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Aes afirmativas: um instrumento de promoo da


igualdade
Portanto, alm do ideal de concretizao da igualdade de oportunidades, figuraria
entre os objetivos almejados com as polticas afirmativas o de induzir
transformaes de ordem cultural, pedaggica e psicolgica, aptas a subtrair do
imaginrio coletivo a idia de supremacia e de subordinao de uma raa em
relao outra, do homem em relao mulher. O elemento propulsor dessas
transformaes seria o carter de exemplaridade de que se revestem certas
modalidades de ao afirmativa, cuja eficcia como agente de transformao social
poucos at hoje ousaram negar. Ou seja, de um lado essas polticas simbolizariam o
reconhecimento oficial da persistncia e da perenidade das prticas
discriminatrias e da necessidade de sua eliminao; de outro, elas teriam tambm
por meta atingir objetivos de natureza cultural, eis que delas inevitavelmente
resultam a trivializao, a banalizao, na polis, da necessidade e da utilidade de
polticas pblicas voltadas implementao do pluralismo e da diversidade
(Gomes, 2002, p.133-134).

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Este captulo, trata na primeira parte, das aes afirmativas pretendendo situar
e exemplificar as aes afirmativas no contexto brasileiro ps - redemocratizao,
apresentar as discusses quanto evoluo do conceito jurdico da igualdade e
delimitar suas definies e caractersticas. Na segunda metade, trata da construo
das aes afirmativas voltadas aos negros e tambm das iniciativas existentes na
educao superior que visam o acesso desse grupo social universidade.
2.1
O Estado brasileiro e o reconhecimento dos direitos coletivos
O Estado brasileiro vem, desde o final da ditadura militar, radicalizando a
sua construo enquanto um Estado democrtico, principalmente aps a
promulgao da Constituio Federal de 1988, chamada por Ulisses Guimares de
constituio cidad. Esse Estado, paulatinamente, tem reconhecido os direitos
coletivos e as demandas sociais que existem para alm do mbito dos direitos
individuais. Assim que temos presenciado diferentes iniciativas pblicas que
partem do reconhecimento de desvantagens sociais experimentadas por grupos
culturais como mulheres, negros, ndios, deficientes, homossexuais e outros,
atravs de polticas pblicas a eles destinados, ainda que limitadas e/ou
embrionrias, que se propem a colaborar para remediar tais situaes.
O Estado brasileiro no est sozinho nesse movimento de reconhecimento
dos grupos sociais e suas identidades culturais, especialmente daqueles que

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chamamos de minorias6. A ascenso de polticas de identidade um fato marcante
neste novo sculo e um fenmeno globalizado, vide o Relatrio do
Desenvolvimento Humano do PNUD de 2004, que demarca a centralidade das
questes culturais e as conseqentes lutas por poder que, permeadas por essa
dimenso, se multiplicam.
Mais e mais, as pessoas individualmente ou coletivamente se mobilizam,
pretendendo minorar injustias tnicas, religiosas, raciais e/ou culturais. Uma luta
que faz parte de um processo histrico por mudana social e liberdade cultural,
com iguais oportunidades culturais, polticas e socioeconmicas.
Nesta perspectiva, grupos politicamente minoritrios, em articulao com a
sociedade civil organizada, vm, por sua luta e esforo de visibilizao, clamando
por uma cidadania apta ao convvio democrtico, baseada no reconhecimento da
diferena. Numa sociedade marcada pelo respeito pluralidade cultural, os
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cidados no precisam se esvaziar de sua identidade cultural, tnica ou racial, o que


McLaren chama de perverso sub-reptcia da democracia (McLaren, 2000, p.42).
Uma convivncia pautada por uma democracia nos moldes defendidos por
Liszt Vieira, para quem:
a democracia no apenas um regime poltico com partidos e eleies livres.
sobretudo uma forma de existncia social. Democracia uma sociedade aberta, que
permite sempre a criao de novos direitos. Os movimentos sociais, nas suas lutas,
transformaram os direitos declarados formalmente em direitos reais. As lutas pela
liberdade e igualdade ampliaram os direitos civis e polticos da cidadania, criaram
direitos sociais, os direitos das chamadas minorias- mulheres, crianas, idosos,
minorias tnicas e sexuais -, pelas lutas ecolgicas, o direito ao meio ambiente
sadio (Vieira, 1998.p. 39-40).

Utilizamos a concepo de minoria de Rocha (1996, p. 285): No se toma a expresso minoria


no sentido quantificativo, seno que no de qualificao jurdica dos grupos contemplados ou
aceitos com um cabedal menor de direitos, efetivamente assegurados, que outros, que detm o
poder. Na verdade, minoria no Direito democraticamente concebido e praticado, teria que
representar o nmero menor de pessoas, vez que a maioria a base de cidados que
compreenda o maior nmero tomado da totalidade dos membros da sociedade poltica.
Todavia, a maioria determinada por aquele que detm o poder poltico, econmico e inclusive
social em determinada base de pesquisa. Ora, ao contrrio do que se apura, por exemplo, no
regime da representao democrtica nas instituies governamentais, em que o nmero que
determina a maioria (cada cidado faz-se representar por um voto, que o seu, e da soma dos
votos que se contam os representados e os representantes para se conhecer a maioria), em
termos de direitos efetivamente havidos e respeitados numa sociedade, a minoria, na prtica
dos direitos, nem sempre significa o nmero menor de pessoas. Antes, nesse caso, uma minoria
pode bem compreender um contingente que supera em nmero (mas no na prtica, no
respeito, etc.) o que tido por maioria. Assim o caso de negros e mulheres no Brasil, que so
tidos como minorias, mas que representam maior nmero de pessoas da globalidade dos que
compem a sociedade brasileira.

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Entretanto, fundamental que a nossa democracia comporte um processo de
interculturalidade, assim proposta por Candau:
(...) a interculturalidade orienta processos que tm por base o reconhecimento do
direito diversidade e a luta contra todas as formas de discriminao e
desigualdade social e tentam promover relaes dialgicas e igualitrias entre
pessoas e grupos que pertencem a universos culturais diferentes.Neste sentido,
trata-se de um processo permanente, sempre inacabado, marcado por uma
deliberada inteno de promover uma relao dialgica e democrtica entre as
culturas e os grupos involucrados e no unicamente de uma coexistncia pacfica
num mesmo territrio. Esta seria a condio fundamental para qualquer processo
ser qualificado de intercultural (Candau, 1998, p. 42).

A democracia assentada na interculturalidade aquela que se interessa pela


diversidade, no enquanto um mito ou folclore, mas num reconhecimento que se
traduz na repartio de poderes entre os distintos grupos que compem a
sociedade.
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At meados dos anos 80, era impensvel, no Brasil, a discusso de direitos


que no fossem os individuais clssicos, conhecidos substratos do velho direito
de propriedade (Gomes, 2003, p.311). Tal panorama foi sendo gradativamente
modificado a partir de 1985, com a aprovao da lei de ao civil pblica e com a
vigncia da Constituio Federal de 1988, quando a legislao comea a se
ocupar dos problemas sociais, com a proteo dos direitos coletivos e difusos.
Hdio Silva Jnior assume a perspectiva que agrupa as geraes de direitos
em trs grandes blocos: a primeira, dos direitos individuais, que derivou da Bill of
Rigths inglesa, da Declarao de Direitos do Homem e do Cidado francesa e dos
primeiros Amendments Constituio dos Estados Unidos, que, tradicionalmente,
cataloga o direito vida, segurana, o direito de liberdade, de igualdade, de
propriedade, de ir e vir, de expresso, de reunio e de associao, bem como os
direitos polticos; a segunda gerao de direitos, dos direitos econmicos e sociais,
derivada da Constituio Mexicana de 1917, da Declarao dos Direitos do Povo
Trabalhador e Explorado sovitica e da Constituio de Weimar, de 1919, que
insere em seu rol os direitos ao bem-estar, ao trabalho, seguridade, sade,
educao, ao lazer, vida cultural; e a terceira gerao de direitos, surgida no
ltimo quartel do sculo XX, que compreende o direito a um meio ambiente
equilibrado, direitos de solidariedade e de fraternidade (Silva, 2002, p.121-122).
Do confronto entre a tendncia liberal e a tendncia social relativamente ao
problema igualitrio, surge nos ordenamentos jurdicos dos pases democrticos,

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no mais a viso do indivduo como um sujeito destitudo de cor, sexo, idade etc.,
mas de um sujeito especificado, que ser alvo de novas polticas pblicas, que
so as aes afirmativas.
Gomes nos alerta para o fato de que, no Brasil, esses mecanismos ainda no
foram devidamente testados em uma das vertentes da vida social em que teriam
inegavelmente um grande impacto: a das relaes raciais (Gomes, 2003, p.314).
Entretanto, a partir de 2001, comeam a ser cogitadas, com nfase, as aes
afirmativas na educao e no mercado de trabalho. Gomes afirma que essas
medidas, ainda em elaborao, ressaltam que os governos comeam a sair da sua
histrica letargia, tomando a iniciativa de medidas que podero mitigar o
vergonhoso quadro de apartheid informal que todos vem, mas parecem recusarse a enxergar (idem, 315).
Da uma tendncia, cada vez mais ntida, de inserir a discusso de
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proposies concernentes democratizao do acesso e permanncia dos negros


nos espaos educacionais e de trabalho, atravs das aes afirmativas, no
epicentro do debate nacional. Alm disso, essa temtica tem gerado inmeros
conflitos, na luta pelo empoderamento7 dos grupos sociais historicamente
discriminados, numa correlao de foras desigual.
O debate sobre polticas universais ou especficas, direitos de grupos e toda
a questo da diversidade freqentemente tratado com hostilidade. Guimares
escreveu a esse respeito:
Polticas pblicas que utilizam discriminao positiva so impopulares em todo o
mundo ocidental na Europa e na Amrica, ainda quando se demonstre, atravs de
argumentos slidos, a compatibilidade dessas polticas com os ideais universalistas
e individualistas, o fato que a maioria das populaes brancas se ope a elas. Isso
um fato (Guimares, 2002, p.15).

As polticas pblicas como as aes afirmativas so modos encontrados


pelo Estado de corresponder s exigncias de incluso e cidadania plena dos
grupos sociais minoritrios e, neste sentido, no Brasil de hoje, podem ser
consideradas como parte de uma agenda poltica de transformao social, ainda
que limitada.
7

Empoderamento aqui entendido como um processo que fortalece a autoconfiana dos grupos
sociais marginalizados, visando capacit-los para a articulao de seus interesses e para a
participao na sociedade, alm de lhes facilitar o acesso aos recursos sociais disponveis e o
controle sobre estes.

27
2.2.
O que so polticas pblicas de ao afirmativa?
A garantia constitucional do direito igualdade para todos no impediu a
desigualdade de acesso s oportunidades de participao efetiva no contexto da
cidadania plena, para vasta parcela da populao brasileira.
Vivemos numa sociedade onde a cor e/ou a raa se constituem como
poderosos mecanismos de estratificao social, em que os negros so segregados
no acesso aos bens de toda ordem, tendo limitados os seus direitos de cidadania.
Diante da insuficincia do direito igualdade, ele ressignificado, como

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aponta Joaquim B. Barbosa Gomes:


Comea-se, assim, a esboar-se o conceito de igualdade material ou substancial,
que, longe de se apegar ao formalismo e abstrao da concepo igualitria do
pensamento liberal oitocentista, recomenda, inversamente, que se levem na devida
conta as desigualdades concretas existentes na sociedade, devendo as situaes
desiguais ser tratadas de maneira dessemelhante, evitando-se assim o
aprofundamento e a perpetuao de desigualdades engendradas pela prpria
sociedade. Produto do Estado Social de Direito, a igualdade substancial ou material
propugna redobrada ateno por parte dos aplicadores da norma jurdica
variedade das situaes individuais, de modo a impedir que o dogma liberal da
igualdade formal impea ou dificulte a proteo e a defesa dos interesses das
pessoas socialmente fragilizadas e desfavorecidas (GOMES, 2001, p.4).

Essa concepo do direito igualdade tratar os desiguais na medida em


que se desigualam decorre de um processo progressivo de transformao ante a
constatao de que simplesmente afirmar a igualdade de todos perante a lei
igualdade formal sem se atentar para as desigualdades reais das pessoas, vetar o
tratamento discriminatrio e repudiar a criao e a manuteno de privilgios
desarrazoados, era de todo insuficiente. Para os que defendem esse processo,
necessrio atuar de forma mais concreta sobre a realidade ftica, de modo a
corrigir as desigualdades materiais, to presentes na sociedade.
No entendimento de Hdio Silva Jnior (2002, p.103) d-se um processo de
mutao, experimentado pelo conceito de igualdade no sistema jurdico brasileiro.
Dessa forma, o direito igualdade teve seu contedo ampliado, concebendo-se a
possibilidade de adoo de mecanismos de interveno na realidade, com o
objetivo de favorecer ou compensar juridicamente o mais fraco nas relaes
sociais, propiciando a concretizao de uma igualdade efetiva, real ou o mais

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prxima possvel disso igualdade material. Essas compensaes jurdicas esto
traduzidas nos mecanismos das aes afirmativas, das discriminaes positivas.
Assim que o princpio da igualdade jurdica j no se limita apenas a uma
igualdade isonmica, mas ganha traos acentuados de uma igualdade material, ou
seja, o referido princpio passa a ser compreendido como um instrumento hbil
para implementar, no plano real, uma igualdade efetiva.
Nesse sentido, existem estudiosos8 que defendem que cabe ao Estado,
quando pretenda reverter uma situao histrica de desvantagem social, sair de
uma postura imvel e partir para a ao, levando em conta fatores como sexo,
raa e outros, na implementao de polticas pblicas, evitando assim que uma
discriminao histrica se perpetue no tempo.
A constituio de um Estado radicalmente democrtico supe a mobilizao
de mecanismos capazes de promover positivamente a igualdade. Dessa atuao do
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Estado que nascem as aes afirmativas.


As aes afirmativas so polticas sociais que tentam concretizar a
igualdade material, possveis somente numa conjuntura de superao dos
postulados do Estado moderno, de ideologia liberal, onde a igualdade formal
dogma, quando em verdade, em sociedades como a nossa, fico, de acordo
com os dados econmicos, sociolgicos e antropolgicos que a caracterizam9.
Para Menezes, ao afirmativa um termo de amplo alcance que:
Designa um conjunto de estratgias, iniciativas ou polticas que visam favorecer
grupos ou segmentos sociais que se encontram em piores condies de competir
em qualquer sociedade em razo, na maior parte das vezes, da prtica de
discriminaes negativas, sejam elas presentes ou passadas. Colocando-se de outra
forma, pode-se asseverar que so medidas especiais que buscam eliminar os
desequilbrios existentes entre determinadas categorias sociais at que eles sejam
neutralizados, o que se realiza por meio de providncias efetivas em favor das
categorias que se encontram em posies desvantajosas (Menezes, 2001, p.27).

A ao afirmativa se constitui numa estratgia para alcanar a igualdade de


oportunidades entre as pessoas, distinguindo e beneficiando grupos afetados por
mecanismos discriminatrios, por meio de aes empreendidas em um tempo
determinado, com o objetivo de alterar positivamente a situao de desvantagem
desses grupos (Ministrio do Trabalho e Emprego, 1999). So tambm aes de
preveno que visam evitar que indivduos de certos grupos tenham seus direitos
8

Autores como Hdio Silva Jnior (2002), Joaquim Barbosa Gomes (2001, 2003), Ahyas Siss
(2003), dentre outros.
9
Algumas pesquisas esto descritas na Introduo deste trabalho.

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alienados, por um sistema que opera de um modo inercial na manuteno das
discriminaes.
Para Guimares, as aes afirmativas visam assegurar:
(...) o direito de acesso a recursos coletivos aos membros de grupos
subrepresentados, uma vez que se tenham boas razes e evidncias para supor que
o acesso a tais recursos seja controlado por mecanismos ilegtimos de
discriminao racial, tnica ou sexual (Guimares, s/d, p. 6).

A pretensa neutralidade do Estado liberal fracassou como garantidora do


direito igualdade entre os cidados, especialmente em sociedades como a nossa,
de um longo passado escravocrata, ainda que existam dispositivos legais com o
objetivo de fazer cessar o status de inferioridade no qual se encontram os negros e
outros grupos scio-culturais. Isso porque as leis antidiscriminatrias, por si s,

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no so suficientes,
(...) para reverter um quadro social que finca ncoras na tradio cultural de cada
pas, no imaginrio coletivo, em suma, na percepo generalizada de que a uns
devem ser reservados papis de franca dominao e a outros, papis indicativos do
status de inferioridade, de subordinao (Gomes, 2001, p.37).

Quanto representao cultural que o Brasil tem de si prprio, Ahyas Siss


assim se expressa:
Creio que a opo poltica do Estado brasileiro por tratar como iguais aqueles
sujeitos coletivos colocados social e politicamente em situaes de desigualdade,
essa recusa de se adotar entre ns polticas de discriminao positiva com base na
raa ou cor de segmentos populacionais negativamente discriminados, conjugadas
quelas universalistas, uma marca distintiva de sociedades que Bhabha (1998)
classifica como hbridas e mestias, porm conservadoras e extremamente
autoritrias. So hierarquicamente estruturadas, profundamente estratificadas por
raa, cor ou etnia, mas que se querem e se representam, de uma forma quase
esquizofrnica, como se fossem homogneas (Ahyas, 2003, p. 110).

As aes afirmativas tm a funo de evitar que a discriminao ocorra por


meio de normas de aplicao geral ou especfica e, principalmente, por
mecanismos difusos, estruturais, enraizados nas prticas culturais e no imaginrio
coletivo.

Podem,

assim,

induzir

transformaes

culturais,

pedaggicas,

psicolgicas, quando incidem sobre idias de supremacia e subordinao raciais,


sexuais e outras.
Para Ivair dos Santos, presidente e fundador do CEAP Centro de
Articulao das Populaes marginalizadas a ao afirmativa entendida:
(...) como um programa de trabalho nacional para remediar a subjugao a que
foram submetidas as minorias raciais e tnicas, as mulheres, entre outros grupos

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sociais. Um conjunto de medidas legais, de modos de vida e de polticas sociais
que pretendem aliviar os tipos de discriminao que limitam oportunidades de
determinados grupos sociais. Um esforo realizado pelos governos federal, estadual
e municipal, instituies pblicas e privadas, escolas etc., para combater a
discriminao e promover a igualdade de oportunidades, prioritariamente nas reas
de educao e no acesso ao emprego, entre outras (Santos, 2001, p.71).

Rosana Heringer, doutora em sociologia pelo IUPERJ, elege a seguinte


definio de ao afirmativa, no tocante s relaes de trabalho, que consideramos

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oportuna ao presente estudo:


O termo ao afirmativa refere-se a polticas e procedimentos obrigatrios e
voluntrios, desenhados com o objetivo de combater a discriminao no mercado
de trabalho e tambm de retificar os efeitos de prticas discriminatrias exercidas
no passado pelos empregadores. Da mesma forma que no caso das leis antidiscriminatrias, o objetivo da ao afirmativa tornar a igualdade de
oportunidades uma realidade, atravs de um nivelamento do campo. Ao contrrio
das leis anti-discriminatrias, que apresentam remdios aos quais os trabalhadores
podem recorrer aps terem sofrido discriminao, as polticas de ao afirmativa
tm como objetivo, prevenir a ocorrncia da discriminao. A ao afirmativa pode
prevenir a discriminao no mercado de trabalho, substituindo prticas
discriminatrias intencionais ou rotinizadas por prticas que so uma proteo
contra a discriminao (Heringer, 1999, p.51).

Abdias do Nascimento, em seu livro O Quilombismo, faz uma proposta


poltica para a nao brasileira e no apenas para os negros, que considero
paradigmtica, nos seguintes termos:
Um Estado voltado para a convivncia igualitria de todos os componentes de
nossa populao, preservando-se e respeitando-se as diversas identidades, bem
como a pluralidade de matrizes culturais. A construo de uma verdadeira
democracia passa, obrigatoriamente, pelo multiculturalismo e pela efetiva
implantao de polticas compensatrias ou de ao afirmativa para possibilitar a
construo de uma cidadania plena para todos os grupos discriminados. A
independncia desses grupos, ao articular suas formas de ao comunitria, compe
um requisito fundamental da verdadeira democracia (Nascimento, 2000, p.221222).

Coube quele autor o papel de vanguarda quando, na condio de deputado


federal, props o Projeto de Lei n 1332, de 1983, que estabelecia a instituio de
polticas pblicas especficas para a populao negra, atravs das aes
afirmativas.
Ressalte-se que a defesa de aes afirmativas no exclui a concomitncia de
aes e polticas pblicas de cunho universalistas. Essa uma falsa dicotomia. Ao
contrrio, polticas pblicas genricas e especificamente focadas, quando
utilizadas em conjunto, podem reduzir significativamente desigualdades

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existentes entre os grupos sociais, concorrendo para equipar-los no acesso aos
bens materiais e simblicos, o que, a longo prazo, termina por tornar superada a
necessidade de polticas de ao afirmativa.
Segundo Guimares,
No se podem elaborar polticas de ao afirmativa sem que estas estejam
respaldadas por polticas de ampliao dos direitos civis, como aconteceu nos
Estados Unidos. O que est em questo, portanto, no uma alternativa simples,
diria mesmo simplista, entre polticas de cunho universalista versus polticas de
cunho particularista. O que est em jogo outra coisa: devem as populaes negras
do Brasil se satisfazer em esperar essa revoluo do alto a ampliao dos
direitos civis e das oportunidades de vida para as populaes pobres ou devem
elas reclamar, imediatamente e pari passu, medidas mais urgentes, mais rpidas,
apesar de terem um escopo bem mais limitado: medidas que facilitem seu ingresso
nas universidades pblicas e privadas, que ampliem e fortaleam os seus negcios,
de modo a que se acelere e se amplie a constituio de uma classe mdia
negra?(Guimares, s/d, p.13).

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importante pontuar que as aes afirmativas que envolvem o acesso ao


ensino superior, a posies de direo em empresas etc, s tm o poder de
beneficiar parcela da populao negra brasileira, qual seja, aquela que tem
qualificao e capacitao requerida para tanto. Portanto, tais polticas afetam
mais a reduzida populao negra que j alcanou um determinado nvel de
escolarizao o trmino do ensino mdio e no a ampla maioria da populao
afro-brasileira. Desse modo, seria no mnimo ingenuidade imaginar que podemos
abrir mo de polticas universalistas imprescindveis ampliao da
democratizao das oportunidades na sociedade brasileira.
Em texto recente (Valentim, 2005, p.156), ressaltei que nossa Constituio
Federal faz referncias ao direito de igualdade, certo, mas vai alm quando
prescreve textualmente discriminaes positivas, como modo de compensar a
desigualdade de oportunidades ou de fomentar o desenvolvimento de setores que
considera como prioritrios, nos seguintes artigos: 7, inciso XX - proteo do
mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da
lei; 37, inciso VIII - a lei reservar percentual dos cargos e empregos pblicos
para as pessoas portadoras de deficincia e definir os critrios de sua admisso;
145, pargrafo 1 - sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero
graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte; 170, inciso IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham a sua sede e administrao no pas; 179, A Unio, os

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Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas e s
empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico
diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes
administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao, ou
reduo destas por meio de lei.
Alm disso, a Constituio Federal dispe em seu art. 5, pargrafo 2, sobre
a proteo aos direitos emanados dos tratados internacionais e o Brasil
signatrio do tratado internacional que confere, como compensao, a
discriminao positiva queles que sofrem desigualdades de oportunidades, a

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saber:
Art.I, item 4, da Conveno Internacional Sobre a Eliminao de Todas as Formas
de Discriminao Racial: no sero consideradas discriminao racial as medidas
especiais tomadas com o nico objetivo de assegurar progresso adequado de certos
grupos raciais ou tnicos ou de indivduos que necessitem da proteo que possa
ser necessria para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual gozo ou exerccio
de direitos humanos e liberdades fundamentais, contanto que tais medidas no
conduzam, em conseqncia, manuteno de direitos separados para diferentes
grupos raciais e no prossigam aps terem sido alcanados os seus objetivos.

Quanto s normas infraconstitucionais, temos: o Decreto-Lei n. 5452/43


(CLT), que prev, em seu art. 357, cota de dois teros de brasileiros para
empregados de empresas individuais ou coletivas, e o art. 373 - A, que prev a
adoo de polticas destinadas a corrigir as distores responsveis pela
desigualao de direitos entre homens e mulheres; a Lei n. 8.112/90, art. 5,
pargrafo 2, cotas de at 20% para os portadores de deficincias no servio
pblico civil da Unio; a Lei n.8.213/91, art. 93, que fixou cotas para os
portadores de deficincia no setor privado; a Lei n.8.666/93, art. 24, inc. XX, a
inexigibilidade de licitao para a contratao de associaes filantrpicas de
portadores de deficincia; a Lei n. 9.504/97, art. 10, pargrafo 2, cotas para
mulheres nas candidaturas partidrias10; a Lei n.10.678, que cria a secretaria
especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, da Presidncia da
Repblica, e d outras providncias.

10

O Tribunal Superior Eleitoral j se manifestou sobre o assunto, do seguinte modo: Vinte por
cento, no mnimo, das vagas de cada partido ou coligao devero ser preenchidas por
candidaturas de mulheres. Tal o texto do pargrafo 3 do art.11 da Lei n 9.100/95, no
incompatvel com o inciso I do art. 5 da Constituio (TSE Recurso Especial n 13759 Rel.
Nilson Vital Naves 10.12.96).

33
A

inteno

de

trazer

baila

essas

normas

constitucionais

infraconstitucionais, ainda que sem esgot-las, foi a de tornar patente a legalidade


da ao afirmativa ou de discriminao positiva, ou ainda, como tem sido
chamada ultimamente, de discriminao justa, no cenrio nacional, fruto de uma
nova interpretao, de um alargamento, de uma ressignificao do direito
igualdade, como uma ampliao das obrigaes estatais.
Corrobora esse entendimento a opinio do Ministro Marco Aurlio, do
Supremo Tribunal Federal que, em palestra proferida em 20 de novembro de
2001, no Seminrio Discriminao e Sistema Legal Brasileiro, promovido pelo

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Tribunal Superior do Trabalho, assim se expressou:


preciso buscar-se a ao afirmativa. A neutralidade estatal mostrou-se um
fracasso. H de se fomentar o acesso educao; urge um programa voltado aos
menos favorecidos, a abranger horrio integral, de modo a tirar-se meninos e
meninas da rua, dando-se-lhes condies que os levem a ombrear com as demais
crianas. E o Poder Pblico, desde j, independentemente de qualquer diploma
legal, deve dar prestao de servios por terceiros uma outra conotao,
estabelecendo, em editais, quotas que visem a contemplar os que tm sido
discriminados. O setor pblico tem sua disposio, ainda, as funes
comissionadas que, a serem preenchidas por integrantes do quadro, podem e devem
ser ocupadas pelas ditas minorias. Exemplo vivo deu-nos h pouco o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio. No se h de cogitar que esse procedimento conflita
com a Constituio, porque, em ltima anlise, objetiva a efetividade da prpria
Carta. As normas proibitivas so ineficazes para afastar do nosso cenrio a
discriminao. Precisamos contar com normas integrativas.

Muitos pases tm polticas de exceo que reafirmam normas


universalistas, por exemplo, medidas que beneficiam os habitantes de uma regio,
os veteranos de guerra, as mulheres, os povos indgenas etc. O Relatrio de
Desenvolvimento Humano, da ONU, aponta expressamente o sucesso dessas
iniciativas:
A experincia da ndia, Malsia, frica do Sul e Estados Unidos mostra que uma
ao afirmativa pode reduzir as desigualdades entre grupos. Na Malsia, o rcio de
desenvolvimento mdio entre as populaes chinesa e malaia baixou de 2,3 em 1970
para 1,7 em 1990. Nos Estados Unidos, para a populao negra, a proporo de
advogados subiu de 1,2% para 5,1% do total e a proporo de mdicos de 2%, para
5,6%. Na ndia, a afetao de empregos governamentais, a admisso no ensino
superior e os assentos parlamentares das castas e tribos existentes ajudaram membros
desses grupos a sair da pobreza e a entrar na classe mdia (RDH, 2004, p. 9).

Da encontrarmos no Relatrio a proposta de instituio de programas de


ao afirmativa, como estratgia de desenvolvimento humano, visto que as
medidas de carter universalista no esto aptas, por si s, a vencer a

34
discriminao

compensar

situaes

historicamente

construdas

de

desigualdade.
As polticas de aes afirmativas fazem a afetao de empregos, promoes,
contratos pblicos, emprstimos comerciais, admisses no ensino superior e
assentos parlamentares, com base na pertena a um grupo em condio
desfavorvel. Essas polticas so necessrias quando a desvantagem a excluso
cultural. Depender apenas de polticas gerais de crescimento econmico eqitativo
para eliminar essas desigualdades de grupo exigiria um tempo excessivamente
longo, levando ao ressentimento, ou mesmo ao conflito civil (RDH, 2004, p.69).

Por fim, ressalto que as aes afirmativas so aes emergenciais,


temporrias e parciais, que no so tomadas com a pretenso de solucionar
problemas estruturais. No entanto, tm potencial para remediar conseqncias de
injustias, como a pequena presena de negros nas universidades, especialmente

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nas pblicas.
2.3.
As polticas pblicas de ao afirmativa voltadas aos negros: uma
pauta em desenvolvimento
Foram necessrias dcadas de luta empreendida pelo Movimento Negro11 e
seus aliados e significativas presses internacionais12, para que o tema das aes
afirmativas, referidas populao afrodescendente, entrasse definitivamente na
pauta de discusses da sociedade brasileira como um possvel caminho que vise
reparar a desigualdade social dos negros, promovendo sua igualao, com
redistribuio de recursos e bens sociais.
Guimares demarca o Seminrio Internacional realizado em julho de 1996,
organizado pelo Departamento dos Direitos Humanos da Secretaria dos Direitos
da Cidadania do Ministrio da Justia, como sendo a primeira vez que um
governo brasileiro admitiu discutir polticas pblicas especificamente voltadas
para a ascenso dos negros no Brasil (Guimares, s/d, p.1).
Entretanto, o movimento nacional para a implementao de aes
afirmativas somente se solidificou depois da participao do Brasil na 3

11

No contexto desse trabalho, configura-se a categoria Movimento Negro como sendo uma
pluralidade de grupos, ONGs e entidades engajadas nas lutas pela melhoria das condies de vida
da populao negra. Neste sentido, o Movimento Negro diverso e abriga grupos com posies
polticas e estratgias variadas.
12
O movimento negro brasileiro buscou integrar-se numa rede mundial de alianas pelos direitos
humanos.

35
Conferncia Mundial de Combate ao Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia
e Intolerncia Correlata, ocorrida em 2001, na frica do Sul. Aps assinar a
Declarao de Durban, o Brasil se comprometeu a implantar polticas especficas
para grupos que tm sido historicamente discriminados.
Em novembro de 1995, foi realizada a Marcha Zumbi dos Palmares
Contra o Racismo, Pela Cidadania e a Vida, uma grande manifestao organizada
pelo movimento negro nacional que levou mais de 30 mil pessoas Braslia.
Rafael Pinto, fundador do Movimento Negro Unificado (MNU) e membro do
grupo Fala Nego afirmou, por ocasio do Dia Internacional de Luta pela

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Eliminao da Discriminao Racial, dia 21 de maro ltimo que:


Nesses dez anos, tivemos conquistas importantes, implementamos polticas de
aes afirmativas, conseguimos uma maior ocupao de espao no executivo e no
legislativo. Hoje temos pessoas em Braslia que j colocaram o p no cho e
marcharam com a gente, e que por isso podemos chamar de voc. Isso mostra
que vivemos numa conjuntura diferente. Mas temos exigncias que precisam ser
aprofundadas; questes estruturais de combate ao racismo que devem ser
desenvolvidas, que so candentes para reverter o processo secular de desigualdade
(Barbosa, 2005).

Embora incipientes, o atual governo, desde seu incio, mostrou-se


comprometido com a implantao de aes afirmativas especficas voltadas aos
afro-descendentes, o que tem provocado afortunadamente amplos debates na
sociedade.
So fatos que corroboram essa assertiva a criao da SEPPIR (Secretaria
Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da
Repblica), a nomeao do primeiro ministro negro do Supremo Tribunal Federal,
j tendo contado com quatro Ministros de Estado negros. No ensino superior, o
governo Lula promulgou a Lei n 10.558, de 13 de novembro de 2002, criando o
Programa Diversidade na Universidade no mbito do Ministrio da Educao,
com a finalidade de implementar e avaliar estratgias para a promoo do acesso
ao ensino superior de pessoas pertencentes a grupos socialmente desfavorecidos,
especialmente dos afro-descendentes e dos indgenas brasileiros13.
Foi tambm constitudo o Grupo de Trabalho Interministerial por intermdio
de Portaria Conjunta n 2.430 entre MEC e SEPPIR, de 9 de setembro de 2003,
13

Em novembro de 2004 foi lanado o Portal Unidade na Diversidade que apresenta a temtica
tnica com o objetivo de oferecer capacitao, via Internet, para os educadores quanto s questes
relacionadas ao racismo e ao sexismo em sala de aula (http://www.unidadenadiversidade.org.br).

36
cujo objetivo elaborar propostas que permitam no apenas o acesso, mas a
permanncia de negros nas instituies de ensino superior. Esse grupo,
coordenado pelo Ministrio da Educao e pela SEPPIR, formado por
representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Advocacia Geral da
Unio, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Secretaria Especial dos
Direitos Humanos, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica,
Fundao Cultural Palmares, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio de
Assistncia e Promoo Social e Conselho Nacional de Educao. Dois
consultores da Unesco tambm assessoram os trabalhos. Entre as decises da
primeira reunio do Grupo de Trabalho Interministerial esto o apoio aos
professores que j lutam pela poltica de cotas dentro das prprias universidades, a
divulgao em massa do debate atravs do rdio, reunies de trabalho semanais e
a criao de uma Secretaria Permanente, para estudar questes como os projetos
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de lei de incluso que tramitam no Congresso Nacional.


Para a ministra da SEPPIR, Matilde Ribeiro, o ano de 2004 foi repleto de
desafios e teve a marca da diversidade.
Foi tambm o ano das perguntas: quais os impactos de nossas aes? Quando sero
aprovados os projetos de lei sobre reservas de vagas para negros e indgenas nas
universidades pblicas e o Estatuto da Igualdade Racial? Qual o rumo da poltica
de Promoo da Igualdade Racial? As respostas esto em curso, os atos e fatos so
alguns flashes de uma ao cotidiana, que busca estruturar uma poltica inovadora.
H tambm afirmaes: a primeira que as aes devem se intensificar; a segunda
que as perguntas instigantes precisam de respostas. Os passos da ao
governamental devem ser firmes, intensificando a relao com a sociedade,
sobretudo no que diz respeito sedimentao da Poltica de Promoo da Igualdade
Racial, to esperada, em especial pelo movimento negro brasileiro ao longo da
Histria (Ribeiro, 2005b).

O ano de 2005 foi institudo pelo presidente da Repblica como Ano da


Promoo da Igualdade Racial, conforme sua mensagem ao Congresso Nacional
em Braslia em 15 de fevereiro14.
Ainda neste ano, o presidente da Repblica, assinou o Decreto n 5.397 de
22.3.2005, que dispe sobre a composio, competncia e funcionamento do
Conselho Nacional de Combate Discriminao. Logo em seu artigo primeiro,
determina expressamente que cabe ao colegiado propor, acompanhar e avaliar as
polticas pblicas afirmativas de promoo da igualdade e da proteo dos direitos

14

ntegra da mensagem ao Congresso em <www.planalto.gov.br/publi_04/2005_06.pdf>

37
de indivduos e grupos sociais e tnicos afetados por discriminao racial e
demais formas de intolerncia15.
Para este ano, j comearam as mobilizaes que pretendem levar Braslia,
em novembro, mais de 100 mil pessoas para a Marcha Zumbi + 1016 que exigir e
propor aos governos municipais, estaduais e federal a construo de polticas de
combate ao racismo, de promoo racial e de incluso social (Barbosa, 2005).
Em destaque, teremos ainda em 2005, a 1 Conferncia Nacional de
Promoo da Igualdade Racial e a realizao, no Brasil, da Conferncia LatinoAmericana Santiago + 5 em continuidade ao Encontro Regional realizado no
Chile, em dezembro de 2000, visando a preparao para a 3 Conferncia Mundial
Contra o Racismo, Discriminao Racial, Xenofobia e Formas Correlatas de

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Intolerncia, que foi realizada em Durban, na frica do Sul, em 2001.


2.4.
As polticas pblicas de ao afirmativa voltadas aos negros na
educao superior
No tocante educao superior, propostas de incluso dos negros vm
sendo

pensadas,

especialmente

partir

do

Seminrio

Internacional

Multiculturalismo e Racismo: o papel da ao afirmativa nos Estados


democrticos contemporneos, organizado pelo Departamento dos Direitos
Humanos da Secretaria dos Direitos da Cidadania do Ministrio da Justia,
realizado em 1996, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Nesse mesmo ano, foi criado, na esfera federal, o Grupo de Trabalho
Interministerial GTI que, no tocante educao superior, elaborou as
seguintes propostas, entre outras: construir mecanismos facilitadores do ingresso
de afro-brasileiros nas universidades pblicas e privadas; elaborar programas para
a concesso de bolsas de estudos para alunos universitrios afro-brasileiros, seja
na graduao, seja na ps-graduao; construir formas de acesso facilitado ao
crdito educativo para estudantes afro-brasileiros; conceder estmulos
implantao ou ampliao de cursos noturnos, em instituies pblicas de ensino,
principalmente em universidades e escolas profissionalizantes; instituir e
estimular a criao de recursos especiais de preparao para ingresso nas
15
16

ntegra disponvel em < https://www.planalto.gov.br/>


A primeira Marcha ocorreu em 1995, por isso a expresso Zumbi + 10(anos).

38
instituies de ensino superior, bem como nas diversas profisses civis e
militares.
Os programas de ao afirmativa na educao superior vm se somando.
Existem hoje, pelo menos, nas seguintes universidades pblicas17: UERJ
(Universidade do Estado do Rio de Janeiro), UENF (Universidade Estadual do
Norte Fluminense), UNEB (Universidade do Estado da Bahia), UEL
(Universidade Estadual de Londrina), UNB (Universidade de Braslia), UFBA
(Universidade Federal da Bahia), UFJF (Universidade Federal de Juiz de Fora),
UEA (Universidade Estadual do Amazonas), UNIFESP (Universidade Federal de
So Paulo - Escola Paulista de Medicina), UEMG (Universidade do Estado de
Minas Gerais), UEMS (Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul),
UNIMONTES

(Universidade

Estadual

de

Montes

Claros-MG),

UFAL

(Universidade Federal de Alagoas), UFPR (Universidade Federal do Paran),


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UDESC (Universidade do Estado de Santa Catarina) e UNICAMP (Universidade


Estadual de Campinas-SP).
Muitas so as universidades e faculdades particulares que tambm j
possuem aes afirmativas como a PUC-Rio (Pontifcia Universidade Catlica do
Rio de Janeiro), a UNESA (Universidade Estcio de S), a UCP (Universidade
Catlica de Petrpolis), a Faculdade de Enfermagem Luiza Marilac e, aps a
criao do PROUNI - Programa Universidade Para Todos18, dezenas de outras
instituies particulares esto realizando aes afirmativas.
Note-se que as aes afirmativas em curso so muito diversas entre si:
surgiram por determinao legal ou por deliberao dos conselhos das
universidades, adotam ou no cotas raciais e/ou para egressos do ensino pblico,
fazem observncia ou no do critrio de renda dos candidatos, adotam percentuais
de 10, 20, 40 por cento do total de vagas etc. Cada experincia tem sua
especificidade.
Por outro lado, diversas so as mobilizaes visando a implantao de aes
afirmativas nas universidades em todo o pas. Assim nas universidades
paulistas, que tm oferecido forte resistncia sua implantao, muito embora, j
em 1996, o Comit pr-cotas da USP (Universidade de So Paulo) pleiteasse a

17

Essa enumerao provisria, visto que, diversos programas de ao afirmativa esto em


discusso e votao nos conselhos superiores das universidades.
18
Lei 11.096 de 13 de janeiro de 2005. Sobre o PROUNI ver <http//prouni.mec.gov.Br>.

39
reserva de 10% das vagas da instituio para negros, por um perodo de vinte anos
consecutivos. importante salientar que, em 2002, apenas 3,3% dos candidatos
ao exame da FUVEST (Fundao Universitria para o Vestibular) se declararam
negros. Na UNICAMP, o ndice foi de 2,1%. Em 2003, no vestibular da
FUVEST, dos 143.071 inscritos, apenas 4.810 eram pretos e desses, somente 139
foram aprovados, ou seja, 1,5%. (Carol, 2003).
Outrossim, tramitam no Congresso Nacional, diversos projetos de lei que
prevem reservas de vagas aos estudantes negros (carentes ou no), por exemplo,
PL (Projeto de Lei) 650/1999 de Jos Sarney PMDB/MA, PL 1643/1999 de
Antero Paes de Barros PSDB/MT, PL 1866/1999 de Luiz Salomo PDT/RJ, PL
2069/1999 de Raimundo Gomes de Matos PSDB/GO, PL 3004/2000 de Paulo
Lima PFL/SP, o PL 3627/2004, cujo autor o Poder Executivo19 e o PLS
213/2003 - Estatuto da Igualdade Racial do Senador Paulo Paim PT/RS.
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Temos ainda o Anteprojeto de Lei da Reforma Universitria, proposto pelo


Executivo Federal20, hoje em discusso na sociedade, que sobre aes afirmativas,
j em seu Captulo I, das Disposies Gerais, artigo 4 sobre os objetivos da
educao superior, dispe: III - aplicao de polticas de ao afirmativa na
promoo da igualdade de condies, no mbito da educao superior, por
critrios universais de renda ou especfico de etnia, com vistas incluso social
dos candidatos a ingresso em seus cursos e programas. Mais adiante
encontramos a Seo III das Polticas e Aes Afirmativas que, em seus artigos
47-51, institui tais polticas pblicas.
importante destacar que ao afirmativa no sinnimo de fixao de
cotas, ou seja, ao estabelecimento de um nmero preciso de lugares ou da reserva
de algum espao em favor dos membros do grupo que se quer beneficiar. As cotas
se constituem somente num instrumento para a consecuo da poltica de aes
afirmativas. Bolsas de estudo, programas especiais de treinamento, recrutamento
ativo, reforo escolar, etc, so outros instrumentos.
Pessoalmente, creio que sem a adoo das aes afirmativas, provvel que
as vagas das melhores instituies de ensino superior do pas continuem a ser
ocupadas por estudantes com maiores recursos financeiros, provenientes do

19

Disponvel
em
<http://www.senado.gov.br/web/senador/jsarney/default.asp>
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes> Acesso em dez. 2004.
20
Verso preliminar de 6 dez. 2004.

40
ensino privado e brancos, sem que seja proporcionado aos estudantes negros
qualificados, o acesso ao ensino superior de qualidade.
O processo poltico de discusso e implementao das aes afirmativas
para os negros passa pela educao, principalmente para aqueles jovens e adultos
que descobrem que o acesso educao e ao conhecimento pode ser um valioso
instrumento para a transformao individual e coletiva direito esse que lhes e
foi negado historicamente.
Por outro lado, perdem as prprias instituies universitrias, quando no
ocupam um lugar de destaque na promoo de uma integrao multicultural, que
lhes caberia, com o reconhecimento e a valorizao da diversidade humana.
Quanto aos programas oficiais de ao afirmativa, Gomes, o primeiro ministro

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negro no Supremo Tribunal Federal, diz que so merecedores de aplausos,


(...) no s pelo ineditismo que representam luz de quase duzentos anos de vida
independente do nosso pas, mas sobretudo pela fora simblica e pelo poder de
emulao que iniciativas dessa envergadura tm sobre o conjunto das foras sociais
e econmicas do pas. At o momento, a nota destoante mais expressiva tem vindo
do meio universitrio, especialmente dos setores ligados aos cursos mais
tradicionais e de maior prestgio profissional e social, os quais ao longo da nossa
histria foram quase que um privilgio exclusivo da elite branca do pas. Esses
setores tm oposto vigorosa resistncia s medidas de flexibilizao do acesso dos
negros s universidades, numa tomada de posio que revela o carter arcaico das
nossas elites acadmicas e que contrasta de maneira chocante com o
comportamento progressista e visionariamente lcido adotado nesse domnio pelos
setores acadmicos de outros pases que tambm adotaram medidas dessa natureza
(Gomes, 2003, p.327-328).

Finalizando esse captulo, quero frisar que a ao afirmativa surgida num


contexto histrico que a entendia precisamente, como medida compensatria e
indenizatria, hoje tem seu fundamento ressignificado na afirmao e valorizao
da diversidade cultural, centrada numa poltica de compromisso com a justia
social, idia extremamente relevante aos Estados multitnicos democrticos como
o Brasil.