperfeioamento do dilogo de alto nvel. Houve notvel aumento no
nmero de visitas oficiais de autoridades brasileiras frica e de autoridades
africanas ao Brasil, bem como de acordos bilaterais em diferentes reas,
como cooperao, defesa, mecanismos de dilogo estratgico e parceria
estratgica.
Em abril de 2015, o Ministro Mauro Vieira visitou quatro pases
africanos (Gana, So Tom e Prncipe, Moambique e Angola), em
sua primeira viagem para encontros bilaterais fora da Amrica do Sul5.
A segunda visita do ministro frica subsaariana ocorreu em fins de
agosto e incluiu a Repblica Democrtica do Congo, Cameroun, Cabo
Verde e Senegal.
Por manter relaes diplomticas com todos os pases da frica
e Embaixadas residentes em 35 capitais africanas, as relaes bilaterais
do Brasil so multifacetadas, dinmicas e diversas o que, por sua vez,
tambm reflete a prpria diversidade cultural, histrica e socioeconmica
do continente africano. Traa-se, a seguir, breve panorama do estado atual
das relaes com alguns parceiros e regies6.
frica do Sul. Brasil e frica do Sul mantm uma tradio de
cooperao significativa, com destaque para parcerias em setores como
cincia, tecnologia e defesa. No tocante a comrcio e investimentos, nota-se a expanso tanto da presena de empresas sul-africanas no Brasil como
de grupos brasileiros no pas africano, em setores diversos como produo de
veculos e autopeas, minerao e alimentos. No plano multilateral, Brasil
e frica do Sul conduzem profcua concertao de posies e iniciativas
5
Informaes sobre a viagem esto disponveis no stio do MRE: <http://www.itamaraty.

gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=8479:visita-do-ministro-dasrelacoes-exteriores-a-gana-sao-tome-e-principe-mocambique-e-angola&catid=42&lang=ptBR&Itemid=280>.
Informaes sobre todos os pases com os quais o Brasil mantm relaes diplomticas
(incluindo cronologia das relaes bilaterais) esto disponveis no stio do MRE: <http://
www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=3663&Itemid=11
2&lang=pt-BR>.
44
polticas com vistas a promover uma ordem global mais justa e inclusiva,
em importantes fruns e mecanismos de impacto mundial, como o G-20,
o BRICS, o IBAS e o BASIC7.
Angola. Como j mencionado, o Brasil foi o primeiro pas a reconhecer
a independncia de Angola, e apoiou o Governo angolano mesmo durante
o perodo mais agudo da Guerra Fria. Em 2010, foi assinada Declarao
de Parceria Estratgica, que delimita reas de interesse recproco e
prioridades em cooperao tcnica, concertao poltica e integrao
econmica. Angola um dos maiores parceiros comerciais do Brasil na
frica, assim como o Brasil um dos principais parceiros comerciais de
Angola. marcante e diversificada a presena empresarial brasileira no
pas, incluindo, alm da construo civil, setores menos tradicionais como
cosmticos, informtica e educao.
Guin-Bissau. A Guin-Bissau tem sido um dos principais
recipiendrios de cooperao tcnica brasileira. O Governo brasileiro
tambm procura contribuir para a estabilidade poltica do pas, por
meio de projetos que contemplam o fortalecimento de suas instituies
democrticas, como nas reas eleitoral, legislativa e de defesa e segurana.
Alm do expressivo apoio bilateral e no mbito da CPLP, o Brasil exerce
relevante papel na conduo de temas bissauenses na ONU e ocupa,
desde dezembro de 2007, a Presidncia da Configurao Guin-Bissau da
Comisso de Consolidao da Paz, cujo objetivo coordenar medidas de
apoio consolidao institucional e ao desenvolvimento do pas.
Moambique. Brasil e Moambique mantm relaes diplomticas
desde 15 de novembro de 1975, logo aps a independncia do pas
africano. A estabilidade poltica, a consolidao da democracia e os
avanos econmicos em Moambique criaram condies favorveis para
o aprofundamento das relaes bilaterais. A cooperao tcnica o eixo
do relacionamento do Brasil com Moambique, havendo parcerias em
reas como sade, agricultura, educao e formao profissional. Alguns
dos projetos de cooperao bilateral esto dentre os de maior vulto j
realizados pelo Brasil, como o caso da Fbrica de Antirretrovirais e
do Projeto Universidade Aberta do Brasil em Moambique. A atuao
7
O BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China), criado em 2007, grupo informal de dilogo
sobre as negociaes no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
do Clima (UNFCCC).
45
de empresas brasileiras abrange setores diversos (como energia,

minerao e infraestrutura) e representa contribuio importante para o
desenvolvimento do pas.
Nigria. A Embaixada do Brasil na Nigria foi inaugurada em 1960,
um ano aps a independncia do pas, e a Embaixada da Nigria no Brasil
em 1966. Desde ento, Brasil e Nigria mantm parceria tradicional em
projetos nos setores agrcola, eltrico, industrial e de defesa. atualmente o
principal parceiro comercial do Brasil na frica. Em 2013, foi estabelecido o
Mecanismo de Dilogo Estratgico, foro presidido pelos Vice-Presidentes
dos dois pases, criado com o objetivo de aprofundar debates sobre temas
relevantes da agenda bilateral, por meio de nove grupos de trabalho.
A primeira reunio do Mecanismo aconteceu em Braslia, em novembro
daquele ano.
Grandes Lagos. A regio dos Grandes Lagos (Burundi, Repblica
Democrtica do Congo, Qunia, Ruanda, Tanznia e Uganda) constitui
uma das ltimas fronteiras da diplomacia brasileira no continente africano.
Durante a dcada de 2000, o Brasil ampliou a rede de Embaixadas na
regio, com a reativao das Embaixadas em Kinshasa (2004) e em Dar es
Salam (2005). Entre 2003 e 2013, o intercmbio comercial com os pases
mencionados saltou de US$ 30 milhes para US$ 361 milhes. A visita
do Presidente Lula ao Qunia e Tanznia, em junho de 2010, constituiu
marco importante no contexto dos esforos de aproximao.
O Governo brasileiro tem contribudo com os esforos em prol da
estabilizao da regio. Nos ltimos cinco anos, doou alimentos RDC
e ao Burundi. Tambm temos buscado cooperar para o desenvolvimento
econmico e social em bases duradouras, por meio de iniciativas de
cooperao tcnica nas reas de agricultura e meio ambiente. Sob a
liderana do General brasileiro Carlos Alberto dos Santos Cruz, a Misso
das Naes Unidas para a Estabilizao do Congo (MONUSCO) tem
promovido avanos importantes na pacificao do leste do pas.
Norte da frica. A presena diplomtica brasileira no Norte da
frica remonta ao sculo XIX, com destaque para a abertura de consulado
em Tanger (Marrocos), em 1861. Na dcada seguinte, o Imperador
D. Pedro II visitou o Egito em 1871 e em 1876. No sculo XX, o Brasil
esteve entre os primeiros pases a reconhecer as independncias do
Marrocos (1956) e da Arglia (1962).
46
No plano econmico, o comrcio com os pases do Norte da frica

(Marrocos, Arglia, Tunsia, Lbia, Egito e Sudo) registrou crescimento
expressivo nos ltimos anos. O Egito posiciona-se como principal destino
das exportaes brasileiras para a frica, tendo respondido por um
quarto desse total em 2014 (US$ 2,31 bilhes). A regio tambm constitui
importante destino de investimentos brasileiros nos setores txtil, de
construo civil e de fabricao de cimento e de autopeas.
As grandes transformaes por que vem passando a regio, no
contexto da chamada Primavera rabe, tm oferecido oportunidade
para a ampliao da presena brasileira. Nossa experincia com polticas
de incluso social tem sido objeto de interesse de pases que passam por
transies democrticas, em especial a Tunsia, pioneira da Primavera
rabe, que vem sendo singularizada pelos avanos em seu processo
de transio. Em abril de 2014, foi realizado, em Tnis, o Comit de
Seguimento Brasil-Tunsia, iniciativa voltada ao aprofundamento da
cooperao bilateral, que permitiu a identificao de projetos e iniciativas
de cooperao em reas como desenvolvimento social, governana
participativa e agricultura e meio ambiente, entre outras.
Para alm do plano bilateral, o Brasil estabeleceu interlocuo com
vrios organismos regionais africanos, multiplicando assim sua capacidade
de coordenao sobre temas de interesse mtuo.
A abertura da Embaixada do Brasil em Adis Abeba, sede da Unio
Africana (UA), em fevereiro de 2005, refletiu, alm do aspecto bilateral,
o interesse do Brasil em acompanhar regularmente as atividades daquela
organizao. O Brasil tem sido convidado, desde ento, a participar dos
principais eventos da UA, na condio de observador. Em duas ocasies, o
Brasil se fez representar no mais alto nvel: em 2009, quando o Presidente
Lula participou da Cpula de Sirte, na Lbia, e em 2013, quando a Presidenta
Dilma Rousseff participou, na capital etope, como convidada especial da
Amrica Latina8, das celebraes do Jubileu de Ouro da OUA/UA9. Em
2007, Brasil e UA assinaram Acordo de Cooperao Tcnica.
8
A OUA (Organizao da Unidade Africana) foi a precursora da Unio Africana, fundada em

1963. Em 1999, os Chefes de Estado e Governo da OUA instituram a Unio Africana. No
ano seguinte, foi assinado o Tratado Constitutivo da nova Organizao e, em 2002, realizada
sua 1 Assembleia de Chefes de Estado e de Governo.
9 O discurso proferido na ocasio pela Presidenta Dilma Rousseff est disponvel em:
<http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/
47
A UA constitui hoje foro incontornvel de articulao e deliberao

que impulsiona polticas continentais em vrias reas, da economia
poltica, da agricultura ao desenvolvimento social.
Alm de representao junto UA, tambm temos observadores
ou representao cumulativa junto a organismos sub-regionais, como a
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (CEDEAO),
a Comunidade de Desenvolvimento da frica Austral (SADC), o Mercado
Comum da frica Oriental e Austral (COMESA), a Comunidade da frica
Oriental (EAC) e a Unio Econmica e Monetria do Oeste Africano
(UEMOA).
O dilogo com a UA e outras organizaes regionais do continente
tem contribudo para nortear posies brasileiras em temas africanos de
paz e segurana sob considerao do Conselho de Segurana da ONU.
O Brasil sempre buscou apoiar solues coordenadas por organizaes
regionais, em sintonia com as decises das Naes Unidas, como forma
de valorizar a capacidade africana de compreender e buscar solues
para crises no continente. A concertao de posies com parceiros
africanos tambm promovida em outras questes relevantes da agenda
internacional, como nas negociaes comerciais da OMC.
Dentre mecanismos inter-regionais, cabe destacar a Liga rabe,
com sede no Cairo, e que conta com misso e representante residente
em Braslia. Dez de seus 22 membros so africanos10. O Presidente Luiz
Incio Lula da Silva foi o primeiro Chefe de Estado brasileiro a visitar
a sede da organizao, em dezembro de 2003. Em 2014, o Conselho da
Liga concordou em acreditar o Embaixador do Brasil no Egito como
Representante Especial do Brasil.
Tanto a presena brasileira na frica como o grande nmero de
Embaixadas africanas em Braslia so amplamente tidas como confirmao
da ativa e crescente projeo do Brasil no cenrio internacional. A atuao
das representaes diplomticas brasileiras revela-se central para que
nosso pas seja visto, de forma crescente, como um parceiro de grande
relevncia para a promoo do desenvolvimento econmico e social dos
povos do continente, alm de constituir instrumento importante para
discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-na-cerimonia-de-comemoracao-docinquentenario-da-uniao-africana>.
10 Arglia, Comores, Djibuti, Egito, Lbia, Marrocos, Mauritnia, Somlia, Sudo e Tunsia.
48
a promoo de interesses polticos brasileiros em diversas instituies

regionais e multilaterais.
Essa projeo refletiu-se em vrias dimenses, como na intensificao
de fluxos comerciais, na expanso de investimentos e no aprofundamento
dos entendimentos em fruns multilaterais. Nesse ltimo caso, por
exemplo, cabe mencionar o apoio majoritrio dos pases africanos s
candidaturas brasileiras Direo-Geral da FAO (eleio, em 2011, e
reeleio, em junho de 2015), Direo-Geral da OMC (2013) e Comisso
Interamericana de Direitos Humanos (2013). Nessa e em outras ocasies,
o apoio daquele continente ao Brasil foi decisivo. O Grupo Africano, com
54 membros, o maior grupo regional do sistema das Naes Unidas ou
seja, quase um tero de todos os votos.
A diplomacia brasileira tem promovido ativamente a consolidao
de duas cpulas inter-regionais de dilogo e cooperao entre pases sul-americanos e africanos: a ASA e a ASPA.
A Cpula Amrica do Sul-frica (ASA) o nico mecanismo a reunir
periodicamente lderes africanos e sul-americanos. Constitui foro para o
debate de iniciativas conjuntas, em um processo de cooperao horizontal
entre pases que compartilham problemas e desafios comuns. A Cpula
de Chefes de Estado e de Governo o principal rgo decisrio da ASA,
e suas reunies so realizadas a cada dois ou trs anos, precedidas de
Reunio do Conselho de Chanceleres e Reunio de Altos Funcionrios.
A mais recente Cpula ASA foi realizada em Malabo, Guin Equatorial,
em 2013, e a prxima dever ocorrer em Quito, Equador, em 2016.
No caso da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA), tambm
instituda por iniciativa brasileira, dez dos 22 pases rabes envolvidos
esto no continente africano: Arglia, Comores, Djibuti, Egito, Lbia,
Marrocos, Mauritnia, Somlia, Sudo e Tunsia. A III Cpula ASPA, a
mais recente, foi realizada em Lima, Peru, em 2012. A prxima ocorrer
em Riade, Arbia Saudita, em novembro prximo.
Cabe destacar o ativo engajamento brasileiro nas atividades da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP)11, em suas vertentes
de concertao poltico-diplomtica, de difuso da lngua portuguesa e
11 Seis dos nove membros da CPLP esto no continente africano: Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Guin Equatorial (membro pleno desde dezembro de 2014), Moambique e So
Tom e Prncipe. Os demais membros so Brasil, Portugal e Timor-Leste.
49
de cooperao. Em 2006, foi aberta a representao diplomtica do

Brasil junto sede da CPLP, em Lisboa, e hoje mantemos representao
residente em todos os pases da CPLP.
Desde sua criao, em 1996, a CPLP j demonstrou sua originalidade
e relevncia no contexto das organizaes internacionais das quais o Brasil
membro. A presena e a atuao da Comunidade tm contribudo de
modo significativo para maior projeo internacional da lngua portuguesa,
para o fortalecimento institucional e poltico de Estados-membros em
situao de crise ou instabilidade, para a afirmao conjunta dos interesses
comuns de seus Estados-membros em outros foros internacionais, bem
como para o desenvolvimento de programas abrangentes de cooperao
nas mais diversas reas.
Em visita sede da Organizao, em abril de 2015, o Vice-Presidente
Michel Temer confirmou o interesse do Brasil em assumir a Presidncia da
CPLP no binio 2016-2018, bem como em sediar a prxima Conferncia
de Chefes de Estado e de Governo da organizao em 2016. A deciso foi
formalizada pelo Ministro Mauro Vieira, em julho ltimo, durante a XX
Reunio Ordinria do Conselho de Ministros das Relaes Exteriores da
CPLP, realizada em Dili, Timor Leste. A Presidncia brasileira representar
valiosa oportunidade para reiterar nosso ativo engajamento nas atividades
da Comunidade.
No possvel deixar de sublinhar, por fim, que a sociedade brasileira
tem participado, com entusiasmo, desse processo de aproximao com
os pases africanos. O interesse cultural, que sempre existiu, ganhou
novo flego nos ltimos anos. Festivais, exposies e eventos culturais e
acadmicos que celebram as mltiplas afinidades entre o Brasil e a frica
tm-se realizado com regularidade. Entidades de promoo da igualdade
racial e de valorizao da cultura negra so, igualmente, verdadeiros
motores da nossa aproximao com o continente vizinho.
Cooperao
Cooperao tcnica
Paralelamente aproximao em diferentes contextos polticos, o
Brasil vem promovendo amplo programa de cooperao tcnica com
pases africanos.
50
Desde 2003, o Ministrio das Relaes Exteriores, por meio da

Agncia Brasileira de Cooperao (ABC)12, intensificou o envio de misses
oficiais aos pases do continente e reforou manifestaes de interesse
em trabalhar conjuntamente nas mais variadas vertentes de cooperao
tcnica. De sua parte, os Governos africanos fizeram chegar ABC
pedidos de cooperao em reas como agricultura, sade, educao,
formao profissional, pesca e polticas pblicas.
Os projetos coordenados pela ABC baseiam-se em princpios
consagrados da poltica brasileira na rea: cooperao estruturante, sem
condicionalidades e sob demanda. So centrados na formao de recursos
humanos, notadamente na formao de formadores, de modo a garantir
a sustentabilidade e a difuso do conhecimento compartilhado.
A rea mais demandada a agrcola, diante dos bons resultados
alcanados pelo Brasil na agricultura de pequena e larga escala, na
implementao de polticas pblicas e no amplo conhecimento adquirido
na superao de desafios agrcolas com base em pesquisa aplicada. Vrias
iniciativas tm como propsito o fortalecimento da agricultura familiar,
cujo objetivo maior a segurana alimentar, como projetos de sementes
crioulas (frica do Sul), pecuria (Tanznia e Burkina Faso), aquicultura
(Cameroun e Mauritnia), processamento de mandioca (Qunia) e de caju
(Gana). Destaca-se a EMBRAPA, que tem tido atuao de destaque em
projetos desenvolvidos em muitos pases africanos e, desde 2006, mantm
escritrio para o continente em Acra, Gana.
Demandas na rea de sade tambm so reflexo da disposio em
projetar, em pases africanos, polticas pblicas brasileiras bem-sucedidas,
como aes de combate ao HIV/AIDS e anemia falciforme, estruturao
e gesto do Sistema nico de Sade e combate mortalidade infantil.
So conduzidos programas de ateno criana e gestante (Serra
Leoa e Guin) e de banco de leite (em negociao com a frica do Sul).
A medicina de ponta contemplada em iniciativas com a Arglia
(capacitao de cirurgies em procedimentos cardacos peditricos e
tratamento de pacientes com grandes queimaduras).
Esto em execuo projetos na rea do ensino profissionalizante,
como no caso da Zmbia (formao de gestores industriais) e da Arglia
12 Informaes sobre a atuao da ABC esto disponveis no stio: <http://www.abc.gov.br/>.
51
(produo de gemas lapidadas). H tambm projetos de incluso social

de adolescentes por meio da prtica do esporte, como parceria com o
Benin que alia promoo da educao bsica capacitao de educadores
e treinamento de jogadores no Brasil.
Na rea de segurana alimentar, cabe mencionar o Programa Mais
Alimentos frica, conduzido pelo Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), baseado no financiamento de mquinas e equipamentos
agrcolas brasileiros destinados agricultura familiar em pases africanos.
A linha de crdito reservada pela CAMEX para o Programa de cerca
de US$ 640 milhes. Paralelamente, foi igualmente estabelecido programa de
cooperao tcnica para apoiar a produo de alimentos pela agricultura
familiar. Foram aprovados linhas de crdito e programas de cooperao
para cinco pases: Gana, Moambique, Qunia, Senegal e Zimbbue.
Costa do Marfim, Ruanda e Guin-Bissau, por sua vez, j manifestaram
seu interesse em aderir ao Programa.
Ressalte-se, por fim, a cooperao tcnica na rea da cotonicultura,
que teve origem aps o contencioso sobre o algodo entre Brasil e EUA
na OMC, quando o Governo brasileiro e o Instituto Brasileiro do Algodo
(IBA) concordaram em destinar a pases em desenvolvimento parte dos
recursos recebidos do Governo norte-americano a ttulo de compensao.
A primeira iniciativa da ABC na rea teve incio em 2009, com o
projeto Apoio ao Desenvolvimento do Setor Algodoeiro dos Pases do
C-4, conhecido como Cotton-4, em benefcio de Benim, Burkina Faso,
Chade e Mali (aos quais foi recentemente integrado o Togo). Estao
experimental baseada em Sotuba, no Mali, foi revitalizada e equipada com
laboratrios, maquinrio e materiais necessrios a cursos de capacitao,
ministrados por tcnicos da Embrapa. Suas instalaes sero usadas em
carter permanente, permitindo o incentivo pesquisa e difuso de
tcnicas de cultivo em benefcio da populao rural. Nos demais pases
beneficiados pelo projeto, foram implementadas unidades demonstrativas,
com a transferncia de variedades de algodo, metodologias de cultivo e
tcnicas de manejo adaptadas s necessidades locais. Outras iniciativas em
execuo contemplam a difuso de boas prticas agrcolas e conhecimentos
em recursos genticos do algodo, a conservao da diversidade biolgica
e a sustentabilidade ambiental.
52
A segunda iniciativa do Governo brasileiro na rea de cotonicultura

o projeto que beneficia Moambique e Malui, intitulado Projeto Regional
de Fortalecimento do Setor Algodoeiro nas Bacias do Baixo Shire e
Zambeze. Seu objetivo ampliar a capacidade institucional e a formao
de pesquisadores e produtores na utilizao e difuso de tecnologias de
produo do algodo em pequenas propriedades. Tem durao prevista de
quatro anos, a partir de novembro de 2014.
O terceiro projeto, denominado Cotton Victoria, contempla trs
pases, localizados prximos bacia do Lago Vitria, que so relevantes no
setor cotonicultor: Tanznia, Qunia e Burundi. Ter como foco atividades
voltadas para o aumento da competitividade da produo algodoeira local.
Ao longo de 2015, a ABC prev misses de diagnstico e validao, bem
como a assinatura do projeto e incio das atividades de cooperao.
Alm de cooperao tcnica bilateral, o Governo brasileiro conduz
projetos de cooperao tcnica trilateral na frica com organismos internacionais. Atualmente, os projetos envolvem sete organismos: Programa
Mundial de Alimentos (PMA), Organizao das Naes Unidas para
Alimentao e Agricultura (FAO), Fundo de Populao das Naes
Unidas (UNFPA), Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime
(UNODC), Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura (UNESCO), Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF).
No caso do PMA, estabeleceu-se parceria para apoiar governos de
pases em desenvolvimento na concepo e implementao de programas
de alimentao escolar, voltados promoo da segurana alimentar de
populaes vulnerveis, com base em prticas implementadas no Brasil
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Foram
identificados 18 pases prioritrios, dos quais 14 so africanos13. O Governo
brasileiro tambm concede apoio tcnico, em parceria com o Centro
de Excelncia contra a Fome do PMA, a outros pases interessados no
compartilhamento de polticas pblicas brasileiras nas reas de alimentao
escolar e segurana alimentar.
A cooperao tcnica trilateral com a FAO teve incio em 2008.
Atualmente, encontram-se em execuo trs projetos regionais em parceria
13 Costa do Marfim, Gana, Guin-Bissau, Malui, Mali, Moambique, Nger, Qunia, Ruanda,
Senegal, Tanznia, Togo, Zmbia e Zimbbue.
53
com pases africanos, nas reas de alimentao escolar, agricultura familiar

e pesca. Os projetos envolvem diferentes entidades brasileiras, como o
FNDE e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).
So tambm desenvolvidas iniciativas trilaterais com pases
desenvolvidos, igualmente sob coordenao da ABC. H iniciativas em
curso com os Governos da Alemanha, dos Estados Unidos, da Itlia e do
Japo. Uma das principais o Programa de Cooperao Triangular para o
Desenvolvimento Agrcola da Savana Tropical (ProSAVANA), executado
em Moambique, em conjunto com Agncia de Cooperao Internacional
do Japo (JICA). Seu objetivo promover o desenvolvimento agrcola
sustentvel e inclusivo na regio do Corredor de Nacala, em favor de
comunidades rurais e de populaes que dependem da terra para sua
subsistncia e que se encontram em situao de insegurana alimentar.
No mbito multilateral, distingue-se ainda a atuao do Fundo IBAS
para o Alvio da Fome e da Pobreza, a face mais visvel do foro trilateral
IBAS, que une ndia, Brasil e frica do Sul. O Fundo financia, desde 2004,
projetos em pases de menor desenvolvimento relativo ou egressos de
conflitos. Atualmente, esto em curso projetos de cooperao do Fundo
IBAS em seis pases africanos14.
Cooperao humanitria
Vrios pases africanos tm sido apoiados pela cooperao
humanitria brasileira, conduzida pela Coordenao-Geral de Aes
Internacionais de Combate Fome (CGFOME) do MRE15. Busca-se vincular atuao em situaes emergenciais a aes de longo prazo
direcionadas ao desenvolvimento socioeconmico, com o objetivo de
fortalecer a capacidade de reao a desastres socioambientais, sobretudo
em favor de grupos menos favorecidos.
A prestao da cooperao humanitria d-se por meio de doao de
alimentos e do compartilhamento da experincia brasileira em projetos
bem-sucedidos de aquisio de alimentos da agricultura familiar para
programas governamentais, como programas de alimentao escolar.
14 Burundi, Cabo Verde, Guin-Bissau, Serra Leoa, Sudo e Sudo do Sul.
15 Informaes sobre a atuao da CGFOME esto disponveis no stio: <http://
cooperacaohumanitaria.itamaraty.gov.br/pt/>.
54
H, ainda, aportes de recursos financeiros a agncias internacionais

especializadas da ONU, como FAO, PMA, UNICEF (Fundo das Naes
Unidas para a Infncia) e ACNUR (Alto Comissariado das Naes Unidas
para Refugiados).
Na rea de assistncia alimentar, foi aprovada, em junho de 2011, a
Lei 12.429, que autorizou a doao de at 711 mil toneladas de estoques
pblicos de alimentos a pases em situao de insegurana alimentar e
nutricional. O transporte e a distribuio das doaes so efetuados por
intermdio do PMA, frequentemente com a colaborao de parceiros
internacionais, dentre os quais valem ser mencionados Espanha e Austrlia.
Entre 2011 e 2014, as doaes de alimentos a pases africanos com base na
Lei 12.429 totalizaram cerca de 185 mil toneladas (arroz, feijo e milho).
Atualmente, o principal programa da cooperao humanitria do
Brasil com pases africanos o PAA frica (Purchase From Africans for
Africans), baseado no compartilhamento da experincia brasileira com o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), conduzido desde 2003 pelo
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, voltado promoo do acesso
alimentao e da agricultura familiar.
O PAA-frica resultado de iniciativa brasileira lanada na Cpula
da Unio Africana realizada em Sirte, na Lbia, em julho de 2009. Em maio
do ano seguinte, ocorreu, em Braslia, o Dilogo Brasil frica sobre
Segurana Alimentar Combate Fome e Desenvolvimento Rural, do
qual participaram 45 pases e 39 ministros de pases africanos. A reunio
consolidou o compromisso poltico do Governo brasileiro de compartilhar
metodologias e instrumentos operacionais desenvolvidos no mbito do
PAA com pases africanos.
Implementado em conjunto com a FAO e o PMA e com o apoio
do Reino Unido, o PAA-frica atualmente promove iniciativas diversas
de apoio tcnico produo e diversificao da agricultura familiar em
cinco pases: Etipia, Malui, Moambique, Nger e Senegal. Busca-se
assim fortalecer mercados locais de alimentos e programas regulares de
assistncia alimentar, principalmente alimentao escolar.
Em 2014, diante da grave epidemia de ebola em trs pases da frica
Ocidental (Guin Conacri, Libria e Serra Leoa), foi aprovado crdito
extraordinrio para ajuda humanitria, por meio da Medida Provisria
55
659/2014. Alm de doao ao Fundo Fiducirio de Resposta ao Ebola

das Naes Unidas (Ebola Response Multi-Partner Trust Fund), foram
conduzidas aes em parceria com a OMS (Organizao Mundial da
Sade), ACNUR e PMA, como doao de kits de medicamentos para
emergncias e de cerca de 2.700 toneladas de arroz, bem como promoo
do acesso a servios de sade. Tambm foram efetuadas contribuies
brasileiras, por meio do Ministrio da Sade, OMS e Organizao
Panamericana da Sade (OPAS).
Cooperao educacional
A principal iniciativa na rea de cooperao educacional com os
parceiros africanos o Programa de Estudantes-Convnio de Graduao
(PEC-G), que teve incio em 1964 e oferece vagas em instituies de
ensino superior brasileiras, pblicas e privadas, a estudantes de pases
em desenvolvimento com os quais o Brasil possui acordo de cooperao
cultural e/ou educacional.
O Programa tem como objetivo educar futuros formadores de
opinio e potenciais lderes. Entre 2000 e 2015, foram selecionados 6.761
alunos de pases africanos (77% do total de alunos estrangeiros do PEC-G).
O maior contingente provm de Cabo Verde (2.933 alunos).
H ainda o Programa de Estudantes-Convnio de Ps-Graduao
(PEC-PG)16, que completa 34 anos em 2015. Ex-alunos do Programa
ocupam atualmente altos cargos em seus pases de origem, com destaque
para o Primeiro-Ministro de Cabo Verde, Jos Maria Neves, alm de
Ministros de Estado em Moambique e Guin-Bissau. Ao longo dos
ltimos dez anos, o PEC-PG contemplou mais de 500 alunos de pases
africanos.
Iniciativa mais recente de grande relevncia foi a criao, em 2009,
da Universidade da Integrao Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira
(UNILAB), instituio vinculada ao Ministrio da Educao, com sede em
Redeno, no Cear, voltada formao de jovens brasileiros e africanos.
O simbolismo da cidade cearense, a 50 km de Fortaleza, notrio: trata-se
16 Informaes sobre o PEC-G e o PEC-PG esto disponveis no stio da Diviso de Cooperao

Educacional do MRE: <http://www.dce.mre.gov.br/index.php>.
56
da primeira cidade brasileira a alforriar todos os escravos em sua jurisdio,

ainda em 1883.
As primeiras turmas de graduao tiveram incio em 2011, nos
cursos de Agronomia, Administrao Pblica, Cincias da Natureza e
Matemtica, Enfermagem e Engenharia de Energias, com a oferta de 180
vagas a candidatos de Angola, Cabo Verde, Guin-Bissau, Moambique,
So Tom e Prncipe e Timor-Leste. Em 2012, foi aberta a primeira turma
do curso de Letras. Entre 2011 e 2015, ingressaram na UNILAB 554
estudantes de pases lusfonos da frica, alm de 71 estudantes de Timor-Leste. O maior contingente oriundo de Guin-Bissau (cerca de dois
teros do total de alunos estrangeiros).
Intercmbios
econmicos
A frica tem-se destacado como um continente em dinmico

processo de transformao poltica e econmica, verdadeiro espao
de oportunidades. Desde a dcada de 2000, tem registrado taxas de
crescimento econmico acima da mdia mundial. Aos investimentos que
buscam desenvolver o potencial em reas tradicionais como minerao
e na agricultura, somam-se grandes projetos em telecomunicaes,
infraestrutura e expanso bancria, entre outros.
O novo dinamismo do continente na rea econmica foi acompanhado por maior estabilidade poltica e por transies democrticas bem-sucedidas em muitos pases. Setores de segurana pblica e de defesa
nacional, entre outros, tm apresentado oportunidades promissoras para
a indstria brasileira.
Hoje, empresas, instituies cientficas e entidades da sociedade civil
brasileira participam de diversos projetos em pases africanos, atuao
estreitamente vinculada ao constante apoio local e direto das representaes
diplomticas brasileiras. Setores comerciais de nossas Embaixadas atuam
na identificao de novas oportunidades para diversificar e intensificar
nosso comrcio bilateral com a frica, que cresceu mais de 400% entre
2002 e 2014, de US$ 5 bilhes para US$ 26,8 bilhes.
O saldo da balana comercial Brasil-frica foi deficitrio para o Brasil
em todo esse perodo de 2002 a 2014, exceto em 2009, quando houve um
pequeno supervit US$ 227 milhes. O dficit deve-se, primordialmente,
57
importao de petrleo e seus derivados e adubos, que, juntos, compem

cerca de 90% de nossa pauta de importao. exceo de Angola, pas
com o qual a balana superavitria, o fluxo comercial com grandes
pases produtores desses recursos (Nigria, Arglia, Guin Equatorial e
Marrocos) tradicionalmente deficitrio.
As exportaes brasileiras para a frica so compostas, em sua maior
parte, por produtos manufaturados (41,2% do total em 2014, com destaque
para acar refinado). Os produtos bsicos corresponderam a 35% (com
destaque para milho, carnes e minrio de ferro) e os semimanufaturados
a 22,6%.
Alm de crescente interesse na expanso de intercmbios comerciais,
tambm esto em andamento investimentos de empresas brasileiras em
diversos pases africanos, com destaque para os setores de construo
civil, minerao e energia. Segundo dados do Banco Africano para o
Desenvolvimento (BAD), o total de investimentos brasileiros na frica
at 2009 passou de US$ 10 bilhes.
A Vale destaca-se entre os principais investidores. A empresa
desenvolve em Moambique seu segundo maior projeto de investimento
(aps a explorao de minrio de ferro em Carajs, no Par): o projeto
Moatize/Nacala, da ordem de US$ 8 bilhes, voltado produo de
carvo, incluindo projetos de infraestrutura e logstica para escoamento
da produo mineral.
Em 2013, a Petrobras estabeleceu joint venture com o banco de
investimentos BTG Pactual, que adquiriu participao de 50% na
subsidiria da Petrobras na frica (Petrobras Oil & Gas B.V. POGBV).
A operao incluiu ativos em Angola, Benim, Gabo, Nambia, Nigria
e Tanznia. Atualmente, a Petrobras produz petrleo na Nigria e, em
menor medida, em Angola.
Entre outros pases, as grandes construtoras brasileiras tm presena
tradicional em Angola. So as maiores investidoras brasileiras no pas e
atuam, sobretudo, na reconstruo e na ampliao da infraestrutura viria
e energtica, saneamento e habitao. Destacam-se a Odebrecht (maior
empregadora privada no pas), a Andrade Gutierrez, a Camargo Correia e
a Queiroz Galvo.
58
Registra-se igualmente a presena de muitos empresrios brasileiros

do setor agropecurio e pesqueiro na frica, dadas as semelhanas
climticas entre pases do continente e algumas regies do nosso pas.
Pode-se mencionar, por exemplo, a atuao de empresas brasileiras em
Cabo Verde (produo de camares), em Gana (manga, caju e castanhade-caju), no Sudo (cana de acar e algodo) e no Senegal (melo e
mamo-papaia). H tambm projetos sob anlise para produo de etanol.
Dentre outros setores, a empresa gacha Marcopolo conta, desde 2000,
com unidade de produo de nibus na frica do Sul, e a catarinense
WEG produz motores eltricos no mesmo pas.
No sentido inverso, investimentos de empresas africanas no Brasil no
tm sido muito significativos, ainda que o forte crescimento econmico
no continente indique a possibilidade de que essa tendncia venha a mudar
em um futuro prximo. De acordo com dados do Banco Central, em 2012
os pases africanos com maior volume de investimentos no Brasil foram
Angola (US$ 918 milhes) e frica do Sul (US$ 391 milhes), em 34 e em
39 lugares, respectivamente. Merecem destaque a atuao, no Brasil, da
petrolfera estatal angolana Sonangol (por meio da brasileira Starfish, da qual
a Sonangol adquiriu 100% das aes em 2010) e da sul-africana Airports
Company South Africa (participante de consrcio que, em 2012, venceu
leilo para a construo de novo terminal do aeroporto de Guarulhos, em
So Paulo).
O desafio, hoje, diversificar as pautas comerciais e de investimento,
com a progressiva estruturao de mecanismos de incentivo que permitam
a mais empresas cruzar o Atlntico Sul. O Governo brasileiro tem conferido
ateno especial aos mercados africanos em suas polticas de promoo de
exportaes e de internacionalizao de empresas. Os rgos que tratam
da promoo comercial e de investimentos (Itamaraty, MDIC, APEX,
BNDES) tm coordenado esforos para promover e apoiar essa expanso.
O BNDES tem tido papel importante no financiamento de
exportaes brasileiras para pases africanos e de empreendimentos
brasileiros no continente. Em dezembro de 2013, o Banco abriu escritrio
de representao em Joanesburgo, na frica do Sul, com o objetivo de
estreitar seu relacionamento com as instituies regionais e aprofundar seu
conhecimento sobre o ambiente empresarial africano. Espera-se que sua
presena na frica ajude a fomentar a realizao de mais negcios entre
59
o Brasil e o continente, contribuindo para o desenvolvimento econmico

mtuo.
No plano econmico multilateral, o Brasil vem-se empenhando em
estimular maior relacionamento do MERCOSUL com a frica. Em 2004,
firmou-se o Acordo Quadro sobre Comrcio MERCOSUL-Marrocos.
Em 2008, foi assinado o acordo MERCOSUL-SACU (Unio Aduaneira da
frica Austral). Trata-se de acordo de preferncias fixas, que prev margens
de 10%, 25% 50% e 100% em cerca de 1.050 linhas tarifrias de cada parte.
Em 2010, foi assinado o Acordo de Livre Comrcio MERCOSUL-Egito,
que tem o potencial de expandir, sobretudo, as exportaes de gneros
alimentcios provenientes do MERCOSUL, parcela majoritria da atual
pauta comercial bilateral. Em dezembro de 2014, durante a Cpula do
Mercosul realizada na cidade argentina de Paran, foi assinado o Acordo-Quadro sobre Comrcio e Cooperao Econmica entre o Mercosul e a
Tunsia.
Um dos maiores entraves atuais expanso dos intercmbios
econmicos com o continente africano a limitada conectividade area e
martima. Sua expanso continuar a ser um objetivo estratgico. Apenas
cinco rotas areas comerciais ligam o Brasil e a frica, nenhuma das
quais operada por companhia brasileira: South African Airways, TAAG
Linhas Areas de Angola, Ethiopian Airlines, Transportes Areos de Cabo
Verde e Royal Air Maroc. Outros pases e empresas africanas tambm
j manifestaram interesse em estabelecer, em um futuro prximo, rotas
areas diretas com o Brasil, como a Kenyan Airways e a EgyptAir.
Concluso
Ainda que histricas e tradicionais, as relaes do Brasil com os
diversos pases africanos tm passado por um perodo de notvel expanso
e aprofundamento desde o incio do sculo XXI e, desde ento, ocupado
posio central na atuao da diplomacia brasileira.
Trata-se de um processo de universalizao das nossas relaes
com a frica, que tem suscitado crescente interesse em meios acadmicos
internacionais, onde costuma ser destacado como exemplo de evoluo
da cooperao Sul-Sul. Nesse contexto internacional, a busca da
multipolaridade e da diversificao de parcerias, fora do tradicional eixo
60
Norte-Sul, so elementos essenciais para que naes em desenvolvimento

impulsionem a construo de uma ordem internacional mais solidria e
condizente com a promoo do desenvolvimento, dos direitos polticos e
sociais e da qualidade de vida de seus povos.
A aproximao entre o Brasil e a frica um processo em contnuo
aperfeioamento, na busca da superao de obstculos de diversa ordem
que ainda separam nossos pases. Em todo caso, podemos notar com
clareza, nos dois lados do Atlntico Sul, uma clara disposio poltica de
transformar o oceano que nos separa em um rio que nos une em um rio
chamado Atlntico, na expresso do Embaixador e historiador Alberto
da Costa e Silva.
61
Notas sobre as Relaes entre o Brasil e os

Estados Unidos
Paulino Franco de Carvalho Neto*
Introduo
Este artigo buscar traar, em eventual benefcio de pblico leitor
mais amplo, alguns aspectos, vistos luz da perspectiva governamental,
das relaes entre o Brasil e os Estados Unidos. Atribuir-se- especial
nfase ao relanamento, no incio do primeiro ano do segundo mandato
da Presidenta Dilma Rousseff, do dilogo poltico de alto nvel entre os
dois pases, que foi coroado com a visita oficial a Washington nos dias
29 e 30 de junho deste ano. Ressalte-se que se trata de texto escorado em
documentos oficiais, que tem o singelo propsito de servir como eventual
referncia para estudiosos de relaes internacionais e reas afins.
visita presidencial de
2015
aos
Estados Unidos:
um apanhado geral
Como de conhecimento amplo, a visita da Presidenta Dilma

Rousseff aos Estados Unidos (Nova York, Washington e So Francisco),
de 29 de junho a 1 de julho, consolidou definitivamente a retomada das
relaes bilaterais, parcialmente afetadas, a partir do segundo semestre de
2013, por denncias de espionagem norte-americana, por intermdio da
Agncia de Segurana Nacional (NSA, na sigla em ingls), contra cidados,
empresas e autoridades brasileiros1.
*
1
O autor Diretor do Departamento dos Estados Unidos, Canad e Assuntos Interamericanos,

do Ministrio das Relaes Exteriores.
O Palcio do Planalto emitiu nota, em 17/9/13, pela qual informa que a Presidenta Dilma
Rousseff e o Presidente Barack Obama decidiram adiar, de comum acordo, a visita de
Estado que a mandatria brasileira faria a Washington em outubro daquele ano, em razo das
pendncias decorrentes de prticas ilegais de interceptao das comunicaes de dados de
cidados, empresas e membros do governo brasileiros. A nota pode ser lida em: <http://
blog.planalto.gov.br/visita-oficial-aos-estados-unidos-sera-adiada/>.
63
A visita ocorreu no incio do segundo mandato da Presidenta Dilma

Rousseff, que se vem caracterizando por esforo singular de forte ajuste
fiscal, de formulao e execuo complexas, tanto do ponto de vista tcnico
como do poltico, simultaneamente continuidade de esforos voltados
para elevar a produtividade e a competitividade da economia brasileira.
Nesse cenrio, ressaltam, no plano interno, a nova fase do programa
de concesses em infraestrutura e logstica (PIL-2)2 e o plano nacional de
exportao (2015-2018)3, lanados respectivamente em 9 e 24 de junho do
ano em curso.
Nesse novo contexto, o reforo da agenda de poltica externa, para
alm do entorno geogrfico mais prximo, parte essencial do esforo
mais amplo de retomada do crescimento econmico do Pas e de sua
maior insero nas cadeias produtivas globais.
A visita aos Estados Unidos ocorreu, portanto, num momento em
que o Brasil trabalha para aprofundar suas relaes com pases de maior
relevo, notadamente com as maiores economias (Estados Unidos, Unio
Europeia, Japo, China, entre outras), buscando abrir novas oportunidades
de comrcio e investimento, inclusive no setor de infraestrutura. Cite-se,
a ttulo de ilustrao, somente no primeiro semestre deste ano, a vinda ao
Brasil do Primeiro-Ministro da China Li Keqiang, a visita da Presidenta
Dilma Rousseff ao Mxico, bem como sua participao na Cpula das
Amricas (abril, na Cidade de Panam) e na da CELAC-UE (junho, em
Bruxelas)4.
Nesse mesmo diapaso, no incio do segundo semestre deste ano,
realizou-se a visita da Chanceler Federal Angela Merkel ao Brasil, para
o lanamento do mecanismo de consultas intergovernamentais de alto
nvel com a Alemanha, que ter como objetivo atualizar e expandir a
2
A segunda fase do Programa de Investimentos em Logstica (PIL-2) prev investimentos

R$ 198,4 bilhes (R$ 69,9 bilhes at 2018) em concesses de rodovias, ferrovias, portos e
aeroportos. Para mais informaes, vide: <http://www2.planalto.gov.br/noticias/2015/06/
especial-concessoes-modelo-de-investimento-permite-salto-de-qualidade-de-logistica>.
O Programa visa ao aperfeioamento de mecanismos de financiamento s exportaes, como

o Proex, e regimes tributrios, como o PIS/Cofins e o Reintegra. Para mais informaes, vide:
<http://blog.planalto.gov.br/assunto/plano-nacional-de-exportacoes-2015-2018/>.
Notem-se, por exemplo, as oportunidades estimuladas pela Cpula Empresarial Brasil-China,

que se realizou no ltimo dia 19 de maio, em Braslia. Para mais informaes, vide: <http://
www2.planalto.gov.br/noticias/2015/05/encontro-entre-empresarios-brasileiros-e-chinesesamplia-negocios-bilaterais>.
64
parceria estratgica bilateral, estabelecida em 2002, com foco em temas

relacionados cincia, tecnologia e inovao, dentre outros. Para se ter
uma ideia da importncia do encontro, dele participaram 19 Ministros
brasileiros, 5 Ministros e 7 Vice-Ministros alemes5.
Para o governo brasileiro, a visita aos Estados Unidos, ademais de ter
permitido a retomada do dilogo poltico no mais alto nvel, ter servido
para aprofundar as relaes econmico-comerciais, fortalecer a cooperao
bilateral na rea educacional sobretudo no tocante ao ensino tcnico-profissionalizante e ao programa Cincia sem Fronteiras e fomentar as
relaes no campo da inovao.
Os encontros, nos dias 29 e 30 de junho, em Washington, da Presidenta
Dilma Rousseff com o Presidente Barack Obama, ofereceram, ademais,
a oportunidade para que fosse realizado balano das relaes bilaterais e
fossem alinhavadas novas metas. Os dois mandatrios puderam anunciar
em Washington, por exemplo:
i. a assinatura de novos instrumentos bilaterais (acordo de
previdncia social)6 e a entrada em vigor de instrumentos
bilaterais at ento pendentes de aprovao legislativa pelo Brasil,
a saber: o acordo para implementao do Foreign Account Tax
Compliance Act7; o acordo de cooperao em defesa e o acordo
sobre proteo de informaes militares sigilosas8;
5 Para mais informaes, vide: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_conte
nt&view=article&id=10921:instrumentos-a-serem-assinados-adotados-por-ocasiao-das-consultasde-alto-nivel-brasil-alemanha-brasilia-20-de-agosto-de2015&catid=42&Itemid=280&lang=
pt-BR>.
6
O texto do acordo pode ser lido em: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option= com_

c o n t e n t & v i e w = a r t i c l e & i d = 1 0 3 8 9 : a t o s - a s s i n a d o s - p o r- o c a s i a o - d a - v i s i t a - d a presidenta-dilma-rousseff-aos-estados-unidos-washington-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR#prev-soc-port-1>.
O acordo foi aprovado pelo Congresso Nacional em 25 de junho de 2015. O texto do

instrumento pode ser obtido em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/
bilaterais/2014-3/acordo-entre-o-governo-da-republica-federativa-do-brasil-e-o-governodos-estados-unidos-da-america-para-melhoria-da-observancia-tributaria-internacional-eimplementacao-do-fatca-1/>.
Os dois acordos na rea de defesa foram aprovados tambm em 25 de junho de 2015.

A respeito, nota do Ministrio da Defesa pode ser lida em: <http://www.defesa.
gov.br/noticias/16109-brasil-eua-senado-aprova-acordo-de-protecao-de-informacoesmilitares-sigilosas>.<http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&
view=article&id=10386:declaracao-conjunta-brasil-estados-unidos-sobre-mudanca-doclima-washington-d-c-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR>.
65
ii. a inteno de lanar novas iniciativas bilaterais que aprofundem

ou expandam a cooperao para novas reas declarao sobre
mudana do clima9; declarao sobre governana da internet10;
memorando de entendimento sobre dilogo em direitos
humanos11 e memorando sobre normas tcnicas e avaliao de
conformidade12;
iii. a convocao de mecanismos bilaterais de alto nvel V Dilogo
de Parceria Global, II Dilogo de Cooperao em Defesa e III
Dilogo Estratgico em Energia;
iv. a retomada das negociaes que estavam suspensas desde meados
de 2013, como, por exemplo, do programa Global Entry13.
Sob o ngulo dos interesses brasileiros, os Estados Unidos so hoje
importante fonte de investimentos produtivos e em infraestrutura, mercado
estratgico para manufaturados particularmente em um contexto de
baixo crescimento da atividade econmica global e parceiro crucial para
o aperfeioamento da formao profissional e para a incorporao da
inovao por parte das empresas brasileiras, com importante potencial de
Os textos dos acordos de cooperao em defesa e de proteo de informaes sigilosas
podem ser lidos em: <http://legis.senado.leg.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=
249468&norma=268979> e <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/
materia/121958>.
9
O texto completo da declarao pode ser obtido em: <http://www.itamaraty.gov.br/index.

php?option=com_content&view=article&id=10386:declaracao-conjunta-brasil-estadosunidos-sobre-mudanca-do-clima-washington-d-c-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR>.
10 A ideia inicial foi a de acordar texto especfico sobre o assunto. No decorrer das negociaes,
optou-se por inclu-lo no texto do comunicado conjunto da visita, cuja ntegra pode ser lida
em:
<http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1
0390:comunicado-conjunto-da-presidenta-dilma-rousseff-e-do-presidente-barack-obamawashington-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR>.
11 O texto do memorando de entendimento pode ser lido em: <http://www.itamaraty.gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=10389:atos-assinados-por-ocasiao-davisita-da-presidenta-dilma-rousseff-aos-estados-unidos-washington-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR#dh-port-2>.
12 Ver, a respeito, nota imprensa emitida pelo MDIC em: <http://www.desenvolvimento.gov.
br/portalmdic/sitio/interna/noticia.php?area=1&noticia=1388>.
13 O Global Entry, programa institudo pelo governo norte-americano, autoriza viajantes
frequentes quele pas, previamente cadastrados nesse esquema, a terem acesso facilitado
pelos controles imigratrios nos pontos de entrada nos Estados Unidos. A obrigao de visto,
no entanto, permanece.
66
contribuir para o incremento da competitividade sistmica da economia

brasileira.
Alm disso, os Estados Unidos continuam a ser parceiro fundamental na busca de solues para os problemas regionais e globais de
grande interesse do Brasil, notadamente nos temas de paz e segurana
internacionais, direitos humanos e mudana do clima.
Ao tratar da parceria com os Estados Unidos, a Presidenta Dilma
Rousseff utilizou, em 2011, pela primeira vez, a expresso construo
entre iguais14. Dito de outro modo, as duas maiores democracias das
Amricas, a despeito de suas diferenas e especificidades, esto destinadas
a realizar uma parceria mutuamente benfica nos prximos anos.
As possibilidades so, portanto, alentadoras, mas necessrio um
grande esforo para conferir a essa retrica consequncia prtica. Uma
parceria construda em bases iguais deve basear-se numa viso pragmtica,
com vistas a obter um saldo efetivo de qualidade nas relaes bilaterais, a
partir de uma perspectiva gradual. O Brasil tem interesse na maior atrao
de investimentos para o programa de concesses em infraestrutura e
logstica, acesso mais desimpedido ao mercado norte-americano de bens,
fortalecimento da cooperao em matria educacional, facilitao do fluxo
de pessoas e confirmao e ampliao do reconhecimento do Brasil como
ator relevante em temas regionais e globais.
As circunstncias so particularmente auspiciosas para o Brasil
propor aos Estados Unidos, luz de seus interesses permanentes, uma
agenda de trabalho clara, determinada e sem tergiversaes
A normalizao das relaes com Cuba e as negociaes do dossi
nuclear iraniano indicam o desejo do Presidente Barack Obama de deixar
um legado positivo de poltica externa, que pode, se bem aproveitado,
ser til ao Brasil e aos demais pases latino-americanos e caribenhos.
O Brasil enfatizou, nesse novo contexto, seu desejo de poder trabalhar
em prol de uma ordem internacional que enfatize solues negociadas e
pacficas de conflitos, bem como contemple as necessidades dos pases em
desenvolvimento.
14 Vide, a respeito, discurso proferido pela Presidenta Dilma Rousseff, em 19 de maro de 2011,
por ocasio da visita do Presidente Barack Obama ao Brasil. O texto completo pode ser
obtido em: <http://g1.globo.com/obama-no-brasil/noticia/2011/03/alianca-entre-brasil-eeua-deve-ser-construcao-entre-iguais-diz-dilma.ht>.
67
Durante encontro bilateral margem da VII Cpula das Amricas,

ocorrido em abril deste ano no Panam, o Presidente Obama indicou que
pases amigos deixariam de ser espionados e que, se quiser saber qualquer
coisa, ele liga15 Presidenta Dilma Rousseff. A visita da mandatria
brasileira a Washington permitiu reforar a determinao do Brasil de que
o direito privacidade na esfera digital seja plenamente respeitado.
No processo preparatrio e por ocasio da visita presidencial, o Brasil
reiterou seu pleito por um assento permanente no Conselho de Segurana
da ONU, enfatizando que dois dos parceiros do Brasil no G-4, ndia e
Japo16, j contavam com o apoio explcito norte-americano. Ressaltou,
igualmente, que a obteno de um assento permanente passo importante
para que o Brasil, como tem indicado os Estados Unidos, assuma cada
vez maiores responsabilidades no cenrio internacional, inclusive no
tocante ao aumento de suas contribuies s operaes de paz da ONU
e ao oramento regular da Organizao. O Brasil reiterou que tem as
condies necessrias seja em termos de recursos humanos, notadamente
diplomticos, seja no de qualquer outra dimenso que se queira levar em
considerao de atuar como membro permanente do Conselho de
Segurana e ajudar, nessa instncia, com outros interessados, a superar
o imobilismo que afetar esse rgo. O Brasil fez ver que compreende,
embora discorde de seus argumentos, a cautela norte-americana em tratar
do tema, que poder ser vencida com a intensificao do dilogo bilateral
sobre temas de interesse mtuos, nos planos bilateral, regional e global.
Recorde-se que a elevao do nvel poltico da relao bilateral,
notadamente durante o primeiro mandato da Presidenta Dilma Rousseff,
em que pese a interrupo de 2013, j superada, reflete-se na diversidade
de temas tratados em mais de 30 mecanismos de dilogo bilateral. Tudo
15 Vide, a respeito, transcrio de entrevista coletiva da Presidenta Dilma Rousseff em que trata
do encontro que manteve com o Presidente Barack Obama, no dia 11 de abril de 2015, na
Cidade do Panam, margem da Cpula das Amricas. O texto pode ser obtido em: <http://
www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/entrevistas/entrevistas/entrevista-coletivaconcedida-pela-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-apos-cerimonia-de-encerramento-davii-cupula-das-americas-panama>.
16 O G-4, grupo formado por Brasil, Alemanha, ndia e Japo, defende a reforma, com a
consequente ampliao do nmero de membros permanentes do Conselho de Segurana das
Naes Unidas. Para mais informaes, vide, por exemplo, no link indicado a seguir, nota
emitida em 15 de julho de 2015 pelo Itamaraty, por ocasio de reunio de altos funcionrios das
Chancelarias desses quatro pases: <http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_
tags&view=tag&id=507-g4-brasil-alemanha-india-e-japao&lang=pt-BR>.
68
isso o desdobramento natural de uma presena ampliada e mais assertiva

do Brasil no mundo, que se mantm mesmo na conjuntura de crise
econmica e poltica por que passa o Pas.
A interao em todos os nveis entre os dois pases pode ser alavancada
ulteriormente, com firmeza de objetivos e determinao, graas ao peso
econmico-comercial do Brasil, perspectiva de aumento significativo da
produo de petrleo e derivados (nesta rea, a cooperao entre os dois
pases mutuamente vantajosa), ao aumento da presena de empresas
brasileiras nos Estados Unidos e o aumento do fluxo de turistas brasileiros
aos Estados Unidos (que deve ser estimulado pelos dois pases, inclusive,
apesar das limitaes de ordem legal de parte a parte, pela eliminao da
necessidade de vistos), entre outros fatores.
Em resumo, as visitas do Presidente Barack Obama ao Brasil, em
maro de 2011, e da Presidenta Dilma Rousseff aos Estados Unidos, em
abril de 2012, deram novo impulso a essa dinmica positiva, parcialmente
interrompida em 2013, e plenamente retomada, em 2015, com a exitosa
visita a Washington, Nova York e So Francisco.
Mecanismos
de dilogo de alto nvel
Em 2012, a elevao de quatro mecanismos de dilogos de nvel

ministerial ateno presidencial simbolizou a maior importncia atribuda
relao como um todo e indicou algumas das reas prioritrias para os
dois pases: i) poltica, representada pelo Dilogo de Parceria Global;
ii) economia, pelo Dilogo Econmico e Financeiro; iii) energia, pelo
Dilogo Estratgico de Energia e iv) defesa, pelo Dilogo de Cooperao
em Defesa. Registre-se tambm e esforos, com resultados concretos,
j foram feitos nesse sentido o crescente interesse, dos dois lados,
em aprofundar a cooperao bilateral em temas de cincia, tecnologia,
inovao e educao.
O Dilogo de Parceria Global (DPG), alm de propiciar intercmbio
estruturado sobre temas da agenda internacional, tem impulsionado
o aprofundamento da cooperao, justamente nos temas de crescente
importncia, os quais introduziram uma nova dinmica nas relaes entre
os pases. Foi no mbito do DPG, por exemplo, que se negociou o plano
de ao sobre educao, que objetiva expandir o intercmbio acadmico-
69
-cientfico bilateral, em particular luz das oportunidades criadas pelo

programa Cincia Sem Fronteiras. O estabelecimento do DPG simbolizou
mudana qualitativa nas relaes entre os dois pases, que passaram a ver-se como parceiros globais e a trocar impresses sobre um conjunto cada
vez mais abrangente de temas das agendas bilateral, regional e global.
O Dilogo Estratgico em Energia (DEE) adotou amplo plano
de ao, com atividades nas reas prioritrias de biocombustveis
(intercmbio de dados, anlises e pesquisas, produo em terceiros pases,
biocombustveis avanados, veculos flex-fuel e biocombustveis para
aviao), energia renovvel e eficincia energtica (materiais de construo,
energia elica, redes eltricas inteligentes e eficincia energtica industrial)
e petrleo e gs natural (explorao sustentvel, gesto ambiental, parcerias
governamentais e empresariais, mitigao de consequncias de acidentes,
gs no convencional e dilogo sobre o marco regulatrio brasileiro).
O Dilogo de Cooperao em Defesa (DCD) foi criado durante
a visita da Presidenta Dilma Rousseff aos Estados Unidos, em 2012.
A primeira reunio do mecanismo ocorreu em abril daquele ano, por
ocasio de visita do Secretrio de Defesa, Leon Panetta, a Braslia, ocasio
em que foi recebido pelo Ministro da Defesa, Embaixador Celso Amorim.
Em resumo, pode-se dizer que o incio do segundo mandato da
Presidenta Dilma Rousseff tem oferecido oportunidades preciosas,
renovadas com a visita deste ano a Washington, para consolidar e expandir a
parceria com os Estados Unidos, pas que atribui crescente importncia ao
relacionamento bilateral e que deve ser correspondido, com determinao
e clareza de objetivos, por parte do Brasil, em todos os nveis, no governo e
na sociedade.
Nas sees seguintes, far-se- meno, luz da recente visita
presidencial aos Estados Unidos, a alguns temas que compem a relao
bilateral, ressaltando seus aspectos mais notveis.
Comrcio
e investimentos
Em 2014, segundo dados do Ministrio da Indstria e Comrcio

Exterior17, o fluxo de comrcio entre o Brasil e os Estado Unidos
17 Dados atualizados do comrcio bilateral podem ser obtidos em: <http://www.mdic.gov.br//
sitio/interna/interna.php?area=5&menu=576>.
70
superou o mximo histrico, obtido em 2013 (US$ 60,6 bilhes), ao

atingir aproximadamente US$ 62,4 bilhes. As exportaes brasileiras aos
Estados Unidos alcanaram US$ 27,1 bilhes e as importaes originrias
dos Estados Unidos, US$ 35,3 bilhes. Com o resultado, o dficit brasileiro
no comrcio bilateral recuou de US$ 11,3 bilhes, em 2013, para US$ 8,1
bilhes, em 2014. Se forem utilizados dados oficiais norte-americanos,
da Comisso de Comrcio Internacional dos Estados Unidos (USITC),
o fluxo de comrcio em 2014 foi de US$ 72,8 bilhes, com dficit de
US$ 12,2 bilhes em desfavor do Brasil (em 2013, o dficit registrado foi
de US$ 16,5 bilhes).
Embora os Estados Unidos tenham sido superados pela China como
maior importador do Brasil, o perfil das exportaes para os Estados
Unidos majoritariamente composto por produtos manufaturados e
semimanufaturados, o que indica alto perfil de valor agregado da pauta
exportadora, ao contrrio do que ocorre com a China.
Com relao ao ano de 2015, para os meses de janeiro a abril,
acumulou-se corrente de comrcio de US$ 17,3 bilhes, com exportaes
brasileiras de US$ 7,8 bilhes, importaes de US$ 9,5 bilhes e saldo
negativo para o Brasil de US$, 1,76 bilho.
Em comparao com o mesmo perodo de 2014, verificou-se uma
retrao nos indicadores comerciais, com as exportaes brasileiras caindo
5,69% e as importaes diminuindo mais acentuadamente, em 17,7%.
Em 2014, o Brasil figurou como o stimo maior supervit comercial
dos Estados Unidos, atrs de Hong Kong, Pases Baixos, Emirados rabes
Unidos, Blgica, Austrlia, Cingapura e Panam. Ao considerar que, desses
pases, somente a Austrlia predominantemente mercado de destino final
para bens importados, pode-se afirmar que o Brasil foi responsvel pelo
segundo maior supervit comercial norte-americano.
Ainda de acordo com dados da USITC, para o perodo de janeiro
a maro de 2015, o Brasil foi o dcimo principal parceiro comercial dos
Estados Unidos (fluxo de US$ 15,2 bilhes). O Brasil foi o dcimo destino
das exportaes dos Estados Unidos (US$ 15,2 bilhes) e o dcimo stimo
fornecedor de produtos para aquele pas (US$ 6,9 bilhes).
No intuito de remover barreiras, reduzir custos, incrementar e
tornar mais equilibrado o comrcio bilateral, o Brasil e os Estados
71
Unidos estabeleceram iniciativas nas reas de facilitao de comrcio e de

convergncia regulatria, com a assinatura de memorando de entendimento
de intenes sobre facilitao de comrcio, por ocasio do XII Dilogo
MDIC-DoC (Departamento de Comrcio), realizado em maro de 2015,
em Washington18.
No esforo cada vez mais sistemtico e organizado de incrementar
as exportaes brasileiras, em que o MDIC e a APEX, em conjunto com
o Departamento de Promoo Comercial do Itamaraty, exercem papel
relevante, cumpre ressaltar os esforos do governo brasileiro para buscar
eliminar, em discusses com o lado norte-americano, picos tarifrios e
barreiras no tarifrias que ainda afetam diversos dos principais produtos
de interesse do produtor brasileiro, tais como acar, tabaco, carne bovina,
frutas, siderrgicos e txteis, entre outros.
Apesar desses entraves, as alteraes havidas nos ltimos meses
na taxa de cmbio, com a desvalorizao do real em relao ao dlar
norte-americano, abrem perspectivas, em parte j concretizadas, para
que se aumentem as exportaes para os Estados Unidos. Recorde-se, a
propsito, que a ocorrncia de dficit comercial brasileiro com os Estados
Unidos, notadamente a partir de 2009, e que agora comea a declinar,
resultou, em larga medida, do impacto da valorizao da moeda brasileira
sobre a competitividade dos produtos brasileiros no mercado norte-americano, em especial diante dos concorrentes asiticos. A desvalorizao
em curso da moeda brasileira, a perspectiva de melhora da conta petrleo
e a tendncia de expanso da economia norte-americana apontam para a
rpida recuperao da posio brasileira na balana bilateral do comrcio
de bens com os Estados Unidos.
Os Estados Unidos continuam a ser o pas com o maior estoque
de investimentos no Brasil, no valor de US$ 116 bilhes, segundo dados
do Banco Central de 2013. De acordo com dados do relatrio do United
States Trade Representative, que utiliza metodologia diferente da do Banco
Central, o estoque de investimentos dos Estados Unidos no Brasil seria
de US$ 78 bilhes, em 2013. O estoque de investimentos do Brasil nos
Estados Unidos, em 2013, manteve tendncia de aumento, alcanando
aproximadamente US$ 21,1 bilhes.
18 Vide, a respeito, nota imprensa do MDIC, de 20/3/15, em: <http://www.desenvolvimento.
gov.br/sitio/interna/noticia.php?area=5&noticia=13664>.
72
Com relao ao fluxo de investimentos em 2014, as estimativas indicam

que ingressaram no Brasil aproximadamente US$ 8,5 bilhes provenientes
dos Estados Unidos. Empresas brasileiras, por sua vez, teriam investido
US$ 2,7 bilhes na economia norte-americana. Verifica-se, dessa forma,
o que representa mudana emblemtica, a razo aproximada de US$ 3,07
investidos pelos Estados Unidos no Brasil para cada US$ 1 investido pelo
Brasil nos Estados Unidos essa proporo chegou a ser de 47 para 1.
As oportunidades no setor de infraestrutura no Brasil so tambm
auspiciosas, capazes de gerar novas perspectivas para o crescimento do
investimento norte-americano no Pas. De fato, dada a dimenso de sua
economia e mercado de capitais, os Estados Unidos podem constituir
importante fonte de financiamento para projetos de longa maturao.
Nesse contexto, nova rodada de concesses nos setores de energia
e infraestrutura oferecem oportunidades adicionais para incrementar o
estoque de investimentos norte-americanos no Brasil. Com esse propsito
em vista, representantes de empresas norte-americanas tm manifestado
interesse em conhecer os modelos de concesso vigentes, bem como as
condies de financiamento, para definirem sua participao nas novas
rodadas a serem anunciadas pelo governo brasileiro.
Recorde-se, ainda, que a Presidenta Dilma Rousseff participou, em
Nova York, no dia 29 de junho de 2015, antes de sua visita a Washington,
da sesso de encerramento de seminrio empresarial sobre infraestrutura,
organizado pelo Itamaraty, no qual fez meno segunda fase do
programa de investimentos em logstica (PIL-2), que havia sido lanado
poucos dias antes de sua ida a Nova York. Na ocasio, a mandatria
brasileira sublinhou, em discurso proferido na sesso de encerramento
desse evento, que queremos uma parceria que se fortalea ainda mais na
rea de infraestrutura, com participao do setor privado americano em
projetos que traro resultados positivos para as empresas participantes,
para a sociedade brasileira e para o nosso relacionamento bilateral.
Nessa linha de intensificao dos laos econmico-comerciais
bilaterais, realizou-se, em Braslia, nos dias 18 e 19 de junho de 2015,
no contexto da preparao da visita presidencial aos Estados Unidos, a
IX edio do CEO Forum (Foro de Altos Executivos) Brasil-Estados
Unidos. Na ocasio, foram apresentados considerao dos dois governos
(representados, pelo lado brasileiro, pelos Ministros das Relaes Exteriores,
73
da Casa Civil e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; pelo

lado norte-americano, estiveram presentes o Vice-Secretrio de Comrcio
e a Vice-Secretria de Segurana e Assuntos Econmicos da Casa Branca),
sugestes e recomendaes dos representantes empresariais dos dois
pases. Na rea de infraestrutura, por exemplo, foi sugerida a criao de
um banco de dados de projetos de infraestrutura, com vistas divulgao
de oportunidades de investimento nos dois pases, bem como a adoo
de parmetros comuns na elaborao e execuo de projetos, de forma a
facilitar a avaliao e comparabilidade por investidores internacionais.
H boas possibilidades de que a prxima reunio do CEO Forum
ocorra em fevereiro de 2016, para dar continuidade e sentido prtico s
recomendaes do setor empresarial aos dois governos.
Defesa
Em 2013, quando as relaes bilaterais foram afetadas pelas
denncias de espionagem norte-americana contra cidados, empresas e
autoridades brasileiros, o relacionamento na rea de defesa encontrava-se
em plena expanso, aps a assinatura, em 2010, de importantes acordos19,
do incremento de mecanismos de dilogo (2011-2012), e das perspectivas
de importantes projetos comerciais e tecnolgicos (como, por exemplo, a
vitria da Embraer, em licitao para venda de avies militares s Foras
Armadas dos Estados Unidos).
Apesar das dificuldades havidas no plano poltico-diplomtico em
2013, agora definitivamente superadas, as relaes diretas entre as foras
armadas permaneceram dinmicas e positivas. Caberia recordar, apenas
em 2014, os exerccios conjuntos nas Amricas e na frica, a presena de
submarino nuclear dos Estados Unidos nas cerimnias do Centenrio da
Fora de Submarinos do Brasil, a cooperao prestada no contexto da Copa
do Mundo, a visita do Comandante do Comando Sul ao Brasil e as visitas
dos Comandantes da Marinha e da Aeronutica aos Estados Unidos.
Ao entrarem em uma nova fase do relacionamento bilateral, em
que os discursos oficiais passaram a caracteriz-la como uma parceria
19 Vide nota 8.
74
estratgica20, o incremento das relaes em matria de defesa torna-se o

caminho natural a ser perseguido pelos dois lados.
Nesse novo contexto, esto previstas, para este segundo semestre de
2015, a realizao de reunies tcnicas entre os dois pases. Uma delas, o
Dilogo Poltico-Militar (as chamadas pol-mil talks), que rene participantes
das Chancelarias e dos Ministrios da Defesa dos dois pases para tratar
de temas como estratgias nacionais de defesa, cooperao bilateral,
transferncia de tecnologia, defesa ciberntica, segurana martima na
frica e cooperao trilateral em misses de manuteno da paz.
Em 2012, como j mencionado, foi institudo o Dilogo de
Cooperao em Defesa, que prev, pela primeira vez, encontros regulares
entre os Ministros da Defesa dos dois pases. A primeira reunio foi
realizada em 2012, em Braslia. A segunda reunio, prevista para setembro
de 2013, acabou sendo suspensa. Com a retomada dos dilogos de alto
nvel, prev-se para o final deste ano, ou incio do prximo, mais uma
edio desse encontro de nvel ministerial.
O Acordo de Cooperao em Defesa, que entrou em vigor por
ocasio da visita deste ano da Presidenta Dilma Rousseff aos Estados
Unidos, supre a ausncia de um acordo quadro de cooperao militar,
desde a denncia, em 1977, no governo Geisel, do acordo de cooperao
de 1952. O novo acordo substitui a lgica assistencialista para a da
cooperao, com compromissos mtuos, equilibrados e no intrusivos.
O Acordo sobre Segurana Geral de Informaes Militares, ou GSOMIA,
na sigla em ingls, que entrou em vigor junto com o primeiro instrumento,
contm regras mutuamente acordadas para transferncia de informaes,
o que facilitar em muito a comunicao e a construo de confiana
mtua, podendo favorecer, desse modo, o comrcio de bens sensveis e o
intercmbio de tecnologia.
No que diz respeito ao comrcio de bens sensveis, o governo
brasileiro valorizou a vitria da Embraer em licitao das Foras Armadas
dos Estados Unidos para a aquisio de avies de ataque ligeiro. O resultado
foi interpretado como sinal de confiana mtua, que contribui para o
20 Vide a respeito, por exemplo, entrevista concedida, em fevereiro de 2011, pelo Assessor Especial
da Presidncia da Repblica, Marco Aurlio Garcia, que pode ser acessada em: <http://blog.
planalto.gov.br/visita-de-barack-obama-ao-brasil-simboliza-parceria-estrategica-com-osestados-unidos/>.
75
maior equilbrio relativo das relaes bilaterais de defesa. Nesse sentido,

o Brasil entende que esse passo inicial possa significar uma progressiva
integrao da indstria de defesa dos dois pases.
Sublinhe-se, a propsito, que, pela primeira vez, uma empresa brasileira
fornecer avies para a Fora Area norte-americana (USAF). O contrato,
no montante de US$ 440 milhes, foi assinado em maro de 2013 e prev
a entrega de 20 Super Tucanos, treinamento, apoio logstico e manuteno.
O primeiro avio, fabricado em planta da Embraer na Flrida, foi entregue
em setembro de 2014. H a expectativa de se estender para 50 o nmero
de avies vendidos para a USAF. A chancela da USAF ao avio brasileiro
tem o potencial de alavancar novas vendas tanto nos Estados Unidos
quanto em terceiros pases. Montado em territrio norte-americano, com
cerca de 60% de componentes locais, o Super Tucano se beneficiaria do
mecanismo de vendas militares intermediadas pelo governo dos Estados
Unidos, o chamado Foreign Military Sales FMS21.
Apesar da frustrao de Washington pela escolha do caa sueco
no programa FX2, empresas norte-americanas integram a cadeia de
fornecedores do NG Gripen, com destaque para o motor, produzido pela
GE. A Boeing mantm importante parceria com a Embraer, inclusive no
que diz respeito ao novo avio militar cargueiro da empresa brasileira,
o KC-39022, e no centro de pesquisas em biocombustveis de aviao,
localizado em So Jos dos Campos.
De modo geral, as importaes brasileiras de bens controlados dos
Estados Unidos tm ocorrido de forma satisfatria. Seria til, de todo
modo, encontrar mecanismos bilaterais que busquem agilizar o processo
de autorizao, em benefcio dos dois lados. Casos pontuais de denegao
geraram desconforto no passado, mas dados mais recentes indicam que o
Brasil tem tido acesso relativamente desimpedido a esses bens.
Nesse novo e positivo contexto das relaes bilaterais, o Ministro da
Defesa, Jaques Wagner, realizou visita de trabalho a Washington, em junho
de 2015, s vsperas da visita da Presidenta Dilma Rousseff quele pas.
21 Sobre o regime do Foreign Military Sales, caracterizado pelo comrcio governo a governo,
vide a respeito informaes do Departamento de Estado em: <http://www.state.gov/t/pm/
rsat/c14021.htm>.
22 Vide, a respeito, nota imprensa da Embraer em: <http://www.embraer.com/pt-br/
imprensaeventos/press-releases/noticias/paginas/boeing-e-embraer-assinam-acordo-decooperacao-para-o-programa-kc390.aspx>.
76
A visita, como se recordar, foi precedida pela aprovao pelo Congresso

Nacional dos acordos at ento pendentes de exame o de cooperao
em matria de defesa e o relativo a medidas de segurana para a proteo
de informaes sigilosas. A aprovao desses dois instrumentos, como
se poderia prever, permeou positivamente todos os encontros mantidos
e permitiu a discusso de agenda propositiva sobre os prximos passos
da cooperao bilateral em defesa. Em sua passagem por Washington, o
Ministro da Defesa ressaltou que a aprovao desses dois instrumentos
sinalizava a importncia atribuda pelo governo brasileiro cooperao
em matria de defesa com os Estados Unidos, mas tambm pelo Poder
Legislativo e setores da sociedade brasileira, todos eles interessados no
reforo da relao bilateral.
O Ministro da Defesa sublinhou, em seus encontros em Washington,
a prioridade conferida ao desenvolvimento da indstria nacional de defesa,
com particular ateno inovao tecnolgica. Nesse contexto, expressou
interesse na consolidao de parcerias com os Estados Unidos, pautadas
pela transferncia de tecnologia, as quais teriam efeitos multiplicadores
na relao bilateral. Mencionou, como possveis vias a serem exploradas:
a associao entre empresas de ambos os pases para o desenvolvimento
de um produto novo, binacional, para o mercado de defesa e a eventual
constituio de um fundo para auxiliar no processo de cooperao e fuso
comercial. Aduziu que, se tais iniciativas dependem essencialmente de
decises empresariais, caberia aos governos garantir o entorno institucional
adequado para a realizao dessas parcerias.
Tambm na capital americana, em sesso na Cmara de Comrcio dos
Estados Unidos, no dia 26 de junho, o Ministro da Defesa, acompanhado
de delegao empresrios brasileiros, organizados em torno da Associao
Brasileira das Indstrias de Materiais de Defesa, pde expressar o interesse
estratgico do Pas em desenvolver a indstria de defesa nacional, para
que as Foras Armadas possam cumprir sua misso institucional. Para o
Ministro da Defesa, as empresas dos dois pases devem prospectar reas
complementares para fuso, associao e cooperao, visando ao salto
tecnolgico para ocupar nichos de mercado. Os governos, por sua vez,
devem galvanizar esse processo. Externou concordncia, em reao a
sugesto que lhe foi feita, na convocao do dilogo de cooperao em
defesa, de nvel ministerial, e afirmou ser bem-vinda a proposta de incluso
77
do setor privado no mecanismo. O Ministro da Defesa aproveitou sua ida

a Washington para manter encontro com seu homlogo, o Secretrio de
Defesa Ashton Carter, ocasio em que puderam trocar impresses sobre
o estado das relaes bilaterais, com especial nfase na rea de defesa e as
perspectivas positivas que se abrem.
Mudana
do clima
Outro tema que despertou discusses e aes coordenadas entre

os dois pases, em especial no decorrer do processo de preparao da
visita presidencial, foi o do desafio, cada vez mais ingente, de se garantir
condies para o desenvolvimento sustentvel.
Nesse contexto, por ocasio do encontro do final de junho deste
ano, em Washington, os Presidentes Dilma Rousseff e Barack Obama
comprometeram-se a ampliar a colaborao para enfrentar os desafios
da mudana do clima, tanto no mbito bilateral como no multilateral,
notadamente no da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima (UNFCCC, na sigla em ingls).
Os dois mandatrios, em declarao conjunta especfica sobre o tema,
reafirmaram que a comunidade cientfica internacional j deixou claro que
a atividade humana est mudando o sistema climtico global, provocando
srios impactos, colocando um nmero cada vez maior de pessoas em
risco, gerando novos desafios ao desenvolvimento sustentvel, afetando
particularmente as populaes pobres e vulnerveis e as economias em
redor do mundo, inclusive no Brasil e nos Estados Unidos23.
Os dois Presidentes reiteraram o forte desejo e empenho para que
se alcance resultado exitoso na Conferncia de Paris sobre Mudana
do Clima24, que se realizar no final deste ano. Segundo afirmaram, o
resultado de Paris deve sinalizar firmemente comunidade internacional
23 A declarao conjunta Brasil-Estados Unidos sobre mudana do clima pode se lida em:
<http://www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=10386:
declaracao-conjunta-brasil-estados-unidos-sobre-mudanca-do-clima-washington-d-c-30-dejunho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR>.
24 Para mais informaes sobre a reunio de Paris, veja-se o artigo de Jos Antonio Marcondes
de Carvalho, Raphael Azeredo e Everton Frask Lucero, tambm publicado nesta edio. Para
informaes de carter geral e institucional, veja-se: <http://www.cop21.gouv.fr/en>.
78
que os governos, empresas e sociedade civil esto decididos a enfrentar o

desafio climtico25.
Ainda de acordo com o documento de referncia, os dois Chefes de
Estado manifestaram seu compromisso de trabalhar em conjunto e com
outros parceiros para superar potenciais obstculos a um acordo em Paris,
que ter de ser necessariamente ambicioso e equilibrado. Conscientes do
objetivo de longo prazo de limitar o aumento da temperatura global a
um mximo de 2C acima dos nveis pr-industriais, concordaram que
as contribuies nacionalmente determinadas26 devero ser expressivas,
ambiciosas, com atualizaes peridicas e que incentivem estratgias de
transio para economias de baixo carbono. Tudo isso sob o amparo
indispensvel do princpio das responsabilidades comuns e diferenciadas27,
acordado, em 1992, na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, e reiterado, vinte anos depois, em 2012,
na Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel
(Rio+20).
No referido documento, os dois mandatrios reconheceram o valor
social e econmico de aes de mitigao e de seus benefcios para adaptao,
sade e desenvolvimento sustentvel. Comprometeram-se, nesse sentido,
a trabalhar juntos pela mobilizao de financiamento pblico e pela
criao de instrumentos financeiros que catalisem investimentos privados
em larga escala, em apoio a projetos de desenvolvimento de baixo carbono
e s transies dos pases para economias de baixo carbono. Ressaltaram,
ainda, a necessidade de apoio financeiro continuado e robusto para ajudar
25 Vide texto da declarao conjunta (nota 21).
26 As contribuies nacionalmente determinadas representam o pretendido aporte de cada pas
ao esforo global de combate mudana do clima e devero ter papel central no novo acordo
sob a Conveno. Com o objetivo de subsidiar o processo de preparao da contribuio que
o Pas levar Conferncia de Paris, o Itamaraty coordena esforo de consulta sociedade
civil brasileira, de forma a ampliar a transparncia da preparao nacional e dar oportunidade
a que todos setores interessados participem e opinem. Para mais informaes, vide: <http://
blog.itamaraty.gov.br/consultaclima>.
27 O princpio 7 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento diz
o seguinte:

Os Estados devem cooperar, em um esprito de parceria global, para a conservao, proteo
e restaurao da sade e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as distintas
contribuies para a degradao ambiental global, os Estados tm responsabilidades comuns,
porm diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que tm na
busca do desenvolvimento sustentvel, em vista das presses exercidas por suas sociedades
sobre o meio ambiente global e das tecnologias e recursos financeiros que controlam.
79
a concretizar o potencial de mitigao dos pases em desenvolvimento e

ampliar suas aes de adaptao.
Na referida declarao, os dois mandatrios ressaltaram os benefcios
de aes antecipadas de mitigao para limitar o aumento da temperatura
global. Assinalaram que, nos ltimos anos, ambos os pases tm estado
ativa e produtivamente engajados em uma srie de atividades que reduziram
emisses de gases de efeito estufa.
Os dois mandatrios sublinharam que, desde 2005, o Brasil e os
Estado Unidos reduziram emisses de gases de efeito estufa, em termos
absolutos, mais do que quaisquer outros pases do mundo. O Brasil, de sua
parte, reduziu suas emisses em cerca de 41%, com referncia a 2005. Os
Estados Unidos, por sua vez, reduziram suas emisses em cerca de 10%
e esto em condies de alcanar a meta prevista para 2020. Notaram,
ademais, que ambos os pases apresentaro contribuies para o ps-2020
expressivas, compatveis com a determinao em demonstrar liderana
global nesse processo, de maneira clara e determinada.
Afirmaram, ainda, no que talvez possa ser apontado como um dos
aspectos mais relevantes da declarao conjunta, o compromisso de
atingir, em cada pas, 20% de fontes renovveis para alm da gerao
hidrulica em suas respectivas matrizes eltricas at 2030.
No plano estritamente bilateral, os dois mandatrios decidiram lanar
uma iniciativa conjunta sobre mudana do clima, que ser implementada
por um grupo de trabalho, com o objetivo de ampliar a cooperao entre
os dois pases em questes relacionadas a uso da terra, energia limpa e
adaptao, bem como promover dilogos polticos sobre mudana do
clima.
Outro aspecto ressaltado por ocasio da visita presidencial foi o do
incentivo cooperao bilateral em gerao de energia nuclear segura e
sustentvel, bem como tecnologias correlatas.
Decidiu-se, ainda, que o Brasil e os Estados Unidos cooperaro na
gesto de temas relacionados ao nexo entre gua e energia, no contexto da
mudana do clima. Como os dois pases enfrentaram secas prolongadas
e cada vez mais intensas, faz-se necessrio integrar o planejamento e a
tomada de deciso sobre gua e energia, planejamento esse que poderia ser
beneficiado por meio do intercmbio de experincias nacionais.
80
Direitos Humanos
Tambm por ocasio da visita presidencial aos Estados Unidos, os
dois governos estabeleceram, por meio de memorando de entendimento,
um grupo de trabalho bilateral sobre direitos humanos globais, no mbito
do Dilogo de Parceria Global28. O grupo de trabalho tem como objetivos
a troca de pontos de vista sobre temas de direitos humanos nos foros
multilaterais, em especial nas Naes Unidas e na Organizao dos Estados
Americanos, e o incremento da cooperao para a proteo desses direitos,
com pleno respeito s normas legais internacionais.
Os dois lados se comprometeram a dar ateno especial a temas
como o combate discriminao em todas as suas formas, inclusive por
razes de gnero, raa, idade, origem nacional, deficincia, orientao
sexual e identidade de gnero; a promoo das liberdades fundamentais e
a proteo da sociedade civil.
O grupo de trabalho dever reunir-se pelo menos uma vez por ano,
com os representantes das duas partes encontrando-se pessoalmente, de
maneira alternada, nas respectivas capitais, ou, virtualmente, por meio
de vdeo conferncia. As reunies podero coincidir com as do Dilogo de
Parceria Global, realizadas, como se sabe, entre o Ministro das Relaes
Exteriores do Brasil e o Secretrio de Estado dos Estados Unidos, mas
podero tambm ocorrer separadamente.
A primeira reunio do grupo de trabalho realizou-se no ms
de setembro de 2015, em Braslia. Prev-se, tambm, a realizao de
encontros adicionais do grupo de trabalho em Nova York e Genebra, a
serem conduzidos pelas respectivas misses permanentes nessas cidades.
Educao
Como de conhecimento amplo, o Cincia Sem Fronteiras
um programa que busca promover a consolidao, expanso e
internacionalizao da cincia e tecnologia, da inovao e da competitividade brasileira, por meio do intercmbio e da mobilidade internacional.
O programa resulta de um esforo conjunto dos Ministrios da
Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI) e da Educao, por intermdio de
suas respectivas instituies de fomentos, CNPq e CAPES.
28 Vide nota 12.
81
Segundo informaes obtidas junto CAPES, o programa, em sua

primeira fase, previa a utilizao de at 101 mil bolsas, em quatro anos.
O programa promove estgios em universidades internacionais de
estudantes oriundos do sistema escolar brasileiro e permitir-lhes, desse
modo, contatos com sistemas educacionais de excelncia, alm dos
benefcios bvios de poder aprender lnguas estrangeiras e de coloc-los
em ambientes culturais enriquecedores.
O programa tem servido como excepcional vitrine da diplomacia
pblica brasileira, tanto no plano externo quanto no interno, capaz de
envolver um grande nmero de atores e com impactos continuados na
interao do Brasil com outros pases.
Nesse contexto, cabe ressaltar que os Estados Unidos so o principal
destino dos bolsistas brasileiros no mbito do programa Cincia sem
Fronteiras. De um total de 98.475 bolsas concedidas na primeira fase do
programa, entre 2011 e 2014, 27.178 foram atribudas para estudos de
graduao e ps-graduao nos Estados Unidos, o que representa mais
de 25% do total do programa29. H aproximadamente 12.580 bolsas
vigentes no mbito do referido programa naquele pas, sendo a maioria
no nvel de graduao, com o perodo de um ano letivo, na chamada
graduao-sanduche.
Em resposta ao esforo empreendido pelo Itamaraty para ser o
agente do programa Cincia sem Fronteiras nos Estados Unidos, os
setores educacionais da Embaixada do Brasil em Washington e dos
Consulados-Gerais em Atlanta, Boston, Chicago, Houston, Los Angeles,
Miami, Nova York e So Francisco contam com equipes dedicadas aos
temas educacionais. Nesse sentido, esses postos tm empreendido diversas
atividades por meio do programa de apoio a estudantes brasileiros naquele
pas, com recursos provenientes do Departamento Cultural do Ministrio
das Relaes Exteriores.
Para promover ainda mais essas iniciativas e outras correlatas, por
ocasio da visita presidencial a Washington no final de junho deste ano, o
Ministro da Educao, Renato Janine Ribeiro, e seu homlogo, o Secretrio
de Educao, Arne Duncan, assinaram memorando de entendimento que
29 Dados atualizados podem ser obtidos em: <http://www.cienciasemfronteiras.gov.br/web/
csf/painel-de-controle>.
82
tem o propsito de incentivar o intercmbio entre o Brasil e os Estados

Unidos na rea de educao profissional e tecnolgica.
O memorando de entendimento poder servir ademais como um
arcabouo para futuros acordos interinstitucionais. Como iniciativa
mais concreta nessa rea, foram iniciadas negociaes entre a Secretaria
de Educao Profissional e Tecnolgica do MEC e o Northern Virginia
Community College. Em maio deste ano, representaes dessa instituio
visitaram a referida secretaria do MEC, a fim de apresentar o cenrio de
educao profissional e tecnolgica nos Estados Unidos e propor reas
de interesse comum para a assinatura de um acordo (intercmbio docente e
discente, misses, seminrios, desenvolvimento e integrao de currculos,
entre outros aspectos).
Cincia,
tecnologia e inovao
No contexto da preparao da visita da Presidenta Dilma Rousseff

aos Estados Unidos, realizou-se, nos dias 28 e 29 de maio de 2015, a
IV Comisso Mista (Comista) Brasil-Estados Unidos sobre Cincia,
Tecnologia e Inovao.
Na abertura da sesso plenria da Comista, o Diretor do Escritrio
de Poltica de Cincia e Tecnologia da Casa Branca, John Holdren,
recordou que os mandatrios brasileiro e norte-americano atribuem
elevada importncia aos temas de cincia, tecnologia e inovao, tanto na
esfera interna como no tratamento de questes globais. Recordou que,
para os Estados Unidos, a pesquisa cientfica essencial para tratar de
tpicos que ocupam o topo da agenda do Presidente Barack Obama,
tais como mudana do clima e sade. Acrescentou que, a despeito das
restries oramentrias, o governo daquele pas ampliou, nos ltimos
anos, os dispndios em cincia, tecnologia e inovao, notadamente os
investimentos no ensino de cincia, tecnologia, engenharia e matemtica.
O Ministro da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), Aldo Rebelo,
por sua vez, assinalou que as melhores instituies de pesquisa dos dois
pases estavam reunidas na Comista e recordou que o tema objeto do
encontro havia constado das declaraes conjuntas das ltimas duas
visitas presidenciais do Presidente Barack Obama ao Brasil, em 2011,
e da Presidenta Dilma Rousseff aos Estados Unidos, em 2012 , o que
83
aumentava a responsabilidade, tanto dele e quanto de seu homlogo,

em transformar em aes concretas as determinaes recebidas de seus
Chefes de Estado.
Com esse propsito em vista, por ocasio da visita da Presidenta
Dilma Rousseff aos Estados Unidos, o MCTI e suas instituies assinaram
sete instrumentos de cooperao com instituies norte-americanas30. Um
deles o Plano de Ao 2015-2017, definido pela Comista, que abrange
as reas de desastres naturais, ecossistemas, energias limpas e renovveis,
sade, fsica de altas energias, luz sncrotron, segurana ciberntica,
popularizao da cincia e inovao.
Os institutos brasileiros Centro Nacional de Pesquisa em Energia e
Materiais (CNPEM) e o Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron (LNLS),
em parceria com duas organizaes norte-americanas, o Laboratrio
Nacional Argonne e o Advanced Photon Source (APS), firmaram um acordo
para desenvolver mecanismos de colaborao em pesquisas com fontes de
luz sncrotron.
O documento prev a troca de dados cientficos e tcnicos, a
organizao de encontros, o planejamento de projetos e a mobilidade
acadmica de cientistas, engenheiros e outros especialistas. A luz sncrotron
uma tecnologia que permite estudar os tomos e molculas de um
material, como esto distribudos no espao e como so as suas ligaes.
Foi assinado tambm, pelos presidentes da Financiadora de Estudos e
Projetos (FINEP), e do Council of Competitiveness (CoC), um memorando
de entendimento em inovao e competitividade, que contribuir para o
aprimoramento das polticas pblicas brasileiras e norte-americanas na
rea.
Alm disso, o MCTI e a agncia federal norte-americana National
Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) assinaram um
memorando para a instalao, no Brasil, de uma estao terrestre ligada ao
Programa da Constelao do Sistema de Observao para Meteorologia,
Ionosfera e Clima (Cosmic-2). Caber ao Brasil adquirir, construir, instalar,
operar e manter a estao em local a ser definido com a instituio parceira.
30 Os textos de quatro dos sete acordos podem ser lidos em: <http://www.itamaraty.gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=10389:atos-assinados-por-ocasiao-davisita-da-presidenta-dilma-rousseff-aos-estados-unidos-washington-30-de-junho-de-2015&catid=42&Itemid=280&lang=pt-BR>.
84
Tambm foram firmados entre a Agncia Espacial Brasileira (AEB) e

a NASA, a agncia espacial dos Estados Unidos, acordospara ampliar os
estudos espaciais sobre o clima global e na rea de heliofsica. O acordo
prev tambm a participao do Brasil em misses que estudam o Sol e
os arredores da Terra e a cooperao entre as agncias espaciais na rea
de educao.
Com o primeiro acordo, o Brasil passa a integrar o Programa de
Aprendizagem e Observaes Globais em Benefcio do Meio Ambiente
(Globe, na sigla em ingls), ao de cincia e educao ambiental que rene
estudantes, professores e cientistas. A parceria ter durao mnima de
cinco anos
As agncias anunciaram, ainda, parceria para aumentar as
oportunidades para estudantes brasileiros de graduao e ps-graduao
participarem do programa de estgio internacional na NASA. O projeto
permitir a troca de experincia entre alunos dos dois pases.
Por fim, foi assinada uma declarao de intenes que prev a
promoo de esforos de pesquisa e desenvolvimento colaborativos em
fsica de neutrinos, que so partculas elementares de qualquer matria e
ainda pouco estudadas pelos cientistas.
Observaes
finais
Os resultados da visita da Presidenta Dilma Rousseff aos Estados

Unidos podem ser avaliados como positivos, em circunstncias que
exigiram preparao em tempo exguo a data da visita foi confirmada
somente no dia 11 de abril, quando do encontro dos dois Presidentes
margem da VII Cpula das Amricas no Panam. Foi possvel, como
se procurou deixar registrado, alcanar resultados concretos, ainda que
relativamente modestos.
O maior mrito ter sido o de trazer de volta ao seu curso natural
o relacionamento entre os dois pases, os quais, pelas razes apontadas
neste artigo, e outras tantas poderiam ser acrescentadas, esto destinados
a interagir cada vez mais, em todos os nveis.
No por outro motivo que a Presidenta Dilma Rousseff, em
declarao imprensa logo aps a reunio que manteve com o Presidente
85
Obama na Casa Branca, no dia 30 de junho de 2015, saudou, na presena

de seu homlogo a trajetria ascendente de nossas relaes31.
Caber agora, a todos ns, governos e sociedades dos dois pases, dar
continuidade a esse processo, que est amparado na premissa do carter
estratgico das relaes polticas, comerciais e de investimento32 entre o
Brasil e os Estados Unidos.
31 A ntegra da declarao imprensa da Presidenta Dilma Rousseff pode ser acessada em:
<http://www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/
declaracao-a-imprensa-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-apos-reuniao-de-trabalhocom-o-presidente-dos-estados-unidos-da-america-barack-obama-washington-eua>.
32 A frase foi empregada pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Mauro Vieira,
em discurso pronunciado por ocasio da abertura do IX CEO Frum, que se realizou no
ltimo dia 19 de junho, em Braslia. O texto completo do discurso pode ser lido em: <http://
www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=10252:discursodo-ministro-mauro-vieira-por-ocasiao-da-abertura-do-ix-ceo-forum-brasil-estados-unidosbrasilia-19-de-junho-de-2015&catid=194&Itemid=454&lang=pt-BR>.
86
Novas Perspectivas para Acordos

Internacionais de Investimentos
o Acordo de Cooperao e Facilitao
de Investimentos (ACFI)
Carlos Marcio Bicalho Cozendey*
Pedro Mendona Cavalcante**
Introduo
O Brasil (e no ) um novato na elaborao de acordos de investimentos. Segundo a UNCTAD, existiam, ao final de 2014, 3.271 acordos
sobre investimentos tradicionais, seja sob a forma dos denominados
Acordos de Proteo e Promoo de Investimentos (APPI, ou BIT,
Bilateral Investment Treaty, na sigla em ingls) 2.926 acordos, seja sob
a forma de captulos sobre investimentos em acordos de livre comrcio1
345 acordos. Nenhum em vigor para o Brasil. Haviam sido, entretanto,
negociados 14 acordos nesse modelo tradicional nos anos 90, sem que
eles tenham sido aprovados pelo Congresso Nacional. A despeito da
ausncia de acordos dessa natureza, o Brasil passou a ser um dos maiores
destinos mundiais de investimento estrangeiro direto (IED) nas ltimas
duas dcadas2.
Diplomata de carreira, atualmente Subsecretrio de Assuntos Econmicos e Financeiros

(SGEF) do Ministrio das Relaes Exteriores.
** Diplomata de carreira, atualmente na Diviso de Negociaes de Servios (DNS) do Ministrio

das Relaes Exteriores.
1 UNITED NATIONS CONFERENCE ON TRADE AND DEVELOPMENT. World
Investment Report 2015: Reforming International Investment Governance, p. 106. Disponvel
em: <http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2015_en.pdf>. Acesso em: 19 set. 2015.
Investment Report 2015 Reforming International Investment Governance, p. 5. Disponvel
87
Em 1965, foram lanadas as bases dos instrumentos de proteo

aos investidores estrangeiros pela Conveno de Washington (Conveno
para a Resoluo de Diferendos Relativos a Investimentos entre Estados
e Nacionais de Outros Estados). A Conveno estabeleceu a possibilidade
de que os investidores estrangeiros (pessoas fsicas ou jurdicas) contestem,
por meio de arbitragem internacional, medidas adotadas pelo Estado
anfitrio que considerem prejudicar seus investimentos. Essa negociao
ocorreu no auge do processo de descolonizao, num momento em que
os governos que emergiam dos movimentos de independncia causavam
temores em investidores internacionais, duvidosos da imparcialidade
de sistemas judiciais recm-criados. Assim, o recurso arbitragem
internacional tinha como um de seus principais objetivos conceder ao
investidor estrangeiro um foro percebido como isento de interferncias
polticas.
O Congresso brasileiro recusou-se a aprovar esse regime, entendendo,
conforme registrado em ata3, que ele concedia privilgios ao investidor
estrangeiro, em detrimento do nacional, e que limitava a autonomia
regulatria do Estado. Em consequncia desse posicionamento, o
Brasil no ratificou a Conveno de Washington nem aderiu ao texto
posteriormente.
Na dcada de 1990, como mencionado, o tema voltou pauta e
foram assinados 14 APPIs tradicionais pelo Brasil4. As discusses no
Congresso envolvendo a eventual ratificao desses acordos retomaram
os argumentos contrrios que haviam prevalecido em 19655. Os textos
terminaram por ser retirados do Congresso em 2002, e no foram assinados
novos acordos. O Brasil continuou sendo um destino atrativo para o
investimento estrangeiro e permaneceu na lista dos maiores receptores
3
CONGRESSO NACIONAL. MENSAGEM N 230, DE 1965 Dirio do Congresso Nacional

(Seo I), 18-5-1965, N 2.776-65, do Sr. PEDRO BRAGA, APUD REVISTA BRASILEIRA
DE POLTICA INTERNACIONAL, N 33-34 1966, p. 13.
A saber: Alemanha, 21/9/1995; Blgica e Luxemburgo, em 6/1/1999; Chile, em 22/3/1994;

Coreia do Sul, 1/9/1995; Cuba, em 26/6/1997; Dinamarca, em 4/3/1995; Finlndia,
28/3/1995; Frana, 21/3/1995; Itlia, 3/4/1995; Pases Baixos, 25/11/1998; Portugal,
9/2/1994; Sua, 11/11/1994; Reino Unido, 19/7/1994; Venezuela, 4/7/1995.
CMARA DOS DEPUTADOS, PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO N 396-B,

DE 2000 (Da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional) MENSAGEM N
755/98. Disponvel em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD12AGO2003.
pdf#page=232>. Acesso em 9 set. 2015.
88
mundiais de IED, o que foi interpretado como indicao de que, ao menos

no caso do Brasil, a assinatura de APPIs no era decisiva para a atrao de
investimentos externos, frente a fatores como a estabilizao da economia,
a dimenso do mercado domstico e a dotao de recursos naturais.
O interesse dos parceiros econmicos por realizar acordos de
investimentos e a progressiva internacionalizao das empresas brasileiras
trouxeram a questo dos acordos sobre investimentos de novo tona no
Brasil. Era preciso, porm, evitar os problemas dos acordos tradicionais e
buscar um modelo que realmente procurasse promover os investimentos,
j que, nos APPIs tradicionais, a promoo a proteo, e s. Assim, uma
equipe que incluiu, alm do Itamaraty, o MDIC, o Ministrio da Fazenda, o
Banco Central e a CAMEX, em consultas com outros rgos e entidades,
desenvolveu o modelo dos Acordos de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFI).
O modelo brasileiro parte da concepo de longo prazo de que
os Estados devem cooperar para auxiliar a realizao e expanso de
investimentos recprocos. Ele reduz a centralidade do litgio, presente
na forma como os APPIs tradicionais foram aplicados, e prope o
desenvolvimento de institucionalidade que fomente o dilogo entre o
investidor e o Estado receptor dos investimentos. Consagra disciplinas
bsicas de proteo ao investimento, que equilibra com dispositivos de
responsabilidade social corporativa. Procura prevenir as controvrsias
por meio de mecanismos de dilogo, enquanto, em ltima instncia,
prev mecanismo de arbitragem internacional entre Estados, e no entre
investidores e Estados.
Breve Histrico da Proteo Internacional

ao Investimento Estrangeiro
O crescimento dos investimentos dos nacionais de um Estado em
territrios sob jurisdio de outro Estado gerou o desenvolvimento de
normas costumeiras internacionais a partir do sculo XIX. Na segunda
metade do sculo XX, foi criado mecanismo de soluo de controvrsias
em matria de investimentos entre investidores e Estados baseado em
um tratado plurilateral (a Conveno de Washington para a Resoluo
de Diferendos Relativos a Investimentos entre Estados e Nacionais de
Outros Estados) e iniciou-se a conformao de uma constelao de acordos
89
bilaterais (os Acordos de Promoo e Proteo Recproca de Investimentos

APPIs), que se acelerou na virada do sculo.
A proteo especfica ao investimento estrangeiro se origina na ideia de
que, por no fazer parte do Estado receptor do investimento, o investidor
estrangeiro estaria em posio vulnervel em relao a esse Estado, e de
que crises polticas entre o pas do investidor e o pas receptor poderiam
ter consequncias adversas ao investidor estrangeiro. Alm disso, por no
fazer parte da comunidade local, o investidor teria maior dificuldade em
apresentar demandas, como sugestes de mudanas legislativas e pedidos
de autorizaes, s autoridades do pas no qual investe.
Kenneth Vandevelde divide o histrico da proteo internacional ao
investimento estrangeiro em trs fases distintas: a Colonial (do final do
sculo XVIII at a Segunda Guerra Mundial), a Ps-Colonial (do fim da
Segunda Guerra Mundial at o fim da Guerra Fria) e a Global (do fim
da Guerra Fria at hoje)6.
No incio do Perodo Colonial, a Amrica Latina, a frica e a sia
estavam em sua quase totalidade sob o domnio de colonizadores de pases
centrais. Assim, no era necessria a criao de arcabouo jurdico para
regular o investimento estrangeiro, pois o poder militar imperial garantia
os investimentos nas colnias. No sculo XIX, porm, a Amrica Latina
passou a contar com soberanias distintas das dos investidores estrangeiros,
que j no podiam respaldar sua atuao apenas na fora. Contudo,
isso no significa que a Amrica Latina tenha ficado isenta de violncia
praticada por naes militarmente poderosas para garantir seus interesses
econmicos7, em perodo conhecido como a poltica das canhoneiras8.
Os Estados de origem dos investidores eram bastante atuantes na
defesa dos interesses de seus nacionais, mesmo na falta de diretrizes
claras de comportamento estatal em relao ao investimento estrangeiro.
Agentes diplomticos atuavam junto aos Governos locais em busca de
vantagens para os nacionais de seus pases. Como no havia consenso
6
VANDEVELDE, Kenneth J. A Brief History of International Agreements. U.C. Davis Journal of

International Law & Policy. Fall, 2005.
MITCHELL, Nancy. The danger of dreams: German and American imperialism in Latin America.
UNC Press Books, 1999.
TOPIK, Steven. Comrcio e canhoneiras: Brasil e Estados Unidos na Era dos Imprios (1889-97).
Companhia das Letras, 2009.
90
sobre costumes consolidados quanto ao tratamento do investimento

estrangeiro9, o recurso proteo diplomtica, quando o Estado de origem
do investidor assume a causa de seu nacional perante o Estado hospedeiro,
no apenas era habitual, mas tornou-se frequentemente abusivo.
De acordo com o instituto da proteo diplomtica, o Estado toma
uma queixa de seu nacional contra pas estrangeiro como se fosse sua,
atuando contra o Estado estrangeiro que prejudicou interesse de seu
nacional10. As empresas de Estados centrais que investiam em pases
perifricos recebiam amplo apoio do aparelho estatal de seus Estados de
origem para proteger seus interesses comerciais, incluindo, por vezes, o
das foras armadas11.
O instituto da proteo diplomtica, inicialmente, tinha como
objetivo equiparar as duas partes em litgio, retirando o diferencial de
poder que existiria quando o Estado colocado no polo oposto a um
indivduo, ainda mais quando esse indivduo estrangeiro. Transformava-se, assim, a disputa numa discusso de Estado contra Estado para eliminar
a assimetria existente entre indivduo e Estado. O que fazer, no entanto,
quando os Estados envolvidos tm grandes diferenciais de poder sua
disposio? Na ausncia de regras claras, a proteo diplomtica acabava
criando assimetrias que favoreciam o nacional do Estado mais poderoso.
Para evitar o abuso da utilizao do instituto da proteo diplomtica,
doutrinadores latino-americanos, como o argentino Carlos Calvo,
defenderam restries sua aplicao12. Segundo a Doutrina Calvo, os
pases exportadores de capital deveriam renunciar a conceder proteo
diplomtica a seus investidores em pases latino-americanos.
O incidente de Caracas, em 1903, em que a Gr-Bretanha, a Alemanha
e a Itlia bloquearam e bombardearam o porto da capital venezuelana para
9
DOLZER, Rudolf. Fair and Equitable Treatment: A Key Standard in Investment Treaties. The
International Lawyer (2005), v. 39, issue 1, p. 87-106.
10 MELLO, Celso D. De Albuquerque. Direito Internacional Pblico 15 Edio. Rio de Janeiro:

Editora Renovar, 2004, v. 1, p. 522.
11 VIDIGAL, Geraldo de Camargo et al Panorama Jurdico-econmico dos Investimentos
Transnacionais: Anlise Crtica. In: CASELLA, Paulo Borba et al (orgs.). Direito Internacional,
humanismo e globalidade: Guido Fernando Soares Amicorum Discipulorum Liber. So Paulo:
Atlas, 2008, p. 601.
12 HERSHEY, Amos S. The Calvo and Drago Doctrines. In: American Journal of International
Law, v. 1, 1907, p. 27.
91
a garantia de cobrana de dvidas, teve grandes repercusses no Direito

Internacional e na poltica pan-americana. Como resultado direto desse
incidente, foram elaboradas a Conveno da Haia sobre a Restrio do
Uso da Fora em Questes Contratuais13 e a Doutrina Drago-Porter. Para
Lus Maria Drago14, ento ministro das Relaes Exteriores argentino, os
estados investidores no poderiam utilizar a fora para cobrar crditos de
seus nacionais que investiram em pases estrangeiros. Esse conceito ficou
conhecido como a Doutrina Drago-Porter15, levando tambm o nome
do General norte-americano Horace Porter, que a defendeu quando a
doutrina foi inicialmente proposta na Conferncia Pan-americana de 1906,
realizada no Rio de Janeiro16.
A Primeira Guerra Mundial e a posterior criao da Corte Permanente
de Justia Internacional (precursora da atual Corte Internacional de
Justia) tambm tiveram reflexos importantes na produo normativa do
Direito Internacional na rea dos investimentos estrangeiros. No contexto
do movimento de expanso da utilizao do Direito Internacional como
instrumento de conteno do uso da fora na relao entre os Estados,
trs casos paradigmticos o caso Mavrommatis17, o caso Alta Silsia18
e o caso da Usina de Chrzow19 ajudaram a consolidar a noo de
responsabilidade dos Estados por atos que gerem prejuzos a estrangeiros
dentro de seus territrios, devendo ressarci-los pelos danos, e, na maior
13 SCOTT, George Winfield. Hague Convention Restricting the Use of Force to Recover on Contract
Claims. The American Journal of International Law, v. 2, n. 1 (Jan., 1908), p. 78-94. Disponvel
em: <http://www.jstor.org/stable/2186560>. Acesso em: 24 out. 2010.
14 DRAGO, Luis M. State Loans in their Relation to International Policy, AM. J. INTL L. 692-726
(1907).
15 de MAGALHES, Jos Carlos. Direito Econmico Internacional. Curitiba: Juru Editores,
2005, p. 130-132.
16 CERVO, Amado Luiz & BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia:
Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais/Editora da Universidade de Braslia, 2008,
p. 179.
17 ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. CORTE INTERNACIONAL DE JUSTIA.
Publications of the Permanent Court of International Justice Series A No. 2; Collection of
Judgments A.W. Sijthoff s Publishing Company, Leyden, 1924.
Publications of the Permanent Court of International JusticeSeries A. No. 6; Collection of
Publications of the Permanent Court of International Justice Series A - No. 17; Collection of
92
medida possvel, apagar as consequncias do ato, restabelecendo o status

que teria provavelmente ocorrido sem o ato ilcito20. Dessa forma se
afirmava o papel dos instrumentos jurisdicionais e do direito para resolver
questes relacionadas proteo dos investidores estrangeiros em
contraposio s presses ou intervenes militares.
No contexto da reorganizao da economia internacional aps a Segunda
Guerra Mundial, definida pelas conferncias de Bretton Woods e de Havana,
o tema dos investimentos foi objeto da Carta de Havana, que deveria criar a
Organizao Internacional de Comrcio, cujo texto previa a negociao de
acordos bilaterais ou multilaterais para a proteo de investimentos:
Article 12, 1, d) the interests of Members whose nationals are in
a position to provide capital for international investment and of
Members who desire to obtain the use of such capital to promote
their economic development or reconstruction may be promoted if
such Members enter into bilateral or multilateral agreements relating
to the opportunities and security for investment which the Members
are prepared to offer and any limitations which they are prepared to
accept of the rights referred to in sub-paragraph (c).21
A Carta de Havana nunca chegou a entrar em vigor, por no ter

sido aprovada pelo Congresso norte-americano. O sistema provisrio do
Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), que regulou o comrcio
mundial pelas dcadas seguintes, deixou o tema de lado at a Rodada
Uruguai de negociaes, que resultou na criao da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC).
O processo de descolonizao, durante as dcadas de 1950 e 1960,
teve grande impacto no desenvolvimento de normas internacionais
sobre investimentos, no chamado perodo Ps-Colonial, segundo
a classificao de Vandevelde22. O surgimento de novas soberanias
20 VIDIGAL, Geraldo de Camargo et al Panorama Jurdico-econmico dos Investimentos
Transnacionais: Anlise Crtica. In: CASELLA, Paulo Borba et al (orgs.). Direito Internacional,
humanismo e globalidade: Guido Fernando Soares Amicorum Discipulorum Liber. So Paulo:
Atlas, 2008, p. 602.
21 CONVENO DE HAVANA, 1948. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/
docs_e/legal_e/havana_e.pdf>. Acesso em: 31 jul. 2015.
22 VANDEVELDE, Kenneth J. A Brief History of International Agreements. U.C. Davis
Journal of International Law & Policy. Fall, 2005.
93
teve como consequncia o aumento do interesse de pases centrais no

estabelecimento de mecanismos jurdico-diplomticos para regulao e
proteo de investimentos estrangeiros.
Ao conquistar suas independncias polticas, os novos Estados
nacionais depararam-se com a realidade de que possuam controle
limitado de suas prprias economias, uma vez que as atividades econmicas
de maior importncia na gerao de divisas, como o setor de explorao de
recursos naturais, estavam em sua grande maioria nas mos de investidores
internacionais. Essa constatao levou a uma onda de nacionalizaes,
especialmente em pases produtores de petrleo.
O receio de empresas transnacionais de que seus ativos fossem
nacionalizados com base em regras de Estados recm-criados, em tribunais
igualmente jovens, com elevada politizao das decises, reforou seu
interesse no desenvolvimento de medidas de mitigao de risco para
investidores internacionais. Nesse contexto, caminhou-se rapidamente para
um modelo que estabelecia no s garantias de proteo aos investidores
estrangeiros, mas mecanismos de arbitragem internacional, pelos quais os
investidores no se limitavam ao recurso ao judicirio local. Na dcada
de 1950, foi assinado o primeiro Tratado Bilateral de Investimento (ou
Acordo para a Promoo e Proteo Recproca de Investimentos APPI,
em ingls normalmente referidos como BIT Bilateral Investment Treaty)
entre a Repblica Federal da Alemanha e o Paquisto23, que inaugurou
novo momento no tratamento jurdico-diplomtico dos investimentos
internacionais.
No mbito plurilateral, o tema da proteo de investimentos foi
tratado pela Conveno para a Resoluo de Diferendos Relativos a
Investimentos entre Estados e Nacionais de Outros Estados, de 1965,
mais conhecida como Conveno de Washington, que buscou instituir
regime internacional de soluo de controvrsias entre investidores e
Estados hospedeiros, para a proteo de investimentos estrangeiros.
A Conveno criou o mecanismo do CIADI (Centro Internacional
para a Arbitragem de Disputas sobre Investimentos, ICSID International
Centre for Settlement of Investment Disputes, em sua sigla em ingls), ligado
ao Banco Mundial, como foro de soluo de controvrsias especfico para
23 SALACUSE, J. and SULLIVAN, N.: 2004, Do BITs really work? an evaluation of bilateral
investment treaties and their grand bargain. Harvard International Law Journal 46(1) 2005, p. 4.
94
conflitos entre investidores e Estados, disponvel para os nacionais de

Estados-Partes da Conveno. O sistema plurilateral, sendo vinculante
apenas aos Estados aderentes. A Conveno cria o mecanismo para as
arbitragens, que avaliam as controvrsias luz de acordos ou contratos
especficos, pois no traz disposies substantivas de tratamento jurdico
do investimento estrangeiro.
A Conveno de Washington conta com 143 ratificaes, havendo
importantes excees, como Brasil, Mxico, ndia e frica do Sul.
Recentemente o Canad alterou sua posio histrica contrria
participao na Conveno de Washington, e a ratificou, em 2013. Pases
que se retiraram da Conveno de Washington so raros, mas incluem
Equador e Bolvia24.
No terceiro e ltimo perodo histrico da proteo internacional dos
investimentos de Vandevelde25, que se inicia com o fim da Guerra Fria,
houve novas tentativas de se criar regime verdadeiramente multilateral de
investimentos na OMC e na OCDE, ao passo que se multiplicaram os
APPIs ao longo da dcada de 1990 e se difundiu a negociao de captulos
de investimentos na linha dos APPIs em acordos de livre-comrcio.
As negociaes da Rodada Uruguai de Negociaes Comerciais do
GATT, iniciadas em 1986 e que culminaram com a criao da Organizao
Mundial do Comrcio em 1994, incluram o tema dos investimentos.
Os pases predominantemente exportadores de capitais propugnavam
a criao de disciplinas para as polticas que afetassem os investimentos
estrangeiros. O mandato da Rodada, entretanto, limitou as discusses
s chamadas TRIMS (Trade Related Investment Measures Medidas de
Investimento Relacionadas ao Comrcio) e no entrou no campo da proteo
dos investidores. O acordo resultante no foi alm de explicitar polticas j
proibidas pela aplicao dos artigos do GATT, com impacto no comrcio
de bens, como a imposio s empresas de requisitos de performance de
exportao ou contedo local. J o GATS (General Agreement on Trade in
Services) instituiu listas de compromissos de liberalizao de prestao de
24 RIBEIRO, Marilda Rosado de S. Sovereignty over Natural Resources Investment Law and
Expropriation: The case of Bolivia and Brazil Journal of World Energy Law & Business, 2009,
v. 2, n. 2.
25 VANDEVELDE, Kenneth J. A Brief History of International Agreements. U.C. Davis
Journal of International Law & Policy. Fall, 2005.
95
servios em quatro modos, incluindo o modo 3, presena comercial, no

qual um prestador de servios se estabelece em outro pas, ou seja, realiza
um investimento estrangeiro direto para prestar o servio.
A dcada de 1990 assistiu a uma verdadeira exploso da assinatura
de acordos de investimentos, movimento de que o Brasil, como indicado
acima, participou. O auge deste movimento ocorreu em 1996, ano em
que foram assinados mais de 200 acordos de investimentos26. Em 1995,
foi dado incio, na OCDE, negociao de um acordo multilateral de
investimentos, sob a expectativa, dos membros daquela organizao,
de consolidar o consenso internacional que a multiplicao dos acordos
parecia deixar vislumbrar. A negociao, da qual o Brasil no participou,
foi, porm, interrompida em 1998, aps forte presso contrria de
movimentos da sociedade civil dos prprios membros da OCDE que
participavam das negociaes.
Durante a Conferncia Ministerial de Cingapura, de 9 a 13 de dezembro
de 1996, foram iniciadas, pela OMC, discusses sobre os chamados Temas
de Cingapura (investimentos, polticas de concorrncia, transparncia
em compras pblicas e facilitao de comrcio). O Brasil apoiou proposta
canadense de discusso do tema dos investimentos no mbito da Organizao,
e foi criado grupo de trabalho especfico sobre o assunto.
Cabe recordar que, naquele momento, o Brasil j havia negociado
alguns dos APPIs que posteriormente no lograram aprovao do
Legislativo e prevalecia, no Governo, a percepo de que acordos de
investimentos contribuiriam para atrair maior volume de capital estrangeiro
para o pas, contribuindo para o processo de estabilizao macroeconmica
que havia sido iniciado com o Plano real em 1994. O apoio tentativa
de multilateralizar o tema na OMC decorria, mais especificamente, da
preocupao do Governo brasileiro em evitar a competio predatria entre
pases em desenvolvimento por investimentos. A incluso da negociao
sobre investimentos na OMC permitiria tambm que o tema fosse parte da
barganha para a liberalizao do setor agrcola. Alm disso, a negociao na
OCDE gerava preocupao no Brasil, uma vez que o pas no participava das
negociaes, mas antevia que seria posteriormente pressionado a aderir ao
96
texto da OCDE. Assim, o apoio a trazer o tema para discusso multilateral

na OMC se fazia na expectativa de que pudesse haver concertao entre
pases em desenvolvimento para alcanar um acordo mais equilibrado.
Os pases em desenvolvimento, porm, foram majoritariamente contrrios a
iniciar uma negociao sobre o tema, que terminou por no ser incorporado
s negociaes da Rodada Doha da OMC.
Diante do fracasso das tentativas de criao de instrumentos pluri ou
multilaterais, as normas internacionais sobre investimentos continuaram a
se desenvolver em nvel bilateral. Ao mesmo tempo, o carter relativamente
homogneo da primeira gerao de acordos de investimentos deu lugar a
uma maior variao de disciplinas e procedimentos, na medida em que
os pases tentavam reagir aos problemas identificados quando os acordos
comearam a ser acionados com mais frequncia e as arbitragens se
multiplicaram, como veremos na prxima seo.
Hoje encontram-se em negociao duas tentativas de negociao
plurilateral ampla de regras de investimentos no marco das negociaes
de acordos regionais de livre comrcio. Tanto a negociao da Parceria
Transpacfica (Transpacific Partnership TPP), entre diversos pases da
sia e das Amricas, quanto aquela em curso, entre Estados Unidos e
Unio Europeia, da Parceria Transatlntica de Comrcio e Investimentos
(Transatlantic Trade and Investment Partnership TTIP) incluem captulos
especficos sobre investimentos. No caso desta ltima, parlamentares
europeus e organizaes da sociedade civil europeia tm manifestado
oposio ao estabelecimento de um mecanismo arbitral de soluo
de controvrsias investidor-Estado no contexto do acordo. A prpria
Alemanha, um dos pases que mais defendem os acordos de investimentos
tradicionais com pases em desenvolvimento, chegou a propor a excluso
do tema do acordo com os Estados Unidos. A Comisso Europeia
anunciou, recentemente, proposta de criar uma instncia de apelao
das arbitragens, na tentativa de angariar apoio incluso do mecanismo
investidor-Estado no Acordo.
Problemas
Acordos Tradicionais de Proteo

Promoo de Investimentos
dos
e
Desde sua concepo, os APPIs foram negociados basicamente entre

pases centrais e perifricos, no havendo praticamente acordos dessa
97
natureza entre economias desenvolvidas. Essa realidade foi repetidamente

apontada pelos crticos desses acordos como evidncia de que suas
disposies seriam to severas para os receptores de investimentos e
permitiriam tal questionamento das polticas pblicas, que nenhum pas
desenvolvido desejaria submeter-se a elas.
Defensores dos APPIs argumentam que h reduzido risco poltico
de interferncia em investimentos em economias desenvolvidas e, assim,
no haveria justificativa para APPI entre, por exemplo, a Alemanha e os
Estados Unidos.
O fato que os anos 1990 e 2000 no trouxeram apenas a
proliferao dos acordos de investimentos, mas tambm da utilizao
pelos investidores dos mecanismos arbitrais de soluo de controvrsias
entre investidores e Estados. Os casos conhecidos de soluo de
controvrsias investidor-Estado, que no chegavam a uma dezena em
1990 e a uma centena no ano 2000, j passam hoje de 60027.
Os APPIs tradicionais continham geralmente poucas pginas, com
obrigaes descritas de forma vaga. Com base em interpretaes extensivas
destes conceitos, multiplicaram-se os questionamentos dos investidores
a medidas e polticas adotadas pelos Estados e alguns casos alcanaram
grande repercusso poltica nos pases envolvidos. Nesse contexto, pases
desenvolvidos, preocupados com possveis questionamentos a seu prprio
espao regulatrio, promoveram a alterao de seus modelos de acordos
de investimentos, agregando extensas clusulas que buscam delimitar mais
claramente as obrigaes dos Estados frente aos investidores.
Os Estados Unidos, por exemplo, aps serem demandados no
mecanismo do CIADI, alteraram seu modelo de acordo e limitaram
hipteses de acionamento do sistema de soluo de controvrsias28.
As salvaguardas introduzidas no modelo americano, porm, mantm amplo
espao de interpretao para os rbitros ao utilizar conceitos tradicionais
na cultura jurdica anglo-sax que s tm seu alcance delimitado ao serem
aplicados ao caso concreto (significant, relevant, etc.). Assim, por exemplo,
28 Ver Apotex Holdings Inc. e Apotex Inc. contra os Estados Unidos da Amrica (ICSID Case
No. ARB(AF)/12/1). Disponvel em: <http://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet?req
uestType=GenCaseDtlsRH&actionVal=ListPending>. Acesso em: 27 jan. 2014.
98
o modelo no admite que frivolous claims sejam apresentados aos rbitros,

medida apontada como moderador importante da disposio litigante dos
investidores. Caber, porm, aos rbitros, em ltima instncia, determinar
se uma reclamao frvola ou no, segundo testes que desenvolvero e
aplicaro ao caso especfico.
Os APPIs clssicos, que seguem modelo relativamente uniforme,
possuem diversas clusulas polmicas. Uma das mais controversas a
possibilidade de arbitragem investidor-Estado, por meio da qual um
indivduo ou uma empresa pode acionar diretamente esse Estado receptor
em arbitragem internacional.
Essa possibilidade coloca em p de igualdade, luz do Direito
Internacional, o indivduo (pessoa natural ou jurdica) e o Estado29.
O carter controverso nos APPIs no est, entretanto, na possibilidade
de que o indivduo se torne sujeito do Direito Internacional, mas sim de
que essa subjetividade no se exera em defesa de um direito especfico do
indivduo, como na arbitragem contratual, de resto amplamente aplicada
entre empresas e Estados, mas para questionar um interesse coletivo,
como marcos regulatrios e polticas pblicas.
Isso decorre da maneira como evolui a aplicao e interpretao de
certas clusulas desses acordos, em particular as referentes expropriao.
Por meio desta clusula, busca-se regular as hipteses de desapropriao
de um bem do investidor por parte do Estado, bem como assegurar o
direito a compensao justa e eficaz pelo bem desapropriado. O tipo mais
simples de expropriao a chamada expropriao direta, quando o
Estado toma para si a propriedade de um investimento realizado pelo
investidor estrangeiro, como, por exemplo, em uma desapropriao de
uma fbrica para a construo de uma nova estrada.
Os APPIs buscaram evitar que o Estado receptor contornasse as
obrigaes de indenizao por expropriao por meio da incluso, no
conceito de expropriao, das medidas equivalentes expropriao.
A doutrina internacional cunhou diferentes termos para esse alargamento
do conceito de expropriao, como creeping expropriation, regulatory
expropriation e indirect expropriation.
29 MELLO, Celso D. de Albuquerque. Direito Internacional Econmico. Rio de Janeiro: Renovar,
1993, p. 138.
99
Na prtica, o que deveria ser um conceito acessrio garantia de

indenizao por expropriao terminou assumindo o centro da cena.
A interpretao extensiva do significado da expropriao indireta terminou
transformando o dispositivo em instrumento de questionamento de polticas
regulatrias de toda natureza, atingindo reas sensveis como polticas de
proteo do meio ambiente, polticas sociais ou polticas de sade. Por
meio da doutrina de expropriao indireta, polticas pblicas legtimas
como o combate ao fumo, por exemplo, podem ser questionadas em sede
arbitral com base em APPIs, por serem consideradas equivalentes a uma
expropriao por tribunais arbitrais, como no caso movido pela Philip
Morris contra o Uruguai30. A produtora de cigarros alegou que a medida
uruguaia de exigncia de embalagem padro para cigarros, com vistas a
diminuir a atratividade e limitar o consumo de um produto prejudicial
sade, consistia em medida equivalente expropriao dos direitos de
propriedade intelectual associados embalagem de cigarros. Verses mais
recentes dos modelos de APPI, como o dos Estados Unidos31, buscam
limitar o escopo da clusula de expropriao indireta, criando algumas
excees sua aplicao, mas mantm o espao para que os investidores
possam questionar polticas pblicas e para que os rbitros, em decorrncia,
possam revisar seu mrito.
Por outro lado, alguns APPIs mais recentes, ou captulos de
investimentos em acordos de livre comrcio, entre os quais aqueles
de que participam os Estados Unidos, avanaram mais explicitamente na
limitao das polticas aplicadas a investimentos, com a incluso de extensa
proibio de clusulas de desempenho, ou na extenso de disciplinas a
outros temas, como a propriedade intelectual.
Diferentemente da proteo diplomtica, nos APPIs as controvrsias
entre um investidor e o Estado hospedeiro de seu investimento podem
ser levadas a uma arbitragem internacional sem passar pelo crivo poltico
do Estado exportador de capital, que no tem mais poder discricionrio
de escolher quais demandas sero levadas adiante. Para os defensores da
30 Ver Philip Morris Brand Srl (Sua), Philip Morris Products S.A. (Sua) e Abal Hermanos S.A.
(Uruguai) contra a Repblica Oriental do Uruguai (ICSID Case No. ARB/10/7). Disponvel
em: <http://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet?requestType=GenCaseDtlsRH&acti
onVal=ListPending>. Acesso em: 27 jan. 2014.
31 O novo modelo de APPI estadunidense est disponvel em: <https://ustr.gov/sites/default/
files/BIT%20text%20for%20ACIEP%20Meeting.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2015.
100
arbitragem investidor-Estado, essa caracterstica permitiria o isolamento

da controvrsia sobre investimentos das consideraes polticas. Por um
lado, na perspectiva do investidor, o mecanismo evitaria que seus interesses
deixassem de ser perseguidos em razo de consideraes polticas de
seu Estado de origem, caso este no desejasse criar confrontao com o
Estado receptor do investimento. Por outro lado, na perspectiva do Estado
de origem do investidor, o mecanismo evitaria que uma controvrsia que
diz respeito a um particular se transformasse numa divergncia com outro
Estado e, no nvel interno, evitaria que tivesse que decidir que casos de que
particulares acolher e levar a uma controvrsia. Da perspectiva do Estado
receptor, seriam evitados os ecos da proteo diplomtica extrema e os
riscos de ter um Estado poderoso batendo sua porta em defesa de um
investidor.
Entretanto, a dinmica que cerca hoje um mecanismo arbitral de
soluo de controvrsias Estado-Estado muito diferente da dinmica
da proteo diplomtica da poltica das canhoneiras do passado.
Os mecanismos arbitrais bem regulados e com procedimentos claramente
estabelecidos se tornaram comuns no campo econmico, do sistema
de soluo de controvrsias da OMC, mais universal, aos sistemas
estabelecidos em acordos de livre comrcio. Dessa forma, da perspectiva
do Estado receptor, no h porque temer a assimetria entre os Estados
num mecanismo Estado-Estado, tendo em vista que o enfrentamento se
dar no campo do direito, em igualdade de condies de argumentao.
Sua utilizao , no mais das vezes, uma maneira de dissipar tenses e
direcionar a uma deciso tcnica temas que poderiam efetivamente
tornar-se enfrentamentos polticos. Dessa forma, por parte do Estado de
origem do investimento, tampouco h por que, ter dvidas na utilizao
do mecanismo. Da perspectiva interna, no mbito dos mecanismos de
soluo de controvrsia comerciais arbitrais Estado-Estado, os Estados
esto acostumados a realizar a triagem dos casos apresentados pelos
particulares que tenham relevncia e consistncia para serem levados
instncia arbitral. Assim, em geral, tampouco da perspectiva do investidor
h porque temer o bloqueio de seu caso por razes polticas, desde que o
caso tenha efetivamente relevncia e boa base jurdica.
Por outro lado, o fato de as reclamaes serem levadas arbitragem
por investidores no mbito dos APPIs no elimina suas consequncias
101
polticas. Certos casos polmicos tiveram grande repercusso, como

o questionamento de polticas ambientais mexicanas no mbito do
NAFTA32, da poltica de Black Empowerment na frica do Sul33, ou da
poltica de restries a embalagens de cigarros na Austrlia34 e no Uruguai35.
A percepo pblica dificilmente separa, nesses casos, a nacionalidade
do investidor demandante da ao do Estado respectivo. Na prtica, a
controvrsia termina sendo um nus poltico para o relacionamento entre
os Estados em questo, sem que o Estado do investidor demandante
possa fazer qualquer coisa para impedir a controvrsia, mesmo que com
ela no concorde. Ao mesmo tempo, em casos como as controvrsias
decorrentes das medidas argentinas tomadas no contexto da sada da
conversibilidade do peso, os Estados dos pases de origem dos investidores
que se consideram afetados no deixam de tomar a defesa dos mesmos e
utilizar os instrumentos disposio para pressionar o Estado receptor,
como ocorreu nesse caso, entre outros, por meio da oposio concesso
de emprstimos pelo Banco Mundial.
Os mecanismos de arbitragem investidor-Estado so colocados pelos
APPIs tradicionais disposio apenas dos investidores estrangeiros,
criando uma discriminao em relao aos investidores nacionais.
Enquanto tanto nacionais como estrangeiros podem recorrer ao
judicirio do Estado receptor de investimentos para uma queixa contra
ele, apenas os estrangeiros podem recorrer aos mecanismos investidor-Estado previstos nos Acordos. Com efeito, os APPIs mais modernos
se desdobram em nuances para assegurar que os nacionais dos Estados
receptores de investimentos no tenham acesso aos mecanismos, temendo
a repercusso de sua utilizao, em casos especficos, pelos prprios
32 Ver Metalclad Corporation v. United Mexican States (ICSID Case No. ARB(AF)/97/1).
Disponvel em: <https://icsid.worldbank.org/apps/ICSIDWEB/cases/Pages/casedetail.
aspx?CaseNo=ARB(AF)/97/1>. Acesso em: 9 set. 2015.
33 Ver Piero Foresti, Laura de Carli and others v. Republic of South Africa (ICSID Case No.
ARB(AF)/07/1). Disponvel em: <https://icsid.worldbank.org/apps/ICSIDWEB/cases/
Pages/casedetail.aspx?CaseNo=ARB(AF)/07/1&tab=DOC>. Acesso em: 9 set. 2015.
34 Ver Philip Morris Asia Limited v. The Commonwealth of Australia, UNCITRAL,PCA Case
No. 2012-12. Disponvel em: <http://www.italaw.com/cases/851>. Acesso em: 9 set. 2015.
35 Ver Philip Morris Brand Srl (Sua), Philip Morris Products S.A. (Sua) and Abal Hermanos
S.A. (Uruguai) contra a Repblica Oriental do Uruguai (ICSID Case No. ARB/10/7).
Disponvel
em:
<https://icsid.worldbank.org/apps/icsidweb/cases/Pages/casedetail.
aspx?caseno=ARB/10/7>. Acesso em: 9 set. 2015.
102
nacionais em substituio ao recurso ao judicirio local. Ao mesmo tempo,

cabe perguntar-se se os investidores estrangeiros, tendo recurso a essa via,
no deixam de unir-se s sociedades locais na defesa de um judicirio local
mais gil, eficaz e transparente.
Os APPIs tradicionais, com seu foco no mecanismo de soluo de
controvrsias, acabam estimulando uma dinmica conflitiva que no leva
criao de um ambiente efetivamente favorvel aos investimentos. Embora
denominados Acordos de Proteo e Promoo de Investimentos, os
APPIs no dispem de clusulas ou mecanismos ativos de promoo dos
investimentos. Sua lgica de que a proteo dos investidores estrangeiros
seria, em si, um instrumento de promoo dos investimentos, ao criar
um clima mais favorvel aos investimentos estrangeiros. A eficcia dos
APPIs nesse sentido, porm, tem sido seriamente questionada, uma vez
que no h dados que comprovem definitivamente o aumento de fluxo de
investimentos para pases que concluem esse tipo de acordo36. Nos APPIs,
a promoo a proteo, mas a segunda tomou conta da primeira.
A utilizao abusiva dos mecanismos de soluo de controvrsia
investidor-Estado tem levado, muitas vezes, ao oposto dos objetivos
dos APPIs, na medida em que o investidor prejudica de tal maneira seu
relacionamento com o Estado receptor que sua permanncia naquele pas
fica seriamente prejudicada. No raro, quando o investidor busca extrair
o mximo de recursos do adversrio, com o qual no pretende mais
negociar, a indenizao oriunda da arbitragem de investimentos termina
por funcionar como um presente de despedida que o investidor recebe
ao encerrar suas atividades no pas anfitrio: [the] formal adversarial
structure and the possibility of bias in courtroom litigation can destroy
the business relationship; which is conducive to the smooth flow of
international trade37.
36 SALACUSE, J. and SULLIVAN, N.: 2004, Do BITs really work? an evaluation of bilateral
investment treaties and their grand bargain. Harvard International Law Journal 46(1) 2005.
37 McLAUGHLIN, J. T. Arbitration and Developing Countries. INTERNATIONAL LAWYER
(1979), apud HIPPOLYTE, Antonius R. Hippolyte, Antonius Rickson. Third World Perspectives
on International Economic Governance: A Theoretical Elucidation of the Regime Bias Model in
Investor-State Arbitration and its Negative Impact on the Economies of Third World States, 2012.
Disponvel em: <http://ssrn.com/abstract=2080958> ou <http://dx.doi.org/10.2139/
ssrn.2080958>. Acesso em: 9 ago. 2012, p. 3.
103
A proliferao de APPIs e de laudos exarados sob sua gide tem

gerado preocupao com a falta de consistncia entre si de algumas
das interpretaes avanadas pelos rbitros. Como os tribunais arbitrais
institudos no mbito do CIADI so criados a cada controvrsia e tm
como base acordos distintos, no possvel falar de jurisprudncia
arbitral de investimentos38. Assim, apesar de haver referncias a julgados
anteriores do CIADI em casos arbitrais de investimentos por parte dos
representantes jurdicos das partes envolvidas em uma controvrsia,
no h qualquer garantia que o novo caso ser resolvido de maneira
semelhante aos casos anteriores. Essa insegurana quanto ao resultado
das controvrsias reduz a confiabilidade do sistema CIADI e tem levado
a propostas de desenvolvimento de alguma forma de jurisprudncia
internacional. duvidoso, porm, que os Estados aceitem, fora de um
sistema verdadeiramente multilateral de disciplinas sobre investimentos,
a prevalncia de julgamentos baseados em acordos dos quais no so
partes. As tentativas de correo dos problemas identificados no modelo
mais tradicional de APPI, por sua vez, aumentam as diferenas entre os
acordos, dificultando ainda mais a pretenso de estabelecimento de tal
sistema jurisprudencial e de um Direito Internacional sobre Investimentos.
Cabe lembrar, finalmente, que a proteo oferecida pelos APPIs no
elimina, naturalmente, as dificuldades inerentes ao Direito Internacional,
resultante da interao entre Estados soberanos. No caso dos acordos
de investimentos particularmente relevante a dificuldade de execuo
das decises ao amparo de seus mecanismos de soluo de controvrsias.
Como alerta Thomas Wlde:
Governments have numerous ways not available to private parties
to obstruct enforcement if there is an award against them. While
the ICSID convention (as the Energy Charter Treaty) includes an
obligation to comply with the award and for national courts to
enforce them, this does not help to overcome sovereign immunity
objections against execution into governmental assets. Most
government assets are located in the respondent States; counsel
for claimants acquire imaginative skills in tracing the few assets of
38 SCHREUER, Christoph e WEINEGER, Matthew. Conversations Across Cases Is there a
Doctrine of Precedent in Investment Arbitration? Disponvel em: <http://www.univie.ac.at/
intlaw/conv_across_90.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2015.
104
a commercial nature accessible outside the host State. Domestic

courts are notoriously reluctant whatever the rules of the ICSID
convention of Article V of the New York Convention to enforce
against their Government. Russia has, it seems, so far not paid up any
of the BIT-rendered awards (not other commercial arbitral awards)
against it.39
A eficcia dos acordos de investimentos, a despeito de toda a

construo legal, dos mecanismos arbitrais e das vultosas despesas com
advogados, depende, em ltima instncia, de que o Estado receptor
mantenha o interesse na continuidade da aplicao do sistema de proteo.
A manuteno da eficcia dos acordos de investimentos permanece, para
alm da vontade de seus negociadores, um evento poltico e no tcnico.
Sempre haver um clculo poltico entre os efeitos do cumprimento da
sentena e a implementao de polticas ou medidas consideradas de
interesse nacional ou mesmo de interesse poltico do governante de turno.
Nesse sentido, a estrutura jurdica em torno dos acordos de investimentos
no em si uma garantia absoluta aos investidores, mas essa garantia ser
to mais eficaz quanto mais os elementos de benefcio e interesse mtuo
entre investidores e Estados forem incentivados.
O Acordo
de
Cooperao
Facilitao
de Investimentos
O Brasil hoje, crescentemente, um pas de origem de investimentos

transnacionais, embora ainda seja, predominantemente, um pas receptor
de investimentos. Essa dupla condio exige um equilbrio delicado entre
os interesses de promoo dos investimentos brasileiros no exterior, os
interesses de proteo dos investidores brasileiros no exterior, os interesses
de atrao de investimentos estrangeiros para o Brasil e os interesses de
preservao da autonomia de gestao e administrao de polticas
pblicas pelo Estado nacional. Num cenrio de globalizao econmica,
em que a internacionalizao das empresas elemento estratgico,
tornou-se necessrio retornar questo dos acordos de investimentos.
Nesse movimento, alm de buscar o equilbrio entre estes interesses, o
39 WLDE, Thomas W. The Specific Nature of Investment Arbitration. Les aspects nouveaux
du droit des investissements internationaux / New Aspects of International Investment Law. Eds.
Philippe Kahn and Thomas W. Wlde. Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p. 79-80.
105
Brasil beneficiou-se da discusso recente sobre os problemas dos APPIs

tradicionais.
O projeto de Acordo Bilateral de Cooperao e Facilitao de
Investimentos (ACFI) foi elaborado por equipe interministerial que
conjugou o Itamaraty, MDIC, o Ministrio da Fazenda, a Secretaria
Executiva da CAMEX, o Banco Central, e beneficiou-se de consultas a
outros rgos e entidades.
Em deciso da CAMEX de 2013, foram aprovadas as linhas gerais do
projeto de ACFI, para negociao com pases africanos40. Aps a assinatura
do Acordo com Moambique e Angola, nova deciso da CAMEX ampliou
o mandato negociador do ACFI para pases interessados em concluir
acordo com base no modelo brasileiro41. At o momento, o Brasil j
assinou ACFIs com Moambique, Angola, Mxico e Malui e concluiu a
negociao com a Colmbia.
O modelo do ACFI descarta os dispositivos mais problemticos
dos APPIs tradicionais, notadamente a expropriao indireta e a soluo
de controvrsias investidor-Estado, e no incorpora outras limitaes de
polticas como na rea dos requisitos de desempenho ou da propriedade
intelectual. Foca sua atuao sobre os investimentos diretos, deixando os
fluxos mais volteis de capital inteiramente regulao domstica. Inova
com dispositivos para a promoo de investimentos recprocos atravs
de maior cooperao entre Governos e de iniciativas de facilitao do
investimento. E busca a preveno de controvrsias, mantendo como
pano de fundo a possibilidade da arbitragem entre Estados, maneira do
que existe na OMC.
A proposta de acordo busca resolver problemas prticos de
investidores e est baseada trs pilares: i) clusulas normativas politicamente
menos controversas como tratamento nacional e de nao mais favorecida,
alm de disciplinas bsicas sobre expropriao direta; ii) mecanismos de
informao e dilogo para cooperao e facilitao dos investimentos; e
iii) mitigao de riscos, preveno e soluo de controvrsias.
40 Ver CAMEX, Ata da 96 Reunio do Conselho de Ministros da Cmara de Comrcio Exterior
CAMEX 16/7/2013.
41 Ver CAMEX 107a Reunio do Conselho de Ministros da Cmara de Comrcio Exterior
CAMEX 5/5/2015.
106
Na parte normativa, os Estados se comprometem, como j ocorre no

Brasil, a no realizar expropriaes diretas a no ser por razes de utilidade
pblica ou interesse social, e de forma adequada, a no discriminar contra
os investidores do outro pas e a permitir transferncias ao exterior
relacionadas ao investimento, entre outras. As clusulas de tratamento
nacional e nao mais favorecida preveem que os investidores estrangeiros
no Brasil e brasileiros no exterior sejam tratados da mesma forma que
so tratados os investidores nacionais ou de qualquer outro pas. As
excees existentes a esse tratamento, como, no caso do Brasil, a proibio
de investimentos estrangeiros na faixa de fronteira, so preservadas.
O modelo no prev nenhuma limitao a novas polticas pblicas, desde
que no sejam discriminatrias.
Uma inovao interessante no campo das disciplinas a introduo de
clusulas de responsabilidade social corporativa, derivadas das Diretrizes
da OCDE para empresas transnacionais. Essas clusulas traduzem a
expectativa dos Estados em relao aos investidores em contrapartida ao
compromisso de boa recepo dos investimentos estrangeiros plasmada
no acordo. Pelo lado brasileiro, h interesse de que o investimento
brasileiro seja reconhecido internacionalmente como fator que contribui
para o desenvolvimento sustentvel e atue com responsabilidade social.
As clusulas so de melhores esforos, voluntrias como os demais
instrumentos internacionais relevantes, mas estaro em documento com
fora de lei, podendo ser objeto de debate no comit conjunto (ver abaixo)
e contribuindo para manter o alto padro de comprometimento dos
investidores brasileiros com as comunidades locais.
No campo da cooperao e facilitao, o ACFI prev que cada
pas crie mecanismo de encaminhamento de demandas do investidor
sob a forma de Ponto Focal de Investimentos (ou Ombudsman). Cabe
ao Ponto Focal receber questionamentos do investidor, que podem ser
dvidas sobre legislao aplicvel ou oportunidades de investimentos,
ou ainda podem ser questionamentos sobre situaes especficas, como
a demora na obteno de alguma licena necessria para a operao de
um investimento. O Ponto Focal analisa o questionamento do investidor
e o encaminha para seus contatos nos rgos diretamente responsveis
pelo tema especfico da dvida ou dificuldade enfrentada pelo investidor.
O objetivo colocar disposio do investidor estrangeiro no Brasil, e do
107
Brasil no exterior, meios de orientao e soluo efetiva das dificuldades

para realizar o investimento de forma a alentar os investimentos recprocos.
Por seu carter eminentemente interministerial, e por ser composta
pelos ministrios mais diretamente envolvidos com a poltica brasileira de
captao de investimentos estrangeiros, a CAMEX foi escolhida como
ponto focal do ACFI pelo lado brasileiro.
O ACFI prev a existncia de um comit conjunto com amplas
atribuies de administrao do acordo, tanto no que se refere promoo
dos investimentos quanto na preveno de controvrsias. No comit
conjunto, com a participao de entidades no governamentais conforme
se considere adequado, sero desenvolvidas atividades como: a) promoo
de investimentos, incluindo a divulgao de oportunidades de investimentos
entre as duas partes e a organizao de match-making; b) fornecimento de
informaes teis cooperao, como, por exemplo, legislao, compras
governamentais, licitaes e concesses; c) negociaes sobre facilitao
de vistos para gestores, executivos e funcionrios qualificados;
d) discusso sobre facilitao de procedimentos para obteno de licenas,
inclusive ambientais e referentes a normas tcnicas, etc. Essa agenda
temtica ser adaptada a cada parceiro especfico, procurando atender
aos problemas concretos enfrentados pelos investidores de lado a lado.
Uma vez identificadas dificuldades, podero ser negociados compromissos
sobre temas como, por exemplo, vistos de negcios ou regulamentao
tcnica.
O Comit Conjunto possui ainda funo chave na preveno de
controvrsias. No seu mbito, representantes dos dois Governos e do
investidor podero compartilhar suas vises sobre o tema levantado pelo
investidor, e buscaro chegar a uma soluo.
Finalmente, caso se considere que houve uma violao do acordo
e no for possvel resolver a questo por meio dos procedimentos de
preveno de controvrsias, as partes (os Estados) podem recorrer
arbitragem internacional. Trata-se do mecanismo clssico de arbitragem
internacional e o modelo traz pouca inovao quanto a procedimentos.
O objetivo da arbitragem determinar se houve por parte do Estado
receptor de investimentos uma violao das disciplinas do acordo, com
o objetivo de que ele corrija sua conduta, por exemplo, retirando uma
medida considerada discriminatria pelos rbitros.
108
Concluso
Por ser um dos nicos pases a no fazer parte do emaranhado dos
acordos tradicionais sobre investimentos, o Brasil pode redefinir, sobre
uma base mais equilibrada, aquilo que se espera de um acordo sobre
investimentos.
Ao longo deste artigo buscamos apresentar os fatos que levaram ao
estabelecimento do sistema APPIs/CIADI e concepo adversarial
sobre acordos de investimentos. Apontamos algumas falhas desse sistema
e os argumentos que levaram o Brasil a manter-se fora da lgica de criar
condies extraordinrias para o investidor estrangeiro, na esperana de
que ele, por essa razo, escolha aplicar seu capital no pas. Os Acordos de
Cooperao e Facilitao de Investimentos procuram resolver os problemas
apontados pela discusso recente sobre os acordos de investimentos, mas
naturalmente no tm como solucionar questes como a fragmentao
das decises arbitrais ou a dificuldade de cumprimento de sentenas num
sistema de Estados soberanos.
No momento em que este artigo finalizado, os ACFI j assinados
ainda no esto em vigor, e a estrutura do Ponto Focal/Ombudsman de
investimentos ainda no foi estabelecida no Brasil. O sucesso do modelo
ainda no pode ser afirmado, mas h recepo favorvel do texto nos
crculos acadmicos internacionais e junto aos agentes econmicos e a
importantes parceiros econmicos. Alcanar o objetivo de um equilbrio
entre dispositivos de proteo e de promoo de investimentos, capaz de
tornar o acordo mais favorvel ao desenvolvimento, ser o verdadeiro
teste dos ACFI, que sem isso se tornariam apenas um APPI reduzido.
A formulao de polticas pblicas possui certo componente
experimental. No possvel afirmar com absoluta certeza que efeitos
ter uma nova poltica, muito menos se seus objetivos sero atingidos.
O experimento dos ACFI procura privilegiar, no campo dos investimentos
internacionais recprocos, o trabalho de longo prazo para o desenvolvimento
de instituies que fomentem o investimento e a cooperao. Poucas
controvrsias e muitos investimentos recprocos, essa a hiptese a verificar.
109
Da Diplomacia do Dlar Forte

Guerra Cambial
Joo Batista do Nascimento Magalhes*
I had not expected to play a major role in international economics,

which to put it mildly had not been a central field of study for me.
Only later did I learn that the key economic policy discussions
are not technical but political.
(Henry Kissinger, The White House Years)
As
vrias faces da moeda
O dlar ocupa desde o final da Segunda Guerra Mundial o papel

de moeda-chave do sistema monetrio internacional. No foi por acaso.
Washington sempre empregou todos os seus recursos de poder (polticos,
econmicos e militares) para garantir a posio de sua moeda no topo da
hierarquia monetria mundial. O esforo tinha objetivos claros. A funo
do dlar como principal moeda internacional de reserva sempre foi
claramente percebida como elemento constitutivo do poder geopoltico e
da influncia estratgica dos EUA.
Como expresso do poder norte-americano, o dlar apresenta duplo
carter internacional: ao mesmo tempo resultado do exerccio das
capacidades dos EUA nos embates de poder do sistema internacional e
instrumento do poderio norte-americano no exerccio de suas pretenses
O autor, diplomata de carreira, exerce atualmente a funo de Conselheiro no Consulado-Geral do Brasil em Frankfurt. As opinies emitidas neste artigo so de responsabilidade do
autor, no refletindo necessariamente posies do Governo brasileiro.
111
hegemnicas. A diplomacia do dlar forte1 compreende estas duas faces:

Washington alocou excedentes de poder para garantir a primazia do dlar
no sistema monetrio internacional (a diplomacia da moeda) e a primazia
do dlar assegurou excedentes de poder aos EUA (a moeda da diplomacia).
A ecloso da crise de 2007/8, que se formou no mercado imobilirio
americano de segunda linha (subprime) e se espalhou para o sistema
financeiro mundial atravs dos opacos mecanismos no regulados
da financeirizao globalizada, lanou dvidas quanto preservao da
centralidade do dlar no sistema monetrio internacional. As origens
da turbulncia podem ser identificadas nos trs Ds do desequilbrio
global: dlares em abundncia (a excessiva liquidez internacional,
acumulada principalmente nas reservas de pases emergentes que financiam
o sobreconsumo norte-americano), desregulamentao (a falta de controle
sobre as novas formas de gerao, materializao e circulao da riqueza) e
dficits (fiscal e externo principalmente dos EUA, mas tambm de outras
naes, compensados por supervits de pases exportadores como China,
Alemanha e Japo).
O pnico de 2008 reacendeu o debate sobre guerras cambiais.
O conceito permite duas aplicaes. Em sentido mais estreito, refere-se
a prticas como as adotadas na Grande Depresso dos anos 30, em que
desvalorizaes artificiais tentavam assegurar vantagens competitivas em
detrimento de rivais econmicos (alguns posteriormente transformados
em inimigos militares). Em sentido mais amplo, descreve a competio
das moedas pela formao de esferas de influncia, como o processo
hoje em curso de relativo declnio do dlar e a virtual emergncia de um
sistema monetrio multipolar, com o crescimento do papel internacional
ou regional de divisas como o euro e o renminbi.
O papel internacional de uma moeda expresso da confiana de agentes privados e de governos de outros pases2. A confiana varia em funo
de fatores econmicos (tamanho e perspectivas da economia) e polticos
1
O conceito de diplomacia do dlar forte foi elaborado a partir de ideias de Cartapanis,

Ferguson, Gardner e James. Outros autores, como Maria da Conceio Tavares, empregam
a expresso em sentido mais estrito, para descrever a poltica de juros altos adotada por Paul
Volcker em sua gesto como presidente do FED, no incio dos anos 80 do sculo passado.
Ver CARTAPANIS, 2009; FERGUSON, 2007; GARDNER, 1994; JAMES, s/d; e TAVARES,
1997.
KRUGMAN, 1984; AGLIETTA, 1994; e DE CONTI, PRATES e PLIHON, 2013.
112
(o poder do pas-emissor de rejeitar ameaas ou moldar preferncias). A

combinao desses fatores leva hierarquizao das moedas nacionais
em uma geografia do dinheiro3 em forma de pirmide: o topo em que
se concentrariam as moedas fortes, seguidas pela zona intermediria das
moedas regionais e pela base, mais ampla, das moedas nacionais sem
circulao internacional.
O dlar domina o sistema monetrio internacional4. Dois teros
das reservas internacionais esto acumulados na moeda norte-americana.
Mais da metade do comrcio internacional tem os preos referenciados
em dlar. da centralidade da moeda norte-americana que a diplomacia
do dlar forte extrai a referncia fora do dlar e no de seu valor, mais
apreciado (forte) ou depreciado (fraco) em relao a outras moedas5.
A posio de emissor da moeda-chave confere benefcios econmicos,
polticos e estratgicos aos EUA. As duas principais vantagens referem-se autonomia da conduo da poltica econmica e flexibilidade na
conta corrente do balano de pagamentos. Washington sempre utilizou
esses fatores para eliminar ou reduzir restries financeiras externas sua
agenda, tanto na esfera interna quanto no campo internacional.
Os EUA pagam obrigaes externas com a sua prpria moeda. Trata-se do privilgio exorbitante a que se referiu Valry Giscard dEstaing6.
Os dlares lanados pelos EUA nos mercados internacionais (via gastos
oficiais ou consumo das famlias) so acumulados por governos (reservas
internacionais) ou pelo setor privado (lucros de empresas ou poupana das
famlias). Para preservar seus ativos, os detentores estrangeiros investem
seus dlares no mercado americano, em geral em ttulos do Tesouro, de
baixa rentabilidade e extrema segurana. Washington consegue, assim,
exportar seus desequilbrios macroeconmicos.
Em termos econmicos, a questo se revela com clareza no resultado
da conta corrente do balano de pagamentos. Como se sabe, esse
3
COHEN, 2003.
PRASAD, 2014; e WHEATLEY, 2013.
Como notou Prasad, a fora do dlar como a principal moeda de reserva global no deve ser
confundida com uma previso de que o valor do dlar permanecer forte em relao a outras
grandes moedas. PRASAD, 2014, p. 23.
A expresso foi empregada por Valry Giscard dEstaing quando ocupava o cargo de ministro
da Fazenda da Frana, mas acabou popularizada pelo seu chefe, o presidente Charles de
Gaulle. Ver EICHENGREEN, 2011.
113
indicador revela a diferena entre os nveis de consumo e poupana de

um pas: um excesso de poupana produz supervit em conta corrente
e leva exportao dessa diferena, enquanto um dficit de poupana
precisa ser financiado por um fluxo de capitais estrangeiros (poupana
internacional). Por emitirem a moeda internacional, os EUA podem
inverter o mecanismo clssico de ajuste da conta corrente, que obriga
pases a elevarem os juros internos para atrair capital e compensar dficits.
No caso norte-americano, os prprios fluxos de dlares injetados no
sistema internacional pelos gastos das famlias e do governo dos EUA so
reciclados pelos demais pases para financiar, via aquisio de ttulos do
Tesouro, o dficit norte-americano.
A relao entre moeda e diplomacia tem duas faces. De um lado,
os EUA se empenharam em preservar a posio do dlar (por exemplo,
em Bretton Woods, nas chantagens militares para que Bonn sustentasse
a moeda americana em troca de proteo, no fim da conversibilidade
decretado por Nixon em 1971, no choque de juros de Paul Volcker nos
anos 80). De outro, Washington transformou o poder monetrio em
outras formas de poder. A reduo de vulnerabilidades financeiras externas
garantiu aos EUA a flexibilidade necessria para financiar objetivos
econmicos e estratgicos, como o Plano Marshall (lanado juntamente
com a OTAN), o processo de desenvolvimento a convite do Japo e
dos tigres asiticos, ou a incorporao desde os anos 90 de novos pases
(inclusive a China, que teve suas reformas estimuladas pela aproximao
com os EUA iniciada com o encontro entre Mao e Nixon em 1972) e
mercados globalizao centrada no dlar.
O dlar tambm fora militar. De acordo com Michael Hudson7,
a posio internacional do dlar permite aos EUA exercer um verdadeiro
imperialismo monetrio devido sua capacidade de financiar dficits
gerados pelos aumentos dos gastos militares com dlares acumulados
pelas demais naes. Desde os anos 80, Washington constri seu poder
militar sobre a condio de devedores do mundo, transformando uma
aparente fraqueza (dficits externos) em fator de poder.
114
HUDSON, 2002.
Do
ouro ao papel
O dlar percorreu trs padres monetrios desde que assumiu a

primazia em Bretton Woods, no processo de substituio de hegemonias
que marcou o segundo ps-guerra: dlar-ouro, dlar-flexvel e dlar-papel
financeirizado8.
O dlar-ouro vigorou dos acordos de Bretton Woods at 1971.
O dlar mantinha uma cotao fixa em relao ao ouro (US$ 35 por ona) e
era a nica divisa conversvel naquele metal. Ao seu redor, as outras moedas
adotavam taxas de cmbio fixas, mas ajustveis, sob superviso do Fundo
Monetrio Internacional (FMI). Os pases mantinham controles sobre os
movimentos de capital. A liquidez do sistema monetrio internacional era
assegurada pela oferta de dlares por parte dos EUA.
O dlar-flexvel prevaleceu de 1971 a meados dos anos 1980.
Iniciou-se com a deciso unilateral de Richard Nixon de abandonar a
conversibilidade do dlar em ouro para enfrentar a crise de confiana
derivada do aumento de gastos com a Guerra do Vietn9. Dois anos
depois do fim da conversibilidade, foi abandonado o sistema de taxas fixas
de cmbio. Cada governo ficou autorizado a definir seu prprio regime
cambial. As moedas passaram a flutuar umas em relao s outras (da
seu carter flexvel). Com a deciso dos EUA de no mais trocar dlares
por ouro, o sistema monetrio internacional passou, pela primeira vez na
histria, a ter como centro uma moeda sem lastro em uma commodity
(moeda fiduciria ou fiat money).
A difuso planetria da desregulamentao, a liberao progressiva
dos movimentos de capital e o crescimento do mercado cambial de taxas
flutuantes contriburam para a formao de um novo padro monetrio,
o da financeirizao globalizada do dlar-papel. O dlar mantm as
caractersticas da no conversibilidade e da flutuao em relao s outras
moedas, mas o novo padro monetrio engendrou novas formas de
8 Ver, principalmente, MEDEIROS e SERRANO, 1999; SERRANO, 2002 e 2004;

MCKINNON, 2013; e CESARANO, 2006.
9
Em um primeiro momento, a decretao unilateral do fim de Bretton Woods parecia um sinal

de fraqueza norte-americana. Com o tempo, a maioria dos analistas acompanhou a avaliao
de Susan Strange, que afirmou que o fim da conversibilidade equivalia a evoluir do privilgio
exorbitante ao privilgio superexorbitante. Ver STRANGE, 1987, p. 569.
115
criao, materializao e circulao da riqueza10. Esse padro de riqueza se

concretiza em mercados mundialmente integrados em que circulam aes,
bnus e ttulos financeiros em geral, pblicos e privados, com investidores
buscando obter lucros a partir da arbitragem entre preos e prazos de
maturidade dos diferentes ativos. A massa da riqueza mobiliria apresenta
uma crescente defasagem em relao riqueza real, produtiva.
Os padres do dlar forte coincidiram com trs contextos poltico-econmicos bem definidos11: as trs dcadas de reconstruo do segundo
ps-guerra, o perodo de transio, choques e caos dos anos 70 e a
globalizao desregulada que se consolidou nos anos 80/90.
O primeiro estendeu-se pelos trinta gloriosos anos12 de crescimento
do fim do conflito mundial at os anos 70. No campo geopoltico, o
perodo est marcado pela Guerra Fria e a rivalidade entre os EUA e a
Unio Sovitica. Washington exerceu o papel de hegemon benevolente e
impulsionou de forma decidida a reconstruo econmica de seus aliados.
A estratgia dos EUA combinava objetivos econmicos (o fortalecimento
do capitalismo global) e polticos (a conteno do comunismo sovitico).
No campo econmico, marcado pela influncia de John Maynard Keynes,
o perodo caracterizou-se pela alta regulamentao da atividade financeira,
com vistas a coibir os excessos que conduziram Grande Depresso dos
anos 30. Eram os tempos do liberalismo regulado (embedded liberalism)13.
Os acordos de Bretton Woods embutiam duas barganhas polticas,
fundamentais para os objetivos norte-americanos. A primeira assegurava
aos EUA a capacidade de financiar suas contas externas com sua prpria
moeda, livrando Washington das restries impostas a todos os demais
pases; em troca, os EUA forneceriam a liquidez necessria (ou seja, dlares
conversveis em ouro) para a retomada das economias de seus aliados.
O segundo compromisso assegurava a liderana econmica mundial de
Washington em troca da extenso do guarda-chuva de segurana nuclear e
militar norte-americano aos membros de sua aliana14.
10 BRAGA, 1997; e BRAGA e CINTRA, 2004.
11 Periodizao inspirada e adaptada das duas ordens financeiras norte-americanas do ps-guerra
propostas em KIRSHNER, 2013.
12 Os trinta gloriosos a que se referiu Jean Fourasti. Ver FOURASTI, 1979.
13 RUGGIE, 1982.
14 COHEN, 2001; e FRIEDEN, 2006, p. 263.
116
A operao do sistema de Bretton Woods propiciou a recuperao da

Europa e do Japo15. O sistema conheceu dois subperodos. O primeiro
(1945-1958) pode ser denominado como o da escassez de dlares.
O dinheiro norte-americano das importaes, dos investimentos diretos
e das ajudas oficiais (Planos Marshall e Dodge) garantia a retomada da
economia mundial. O dlar reinava sem contestao.
Esse xito inegvel, porm, gerou tenses que tornaram o sistema
disfuncional. Os anos 60 assistiram emergncia do segundo subperodo
de Bretton Woods, o da contestao do dlar. A competitividade das
exportaes europeias e japonesas pressionou a balana comercial norte-americana. Devido cotao fixa do dlar em relao ao ouro, Washington
no podia recorrer desvalorizao para recuperar a produtividade de
sua economia. A questo gerou desconforto em certos segmentos da
sociedade norte-americana, com virtuais repercusses negativas sobre a
campanha de Richard Nixon reeleio em 1972.
Alm disso, a exploso de gastos com a escalada militar na Guerra do
Vietn ao longo dos anos 60 pressionou o dlar. A partir de 1964, havia
mais notas verdes circulando pelo mundo do que o ouro depositado
em Forte Knox. Governos estrangeiros16 e mercados lanaram dvidas
sobre a capacidade dos EUA de continuar trocando dlares pelo ouro
das reservas. Diante da fragilidade crescente da moeda e movido por
ambies polticas internas, Nixon decretou unilateralmente o fim da
conversibilidade do dlar em ouro em agosto de 1971.
O segundo contexto histrico da primazia do dlar, agora sob
a forma do papel-flexvel, coincidiu com o perodo de choques e caos
dos anos 70. Dois choques do petrleo contriburam para a recesso
global. A inflao subiu nos principais pases. O desemprego cresceu.
Nos EUA, Nixon renunciou depois do escndalo de Watergate. No Ir,
uma revoluo derrubou o x e lanou as bases de atuao do islamismo
poltico. A URSS invadiu o Afeganisto, no que pode ser visto como o
primeiro passo em direo ao fim do imprio sovitico. Na China, ao
15 FRIEDEN, 2006; e JUDT, 2005.
16 Essa oposio foi liderada pela Frana de De Gaulle, que, como se recorda, tentou demarcar
claramente um espao de autonomia no interior da aliana ocidental. Como demonstrao
de que fragilidades financeiras limitam a ao de um pas, a contestao de De Gaulle
primazia do dlar praticamente acabou depois dos acontecimentos de maio de 1968, quando
a autoridade do presidente francs foi seriamente contestada pela revolta estudantil.
117
contrrio, a introduo de reformas pr-mercado representou a primeira

etapa do processo que a levaria (de volta, segundo o pensamento das elites
chinesas) a uma nova (e mais influente) posio no mundo. Ao assumir o
Federal Reserve (FED) nas administraes Carter e Reagan, Paul Volcker
promoveu um choque de juros para conter a inflao e recuperar o poder
do dlar (o sol do sistema monetrio internacional, como ele definiu
a moeda norte-americana). Reagan e Thatcher iniciariam em seguida a
desregulamentao que modificaria para sempre a economia e o sistema
internacional contemporneo.
A globalizao financeira sob o domnio do dlar forte consolidou-se na primeira metade dos anos 90, quando a administrao Clinton
aprofundou o processo de desregulamentao iniciado no governo Reagan
e deu contornos claros a uma nova agenda internacional para os EUA17.
Charles-Albert Michalet destaca a sequncia de eventos que se
desenvolveu do fim da conversibilidade globalizao descentralizada do
dlar-papel:
O big bang financeiro o ponto de chegada de uma evoluo que
conheceu diversas etapas. Em primeiro lugar, se a desregulamentao
financeira constitui um ponto de aplicao do novo paradigma
neoliberal, preciso recordar que ela se situa no prolongamento da
renncia dos EUA conversibilidade do dlar em 15 de agosto de
1971. O sistema de taxas flutuantes de cmbio implica a eliminao
dos obstculos livre circulao de capitais. Em consequncia, os
movimentos de capital autnomos vo poder se desenvolver com
uma velocidade enorme. Eles so animados pela busca de ganhos
que podem ser obtidos pelas antecipaes sobre as variaes das
cotaes do cmbio entre as moedas e/ou pelas diferenas de taxas
de juros segundo as variadas maturidades dos ativos, de uma praa
financeira a outra18.
Na esfera estratgico-militar, a globalizao do dlar-papel coincidiu

com o declnio sovitico aps o fim da Guerra Fria e com uma indisputada
supremacia militar norte-americana, confundida s vezes com a ilimitada
capacidade de ao unilateral da nica superpotncia remanescente
17 KRIPPNER, 2011; GUTTMANN, 2008; e ABDELAL, 2007.
18 MICHALET, 2002, p. 102
118
(principalmente no governo do primeiro Bush e sua pretenso pax

americana). Os limites impostos superpotncia (o fiasco da segunda
aventura iraquiana e a prpria crise de 2007/2008, entre outros) e a
emergncia de novas foras econmicas e polticas demonstram o carter
inacabado do processo de consolidao de uma nova ordem mundial.
No campo econmico, prevaleceu uma filosofia antikeynesiana e um
fundamentalismo de mercado. O pensamento econmico dominante
defendia a existncia de um modelo econmico de validade universal (o
chamado Consenso de Washington). Acreditava tambm na liberdade
total dos mercados, inclusive os financeiros. Eram os tempos do
capitalismo sem rdeas (unleashed capitalism)19.
finana globalizada
As finanas dominam a economia mundial. Em definio sucinta, o

processo de financeirizao significa o aumento do papel dos motivos
financeiros, mercados financeiros, atores financeiros e instituies
financeiras nas operaes das economias nacionais e internacionais20.
Liberado dos controles regulatrios impostos pela depresso dos
anos 30, o setor financeiro expandiu-se de forma sem precedentes nas
ltimas dcadas. De acordo com dados do McKinsey Global Institute, a
relao entre ativos financeiros e o PIB global anual subiu de 109% em
1980 para 316% em 2005. Em 2010, dois anos depois da ecloso da crise,
o total de ativos financeiros globais chegou a US$ 212 trilhes, superando
o pico anterior de US$ 200 trilhes registrado em 200721.
O fim do regime do dinheiro regulado do imediato ps-guerra
transformou um sistema financeiro estritamente controlado, organizado
em mbito nacional e centrado em bancos comerciais (que recebem
depsitos e fazem emprstimos), em um sistema no regulado, de mbito
global e centrado em bancos de investimento (voltados basicamente para
corretagem, negociao e subscrio de valores mobilirios). O mercado
19 Ver GLYN, 2006.

20 G. Epstein, citado por GUTTMANN, 2008, p. 12.
21 MCKINSEY, 2011.
119
financeiro assumiu a funo de intermediao antes reservada ao sistema

bancrio22.
Um elenco de novos produtos financeiros foi criado a partir das
tradicionais transaes em aes, mercadorias e cmbio: so os chamados
derivativos, dos quais os contratos de opes, futuros e swaps so os
mais conhecidos. Estes instrumentos, em tese, aperfeioaram o controle
de risco e, em certa medida, agregaram flexibilidade ao sistema de crdito.
Apesar disso, tambm incentivaram as bolhas de ativos, a subestimao de
riscos e a alavancagem excessiva, fatores essenciais para a crise de 2008.
A financeirizao propiciou a emergncia de novos atores nos
mercados globais, formados pela reunio de grandes pools de investidores:
fundos de penso, hedge funds, fundos mtuos e fundos de participao
(private equity funds). Os chamados fundos institucionais foram criados
como competidores dos tradicionais bancos comerciais. Com o avano da
desregulamentao, porm, os bancos estabeleceram seus prprios fundos
mtuos, assumiram o controle de fundos de penso e ajudaram a lanar
fundos de hedge.
Conformou-se assim um sistema bancrio paralelo (shadow
banking)23, integrado, entre outros, por instituies no bancrias como
fornecedores de hipotecas, seguradoras, bancos de investimento, hedge
funds, fundos mtuos e formadores de ttulos de crditos como os novos
veculos estruturados de investimento (structured investment vehicles),
formados a partir do empacotamento e fatiamento de outros crditos.
Esse sistema paralelo aceitava depsitos de curto prazo e investia o dinheiro
recebido em hermticos e opacos ttulos securitizados de longo prazo.
Assim reestruturadas, as instituies financeiras expandiram suas
atividades a novas reas geogrficas e ampliaram sua oferta de produtos.
Tornaram-se imensos conglomerados vidos por integrar diferentes tipos
de servios, instrumentos e mercados, combinando diversas funes
(operaes bancrias comerciais e de investimento, gesto de fundos,
administrao de fortunas privadas e seguros, por exemplo).
A financeirizao desregulada do dlar-papel provocou transformaes substanciais nos instrumentos e nos canais para a poupana e
22 GUTTMANN, 2008.
23 ROUBINI e MIHM, 2011, p. 34.
120
os investimentos. A gesto e a negociao de ativos tornou-se a principal

atividade do sistema financeiro agora globalizado. O circuito financeiro
atual expressivamente mais complexo do que qualquer outro prevalecente
na histria. Na precisa descrio de Braga e Cintra24, um nmero maior de
agentes participa do circuito. O agente superavitrio (famlias, corporaes
ou governos) deposita seus recursos nas instituies de administrao de
ativos (fundos mtuos, fundos de penso, fundos de investimento, hedge funds,
companhias de seguro, fundos soberanos etc.). Estes gestores mantm
em suas carteiras securities (ttulos da dvida soberana, aes, commercial
papers, ttulos de crdito como debntures) emitidas pelos tomadores de
recursos, mas tambm moedas, ouro e outras commodities. As emisses de
papis pelos tomadores (Estados soberanos, empresas produtivas, bancos
internacionais privados, oficiais ou multilaterais) se realizam atravs
de bancos de investimento, que atuam como corretores de ttulos ou
valores mobilirios, geralmente com a cobrana de comisso. A economia
financeirizada opera atravs de fluxos que buscam a maximizao dos
ativos com o deslocamento constante entre espaos (pases e regies),
tempos (os diferentes graus de maturidade dos papis, mercados spot ou
futuros) e segmentos de investimento (aes, ttulos da dvida pblica ou
privada, moedas, mercadorias etc.).
Atravs do processo de securitizao, em que crditos so
transformados em ttulos que passam a ser transacionados nos mercados
globais, houve uma mudana qualitativa importante na forma preferencial
de obteno de dinheiro por governos e empresas: a emisso de valores
mobilirios superou a contratao de emprstimos. Como observou
Franois Chesnais, a consolidao dos mercados globais de valores
mobilirios, ainda mais com a participao de investidores financeiros
estrangeiros, permitiu aos governos proceder securitizao dos ativos
da dvida pblica, isto , possibilitou o financiamento dos dficits
oramentrios mediante emisso de bnus do Tesouro e outros ativos da
dvida pblica. O lanamento de ttulos da dvida soberana nos mercados
globais constitui hoje a mais importante forma de captao de recursos
pelos pases25.
24 BRAGA e CINTRA, 2004, p. 285.
25 CHESNAIS, 1996, p. 258.
121
Dessa forma, governos, inclusive e principalmente os dos chamados

pases emergentes, aprofundaram a relao de dependncia mtua
com os mercados financeiros. O Estado-devedor e o modelo de
desenvolvimento por endividamento so componentes essenciais da
financeirizao desregulada26.
Mais importante ainda, governos passaram a estar nos dois polos
da mesma relao credor-devedor: foi assim que naes superavitrias,
como a China, comearam a financiar diretamente pases deficitrios,
como os EUA, atravs da compra de ttulos do Tesouro com as reservas
acumuladas nos bancos centrais. A financeirizao desregulada do dlarpapel contribuiu, assim, para a criao de desequilbrios globais que viriam
a abalar todo o sistema.
Desta
vez diferente: a crise nos pases centrais
Gestada nas fissuras da financeirizao do dlar-papel, a crise

financeira de 2007/2008 adicionou riscos e incertezas a um cenrio
internacional j marcado pela indefinio. A reao coordenada de pases
desenvolvidos e emergentes parece ter conseguido evitar a materializao
dos cenrios mais catastrficos, como a repetio da hiperinflao, das
guerras cambiais, do protecionismo e da Grande Depresso dos vinte
anos de crise que levaram Segunda Guerra Mundial. Ainda assim,
a turbulncia evidenciou as dificuldades enfrentadas pelos EUA na
conduo macroeconmica e na administrao do dlar como a moeda-chave do sistema monetrio internacional, com possveis repercusses
sobre a poltica externa norte-americana e, em consequncia, tambm sobre
a ordem mundial contempornea.
Crises financeiras no constituem fenmenos novos na histria. Em
exaustivo estudo comparativo27, Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff
identificam um padro que se repete ao longo de sculos. Excessos de
liquidez gerados durante perodos de expanso econmica so reciclados
para mercados perifricos pouco desenvolvidos e de regulao precria.
A valorizao crescente dos ativos atrai mais fluxos de capital, que
alimentam novas altas e o que parece ser uma espiral infinita de ganhos.
26 STREECK, 2014; e CHESNAIS, 2011.
27 REINHART e ROGOFF, 2009.
122
O ciclo de endividamento mantm-se at que uma crise de confiana afete

a disposio dos credores de continuar a financiar economias altamente
endividadas. Ocorre ento uma fuga de capitais para portos mais seguros,
deixando atrs de si um rastro de destruio de riqueza (a deflao dos
preos dos ativos)28 com impactos negativos sobre os ndices sociais, o
emprego e o ritmo de atividade. Paul Krugman comparou o processo
especulativo situao do Coiote, conhecido personagem de desenho
animado, que continua correndo por um tempo aps afastar-se da borda
do abismo... O roteiro geral admite variaes, mas um fator mantm-se
constante: no auge da bolha, todos governos e agentes econmicos
acreditam: Desta vez diferente. Nunca .
A reciclagem dos supervits acumulados pelos pases exportadores
de petrleo, por exemplo, est na origem da crise da dvida latinoamericana nos anos 80. Inundados pelos dlares da OPEP (os chamados
petrodlares), bancos comerciais emprestaram somas vultosas a
governos de pases em desenvolvimento, com juros inicialmente baixos,
sem avaliao rigorosa da solidez financeira dos tomadores. Governos
gastavam na certeza do acesso a novos recursos. Emprstimos eram pagos
com novos emprstimos. O processo de reendividamento parecia no ter
fim. At que o choque de juros de Paul Volcker deslocou para os EUA
quase todo o capital disponvel no planeta. Quando o fluxo de dlares
secou, pases ficaram sem ter como rolar suas dvidas. O resultado
conhecido: a dcada perdida na Amrica Latina.
O mesmo roteiro materializou-se na sia em 1997, na Rssia
em 1998, no Brasil em 1999, na Argentina em 2001. E nos EUA em
2007/2008. Pela primeira vez desde a ascenso do dlar ao centro do
sistema monetrio internacional, os EUA eram o epicentro da turbulncia
financeira internacional29. Dessa vez, isso foi diferente: o ncleo da crise
estava no centro do sistema internacional, no na periferia.
Nos primeiros anos deste milnio, o excesso de dlares acumulados
pelos emergentes (principalmente a China, outros grandes exportadores
asiticos e produtores de petrleo) foi canalizado para um pas
28 JAMES, 2011.
29 Sobre o pnico de 2008, ver BLINDER, 2013; STIGLITZ, 2010; RAJAN, 2010; KRUGMAN,
2009; BAKER, 2009; SORKIN, 2009; WESSEL, 2010; ROUBINI, 2010; TEMIN e VINES,
2013; JAMES, 2011; e MORRIS, 2008.
123
subdesenvolvido dentro dos EUA, composto pelos habitantes mais

pobres, sem renda ou ativos suficientes para comprar casas ou assumir
hipotecas. A exploso do crdito motivada pela poltica monetria
expansionista do FED de Alan Greenspan deu origem a um boom
imobilirio: entre 1996 e 2006 (ano em que os preos chegaram ao pico),
o valor real dos imveis norte-americanos subiu cerca de 92% mais
do que o triplo dos 27% acumulados nos 106 anos entre 1890 e 1996.
O superaquecimento chegou at um segmento do mercado conhecido
como subprime, voltado para emprstimos a clientes de segunda linha
(tambm chamados de contratos ninja: no income, no job, no asset).
Em geral, os bancos emprestavam sem adotar critrios prudenciais mnimos,
atravs de instrumentos que previam pouco ou nenhum pagamento nos
primeiros meses ou anos de vigncia. Para piorar, ofereciam a antigos
clientes renovaes de emprstimos garantidos pelos novos preos dos
imveis j sob hipoteca, na crena de que a espiral ascendente de preos
duraria para sempre. No durou.
O processo de securitizao de crditos atuou como mecanismo de
transmisso da crise do setor subprime para o sistema financeiro global.
Atravs de operaes de engenharia financeira opacas e no regulamentadas,
os crditos eram empacotados pelos bancos, separados em tranches
e vendidos a investidores de todo o mundo que no tinham condies de
avaliar os riscos embutidos na operao original que lastreava seus papis
(os SIV, structured investment vehicles). Agncias de rating (as overrated
rating agencies, na piada de Joseph Stiglitz) davam sua melhor nota (AAA
ou triple A) a papis de que eram incapazes de identificar os contratantes
originrios. Por meio dos mecanismos da financeirizao globalizada do
dlar-papel, ttulos derivados de obscuros contratos de compra-e-venda de
imveis norte-americanos, vendidos ao portador sem qualquer controle,
passaram a figurar em quantidades crescentes nos portflios dos grandes
investidores globais (bancos, fundos de penso, seguradoras etc.). Quase
um quarto do total de ttulos subprime emitidos nos EUA estava em mos
no norte-americanas.
Em tese, a securitizao oferece ao sistema financeiro a disperso, e
portanto a reduo potencial, do risco. No sistema bancrio tradicional,
uma instituio gerava uma operao e mantinha o crdito em seu
balano at o pagamento (o modelo generate and hold). Na finana
124
desregulamentada, os bancos transferem seus crditos, via securitizao,

para terceiros, desvinculando-se dessa forma de seus clientes (o modelo
generate and distribute). Com isso, em termos tericos, as instituies
bancrias poderiam retirar aqueles emprstimos de seu balano e contar
com mais capital disposio para novas operaes.
A desregulamentao dos anos 80/90 aboliu a barreira (Chinese
wall) introduzida na dcada de 30 entre bancos comerciais (que recebem
depsitos do pblico e esto sujeitos fiscalizao e ao socorro do
FED) e bancos de investimento (que no captam recursos de correntistas
e no se submetem competncia regulatria do banco central norteamericano). No novo marco (des)regulatrio, bancos e outras empresas
passaram a manter ou participar de atividades de alta especulao, como
hedge funds. Investidores agressivos em busca de lucros altos e rpidos,
estes fundos transformaram-se em grandes consumidores de SIVs e
de outros instrumentos que formam a verdadeira sopa de letras da crise:
CDS (credit default swaps), CDO (collateralized debt obligation), CMBS
(commercial mortgage-backed security), SPV (special purpose vehicle) etc.
Esses investimentos colocaram os ttulos das hipotecas indiretamente de
volta ao balano dos bancos.
Com a queda do mercado imobilirio a partir do primeiro semestre
de 2007, vrios dos emprstimos subprime no foram pagos. O alto
grau de inadimplncia contaminou os investidores e praticamente paralisou
o mercado secundrio de SIVs. Quando o pnico atingiu o sistema em
2008, depositantes retiraram seus investimentos. Com a reduo do capital
disponvel, bancos diminuram seus emprstimos. O aperto de crdito
(credit squeeze) logo se transformaria em colapso (credit crunch), elevando
o custo dos investimentos e provocando uma parada abrupta no setor real
da economia (em processo descrito por comentaristas como Wall Street
derrubando Main Street).
A crise de liquidez do sistema financeiro logo se revelou uma crise de
solvncia. Com o estouro da bolha, os preos de ativos financeiros caram
drasticamente ou simplesmente desapareceram, j que se tornara
impossvel encontrar comprador para os papis txicos que repousavam
nas carteiras de bancos e fundos de investimento. Rua a pirmide de
preos sobre a qual se assentava todo o sistema. A queda dos preos dos
ativos financeiros afetou a solidez das principais instituies.
125
Altamente alavancadas (ou seja, operando mais com recursos alheios

do que prprios), bancos, instituies financeiras e mesmo empresas
produtivas (que, com a financeirizao, passaram a ter no mercado
financeiro parcela importante de sua atividade) se viram em situao
falimentar, com patrimnio invertido (passivo maior que o ativo, em
termos contbeis). A crise bancria transformou-se em questo fiscal
quando o Estado foi obrigado a socorrer grandes instituies para evitar
o colapso total do crdito e a repetio da Grande Depresso. Como na
dcada de 30, o Estado voltava ao palco econmico para (novamente)
salvar o liberalismo de seus demnios.
Os eventos se sucedem: o governo norte-americano aprova com
dificuldades um pacote de resgate de US$ 700 bilhes (TARP Troubled
Assets Relief Program); intervm direta ou indiretamente, com recursos
pblicos (bail-outs), em empresas e instituies financeiras (bancos
comerciais como o Citigroup e o Bank of America, seguradoras como
a AIG, montadoras como a General Motors, empresas de financiamento
habitacional como as quase-pblicas Fannie Mae e Freddie Mac, e outras
mais, consideradas too big to fail); o FED adota uma poltica agressiva de
injeo de liquidez nos mercados (reduo de juros, ampliao das linhas
de socorro bancrio e um programa de aquisio de papis txicos); o
Congresso aprova um pacote de estmulo de US$ 787 bilhes (o ARRA
American Reinvestment and Recovery Act); dos cinco maiores bancos de
investimento, um faliu (o Lehman Brothers, cuja quebra, sem ajuda oficial,
deu incio ao pnico em setembro de 2008), dois foram absorvidos por
bancos tradicionais (o Bear Stearns foi comprado pelo JP Morgan Chase e
o Merrill Lynch fundiu-se com o Bank of America) e dois transformaram-se em bancos comerciais para ter acesso s linhas de socorro do FED
(Goldman Sachs e Morgan Stanley); doze milhes de pessoas (a populao
do Estado da Pennsylvania, bero da Constituio dos EUA) perderam o
emprego30.
Dos EUA, pelos fluxos financeirizados do dlar-papel, a crise
contagiou o sistema financeiro e a economia globais. O pnico tomou
conta do mundo. Como recordou o prmio Nobel Joseph Stiglitz, a
30 BLINDER, 2013.
126
ltima vez que os EUA haviam exportado uma grande crise foi na Grande
Depresso dos anos 3031. A experincia deixou recordaes amargas.
As
causas da tormenta
Em declarao de rara sinceridade em autoridades fazendrias, o

primeiro secretrio do Tesouro do presidente Barack Obama, Tim Geithner
(que, como presidente do FED Nova York, ainda na administrao Bush,
havia participado da elaborao das primeiras medidas de conteno
da turbulncia), reconheceu: Uma crise como esta no tem uma causa
simples. Mas como Nao ns nos endividamos em demasia e deixamos
nosso sistema financeiro assumir nveis irresponsveis de risco.
Como todo fenmeno complexo, o desastre financeiro originou-se
da conjuno de vrios fatores. Martin Wolf, principal comentarista do
Financial Times, descreveu a formao da crise de forma lapidar: Esta
tanto uma histria macroeconmica quanto de insensatez, ganncia e
inadequada regulao e superviso financeira32.
Dois fatores merecem ateno. Em primeiro lugar, os chamados
desequilbrios macroeconmicos globais, em que os gastos de pases
deficitrios (principalmente os EUA, mas tambm Reino Unido, Espanha,
Austrlia, Frana, Itlia) eram financiados pelos saldos positivos das
contas externas de pases superavitrios (principalmente China, mas
tambm Alemanha, Noruega, Arbia Saudita). Em segundo, o sobre-endividamento norte-americano, decorrente tanto dos gastos do governo
quanto das despesas das famlias, contando com a valorizao permanente
dos ativos (principalmente residncias) que compravam com emprstimos
tomados a juros baixos.
Os dois fatores se combinaram para promover uma inflexo nos fluxos
planetrios de capital. O grande acmulo de reservas por parte de pases
emergentes superavitrios (sobretudo a China, em rpido processo de
crescimento calcado em exportaes estimuladas pela depreciao cambial
e por baixos custos de mo de obra) passou a financiar o endividamento
norte-americano (na segunda metade dos anos 80, os EUA deixaram de
ser credores e transformaram-se em devedores do mundo). Houve uma
31 STIGLITZ, 2010, p. 1.
32 As citaes de Geithner e Wolf encontram-se em MALAN, 2010.
127
inverso do sentido tradicional dos fluxos financeiros, classificada como

paradoxo do capital33 por Raghuram Rajan, hoje presidente do banco
central indiano: em vez de ser exportado pelo centro para a periferia, em
que uma menor relao capital/trabalho asseguraria melhores retornos ao
investimento (o chamado efeito Balassa-Samuelson), o capital passou a
mover-se uphill, da periferia para o centro34.
O pnico de 2008 mostrou que desequilbrios gerados por padres
distorcidos de consumo e poupana levam ao surgimento de poos de
liquidez que podem alimentar processos especulativos em um pas em
vez de promover investimentos, crescimento e bem-estar em outra nao.
Desajustes econmicos internos, como inflao e desemprego, so sinais
de fragilidade. Desequilbrios globais exacerbam essas fragilidades, pois
parte do problema ou da soluo de um pas encontra-se em outro (e
outro governo e outra populao e outras prioridades...).
A comparao entre os EUA e a China ilustrativa. O consumo
interno responde por mais de 70% do PIB norte-americano. Na China,
este ndice de apenas 36%. O dinamismo da economia chinesa depende
das exportaes para o mercado norte-americano. Estas exportaes, por
sua vez, so financiadas pela venda de ttulos da dvida privada e oficial dos
EUA para a China. A situao chega a funcionar no curto prazo, mas no
futuro pode revelar-se indesejvel para ambos os pases e para a economia
global.
Os dois grupos de pases (superavitrios e deficitrios) devem adotar
medidas de ajuste. Os EUA devem conter seus dois dficits de poupana:
o crescente dficit das contas pblicas e o nvel baixo da poupana privada.
A China e outros asiticos devem implementar reformas para desencorajar
a poupana das famlias e estimular o consumo interno. Tambm devem
estimular a ampliao do crdito interno (ao contrrio dos EUA): no
presente, a maioria dos chineses ainda compra casas com pagamentos
vista, sem confiar em hipotecas.
Os demais pases tambm devem reduzir seus supervits. Alemanha
e principalmente Japo devem estimular o crescimento para impulsionar
33 RAJAN et alii, 2007.
34 Prasad ressalta que os capitais privados continuaram movendo-se do centro para a periferia, ao
contrrio dos capitais oficiais acumulados nas reservas internacionais, que, estes sim, passaram
a direcionar-se da periferia para o centro. PRASAD, 2014, p. 61.
128
o consumo interno e reduzir seus supervits externos. Exportadores de

petrleo como a Arbia Saudita devem comear a gastar mais com o
consumo interno e em investimentos em infraestrutura. A questo no
trivial. No mbito da Unio Europeia, por exemplo, a forma do ajuste
motivo de diferenas entre Alemanha (superavitria e, portanto, defensora
da austeridade fiscal) e a Frana (deficitria e, em consequncia, favorvel
a politicas expansionistas no campo fiscal).
Guerra
e paz cambial
Em interpretao que se tornou clssica, Milton Friedman e Anna

Schwartz apontaram o aperto monetrio adotado pelo FED logo aps
o estouro da bolha especulativa de 1929 como um dos principais fatores
para a Grande Depresso dos anos 3035. Estudioso do tema em sua carreira
acadmica, o presidente do FED na crise de 2007/2008, Ben Bernanke,
adotou uma poltica monetria expansionista para evitar que o pnico
financeiro se transformasse em um novo perodo de fortssima contrao
econmica36. Alm de reduzir os juros a quase zero, o FED empregou
uma arma no convencional37: o chamado quantitative easing, pelo qual
ampliou a quantidade de dinheiro em circulao na economia atravs da
compra direta de ativos txicos que, por no disporem de compradores
nos mercados altamente avessos a risco, reduziam o capital disponvel para
emprstimos nas instituies financeiras.
A autoridade monetria norte-americana adotou trs rodadas de
quantitative easing. O QE1 vigorou entre novembro de 2008 e maro
de 2010 e consistiu na aquisio de US$ 1,3 trilho de ttulos derivados de hipotecas depositados nas carteiras dos bancos sem possibilidade
de comercializao. Entre dezembro de 2010 e junho de 2011, o QE2
comprou US$ 600 bilhes em ttulos de mdio e longo prazos do Tesouro,
de forma a aumentar a liquidez de curto prazo da economia. Em setembro
35 FRIEDMAN e SCHWARTZ, 1963.

36 Em discurso em homenagem a Friedman, Bernanke chegou a dizer: Graas aos estudos de
Friedman, aprendemos a lio. No deixaremos que se repita a tragdia da Grande Depresso.
Ver BERNANKE, 2000.
37 BLINDER, 2013, p. 248.
129
de 2012, o FED introduziu o QE3, pelo qual ampliaria o QE1 com a

compra mensal de cerca de US$ 85 bilhes em papis podres38.
O FED decidiu suspender a medida no primeiro semestre de 2014.
Outros bancos centrais, como o Banco da Inglaterra e o Banco do Japo,
tambm adotaram variaes do quantitative easing. O Banco Central
Europeu adotou a iniciativa no primeiro semestre de 2015.
A estratgia do FED provocou uma inundao adicional de dlares
nos mercados internacionais. As reaes no tardaram. Em setembro
de 2010, em entrevista com grande repercusso internacional, Guido
Mantega, ento ministro da Fazenda do Brasil, afirmou que o mundo estava
em plena guerra cambial39. China, Alemanha e Rssia tambm criticaram
a enxurrada de moeda norte-americana, que encarece exportaes e
adiciona volatilidade aos j enfraquecidos sistemas financeiros dos pases
emergentes40.
Bernanke defendeu a posio norte-americana em discurso proferido
em Frankfurt em novembro de 201041. O ento presidente do FED
expressou a opinio que, com variaes, tem sido a dos pases com dficits
nas contas externas: a de que uma flexibilizao nas taxas de cmbio de
economias emergentes exportadoras (leia-se China) contribuiria para
estimular a demanda interna desses pases e para corrigir os desequilbrios
globais. Taxas de cmbio administradas, seguiu Bernanke, constituem
uma contraveno ao funcionamento normal dos mercados e dos
mecanismos automticos de correo de desequilbrios.
No mesmo diapaso, Mervyn King, ento presidente do Banco da
Inglaterra, afirmou em dezembro de 2012 que os pases superavitrios
no demonstravam urgncia em ajustar suas economias ao contrrio dos
deficitrios, como o Reino Unido, que se viam obrigados a deflacionar suas
economias altamente aquecidas e endividadas. King alertou para a escalada
da guerra cambial, com o crescimento do nmero de pases que adotaram
medidas para desvalorizar artificialmente a cotao de sua moeda42.
38 BLINDER, op. cit., p. 248 a 256; e PRASAD, 2014, p.127.
39 As declaraes foram publicadas no texto Brazil in Currency War Alert. Financial Times,
27 de setembro de 2010.
40 PRASAD, 2014.
41 BERNANKE, 2010.
42 Entrevista agncia Reuters, citada em PRASAD, 2014, p. 152 e 153.
130
Uma trgua foi alcanada no mbito do G-20, em mais uma

demonstrao da consolidao do papel do grupo como principal foro
de concertao econmico-financeira no mundo ps-crise43. Na reunio
de Seul, em novembro de 2010, os lderes j haviam instado os pases
superavitrios e deficitrios a buscar meios e mecanismos de alcanar o
equilbrio global em implcito reconhecimento da impossibilidade de
chegar a um consenso quela altura. Avanos se materializaram em So
Petersburgo, em setembro de 2013. O comunicado final do encontro dos
lderes reconheceu os riscos no intencionais decorrentes da adoo
de medidas monetrias no convencionais. O documento afirma
que alteraes futuras de poltica monetria sero cuidadosamente
calibradas e claramente comunicadas. Os lderes tambm expressaram
seu compromisso de cooperar para assegurar que polticas adotadas
para apoiar o crescimento domstico suportem tambm o crescimento
e a estabilidade financeira global e administrar seus efeitos sobre outros
pases44.
Multipolaridade
monetria e implicaes geopolticas
A ltima rodada da guerra cambial limitou-se a ataques retricos,

sem efeitos distorcivos sobre a economia e o comrcio internacionais. Por
essa razo, uma analista qualificou os embates recentes de guerra fria
cambial45. Ainda assim, a escalada verbal indica que guerras cambiais,
entendidas como a competio das diferentes moedas pela formao de
zonas de influncia, constituem um dado do cenrio atual. Robert Mundell
j ressaltou que as figuraes de poder das moedas evoluem de acordo
com o crescimento e o declnio das naes46. Como salientou Prasad, entre
os diversos realinhamentos em curso na economia mundial, a disputa de
poder entre as moedas certamente constitui um dos processos com maiores
impactos virtuais sobre o sistema internacional47. Moedas tambm buscam
construir esferas de influncia. Divisas podem ser valiosos instrumentos
43 Sobre o papel do G-20, ver DREZNER, 2014.
44 A ntegra do comunicado pode ser encontrada em: <file:///C:/Users/User/Downloads/
Saint_Petersburg_Declaration_ENG.pdf>.
45 Ver o artigo de Delphine Strauss Currency cold war starts to heat up, publicado no
Financial Times na edio de 17 de maio de 2014.
46 Citado em WHEATLEY, 2013, p.143.
47 PRASAD, 2014, p. 23.
131
no jogo interestatal. Grandes potncias sempre tendem a ampliar sua

diplomacia monetria.
Antes impensvel, o debate sobre a formao de um sistema
monetrio multipolar j aparece em relatrios e projees de instituies
governamentais (FED e CIA), de organismos multilaterais (FMI, Banco
Mundial e BIS) e da academia48. Dois processos reforaram a discusso:
os efeitos da crise sobre os EUA e as medidas adotadas pela China tendo
em vista a internacionalizao do renminbi.
As posies podem ser agrupadas em duas correntes. Para a
primeira (representada por Barry Eichengreen em Exorbitant Privilege)49,
as vulnerabilidades da economia norte-americana, a emergncia de uma
economia global com novos e diferentes polos produtivos e financeiros, e o
surgimento de moedas em condies competitivas de internacionalizao
podem levar a um deslocamento do monoplio hoje exercido pelo dlar
e ensejar a formao de um sistema monetrio internacional multipolar.
A segunda corrente de opinio (de que exemplo Eswar Prasad
em The Dollar Trap)50 entende que os potenciais competidores do dlar
principalmente o euro e o renminbi ainda no renem as condies
polticas, institucionais e econmicas necessrias para ameaar a posio
da moeda norte-americana. O mundo vive sob uma armadilha: apesar
de suas fraquezas, o dlar permanece fator de estabilidade para o sistema
monetrio internacional.
As duas correntes, porm, coincidem em que, no futuro no muito
distante, o dlar deve ceder pelo menos parte de sua influncia para outras
divisas, seja no contexto internacional, seja no mbito regional. O poder
do dlar tem muitas faces. Uma delas s se revelou agora, com o pnico
financeiro: o privilgio do dlar pode ser exorbitante, mas talvez no seja
infinito.
Um desafio claro para os EUA refere-se trajetria do dlar.
A crise financeira lanou dvidas sobre a permanncia do dlar como a
nica moeda-chave do sistema monetrio mundial. As vulnerabilidades
da economia norte-americana e a emergncia de uma nova geografia
48 GOLDBERG, 2011; BURROWS e HARRIS, 2009; NATIONAL INTELLIGENCE
COUNCIL, 2009; MAZIAD et alii, 2011; e WORLD BANK, 2011.
49 EICHENGREEN, 2011.
50 PRASAD, 2014.
132
econmica planetria parecem conduzir a uma diminuio do papel do

dlar. Parece cristalizar-se, se no uma ordem monetria verdadeiramente
multipolar, pelo menos o crescimento do papel internacional de moedas
como o euro e o renminbi.
Como assinalou Jonathan Kirshner51, ainda que a divisa norte-americana mantenha a preeminncia global, a diminuio relativa do papel
internacional do dlar deve impor restries at agora desconhecidas
ao poder norte-americano. A primazia do dlar sempre constituiu
instrumento da poltica externa dos EUA, reforando a capacidade de
projeo de Washington por meio de vantagens materiais e benefcios
polticos. Desde o fim da Segunda Guerra, a estratgia internacional
dos EUA forjou-se sobre duas vantagens decorrentes da sua posio de
emissor da moeda-chave do sistema monetrio internacional: a autonomia
da poltica monetria e a flexibilidade do balano de pagamentos. Esses
fatores contriburam para que Washington pudesse financiar e garantir
apoio domstico e internacional a uma poltica externa ambiciosa52
sem enfrentar as restries financeiras impostas aos demais pases.
A centralidade do dlar permitiu a Washington exportar os custos de
suas prioridades polticas, estratgicas e econmicas. Com isso, os EUA
transformaram seu poder monetrio em outras capacidades, reforando
tanto o poder de coero (hard power) quanto o de moldar as preferncias
dos demais atores (soft power). Com o encolhimento, mesmo que
parcial, do dlar, os EUA podero perder parte daquela capacidade, com
prejuzo para sua influncia no cenrio internacional. Washington poder
ter ainda que enfrentar limitaes adicionais associadas administrao
macroeconmica de uma moeda em relativo declnio.
No plano interno, o potencial declnio do dlar pode impor desafios
ao sistema poltico norte-americano e seu processo de tomada de decises
sobre temas internacionais. Nos ltimos 70 anos, os EUA simplesmente
no enfrentaram as restries macroeconmicas que em maior ou
menor grau afetaram todos os outros pases. A falta de familiaridade do
51 KIRSHNER, 2014.
52 No vai aqui nenhuma avaliao positiva quanto aos objetivos e s consequncias dessa
poltica, que, como se recordar (basta pensar na segunda guerra do Iraque, por exemplo),
apresentou muitas vezes efeitos desestabilizadores para o sistema internacional como um
todo.
133
establishment poltico norte-americano com esses irritantes53 certamente

poder agravar os efeitos negativos reais de uma eventual mudana na
posio relativa do dlar.
Na esfera internacional, a eroso dos benefcios garantidos pelo dlar
forte aponta para o surgimento de novos custos e dificuldades para a
poltica externa norte-americana. Flynt Leverett, que integrou o Conselho
de Segurana Nacional no primeiro mandato de Bush filho, ressaltou a
correlao entre situao financeira e ao externa: Esta a dimenso
negligenciada da queda do dlar. A poltica da moeda forte muito
poderosa e uma das razes que fizeram dos EUA o hegemon por tanto
tempo, a exemplo do Reino Unido no perodo imediatamente anterior54.
Aos primeiros sinais da crise de 2007/2008, Kenneth Rogoff j advertia
que os norte-americanos certamente vero que o exerccio da hegemonia
global ficar muito mais caro se o dlar cair de seu pedestal55.
Esse risco poder materializar-se, por exemplo, atravs de uma
reverso das expectativas de mercado em relao moeda norte-americana.
Atualmente, todos os pases buscam no mercado parcelas crescentes
dos recursos necessrios para investimentos e gastos pblicos. No
contexto do recuo do Estado descrito por Susan Strange56, o Estado
devedor tornou-se dependente da anuncia dos sditos (agora chamados
investidores), diferentemente do antigo Estado coletor, que no exerccio
de sua soberania recolhia impostos da populao57. Nas intricadas relaes
governo-mercado, a moeda-chave do sistema internacional conta com um
excedente natural de confiana. Uma moeda declinante, ao contrrio, fica
mais vulnervel. Percepes negativas sobre o dlar podem encarecer
iniciativas diplomticas e militares norte-americanas. Aconteceu com a
libra esterlina, pode acontecer com o dlar.
Para ancorar as expectativas do mercado, os EUA podem se ver
obrigados a adotar medidas de austeridade, de que no ficaro imunes
os gastos militares. Diversos comentaristas alertam para os impactos
negativos do ajuste econmico sobre a estratgia militar norte-americana.
53 A expresso est em KIRSHNER, 2014, p. 17.
54 LEVERETT, 2008.
55 ROGOFF, 2007.
56 STRANGE, 1996.
57 STREECK, 2014.
134
Andrew Bacevich, por exemplo, assinala que os EUA vivem uma crise
de desperdcio que impor limites ao poder norte-americano58. Na
avaliao de Michael Mandelbaum, os EUA esto se transformando na
superpotncia frugal: Porque o pas ter menos capacidade de gastar,
ele ter menos capacidade para fazer59.
De forma at certo ponto surpreendente, o pnico de 2008 provocou
uma corrida para o dlar60. Mas persiste o risco potencial de que novas
situaes crticas, principalmente em ambiente de deteriorao adicional dos
fundamentos macroeconmicos dos EUA, venham a gerar uma corrida
contra a moeda norte-americana. E, como geralmente acontece com pases
que enfrentam presses negativas do mercado quando confrontados com
crises polticas internacionais, restries macroeconmicas reais ou potenciais
podem exigir maior cautela de Washington no cenrio mundial. Como regra
geral, afirma Kirshner, moedas sob suspeita contribuem para pases tmidos61.
A crise de Suez de 1956 constitui o melhor exemplo de como
fragilidades financeiras podem limitar a ao de um pas. Naquele
episdio, um ataque especulativo contra a libra-esterlina obrigou o Reino
Unido a desistir da ao militar, iniciada seis dias antes juntamente com
a Frana e Israel, para retomar o canal nacionalizado pelo presidente do
Egito Gamal Abdel Nasser. A vulnerabilidade britnica foi agravada pela
coero financeira dos EUA. Washington se ops operao militar e
condicionou o apoio financeiro para a sustentao da libra, atravs do FMI
e de recursos prprios, retirada imediata das tropas britnicas da zona
do canal. O premi Anthony Eden, humilhado politicamente, reconheceu
sua impotncia diante do dlar e dos mercados financeiros. Londres j no
comandava o mundo das finanas e das guerras62.
A dependncia em relao a outros governos para financiar o
endividamento norte-americano pode representar riscos geoestratgicos
adicionais para os EUA. Larry Summers, secretrio do Tesouro no
Governo Clinton e assessor presidencial no primeiro mandato de Obama,
j descreveu a relao Washington-Pequim como de equilbrio do terror
58 BACEVICH, 2008.
59 MANDELBAUM, 2010, p. 4.
60 Fenmeno salientado em PRASAD, 2014.
61 KIRSHNER, 2014.
62 KUNZ, 1991.
135
financeiro. Muitos comentaristas afirmam que, voluntariamente, a China

no tomaria medidas drsticas como a venda abrupta e macia de seus
ttulos da dvida norte-americana porque isso imporia perdas igualmente
vultosas s reservas internacionais chinesas. Essa avaliao subestima,
porm, momentos agudos em que outras prioridades (militares ou de
segurana nacional, por exemplo) podem se sobrepor mera avaliao
econmica de ativos.
Pesquisa conduzida no Council on Foreign Relations por Brad Setser
advertiu que a confiana norte-americana no financiamento de outros
governos para o seu (sobre)endividamento representa uma subavaliada
vulnerabilidade estratgica63. O documento afirma que a necessidade dos
EUA de buscar financiamento de outros governos pode vir a representar
sria restrio ao externa de Washington, sobretudo porque alguns
desses pases, como a China e a Rssia, no mantm compromisso com a
liderana norte-americana.
Setser no descarta que outros governos utilizem seus crditos para
pressionar Washington em questes de segurana e poltica externa:
A vontade de bancos centrais estrangeiros que continuam
mais importantes do que os fundos soberanos como fonte de
financiamento para os EUA de acumular reservas em dlar tem
fornecido uma estvel, ainda que limitada, fonte de financiamento
externo. Mas os EUA confiam de forma crescente no financiamento
de bancos centrais que j possuem mais reservas do que necessitam
para assegurar sua prpria estabilidade financeira. verdade que os
outros pases tm interesse na sustentao do dlar. Mas os EUA
podem ter mais a perder nessa relao: fluxos financeiros criam
interdependncia, mas a interdependncia assimtrica. Quanto
mais os EUA dependam de bancos centrais e fundos soberanos para
cobrir grandes dficits externos, maior o risco de que a necessidade
de crditos externos venha a constranger as opes polticas
norte-americanas64.
Apesar dos avanos registrados no combate crise financeira,

Kirshner adverte que a cooperao em matria monetria pode no
63 SETSER, 2008.
64 SETSER, op. cit., p. 4 e 5.
136
prosperar daqui por diante. Analisando as relaes internacionais entre

o fim da Segunda Guerra Mundial e a virada do sculo, este autor aponta
a existncia de trs fatores que amainaram a tendncia quase natural
entropia em matrias monetrias: a concentrao de poder monetrio,
a homogeneidade ideolgica e a presena de riscos compartilhados de
segurana.
A hegemonia monetria forneceu um ponto focal ao redor do qual
se construiu um processo de convergncia, com o hegemon assumindo
tanto o nus de fornecer bens pblicos fundamentais para o sistema (como
a liquidez garantida pelo dlar nos primeiros anos de operao do sistema
de Bretton Woods) quanto o papel de guardio do cumprimento dos
acordos alcanados. A homogeneidade ideolgica conferiu uma capa
de legitimidade a perdas associadas a exerccios de cooperao monetria
(nesse caso, os nus aparecem mais como consequncias naturais dos
processos do que como derrotas polticas nos embates internacionais).
Preocupaes compartilhadas de segurana estimularam a cooperao
monetria por aumentar a disposio dos pases em assumir custos
monetrios em troca de vantagens em matria de segurana nacional
(como a disposio alem e japonesa de sustentar o dlar na dcada de 60
em troca da proteo norte-americana)65.
Kirshner entende que o perodo ps-crise experimenta uma retrao
dos trs fatores66: i) ainda que os EUA mantenham sua supremacia
econmica e militar e o dlar preserve a posio de primus inter pares
no sistema monetrio internacional, o poder norte-americano e o do
dlar encontram-se em declnio relativo diante de potncias e moedas
emergentes; ii) a turbulncia financeira corroeu a confiana internacional
no modelo anglo-saxo de globalizao financeirizada, levando a uma
nova heterogeneidade no pensamento poltico sobre a governana
monetria global nos planos interno e externo; e iii) a inexistncia de
preocupaes compartilhadas de segurana entre os principais atores
constitui complicador adicional cooperao monetria67.
65 KIRSHNER, 2014, p. 14 e 124.
66 KIRSHNER, op. cit., p. 124.
67 Como argumenta David Calleo, desde o fim da Guerra Fria, com a extino da ameaa
sovitica e a criao do euro, desapareceram os imperativos estratgicos e financeiros que
foravam outros pases a sustentar o dlar. CALLEO, 2009, p. 186.
137
Diferentemente dos ltimos cem anos, prevalece atualmente grande

diversidade de posies polticas entre os principais participantes dos
foros monetrios internacionais, ainda que no exista hostilidade aberta.
Todas as grandes conferncias monetrias do sculo XX ocorreram entre
pases que eram, em maior ou menor grau, aliados polticos (o que inclui a
conferncia de Bretton Woods, ocorrida antes do fim do conflito e sob a
vigncia da aliana ocidental com Stlin). Kirshner conclui:
Simplesmente, esse no o mais o caso. Os maiores atores do jogo
monetrio internacional agora mantm diferentes e muitas vezes
divergentes agendas polticas. No que concerne aos big three, os
EUA e os pases maiores da Europa permanecem aliados polticos,
mas no compartilham mais uma ameaa saliente de segurana que
os una. E os EUA e a China no precisam estar fechados em uma
relao de hostilidade para que se reconhea que estaro sempre em
competio poltica68.
Crise
e oportunidades diplomticas
Apesar dos riscos, crises abrem oportunidades diplomticas. No

campo especfico da diplomacia financeiro-monetria do Brasil, as
oportunidades se materializaram, por exemplo, na participao ativa na
reforma dos mecanismos de governana econmica global, como o G-20 e
o FMI. Concretizaram-se tambm na constituio de arranjos alternativos
de liquidez e financiamento, como o Novo Banco de Desenvolvimento
e o Arranjo Contingente de Reservas, no mbito do BRICS. Para muitos
analistas, estas iniciativas, embora de ainda limitado alcance econmico,
representam movimento poltico importante por indicar a capacidade de
articulao e posicionamento dos pases emergentes69.
A internacionalizao de uma moeda depende de condies
econmicas (tamanho e perspectivas da economia, sofisticao e
profundidade do mercado financeiro) e polticas (o poder do pas de rejeitar
ameaas ou moldar preferncias). Mas, como recordam De Conti, Prates e
68 KIRSHNER, op. cit., p. 125.
69 Ver, por exemplo, os artigos de Parag Khana (Novo banco para uma nova orden. In:
O Estado de S. Paulo, edio de 27/7/2014) e David Pilling (The BRICS bank is a glimpse of
the future. In: Financial Times, edio de 31/7/2014).
138
Plihon70, um pas que rena as condies para a internacionalizao pode

interferir no processo por meio de polticas pblicas que estimulem ou
inibam o poder de sua moeda para alm de suas fronteiras. Se conseguir
superar os fatores limitantes ainda existentes (e este um grande se),
o Brasil talvez venha a se defrontar no futuro com o debate sobre a
eventual internacionalizao do real. O componente estratgico no pode
estar ausente do processo decisrio brasileiro se e quando a questo se
apresentar.
No clssico A Grande Transformao, Karl Polanyi ensinava que a
evoluo histrica do capitalismo segue um movimento pendular no que
se refere s relaes entre regulao e liberdade dos mercados financeiros.
Perodos de extrema liberalizao, como a golden age do expansionismo
britnico na virada do sculo 19 para o 20, so sucedidos por fases de
presena marcante da regulao, como as medidas adotadas nos EUA pelo
Presidente Franklin Roosevelt aps a crise de 29. Polanyi descreveu essas
medidas como um sistema de autodefesa da sociedade71.
O pnico de 2008 pode ser visto como uma crise de confiana no
sistema monetrio internacional. O nosso um mundo de moedas-papel
lastreadas no em ouro mas na confiana nos governos emissores; um
mundo no de controles de capital mas de vastos fluxos financeiros
cruzando as fronteiras instantaneamente; um mundo no de cotaes
fixas mas de constante volatilidade das taxas de cmbio. As reservas
internacionais dispararam: de apenas US$ 95 bilhes em 1970 para
US$ 11,4 trilhes em 2013. O volume de crdito global tambm explodiu:
s no mercado norte-americano o endividamento chegou a US$ 41
trilhes em 2012, nove vezes maior do que os US$ 4,35 trilhes de 1981.
A incerteza a marca da economia contempornea.
A partir da lio de Polanyi, criou-se a expectativa de que o pnico de
2008 poderia gerar uma reao aos excessos da financeirizao globalizada
e levar a uma refundao poltica do sistema monetrio internacional,
com a reforma ou criao de novas instncias de governana global e o
reconhecimento crescente do peso das economias emergentes.
70 DE CONTI, PRATES e PLIHON, 2013.

71 POLANYI, 1980.
139
Alguns avanos ocorreram, como a conformao do G-20 e a reao

coordenada contra os riscos graves da crise. Mas a reforma ficou aqum
do esperado72, devido relutncia dos pases industrializados e ao irnico
xito das polticas pblicas em atenuar a severidade do desastre de 2008 (o
que acabou por afastar o sentido de urgncia das reformas)73.
A histria no acabou. A construo do futuro um processo
complexo. Apesar e por causa das incertezas remanescentes, o
perodo ps-crise permanece um campo aberto a inovaes diplomticas.
O dlar mantm-se como a principal moeda internacional, mas enfrenta
riscos que podem levar a seu declnio relativo, materializados nos trs
Ds do desequilbrio global (dlares em excesso nos mercados globais,
desregulamentao e dficits). Outras divisas competem por esferas de
influncia no plano regional e global. Robert Gilpin observou que toda
ordem monetria internacional repousa sobre uma ordem poltica. s
vezes, porm, processos econmico-sociais antecipam-se a cristalizaes
polticas institucionais. Uma nova geografia econmica pode exigir uma
nova ordem poltica. A multipolaridade econmica pode engendrar a
multipolaridade monetria e ambas podem acelerar a emergncia de
uma ordem mundial multipolar. Nesse sentido, o desastre financeiro
pode constituir catalisador adicional para a concluso da transio
geoestratgica que se prolonga desde os anos 70 e 80 do sculo passado
sem a consolidao de um novo sistema internacional legtimo, equitativo e
estvel. Mais do que nunca, desaparece a fronteira artificial entre finanas
e poltica internacional. Moeda poder. Moeda tambm alta poltica74.
72 Com certo pessimismo, Martin Wolf v avanos no que chama de a nova ortodoxia ps-crise, mas avalia que as novas regras preservam as seguintes caractersticas negativas do
sistema financeiro que conduziram crise de 2008: o sistema continuar global; continuar
a confiar na interao de vastas instituies financeiras com mercados de capitais livres e
pouco regulados; continuar altamente alavancado (ou seja, com uma baixa relao entre
investimentos e capital prprio); e continuar baseado nos lucros derivados da administrao
de imensos descasamentos entre risco e maturidade dos ativos. Ver WOLF, 2014.
73 KIRSHNER, 2014, p. 172.
74 Sobre as relaes entre finanas e poder no sistema internacional, consultar FERGUSON,
2001; ARRIGHI, 1996; ARRIGHI e SILVER, 2001, e a srie de estudos coordenada por Jos
Lus Fiori, publicados em FIORI e TAVARES, 1997; FIORI, 1999; FIORI e MEDEIROS,
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146
A Fragmentao do Direito Internacional

e suas Consequncias para a Atividade
Diplomtica em Foros Multilaterais
Maria Anglica Ikeda*
Fragmentation in international law is

now the norm, not the exception1.
The whole complex of inter-regime relations is
presently a legal black hole2.
As
espcies exticas invasoras e as relaes insuspeitas
entre uma deciso sobre biodiversidade e um acordo

sobre comrcio internacional
Haia, 19 de abril de 2002. No final da tarde de uma sexta-feira,

ltimo dia da Sexta Reunio da Conferncia das Partes da Conveno
A autora diplomata de carreira e exerce atualmente a funo de Conselheira na Misso do

Brasil junto OEA. As opinies emitidas neste artigo so de responsabilidade da autora, no
refletindo, necessariamente, posies do Governo brasileiro.
A fragmentao do Direito International hoje a norma, no a exceo. BROUDE, T.

Keep Calm and Carry On: Martti Koskenniemi and the Fragmentation of International
Law. Temple International and Comparative Law Journal, v. 27, p. 279-292, 2013. Traduo
nossa.
O complexo de relaes inter-regimes como um todo atualmente um buraco negro jurdico.

Doc. A/CN.4/L.682, de 13/4/06. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising
from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group
of the International Law Commission Finalized by Martti Koskenniemi, p. 253. Disponvel
em: <legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_l682.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
Traduo nossa.
147
sobre Diversidade Biolgica (COP-6 da CDB)3, as centenas de delegados

nacionais, representantes dos Estados-parte da Conveno, dirigiram-se
pela ltima vez ao salo principal do Netherlands Congress Centre, com a
finalidade de aprovar as minutas de decises elaboradas ao longo de duas
semanas de negociaes.
Seguindo a praxe na CDB, a Presidente da COP, a Ministra de
Estado para Agricultura, Manejo da Natureza e Estoques Pesqueiros do
pas anfitrio, anunciaria, uma a uma, as minutas a serem aprovadas pelas
delegaes. Esperava-se sua rpida adoo, visto que os documentos haviam
sido, em tese, extensamente debatidos nos diversos grupos negociadores
formados durante a reunio. De fato, os textos foram referendados sem
dificuldades at a apresentao da minuta de deciso L.13, sobre o tema
das espcies exticas invasoras. A delegao australiana pediu a palavra
para objetar sua aprovao, dando incio a longo e tenso debate que
avanaria pela noite4.
Para um observador especializado em temas ambientais, a objeo
australiana pareceria incompreensvel primeira vista: o pas conhecido
por ser um dos mais afetados pelas espcies exticas invasoras, ou seja,
pelas espcies no nativas que causam danos aos novos ecossistemas em
que so introduzidas e seria, portanto, um dos Estados-parte da CDB
mais interessados na deciso. No obstante, a Austrlia esclareceu sua
posio: a minuta L.13 trazia em seu anexo os Princpios Norteadores
para a Preveno, Introduo e Mitigao dos Impactos de Espcies
Exticas Invasoras que Ameaam Ecossistemas, Hbitats ou Espcies
que, segundo sua interpretao, continham trechos incompatveis com
o Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) conhecido como Acordo
SPS. Embora reconhecesse o valor dos Princpios Norteadores para
3
As Conferncias das Partes (COPs, sigla em ingls para Conference of the Parties) constituem
o rgo mximo da maioria dos acordos multilaterais ambientais (MEAs, sigla em ingls para
multilateral environmental agreements). As COPs renem-se periodicamente e, para efeitos de
simplificao, utiliza-se a designao COP-n para fazer referncia a cada um desses encontros.
Dessa forma, a Sexta Reunio da Conferncia das Partes da CDB conhecida como COP-6 da
CDB.
Doc. UNEP/CBD/COP/6/20, de 27/5/02. Report of the Sixth Meeting of the Conference

of the Parties of the Convention on Biological Diversity, p. 67. Disponvel em: <https://
www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-06/official/cop-06-20-en.pdf>. Acesso em: 12 ago.
2015.
148
a proteo do meio ambiente, a Austrlia props a modificao daqueles

trechos que, caso contrrio, permitiriam que outros pases evitassem
suas obrigaes sob o Acordo SPS5. O Brasil, acompanhado dos demais
Estados-membros do Mercosul e do Chile, apoiou a posio australiana,
mas alguns pases rejeitaram qualquer modificao aos Princpios
Norteadores, sob o argumento de que o texto havia sido exaustivamente
considerado. Os delegados COP-6 sabiam, entretanto, que Austrlia
e Brasil haviam buscado, durante a reunio, reabrir o texto que havia
sido debatido na primeira semana. O Brasil, em particular, contava com
delegao pequena e no pde participar das negociaes iniciais sobre os
Princpios Norteadores.
Encerrando o debate cada vez mais acirrado, marcado pela
intransigncia de parte a parte, a Presidente da COP considerou a minuta
L.13 aprovada pelas Partes da Conveno, em deciso controversa, dado
que a COP da CDB adota suas decises por consenso e a Austrlia havia
apresentado objeo formal minuta L.13, com a finalidade precisa
de bloquear a formao do consenso6. Em consequncia, a Austrlia
formulou reserva quanto aos procedimentos em torno da adoo da
deciso e o Mercosul e o Chile fizeram registrar seu entendimento de
que a nova Deciso VI/23 s poderia ser aplicada em consonncia com
o arcabouo jurdico internacional. A Austrlia registrou sua objeo
deciso em todas as ocasies em que a reunio ou a Deciso VI/23 foram
mencionadas em demais foros internacionais, levando o caso da Deciso
VI/23 a reverberar na Assembleia Geral da ONU, na Conferncia das
Partes da Conveno de Ramsar (acordo multilateral ambiental sobre a
conservao de reas midas), no Comit de Comrcio e Meio Ambiente
da OMC, entre outros.
Teria justificativa o temor acerca do impacto da nova deciso da COP
sobre a implementao do Acordo SPS da OMC? Decises da COP no
5
Doc. UNEP/CBD/COP/6/20, p. 56.
A COP da CDB adota decises por consenso porque as Partes da Conveno nunca chegaram
a um acordo acerca das regras de procedimento aplicveis votao de decises. Para exemplos
da definio de consenso como a ausncia de objeo formal, cf. SUR, S. La Formation du
Droit International. In: Thierry, H. et al. Droit International Public. Paris: Montchrestien,
1981, p. 33-154. Cf. p. 54-5; BENNETT, A. L. R. International Organizations: Principles and
Issues. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1984, p. 85; NGUYEN QUOC, D.; Daillier, P.; Pellet,
A. Droit International Public. Paris: LGDJ, 1999, p. 621.
149
so consideradas pelos Estados instrumentos juridicamente vinculantes e,

portanto, poder-se-ia considerar a posio de Austrlia, Mercosul e Chile
demasiadamente cautelosa. Como uma deciso ambiental no vinculante
poderia interferir na implementao de um acordo internacional na rea
do comrcio?
No caso da Deciso VI/23, as preocupaes desses pases
encontravam abrigo na redao do prprio acordo da OMC. O tratado
estabelece critrios objetivos para que os Estados adotem medidas
sanitrias e fitossanitrias (medidas SPS), que so medidas impostas
por um Estado importador para controlar a entrada de certos produtos
que podem, por exemplo, facilitar a introduo de pragas ou doenas em
seu territrio, para que essas medidas no venham a constituir barreiras
injustificadas ao comrcio internacional. O acordo, no entanto, estabelece
que so automaticamente compatveis com as suas normas todas as
medidas SPS que sejam adotadas pelos pases segundo normas, guias e
recomendaes internacionais7.
Dois anos aps a COP-6 da CDB, pelo menos dois Estados-membros da OMC (Noruega e Japo) notificaram o Comit do Acordo
SPS sobre a adoo de dez medidas SPS baseadas na Deciso VI/23.
Os dois pases no fundamentaram suas novas medidas em dispositivos
do Acordo SPS, o que leva a crer que essas iniciativas no teriam sido
possveis antes da adoo da deciso da CDB. A imposio das medidas
gerou efeitos prticos, controlando ou proibindo a importao de alguns
produtos, prejudicando, portanto, os interesses comerciais de alguns
pases que, vale registrar, haviam assentido adoo da deciso da CDB.
Alm disso, a Deciso VI/23, retirada de seu contexto original e utilizada
como norma, guia ou recomendao internacional perante o Comit
SPS da OMC, gerou situao paradoxal, com efeitos deletrios para a
proteo dos direitos salvaguardados pelo tratado da OMC: os Estados-membros da OMC estavam agora autorizados a adotar medidas SPS
que, em sua substncia, contradiziam o prprio acordo, dado o conflito
de contedo entre a Deciso VI/23 e o tratado comercial. Que a maioria
dos delegados presentes sesso final da COP-6 naquela noite de abril de
7
150
Artigo 3 (1) do Acordo sobre a Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da OMC,

adotado em 12/4/94. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/arq_editor/file/
vegetal/dsv/Acordo%20SPS%20em%20Port.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
2002, em boa parte, funcionrios de Ministrios do Meio Ambiente ou

rgos semelhantes, estivessem inconscientes das longnquas implicaes
da aprovao de uma deciso sobre espcies exticas invasoras para o
regime de medidas sanitrias e fitossanitrias da OMC no , de forma
alguma, surpreendente.
proliferao dos tratados internacionais
O caso da Deciso VI/23 ilustra perfeitamente os desafios impostos

por um ambiente internacional cada vez mais jurdico atividade
diplomtica nos foros multilaterais. A possibilidade de conflito entre novos
textos internacionais com os tratados existentes vem sendo detectada
com frequncia preocupante, evidenciando os riscos que a proliferao
de acordos e decises internacionais trazem prpria eficcia do Direito
Internacional.
A segunda metade do sculo XX testemunhou crescimento
impressionante no nmero de tratados firmados entre os Estados. S
no mbito multilateral, das mais de seis mil convenes registradas junto
ao Secretariado da Organizao das Naes Unidas (ONU) no sculo
passado8, quatro mil foram adotadas entre 1945 e 19959; o nmero de
acordos internacionais multilaterais, regionais e bilaterais elevou-se
de 15 mil, em 1960, para mais de 55 mil, em 199710. Essa proliferao de tratados resultou, de forma resumida, do fortalecimento dos laos de cooperao
no ps-Guerra e do aumento do nmero de Estados, em consequncia
dos movimentos de descolonizao, que mais do que triplicou a partir de
1945.
O Direito Internacional se diversificou e se expandiu11, e esses milhares
de tratados passaram a regulamentar desde temas tradicionais do Direito
8 PULKOWSKI, D. The Law and Politics of International Regime Conflict. Oxford: Oxford
University Press, 2014, p. 35.
9
SCOTT, S. International Law in World Politics: an Introduction. Boulder: Linne Rienner, 2004,
p. 5.
10 STOKKE, O. S.; OBERTHR, S. Introduction: Institutional Interaction in Global

Environmental Change. In: STOKKE, O.S.; OBERTHR, S. (Eds.). Managing Institutional
Complexity: Regime Interplay and Global Environmental Change. Cambridge (MA): MIT Press,
2011, p. 1-24. Cf. p. 5.
11 ABI-SAAB, G. Fragmentation or Unification: Some Concluding Remarks. International
Law and Politics, v. 31, p. 919-933, 1999.
151
Internacional, como o Direito do Mar, at assuntos inditos, como o uso do

espao exterior e o comrcio internacional de organismos geneticamente
modificados. Em 1971, o Secretrio-Geral da ONU j identificava dezessete
grandes ramos do Direito Internacional12. Os tratados no se restringiram
esfera global, e acordos regionais e bilaterais foram igualmente assinados,
em circunscries geogrficas variadas. Foram ainda criadas organizaes
e instituies internacionais, dedicadas aos mais diversos temas. Em
2012, a Unio das Associaes Internacionais13 contabilizou mais de
sete mil arranjos intergovernamentais, entre organismos internacionais,
formalmente constitudos por tratados, e substitutos organizacionais
que, criados por acordos, no tm personalidade jurdica internacional14.
Diante dessa evoluo legislativa, a Comisso de Direito Internacional
das Naes Unidas concluiu, em 2002, que difcil imaginar hoje
uma esfera da atividade social que no esteja sujeita a algum tipo de
regulamentao jurdica internacional15.
fragmentao do
Direito Internacional
e a complexidade dos regimes internacionais
Aps o enfrentamento de duas Grandes Guerras, a nfase no Direito

para regular a cooperao e dirimir diferenas s poderia ser bem-vinda,
ao certificar o compromisso dos Estados com a paz, em detrimento do
uso da fora. Direitos e obrigaes dos Estados foram progressivamente
consolidados em documentos oficiais de contedo e durao conhecidos,
conferindo maior certeza e segurana jurdicas s relaes interestatais.
Prova do compromisso dos Estados com o Direito Internacional o fato de
que, embora casos de violaes notrias existam e sejam mais amplamente
divulgados do que o cumprimento cotidiano da norma internacional,
12 Doc. A/CN.4/245, de 23/4/71. Survey of International Law: Working Paper prepared by
the Secretary-General. Disponvel em: <http://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_
cn4_245.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
13 Instituio de pesquisa que monitora, desde 1907, as associaes internacionais governamentais
e no governamentais.
14 PULKOWSKI (2014), p. 36.
15 Doc. A/CN.4/L.702, de 18/7/06. Fragmentation of International Law: Difficulties Arising
from the Diversification and Expansion of International Law. Report of the Study Group
of the International Law Commission. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
UNDOC/LTD/G06/628/63/PDF/G0662863.pdf ?OpenElement>. Acesso em: 12 ago.
2015, p. 3.
152
quase todas as naes observam quase todos os princpios do Direito

Internacional e quase todas as suas obrigaes quase todo o tempo16, na
conhecida formulao de Henkin, ainda que o sistema internacional no
conte com o aparato judicirio e policial disponvel no contexto interno
dos Estados para fazer cumprir suas normas.
A proliferao dos tratados internacionais, ao mesmo tempo, gerou
efeitos colaterais menos positivos. Os acordos passaram a apresentar reas
de sobreposio e, como resultado, sobre uma mesma situao ftica
poderiam incidir normas dos mais diversos tratados, inclusive de contedo
divergente. A dificuldade em determinar as normas que devem prevalecer
em cada situao prejudica a definio precisa dos direitos e obrigaes dos
Estados, impondo reais limites sua capacidade de ao. A proliferao dos
tratados internacionais, nesses casos, compromete justamente a certeza e a
segurana jurdicas que sua adoo procura garantir.
A fragmentao do Direito Internacional resultou da legiferao
descoordenada, sem a necessria viso de conjunto das normas j
existentes17. O ordenamento jurdico internacional, diferentemente dos
Direitos nacionais, criado e implementado em um sistema horizontal e
descentralizado: os Estados, iguais e soberanos (pelo menos do ponto de
vista formal), negociam acordos e criam novas instituies internacionais
que so, da mesma forma, soberanos e autnomos entre si18. Esses
acordos compem redes caracterizadas por relaes heterrquicas19,
i.e., no hierrquicas. No h um nico Poder Legislativo ou instituio
16 HENKIN, L. How Nations Behave: Law and Foreign Policy. Nova York: Columbia University
Press, 1979, p. 47.
17 Os exemplos incluem ABI-SAAB (1999); BENVENISTI, E.; DOWNS, G. W. The Empires
New Clothes: Political Economy and the Fragmentation of International Law. Stanford Law
Review, v. 60 (2), p. 595-631, 2007; DREZNER, D. The Power and Peril of International
Regime Complexity. Perspectives on Politics, v. 7 (1), p. 65-70, 2009; KENNEDY, D. One,
Two, Three, Many Legal Orders: Legal Pluralism and the Cosmopolitan Dream. New
York University Review of Law and Social Change, v. 3, p. 641-659, 2007; e os integrantes da
Comisso de Direito Internacional (CDI), que, a partir dessa premissa, realizaram estudos
sobre a fragmentao do Direito Internacional que sero abordados adiante.
18 RAUSTIALA, K.; VICTOR, D. G. The Regime Complex for Plant Genetic Resources.
International Organization, v. 58 (2), p. 277-309, 2004. Sobre a ausncia de hierarquia entre as
normas internacionais, uma exceo seriam as normas do ius cogens, a que faz meno o Artigo
53 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, que no podem ser derrogadas. No
h, no entanto, definio precisa de quais normas podem ser consideradas ius cogens. Cf.
CASSESE, A. International Law. Oxford: Oxford University Press, 2005, p. 200.
19 PULKOWSKI (2014), p. 37.
153
internacional central, de jurisdio compulsria, responsvel pela resoluo

de conflitos entre esses acordos20.
O que poderia ser um problema de interesse apenas terico revelou
seus contornos prticos em disputa sobre pesca entre Chile e as Comunidades Europeias (CEs), em 2000. O Chile havia introduzido modificaes em
sua legislao com o objetivo de proibir o descarregamento e o trnsito
em seus portos de cargas de peixes cuja captura no tivesse atendido
normativa ambiental nacional. Como as novas medidas chilenas afetaram
a competitividade da pesca de espadarte realizada por barcos europeus no
Oceano Pacfico Sudeste, a Comisso Europeia (CE), sob o argumento
de que o Chile havia violado o Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
(GATT), iniciou processo de consultas sob o Entendimento Relativo s
Normas e Procedimentos sobre Soluo de Controvrsias da OMC, dando
origem ao caso Chile Medidas Afetando o Trnsito e a Importao do
Espadarte21. Por seu turno, o Chile, alegando preocupaes ambientais,
recorreu no mesmo ano ao Tribunal Internacional do Direito do Mar, que
instaurou Cmara Especial para tratar do Caso sobre a Conservao e
Explorao Sustentvel dos Estoques de Espadarte no Oceano Pacfico
Sudeste22.
Ambos os procedimentos foram encerrados antes de sua fase
decisria, por meio de acordo entre as partes. Ainda assim, a controvrsia
confirmou os temores da comunidade acadmica de que, em um cenrio
de acordos e tribunais internacionais independentes, um mesmo caso
20 No defendida aqui a ideia de que os ordenamentos jurdicos internos sejam perfeitamente
coerentes, ou que no haja conflitos entre normas produzidas nas esferas nacional e local
dentro dos Estados. Prova da possibilidade de incoerncia sistmica so os procedimentos
jurdicos que buscam corrigir eventuais desvios, de que exemplo a Ao Direta de
Inconstitucionalidade, existente no ordenamento jurdico brasileiro. Note-se, contudo, a
concentrao de processos judiciais em um nico Poder Judicirio, medida que promove a
recuperao da coerncia nos ordenamentos jurdicos nacionais.
21 Doc. WT/DS193/1, de 26/4/00. Chile Measures Affecting the Transit and Importation
of Swordfish: Request for Consultations by the European Communities. Disponvel
em:
<https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=%28@
Symbol=%20wt/ds193/*%29&Language=ENGLISH&Context=FomerScriptedSearch&lan
guageUIChanged=true#>. Acesso em: 12 ago. 2015.
22 Ordem 2000/3, de 20/12/00, do Tribunal Internacional do Direito do Mar. Case Concerning
the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern
Pacific Ocean (Chile/European Community): Constitution of Chamber. Disponvel em:
<http://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/case_no_7/Ord.2000.3.E.pdf>.
Acesso em: 12 ago. 2015.
154
pudesse ser levado simultaneamente a dois mecanismos de soluo de

controvrsias distintos, igualmente competentes.
O problema da adoo desmedida de acordos internacionais vem
atraindo a ateno crescente de especialistas, sobretudo desde o incio dos
anos 2000, das reas do Direito Internacional e das Relaes Internacionais.
A partir dos campos conceituais prprios de suas disciplinas, esses
estudiosos chegaram a avaliaes e diagnsticos que merecem registro.
A fragmentao do Direito Internacional

Abandonando o entusiasmo inicial com a onda de legiferao que
caracterizou o fim da Guerra Fria, alguns juristas internacionalistas
criticam a criao ininterrupta de normas e instituies internacionais
como sintoma da incapacidade e ineficincia do sistema internacional para
tratar de seus principais desafios, um pouco semelhana do que ocorre
no contexto domstico dos Estados, em que a sucesso permanente de
leis, programas e rgos competentes sinaliza o fracasso continuado das
polticas implementadas pelos governos nacionais23.
A verificao da coexistncia de tratados conflitantes levou os
juristas a questionar se deve prevalecer uma viso unitria ou pluralista
sobre o Direito Internacional24. Segundo as teorias unitaristas, o Direito
Internacional deve ser concebido como um sistema nico e coerente,
um corpo de normas formalmente livre de contradies, em que os
conflitos sempre encontram resoluo. J as teorias pluralistas, associadas
sociologia e antropologia jurdicas, reconhecem a ao de mltiplos
atores na formulao do Direito Internacional, ressaltando a contribuio
decisiva nem sempre harmoniosa de diferentes setores da sociedade
para a elaborao de tratados em ramos distintos do Direito Internacional.
Est-se diante, portanto, do desafio de tornar coerente (nico) um
sistema marcado pela pluralidade, em que tratados independentes so
adotados para atender interesses distintos.
Em 2000, mesmo ano da disputa sobre pesca entre o Chile e as
CEs, a Comisso de Direito Internacional (CDI), estabelecida em 1947
pela Assembleia Geral da ONU com o objetivo otimista de promover o
23 BENVENISTI; DOWNS (2007), p. 603.
24 PULKOWSKI (2014), p. 17.
155
desenvolvimento progressivo do Direito Internacional e sua codificao25,

ou seja, de incentivar a elaborao de novos tratados, alertou, de forma
mais sbria, para os riscos resultantes da fragmentao do Direito
Internacional. Para examinar o problema, a CDI estabeleceu um Grupo
de Estudos cujos trabalhos foram concludos em 2006, sob a presidncia
do jurista internacionalista finlands Martti Koskenniemi.
Boa parte do Relatrio final do Grupo de Estudos26 dedicada aos
conflitos entre tratados internacionais e aplicabilidade dos tradicionais
mtodos de resoluo de conflitos normativos utilizados no mbito
dos Direitos nacionais27. Para realizar essa avaliao, a CDI diferenciou
os conflitos entre tratados pertencentes ao mesmo regime internacional
dos conflitos entre tratados relacionados a regimes distintos, ou na
linguagem da Comisso, a diferentes regimes autnomos (self-contained
regimes)28. Neste ltimo caso, a CDI opinou que os conflitos no podem
ser simplesmente atribudos a erros tcnico-jurdicos dos Estados, mas
emergncia de novas preferncias polticas. A Comisso reconhece que
os tratados muitas vezes resultam de intercmbios sociais conflitivos, de
barganhas ou pacotes globais acertados em negociaes ou de reaes
espontneas a eventos, no obedecendo necessariamente a imperativos de
coerncia sistmica29. Dada a sua natureza primariamente poltica, a esses
conflitos no se poderiam aplicar os mtodos tradicionais de resoluo
de conflitos entre normas e no se poderia considerar que um acordo
adotado, por exemplo, na rea comercial, simplesmente derroga
outro, vigente na rea ambiental. Ao contrrio, nessas situaes, a CDI
recomenda aos Estados a aplicao do princpio da harmonizao, ou
25 Resoluo 174 (II) da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 21/11/47. Establishment
of an International Law Commission. Disponvel em: <http://www.un.org/en/ga/search/
view_doc.asp?symbol=A/RES/174%28II%29>. Acesso em: 12 ago. 2015.
26 Doc. A/CN.4/L.682.
27 A CDI buscou investigar a aplicabilidade dos critrios cronolgico, hierrquico e de especialidade
para a resoluo de conflitos entre tratados internacionais. Segundo esses critrios, as normas
posteriores derrogam normas anteriores; normas superiores derrogam normas inferiores;
e normas especiais derrogam normas gerais. Cf. AMARAL JNIOR, A. do. O Dilogo
das Fontes: Fragmentao e Coerncia no Direito Internacional Contemporneo. Anurio
Brasileiro do Direito Internacional, v. 3 (2), p. 11-33, 2008.
28 Adotamos a traduo de Castanheira, p. 64. CASTANHEIRA, F. H. Fragmentao do
Direito Internacional e Law Making no Campo Jurdico Internacional Contemporneo.
Revista da Seo Judiciria do Rio de Janeiro, v. 25, p. 63-78, 2009.
29 Doc. A/CN.4/L.682, p. 23.
156
seja, que respeitem, na medida do possvel, todas as normas possivelmente

aplicveis.
Evidenciando viso pluralista do Direito Internacional, a CDI
relacionou o problema da fragmentao diferenciao funcional30
caracterstica da sociedade contempornea, em que cada grupo social,
cada vez mais especializado, assume responsabilidades por tarefas
especficas. Em resumo, os conflitos entre regimes autnomos resultam da
ao de diferentes setores da sociedade no processo de criao normativa
internacional, aspecto que tratado mais adiante31.
Os complexos de regimes internacionais

Os tericos das Relaes Internacionais reconhecem igualmente a
pluralidade de regimes internacionais e entendem que os regimes no
podem mais ser abordados ou estudados de forma isolada, dadas as suas
mltiplas interaes. O foco principal de anlise, prope-se, deveriam ser
os complexos de regimes internacionais32, definidos como conjuntos
de instituies no hierarquizadas e parcialmente sobrepostas que
regulam uma mesma rea. A condio de um regime como componente
de um complexo implica que sua existncia e desenvolvimento trazem
consequncias para a implementao e eficcia dos demais integrantes.
Um exemplo de complexo de regimes internacionais aquele
vigente na rea de recursos fitogenticos33, composto, entre outros, pelos
seguintes acordos: a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), que
contm disposies acerca da soberania dos Estados sobre seus recursos
genticos, e seu Protocolo de Nagoia sobre Acesso a Recursos Genticos
e Repartio Justa e Equitativa dos Benefcios Derivados de sua Utilizao;
30 Doc. A/CN.4/L.702, p. 3.
31 Ao mesmo tempo, note-se que, ao sugerir a aplicao do princpio da harmonizao a
esses conflitos, a CDI teria adotado igualmente certo vis unitarista pois, embora aceitasse
contradies no seio do ordenamento jurdico internacional, no deixou de propor soluo
que permitisse salvaguardar a unidade do Direito Internacional. Cf. PULKOWSKI (2014),
p. 227.
32 RAUSTIALA; VICTOR (2004), p. 279.
33 Segundo o Artigo 2 do Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenticos para a
Alimentao e a Agricultura (TIRFAA), recursos fitogenticos so o material gentico de
origem vegetal. Cf. Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenticos para a Alimentao e
a Agricultura, adotado em 3/11/01. Disponvel em: <ftp://ftp.fao.org/ag/agp/planttreaty/
texts/treaty_portuguese.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
157
o Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenticos para a Alimentao

e a Agricultura (TIRFAA) da Organizao para a Alimentao e a
Agricultura (FAO), que estabelece normas especficas para os recursos
fitogenticos relevantes para a segurana alimentar; a Conveno
Internacional para a Proteo das Obtenes Vegetais (Conveno
UPOV), que protege os direitos dos criadores de novas cultivares (novos
gneros ou espcies vegetais); e o Acordo sobre Aspectos dos Direitos
de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio da OMC (TRIPS),
que versa sobre a patenteabilidade de plantas e animais. Todos esses
acordos contm dispositivos que incidem sobre os recursos fitogenticos,
ainda que tenham sido adotados em contextos variados e para atender a
objetivos bastante distintos.
O principal desafio prtico posto pelos complexos de regimes
internacionais que sua existncia no , muitas vezes, evidente.
A construo de complexos de regimes um processo dinmico e a
interao entre os regimes internacionais revela-se frequentemente
no tratamento de temas especficos no momento da identificao dos
acordos internacionais aplicveis a uma dada situao. Retomando o caso
que introduz este artigo, a CDB foi integrada ao complexo de regimes
internacionais aplicveis s medidas SPS por meio da adoo da Deciso
VI/23 e, malgrado as advertncias australianas, possivelmente muitos
delegados presentes COP-6 tenham-se convencido das interaes entre
os dois acordos apenas quando a deciso foi utilizada como justificativa
para a criao de novas medidas SPS, j no contexto da OMC.
Desafios
para a manuteno da coerncia
da ordem jurdica internacional
Em um sistema internacional caracterizado pela existncia de

complexos de regimes internacionais, nos quais os acordos podem
interferir na implementao uns dos outros, a busca da coerncia no
ordenamento jurdico fundamental. No entanto, essa tarefa esbarra em
diversos obstculos, que podem ser agrupados em duas grandes categorias:
a primeira, vinculada atuao dos Estados nos foros internacionais, e a
segunda, pertinente prpria lgica de funcionamento dos regimes
internacionais.
158
Conforme vimos, a CDI relacionou o problema da fragmentao

do Direito Internacional com a ao de diferentes setores das sociedades
nacionais em torno da gnese da norma internacional. Nota-se na
literatura acadmica que parece superado, de fato, o pressuposto de que o
Estado se comporta, infalivelmente, como ator nico, racional, que detm
todas as informaes necessrias e mantm posies coerentes em todas
as negociaes de que participa nos foros internacionais34. Ao contrrio,
a representao do Estado cabe a diferentes agentes, cada qual imbudo
de valores, vises de mundo e interesses setoriais, que contribuem, desde
suas perspectivas particulares, para a criao de novas normas do Direito
Internacional.
Os diversos rgos de governo, cada um responsvel por assuntos
especficos, participam ativamente do processo legislativo internacional,
seja ao coordenar-se entre si para a formulao das posies a serem
defendidas pelas delegaes, seja ao assumir a prpria representao do
Estado em reunies internacionais. No Brasil, o Ministrio das Relaes
Exteriores , por lei, o rgo responsvel pela conduo da poltica
externa brasileira e pela participao nas negociaes comerciais,
econmicas, tcnicas e culturais com governos e entidades estrangeiras.
H, igualmente, previso legal para a atuao dos Ministrios da Fazenda
e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior em negociaes
internacionais sobre temas de sua competncia35. Na prtica, outras Pastas
desempenham papel semelhante, representando o pas em encontros
de peritos, assumindo a funo de Pontos Focais tcnicos para a
implementao de tratados, ou, na figura de seus Ministros e SecretriosExecutivos, chefiando delegaes brasileiras a reunies de alto nvel sobre
assuntos de sua alada.
No caso do Brasil, a atuao do Itamaraty na coordenao de
posies nacionais afasta, em grande medida, o risco da assuno
de posies contraditrias por diferentes representantes governamentais.
Vrios pases, no entanto, no contam aparentemente com estrutura
34 Michaels, R.; Pauwelyn, J. Conflict of Norms or Conflict of Laws?: Different Techniques
in the Fragmentation of Public International Law. Duke Journal of Comparative and
International Law, v. 22, p. 349-376, 2012. Cf., em especial, p. 363 e 367.
35 Artigo 27, ix, g; xii e; e xix, a e c da Lei n 10.683, de 28/5/03. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/L10.683compilado.htm>. Acesso em: 12
ago. 2015.
159
eficaz de coordenao interna, e seus representantes parecem no estar

suficientemente atualizados sobre as posies defendidas por seus pares
em outras negociaes. Como resultado, o mesmo pas assume posies
diferentes em relao ao mesmo assunto em foros distintos. Agrava a
situao o fato de que os funcionrios governamentais muitas vezes devem
prestar contas aos setores da sociedade atendidos por seus Ministrios
(suas constituencies), dificultando ainda mais a manuteno de posies
coerentes36, sobretudo no tratamento de temas divisivos, em que no h
consenso na sociedade ou entre os rgos de governo. Eventuais conflitos
normativos, nessas condies, so antes conflitos entre racionalidades
distintas37.
Sob essas condies, o Estado, longe da figura do ator nico e racional,
representado por negociadores dotados de uma racionalidade limitada,
a quem podero escapar as implicaes das decises que negociam para
os demais regimes internacionais o que pode ter ocorrido no caso da
Deciso VI/23. O problema ainda mais premente para os pases em
desenvolvimento, representados por delegaes pequenas, que enfrentam
srios obstculos para participar das reunies em foros internacionais, tais
como a ausncia de recursos adequados, menor nvel de conhecimento
sobre temas sofisticados, cuja discusso ainda est restrita aos pases
industrializados, domnio insuficiente dos idiomas e do jargo utilizados,
entre outros.
Um aspecto curioso observado com frequncia nos foros
internacionais a formao de clubes de negociadores transnacionais38,
compostos por delegados que representam diferentes pases, mas fazem
parte das mesmas comunidades epistmicas39. Os membros desses clubes
36 HELFER, L. R. Regime Shifting: The TRIPs Agreement and New Dynamics of International
Intellectual Property Lawmaking. Yale Journal of International Law, v. 29, p. 1-83, 2004. Cf,
em especial, p. 18-9.
37 Fischer-Lescano, A.; Teubner, g. Regime-Collisions: The Vain Search for Legal Unity in the
Fragmentation of Global Law. Michigan Journal of International Law, v. 25, p. 999-1046,
2004. Cf. p. 1045.
38 Michaels; Pauwelyn (2012), p. 367.
39 As comunidades epistmicas podem ser definidas como redes de profissionais com
experincia e competncia reconhecidas em uma rea particular, e que entendem, por
conseguinte, ser detentores de conhecimento relevante para a formulao de polticas
naquela rea. Haas, p. m. Introduction: Epistemic Communities and International Policy
Coordination. International Organization, v. 46 (1), p. 1-35, 1992. Cf., em especial, p. 3.
160
de negociadores compartilham crenas e vises de mundo, desenvolvem

relaes pessoais e mantm canais ativos de comunicao, logrando at
mesmo influenciar a construo ou modificao das posies de outros
pases40. A interao entre os integrantes desses clubes transnacionais
pode ser mais fluida do que a coordenao com colegas de outros rgos
governamentais do mesmo pas.
A manuteno da coerncia entre regimes internacionais esbarra
ainda na distncia sociocultural entre os grupos de interesse atuantes em
cada regime41. Um exemplo clssico a difcil relao entre ambientalistas
e defensores do livre comrcio internacional. Os ambientalistas
normalmente veem com desconfiana a bandeira do livre comrcio,
devido sua relao com o estmulo produo e ao consumo e, portanto,
ao agravamento dos danos ambientais42, enquanto os defensores do livre
comrcio temem os efeitos de medidas de proteo ambiental sobre
os fluxos comerciais. Da mesma maneira, estudos foram realizados
sobre as diferenas entre os juristas especializados em direitos humanos
(ativistas) e em investimentos estrangeiros (advogados)43; ou sobre
o enfrentamento entre os promotores do livre comrcio internacional
de produtos culturais e os defensores do patrimnio cultural nacional
nas negociaes sobre o comrcio de produtos culturais no escopo do
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) e, posteriormente, da
OMC, e na Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura (UNESCO). Neste ltimo caso, o nvel de animosidade teria
impossibilitado qualquer iniciativa de cooperao para a administrao das
interaes entre os regimes envolvidos no processo44.
A prpria forma de funcionamento e administrao dos regimes
internacionais contribui para a fragmentao do Direito Internacional.
Cada regime internacional persegue objetivos prprios e natural
que, nas discusses sobre novas normas e decises a serem adotadas,
40 Ibid., p. 4.
41 Hirsch, M. The Interaction Between International Investment Law and Human Rights
Treaties: A Sociological Perspective. In: BROUDE, T.; SHANY, Y. (Eds.). Multi-Sourced
Equivalent Norms in International Law. Londres: Hart, 2011, p. 211-229.
42 ESTY, D. C. Greening the GATT: Trade, Environment and the Future. Washington, D.C.:
Institute for International Economics, 1994, p. 2.
43 Hirsch (2001).
44 Apud Pulkowski (2014), p. 80.
161
primazia seja dada aos temas percebidos como fundamentais ao regime,

enquanto outros sero tratados de forma marginal, tais como eventuais
medidas de conteno de eventuais interferncias em outros regimes45.
Esses regimes esto ademais engajados, em maior ou menor medida,
em disputas por prestgio, espao poltico e fontes de financiamento.
Koskenniemi e Leino46 analisaram os pronunciamentos de sucessivos
Presidentes da Corte Internacional de Justia da ONU (CIJ) Assembleia
Geral da ONU, que escolheram repetidamente como tema principal a
defesa da competncia da Corte frente a novos tribunais internacionais.
Essa luta pela hegemonia, cada vez mais intensa, em que as instituies
internacionais buscam preservar suas competncias e conquistar novas
reas de atuao, evidencia os desafios que elas enfrentam para garantir
sua prpria sobrevivncia em um cenrio de profcua criao de novas
instituies.
fragmentao do
do
forum
Direito Internacional
e o problema
shopping em negociaes internacionais
Todos os elementos at aqui elencados reforam o diagnstico

recente dos especialistas acerca da inevitabilidade da fragmentao do
Direito Internacional. A fragmentao do Direito Internacional hoje
a norma, e no a exceo, uma realidade sobre a qual os operadores
e estudiosos do Direito Internacional devem estar conscientes e qual
devem se adaptar47.
A fragmentao, na verdade, no o mal maior48. O problema
so as diferentes respostas dos Estados a este processo. Da perspectiva
do negociador, preocupa, especificamente, a instrumentalizao da
fragmentao do Direito Internacional por parte de alguns Estados,
mediante o emprego de estratgias de forum shopping, que podem ser
extremamente danosas integridade dos regimes internacionais.
45 Pulkowski (2014), p. 13 e 41.
46 Koskenniemi, M.; Leino, p. Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties.
Leiden Journal of International Law, v. 15, p. 553-579, 2002.
47 Broude (2013), p. 2; Zelli, f.; Van Asselt, H. The Institutional Fragmentation of Global
Environmental Governance: Causes, Consequences and Responses. Global Environmental
Politics, v. 13 (3), p. 1-13, 2013.
48 Zrn, m.; Faude, b. On Fragmentation, Differentiation and Coordination. Global
Environmental Politics, v. 13 (3), p. 119-130, 2013. Cf. p. 120.
162
O forum shopping a denominao genrica para as estratgias

interinstitucionais por meio das quais um ou mais Estados selecionam
um foro internacional para uma determinada negociao, com base
na capacidade desse foro de promover seus interesses, e que nele
esperam obter resultados mais vantajosos em comparao ao cenrio da
negociao sobre o mesmo assunto em foros considerados originalmente
competentes49.
Em comum com o conceito de forum shopping do Direito
Internacional Privado, no qual o litigante inicia um processo judicial na
jurisdio que lhe parea oferecer maior probabilidade de ganho de causa,
o forum shopping em negociaes internacionais implica igualmente
uma seleo deliberada dos foros internacionais em que haveria melhor
perspectiva de avano de determinados interesses; diferena de seu
congnere jurdico, normalmente o foro escolhido para uma nova
negociao considerado apenas secundariamente competente para tratar
do tema em questo.
O recurso a foros considerados secundrios fundamental para
o xito do forum shopping; no foro reconhecido pelos Estados como
locus principal para o tratamento de um assunto, os delegados nacionais
conhecem suficientemente seus portflios para bloquear o avano de
propostas que no atendam aos seus interesses. O mesmo no ocorre
nesses foros secundrios, nos quais os delegados esto familiarizados
com outros assuntos e tm, via de regra, menor capacidade de reao
a propostas que versam sobre temas tratados por outros regimes, por
conta da representao cada vez mais especializada dos Estados nos
foros internacionais, aqui j mencionada. Este pode ter sido o caso da
Deciso VI/23: certos aspectos contidos nos trechos controversos dos
Princpios Norteadores eram, poca, objeto de difceis negociaes
sobre a liberalizao do comrcio de produtos agrcolas e de disputas
perante o Sistema de Soluo de Controvrsias da OMC50. Se, no mbito
da OMC, foro principal para negociaes para a liberalizao do comrcio
internacional, debates sobre esses temas no avanavam, na CDB a
49 Jupille, J.; Mattli, W.; Snidal, D. Institutional Choice and Global Commerce. Cambridge:
Cambridge University Press, 2013, p. 44. Alter, K. J.; Meunier, S. The Politics of International
Regime Complexity. Perspectives on Politics, v. 7 (1), p. 13-24, 2009.
50 AZEVDO, M. N. F. A OMC e a Reforma Agrcola. Braslia: FUNAG, 2007, p. 168-9.
163
discusso sobre os Princpios Norteadores restringiu-se a aspectos

ambientais, no havendo a considerao sobre a relao entre a nova
deciso e o comrcio internacional. Poucos foram os Membros do Grupo
de Cairns, coalizo dos principais exportadores de produtos agrcolas, que
tradicionalmente defende a integridade do Acordo SPS no mbito de foros
comerciais, que saram em defesa do tratado comercial na reunio na Haia,
ou seja, que mantiveram posies coerentes no escopo de ambos regimes.
O caso da Deciso VI/23 comprova a facilidade com que uma
negociao pode ser transferida de um foro a outro. A fragmentao do
Direito Internacional oferece oportunidades para o forum shopping, ao
propiciar amplo leque de foros internacionais, de competncias total ou
parcialmente sobrepostas, todos candidatos a sediar uma nova negociao,
quando compem o mesmo complexo de regimes internacionais
aplicveis a um dado objeto. Ademais, a disputa por espao poltico entre
as instituies internacionais, aqui j abordada, colabora para o forum
shopping ao permitir aos Estados encontrar, nesses foros, ambiente
receptivo propositura de novos temas.
Um ponto que deve ser ressaltado sobre o forum shopping
o seu carter notoriamente oculto. A prpria linguagem empregada na
negociao auxilia na camuflagem do forum shopping: no caso da
Deciso VI/23, o uso da expresso espcies exticas invasoras, jargo
conhecido dos ambientalistas, para nomear o tema a ser discutido levou
naturalmente o participante da negociao a pensar sobre o assunto
segundo consideraes ambientais; a expresso, alis, utilizada no texto
da CDB. Os Princpios Norteadores no faziam meno a medidas
sanitrias e fitossanitrias e, portanto, a relao do documento com o
Acordo SPS no era evidente.
possvel, ainda assim, observar casos de forum shopping
envolvendo regimes internacionais cujas interaes so (ou poderiam ser)
de amplo conhecimento, por estarem formalmente consolidadas em textos
internacionais. Um exemplo, ainda em andamento, o das interaes no
complexo de regimes internacionais formado pela Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (UNFCCC) e seu Protocolo
de Quioto, a Organizao Martima Internacional (IMO) e a Organizao
da Aviao Civil Internacional (OACI).
164
O Protocolo de Quioto, que determinou metas quantitativas de

reduo de emisses de gases de efeito estufa para os pases industrializados,
delegou expressamente IMO e OACI a tarefa de estabelecer as metas
aplicveis a esses pases nos setores do transporte martimo e areo
internacional51. No entanto, e apesar da linguagem clara utilizada, tem-se
enfrentado a resistncia de alguns pases industrializados para o respeito,
nas tratativas na IMO e na OACI, aos princpios e regras vigentes na rea
de mudana do clima e estabelecidos na UNFCCC e no Protocolo de
Quioto.
Um dos princpios basilares do regime internacional de mudana
do clima o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas. De
acordo com o princpio, includo no texto da UNFCCC, apenas os pases
industrializados tm metas obrigatrias de reduo de emisses devido a
suas contribuies histricas para a mudana do clima.
Na IMO e na OACI, ao contrrio, vige o princpio da no
discriminao, que zela pela competio justa no transporte internacional,
e segundo o qual os Estados devem incentivar o abandono das medidas
discriminatrias e das restries julgadas no indispensveis aplicadas
pelos governos a navegao comercial internacional, a fim de que os
recursos dos servios martimos sejam postos disposio do comrcio
mundial sem discriminaes52.
De forma pouco surpreendente, alguns pases industrializados
opem-se, no geral, a menes ao princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas em documentos sobre mudana do clima adotados
pela IMO e pela OACI, defendendo que a discusso deve redundar no
estabelecimento de obrigaes para todos os Estados-membros dessas
organizaes; escudados no princpio da no discriminao, esses pases
esto, na verdade, promovendo o descumprimento do mandato original
51 Artigo 2.2 do Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
do Clima, adotado em 11/12/97. Disponvel em: <http://mudancasclimaticas.cptec.inpe.
br/~rmclima/pdfs/Protocolo_Quioto.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
52 Artigo 1, inciso b da Conveno Relativa Criao de uma Organizao Martima Consultiva
Intergovernamental. A Conveno foi adotada em 1948 e entrou em vigor em 1958. Conveno
Relativa Criao de uma Organizao Martima Consultiva Intergovernamental, adotada em
6/3/48. Disponvel em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/multilaterais/
convencao-sobre-a-organizacao-maritima-consultiva-integorvenamental-imco-atualmenteimo/>. Acesso em: 12 ago. 2015. A Organizao Martima Consultiva Intergovernamental
(IMCO) tornou-se a Organizao Martima Internacional (IMO) em 1982.
165
estabelecido no Protocolo de Quioto, que previu, de forma taxativa, que

IMO e OACI estabeleceriam metas de reduo de emisses apenas para o
mundo industrializado.
Ao mesmo tempo, poucos pases em desenvolvimento, principais
beneficirios do princpio das responsabilidades comuns, porm
diferenciadas, advogam sua aplicao nas negociaes sobre mudana
do clima na IMO e na OACI; a situao compreensvel porque, para
a maioria dos delegados nessas organizaes, especialistas nos temas de
transporte internacional, o princpio da UNFCCC, alm de estranho s
suas atividades, parece contrrio ao princpio da no discriminao. O
fato de que o Protocolo de Quioto definiu que metas seriam assignadas
apenas aos pases industrializados frequentemente ignorado. Nessas
condies, pases como o Brasil tm encontrado dificuldade para
reconstruir, na IMO e na OACI, a mesma base de apoio em torno do
princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, constituda
pelos pases em desenvolvimento, no mbito da UNFCCC, fundamental
para avanar propostas que conciliem os princpios e regras da UNFCCC,
da IMO e da OACI. Ao final, o que se observa que diversos pases
em desenvolvimento defendem posies contraditrias no tratamento do
mesmo tema (mudana do clima) em foros diversos.
Algumas implicaes prticas de relevo decorrem dessa situao.
A prpria integridade do regime internacional de mudana do clima est
em jogo, caso normas contraditrias UNFCCC venham a ser adotadas
na IMO e na OACI. Neste momento especfico, ademais, os Estados-parte
da UNFCCC esto negociando um possvel novo acordo, que poderia
substituir o Protocolo de Quioto e, nesse sentido, h o risco de que
sejam criados perigosos precedentes para os pases em desenvolvimento.
Nesse sentido, busca-se evitar que a IMO e a OACI venham a ser objeto
de manobras de forum shopping com vistas a essas importantes
negociaes.
Uma modalidade de forum shopping relativamente comum e que
merece referncia o da propositura simultnea de novas negociaes
sobre o mesmo tema em diversos foros, com vistas disseminao e
popularizao de conceitos e obteno de resultado vantajoso em pelo
menos um deles.
166
Um exemplo em curso refere-se ao tema da degradao dos solos,

que vem sendo progressivamente suscitado em diversos foros. O assunto
foi includo no documento final da Conferncia das Naes Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), O Futuro que Queremos, que
conclamou esforos por um mundo neutro de degradao da terra53.
No foram previstas metas temporais ou mandatos negociadores para a
degradao da terra no documento; sem prejuzo da importncia do tema,
este pequenino trecho, perdido em meio s centenas de pargrafos do
documento da Rio+20, constitua mera aspirao, entre tantas outras.
A incluso da degradao da terra no documento da Rio+20 atendeu
sobretudo a solicitao dos pases africanos, um dos principais grupos de
interesse nessa questo. O continente africano um dos principais afetados
por esse grave problema e, por essa razo, esses pases buscam mobilizar a
ao da comunidade internacional, por exemplo, por meio do fortalecimento
das atividades da Conveno das Naes Unidas sobre o Combate
Desertificao (UNCCD), cujo objetivo o combate degradao da terra
em zonas ridas, semiridas, secas e submidas54. Note-se que a desertificao
afeta seriamente outros continentes e pases, como o Brasil. Ainda assim, a
UNCCD conhecida como a prima pobre entre as trs Convenes do
Rio (as outras duas so a CDB e a UNFCCC, abertas assinatura durante
a Rio92) ou no conjunto maior dos acordos multilaterais ambientais55.
Embora a seca e a desertificao tenham figurado entre os primeiros desafios
ambientais identificados no mbito multilateral (as secas no Sahel motivaram
a Conferncia das Naes Unidas sobre Desertificao em Nairbi, em
1977), a UNCCD s foi negociada e aprovada sob a insistncia dos pases
53 Pargrafo 206 de O Futuro que Queremos, documento final adotado pela Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel. Resoluo 66/288 da Assembleia Geral das
Naes Unidas, de 27/7/12. The Future We Want. Disponvel em: <http://www.un.org/en/
ga/search/view_doc.asp?symbol=%20A/RES/66/288>. Acesso em: 12 ago. 2015.
54 Artigos 1 e 2 da Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao (UNCCD).
Disponvel em: <www.mma.gov.br/estruturas/sedr_desertif/_arquivos/unccd_portugues.
pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
55 HOLTZ, U. The United Nations Convention to Combat Desertification (UNCCD) and its
Political Dimension. Artigo preparado para a Quinta Mesa Redonda Parlamentar no contexto
da implementao da UNCCD, organizada pela Unio Interparlamentar e pelo Secretariado
da Conveno (Havana, setembro de 2003). Disponvel em: <http://www.unccd.int/Lists/
SiteDocumentLibrary/Parliament/2003/PDUNCCD%28eng%29.pdf>. Acesso em: 12 ago.
2015.
167
africanos, que lograram aprovar mandato negociador durante a Rio92, apesar

da resistncia, poca, dos pases desenvolvidos, em particular, os europeus56.
O Secretariado da UNCCD identificou oportunidade importante
de valorizao da Conveno no trecho includo no documento da
Rio+20. Em 2013, o ento Secretrio-Executivo da Conveno, Luc
Gnacadja, defendeu que o mundo neutro de degradao da terra fosse
transformado em um dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODSs)57, cuja lista vinha sendo negociada no escopo da Assembleia Geral
da ONU. Chegou-se a propor a mudana de competncia da Conveno,
de modo a englobar a degradao da terra em todo o planeta58.
A degradao dos solos foi ainda includa na agenda da 68 Sesso
da Assembleia Geral da ONU (2013-2014), quando se aprovou a criao
do Ano Internacional dos Solos59. Enquanto isso, o mundo neutro de
degradao da terra foi includo na lista de ODSs preparada pelo Grupo
de Trabalho Aberto sobre os ODSs para considerao da Assembleia
Geral. Foros informais igualmente surgiram em torno da questo, como
a Semana Global dos Solos, organizada anualmente, desde 2012, por
parceria entre alguns Governos e organizaes da sociedade civil.
Dois aspectos ressaltam nos documentos divulgados por esta ltima
iniciativa: a forte nfase na contribuio da degradao dos solos para
a mudana do clima e constantes referncias negativas aos pases em
desenvolvimento, cuja estrutura fundiria favoreceria a degradao (o
Brasil explicitamente mencionado), em contraste com menes positivas
56 STRINGER, L. The UN Convention to Combat Desertification. Disponvel em:
<http://www.scidev.net/global/desert-science/policy-brief/the-un-convention-to-combatdesertification.html>. Acesso em: 12 ago. 2015.
57 UNCCD News Issue 4.5/4.6, p. 2. Disponvel em: <http://newsbox.unccd.int/imgissue/
UNCCDNews4_5_6.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
58 Doc. ICCD/COP(11)/5, de 8/7/13. Consideration on the follow-up to the outcomes of
the United Nations Conference on Sustainable Development relevant to the United Nations
Convention to Combat Desertification, p. 11. Disponvel em: <http://www.unccd.int/
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desert/cop11/compilatione.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
59 Resoluo 68/232 da Assembleia Geral das Naes Unidas, de 7/2/14. World Soil Day
and International Year of Soils. Disponvel em: <www.un.org/en/ga/search/view_doc.
asp?symbol=A/RES/68/232>. Acesso em: 12 ago. 2015.
168
a alguns pases desenvolvidos como a aluso aos cintures agrcolas em

entornos urbanos, ainda que a mesma forma de cultivo esteja presente
em pases do Sul. Mapa identificando reas de risco busca demonstrar
que a degradao dos solos praticamente inexiste, por exemplo, na
Europa, e estaria concentrada particularmente nos EUA e em pases em
desenvolvimento60.
Por que os temas da degradao da terra e da desertificao,
normalmente relegados a segundo plano, estariam se transformando em
assunto do momento, com o apoio de pases anteriormente pouco
interessados? Podem ser aventadas algumas hipteses. Em primeiro
lugar, a introduo de metas quantitativas sobre degradao da terra pode
prejudicar a competitividade de grandes produtores agropecurios, como
o Brasil. A pecuria brasileira de perfil extensivo e sua utilizao de
grandes reas poderia ser apontada como vetor da degradao dos solos.
As crticas ao modelo produtivo brasileiro pelos documentos da Semana
Global dos Solos, a propsito, confirmam esse receio.
Em segundo lugar, a referncia s emisses de gases de efeito estufa
pelos solos, que pode ter como objetivo atrair recursos internacionais
dedicados ao combate da mudana do clima61, preocupante ao desviar o
foco da comunidade internacional das emisses no setor energtico, em
particular, nos pases industrializados, que so a principal causa da mudana
do clima antropognica. A nfase desproporcional na contribuio
da degradao dos solos mudana do clima pode ter consequncias
polticas, especialmente nas negociaes na UNFCCC sobre um possvel
novo acordo, aqui j referidas.
O exemplo da degradao dos solos til ao demonstrar traos
tpicos do forum shopping, como a escalada no tratamento internacional
de um tema: primeiramente, uma aspirao, o combate degradao da
terra entrou na ordem do dia em diversos foros internacionais, com a
60 Fertile Soils: Fundamental in the Struggle Against Hunger and Climate Change!. Disponvel em:
<http://globalsoilweek.org/wp-content/uploads/2014/11/GSW_factsheet_Fertile-Soils_
en.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2015.
61 A estratgia de encontrar vnculos com a mudana do clima para atrair fundos para a
implementao de projetos ambientais tem sido frequentemente utilizada. JINNAH, S.;
CONLIFFE, A. Climate Change Bandwagoning. In: CHASEK, P. S.; WAGNER, L. M. The
Roads from Rio: Lessons Learned from Twenty Years of Multilateral Environmental Negotiations.
Nova York: Routledge, 2012, p. 199-221.
169
propositura de objetivos quantificados e at da mudana de mandato

de um acordo internacional. O mesmo no ocorreu, sem dvida, com
todos os demais temas includos nos 283 pargrafos de O Futuro que
Queremos.
A escalada no tratamento do tema frequentemente acompanhada
de sua evoluo conceitual. O que se iniciou como exortao a um mundo
livre da degradao da terra rapidamente desenvolveu outras dimenses,
como a relao com a mudana do clima ou a crtica a modelos produtivos.
Outro trao tpico do forum shopping a rpida disseminao de
um tema a diversos foros. A variedade de instituies que hoje deliberam
sobre a degradao dos solos to notvel quanto o fato de que elas so
competentes para ocupar-se do assunto, o que favorecido pela existncia
dos complexos de regimes internacionais. A frequncia de discusses
em tantos foros dificulta aos governos, principalmente de pases em
desenvolvimento, participar de todas as negociaes e ser, assim, capaz de
promover seus interesses.
Concluses
Buscamos examinar, neste artigo, os desafios para a atividade
diplomtica ensejados pela fragmentao do Direito Internacional e pelo
uso de estratgias de forum shopping em negociaes multilaterais. Os
casos aqui relatados demonstram as dificuldades enfrentadas na defesa dos
interesses nacionais em ambientes nos quais os demais delegados podem
no estar informados sobre as posies que seu prprio pas defende em
outros foros internacionais. Alianas polticas, fortes em alguns foros,
podem no se repetir nos demais, e os pases que buscam evitar o forum
shopping no encontraro base de apoio para impedir a adoo de
acordos e decises que ponham em risco os seus interesses e a integridade
dos regimes internacionais.
Nos dizeres de Castanheira, diante da fragmentao, os Estados devem
manter esprito crtico e abandonar posturas inertes62. Estudos sobre a
fragmentao do Direito Internacional e sobre o uso do forum shopping,
bem como sobre temas correlatos, ainda razoavelmente recentes, tm
sido conduzidos, quase exclusivamente, em pases desenvolvidos. Seria de
62 Castanheira (2009), p. 76.
170
todo relevante promover o debate sobre essas questes nos pases em

desenvolvimento, com o objetivo de alertar para o fato de que todo seu
esforo negociador em um foro pode ser em vo caso suas posies no
sejam consistentemente defendidas em todas as ocasies. Para alm das
desvantagens normalmente enfrentadas pelos pases em desenvolvimento,
a capacidade desses pases de fazer valer suas propostas se v ainda mais
prejudicada em razo do uso do forum shopping por delegaes mais
robustas, que dispem de maior capacidade propositiva (normalmente,
de pases desenvolvidos). Os novos acordos e decises internacionais
adotados nessas condies tero menor probabilidade de consolidar
resultados equilibrados, que incluam as perspectivas e interesses de todos.
Alm de promover a eficcia do Direito Internacional, a conscientizao
e mobilizao em reao s questes aqui suscitadas poderiam contribuir
para uma maior e mais eficaz democratizao do sistema internacional.
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Documentos e informativos da sociedade civil
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Change!. Disponvel em: <http://globalsoilweek.org/wp-content/
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177
As Exposies Universais e seu Papel na

Diplomacia Pblica Contempornea
Flvio Goldman*
As exposies universais, conhecidas tambm pela abreviatura

Expos, figuram entre os principais megaeventos de carter global, ao
lado dos Jogos Olmpicos e da Copa do Mundo de Futebol. Concebidas
no sculo XIX, no contexto da expanso do capitalismo industrial,
as exposies universais foram lanadas com o objetivo de catalogar e
apresentar ao grande pblico os principais produtos do engenho humano.
Seu formato expositivo inspirou-se na experincia das feiras de mbito
nacional, notadamente aquelas realizadas na Frana entre o final do
sculo XVIII e a primeira metade do sculo XIX, mas sem o carter
eminentemente comercial que as caracterizava. Desde sua primeira edio,
realizada em Londres em 1851, as exposies universais tiveram como
propsito educar e entreter as grandes massas, estimulando sua crena no
progresso cientfico e tecnolgico e na promessa de melhoria de condies
de vida representada pelos avanos industriais. Ao longo dos anos, e,
sobretudo, aps a Segunda Guerra Mundial, o evento acabou por perder
seu pioneirismo na exibio de inovaes industriais, papel assumido
por sales e feiras especficos, e passou a se concentrar em propsitos
didticos, de intercmbio cultural e de promoo da imagem dos pases
participantes.
Mesmo no tempo que em que constituam um espao voltado
fundamentalmente promoo de produtos e inovaes na rea da indstria,
as exposies universais nunca deixaram de ter reflexos importantes na
esfera diplomtica. Na rea da diplomacia tradicional, concentrada nas
relaes entre Estados, pode-se recordar os exemplos do intercmbio de
*
O autor diplomata de carreira e exerce atualmente a funo de Conselheiro na Embaixada

do Brasil em Atenas. As opinies emitidas neste artigo so de responsabilidade do autor, no
refletindo, necessariamente, posies do Governo brasileiro.
179
visitas de Chefes de Estado entre Reino Unido e Frana por ocasio das
duas primeiras exposies universais, realizadas em Londres em 1851 e em
Paris em 1855, e da participao do Imperador D. Pedro II na Exposio
da Filadlfia de 1876, ocasio em que foi recepcionado pelo Presidente
norte-americano Ulysses Grant. Os Estados eram, e continuam a ser, os
protagonistas das expos, o que demanda a atuao e o acompanhamento
das estruturas diplomticas permanentes dos pases participantes.
Alm desses reflexos na diplomacia tradicional, as expos sempre
constituram espaos nos quais os Estados buscaram promover sua
imagem diante do numeroso pblico de visitantes do evento. Em uma
poca em que os fluxos de turismo eram praticamente inexistentes, e
a informao disponvel para o grande pblico acerca de outros pases
era bastante escassa, as exposies universais representavam uma
oportunidade excepcional para que os Estados, principalmente aqueles
situados na periferia dos grandes centros de poder poltico e econmico,
como o Brasil, se tornassem mais conhecidos e, sobretudo, que pudessem
atuar em favor de sua reputao internacional, buscando corrigir
distores e preconceitos associados sua imagem. Essa foi uma das
motivaes principais para que o Imprio brasileiro assumisse a posio
de participante regular de exposies universais entre 1862 e 1889, a qual
teve sua continuidade assegurada pelo regime republicano. A percepo
de que a participao nas exposies constituiu um esforo indito e
necessrio da diplomacia brasileira na rea de promoo da imagem do
pas foi compartilhada igualmente por observadores estrangeiros, como o
naturalista Louis Agassiz, lder de uma expedio cientfica ao Brasil entre
1865 e 1866 (a Expedio Thayer). Ao comentar a participao brasileira
na Exposio de Paris de 1867, Agassiz concluiu:
Como qualquer pas lutando por reconhecimento entre as naes
autoconfiantes do mundo, o Brasil precisa bater-se contra relatos
preconceituosos de uma populao estrangeira flutuante, indiferente
ao bem-estar da terra onde vive temporariamente, e cujas apreciaes
so majoritariamente influenciadas pelo interesse privado. de se
lamentar profundamente que o Governo no tenha considerado
relevante tomar medidas claras para corrigir as impresses errneas
que circulam no exterior acerca de sua administrao, e que seus
agentes diplomticos faam to pouco para difundir declaraes
180
verdadeiras e fundamentadas sobre suas preocupaes nacionais.

At onde sei, a Exposio Universal de Paris foi a primeira ocasio
na qual se procurou apresentar um relatrio abrangente dos recursos
do Imprio, e os prmios atribudos aos brasileiros testemunham seu
xito1.
Embora o conceito de diplomacia pblica tenha sido desenvolvido

somente na dcada de 19602, parece certo que as aes desenvolvidas
pelos Estados para promover sua imagem diante dos visitantes das
exposies universais, desde a etapa inicial do megaevento na segunda
metade do sculo XIX, devem ser reconhecidas como iniciativas pioneiras
naquele domnio. Tratava-se, efetivamente, de exemplo de esforo de
um ator internacional para lidar com o ambiente internacional por meio
do engajamento com um pblico estrangeiro, para utilizar a definio
de diplomacia pblica de Nicholas Cull3. O reconhecimento de que as
expos, quando bem-sucedidas, ofereciam uma plataforma para a projeo
internacional de imagens positivas de seu pas constituiu, segundo
Maurice Roche, um incentivo importante para que os governos nacionais
continuassem a financi-las ao longo da histria do evento, mesmo diante
de seus custos sempre elevados e dos frequentes prejuzos resultantes de
sua organizao4.
Se os elementos que hoje associamos ao conceito de diplomacia
pblica estiveram presentes nas exposies universais desde seus
primrdios, possvel afirmar que, pelo menos desde a dcada de 1990,
eles passaram a constituir no apenas um dos fatores considerados
pelos Estados ao decidirem participar de uma expo, mas a motivao
principal para a maior parte deles. Em pesquisa realizada junto a pases
que contaram com pavilhes na Expo Hannover de 2000, como parte de
um estudo encomendado pelo Governo neerlands, foi identificado que,
para 71% dos entrevistados, melhorar a imagem nacional era o objetivo
principal almejado naquele evento, enquanto que, para 49%, a motivao
1
AGASSIZ, Louis. A Journey in Brazil. Boston: Ticknor and Fields, 1869, p. 515-516 apud
CHAGAS (2013), p. 95.
2 Conceito introduzido pelos norte-americanos Edward R. Murrow e Edmund Gullion, a

diplomacia pblica reconhece a necessidade de atuar no apenas junto aos governos, mas
tambm junto opinio pblica de outros pases para atingir objetivos de poltica externa.
3
CULL (2009a), p. 12.
ROCHE (2000), p. 43-44.
181
mais importante seria, de modo mais genrico, promover o pas. Outros

objetivos buscados na participao naquela exposio foram, de acordo
com a pesquisa, estimular o turismo (40%), difundir a cultura do pas
(33%) e encorajar negcios e investimentos (22%)5.
Assim, distantes de seu papel original de difusoras de inovaes
industriais e de espao privilegiado para iniciativas no campo comercial,
as exposies universais encontraram uma nova razo de ser em uma
era em que os Estados, confrontados com uma competio acirrada por
uma parcela da ateno global, reconhecem cada vez mais a necessidade
de contar com aes de impacto no campo da diplomacia pblica. Essa
foi uma das concluses de Tjaco Walvis, autor do referido estudo sobre
a Expo Hannover, ao apontar que, alm das festividades culturais, do
intercmbio cultural e do tratamento de um tema global, as exposies
universais tambm se tornaram plataformas para o national branding6.
Em sentido semelhante, estudo da Organizao para a Cooperao e o
Desenvolvimento Econmico (OCDE) dedicado ao impacto local de
eventos globais qualifica o perodo atual vivido pelas exposies universais,
a partir da Expo Sevilha de 1992, como a era do nation branding, ao
reconhecer que os pases utilizam o evento como uma plataforma para
melhorar suas imagens nacionais, seja como anfitries ou participantes em
seus pavilhes7.
O prprio Bureau Internacional de Exposies BIE (rgo que
regula desde 1931 as exposies universais), sem deixar de lado a retrica
em torno do objetivo oficial de educao do pblico a ser observado
pelas expos, tem incorporado sua defesa da importncia do evento na
contemporaneidade o papel por ele desempenhado na rea da diplomacia
pblica. Em artigo publicado poucos meses antes da Expo Xangai de 2010,
o Secretrio-Geral do BIE, Vicente Loscertales, aludiu expressamente
ao reposicionamento das expos como um tipo especial de plataforma
de diplomacia pblica, que derivaria, em parte, do reconhecimento de
que as exposies no tm mais como desempenhar seu antigo papel
de espaos de apresentao de novos produtos, dado que o pblico
dispe atualmente de outros meios bem mais geis para ter acesso a essas
5
WALVIS (2001), p. 28.
Ibid, p. 361.
CLARK (2008), p. 52.
182
informaes8. Apoiando-se em conceitos associados aos estudos sobre

poder brando (soft power), construo de marca-pas (nation branding)
e identidade competitiva, Loscertales procura justificar sob a gide
da diplomacia pblica a retomada do interesse global pelas exposies
universais:
O desenvolvimento de nossas sociedades crescentemente
determinado pela revoluo nas comunicaes e na economia, com
naes e cidades competindo por relevncia e atratividade no cenrio
global. medida em que o branding de pases e cidades torna-se
uma prioridade estratgica, as exposies universais oferecem uma
ferramenta poderosa para apoiar a imagem competitiva de cidades
e pases9.
Nesse sentido, participar de uma exposio universal no sculo XXI

significa primordialmente fazer uso de um instrumento de diplomacia
pblica, cujo vetor central ser a promoo da imagem do pas participante
junto aos visitantes do evento, conjunto formado sempre por uma
maioria de nacionais do pas-sede10. Nas palavras de Vicente Loscertales,
ao promover uma exposio universal, o pas-sede torna disponvel para
todos os participantes uma plataforma nacional nica para atingir seu
pblico interno. O dirigente do BIE refere-se igualmente ao potencial
de contato com outras instituies capazes de contribuir para avanar
projetos de mdio e longo prazo com benefcios econmicos, polticos e
tecnolgicos mtuos, tendo em vista a tendncia crescente de participao
no megaevento de organizaes internacionais intergovernamentais e no
governamentais, alm de representantes do setor privado11.
Cabe ressaltar que, se as exposies universais no mais contemplam
a exibio de inovaes industriais, nos moldes das expos do passado, e
devem diferenciar-se das feiras de natureza comercial, certo, igualmente,
8
LOSCERTALES (2010), p. 3.
Ibid, p. 2.
10 Mesmo nas exposies com volume maior de visitantes estrangeiros, o ndice de participao
de nacionais nunca inferior a 60%, como se verificou em Bruxelas (1958), Montreal (1967) e
Sevilha (1992). Nas expos realizadas na sia, a taxa de participao de nacionais do pas-sede
entre o total de visitantes costuma superar 90%, caso de Osaka (1970) e Xangai (2010). Cf.
GALOPIN (1997), p. 287.
11 LOSCERTALES (2010), p. 4.
183
que a promoo de interesses econmicos e comerciais dos Estados por

meio de aes de diplomacia pblica permanece como um importante fator
a justificar sua participao nas expos, at porque um dos efeitos esperados
da construo de uma identidade competitiva no exterior justamente
fortalecer a atratividade do pas na rea de negcios e investimentos. Para a
Alemanha, por exemplo, as expos so identificadas primordialmente como
espaos de promoo dos avanos do pas na rea da alta tecnologia e da
inovao, com forte participao de seu setor industrial no financiamento
e na programao do contedo dos pavilhes. Na Expo Xangai de 2010, a
perspectiva de intensificao de relaes comerciais com a China figurou
entre os objetivos perseguidos pela maioria dos Estados participantes,
tanto por meio de aes de construo de marca-pas dirigidas ao pblico
em geral, como pela organizao de misses voltadas a contatos junto aos
meios empresariais chineses. Essa foi, igualmente, uma das motivaes
principais para justificar a participao do Brasil no evento, como
indicado em publicao sobre o tema produzida pela Agncia Brasileira de
Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-Brasil)12.
As exposies universais so eventos multifacetados, que compreendem, entre outras atividades, fruns de debate e intercmbio
sobre questes relacionadas ao tema principal do evento e iniciativas
culturais, realizados frequentemente em espaos de uso comum para
todos os participantes. Contudo, o espao principal no qual os Estados
desenvolvem, ao longo do perodo da exposio, suas aes de projeo
de imagem e de engajamento com o pblico aquele do pavilho nacional.
Trata-se de um ambiente que busca conceber, espacial e temporalmente,
uma narrativa e uma identidade positivas e diferenciadas a respeito de
um pas13, de maneira a poder atingir de alguma forma a percepo
do visitante sobre o Estado ali representado, com objetivos que variam
entre a ampliao de conhecimentos, a reviso de uma imagem preliminar
negativa ou a consolidao de uma imagem preliminar positiva. Para o
Governo australiano, por exemplo, o pavilho mantido pelo pas durante
a Expo Xangai de 2010, qualificado como seu maior projeto individual
de diplomacia pblica no exterior, tinha como meta transmitir ao pblico
12 BRASIL. Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (APEX-BRASIL)
(2010), p. 9.
13 WANG e SUN (2012), p. 10.
184
em geral a imagem de uma Austrlia alm dos esteretipos, caracterizada

pelo avano tecnolgico, diversidade cultural, modernidade da economia e
estruturas de ensino e pesquisa de alto nvel14.
A prpria escolha do projeto arquitetnico do pavilho representa
uma primeira ao de diplomacia pblica, uma vez que a imagem do
pas se refletir de forma imediata e concreta naquele elemento fsico,
constituindo uma espcie de carto de visita do Estado participante.
Em um evento como uma exposio universal, cuja atratividade sempre
se apoiou, consideravelmente, na possibilidade de contato direto com uma
representao simblica de outro pas, tanto a forma como o contedo
importam na comunicao com os visitantes:
A conhecida frase de Marshall McLuhan sobre a televiso, de que
em grande medida o meio a mensagem, tambm poderia aplicar-se s expos. Grande parte da excitao, capacidade de atrao e
carter espetacular das expos resultava do meio em si, notadamente
os edifcios principais e a arquitetura do local da exposio,
juntamente com as imensas aglomeraes de pessoas, em uma escala
historicamente sem precedentes fora das mobilizaes em massa em
tempos de guerra. Isso era to importante quanto os contedos das
exibies15.
A relevncia da escolha do projeto arquitetnico dos pavilhes e

seu papel na expresso da identidade nacional dos Estados participantes
nas exposies podem ser exemplificados pelo fato de que, ao longo do
sculo XX, o Brasil confiou a alguns de seus mais importantes arquitetos
a concepo de seu espao fsico singular em diferentes exposies: Oscar
Niemeyer e Lcio Costa, para a Expo Nova York de 1939, Srgio Bernardes,
para a Expo Bruxelas de 1958, e Paulo Mendes da Rocha, para a Expo
Osaka de 1970. Para Exposio Universal de Milo de 2015, o Governo
brasileiro retomou a tradio de construir um pavilho prprio, a partir de
projeto escolhido por meio de concurso pblico nacional de arquitetura.
No concurso, organizado em parceria com o Instituto de Arquitetos do
14 AUSTRALIA. Department of Foreign Affairs and Trade (2010), p. 1.

15 ROCHE (2000), p. 45.
185
Brasil (IAB), foi selecionado o projeto do escritrio de arquitetura paulista

Studio Arthur Casas16.
Em estudo dedicado construo de marca-pas por meio de
pavilhes nacionais durante a Expo Xangai de 2010, Jian Wang e Shaojing
Sun definem aquele espao como uma realidade construda para engajar
um pblico estrangeiro junto s ideias e ideais de um pas, o que se d
por meio de diferentes formas de estmulo e de comunicao dirigidos ao
visitante: ambiente (design do pavilho, luzes, sons), contedo em exibio
(contedo textual e visual, objetos reais em exposio), mecanismos
interativos, vdeos e filmes, performances ao vivo e interaes humanas17.
O estudo confirma que a disputa entre pases por uma parcela da ateno
global acaba se reproduzindo na escala da exposio: os visitantes dispem
de uma limitada frao de ateno na Expo, uma vez que transitam de
um pavilho para outro para maximizar o nmero de pases que podem
visitar, o que obriga os pases a investirem em pavilhes que possam se
diferenciar em meio a tantos competidores e que possam deixar alguma
marca distintiva para os visitantes, em meio abundncia de informaes
disposio no megaevento18. Mesmo em uma exposio universal de
escala relativamente menor, como foi a Expo Hannover de 2000 (155
participantes), os visitantes conseguiam explorar uma mdia de seis a
dez pavilhes em um mesmo dia, o que vem confirmar a intensidade
da competio entre os pases participantes pela ateno e interesse do
pblico19.
Nesse contexto, dos oito pavilhes nacionais analisados no estudo
em apreo20, os que obtiveram resultados mais expressivos em termos
de projeo de imagem junto ao pblico local foram aqueles que melhor
exploraram a narrativa estratgica de seu espao na exposio, por meio
da combinao de credibilidade (capacidade de convencimento do pblico
16 Cf. <www.iab.org.br/noticias/studio-arthur-casas-vence-concurso-pavilhao-do-brasil-na-expomilao-2015>. Acesso em: 14 jul. 2014.
17 WANG e SUN (2012), p. 10-12.
18 Ibid, p. 19.
19 WALVIS (2003), p. 361.
20 Os autores analisaram as reaes de visitantes chineses aos pavilhes da frica do Sul, Brasil,
Coreia do Sul, Emirados rabes Unidos, Espanha, Estados Unidos, ndia e Israel, escolhidos
em funo de sua cobertura geogrfica, seus papis nas relaes globais e a importncia de
seu relacionamento com a China. WANG e SUN (2012), p. 13.
186
quanto mensagem divulgada no pavilho) e inovao (capacidade de

surpreender o pblico ao convid-lo a lanar um novo olhar sobre o
pas participante)21. Entre os fatores que influram decisivamente naquela
experincia, e devem, portanto, ser levados em conta no processo de
planejamento dos pavilhes, figuravam o grau prvio de familiaridade e a
percepo do pblico de visitantes com relao ao pas representado, bem
como suas expectativas de entretenimento ao visitar a exposio.
A pesquisa apontou que, dentre os oito pases analisados, aqueles
que melhor gerenciaram suas narrativas estratgicas em Xangai foram
os Emirados rabes Unidos e a Espanha. No caso dos Emirados, tratava-se de pas muito pouco conhecido para o pblico chins e cujo objetivo
central era justamente criar uma referncia onde antes havia uma folha em
branco, para usar a expresso do consultor principal do pavilho emirtico,
Peter Vine22. Para tanto, os EAU optaram por uma narrativa clara e singular
(a histria do desenvolvimento recente do pas, com foco na ideia-chave
da passagem da pobreza para a prosperidade) e de apelo direto para o
pblico local, que pde traar um paralelo entre as experincias recentes
de expanso econmica da China e do pas representado no pavilho (em
contraponto com a ndia, cujo pavilho teve avaliao significativamente
inferior e que procurou cobrir uma vasta gama de temas e narrativas
sobre o pas, de cultura e sociedade a cincia e tecnologia). Os Emirados
tambm avaliaram adequadamente as expectativas de diverso do pblico
e investiram em apresentaes com efeitos visuais e sonoros de tecnologia
avanada, que no deixavam de ter apelo sentimental bastante direto para
os visitantes (um dos filmes exibidos consistia em uma animao na qual
uma menina chinesa visitava os EAU, tendo como guia um menino local).
O xito do pavilho da Espanha, por seu turno, apoiava-se em
pressupostos diferentes: justamente por ser um pas muito mais conhecido
do pblico chins, os responsveis pelo pavilho decidiram explorar os
elementos positivos de representao estereotipada a ele associados
(flamenco, futebol, Picasso) j na rea de ingresso de seu pavilho, de
modo a responder de forma imediata s expectativas dos visitantes. Nas
sees subsequentes do pavilho, apresentavam-se as perspectivas para o
futuro da Espanha, valendo-se de meios tecnolgicos modernos (onde
21 Ibid, p. 17.
22 Ibid, p. 19.
187
se destacava, igualmente, um personagem de animao um beb que

fez grande sucesso junto ao pblico de visitantes chineses). Os espanhis
lograram, dessa forma, fazer o melhor uso possvel dos elementos de sua
imagem j conhecidos junto ao pblico, ao assegurar seu engajamento
desde o incio da visitao, e criar, assim, um ambiente favorvel para
que recebessem as mensagens de mudana de imagem apresentadas na
sequncia.
Tanto no caso dos Emirados rabes Unidos como no da Espanha,
parece ter havido uma compreenso das especificidades de uma exposio
universal um evento que, ao longo da histria, sempre se apoiou em uma
combinao entre educao e entretenimento e tambm das exigncias
particulares relacionadas ao engajamento com o pblico chins, que, em
sua imensa maioria (72%, dentre os entrevistados para o estudo), nunca
tiveram a oportunidade de viajar para o exterior e para quem a experincia
indita de ter um breve contato com outros pases nos pavilhes da Expo
representava uma motivao poderosa23. Um dos itens de maior sucesso
na exposio foi um passaporte, colocado venda pelos organizadores
por cerca de 30 dlares e carimbado em cada pavilho visitado, que
reforava junto aos visitantes a impresso de deslocamento a outros pases
durante o evento.
O j mencionado estudo encomendado pelo Governo neerlands
sobre a Expo Hannover de 2000 havia chegado a concluses semelhantes
quanto aos fatores de xito de diferentes pavilhes junto aos visitantes
do evento. A partir de entrevistas com o pblico, ficou claro que os
pavilhes que tiveram as piores avaliaes limitavam-se a projetar
informaes e eram associados a qualificativos como desinteressante,
sem imaginao, sem nada para ver, sem atmosfera e vazio e
sem sentido. Os pavilhes que contaram com boas avaliaes e que
deixaram uma marca positiva sobre a imagem do pas participante, por
outro, lado, seduziam, inspiravam e desafiavam os visitantes e logravam
estabelecer uma relao com eles, sendo associados aos qualificativos
de interessante, original, uma verdadeira experincia, boa
atmosfera e convite reflexo. Fatores como a originalidade e beleza
da arquitetura do pavilho, carter surpreendente e boa qualidade de seu
material audiovisual e hospitalidade e gentileza da equipe de atendimento
23 Ibid, p. 17-18.
188
foram apontados entre os elementos que mais chamavam a ateno

positivamente dos visitantes24.
Assim como nos exemplos das iniciativas da Espanha e dos Emirados
rabes Unidos para seduzir o pblico chins na Expo Xangai de 2010,
os holandeses tambm procuraram em Hannover levar em considerao
sua imagem junto a seu principal pblico-alvo (no caso, o alemo, que
representava a grande maioria dos visitantes daquela expo) e identificar
dessa forma os objetivos especficos a serem atingidos por aquela ao
de diplomacia pblica. Estudos prvios exposio revelavam que os
alemes tendiam a identificar a vizinha Holanda como amigvel, mas
um pouco entediante. O objetivo dos holandeses em Hannover passou
a ser, assim, criar um pavilho que pudesse contribuir para uma reviso
dessa imagem, de modo que aquele espao pudesse ser reconhecido como
algo surpreendente, sem precedentes e que valia a pena ser visto. As
entrevistas realizadas com o pblico de visitantes do pas-sede mostraram
que, em grande medida, as metas holandesas foram atendidas, uma vez
que cerca de trs quartos dos entrevistados indicaram que sua viso sobre
o pas e o povo vizinhos foi alterada positivamente aps a visita, enquanto
85% indicaram ter planos de ter mais contatos com a Holanda e os
holandeses25.
As concluses dos dois estudos sobre as Expos Hannover e Xangai
confirmam que o diferencial das exposies universais como ferramentas
de diplomacia pblica reside justamente em seu carter presencial, ou seja,
a participao em uma expo deve ser concebida com foco no impacto que
se poder exercer diretamente junto a seus visitantes e cujos efeitos no
podem ser experimentados de outra forma que no seja pelo deslocamento
ao pavilho. Marcel Galopin identifica no carter presencial uma das
chaves para compreender porque as expos continuam a atrair milhes de
visitantes, em uma era em que o acesso a informaes mostra-se cada vez
mais facilitado ao grande pblico: ao percorrer uma exposio universal,
o visitante contemporneo estaria em busca de um contato mais ntimo
com a realidade oriunda do estrangeiro, ou motivado simplesmente
pelo desejo de participar de um evento nico, de ceder miragem, de
24 WALVIS (2001), p. 362.
25 Ibid, p. 364.
189
estar presente em um lugar que se convencionou a qualificar de mtico26.

Sem prejuzo das ressalvas a serem observadas quanto aplicao de
instrumentos de marketing para estudar a imagem internacional de pases
e regies, revela-se apropriada a caracterizao feita por Tjaco Walvis dos
pavilhes nacionais em exposies universais como locais de marca
(brand locations):
Os locais de marca so plataformas de comunicao, na qual o
mensageiro se dirige a um pblico alvo por meio de um encontro
ao vivo. [...]. Esse local concebido de forma a apresentar aos
visitantes uma experincia to rica em informaes que ela no pode
ser transmitida por meios digitais. [...] Ela precisa engajar todos os
sentidos, oferecer aos crebros dos visitantes mais estmulos do que
seria possvel pelas mdias convencionais. Os locais de marca dizem
respeito a estar ali (being there) fisicamente27.
Compreende-se, assim, porque a mera projeo de informaes

em um pavilho dificilmente ser capaz de estimular os sentidos dos
visitantes e lev-los a viver uma experincia capaz de transformar seus
conceitos acerca do pas representado naquele espao sobretudo porque
as informaes sobre os pases e sobre os temas cobertos pelas exposies
encontram-se hoje disponveis sem dificuldades nas mdias eletrnicas. Na
Expo Xangai de 2010, que pode ser apontada como a mais competitiva
de todas as exposies em termos de disputa pela ateno do pblico, na
medida em que atraiu o maior nmero de participantes (246, dos quais
190 Estados) e de visitantes (73 milhes) da Histria do evento, muitos
pases demonstraram ter identificado o desafio de construir pavilhes
com exterior e interior atraentes e de procurar se diferenciar em meio
magnitude do espao de exibio (5,28 quilmetros quadrados). digno
de nota que o design e o contedo de diversos pavilhes naquela expo
tenham sido confiados a profissionais oriundos dos meios artsticos e de
comunicao visual28. Essa caracterstica de apelo a todos os sentidos
das exposies universais, reforada em Xangai, levou Nicholas Cull a
26 GALOPIN (1997), p. 294-296.
27 WALVIS (2001), p. 358.
28 O pavilho de So Paulo, por exemplo, foi concebido pela cineasta e cengrafa Daniella
Thomas e seu scio Felipe Tssara, enquanto o de Porto Alegre teve a assinatura do designer,
cineasta e curador de exposies Marcello Dantas.
190
observar que o evento funcionara como os Jogos Olmpicos do nation

branding, uma vez que os pases competiam para receber o imenso
pblico chins em espaos desenhados para comunicar sua essncia e
impression-los com as mais atraentes ideias29.
Caberia indagar quais as caratersticas do pblico que se dispe a
visitar, no sculo XXI, uma exposio universal. Embora haja variaes
considerveis de acordo com o pas-sede do evento o pblico
majoritariamente alemo da Expo Hannover 2000 certamente tinha
referncias e expectativas distintas daquelas dos chineses que visitaram
a Expo Xangai 2010 pode-se afirmar que o pblico de uma expo ser
sempre diversificado, incluindo desde famlias e grupos de estudantes a
profissionais interessados no tema geral da exposio. Florence Pinot de
Villechenon reconhece que a massa de visitantes de uma expo est longe
de ser homognea, ao compreender iniciados em busca de informaes
precisas, espritos curiosos, intelectuais de todos os tipos, e, sobretudo,
uma multido de gente a passeio, motivada principalmente pela curiosidade
em conferir a arquitetura e os contedos dos pavilhes e pela excitao
em participar de um megaevento com uma rica Histria30. A participao
em uma exposio universal dever ser identificada, assim, como uma
ao de diplomacia pblica dirigida principalmente ao cidado comum,
reconhecendo que daquele conjunto to heterogneo, podero figurar
potenciais turistas, pesquisadores, investidores, parceiros comerciais, ou,
simplesmente, uma voz a mais em meio aos milhes de elementos que
passam a formar a opinio pblica global na era das comunicaes em
tempo real.
preciso ressaltar que esse foco no cidado comum e no exerccio
de people-to-people diplomacy caracterstico das exposies universais no
objeto de respaldo unnime entre profissionais ligados diplomacia
pblica e ao branding de cidades e pases. Em comentrio feito em blog
dedicado aos efeitos da Expo Xangai de 2010 na rea da diplomacia
pblica, Simon Anholt lanou dvidas sobre a relao custo-benefcio
para a promoo da imagem nacional advinda da participao em expos,
principalmente para pases em desenvolvimento. Em sua viso, a vasta
maioria das pessoas que visitam a Expo Xangai de crianas chinesas
29 CULL (2012), p. 99.
30 PINOT DE VILLECHENON (2000), p. 101.
191
em idade escolar e, a menos que seja esse o seu pblico-alvo, o exerccio

no apenas ineficiente como mal direcionado. O ceticismo do autor
britnico parece referir-se nesse caso no apenas relevncia das expos,
mas de qualquer iniciativa voltada a promover a imagem de pases junto
ao grande pblico, ao afirmar que se tratam de desperdcio de dinheiro
do contribuinte31.
Anholt subestima, dessa forma, a importncia que aes simblicas
envolvendo cidados comuns, incluindo crianas em idade escolar, podem
representar no processo de consolidao de poder brando dos Estados. Na
Expo Xangai, dois atores internacionais com histrico de relaes difceis
e conflituosas com a China decidiram investir em iniciativas de diplomacia
pblica de apelo direto sensibilidade do pblico chins, de maneira a
contribuir para a formao de ambiente mais favorvel promoo de
seus interesses no pas-sede da exposio. Em meio a uma crise bilateral
provocada por acidente entre navios chineses e japoneses, em outubro de
2010, o Governo do Japo decidiu enviar delegao de mil estudantes para
a Expo Xangai, no esforo de reduzir a escalada de tenso entre os dois
pases. O gesto produziu efeito positivo junto a Pequim, tendo o porta-voz da Chancelaria chinesa, Ma Zhaoxu, reconhecido a importncia da
participao da delegao de jovens japoneses na Expo para a melhoria
das relaes bilaterais32. Em sentido semelhante, a possibilidade de contar
com um pavilho ao longo dos seis meses de durao da Expo Xangai foi
identificada como relevante para a projeo do poder brando de Taiwan
junto ao pblico chins, a ponto de o Presidente taiwans Ma Ying-jeou
ter afirmado que ningum desejaria iniciar uma guerra depois de visitar
a Expo Xangai33.
H, contudo, um elemento na crtica de Simon Anholt que merece
ateno: participar de uma expo envolve, de fato, custos elevados que
se justificam somente diante do interesse do Estado participante em
desenvolver aes especficas de promoo de imagem direcionadas ao
31 WANG (2010).
32 CHEN (2011) e matria Sino-Japanese relations officially on the upswing. China Daily,
13 de outubro de 2010. Disponvel em: <http://www.china.org.cn/world/2010-10/13/
content_21115134.htm>. Acesso em: 30 mar. 2014.
33 Taiwans soft power has positive effect, says Ma. Taipei Times, 16 de dezembro de 2010.
Disponvel em: <http://www.taipeitimes.com/News/taiwan/archives/2010/12/16/2003491081>.
Acesso em: 30 mar. 2014.
192
grande pblico, em particular do pblico do pas-sede, e que se apoiem

em explorar ao mximo o carter presencial do evento. A Austrlia, por
exemplo, que investiu 83 milhes de dlares em seu pavilho na Expo
Xangai (dos quais 73 milhes oriundos de recursos governamentais
e 10 milhes de patrocinadores privados), indicou em seu relatrio
final que a participao no evento constitua uma grande operao
de diplomacia pblica voltada ao pblico em geral, ainda que outras
aes paralelas dirigidas a segmentos especficos, incluindo atividades de
promoo comercial junto a empresas chinesas, tambm tivessem sido
contempladas34. Cabe, assim, aos tomadores de deciso sobre a participao
de um Estado em uma expo terem presente que, como aponta Jay Wang,
ao contrrio dos Jogos Olmpicos, provavelmente o megaevento global
mais popular da atualidade, as expos no so um evento de mdia, um
evento experimentado primordialmente por transmisses pela mdia.
O autor sino-americano ressalta, nesse contexto, o diferencial representado
pela possibilidade do contato ao vivo e direto com as representaes
nacionais presentes nas exposies:
O espetculo da expo deve ser sentido e experimentado por estar
l (being there), percorrendo a p a rea da exposio, e pela imerso
nos espaos dos pavilhes. Esse aspecto compreende o que o
socilogo John Urry chamou de olhar coletivo um sentimento de
convivialidade com a presena e movimento de grande nmero de
pessoas35.
O apelo relativamente limitado das exposies universais como um

evento de mdia na contemporaneidade corroborado em estudo sobre
a Expo Xangai realizado por Susan Brownell. A autora sublinha que a
exposio representou, provavelmente, o evento cultural em um espao
demarcado com maior nmero de participantes da Histria, mas sua
repercusso junto mdia mundial foi, na comparao, reduzido. A autora
atribui parte dessa dificuldade a limitaes do BIE (seu marketing
praticamente inexistente e ele mantm pouco controle sobre sua imagem,
ao contrrio do Comit Olmpico Internacional), mas o fator principal
pareceria residir em caractersticas intrnsecas exposio universal:
34 AUSTRALIA. DEPARTMENT OF FOREIGN AFFAIRS AND TRADE (2010), p. 1-2.
35 WANG (2012).
193
Tanto jornalistas ocidentais como chineses disseram-me que no

havia uma estria na Expo. Eventos esportivos criam ganhadores
e perdedores, e isso tido como uma estria atraente. A Expo
oferecia incontveis oportunidades para estrias sobre interaes
interculturais, mas na mdia atual isso no considerado uma estria.
A principal estria usada por jornalistas sobre a Expo Xangai referia-se redefinio de Xangai como uma metrpole ultramoderna36.
Alm da questo especfica da renovao urbana da cidade-sede, a

cobertura da imprensa global sobre a Expo Xangai de 2010 concentrou-se no papel desempenhado pela exposio na estratgia de consolidao
do poder brando da China, frequentemente em referncia conjunta
realizao, dois anos antes, dos Jogos Olmpicos de Pequim. Cabe notar
que, mesmo que no tenha contado com a cobertura permanente, em
tempo real e em escala global caracterstica de um megaevento esportivo,
a realizao da Expo Xangai mereceu matrias nos principais rgos de
imprensa mundial, como o semanrio The Economist e os dirios The New
York Times, The Guardian e Le Monde, que contriburam para reforar a
exposio tanto da China como da cidade-sede diante da opinio pblica
global. O fato de o megaevento ter sido promovido em um dos atores
principais da cena internacional, cuja ascenso desperta crescente interesse
nos principais polos de poder poltico e econmico mundiais, certamente
contribuiu de modo decisivo para a cobertura alcanada pela Expo Xangai.
Note-se que a exposio universal anterior, realizada em Aichi, contou com
interesse significativamente menor dos meios de comunicao global, o
que pode se justificar, em parte, pela ausncia de novidade na promoo
pelo Japo de uma expo (o pas j sediara a Expo Osaka de 1970 e duas
exposies menores em Okinawa, 1975, e Tsukuba, 1985), pela falta de
apelo da localidade escolhida para abrigar o evento e pelas dificuldades
enfrentadas pelo Governo japons para atrair participantes37.
36 BROWNELL (2011), p. 7.
37 A Expo Aichi de 2005 contou com 121 pases participantes, nmero inferior ao da expo
anterior, em Hannover (155). A escolha de Aichi, prxima a Nagoia, como sede foi objeto
de forte oposio local, relacionada ao impacto ambiental do evento e suposta influncia da
Toyota na deciso do Governo japons. Cf. DUMAS (2010), pp. 133-134, e PONS, Philippe.
La premire exposition universelle du XXIme sicle souvre au Japon. Le Monde, 26 de
maro de 2005.
194
Cabe ressaltar que, nas matrias de imprensa acerca da Expo Xangai,

observou-se frequentemente o interesse pela importncia do evento
para o pas e a cidade-sede e chamou-se a ateno para a magnitude
sem precedentes da exposio, ao passo que a participao dos demais
Estados e seus pavilhes nacionais tenderam a contar com espao
consideravelmente menor. Em geral, as matrias mencionaram somente
alguns pavilhes que sobressaam por seu alto volume de visitao ou pela
arquitetura inovadora, e mesmo assim de forma breve38. Dessa forma, para
os Estados participantes em uma exposio universal, pareceria pouco
realista esperar alcanar ampla projeo na mdia mundial em funo de
sua presena no evento, de modo que suas expectativas de impacto na
rea da diplomacia pblica deveriam concentrar-se majoritariamente no
numeroso contingente de visitantes da exposio.
Ao longo de seus 164 anos de existncia, muito se questionou
acerca do sentido das exposies universais e, em diferentes momentos,
o evento pareceu dirigir-se rumo obsolescncia ou extino. As expos,
efetivamente, no cumpriram uma trajetria linear, tendo conhecido
perodos de maior ou menor pujana e importncia na cena global.
A experincia da exposio universal de Milo (de 1 de maio a 31 de
outubro de 2015) ser de grande relevncia para que se possa avaliar se
o sucesso alcanado por sua antecessora, a Expo Xangai de 2010, deveu-se s circunstncias excepcionais representadas pela realizao de uma
exposio universal na capital econmica da China, ou se ele marcou
efetivamente o incio de uma nova etapa de prestgio e interesse mundial
em torno do megaevento. Em texto escrito aps a Expo Xangai, o
historiador Paul Greenhalgh mostrou-se cautelosamente otimista acerca
do futuro das expos, ao afirmar que nunca houve tanta necessidade de
intercmbio cultural e intelectual internacional em uma escala global,
e nunca foi to fcil viajar, e sugerir que talvez as prximas dcadas
vejam esse meio extraordinrio recuperar sua plena importncia cultural,
poltica, social e econmica39. Pelo menos em horizonte de curto prazo,
com a realizao da Expo 2020 em Dubai e a disputa que se antecipa entre
38 Cf. BARBOZA, David. Shanghai Expo Sets Record With 73 Million Visitors. The New York
Times, 2 de novembro de 2010, e THIBAULT, Harold. LExpo Shanghai 2010 dit adieu 73
million de visiteurs, Le Monde, 2 de novembro de 2010, que chamam a ateno para alguns
pavilhes de maior sucesso na exposio, como o francs e o britnico.
39 GREENHALGH (2011), p. 13.
195
cidades importantes pela sede da Expo 202540, pode-se considerar que

as exposies universais permanecero como um evento importante na
agenda global e devem continuar a oferecer importantes oportunidades no
campo da diplomacia pblica.
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198
Centenrio e Ditame de Antnio Houaiss

Felipe Fortuna*
Centenrios quaisquer centenrios so capciosos. A sua celebrao

acaba testando, de um modo variado e surpreendente, a relevncia da vida
e da obra de algum, no importando se a vida possa ter sido curta e a
obra, escassa. Celebrou-se com vigor, em muitos pases, o centenrio de
Arthur Rimbaud tanto o de vida, em 1954, quanto o de morte, em 1991 ,
o jovem poeta que, desaparecido aos 37 anos, acabou logrando que sua
vida e sua obra se tornassem exemplos de radicalidade e de influncia
perdurveis. Entre ns, foi bem celebrado o centenrio de um pequeno
livro de poemas, Eu, publicado em 1912, do poeta paraibano Augusto dos
Anjos, morto aos 30 anos. No caso de Antnio Houaiss (1915-1999), o
centenrio de nascimento celebra uma vida longa e operosa, alm de uma
obra variadssima. Cada um de ns, seus leitores, teria direito a reivindicar
um Antnio Houaiss relevante em sua rea de especializao. E assim se
pode celebrar, graas ao desdobramento da erudio daquele carioca filho
de imigrantes libaneses, diversos centenrios: o do minucioso biblilogo
dos dois volumes de Elementos de bibliologia (1960); o eminente linguista
e fillogo no apenas de Sugestes para uma poltica da lngua (1960),
como tambm muito mais querida nas minhas preferncias a erudita
introduo filolgica, de 1961, s Memrias pstumas de Brs Cubas a meu
ver, modelo de crtica textual ainda no superado por estudiosos brasileiros.
Um s centenrio, como se percebe, no bastaria: pois ainda se l com
proveito o crtico literrio com fecundas interpretaes sobre, por exemplo,
Augusto dos Anjos, Joaquim Cardozo e Carlos Drummond de Andrade;
ainda se conhece, graas memria dos amigos, o diplomata a defender
a descolonizao africana e a descrever e interpretar o seu significado; e
ainda, com notvel pantagruelismo, o amante da comida brasileira e da
cerveja (em livros que so preciosos pelas informaes, pelo estilo e pelas
*
O autor diplomata de carreira, poeta e crtico literrio.
199
sugestes). Ouso posicionar na mesma categoria pantagruelista o apetite

do escritor pelas enciclopdias, pelos vocabulrios e pelos dicionrios
de que somos beneficirios, ns que agora consultamos em livro ou
eletronicamente o Dicionrio Houaiss da lngua portuguesa (2001), obra
elaborada ao longo de uma vida extraordinria, mas de publicao pstuma.
Em vez de desenrolar outras reas de atuao excelente de Antnio
Houaiss (pois existem), prefiro comentar um aspecto que sempre me
atraiu no discurso crtico do polmata: a combinao de uma robusta
lucidez crtica com o fator poltico, quase sempre evocada como reflexo
sobre o caso brasileiro. Explico: em um texto de 1975, intitulado Nossa
Lexicografia e o Novo Aurlio, Antnio Houaiss traa um esquema
histrico da lexicografia de lngua portuguesa, cujo primeiro grande
exemplo foi o Vocabulrio portugus e latino, de Rafael Bluteau (1721).
Depois de fazer referncia s altas qualidades do dicionrio publicado pelo
brasileiro Antnio de Morais Silva (em 1789 e 1813), o crtico elogia o
realismo de Aurlio Buarque de Holanda ao classificar o dicionrio que
leva o seu nome de dicionrio mdio ou inframdio. Pois, conforme
salienta, so pouqussimos os pases em condies de empreender pesquisa
sistemtica e apresentar condies de financiamento para a elaborao de
dicionrios profundos e extensos talvez os nicos exemplos sejam The
Oxford English Dictionary (1963) e o Trsor de la Langue Franaise (1971).
No comentrio sobre as condies econmicas e sociais para que um
dicionrio de semelhante magnitude possa servir lngua portuguesa,
Antnio Houaiss explica os aspectos e os desafios propriamente
lexicogrficos (por exemplo, consultar de 18 a 25 mil obras), alm da
necessidade de continuado ingresso financeiro, ao longo de ao menos
doze anos! Percebe-se no texto do dicionarista, e tambm em Exploso
Vocabular, includo no mesmo volume Estudos vrios sobre palavras, livros,
autores (1979), como Antnio Houaiss estava aparelhado e aparelhando-se
para a obra culminante que o dicionrio que traz o seu nome. Estar to
bem municiado, contudo, apenas intensificava a conscincia de que seria
preciso superar barreiras estruturais posicionadas frente da necessidade
de dotar uma lngua de um dicionrio de importncia. E, antes ainda, da
urgncia de formar uma gerao de estudiosos para a pesquisa e a coleta,
uma vez que os numerosos dicionrios existentes no seriam capazes de
corresponder dimenso da lngua portuguesa. No caso especfico do
200
Novo Aurlio, Antnio Houaiss reconhece estar diante de algo que

precioso: oferece o que de melhor se possa desejar dentro das limitaes
que aceitou1. A edio de 2001 do Houaiss traz 228.500 unidades lxicas
e pode ser considerado o que de mais prximo se chegou de um grande
dicionrio da lngua.
Essa disposio de examinar com agudeza os problemas culturais
sobretudo aqueles que lhe diziam respeito de mais perto levou
Antnio Houaiss a divergir com contundncia das opinies que Afrnio
Coutinho reuniu no livro Correntes cruzadas (1954). O livro propunha
a necessidade de implementar, no Brasil, uma crtica cientfica (para
todos os efeitos, a nica crtica vlida), ainda mais porque no pas todos
os estudos literrios e, por extenso, todas as obras de literatura se
caracterizavam pela improvisao e pelo impressionismo. Respeitoso
e reconhecendo que no poderia tratar, em seu ensaio, sobre muitos
tpicos, temas, ideias, teorias, problemas sugeridos pelo livro de Afrnio
Coutinho, Antnio Houaiss no hesita em apontar, em Crtica avulsa
(1960), a insuficientssima conceituao de literatura do professor
baiano, muito menos a incapacidade completa de provar que a crtica
em causa a verdadeira crtica2. Em seu estudo, o autor denuncia a
posio idealista de Afrnio Coutinho, sobretudo com relao ideia
de que um crtico deveria dominar a totalidade do conhecimento humano
e de que se devem recusar os nexos da ao recproca entre a forma e
o fundo. Com a possvel elegncia, Antnio Houaiss afastava a hiptese
altamente formalista de que seja possvel ignorar os contextos histricos
e biogrficos do fenmeno literrio, reduzindo-o apreenso de objetos
unificados e fechados em si mesmos prontos para o close reading em que
seriam examinadas a tcnica, a unidade de efeito e muitas outras tentaes
da estrutura. Com ironia, o autor da crtica recorda que, no Reino Unido,
o new criticism no mereceu maiores repercusses, sendo superado por
outras correntes de maior vigor filosfico que, por sua vez, interpretavam
aquela escola como imatura e tpica das colnias do Novo Mundo...
Antnio Houaiss, Estudos vrios sobre palavra, livros, autores. So Paulo: Paz e Terra, 1979, p.
122.
Antnio Hoauiss, Correntes Cruzadas. In: Crtica avulsa. Salvador: Universidade da Bahia,
1960, p. 175.
201
Antnio Houaiss expressava assim, de modo decisivo, seu total

afastamento das ideias defendidas por Afrnio Coutinho em Correntes
cruzadas, definindo sua posio como frontalmente contrria do autor
daquele livro. Enquanto no possvel uma qualificao da produo
literria e crtica, somos pela multiplicao, por todos os meios e modos,
da produo literria, histrica, crtica, mesmo que desorientada, no
Brasil a fim de que, combativamente, se crie tambm no Brasil essa
conscincia coletiva que possa emparelhar com o progresso por que
todos devemos lutar no Brasil, progresso que, tumulturio que seja, tem
de ser o da intensificao da produo, dos meios de a multiplicar, dos
meios de a diferenciar3. Em suma, Antnio Houaiss explicitava que a
conjuntura literria brasileira desanimadora porque a estrutura social do
pas tambm o e, assim, devem ser repelidas quaisquer tentativas de
reduzir a literatura a um fato esttico, bem como a m crtica ausncia
de um mtodo correto ou cientfico...
Deve estar evidente, espero agora, a conexo que faz Antnio
Houaiss entre as condies sociais e a realizao da obra seja esta obra o
dicionrio que no viu publicado, seja ela marcada pelo puro formalismo,
que ele repudia. Essa atitude francamente desimpedida, e facilitada por
um cabedal de argumentos especializados, reaparecer em Seis poetas e um
problema (1960) no qual o problema est todo contido no ensaio Sobre
a Poesia Concreta.
Trata-se de um extenso e bem concebido ato de inteligncia (assim
o chama o seu autor) no qual a poesia concreta e, especialmente, as
teses que alguns dos seus praticantes expunham em 1957 submetida a
uma anlise de forte contedo lgico e lingustico. Nas suas observaes
teoria da poesia concreta, no mesmo momento em que o debate sobre
a novidade literria mostrava-se incandescente, Antnio Houaiss exibe,
com gradualismo raro, sua rplica: afirma que tal teoria ainda no parece
coerente, mesmo porque seus mentores se valem s vezes de frmulas
diferentes (e por vezes entre si inconciliveis). Em seguida, confirma a
existncia de um considervel hiato entre a teoria e a prtica melhor
dizendo, entre o que preconizam os manifestos e as cartas de intenes dos
poetas em questo e o objeto propriamente dito, o poema concreto. No
tocante sintaxe lingustica, permanentemente aoitada pelos concretistas
3
202
Op. cit., p. 183-184.
como algo a ser superado, o crtico demonstra que parte considervel da

violncia no faz mais do que reviver recursos implcitos ou explcitos do
sistema lingustico [...] assim sendo, o novo pode ser, em muitos casos,
potencialidades que, uma vez ganhando aceitao, passam a ser utilizadas e
a estar vulnerveis ao aparecimento de maior novidade... H uma implcita
crtica aos poetas concretos no sentido de que estes teriam escolhido um
passado la carte ao no considerarem o futurismo de Filippo Marinetti
como um dos antecessores do movimento em apreo, graas inteligncia
e compreenso de quanto negativo haveria nisso4.
Porm, um dos elementos mais certeiros da argumentao de Antnio
Houaiss o de que, quanto mais destitudas de relaes sintticas e de
quaisquer outras vinculaes de natureza gramatical, as palavras seriam
mais e mais abstratas, e menos e menos concretas. Sozinha na pgina
branca, a palavra casa seria muito menos concreta do que a casa pintada
de verde, com duas portas e seis janelas, dois andares e um varando
no sobrado, da esquina ali da nossa rua. Enfim e eis a concluso do
crtico tudo o que a teoria concreta promete precisaria ser realizado na
forma de um poema concreto, pois, na sua percepo carregadamente
lingustica, o que se produziu at ali fora um grafismo do ludismo, um
metaludismo que mal teria cumprido os pressupostos de uma poesia5.
Ainda agora no conheo uma trplica to potente e altura de
argumentos apresentados, repito, com tamanha serenidade e conhecimento
em momento muito propcio polmica intemperada. que em Antnio
Houaiss se assiste a uma capacidade de desmontagem muito difcil de se
encontrar no ambiente intelectual brasileiro. ela que est presente em
tantos episdios da vida intelectual do professor e polmata (desmontagem
que provoca, na sua prpria existncia, uma montagem caracterstica
do pensamento houiassiano alis, adjetivo a ser ainda dicionarizado).
A certa altura do importante prefcio que escreveu para Reunio (1969),
a coleo dos dez primeiros livros de poesia de Carlos Drummond de
Andrade, Antnio Houaiss teve nova oportunidade para desmontar outra
ideia, quando se ops observao de que existiria um aristocratismo
na poesia do autor de Sentimento do mundo (1940), ao escrever que
as faixas mais altas da sociedade brasileira no so necessariamente
4
Antnio Houaiss, Seis poetas e um problema. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional,1960, p. 148.
Op. cit., p. 167.
203
aristocrticas, sendo mesmo mais difceis de captao escritores como

Joo Guimares Rosa e Joo Cabral de Melo Neto, sem esquecer as
vanguardas literrias e os experimentalismos de que o prefaciador era
contemporneo...6 Relembre-se at que Antnio Houaiss vez ou outra
tachado de pedante, arrevesado, obscuro no abria mo da erudio, da
especialidade e do jargo tcnico para exprimir suas ideias, ciente de que
assim representava melhor o itinerrio de um intelectual brasileiro e, por
extenso, o Brasil.
A desmontagem mais crucial para Antnio Houaiss ter sido o
documento redigido em 9 de julho de 1964 Comisso de Investigaes
do Ministrio das Relaes Exteriores ento no Rio de Janeiro. No era a
primeira vez que se via forado a deixar o Itamaraty era a segunda e, dessa
vez, a ltima. Na primeira vez, em 1952, fora colocado em disponibilidade
no remunerada, apesar de concursado e funcionrio exemplar, por causa
de um inqurito policial movido pelo Departamento de Ordem Poltica e
Social (DOPS), no qual foi apontado, juntamente com outros diplomatas,
como autor de crime contra a segurana nacional. O ato de demisso,
assinado por Getlio Vargas, consumou-se em um documento que, sem
qualquer exagero, pode-se denominar de kafkiano pois no foi dado
direito defesa, nem formulada acusao especfica. O Supremo Tribunal
Federal no precisou esmiuar muito o processo para reconhecer a
nulidade do ato e, vale dizer, a iniquidade do que havia sido perpetrado.
Contra a segunda punio que lhe suspendeu os direitos polticos
por dez anos , Antnio Houaiss redigiu o mencionado documento que
pode ser lido em uma edio ulterior intitulada A defesa (1979). Documento
minucioso e tipicamente organizado, fazendo ver que fora escrito pelo
incriminado e no por seu advogado. Ciente da inutilidade de se defender,
mas convencido de que at por isso mesmo deveria defender-se com
afinco, ele escreveu no pargrafo (3): A presente defesa vale, ou valer, por
conseguinte, como uma reserva de direito que aqui solenemente profiro,
menos em causa prpria que como ditame de conscincia de brasileiro
que aceita a cota-parte do dever moral que se impe a todos os brasileiros
neste instante de nossa histria7.
6
Cf. Introduo. In: Carlos Drummond de Andrade, Reunio. Rio de Janeiro: Jos Olympio,
1977, 8 edio, p. xxxiv.
Antnio Houaiss, A defesa. Rio de Janeiro: Avenir, 1979, p. 10.
204
No centenrio do multifacetado Antnio Houaiss, retenho aquele

ditame de conscincia de brasileiro como diretriz necessria tanto em
tempos difceis quanto em tempos fceis. Pois, mesmo quando alado ao
poder, como Ministro da Cultura, em tempos fceis, prevaleceu o ditame,
prevaleceu a conscincia, prevaleceu o brasileiro. O que me faz concluir
que a lio de Antnio Houaiss se transmite no tempo por bem mais
do que um centenrio, e bem mais do que muitos centenrios aos quais
estamos acostumados.
205
Publicaes Recentes da FUNAG
W
M
s espaos martimos possuem uma relao simbitica com a

histria civilizacional humana e tm na contemporaneidade
a expanso de sua importncia para os Estados e povos.
Isso ocorre em razo de sua crescente importncia estratgica
poltica e pelo fato de ser o ambiente das inter-relaes globais
de comunicao e fonte de grandes recursos econmicos,
energticos e essenciais para a manuteno da vida no planeta e
do ecossistema, sintetizando concretamente espao de patrimnio
comum da humanidade. O estabelecimento de um marco jurdico
normativo global, a partir da Conveno das Naes Unidas
sobre Direito do Mar, trouxe consigo a airmao de um sistema
normativo disciplinador das relaes desenvolvidas no ambiente
martimo que repercute nos mais variados campos da cincia e
do direito, impondo novos desaios hermenuticos. Conhecer tais
regras e mecanismos fundamental, no s para os estudiosos
do Direito Internacional, como tambm para toda sociedade. A
proposta da obra permitir a compreenso das bases estruturais
e conceituais do Direito do Mar em estudo sistematizado e objetivo
e, no contexto em que o Direito do Mar consolida-se como tema de
vanguarda, propor relexo para os novos desaios que se avistam.
www.funag.gov.br
F A G
O Direito do Mar
O direito do mar
Wagner Menezes
O D M
W M
A obra, que integra a coleo Em Poucas Palavras, discorre de

forma clara e objetiva sobre o direito do mar e seu entendimento jurdico
normativo. Aponta suas bases tericas fundamentais, os temas por ele
regulados e o contexto no qual se aplicam suas instituies, mecanismos
de efetividade e o cumprimento de suas regras.
Apresentam-se os contornos normativos do direito do mar de forma
didtica, organizada e sistemtica, incluindo tanto comentrios de teor
analtico como a transcrio de textos e documentos.
O espao martimo apresentado como locus de convergncias
simbiticas em tempos de globalidade social, intercomunicaes e comrcio
global. Por isso, necessrio entender suas regras, seus mecanismos e
seu sistema jurdico, para que se possa realizar uma reinterpretao de
vanguarda do mundo e da relao entre povos e Estados.
(Texto adaptado da Introduo do livro)
207
F A G
A frica no sculo XXI: um ensaio acadmico
s transformaes do continente africano no incio do sculo

XXI vm chamando a ateno do mundo. A frica, composta
por mais de cinco dezenas de pases, forja seu futuro.
O redesenho das sociedades e a integrao das economias africanas
aos novos mercados so aspiraes positivas na governana
continental. O livro procura apresentar essas novidades no outro
lado do nosso Atlntico Sul, alm das razes histricas do conceito
de frica para os africanos, bem como as diversas interpretaes
do contexto africano atual sob um olhar acadmico brasileiro.
J F
S S
A frica no sculo XXI: um ensaio acadmico

Jos Flvio Sombra Saraiva
A
XXI:
www.funag.gov.br
J F S S
O livro discorre sobre a mudana histrica da frica no sculo XXI,

que se iniciou com transformaes na base de suas sociedades, economias
e Estados. Destacam-se as atuais formas de insero internacional de
seus Estados nacionais, bem como o envolvimento crescente de antigos e
novos atores globais que participam, de forma interessada e crescente, da
gestao e do futuro do continente.
O autor mostra como a ideia do renascimento africano tem longa
maturao. Iniciou-se quase no mesmo tempo das independncias, no
final da dcada de 1950 e princpios dos anos 1960, e emergiu com um
movimento de valorizao da realidade africana e de busca de identidade
ps-colonial. Seu projeto a afirmao do ecumenismo uma frica para
todos os africanos.
O continente africano assiste a uma transio positiva para um novo
patamar de insero internacional no incio do novo sculo. Analisa-se,
nesse sentido, a elevao do status da frica em trs aspectos relevantes:
avano dos processos de democratizao dos regimes polticos e conteno
dos conflitos armados; crescimento econmico associado a performances
macroeconmicas satisfatrias e aliceradas em responsabilidades fiscal e
na preocupao social; e elevao da autoconfiana das elites por meio de
novas formas de renascimentos culturais e polticos.
208
de Ministros
xteriores
urgo, 2008
, 2009
, 2010
, 2011
, 2012
, 2013
4
, 2014
O mrito deste esforo de debate promovido pela FUNAG reside no escrutnio e

na difuso de ideias e percepes prprias dos pases participantes do mecanismo
e de suas sociedades sobre questes no apenas de seu interesse comum, mas
tambm de alcance global. Promovem-se, dessa forma, o conhecimento sobre o
BRICS e a transparncia do dilogo entre os participantes. Preenche-se, assim,
lacuna bibliogrfica sobre temas de interesse para o BRICS e para a comunidade
internacional, oferecendo subsdios a novos estudos e pesquisas que aprofundaro
discusses e anlises a respeito das iniciativas dos pases membros e de suas aes
conjuntas.
Srgio Eduardo Moreira Lima
BRICS - Estudos e Documentos
nsa dos Encontros Informais

G-20
, 2012
burgo, 2013
2014
A compreenso dos motivos que levaram pases como Brasil, Rssia, ndia, China
e frica do Sul a reunir-se para buscar um dilogo em relao aos problemas
do desenvolvimento global importante para permitir a correta avaliao do
que representa esse esforo comum em prol do aperfeioamento do sistema
internacional, do multilateralismo e da capacidade de alcanar globalmente o
desenvolvimento humano sustentvel. O BRICS se consolida como mecanismo
de coordenao e cooperao com agenda em expanso.
coleo
Relaes
Internacionais
umentos:
s Lderes e Planos de Ao
urgo, 2009
010
1
hi, 2012
013
2014
BRICS Estudos e documentos
coleo
715
Relaes
Internacionais
Renato Baumann
Flvio Damico
Adriana Erthal Abdenur
Maiara Folly
Carlos Mrcio Cozendey
Renato G. Flres Jr.
Renato Baumann
BRICS: Oportunidade e Desafio para a Insero
Internacional do Brasil
Organizadores:
Renato Baumann
Flvio Damico
Adriana Erthal Abdenur
Maiara Folly
Carlos Cozendey
Renato Flres
Flvio Damico
Antecedentes: do Acrnimo de Mercado
Concertao Poltico-Diplomtica
Adriana Erthal Abdenur e Maiara Folly
O Novo Banco de Desenvolvimento e a
Institucionalizao do BRICS
Carlos Mrcio Cozendey

Viso ou Miragem? Banco de Desenvolvimento
e Arranjo de Reservas no Horizonte dos BRICS
BRICS
Estudos e Documentos
Novo Banco de
to, 2014
da da Reunio Ministerial
4
o Arranjo Contingente
014
www.funag.gov.br
Artigos:
Renato G. Flres Jr.

BRICS: Abordagens a um Processo Dinmico
O livro foi organizado com o propsito de dar continuidade

reflexo e ao debate sobre o mecanismo intergovernamental, consolidando
a coletnea de documentos indispensveis ao estudo e pesquisa sobre o
BRICS, mecanismo de coordenao e cooperao com agenda em franca
expanso, objeto de estudo incontornvel para os que se esforam para
entender as tendncias contemporneas do cenrio internacional.
H considervel diversidade de percepes e interpretaes sobre o
fenmeno BRICS, e no faltam interrogaes a despertar o interesse dos
observadores. Qual a verdadeira natureza desse agrupamento que rene
pases de quatro continentes? Qual seu significado no contexto atual de
um sistema internacional? As afinidades e interesses entre os cinco pases
so suficientes para consolidar uma agenda comum, apesar das diferenas
evidentes entre eles? A vocao do grupo apenas econmica ou se
espraia para o mbito poltico? Prev-se uma crescente institucionalizao
ou a tendncia seria a de manter-se apenas como foro de concertao? A
publicao tem por objetivo fornecer elementos de respostas a perguntas
como essas.
209
coleo
coleo
Relaes
Internacionais
Relaes
Internacionais
723
Cadeias globais de valor

e os novos padres de
comrcio internacional
No contexto do processo de globalizao econmica, o comrcio internacional

sofreu grandes transformaes em sua composio, adquirindo novos padres em
decorrncia da organizao da produo em cadeias globais de valor. Em resposta
s crescentes implicaes polticas, este livro enriquece a reflexo sobre o tema.
Com seu instrumental de anlise, a obra pode contribuir para a formulao das
polticas externa, comercial e de inovao. Alm disso, traz uma didtica sistematizao conceitual sobre a emergncia das cadeias globais de valor, propiciando ao
leitor ferramentas para compreender a evoluo da globalizao produtiva, enfatizando o renovado papel do comrcio internacional no sculo XXI. A autora
oferece ainda interpretao inovadora acerca da economia poltica da liberalizao comercial contempornea, destacando seus impactos sobre o sistema multilateral de comrcio. O livro demonstra a utilidade do modelo das cadeias globais
de valor para uma anlise aprofundada sobre os desafios e possibilidades reais
de posicionamento competitivo do Brasil na economia internacional globalizada,
tendo em conta as estratgias adotadas por pases competidores, como o Canad.
Susan Elizabeth Martins Cesar de Oliveira
E. M. Cesar de Oliveira Professora

ta da Universidade de Braslia, Campus
tina. Doutora em Relaes Internacionais
Universidade de Braslia (IREL-UnB) na
e Poltica Internacional e Comparada, foi
g Scholar na Columbia University, EUA
2012). Realizou seu mestrado e graduambm em Relaes Internacionais na UnB
aslia. Foi Assessora de Poltica Comercial
mbaixada do Canad (2001-2011). Possui
aes e trabalhos tcnicos nas reas de coo internacional, integrao regional, poltimercial e cooperao em cincia, tecnologia
ao.
Cadeias globais de valor

e os novos padres de
comrcio internacional
estratgias de insero de Brasil e Canad
Cadeias globais de valor e os novos padres de

comrcio internacional estratgias de insero
de Brasil e Canad
O livro Cadeias globais de valor e os novos padres

de comrcio internacional: estratgias de insero
de Brasil e Canad chama ateno para a importncia da compreenso da globalizao produtiva
e comercial para a formulao e anlise de polticas comerciais contemporneas. Partindo do
conceito de cadeias globais de valor (CGVs), a
autora advoga a existncia de um modelo cognitivo ou viso de mundo construda em torno de
um arcabouo terico explicativo multidisciplinar
sob o qual desenvolveu-se a representao da estrutura material globalizada, onde a fragmentao
e disperso geogrfica da produo se tornam
centrais. Destaca o aporte que esse modelo traz
para justificar o liberalismo comercial e a eliminao de um conjunto heterodoxo de novas
barreiras ao comrcio, enfatizando os altos custos
da proteo. Argumenta, no entanto, que o etos
liberalizante embutido no conceito de CGVs limita-se ao liberalismo de redes em contraposio
ao liberalismo multilateral. O trabalho discute
as implicaes desse modelo explicativo para a
poltica comercial, analisando especificamente as
estratgias de insero no comrcio internacional
adotadas por Brasil e Canad na ltima dcada.
F A G
www.funag.gov.br
O livro parte da premissa de que as mudanas no comrcio

internacional so resultantes da juno de foras sistmicas globalizantes
aliadas s estratgias empresariais de reorganizao da produo em
cadeias globais em busca de maior competitividade. Nesse sentido,
apresenta extensa discusso terico-conceitual sobre a questo das cadeias
produtivas, mostrando a evoluo histrica do processo e a multiplicidade
de formatos que tais cadeias podem apresentar em setores variados. A
isso se segue uma discusso criativa sobre os desafios que essa nova
forma de produo impe ao desenho da poltica comercial externa de
um pas. Contrape-se, nesse sentido, a poltica comercial multilateral ao
tipo de poltica requerida pelo novo contexto de liberalismo de redes.
Argumenta-se que as cadeias de valor devem ser vistas no apenas do
ponto de vista produtivo, mas de maneira mais abrangente, sob a tica
da globalizao produtiva e comercial, o que implica que os pases nelas
inseridos devem ajustar suas polticas comerciais nova realidade.
Aquilo que era verdade nos processos de substituio de importaes
elevar barreiras para estimular a produo interna passa a no ser
mais necessariamente verdade num mundo de cadeias de valor. Quase
por definio, os sistemas econmicos que participam de uma cadeia
precisam ter acesso fluido a insumos e outros componentes importados,
com o que a poltica comercial externa no pode ser restritiva. A obra
expande o debate para incluir a dimenso da economia poltica subjacente
poltica comercial. Fica claro, da anlise, o relativo atraso brasileiro no
reconhecimento da importncia do tema.
(Texto extrado da apresentao de Renato Baumann, com adaptaes, e do captulo introdutrio da
autora)
210
O melhor texto para tratar em detalhes do assunto de fronteiras, em qualquer poca,

Navegantes, bandeirantes, diplomatas.
Joo Daniel Lima de Almeida
Professor de Relaes Internacionais
da PUC-Rio
O livro fruto de laboriosa e bem

produzida pesquisa, corretamente
apresentada no como narrativa, mas
como entendimento e interpretao
do processo. Representa uma valiosa
contribuio historiografia brasileira.
A expresso fluente e por vezes
brilhante.
Francisco Iglsias
Catedrtico de Histria Econmica da
Universidade Federal de Minas Gerais.
histria
diplomtica
NAVEGANTES, BANDEIRANTES, DIPLOMATAS
mas histricos, redigiu captulos

alhos coletivos, como, para dar
s recentes, Rio Branco 100 anos
ria, Obras do Baro do Rio Branco
mento Diplomtico Brasileiro e o
nteiras do Brasil, todos editados
NAG. Em 2014, no campo do
mo secular, publicou A bela
frases para pensar, pela Editora
.
Navegantes, bandeirantes, diplomatas um

ensaio sobre a formao das fronteiras do Brasil
713
Synesio Sampaio Goes Filho
em Itu, So Paulo, em 13 de
e 1939. Formado em Direito
P, em 1964. Diplomata entre
010.
araty, foi Chefe do Cerimonial,
Geral do Servio Exterior e
Gabinete dos Ministros Celso
Fernando Henrique Cardoso.
u tambm no Ministrio da
e na Presidncia da Repblica.
ior, foi Secretrio em Paris e
nistro-Conselheiro em Londres,
Geral em Milo e Embaixador em
Lisboa e Bruxelas.
ssor de Histria Diplomtica
uto Rio Branco e de Comrcio
ional na FAAP, tem artigos
os em revistas especializadas,
Poltica Externa, da USP e
sta do Instituto Histrico
fico Brasileiro, do qual
A geografia do pas que hoje o

Brasil resultou: (i) dos navegantes
que descobriram o continente
sul-americano (no que pode ser
considerada a primeira leva da
globalizao); (ii) dos bandeirantes
que ocuparam o territrio e foram
muito alm dos limites estabelecidos
pelo Tratado de Tordesilhas; (iii)
dos diplomatas que, a partir de uma
ao iniciada no sculo XVIII, foram
consolidando a titulao jurdica do
territrio nacional.
Synesio, ao estudar em conjunto

Navegantes, bandeirantes, diplomatas,
organiza o conhecimento histrico e
oferece-nos uma chave importante para
a compreenso e o entendimento do
Brasil.
www.funag.gov.br
Celso Lafer
Professor Emrito da Universidade
de So Paulo
O livro um clssico da Histria Diplomtica do Brasil. Sua origem

a tese do autor aprovada no Curso de Altos Estudos (CAE) do Instituto
Rio Branco em 1982, sob o ttulo Aspectos da ocupao da Amaznia: de
Tordesilhas ao Acordo de Cooperao Amaznica. A tese foi premiada e
publicada pelo IPRI em 1991, com o ttulo de Navegantes, bandeirantes,
diplomatas, tendo-se tornado uma das obras mais lidas entre as editadas
pela FUNAG, referncia bibliogrfica obrigatria nas pesquisas sobre o
tema em Relaes Internacionais e Histria do Brasil. Em 1999, o livro
foi publicado por uma editora comercial, passando a incluir informaes
sobre a formao territorial e as negociaes de limites, no apenas
da regio Norte, mas tambm do Oeste e Sul do Pas. A Biblioteca do
Exrcito produziu publicao independente em 2000, e em 2014, trechos
do livro foram publicados na coleo Em poucas palavras da FUNAG.
Em resposta constante demanda dos leitores e pesquisadores, j que
as reimpresses anteriores se encontravam esgotadas, o livro foi reeditado
pela FUNAG, com cuidadosa reviso do autor, que acrescentou novos
mapas. Trata-se de pesquisa metdica e instigante, bem documentada e
fundamentada, sobre a formao geohistrica do Pas, a consolidao
de suas fronteiras e o papel da diplomacia nesse esforo coletivo de
construo da nacionalidade. Um trabalho que honra a historiografia
diplomtica brasileira.
(Texto extrado da apresentao de Srgio Eduardo Moreira Lima, com adaptaes)
211
Dom Pedro II, Imperador do Brasil

O Imperador visto pelo Baro do Rio Branco
718
No exame dos registros e manifestaes de tantos memorialistas e historiadores, e no

imaginrio coletivo, observa-se hoje a consolidao de um juzo favorvel a D. Pedro II,
como um homem tico, erudito, pesquisador, imbudo de sentido de misso, cujo comportamento austero marcou seus quase cinquenta anos frente do Imprio. Durante
esse perodo, concorreu para a consolidao do Estado, a preservao de sua integridade
territorial, a formao do povo e a construo de uma identidade nacional. Contribuiu,
enfim, para o apogeu da monarquia e vivenciou, de forma surpreendente, o seu colapso.
histria
diplomtica
DOM PEDRO II, IMPERADOR DO BRASIL
m boa hora, a Fundao Alexandre

smo brinda-nos com a meritria
iva de reeditar este filho mui
da inteligncia luminosa de Rio
o. Essa publicao complementa a
tante reedio das Obras do Baro
Branco, trazida luz pela FUNAG
ntexto das homenagens pelos cem
da morte do Baro em 2012. Este
um tributo ao patrono da diplomacia
ira e tambm ao biografado, D. Pedro
conduziu os destinos nacionais por
cinquenta anos.
Embora existam vrias biografias de Dom Pedro II, apenas uma foi revista e reescrita
pelo baro do Rio Branco. Esse fato distingue o trabalho e o torna nico em vrios aspectos, inclusive ao permitir ao verdadeiro autor expressar seu pensamento a respeito
do Segundo Reinado sem precisar identificar-se, o que poder ter sido providencial para
o futuro chanceler, cujas vitrias diplomticas acabariam concorrendo para legitimar a
Repblica.
Benjamin Moss
prprio rabino reconheceu que

hos foi o verdadeiro autor desse livro.
parte, Rio Branco considerou o livro
dro II, Imperador do Brasil um filho
mui dileto e uma homenagem que
esinteressadamente prestei ao nosso
imperador, nos dias agitados que
ssamos, em que um vento de insnia
ter passado por nossa terra.
Benjamin Moss
DOM PEDRO II,

IMPERADOR DO BRASIL
(O Imperador visto pelo baro do Rio Branco)
Lus Cludio Villafae G. Santos
Em meados de 1889 foi publicado,

em Paris, o livro Dom Pedro II, Empereur
du Brsil, um ensaio biogrfico sobre o
monarca brasileiro, centrado na anlise
poltica dos quase cinquenta anos de seu
reinado. A obra estava assinada pelo grande
rabino de Avignon, Benjamin Moss, um
intelectual e escritor bastante conhecido
na Frana. Ao aproximar-se o Jubileu de
seu governo, a publicao de uma biografia
de D. Pedro, escrita em francs e assinada
por um estrangeiro de renome, fazia parte
da estratgia para assegurar a continuidade
da monarquia num possvel Terceiro Reinado.
Benjamim Moss
Benjamin Moss, portanto, parecia

uma boa opo para essa tarefa, feita uma
ressalva fundamental: ele pouco conhecia
de seu biografado ou do Brasil. O problema
acabou contornado graas ao auxlio do
baro do Rio Branco, j ento considerado
um grande conhecedor da histria brasileira.
A participao de Rio Branco, contudo,
seguramente foi muito alm de uma simples
colaborao.
www.funag.gov.br
Os principais bigrafos de Rio Branco confirmam que o Baro foi

o verdadeiro autor do livro D. Pedro II, Empereur du Brsil, assinado pelo
escritor e editor francs Benjamin Moss, grande rabino de Avinho, em
1889. O livro compe, junto com a seo dedicada Histria no verbete
sobre o Brasil na Grande Enciclopdia dirigida por mile Levasseur,
e o Esboo da Histria do Brasil, a trilogia dos textos histricos mais
significativos da bibliografia de Rio Branco.
Segundo suas prprias palavras, para Rio Branco, o livro era um filho
meu mui dileto e uma homenagem que mui desinteressadamente prestei
ao nosso velho imperador, nos dias agitados que atravessamos, em que um
vento de insnia parece ter passado por nossa terra. Essa homenagem
reveladora da real admirao de Paranhos Junior por D. Pedro, a quem,
mesmo depois da queda da monarquia, continuava apontando como o
maior dos brasileiros.
(Texto extrado da apresentao de Srgio Eduardo Moreira Lima e do prefcio de Lus Cludio
Villafae G. Santos, com adaptaes)
212
708
Celso Lafer
Zelotismo/herodianismo na
reflexo de Helio Jaguaribe
Candido Mendes
Helio, o pedagogo de nossa
contemporaneidade
elio Jaguaribe um formulador de ideias e conceitos,
mas foi muito alm como propositor de caminhos para
que o Brasil pudesse vencer seus enormes desafios
Preservar e recuperar o conjunto da obra de Helio Jaguaribe um

dever para com as futuras geraes de brasileiros, as quais
Samuel Pinheiro Guimares

A poltica externa de
Helio Jaguaribe
percebero que o Brasil pensou e desenvolveu seus valores e, ao

consolid-los, produziu uma identidade e um pensamento prprios
ligados ao fortalecimento da Nao e ao seu desenvolvimento, sem
perder de vista suas tradies, princpios, aspiraes e interesses no
plano internacional.
Vises da obra de Helio Jaguaribe
Por meio desta publicao, a

Fundao Alexandre de Gusmo rene
as exposies apresentadas sobre a
obra de Helio Jaguaribe por um
distinto grupo de intelectuais, em
evento realizado em 2013, no
auditrio do Instituto Histrico e
Geogrfico Brasileiro (IHGB).
Organizador:
Sem jamais ceder no rigor acadmico,

essencial a uma anlise precisa de
nossos desafios nacionais, Jaguaribe
complementou-o com uma inabalvel
f em nosso Pas e deu munio
intelectual para um Brasil que, em vez
de render-se inrcia, cada vez mais
confia em si, assume o controle de seu
destino e aperfeioa sua construo
como nao. O resgate da autoestima
nacional, o valor de um nacionalismo
equilibrado, a promoo da paz e a
ativa perseguio do desenvolvimento,
bandeiras intelectuais e prticas de
Helio Jaguaribe, distinguem cada vez
mais a nao brasileira.
polticos e sociais, sempre com uma viso enriquecida por sua

capacidade precoce de entender, no plano externo, os desafios da
interdependncia e da globalizao.
Vises da Obra de Helio Jaguaribe
Aldo Ferrer
Helio Jaguaribe y la relacin
Argentina-Brasil
SRGIO EDUARDO MOREIRA LIMA

(ORGANIZADOR)
SRGIO EDUARDO MOREIRA LIMA (ORG.)
Constam da presente publicao os

seguintes ensaios sobre a obra
de Helio Jaguaribe por parte de
expoentes da Academia e da
Diplomacia da Amrica Latina:
Vises da
Obra de
Helio Jaguaribe
O pensamento diplomtico brasileiro,

em geral, e o Itamaraty, em particular,
muito se enriqueceram com os
conceitos, as anlises, os princpios e
os valores defendidos por Jaguaribe.
Este livro soma-se, assim, ao
seminrio realizado em 2013 e
publicao de quatro obras de Helio
Jaguaribe pela FUNAG para compor
uma expressiva homenagem a esse
grande intelectual brasileiro.
Embaixador Mauro Vieira
Ministro de Estado
das Relaes Exteriores
www.funag.gov.br
O livro, tributo ao grande pensador brasileiro, rene exposies

apresentadas sobre diversos aspectos de sua obra por intelectuais e figuras
pblicas em evento realizado pela FUNAG em 2013 no Instituto Histrico
e Geogrfico Brasileiro (IHGB).
A obra contm mensagens dos ex-Presidentes Fernando Henrique
Cardoso e Luis Incio Lula da Silva e ensaios escritos por Celso Lafer,
Candido Mendes, Aldo Ferrer, Samuel Pinheiro Guimares e Joo Paulo
de Almeida Magalhes, alm de palavras do prprio Helio Jaguaribe.
A apresentao da obra feita pelo Ministro Mauro Vieira.
213
706
Eduardo Uziel
livro trata do papel das operaes de manuteno da

paz das Naes Unidas (em suas diferentes modalidades
e formatos) como meio da atuao da Organizao no
cenrio internacional e como instrumento utilizado com
frequncia pelo Conselho de Segurana. Discute tambm o papel
que o Brasil desempenha nos esforos multilaterais de
encaminhamento e soluo pacca de conitos armados.
Analisa as operaes de manuteno da paz como evoluo
inovadora do mecanismo de segurana coletiva estabelecido
originalmente pela Carta de So Francisco, em 1945, e interpreta
os interesses polticos que moldaram o desenvolvimento de tais
misses e determinaram a participao de Estados como
contribuintes de tropas.
investigada a deciso do Brasil de apoiar as operaes de
manuteno da paz e delas participar em suas diversas fases.
Recebe particular ateno a dinmica poltica recente do Conselho
de Segurana, a qual determina a estrutura e o mandato das
misses, bem como a atuao brasileira naquele foro.
Esta segunda edio vem acrescida de prefcio do Embaixador
Ronaldo Mota Sardenberg e de posfcio do autor.
O CONSELHO DE SEGURANA, AS MISSES DE PAZ E O BRASIL

NO MECANISMO DE SEGURANA COLETIVA DAS NAES UNIDAS
Nascido no Rio de Janeiro, graduou-se

Histria pela Universidade Federal
inense e em Direito pela Universidade do
do do Rio de Janeiro. Ingressou no
uto Rio Branco em 2000. No Ministrio
Relaes Exteriores, trabalhou na Diviso
Naes Unidas e no Departamento de
nismos Internacionais. Entre 2006 e
, serviu na Misso do Brasil junto s
es Unidas, em Nova York; entre 2009 e
, serviu na Embaixada do Brasil em Tel
Desde 2012, Chefe da Diviso do
nte Mdio I.
Publicou, pela revista Poltica Externa,
rtigos "Trs questes empricas, uma
ca e a participao do Brasil em operade paz das Naes Unidas" (vol. 14, n 4);
sil, Conselho de Segurana e operaes
anuteno da paz da ONU" (vol. 19, n
O controverso caso da Resoluo 242
7) do Conselho de Segurana" (vol. 20,
); "O voto do Brasil e a condio de
bro eletivo do Conselho de Segurana
Naes Unidas" (vol. 21, n 1); "O
tulo VII da Carta das Naes Unidas e as
es do Conselho de Segurana" (vol. 21,
e, pela Revista Martima Brasileira, "O
mit Especial de Operaes de
uteno da Paz das Naes Unidas" (vol.
n 4/6).
O CONSELHO DE SEGURANA,
AS MISSES DE PAZ E O BRASIL
NO MECANISMO DE SEGURANA
COLETIVA DAS NAES UNIDAS
Eduardo Uziel
2 edio
O Conselho de Segurana, as misses de paz e

o Brasil no mecanismo de segurana coletiva das
Naes Unidas
O Curso de Altos Estudos (CAE)

mantido pelo Instituto Rio Branco como parte
integrante do sistema de treinamento e
qualicao na Carreira de Diplomata, com o
objetivo de atualizar e aprofundar os
conhecimentos necessrios ao desempenho
das funes exercidas pelos Ministros de
Primeira e Segunda Classes, sendo a posse do
diploma requisito indispensvel progresso
funcional a Ministro de Segunda Classe.
O candidato inscrito no CAE prepara e
apresenta tese, a qual submetida Banca
Examinadora, para arguio oral.
Ao nal das arguies, o Diretor-Geral
do Instituto Rio Branco publica no Dirio
Ocial da Unio e no Boletim de Servio do
Ministrio das Relaes Exteriores portaria de
divulgao dos nomes dos diplomatas
aprovados no CAE, destacando os aprovados
com louvor.
A Fundao Alexandre de Gusmo
(Funag) tem prioridade para a publicao das
teses recomendadas pela Banca Examinadora
do CAE e aprovadas pelo Conselho Editorial.
A relao dos trabalhos da coleo j
publicados pela Funag encontra-se no nal
desta publicao.
Eduardo Uziel
www.funag.gov.br
Reedio do livro, originalmente tese do Curso de Altos Estudos

(CAE) do Instituto Rio Branco, atualizado com base em desenvolvimentos
relevantes nas reas de que trata o estudo. A obra analisa o funcionamento
do Conselho de Segurana, valendo-se das misses de paz como caso
para aprofundar a investigao dos mecanismos polticos e as relaes de
poder do rgo. O autor estuda a experincia brasileira no Conselho com
base em casos especficos em que a delegao do Pas defendeu posturas
prprias, ainda que com desagrado dos membros permanentes daquele
rgo.
A pesquisa estuda a dinmica poltica do Conselho e analisa as
operaes de manuteno da paz como instrumento de atuao da ONU e
possvel meio de otimizao da atuao do Brasil nos esforos multilaterais
de encaminhamento e soluo pacfica de conflitos armados.
(Texto extrado da apresentao de Srgio Eduardo Moreira Lima, do prefcio de Ronaldo Sardenberg
e da introduo do autor, com adaptaes)
214
Esta publicao foi elaborada com as fontes Garamond,

Georgia, Myriad Pro e Trajan Pro, verses open type.

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cadernos de

Fundao Alexandre de Gusmo

Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

ano i nmero 2 segundo semestre 2015

ministrio das relaes exteriores

Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira

fundao alexandre de gusmo

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Publicao semestral do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI)

Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Jos Antnio Marcondes de Carvalho

Nedilson Ricardo Jorge

Paulino Franco de Carvalho Neto

Carlos Marcio Bicalho Cozendey

Joo Batista do Nascimento Magalhes

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** Diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais, do Ministrio das Relaes

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Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC, na sigla em ingls).

O Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC),