COORDENAO GERENCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA

(ADMINISTRAO PBLICA E AUTONOMIA GERENCIAL.

CONTRATO DE GESTO. ORGANIZAES SOCIAIS.
A GESTO ASSOCIADA DE SERVIOS PBLICOS:
CONSRCIOS E CONVNIOS DE COOPERAO)*
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO**

1. O Estado em mudana. 2. Ressurgimento da sociedade como elemento

poltico. 3.0 foco administrativo no cidado. 4. As caractersticas de tica
e eficincia. 5. Experincias contemporneas de modernizao da administrao pblica. 6. A coordenao gerencial na administrao pblica.
7. A cooperao gerencial na administrao pblica. 8. A colaborao
gerencial na administrao pblica. 9. Consideraes finais sobre a administrao consensual.

I. O Estado em mudana
No se estar introduzindo nenhuma novidade, seno que apresentando a real
dimenso do que venha a ser o repensar do Estado e da sociedade neste fim de
sculo, ao se afirmar que a definio dos desafios dos novos tempos, no cenrio
global que se vai construindo sobre os escombros da deteriorao dos velhos sistemas
econmicos nacionais ideologizados e do envelhecimento do prprio sistema poltico
mundial belicista e confrontativo. parte da essencial compreenso desses dois tpicos
para enfrentar as conseqentes tarefas de reorganizar os Estados nacionais e de
administrar a sua insero no processo de globalizao, ambas dependentes da

* Exposio no Seminrio" A Emenda Constitucional da Reforma Administrativa" da Escola Superior

de Advocacia "Orlando Gomes", Salvador. Bahia, 19 de novembro de 1998.
** Procurador do Estado do Rio de Janeiro, Professor Titular da Universidade Candido Mendes, Membro
da Academia Internacional de Direito e Economia e Diretor do Instituto Atlntico.
R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 214: 35-53,

out./dez. 1998

reformulao do prprio conceito de Estado e da transfigurada natureza de suas

relaes internas e internacionais.
Tal o aquecimento dos debates e das pesquisas sobre o desenvolvimento e o
devir dos Estados nacionais que a prestigiosa Universidade de Nancy vem de dedicar
uma nova revista trilnge ao estudo da evoluo da Nao e do Estado, sobretudo
na Europa.
nesse contexto planetrio de fervilhar de idias que se situa o problema da
renovao da administrao pblica: como a reforma da mquina do Estado e, mais
particularmente, que tipos de reformas devem refletir essas novas relaes entre o
Estado e a sociedade; eis a referncia central para a compreenso da Emenda
Constitucional n 19/98, notadamente quanto aos tpicos cujo estudo foi solicitado
para serem discutidos neste importante seminrio: administrao pblica e autonomia gerencial; contrato de gesto; organizaes sociais; a gesto associada de
servios pblicos: consrcios e convnios de cooperao, transcritos no subttulo.
Como se pode perceber, esta empreitada demanda uma nova, mais extensa e
profunda compreenso da interao entre Sociedade e Estado e um decidido avano
no aperfeioamento do dilogo e da colaborao entre esses dois atores, ou seja, em
termos tcnicos, do desenvolvimento dos especficos canais institucionais de participao na administrao pblica: na tomada de deciso, na execuo e, no menos
importante, no controle de resultados.
Desses trs canais institucionais mencionados, cabe aqui tratar em especial da
abertura dos canais de participao na execuo administrativa, o que se desdobra
em inmeras modalidades de relaes de colaborao Estado-sociedade, hoje tambm denominadas de "parcerias" .
Como se desenvolver adiante, observa-se em curso um ntido temperamento
dos aspectos tradicionalmente mais autoritrios da ao administrativa do Estado,
fenmeno agudamente observado por M. S. Giannini ao dedicar um Captulo de sua
j clssica introduo ao Tratado de Direito Administrativo, obra coletiva dirigida
por Giuseppe Santaniello, ao surgimento, nos ordenamentos jurdicos contemporneos, das administraes de direito privado sob direo pblica.)

2. Ressurgimento da sociedade como elemento poltico

Desde logo, colaborao e parcerias exigem equilbrio entre colaboradores e
parceiros, ou seja, a definio de um relacionamento no mais absolutamente desigual e supraordinado entre Estado e sociedade.
Ora, a concepo hegeliana deificadora do Estado havia servido como inspirao
e justificao para uma longa era de fastgio desta instituio, que se anunciara,

) MASSIMO SEVERO GIANNINI, Trattato de Diritto Amministrativo, Pdua, CEDAM, 1988, especificamente o Captulo 22, sob o ttulo" Nos ordenamentos de hoje: administraes de direito privado,
direes pblicas", p. 117 e ss. (t. do A.).
36

ento, no correr do sculo dezenove, como predestinada a tornar-se a tutora absoluta

das sociedades humanas, tidas como imbeles, egostas e desagregadas, por ter sido
considerada como a nica soluo de organizao de poder a que parecia capaz de
imprimir coerncia, unidade de propsito e, sobretudo. tica na satisfao de um
conjunto catico e tumulturio de interesses desarmnicos, quando no abertamente
conflitantes.
Mas, paradoxalmente, seria essa aparente fragilidade apontada nas sociedades,
a pluralidade de interesses, a fonte de seu imanente poder difuso, que acabaria por
se tornar incrivelmente potencializado pela exploso das comunicaes, ao ponto
desses inumerveis plos de interesses ganharem definio e passarem a reclamar e
a obter sua reapario no cenrio poltico, no mais como um epifenmeno, de
interesse apenas de antroplogos e de socilogos, mas como um elemento essencial
de uma renovada relao de poder. pluralista e substancialmente democrtica; um
protagonista recm-chegado e muito bem-vindo de um novo dilogo poltico Sociedade-Estado.
E foi o pluralismo da sociedade que, na consagrada expresso de Massimo
Severo Giannini, transformou o Estado monoclasse, tradicionalmente manifestao
de dominao hegemnica, em Estado pluriclasse, um novo conceito de concentrao de poder construdo sobre uma cpia caleidoscpica de consensos, formados a
partir dessa imensa riqueza ebuliente de mirades de interesses polticos, econmicos
e sociais em permanente interao. 2
nesse renovado Estado pluriclasse que o indivduo deixa de ser um dado
estatstico das democracias formais, aquele eleitor peridico, esquecido e abandonado nos interregnos eleitorais, para tornar-se o centro de todo processo poltico,
como seu autor, ator, espectador e destinatrio, permanentemente valorizado em
todas as suas etapas e no apenas nas pocas de campanha poltica.

3. O foco administrativo no cidado

A transio da administrao burocrtica clssica, herdada da tradio continental europia, densamente impregnada da viso estatista, com seu corte hierrquico
e autoritrio de inspirao franco-prussiana, para a administrao gerencial moderna, fortemente influenciada pela postura pragmtica das megaempresas, assim como
pela exigncia de transparncia praticada no mundo anglo-saxnico, desloca o foco
de interesse administrativo do Estado para o cidado, do mesmo modo que, antes,
a transio da administrao regaliana e patrimonialista, que caracterizava o absolutismo, para a administrao burocrtica, j havia deslocado o foco de interesse do
Monarca para o Estado.
Em conseqncia dessa mudana, o Estado no administra nem, como no
passado remoto, para o Rei e para seus ulicos, nem, como no passado recente,
para ele prprio. o Estado, e suas classes privilegiadas: altera-se o enfoque para

M. S. GIANNINI, Trattmo de Diritto Amministrativo. Pdua, CEDAM, 1988, p. 61 e ss.

37

passar a administrar para o cidado os interesses pblicos que lhe so confiados

pela ordem jurdica.
Observe-se, entretanto, que, no curso desse processo histrico, o prprio conceito de pblico tambm evoluiu alm da dicotomia romanista, ao ponto do interesse
pblico ter deixado de ser monoplio do Estado, para prolongar-se num espao do
pblico no-estatal, um conceito que ainda est se formando, mas j se apresenta
suficientemente amplo para abrigar vrias novas formas de ao e de entidades
voltadas administrao dos interesses gerais, fazendo com isso proliferar os chamados entes intermdios.
Em comum, porm, todas essas entidades, estatais, intermdias e privadas, cada
uma em seus respectivos campos de atuao, que ainda esto sendo gizados pela
ordem jurdica, tm uma crescente obrigao de desempenhar satisfatoriamente seus
especficos cometimentos. Em outros termos: h denominadores comuns e exigncias
muito semelhantes para que qualquer uma delas gerencie a prestao de servios
sociedade, o que torna menos importante a natureza jurdica do ente prestador e, por
vezes, at a definio do regime a que se sujeita, salvo se uma determinada prestao
de servio deva vir necessariamente suportada pelo exerccio da coero estatal.
A conscincia dessa realidade faz ruir barreiras e repensar princpios e mtodos
em termos de tica e de eficincia.

4. As caractersticas de tica e de eficincia

O conceito de competitividade do setor pblico gera um novo elenco de diretrizes administrativas para a gesto dos interesses pblicos gravitando em torno de
dois valores centrais: a tica e a eficincia.
Relativamente diretriz tica, uma boa sntese de deveres funcionais nela
centrados se encontra no documento denominado" Sete Princpios da Vida Pblica" ,
constante do conhecido Relatrio Nolan, apresentado pelo Primeiro-Ministro Britnico ao Parlamento em maio de 1995. So eles: interesse pblico, integridade,
objetividade, responsabilidade (accountability), transparncia, honestidade e liderana.
O interesse pblico continua sendo a finalidade da administrao estatal embora,
como indicado, j se reconhea que, em muitos casos, o Estado j no mais deve
ser seu monopolista.
A integridade, prescreve o Relatrio Nolan, decorre da independncia dos
exercentes de cargos pblicos face a quaisquer indivduos ou organizaes que
possam influenci-los no cumprimento de seus deveres.
A objetividade sobreleva a importncia de decidir apenas com base no mrito,
no tendo em vista seno a busca dos resultados positivos que possam e devam ser
alcanados na gesto da coisa pblica.
A responsabilidade, tanto perante o Estado quanto perante a sociedade, envolve
a submisso dos entes, dos rgos e dos agentes pblicos a quaisquer tipos de
fiscalizao que sejam necessrios: externa ou interna, formal ou informal, permanente ou peridica.
38

A transparncia resulta da necessria motivao das decises, da abertura do

acesso s informaes, do contraditrio e da aceitao da participao popular na
forma e pelos meios que sejam compatveis com um razovel nvel de eficincia.
A honestidade, no caso, funcional, impe ao agente pblico o dever de declarar
eventuais impedimentos e de proteger de todo modo o interesse pblico, ainda que
isso lhe possa causar prejuzos pessoais.
A liderana, por fim, importa numa atitude dos agentes pblicos em apoio desses
princpios, principalmente pelo exemplo.
No tocante segunda diretriz referida, a eficincia, abandona-se a idia de que
a gesto da coisa pblica basta ser eficaz, ou seja, consista apenas em desenvolver
processos para produzir resultados. A administrao pblica gerencial importa-se
menos com os processos e mais com os resultados, para que sejam alcanados com
o menor custo, no mais curto lapso de tempo e com a melhor qualidade possveis.
A esse desejado aumento de eficincia se tem denominado de "modernizao" ,
embora ele s possa ser perceptvel, como um todo, ao cabo de um itinerrio de
reformas administrativas, na medida em que venham a ser perfeitamente identificados e, assim, tratados adequadamente, os diferentes setores a cargo da administrao
estatal, o que envolve, eventualmente, a "privatizao", ou seja, a devoluo de
alguns deles sociedade, para que sejam geridos por entidades privadas, nesse espao
em expanso do pblico no estatal.
No obstante as simplificaes e as snteses didticas aqui empregadas, no
deve ficar a impresso de que esse itinerrio se cumpra linear ou homogeneamente:
na verdade, lgica operacional necessria, sempre precede a opo poltica
possvel, com todas as perplexidades e irracional idades a esta inerentes, produzindo,
em conseqncia, experincias boas e ms, satisfatrias ou insatisfatrias, lentas ou
precipitadas, tudo segundo os respectivos contextos tcnicos e polticos em que tm
lugar.
Convm, por isso, deitar-se uma rpida vista d'olhos sobre algumas dessas
experincias mais significativas.

5. Experincias contemporneas de modernizao da administrao pblica

As experincias internacionais tm todas um denominador comum de fato: a
crise do Estado. As vrias doutrinas explicativas chegaram depois, analisando todas
as suas expresses - poltica, econmica e social - que, fatalmente, terminam por
desembocar numa crise administrativa.
A expresso poltica sintetizou-se na derrocada do mega-Estado de inspirao
hegeliana, imaginado por tanto tempo como indispensvel tutor e responsvel pela
nao; a expresso econmica caracterizou-se pela falncia do modelo keynesianQ,
que se apoiava no pleno emprego e nas inefveis atividades "estratgicas"; e a
expresso social transpareceu como o envelhecimento da concepo robsoniana do
Welfare State, que confiava ao Estado a responsabilidade pela felicidade das pessoas.
A administrao pblica, colhida nessa trplice crise, no teria como deixar de
refletir esses cmbios e a busca de novos rumos. E foi isso que efetiva e sucessiva39

mente veio a ocorrer nos pases que se dispuseram a enfrentar os desafios de pensar
e de executar as necessrias mudanas em seus respectivos contextos nacionais e
num novo modelo comunitrio de naes.
Os fundamentos tericos j tinham sido lanados, bastando relembrar as obras
de alguns dos mais proeminentes cientistas sociais deste sculo, como Bobbio,
Buchanan, Crozier, Friedman, Hayeck, North, Popper, Von Mises e tantos outros do
mesmo calibre, ricas de anlises, de justificativas e de caminhos abertos para orientar
as reformas do Estado que, um aps outro pas, seriam seguidas. Como o substrato
comum desses fundamentos estava na recuperao e na ampliao da liberdade e da
dignidade humanas, esmagadas por longos e sombrios decnios de submisso a
ideologias e experincias despticas, estatizantes e autoritrias, explica-se por que,
em seu conjunto, acabaram sendo bisonhamente interpretadas apenas como um
simples ressurgimento de premissas do liberalismo clssico, o movimento de idias
que a partir do sculo dezoito nos havia lanado as bases para a afirmao das
liberdades do homem e do cidado, do constitucionalismo e do estado de direito,
passando a ganhar, por isso, uma denominao genrica e vaga de neoliberalismo.
Por certo, os nostlgicos do estado-forte, das velhas ideologias salvacionistas
e, porque no, das nomenklaturas dirigistas, reforados pelos ingnuos e inevitveis
conservadores do status quo, passaram estranhamente a contestar e a repudiar este
reforescimento do esprito da liberdade, simbolizado no assim apelidado neoliberalismo, sem verdadeiramente compreend-lo e at de modo no muito diferente do
que j haviam feito os seus antecessores histricos, os absolutistas e autocratas. O
preocupante que reagiram horrorizados, como se estivessem defrontando a anarquia, o fim do Estado e o reino do caos, o que poderia levar-nos a consider-los,
por isso, at em virtude da mesma simetria com o passado, como ulicos renascidos
de um neo-autoritarismo.
Mas, ao que tudo indica, com o esgotamento da fatdica era das ideologias,3 o
problema de h muito deixou de situar-se na estratosfera das digresses tericas.
Alinhar-se dogmaticamente quer a neoliberais quer a neo~autoritrios um exerccio
que, alm de equivocado, igualmente desimportante para responder ao ingente
desafio de formular a adotar solues prticas, eficientes e legitimadas com vista a
atender as crescentes necessidades dessas sociedades humanas, cada vez mais conscientes e, por isso mesmo, demandantes.
Hoje, tanto devem ser racionais as escolhas pblicas do que fazer (polticas)
quanto as do como fazer (administrativas), pouco importando sua amarrao ou
insero em cerebrinos sistemas polticos extravagantes e ideologias teoricamente
preconcebidos.
Mas, se todas as naes, em maior ou menor grau, com distintas nfases,
oportunidade e ritmo, vm promovendo suas reformas de Estado na linha da racionalizao das escolhas pblicas, foi, possivelmente, na Inglaterra, com pioneirismo,
que as experincias sobre o tipo de administrao pblica mais adequado s novas
demandas de sociedades cada vez mais conscientes e exigentes ganharam o seu mais

40

Ref. DANIEL BELL, The End olldeologies.

importante laboratrio de tcnicas gerenciais aplicveis s atividades ~statais, principalmente pelo trabalho desenvolvido por Dereck Rayner, que ficou encarregado
de executar a reforma administrativa naquele Pas.
Do outro lado do Atlntico, nos Estados Unidos da Amrica, no obstante os
esforos envidados pelas administraes Reagan e Bush, os resultados foram mais
modestos, embora se houvesse dado destaque a um conceito at ento estranho
gesto pblica, a produtividade, como se encontra nos trabalhos de Ukeles e Pollit.
No Japo e na Sucia, os processos de reforma administrativa, tal como descritos
por Michel Crouzier, visaram ao consenso dos atores envolvidos e, com isso, registraram-se mais xitos que em todos os esforos de mudanas verticalizadas, at ento
realizados por imposio hierrquico-burocrtica.
Mas, possivelmente, os analistas polticos e os cientistas da administrao
pblica, que amanh se debruarem sobre os modelos de reforma executados neste
sculo, destacaro o da Nova Zelndia, promovida entre 1984 e 1994, como uma
das mais bem conduzidas do planeta. Nem por outro motivo, esse Pas logrou
ostentar, a partir de ento, uma das maiores taxas de gerao de empregos e de
prosperidade geral em todo o mundo.
O exemplo particularmente valioso porque a Nova Zelndia partiu de uma
situao muito semelhante brasileira, com o Estado presente em todos os setores
da economia de alguma importncia e responsvel pela formulao da .. poltica de
bem-estar" da Nao. Em dez anos, as transformaes foram to cuidadosamente
executadas que acabaram se tomando um exemplo acadmico, como sua prpria
Ministra das Finanas, Ruth Richardson se encarregou de divulgar ecumenicamente.
Finalmente, para no alongar demasiadamente esta resenha de interesse meramente exemplificativo, convm voltar os olhos experincia latino-americana, em
que se destacam o Chile e a Argentina. pases que, alm de se terem adiantado na
Amrica Latina no equacionamento e na execuo dos problemas da reforma administrativa, lograram produzir excelentes trabalhos, como os de Tomasini, no Chile,
e, enfrentando especificamente o problemtico campo jurdico, os de Gordillo e
Dromi, na Argentina.

6. A coordenao gerencial na administrao pblica

Nessas experincias, dois vetores de maior importncia foram o aproveitamento

indireto, no aparato administrativo pblico, dos modelos de gesto desenvolvidos
espontaneamente pela sociedade e, principalmente, o aproveitamento direto das
extraordinrias potencialidades gestoras dos entes da sociedade atravs de aes
conjuntas com o Estado.
Com efeito, a redescoberta das possibilidades da coordenao de aes para o
gerenciamento da Administrao Pblica, valendo-se das mltiplas formas de interao e de atuao agregada dos prprios rgos j existentes no aparelho do Estado
entre si, e desses com as mirades de entidades da sociedade civil organizada, tm
rasgado um vasto e riqussimo campo de experincias gerenciais, em que institutos
41

antigos vo se remodelando e novos vo sendo criados com vistas maior eficincia

e maior visibilidade da gesto dos interesses pblicos.
Nessa linha, no mbito interno da Administrao Pblica, desenvolveu-se e
aperfeioou-se o antigo conceito de cooperao, tanto valendo-se das formas clssicas dos consrcios e dos convnios, quanto atravs dos novssimos contratos de
gesto, na verdade, acordos para a realizao de programas especficos de administrao pblica, por isso mesmo mais adequadamente denominados de acordos
de programa, voltados a ampliar a autonomia gerencial dos rgos pblicos e a
estimular a gesto associada de servios pblicos, para superar os avelhentados
emperramentos da hierarquia burocratizada.
Por outro lado, no mbito externo da Administrao Pblica, desenvolveu-se e
aperfeioou-se o conceito de colaborao, tanto atravs de contratos de gesto,
inclusive sob a forma de acordos de programa, extensveis a entidades privadas,
quanto de simples convnios, voltados a estimular a gesto em parceria de servios
pblicos.
Assim, esquematicamente:
Autonomia
Gerencial

COORDENAO
(mbito interno)

Consrcios
pblicos
Gesto
Associada

COORDENAO
Gerencial
da
Administrao
Pblica

Contratos
de gesto*

Convnios
de cooperao

Convnios
COLABORAO
(mbito externo)

Gesto
em
Parceria

Gesto
Admitida

Contratos
de gesto*

Reconhecimento

(* Acordos de programa)

No Brasil, aps um perodo de discusses e de maturao, talvez insuficiente,

no s para uma boa familiarizao tcnica com os novos conceitos mas, principalmente. para sua adequada harmonizao e adaptao ordem jurdica constitucio42

nal vigente, a recm promulgada Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de

1998, Constituio de 1988, que, entre outros assuntos, "modifica o regime e
dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes
polticos, controle de despesas e finanas pblicas" , vem proposta como um marco
da transformao da administrao pblica burocrtica para a gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro.
No plano positivo h trs referenciais que merecem ser destacados.
Primo, a nova redao dada ao artigo 37, caput, que ajunta aos princpios
administrativos j expressos, legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade,
tambm a eficincia.
Secundo, o novo pargrafo 8, acrescido ao mesmo artigo, que admite a ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da
administrao direta e indireta atravs de contratos de desempenho, a serem firmados
entre seus respectivos administradores e o Estado, em que sero fixadas metas de
eficincia a serem alcanadas.
Tertio, o novo art. 241, que prev a edio de leis federal, estaduais, distritalfederal e municipais, conforme o caso, para disciplinar a cooperao entre essas
entidades, autorizando a gesto associada de servios pblicos atravs de consrcios
pblicos e convnios de cooperao.
Segundo a sistemtica expositiva adotada, examinar-se- a seguir a coordenao
gerencial da Administrao Pblica, em cada uma das duas vias atravs das quais
se executa.
A primeira via estudar sistematicamente as tcnicas que visam a incrementar
as potencialidades de uma entidade ou de um rgo administrativo pblico por meio
da cooperao, no mbito interno do prprio aparelho do Estado, consideradas as
suas diferentes descentralizaes polticas e administrativas.
A outra, estudar as tcnicas que visam a ampliar as potencialidades de uma
entidade ou de um rgo administrativo pblico por meio da colaborao, buscada
no mbito externo do aparelho do Estado pela associao consensual com entidades
privadas da sociedade civil.

7. A cooperao gerencial na administrao pblica

A cooperao gerencial na Administrao Pblica se apresenta sob duas modalidades: pela ampliao da autonomia gerencial de rgo ou entidade da administrao direta e indireta, inclusive de sua prpria gesto financeira e oramentria,
mediante contrato de gesto, e pela gesto associada com outros rgos ou entidades
da prpria administrao, direta e indireta, mediante a pactuao de consrcios
pblicos e de convnios de cooperao.
Quanto ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira, a
Emenda Constitucional n 19/98, em seu art. 3, acrescenta o 8 ao art. 37,
admitindo que a lei, de cada entidade da federao em causa, possa autoriz-Ia
mediante contrato, a ser firmado entre administradores do ente ou rgo interessado
e o Poder Pblico, com a fixao de um programa de metas de desempenho a serem
43

atingidas durante determinado prazo, sob controles e critrios definidos, inclusive

de remunerao do pessoal.
A denominao, aplicada pela burocracia brasiliense, de contrato de gesto, no
feliz, pois, na verdade, no h prestaes recprocas envolvidas ou interesses
an~agnicos a serem compostos contratualmente entre o administrador e o Poder
Pblico mas, apenas, um acordo, em que se programa uma atuao conjunta, visando
aos mesmos resultados de interesse comum.
Melhor ficaria, por isso, a denominao acordos de programa que, na lio do
monografista Rosario Ferrara, so pactos em que dois ou mais sujeitos pblicos
podem livremente dispor sobre normas de atribuio de poder, ou seja sobre competncia,4 da a justificao do seu conterrneo e outro ilustre doutrinador da matria,
Ernesto Sticchi Damiani, para quem a harmonizao pactuada da ao pblica uma
imposio da prpria multiplicidade de centros de deciso,5 tese, enfim, que tem em
Massimo Severo Giannini seu altamente autorizado expositor.
Quanto gesto associada, tambm a Emenda Constitucional n2 19/98 que
rege a matria em seu art. 24, que deu nova redao ao art. 241 da Constituio,
para determinar que as entidades da federao a disciplinem por meio de lei os
consrcios pblicos e os convnios de cooperao, bem como a transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
entre elas repassados.
Novamente est-se diante de outras duas modalidades de acordos: os consrcios
e os convnios, neste caso, ambos a serem ajustados entre entes federados (art. 241,
CF). Os consrcios, pressupondo, segundo doutrina assente, competncias iguais dos
pactuantes e os convnios, competncias diferentes.
Quanto natureza jurdica dos trs instrumentos aqui tratados, acordos de
programa, consrcios e convnios, so espcies do pacto o gnero que congrega as
espcies consensuais dos contratos e dos acordos em geral. A distino entre esses
tipos se aperfeioou desde o fim do sculo dezenove, muito devendo-se doutrina
alem precisar-lhes as diferenas. 6
Definem-se duas diferenas lgicas entre os contratos (Vertrag) e os acordos
(Vereinbarung): na estrutura e na funo.
A distino estrutural se refere ao contedo da vontade conformadora de cada
instituto: no contrato, cada parte pretende um resultado diverso, enquanto no acordo,
todas se voltam ao mesmo resultado.
A distino funcional diz respeito ao interesse a ser satisfeito por um ou por
outro instituto: no contrato, as partes tm interesses contrapostos e afinal os compem, mediante concesses recprocas, para, satisfaz-los atravs de prestaes

ROSARIO FERRARA, C/i Accordi di Programma, CEDAM, Pdua, 1993, p. 87.

STICCHI DAMIANI, Attivit Amministrativa Consensua/e e Accordi di Programma, Milo, Giuffre,
1992, p. 25.
6 K.BINDING, Die Crundung des norddeutscherBunBJes. in Festgabe for B. Windscheid. Leipzig,
1889, ps. 67 e SS.; G. JELLINEK, System der subjektiven Rechte. Freiburg, 1892, p. 193 e SS.; H. TRlEPEL,
Vo/kerrechte und Landesrechte. Leipzig, 1899, ps. 45 e SS.; G.A. WALD, Die Vereibarung ais Rechtsfigur
des iilfentlichen Rechce. in Archiv des (jlfenclichen Rechcs. Vol. 59, 1928, ps. 161 e SS.
4

44

mtuas, ao passo que no acordo. as partes tm interesses comuns, ajustando, para

satisfaz-los, prestaes convergentes, integrando suas vontades e seus meios. 7
O Direito Pblico, em seu ramo Administrativo, absorveu ambas as categorias,
a princpio, como se sabe, mantendo suas caractersticas privatistas originais e,
depois, pouco a pouco, desenvolvendo variantes publicistas at chegar aos institutos
hoje bem definidos do contrato administrativo e do acordo administrativo, ambas,
as modalidades bsicas empregadas pela moderna administrao consensual. 8
Observe-se, em reforo, que o contrato administrativo, alm das distines
clssicas referidas, estrutural e funcional, apresenta outra ntida e importante diferena do acordo administrativo sob o critrio teleolgico: enquanto o contrato
administrativo tem sentido finalstico, pactuado para atender direta e concretamente
um interesse pblico especfico cometido ao Estado atravs de uma prestao da
parte privada, o acordo administrativo tem sentido instrumental, pois ajustado para
coordenar a atuao das entidades acordantes, em regime de cooperao ou de
colaborao. 9
Em outros termos: no contrato administrativo, o ente estatal realmente exerce,
embora em parceria e atravs da prestao do contratante privado, uma funo
pblica que lhe prpria, ao passo que no acordo administrativo, o ente estatal
apenas dispe como pretende exerc-la em concurso com outras entidades, sejam
pblicas ou privadas.
Por fim, outra distino relevante entre esses dois institutos, to comum e
indevidamente confundidos, lO diz respeito patrimonialidade, um interesse presente
nos contratos mas ausente nos acordos. sempre til recordar que o contrato a
expresso do direitos subjetivo dos contratantes de criar obrigaes recprocas, ao
passo que o acordo a expresso do poder jurdico dos acordantes de disporem como
atuaro no exerccio de seus respectivos poderes e faculdades;
Lamente-se que parte da doutrina brasileira do Direito Administrativo se haja
apegado demasiadamente a certas classificaes da vertente gaulesa e relegado o
avano metodolgico no campo dos acordos administrativos. At mesmo quanto
nomenclatura dos atos da Administrao Pblica, ainda prevalece o entendimento
restrito de que a expresso ato complexo designa apenas os atos administrativos de
complexidade interna, ou seja, nos quais concorrem vrios rgos do mesmo ente
e, por isso, seriam apenas atos unilaterais. 11

Nem por outra razo o acordo tambm denominado de ato unio ou de ato complexo.
Em nosso Curso de Direito Administrativo, o tratamento desses dois institutos tem mantido suas
respectivas identidades, com as referidas caractersticas distintivas, desde sua li edio, em 1970, atual,
11 1 edio, de 1998, p. 136.
9 A coordenao gnero na qual se inserem a cooperao, ajustada entre entes pblicos, e a colaborao, entre entes pblicos e privados (v. n. Curso de Direito Administrativo, 11 1 edio, Rio de Janeiro,
Editora Forense, 1998, ps.134 e 197).
lO Como exemplo, o art. 116 da Lei n.!! 8.666, de 21 de junho de 1993.
1I A acepo restrita encontra-se acolhida e divulgada na pena ilustre de HEL Y LOPES MEIRELLES,
a quem tanto deve o progresso do Direito Administrativo no Pas (Direito Administrativo Brasileiro, S.
Paulo, RT, 141 edio, ps. 147 e 148).
7

45

Acepo mais lgica e mais ampla a que envolve os atos de complexidade

externa, u seja, aqueles nos quais concorrem vrias entidades e, por isso, so atos
bi ou plurilaterais. 12
No de se estranhar, portanto, que sem um seguro enquadramento doutrinrio,
os institutos do consrcio, do convnio e, agora do acordo de programa no se tenham
aperfeioado satisfatoriamente e acabem confundidos com os contratos administrativos, no obstante to distintos. 13 Com efeito, todos os tipos de atos administrativos
complexos pactuados pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, por no serem
contratos, mas expresses de vontade do Poder Pblico dispondo sobre sua prprias
competncias constitucionais, no podem ser limitados nem condicionados por lei
federal.
Recolha-se, sobre o tema, a adequada advertncia de E. Sticchi Damiani: "seria
seguramente equivocada a afirmao de que o poder assim exercitado, que poder
administrativo funcionalizado, seja reconduzvel esfera da autonomia negociaI" .14
Em vista do exposto, reduzir o conceito do ato administrativo complexo ao do
contrato administrativo, admitir por inferncia que a Unio possa interferir sobre
a autonomia administrativa das demais unidades polticas para escolher o modo em
que devero elas exercer suas respectivas competncias em prossecuo dos interesses pblicos que lhes foram cometidos constitucionalmente.
Assim, pode-se resumir os conceitos dos atos administrativos complexos 15 referidos:

o Convnio
um ato administrativo complexo em que uma entidade pblica acorda com
outra ou com outras entidades, sejam pblicas ou privadas, o desempenho coordenado, por cooperao ou por colaborao, de atividades convergentes para a satisfao de um interesse pblico de competncia e responsabilidade administrativa da
primeira.

o Consrcio
um ato administrativo complexo em que uma entidade pblica acorda com
outra ou outras entidades pblicas, da mesma natureza, o desempenho coordenado,
por cooperao, de atividades convergentes para a satisfao de um interesse pblico
de competncia e de responsabilidade administrativa comum.

UGO BORSI, L'Atto Amministrativo Complesso, Torino, 1903, ps. 203 e ss.
A respeito da Lei n.!! 8.666, de 21 de junho de 1993, referida em nota supra, a Unio invadiu a reserva
constitucional de auto-administrao das unidades polticas da Federao (art. 18. CF). a pretexto de
exercer a competncia constitucional para baixar normas gerais sobre contramo administrativa (art.
22. XXVII, CF).
14 E. STICCHI DAMIANI, Attivit Amministrativa Consensuale e Accordi di Programma, Milo.
Giuffre. 1992. ps. li O e li I.
15 Complexidade externa.
12
13

46

o Acordo de

Programa (Contrato de Gesto)

um ato administrativo complexo, em que uma entidade pblica acorda com

quaisquer outras pessoas, jurdicas ou fsicas, pblicas ou privadas, o desempenho
coordenado, por cooperao ou por colaborao, de atividades convergentes para a
satisfao de um interesse pblico que seja, pelo menos, de competncia e de
responsabilidade administrativa da primeira e permanea sob sua superviso.
Esta ltima modalidade permite, assim, que a Administrao Pblica flexibilize
sua atuao adotando o gerenciamento por objetivos, que, embora sejam de interesse
pblico, admitem a coordenao consensualmente programada com atividades de
terceiros que convirjam para os mesmos resultados. 16
A admissibilidade de todas as categorias de atos administrativos complexos,
convnios, consrcios e acordos de programa (contratos de gesto), se funda no
princpio organizativo fundamental da autonomia poltico-administrativa dos entes
da Federao para disporem livremente sobre rgos, funes e modalidades de
ao de que se valero para exercer sua competncia administrativa, sem outras
restries ou condicionantes que aquelas estritamente previstas na prpria Constituio (arts. 12 e 18).
Nas hipteses de cooperao, ajustadas entre entes pblicos por via de consrcios ou de convnios, uma forma de agilizar a atuao conjunta pactuada e aumentar-lhes a eficincia gerencial, atendendo, assim, ao novo princpio cardeal da administrao pblica inserido no art. 37, caput, da Constituio, a personalizao
de um ente executor especifico para o acordo. 17
Com efeito, a cooperao, conceptualmente entendida como a atuao coordenada entre entidades pblicas, comporta, tanto quanto na atuao isolada de qualquer
delas, as mesmas opes quanto ao modo de execuo, desde que no vedadas, ou
seja, executar diretamente, ou indiretamente, seja por delegao legislativa ou por
delegao administrativa, o objeto da ao conjunta pactuada.
Assim, ao disporem sobre como exercero em conjunto suas respectivas competncias administrativas, as entidades pblicas que acordarem entre si solues
cooperativas das espcies conveniais e consorciais podero, no ato complexo que
as instrumentar, definir qualquer dos seguintes modos de execuo: 12) - diretamente, sem delegao, atuando atravs de seus prprios rgos; 22) - indiretamente,
por outorga ou delegao legislativa, valendo-se de entidades pblicas (autarquias)
ou privadas (empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes) de sua

16 Para aprofundamento do tema, alm das referncias j feitas, recomendam-se as seguintes obras
especficas: G. BERTI, Dalla unilateralit alia consensualit nell'azione amministrativa, in L'accordo
nell'azione amministrativa, Atti convegno Fomez, Roma, 1988; B. CARA VITA, Gli accordi di programa,
in Azienditalia, 1990, 9; G. P .CARTEI, Gli accordi di Programma dei diritto di programma e procedimento amministrativo, in 11 Diritto dell'Economia, Milo, 1990; e M. L. TORCHIA, Accordi di programma e ricerca cientifica, in Politica dei Diritto, 2, 1991.
17 Em nosso Curso de Direito Administrativo damos nfase a esta caractestica dos atos administrativos
complexos que consiste na personalizao de um novo ente, da mesma forma que os atos complexos
privados o podem fazer e at com maior razo (op. cit., 111I ed., 1998, p. 136).

47

criao, e 3) ----: tambm indiretamente, mas por delegao administrativa, atravs

de entidades do setor privado, sob regime contratual (concesses e permisses) ou
unilateral (autorizaes e reconhecimentos).
Portanto, tudo o que tm a fazer as entidades pblicas em relao de cooperao
gerencial definir com clareza, no instrumento do consrcio ou do convnio, o modo
e o regime em que pretendem exercer em conjunto suas respectivas competncias.
Se a deciso acordada entre os consorciados ou conveniados pblicos for a
execuo direta, nenhuma providncia haver de ser tomada no instrumento de
acordo seno definir a repartio das aes previstas entre as partes.
Se a deciso acordada for a execuo indireta, por outorgados ou delegatrios
legislativos, as partes consorciadas ou conveniadas devero prever, considerando a
natureza das aes comuns programadas (poder de polcia, servios pblicos, ordenamento econmico, ordenamento social ou fomento pblico), que tipo adequado
de entidade, pblica (autarquia) ou privada (empresa pblica, sociedade de economia
mista e fundao) dever ser institudo para executar concertada e o mais eficientemente possvel aquelas atividades.
Finalmente, se a deciso acordada for a execuo indireta por delegatrios
administrativos, as partes pblicas consorciadas ou conveniadas devero prever no
instrumento do acordo qual dever ser o ente executor comum que preferiro, do
mesmo modo que na hiptese anterior, adequado natureza das aes comuns
concertadas: se um concessionrio ou permissionrio (delegao contratual) ou se
um ente autorizado ou reconhecido (delegao unilateral).
Observe-se, todavia, que se a preferncia recair na instituio de uma autarquia,
de uma empresa pblica, de uma sociedade de economia mista ou de umafundao,
como ente executor comum do acordo, ser obrigatria a participao de Poder
Legislativo de cada entidade poltica pactuante em razo da reserva legislativa
estabelecida no art. 37, XIX, da Constituio Federal, para criar autarquia ou autorizar a criao de empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao.
Distintamente, vale remarcar, na hiptese de decidirem, as entidades polticas consorciadas ou conveniadas, pela instituio de associaes civis executoras, ser
desnecessria qualquer participao dos respectivos Poderes Legislativos.
Em detalhe procedimental, para que se proceda instituio de uma autarquia
bi ou multi municipal, bi ou multiestadual ou outras modalidades federativas mistas
possveis, bem como de empresas pblicas, sociedades de economia mistas e fundaes com caractersticas semelhantes, ser necessrio, em princpio, que cada
entidade poltica cooperadora processe em seu respectivo Poder Legislativo um
projeto de lei co-instituindo a autarquia ou co-autorizando a empresa pblica, a
sociedade de economia mista ou a fundao, em que se defina de modo uniforme a
competncia, a forma de gesto mista, a durao, o patrimnio, o regime de pessoal,
os controles incidentes e outras peculiaridades reputadas como importantes para
caracterizar a entidade executora comum.
Disse-se em princpio, porque todas essas definies podero eventualmente
vir a ser extremamente simplificadas ou at mesmo dispensadas, desde que a
lei, a que se refere o art. 241 da Constituio Federal, venha a dispor sobre o
processo de instituio conjunta dessas entidades executoras de consrcios e
48

convnios pblicos, atendendo, atravs de outras alternativas, as reservas legais do

art. 37, XIX, CF.
Assim que, apenas guisa de sugesto, essa futura lei poderia, por exemplo,
autorizar que municpios que viessem a acordar a captao, tratamento e aduo
de gua em comum, pudessem prever, no instrumento do consrcio administrativo
que celebrassem, que seria suficiente processar apenas uma lei (criadora ou autorizativa, conforme ocaso) por uma das partes designada para este fim, ficando sua
eficcia comum pendente da ratificao legislativa das demais entidades polticas
acordantes.
Essa ou qualquer outra soluo simplificadora, no importa qual venha a ser
adotada com esse esprito, estar seguindo e cumprindo a linha principiolgica da
eficincia administrativa, na medida em que propicia e facilita a ao concertada de
entes pblicos, integrando e potenciando, nos pactos de cooperao administrativos,
em benefcio dos administrados, meios e recursos pblicos sabidamente cada vez
mais escassos e limitados.

8. A colaborao gerencial na administrao pblica

A outra figura de coordenao gerencial administrativa, que vem a ser a
colaborao gerencial na administrao pblica se executa tambm sob duas modalidades: pela gesto em parceria com entidades privadas, mediante a pactuao
de convnios ou de contratos de gesto (acordos de programa), e pela gesto
admitida de entidades privadas em certas atividades de interesse pblico.
A gesto em parceria se ajusta atravs de dois institutos j examinados acima:
um, tradicionalmente usado para este fim especfico, que o convnio, e outro, de
recente previso legislativa, no art. 52 da Lei n2 9.637, de 15 de maio de 1998, o
contrato de gesto (acordo de programa).
A gesto em parceria amplia ainda mais as possibilidades do convnio tradicional, perfazendo-se atravs de ato administrativo complexo, impropriamente denominado de " contrato de gesto", mas na verdade, um simples acordo de programa, que tanto pode vir a ser pactuado com ou sem delegao de atribuies do Poder
Pblico, caracterizando-se, porm, por sua necessria presena como supervisor da
execuo do programa compartilhado.
A modalidade, do assim denominado" contrato de gesto" (acordo de programa)
recebeu, com a Lei n2 9.637, de 15 de maio de 1998, que criou o Programa Nacional
de Publicizao, uma especfica alternativa institucional padronizadora dos requisitos formais e materiais para a celebrao e execuo dos acordos a serem ajustados
sob o regime pblico administrativo nela previsto, com vistas publicizao, por
via de transferncias administrativas, de atividades desenvolvidas por pessoas jurdicas de direito privado qualificadas como organizaes sociais.
Foram assim estabelecidos como requisitos formais para essas transferncias
administrativas de execuo:
I. a qualificao especifica do parceiro privado como organizao social (art.
2);
49

2. a celebrao do contrato de gesto (acordo de programa) discriminando

atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social
(art. 52);
3. a submisso da execuo do contrato de gesto (acordo de programa)
fiscalizao do rgo ou entidade supervisora (art. 82 ).
E, como requisitos materiais:
I. a especificao do programa de trabalho a ser desenvolvido pela organizao
social, com suas metas e prazos de execuo (art. 72 , I);
2. a previso dos critrios objetivos de avaliao de desempenho, mediante
indicadores de qualidade e produtividade (art. 72 , I, in fine);
3. a estipulao de limites e critrios para despesas com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das
organizaes sociais (art. 7-, 11).
Como se pode observar, a disciplina outorgada s organizaes sociais, institudas originariamente pela Medida Provisria n2 1.501, de 9 de outubro de 1997,
convertida na Lei n2 9.637, de 15 de maio de 1998, inaugura um novo e mais amplo
quadro para a atuao coordenada entre Estado e sociedade na execuo da atividade
administrativa nobre do fomento pblico no Brasil, ao incentivar a criao de entes
intermdios pela prpria sociedade para desenvolverem atividades concentradas em
seis setores especficos de interesse pblico definidos em mbito federal: o ensino,
a pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a proteo e preservao do
meio ambiente, a cultura e a sade (art. ]2).
Como a livre associao j est garantida na Constituio (art. 52, XVII),
quaisquer entidades vocacionadas ao interesse pblico podem ser constitudas sem
mais formalidades que as exigidas para as associaes civis em geral; a diferena,
porm, oferecida pela Lei, est na possibilidade de poderem, essas entidades criadas
com especial atendimento aos requisitos nela previstos, se habilitarem qualificao
como organizao social (art. 22 ).
Essa qualificao tem a natureza jurdica de um ato administrativo unilateral
de admisso, a ser outorgado discricionariamente sempre que a solicitao da
associao habilitante for aprovada por dois rgos federais quanto convenincia
e oportunidade dessa admisso ao novo status previsto em Lei (art. 22 , 11).
Mas, uma vez outorgado, o reconhecimento j no mais poder ser discricionariamente revogado, podendo apenas ser cassado em processo regular de desqualificao, desde que nele comprovado o descumprimento de obrigaes assumidas
pela associao (art. 16), a invalidade ou a perda das condies essenciais
qualificao obtida (art. 22 , I), entre as quais destaca-se a inexistncia de fins
lucrativos (art. 12 ).
O ato de reconhecimento a ser editado, que qualifica as entidades privadas como
organizaes sociais, as declara de interesse social e utilidade pblica para todos os
efeitos legais (art. 11) e as habilita a se associarem ao Poder Pblico em parcerias
para fomento e execuo de atividades de interesse pblico (art. 52).
A denominao utilizada, contrato de gesto, j se ressaltou acima, inadequada, uma vez que a natureza jurdica das relaes que se estabelecem entre o
50

Estado e a organizao social no so contratuais. Com efeito, no so pactuadas

prestaes recprocas, resultantes do sinalagma, voltadas satisfao de interesses
de cada uma delas em separado, seno que ambas as partes ajustam prestaes
concorrentes, dirigidas satisfao de um mesmo interesse pblico que lhes
comum.
Observe-se ainda que esta modalidade especfica de ajuste entre o Poder Pblico
e entidades privadas foi regulada, pela Lei citada, exclusivamente para a Unio, uma
vez que a competncia para legislar sobre atos administrativos complexos, como
tambm se exps, insere-se na autonomia poltica e administrativa de cada ente da
Federao. Nada impede, porm, que os Estados, Distrito Federal e Municpios
adotem solues semelhantes, bem como diversifiquem-nas, formalizando outras
modalidades de colaborao gerencial com a utilizao do instituto dos contratos de
gesto (acordos de programa).
Caber, porm, s demais unidades federadas, se lhes interessar, suplementar a
legislao federal editada sobre organizaes sociais nas matrias de competncia
privativa da Unio, tais como as regras gerais baixadas sobre licitaes e em matria
financeiro-oramentria, para adapt-Ias s suas respectivas necessidades administrativas, especialmente de fomento pblico e s suas peculiaridades, regionais e
locais, quanto ampliao do espao pblico e expanso de parcerias com o setor
privado.
Finalmente, cabe lembrar que nada impede, que em ambos os tipos de acordo,
sejam convnios ou contratos de gesto (acordos de programa), participem tambm,
na qualidade de cooperadoras, quaisquer outras entidades pblicas que possam ter
interesse em coordenar suas aes para lograr objetivos de interesse comum. De
modo especial, remarque-se, a partir da exitosa experincia europia, os acordos de
programa so instrumentos que se prestam privilegiadamente para congregar entes
diversos, pblicos e privados, com vistas realizao de empreendimentos complexos de interesse pblico, sempre que necessitem de impulso, direo e superviso
da entidade poltica especificamente competente para o fomento pblico em certa
rea ou setor de atividade.
Quanto gesto admitida, que vem a ser a segunda modalidade de gesto por
colaborao, tal como sistematizada no quadro acima oferecido, tem como instrumentos
atos administrativos de reconhecimento de entidades privadas que voluntariamente se
disponham a colaborar com o Estado no atendimento de certos interesses pblicos, em
geral em atividades de escala reduzida. As entidades privadas, genericamente denominadas entidades de colaborao, ou designao equivalente, relacionam-se com o Poder
Pblico em regime administrativo unilateral, definido por lei, como, exemplificativamente, no caso de associaes de moradores de bairros, de favelas, de conjuntos habitacionais, ou de instituies mantenedoras de albergues, lactrios, clnicas, hospitais,
asilos, creches, educandrios, entidades esportivas e inmeras outras formas associativas
institudas com fins assistenciais ou de fomento. 18

18

V. n. Curso de Direito Administrativo, op. cit., p. 330.

51

9. Consideraes filiais sobre a administrao consensual

Este ltimo quartel de sculo se tem caracterizado pelo refluxo da imperatividade e um temperamento da afirmao imemorial da coero como instrumento da
ao administrativa do Estado, acompanhados, paralelamente, pela despolitizao
de vrios setores da ao humana. 19
.
Nos Estados contemporneos se vai reconhecendo que a imperatividade no s
deve ater-se a limites jurdicos, para evitar abusos, como a condicionantes polticos,
para que se possa alcanar maior eficincia administrativa.
No passado, o nico limite coero era o moral, um critrio de licitude
inspirado no sentimento religioso; com o Estado de Direito, desenvolveu-se o limite
da legalidade, estabelecido pela lei; e, ultimamente, com a afirmao planetria do
Estado Democrtico, de feio pluriclasse, entroniza-se o limite da legitimidade.
Assim que, de um lado, a ordem jurdica, e de outro, a vontade popular,
apresentam-se como os balisamentos contemporneos do exerccio da coero, j se
acenando com a definio de novos desdobramentos no sentido da moralidade, qui
no caminho de uma juridicidade plena, em construo no prximo milnio.
No momento, porm, difunde-se a preocupao com a cabal afirmao da
legitimidade, ddiva da revitalizao da democracia neste final de sculo, que passa
a se aferir, cada vez mais e permanentemente, atravs da participao poltica, seja
pela escolha dos governantes, seja, um passo mais adiante, pela escolha de como se
deseja ser governado. 2o
Essa nova e mais rica forma de participao progride e se adensa na medida em
que se multiplicam os instrumentos de coordenao operativa sociedade-Estado
(parceria), na linha da consensualidade, desiderato que vem ganhando foros de
princpio para a administrao pblica.
Assim, a consensualidade, como alternativa imperatividade, passa a ser uma
opo prefervel sempre que possvel, ou seja, desde que no seja necessria uma
aplicao concreta do poder coercitivo.
Por certo, a consensualidade, praticada por via da participao poltica, vem
modificando as linhas de atuao do Estado na legislao na administrao e na
jurisdio, mas na atividade da administrao pblica, seguramente, que se desdobra o campo mais propcio, mais aberto e mais diversificado para a afirmao do
consenso como mtodo preferencial de deciso e de execuo.
Como a administrao pblica tanto pode ser exercida por via da subordinao
como da coordenao, a opo depender da natureza da ao e da circunstncia.
A administrao pblica subordinativa unilateral, hierarquizada e linear, sendo
esta a sua manifestao tradicional e exaurida, enquanto a administrao pblica
coordenativa multilateral, equiordinada e radial, sendo a que apresenta manifestaes novas e em expanso.

19 "Com I' avvento dello Stato pluric\asse si assiste - potrebbe dirsi - ad un temperamento degli aspetti
piu autoritative dell'azione amministratia", op. cito de MASSIMO SEVERO GIANNINI, p. 117.
20 Referncia a JEAN RIVERO.

52

Nessas distines, portanto, se radicam as justificativas da preferncia que se

vem difundindo pela via da coordenao, sintetizveis nas seguintes razes, que
encerram este trabalho:
1- pelo potencial criativo e operativo dos entes da constelao social (colaborao);
2- pelo potencial criativo e operativo dos prprios entes da constelao estatal
(cooperao);
3- pela reduo de custos para o Estado e sociedade (economicidade);
4- pela simplificao da mquina gestora do Estado (racionalidade);
5- pelo reforo da mquina reguladora do Estado (publicizao);
6- pela renovao das modalidades de prestao de servios a cargo do Estado
(modernizao) ;
7- pelo atendimento s demandas reprimidas aps o fracasso dos modelos de
Estado monoclasse do Welfare State e do Socialista (legitimidade);
8- pela racionalizao da atribuio de competncias ao Estado (subsidiariedade); e
9- pela racionalizao da distribuio de competncias dentro do Estado (subsidiariedade).
Por todo o exposto, preciso prosseguir, sem preconceitos, mas com o devido
cuidado, na transio em curso. Uma regra prtica a ser seguida, como uma oportuna
aplicao do princpio da subsidiariedade, ser buscar-se, doravante, o esgotamento
das alternativas consensuais, mais baratas e mais geis, antes de recorrer s impositivas.
De resto, preciso sobretudo respeitar a criatividade, a espontaneidade e a
velocidade das mutaes sociais e no maniet-las, reprimi-las ou for-las em
esquemas tericos cerebrinos, quase sempre mesquinhos, de duvidosa eficincia e
invariavelmente obsoletos, to logo postos em prtica.

53

Direito Civil
Introduo
Francisco Amaral
So reunidos aqui os princpios, conceitos e categorias fundamentais que formam a Teoria Geral do
Direito Civil. Seus objevos so: a) iniciar no estudo
e na doutrina do direito civil; b) orientar no conhecimento da tcnica jurdica, procurando integrar o
conhecimento cientfico com a prca de nossos
tribunais; c) contribuir para a formao jurdica do
aluno, por meio de um processo interdisciplinar
que possa facilitar a compreenso do fenmeno
jurdico; d) suscitar uma reflexo terica sobre a
necessidade de mudana no sistema de direito civil.
Ref.0194

Form. 16x23

Cartonado
1998

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2 8 ed.

Direito Civil Internacional

Volume I - A Famlia no Direito Internacional Privado
Tomo I - Casamento e Divrcio
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grandes ramos do direito nas suas dimenses internacionais, que se materializam sempre que as relaes humanas tm conexo com mais de um sistema
jurdico, nacional ou pessoal.

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Encadernado
1997

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DIREITO CIVIL

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