ADPF 378

PROCESSO DE IMPEACHMENT. DEFINIO DA LEGITIMIDADE

CONSTITUCIONAL DO RITO PREVISTO NA LEI N 1.079/1950

EMENTA DO VOTO DO MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AO DE
DESCUMPRIMENTO

DE

PRECEITO

FUNDAMENTAL.

PROCESSO

DE

IMPEACHMENT. DEFINIO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO

RITO PREVISTO NA LEI N 1.079/1950. CABIMENTO DA AO E CONCESSO
DE MEDIDAS CAUTELARES.
I.

CABIMENTO

DA

ADPF

DAS

MEDIDAS

CAUTELARES

INCIDENTAIS
1. A presente ao tem por objeto central analisar a compatibilidade do rito de
impeachment de Presidente da Repblica previsto na Lei n 1.079/1950 com a
Constituio de 1988. A ao cabvel, mesmo se considerarmos que requer,
indiretamente, a declarao de inconstitucionalidade de norma posterior Constituio
e que pretende superar omisso parcial inconstitucional. Fungibilidade das aes diretas
que se prestam a viabilizar o controle de constitucionalidade abstrato e em tese.
Atendimento ao requisito da subsidiariedade, tendo em vista que somente a apreciao
cumulativa de tais pedidos capaz de assegurar o amplo esclarecimento do rito do
impeachment por parte do STF.
2. A cautelar incidental requerida diz respeito forma de votao (secreta ou
aberta) e tipo de candidatura (indicao pelo lder ou candidatura avulsa) dos membros
da Comisso Especial na Cmara dos Deputados. A formao da referida Comisso foi
questionada na inicial, ainda que sob outro prisma. Interpretao da inicial de modo a
conferir maior efetividade ao pronunciamento judicial. Pedido cautelar incidental que
pode ser recebido, inclusive, como aditamento inicial. Inocorrncia de violao ao
princpio do juiz natural, pois a ADPF foi livre distribuio e os pedidos da cautelar
incidental so abrangidos pelos pleitos da inicial.
II. MRITO: PONTOS DE DIVERGNCIA COM O RELATOR
1. PAPEIS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL NO
PROCESSO DE IMPEACHMENT (ITENS C, G, H E I):
1.1. Apresentada denncia contra o Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, compete Cmara dos Deputados autorizar a instaurao de processo

(art. 51, I, da CF/1988). A Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente poltico

sobre os fatos narrados, que constitui condio para o prosseguimento denncia. Ao
Senado compete, privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I), locuo
que abrange a realizao de um juzo inicial de instaurao ou no do processo, isto ,
de recebimento ou no da denncia autorizada pela Cmara.
1.2. H trs ordens de argumentos que justificam esse entendimento. Em primeiro
lugar, esta a nica interpretao possvel luz da Constituio de 1988, por qualquer
enfoque que se d: literal, histrico, lgico ou sistemtico. Em segundo lugar, a
interpretao que foi adotada pelo Supremo Tribunal Federal em 1992, quando atuou no
impeachment do ento Presidente Fernando Collor de Mello, de modo que a segurana
jurdica refora a sua reiterao pela Corte na presente ADPF. E, em terceiro e ltimo
lugar, trata-se de entendimento que, mesmo no tendo sido proferido pelo STF com
fora vinculante e erga omnes, foi, em alguma medida, incorporado ordem jurdica
brasileira. Dessa forma, modific-lo, estando em curso denncia contra a Presidente da
Repblica, representaria uma violao ainda mais grave segurana jurdica, que
afetaria a prpria exigncia democrtica de definio prvia das regras do jogo poltico.
1.3. Partindo das premissas acima, depreende-se que no foram recepcionados pela
CF/88 os arts. 23, 1 e 5; 80, 1 parte (que define a Cmara dos Deputados como
tribunal de pronncia); e 81, todos da Lei n 1.079/1950, porque incompatveis com os
arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, todos da CF/1988
2.

RITO DO IMPEACHMENT NA CMARA (ITEM C):

2.1. O rito do impeachment perante a Cmara, previsto na Lei n 1.079/1950,

partia do pressuposto de que a tal Casa caberia, nos termos da CF/1946, pronunciar-se
sobre o mrito da acusao. Estabeleciam-se, em virtude disso, duas deliberaes pelo
Plenrio da Cmara: a primeira quanto admissibilidade da denncia e a segunda
quanto sua procedncia ou no. Havia, entre elas, exigncia de dilao probatria.
2.2. Essa sistemtica foi, em parte, revogada pela Constituio de 1988, que,
conforme indicado acima, alterou o papel institucional da Cmara no impeachment do
Presidente da Repblica. Conforme indicado pelo STF e efetivamente seguido no caso
Collor, o Plenrio da Cmara deve deliberar uma nica vez, por maioria qualificada de
seus integrantes, sem necessitar, porm, desincumbir-se de grande nus probatrio.
Afinal, compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou no a instaurao do
processo (condio de procedibilidade).
2.3. A ampla defesa do acusado no rito da Cmara dos Deputados deve ser
exercida no prazo de dez sesses (RI/CD, art. 218, 4), tal como ocorreu no caso
Collor (MS 21.564, Rel. para o acrdo Min. Carlos Velloso). Caso assim no se
entenda, deve ser aplicado por analogia o prazo de 20 (vinte) dias previsto no art. 22 da

Lei n 1.079/1950.
3.

RITO DO IMPEACHMENT NO SENADO (ITENS G E H):

3.1. Por outro lado, h de se estender o rito relativamente abreviado da Lei n

1.079/1950 para julgamento do impeachment pelo Senado, incorporando-se a ele uma
etapa inicial de instaurao ou no do processo, bem como uma etapa de pronncia ou
no do denunciado, tal como se fez em 1992. Estas so etapas essenciais ao exerccio,
pleno e pautado pelo devido processo legal, da competncia do Senado de processar e
julgar o Presidente da Repblica.
3.2. Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas iniciais do rito
no Senado, deve-se seguir a mesma soluo jurdica encontrada pelo STF no caso
Collor, qual seja, aplicao das regras da Lei n 1.079/1950 relativas a denncias de
impeachment contra Ministros do STF ou contra o PGR (tambm processados e
julgados exclusivamente pelo Senado).
3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do processo pelo Senado se d por
deliberao da maioria simples de seus membros, a partir de parecer elaborado por
Comisso Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF de (i)
possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso irrecorrvel, rejeitar sumariamente a
denncia; e (ii) aplicar o qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa
Legislativa, a esta etapa inicial do processamento.
4.

NO POSSVEL A APRESENTAO DE CANDIDATURAS OU

CHAPAS AVULSAS PARA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL (CAUTELAR

INCIDENTAL): incompatvel com o art. 58 e 1 da Constituio que os
representantes dos partidos polticos ou blocos parlamentares deixem de ser indicados
pelos lderes, na forma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, para serem
escolhidos de fora para dentro, pelo Plenrio, em violao autonomia partidria.
5.

A VOTAO PARA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL SOMENTE

PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL): No processo de

impeachment, as votaes devem ser abertas, de modo a permitir maior transparncia,
accountability e legitimao. No silncio da Constituio, da Lei 1.079/1950 e do
Regimento Interno sobre a forma de votao, no admissvel que o Presidente da
Cmara dos Deputados possa, por deciso unipessoal e discricionria, estender hiptese
inespecfica de votao secreta prevista no RICD, por analogia, eleio para a
comisso especial de impeachment. Alm disso, o sigilo do escrutnio incompatvel
com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo
de tamanha magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato,
preciso garantir o maior grau de transparncia e publicidade possvel. Nesse caso, no
possvel invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a

liberdade e independncia dos congressistas, afastando a possibilidade de ingerncias

indevidas. Se a votao secreta pode ser capaz de afastar determinadas presses, ao
mesmo tempo, ela enfraquece a possibilidade de controle popular sobre os
representantes, em violao aos princpios democrtico, representativo e republicano.
Por fim, a votao aberta (simblica) foi adotada para a composio da comisso
especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a manuteno do mesmo
rito seguido em 1992 contribui para a segurana jurdica e a previsibilidade do
procedimento.
IV. MRITO: PONTOS DE CONVERGNCIA COM O RELATOR
1.

IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS HIPTESES

DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K):

Embora o art. 38 da Lei n 1.079/50 preveja a aplicao subsidiria do Cdigo de
Processo Penal no processo e julgamento do Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, o art. 36 da Lei j trata da matria, conferindo tratamento especial,
ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto, no h lacuna na referida lei acerca das
hipteses de impedimento e suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a
incidncia subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de todo modo,
pela distino entre magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e
parlamentares, que podem exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento,
com base em suas convices poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade
dos representados. Improcedncia do pedido.
2.

NO H DIREITO DEFESA PRVIA (ITEM A): A apresentao de

defesa prvia no uma exigncia do princpio constitucional da ampla defesa: ela

exceo, e no a regra no processo penal. No h, portanto, impedimento para que a
primeira oportunidade de apresentao de defesa no processo penal comum se d aps o
recebimento da denncia. No caso dos autos, muito embora no se assegure defesa
previamente ao ato do Presidente da Cmara dos Deputados que inicia o rito naquela
Casa, colocam-se disposio do acusado inmeras oportunidades de manifestao em
ampla instruo processual. No h, assim, violao garantia da ampla defesa e aos
compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em tema de direito de defesa.
3.

A PROPORCIONALIDADE NA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL

PODE SER AFERIDA EM RELAO A BLOCOS (ITEM D): O art. 19 da Lei n

1.079/1950, no ponto em que exige proporcionalidade na Comisso Especial da Cmara
dos Deputados com base na participao dos partidos polticos, sem mencionar os
blocos parlamentares, foi superado pelo regime constitucional de 1988. Este estabeleceu
expressamente: (i) a possibilidade de se assegurar a representatividade por bloco (art.
58, 1) e (ii) a delegao da matria ao regimento interno da Cmara (art 58, caput).

Essa opo foi feita e vem sendo aplicada reiteradamente pela Cmara dos Deputados
na formao de suas diversas Comisses e, inclusive, foi seguida no processo de
impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Mello.
4.

OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA FUNO

ACUSATRIA (ITEM J): O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n

1.079/1950, parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o Senado adote
as medidas necessrias apurao de crimes de responsabilidade, inclusive no que
concerne produo de provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e
independente.
5.

POSSVEL A APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS

INTERNOS DA CMARA E DO SENADO (ITEM B): A aplicao subsidiria do

Regimento Interno da Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e
julgamento do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art. 85,
pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas regimentais sejam compatveis
com os preceitos legais e constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questes
interna corporis.
6.

A DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A ACUSAO

(ITEM E): No curso do procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa

de se manifestar, de um modo geral, aps a acusao. Concretizao da garantia
constitucional do devido processo legal (due process of law). Precedente: MS 25.647MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar Peluso, Plenrio.
7.

O INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA INSTRUO

PROBATRIA (ITEM F): O interrogatrio do acusado, instrumento de autodefesa

que densifica as garantias do contraditrio e da ampla defesa, deve ser o ltimo ato de
instruo do processo de impeachment. Aplicao analgica da interpretao conferida
pelo Supremo Tribunal Federal ao rito das aes penais originrias. Precedente: AP 528AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenrio.
V. CONCESSO DE MEDIDAS CAUTELARES.
Devem, portanto, ser concedidas medidas cautelares, a fim de promover segurana
jurdica no processo de impeachment. Voto pela concesso parcial das cautelares
requerida pelo autor, nos seguintes termos:
a.

Concesso integral em relao aos itens E (para estabelecer que a defesa

tem o direito de se manifestar aps a acusao), F (para estabelecer que o

interrogatrio deve ser o ato final da instruo probatria), I (para declarar que no
foram recepcionados pela CF/88 os arts. 23, 1 e 5; 80, 1 parte; e 81, todos da Lei
n 1.079/1950, porque estabelecem os papeis da Cmara e do Senado Federal de modo
incompatvel com os arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, da CF/1988), e , Cautelar

Incidental I (para declarar que no possvel a formao da comisso especial a partir

de candidaturas avulsas) e Cautelar Incidental II (para reconhecer que a eleio da
comisso especial somente pode se dar por voto aberto).
b.

Concesso parcial em relao aos itens: B (para estabelecer, em

interpretao conforme a Constituio do art. 38 da Lei n 1.079/1950, que possvel a

aplicao subsidiria dos Regimentos Internos da Cmara e do Senado ao processo de
impeachment, desde sejam compatveis com os preceitos legais e constitucionais
pertinentes); C (para: 1. declarar recepcionados pela CF/88 os arts. 19, 20 e 21 da Lei
n. 1.079/1950, desde que interpretados conforme a Constituio, para que se entenda
que as diligncias e atividades ali no se destinam a provar a (im)procedncia da
acusao, mas apenas a esclarecer a denncia, e 2. para declarar no recepcionados pela
CF/88 os arts. 22, caput, 2 parte [que se inicia com a expresso No caso contrrio...],
e 1, 2, 3 e 4, da Lei n 1.079/1950, que determinam dilao probatria e segunda
deliberao na Cmara dos Deputados, partindo do pressuposto que caberia a tal casa
pronunciar-se sobre o mrito da acusao), G(para dar interpretao conforme a
Constituio ao art. 24 da Lei 1.079/1950, a fim de declarar que, com o advento da
CF/88, o recebimento da denncia no processo de impeachment ocorre apenas aps a
deciso do Plenrio do Senado Federal, em votao nominal tomada por maioria
simples e presente a maioria absoluta de seus membros), H (para declarar
constitucionalmente legitima a aplicao analgica dos arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da
Lei 1.079/1950 os quais determinam o rito do processo de impeachment contra
Ministros do STF e PGR ao processamento no Senado Federal de crime de
responsabilidade contra Presidente da Repblica).
c.

Denegao em relao aos itens A (afirmando que no h direito defesa

prvia ao ato do Presidente da Cmara), D (reconhecendo que a proporcionalidade na

formao da comisso especial pode ser aferida em relao aos blocos partidrios), J
(para afirmar que os senadores no precisam se apartar da funo acusatria), e K
(reconhecendo a impossibilidade de aplicao subsidiria das hipteses de impedimento
e suspeio do CPP relativamente ao Presidente da Cmara).
Como se v, (i) estou acompanhando o voto do Min. Relator em relao aos itens
A, B, D, E, F, J, K, mas (ii) divergindo parcialmente de S.Exa. em
relao aos itens: C, I e (iii) divergindo integralmente em relao aos itens G,
H e aos pedidos da Cautelar Incidental (candidaturas avulsas e voto secreto).