Sumrio Executivo

Avaliao da Implementao do Benefcio de

Prestao Continuada (BPC) e dos Resultados Sobre
os Beneficirios
Universidade Federal Fluminense (UFF) e Escola de Servio Social Ncleo de Avaliao de Polticas
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Braslia, maio de 2006

Avaliao da implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e dos resultados sobre os beneficirios

Sumrio Executivo

Avaliao da Implementao do Benefcio de

Prestao Continuada (BPC) e dos Resultados
Sobre os Beneficirios
1. Apresentao
A pesquisa de avaliao da implementao do BPC e dos resultados sobre os
beneficirios foi contratada pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (SAGI/MDS) e
realizada no perodo de setembro de 2004 a maio de 2006 pela Fundao Euclides
da Cunha (FEC) de apoio Institucional Universidade Federal Fluminense (UFF).
A instituio foi contratada por meio de Cooperao Tcnica entre o MDS e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Carta Acordo n
04046001 Fundao Euclides da Cunha (FEC).
O objetivo da pesquisa foi investigar duas dimenses relacionadas ao Benefcio
de Prestao Continuada (BPC): a dimenso da gesto, com nfase no processo
de gesto, considerando aspectos da concepo do benefcio, requerimento e
concesso; e a dimenso dos resultados, envolvendo a anlise dos efeitos diretos e
indiretos do benefcio sobre a populao beneficiria.

2. Metodologia
A investigao adotou tcnicas qualitativas, em especial entrevistas em
profundidade junto aos gestores nacionais do BPC e representantes nacionais do
controle social, combinada com mtodos usuais das investigaes quantitativas,
em particular o uso de amostragem probabilstica.
Para analisar a dimenso da gesto, foram entrevistados gestores dos principais
rgos responsveis pelo Programa: MDS, Instituto Nacional de Seguro Social
(INSS) e secretarias e conselhos municipais de assistncia social.
Para a anlise da dimenso de resultados, foram entrevistados beneficirios
idosos e pessoas com deficincia (divididos entre pessoas com deficincia fsica
e com deficincia mental) e requerentes que tiveram sua concesso negada,
por auferirem renda familiar per capita entre do salrio mnimo (critrio de
elegibilidade do Programa) e salrio mnimo.
Foi selecionada uma amostra representativa dos municpios da regio Sudeste,
uma vez que esta a regio com maior presena absoluta de beneficirios e que
tambm apresenta maior estrutura de gesto. A amostra teve por base a relao

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entre o volume de concesso de benefcios e a populao elegvel (nmero de

idosos e portadores de deficincia com renda inferior a do salrio mnimo per
capita ms). A partir dos municpios, a amostra selecionou Agncias da Previdncia
Social (APS), em um total de 100 agncias distribudas em 60 municpios.
Para contemplar a dimenso dos resultados, a amostra selecionou os seguintes
atores: 294 beneficirios (sendo 107 pessoas com deficincia mental; 83 pessoas
com deficincia fsica e 104 pessoas idosas) e 97 usurios no atendidos devido
ao critrio de renda. Na dimenso da gesto, a amostra contemplou 100 chefes
de APS; 99 mdicos peritos; 94 tcnicos administrativos das APS; 30 gerentes de
Gerncias Executivas do INSS; 60 membros de conselho municipal e 60 membros
de secretaria municipal.
Para os segmentos selecionados a partir da amostra, foram elaborados
questionrios com perguntas abertas e fechadas contendo tanto questes comuns
como especficas a cada um dos segmentos.

3. Resultados
3.1 Dimenso de resultados Beneficirios
3.1.1 Perfil dos beneficirios do BPC
Os beneficirios so predominantemente domiciliados em zonas urbanas (93,2%)
o que condizente com o perfil urbano da Regio Sudeste , sendo que a
maior parte (88,4%) no tem despesas com aluguel. A maioria (96,3%) reside em
domiclios, sendo que apenas 3,7% residem em moradias institucionais, tais como
abrigos. Dentre aqueles que no tm gastos com moradia (88,4% dos beneficirios),
69,3% moram em imvel prprio, indicando que, apesar da situao de pobreza,
os beneficirios ou os que cuidam deles possuem um patrimnio importante para
evitar nveis de vulnerabilidade maiores. Cabe tambm destacar que 17,3% dos
beneficirios moram em habitaes cedidas, o que refora a hiptese que as suas
condies de vida esto em alguma medida associadas capacidade de mobilizao
dos recursos das suas redes sociais. A condio da grande maioria das moradias parece
satisfatria: 99,4% delas so de alvenaria, 0,6% de madeira e nenhuma de adobe.
No que diz respeito idade, observa-se que os idosos concentram-se na faixa
etria de 71 a 80 anos, o que decorre da prpria definio de idoso presente
na legislao e, de outro, do tempo mdio de vida da populao brasileira. J as
pessoas com deficincia fsica, esto mais distribudas entre as diferentes faixas
etrias, enquanto que as pessoas com deficincia mental esto mais concentradas
nas faixas etrias que agrupam as pessoas mais jovens.
Em relao ao sexo, verifica-se a predominncia de mulheres no conjunto dos
beneficirios: 52,7% contra 47,3% de homens. Entre os idosos, essa concentrao

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de mulheres ainda maior 59,6% contra 40,4% , refletindo a maior longevidade

feminina, apontada em diversos estudos. Por outro lado, entre as pessoas com
deficincia fsica ou mental, os homens so maioria.
Os dados mostram, tambm, que os negros esto sobrerrepresentados nos trs
segmentos, em relao populao total, confirmando estudos que mostram a
maior concentrao de populao negra entre os mais pobres.
A maior parte dos beneficirios solteira, principalmente as pessoas com
deficincia. Entre os idosos, a maioria (54%) viva. No conjunto, os beneficirios
tm baixa escolaridade, j que a maioria deles (54,4%) no tem sequer um ano
de estudo e apenas 1,7% dos beneficirios tm 11 ou mais anos de escolaridade.
Entre os trs grupos, as pessoas com deficincias mentais so as que apresentam
a escolaridade mais baixa: 63,6% no tm sequer um ano de instruo. Verifica-se
assim que o sistema de proteo social no tem sido capaz de atender s demandas
de educao desse grupo que constitui parcela significativa dos beneficirios do BPC.
Essa baixa escolaridade geral parece se refletir nos dados de insero no mundo
do trabalho: observa-se que 58,8% dos beneficirios nunca trabalharam sendo
que esse percentual de 85% no caso das pessoas com deficincias mentais, 69,9% no
caso das pessoas com deficincias fsicas e somente 23,1% no caso dos idosos 38,8%
j trabalharam, mas no trabalham mais, e 2,4% ainda trabalham. No que diz respeito
contribuio para o sistema previdencirio, observa-se que 19,7% dos beneficirios
(principalmente os idosos) contriburam em algum momento de suas vidas.
A maior parte dos beneficirios (61,6%), principalmente as pessoas com deficincia,
possui representante legal. Os familiares constituem a maior parte (92,3%) dos
representantes legais, o que confirma a hiptese de que a famlia constitui o
vnculo principal (e s vezes o nico) entre os beneficirios e a vida social.
3.1.2 Acesso ao benefcio
A maior parte dos beneficirios tomou conhecimento da existncia do BPC por
meio de familiares. Os rgos pblicos e os meios de comunicao tambm foram
importantes no processo de divulgao do BPC, enquanto que as associaes
comunitrias e conselhos desempenharam um papel secundrio nesse processo.
A maioria dos beneficirios (84,4%) afirmou no ter tido nenhuma dificuldade
para acessar o BPC. Entre os que tiveram, as dificuldades estavam na maior parte
relacionadas falta de informao. Destaque-se que apenas 3,0% dos beneficirios
afirmaram ter tido problemas relacionados percia mdica. O enfrentamento
desses problemas feito principalmente com a ajuda de familiares (36,2%).
Quanto ao atendimento dado pelo INSS, 17,3% e 60,9% dos beneficirios o
consideram excelente ou bom, respectivamente, contrariando a percepo
corrente de que eles no so bem atendidos por esse rgo. Entre os usurios

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que tiveram o benefcio negado, parte significativa continua satisfeita com o

atendimento prestado por instituies ligadas em alguma medida ao BPC a
includo o INSS. Neste caso, 59,0% dos respondentes classificam o atendimento como
excelente ou bom, contra 35,9% dos que consideram o atendimento regular ou ruim.
3.1.3 Utilizao dos recursos
Apenas 32,3% dos beneficirios recebem diretamente o BPC (62% dos idosos, 25%
das pessoas com deficincia fsica e 9% das pessoas com deficincia mental), o
que pode ser explicado pelas condies de sade e pela pouca idade da maior
parte deles. J a deciso sobre a utilizao dos recursos feita por 43,9% deles.
Em relao a quem recebe o benefcio e quem decide como o valor recebido ser
gasto, as respostas dos beneficirios indicaram a maior presena dos prprios
beneficirios ou de seus tutores natos.
Embora muitos no recebam diretamente ou decidam sobre os gastos, 97,3%
consideram que a utilizao dos recursos feita de forma apropriada. Tal utilizao
feita principalmente com sade (82,0%) e alimentao (85,7%). preocupante a
baixa utilizao dos recursos com o item transporte, pois isso pode estar indicando
um grau elevado de segregao domstica.
3.1.4 Capital social dos beneficirios
A participao dos beneficirios em associaes comunitrias, sindicatos e partidos
polticos pode ser considerada baixa (23,1%), embora os dados indiquem que
aqueles que participam o fazem de forma consistente e por perodos prolongados
de tempo. Destaque-se que poucos beneficirios acham que o BPC exerceu algum
impacto positivo no padro de participao deles em associaes comunitrias
(7,5%) e sindicatos (3,7%).
Apenas 33,0% dos beneficirios conhecem associaes de ajuda comunitrias,
principalmente aquelas de carter religioso. Destes, 52,6% participam de alguma
delas sendo que dentre eles 68,6% recebem algum tipo de ajuda. Tal ajuda
considerada excelente por 57,1%. Apenas 22,9% e 5,7% a consideram ruim ou regular,
respectivamente. Os conselhos municipais de idosos, de pessoas com deficincia e
de assistncia social so pouco conhecidos pelos usurios e beneficirios.
Grande parte dos beneficirios (49,3%) no utiliza os servios pblicos existentes
nas comunidades onde residem. Os servios de sade (44,2%) e as escolas (9,2%)
so os mais acessados dentre os que utilizam tais servios. O conjunto dos
beneficirios tende a estar mais satisfeito do que insatisfeito com o atendimento
recebido nas diferentes organizaes que ofertam servios sociais.
A principal ajuda que os beneficirios recebem de seus familiares (65%). Essa
ajuda se expressa, principalmente, atravs de apoio financeiro, auxlio para

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locomoo para tratamento de sade e companhia/acompanhamento. Os vizinhos

tambm oferecem ajuda a um percentual significativo de beneficirios (30,3%),
principalmente na forma de companhia e auxlio para locomoo. Os beneficirios
no apontaram mudanas no padro de ajuda recebido pelos familiares e vizinhos
em funo do recebimento do BPC.
Parte significativa dos respondentes (25,2%) no sabe avaliar a influncia do BPC
no grau de respeito que dirigido a eles, 47,6% no vem nenhuma alterao no
respeito recebido aps ter acessado o BPC e somente 16,7% acham que passaram
a ser mais respeitados. J no que diz respeito ao impacto positivo do BPC na
capacidade dos beneficirios em tomarem decises no dia a dia, verifica-se que
85,0% deles aludem existncia de tal impacto.
Verifica-se ainda que a maioria dos beneficirios (83,7%) afirmou que o BPC fez
com que eles melhorassem de vida e tivessem sua autoestima aumentada.
3.2 Dimenso da gesto do benefcio
3.2.1 Percepo geral dos gestores (INSS / Secretarias Municipais) e conselheiros dos Conselhos Municipais de Assistncia Social
A grande maioria dos respondentes indicou uma incapacidade do BPC em garantir
uma vida digna para os idosos e as pessoas com deficincia. O baixo valor do
benefcio foi um dos principais aspectos apontados pelos mdicos peritos (70,8%),
pelos representantes dos conselhos (68,3%), pelos servidores administrativos
(59,3%) e pelos representantes das secretarias municipais de assistncia social
(58,3%). Todos os segmentos entrevistados tambm apontaram como problemtico
o apoio do poder pblico no atendimento s demais necessidades de idosos e
pessoas com deficincia, para alm do benefcio monetrio.
Na percepo dos diferentes segmentos entrevistados, foram identificadas duas
principais razes para o requerimento do benefcio. A existncia de uma efetiva
necessidade financeira foi a mais referida por todos os segmentos, dos quais se
destacam os representantes das secretarias de assistncia social (100,0%), dos
conselhos (93,3%), os mdicos peritos (92,6%) e os gerentes executivos do INSS
(90,0%). O segundo motivo mais apontado pelos segmentos para o requerimento
do BPC pelos beneficirios a tendncia das famlias a no assumirem
responsabilidade por seus membros dependentes e idosos. Os trs segmentos do
INSS servidores administrativos (62,6%), responsveis (60,0%) e mdicos peritos
(51,1%) so os que mais aludem a essa explicao.
A pesquisa tambm buscou captar as percepes dos referidos segmentos sobre
os beneficirios. Para tanto foi solicitado aos respondentes que comparassem os
beneficirios do BPC com os segurados do INSS. Todos identificaram algum grau
de diferena entre os dois, conforme apresentado abaixo:

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A diferena mais referida, principalmente pelos responsveis pelas

APS (87,5%), servidores administrativos (85,1%) e gerentes executivos (78,9%), a dificuldade dos beneficirios em entenderem o funcionamento do benefcio. Essa posio aparentemente conflitante
com outros achados dessa pesquisa que mostram que boa parte dos
beneficirios no tem problemas para transitar pela burocracia do INSS e
que, quando o tem, so auxiliados, na maior parte das vezes, pela famlia.

A segunda diferena mais mencionada foi referente maior pobreza

do beneficirio em relao ao segurado. Os mdicos peritos (74,5%), os
servidores administrativos (66,0%) e os gerentes executivos (63,2%),
esto entre aqueles que mais se referem a essa questo.

Outra diferena entre beneficirios BPC e segurados diz respeito

maior capacidade crtica e tendncia a questionar dos primeiros. Os
peritos so a maioria entre os segmentos na indicao deste ponto
(13,7%), o que possivelmente est ligado a eventuais situaes de
conflito em situaes de recusa de concesso.

Os segmentos pesquisados tendem tambm a caracterizar o beneficirio do BPC como menos consciente dos seus direitos do que os segurados. Os peritos mais uma vez so os que se destacam na referncia a
essa questo (51,0%), seguidos dos servidores administrativos (31,9%)
e dos representantes das secretarias de assistncia social (30,0%).

A pesquisa tambm indagou a respeito da relao do BPC com a estrutura

previdenciria. Entre os respondentes que acham que o beneficirio do BPC no
contribui para a previdncia e no deveria ser atendido pelo INSS, os responsveis
pelas APS so os que mais acalentam essa percepo (41,7%), seguidos dos
servidores administrativos (29,8%) e mdicos peritos (23,5%).
3.2.2 Percepo sobre os critrios e mecanismos de concesso do benefcio
Constatou-se um relativo consenso entre mais de 80% dos entrevistados, de que o
corte de renda per capita de de salrio mnimo para concesso do benefcio baixo.
Pode-se dizer tambm que houve elevado grau de concordncia entre os diversos
segmentos de que os critrios mdico-periciais para avaliao da incapacidade
para a vida independente e para o trabalho no so claros. Os maiores percentuais
de concordncia foram apresentados pelas secretarias municipais de assistncia
social (78%), conselhos municipais de assistncia social (70%) e gerncias executivas
do INSS (60%). J os segmentos que apresentaram os menores percentuais de
concordncia foram os mdicos peritos (52%) e os responsveis pelas APS (34%).
Vale ainda destacar que foi grande o percentual dos que no souberam responder,
principalmente entre os servidores administrativos (33%), responsveis pelas
APS (26%) e conselhos municipais de assistncia social (20%). A maior parte dos
respondentes em todos os segmentos concorda que a avaliao mdico-pericial

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no considera a condio social dos requerentes quando faz a avaliao mdica:

secretarias municipais de assistncia social 88%; conselhos municipais de
assistncia social 78%; mdicos peritos 72%; gerncias executivas do INSS
67%; responsveis pelas APS 59% e servidores administrativos 56%.
No existe consenso nem entre os segmentos, nem no interior de cada segmento,
quanto ao critrio de que somente as pessoas com deficincia incapacitadas para
o trabalho devam receber o BPC. So as secretarias e os conselhos municipais
de assistncia social os segmentos que apresentaram o maior percentual de
discordncia com este critrio (67% e 62% respectivamente). Entre os demais
segmentos, as opinies se dividiram de forma quase equivalente entre os que
concordam e os que no concordam.
A opinio dos vrios segmentos entrevistados sobre a proibio do exerccio
de atividade remunerada aos idosos beneficirios do BPC foi bastante variada.
Enquanto a maioria dos agentes previdencirios ( exceo das Gerncias
Executivas do INSS GEX) concorda com a proibio da atividade remunerada
(mdicos peritos 66%; responsveis pelas APS 63%; servidores administrativos
52,5%), a maior parte dos conselhos e das secretarias municipais de assistncia
social no concorda (65% e 62%, respectivamente).
Para todos os segmentos, o percentual de respondentes que afirmou que o BPC
muito importante foi de pelo menos 50%. Destaque-se que 91,7% dos representantes
das secretarias e 83% dos representantes dos conselhos consideram o BPC muito
importante.
Em relao aos mecanismos de concesso, observou-se uma percepo generalizada
entre os diversos segmentos de que ter o benefcio deferido relativamente fcil.
Tambm comum a opinio de que esta facilidade maior para os idosos do que
para as pessoas com deficincia.
Os agentes previdencirios tendem a concordar, em sua maioria, que o prazo
legal para concesso do BPC cumprido sempre ou quase sempre. Essa
concordncia maior quando se trata dos pedidos de concesso do BPC para
idosos comparativamente aos pedidos das pessoas com deficincia. As respostas
dos beneficirios confirmam que o cumprimento do prazo maior entre os idosos.
No entanto, mesmo entre estes, h um percentual significativo que informou ter
aguardado o resultado da solicitao por um perodo superior aos 45 dias legais,
podendo este prazo ultrapassar seis meses.
3.2.3 Dificuldades de acesso ao BPC enfrentadas pelos beneficirios
A existncia de intermedirios/ atravessadores foi apontada como um aspecto
que dificulta o acesso ao BPC pela grande maioria dos respondentes nos vrios
segmentos vinculados gesto e operao do BPC. A insuficincia de informaes

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disponveis para os requerentes foi outra dificuldade de acesso que contou com a
concordncia (total ou parcial) de grande parte dos responsveis pelas APS.
Segmentos vinculados ao INSS apontam o pouco apoio dos rgos de assistncia
social como uma das dificuldades de acesso ao BPC, fato que no teve a mesma
avaliao por parte das secretarias e conselhos municipais de assistncia social.
Tomando por base o depoimento dos gestores das secretarias municipais de
assistncia social, apenas 5% afirmaram no apoiar os beneficirios no processo
de requerimento do BPC. Entre os que mencionaram a participao destas
secretarias, quase todos indicaram que elas orientam na resoluo de problemas
relativos documentao (92%) e, em proporo um pouco menor, ajudam no
preenchimento do formulrio (82%).
3.3 Relaes entre setores governamentais
3.3.1 Sobre o papel do INSS
A maior parte dos entrevistados, nos diferentes segmentos vinculados
Previdncia Social e s secretarias municipais de assistncia social, avalia que o
grau de aceitao do INSS para operacionalizar o BPC mdio ou alto. Apenas os
conselhos municipais indicaram, em sua maior parte, que o grau de aceitao do INSS
baixo ou mdio. Os segmentos vinculados s APS informaram, em sua maioria, que a
operacionalizao do BPC no se constitui em problema para essas agncias.
As opinies dos diversos segmentos a respeito da continuidade do INSS na
operacionalizao do BPC no foram consensuais. Peritos, conselhos e secretarias
municipais de assistncia social indicaram, em sua maioria, que o INSS deve
continuar responsvel pela operacionalizao do BPC, enquanto a maior parte
dos responsveis pelas APS, servidores administrativos e gerncias executivas
no concordam que o INSS permanea responsvel pela operao do BPC.
Interessante notar, portanto, que so os segmentos vinculados ao INSS, exceto os
peritos, aqueles que mais expressam a opinio de que o BPC deva sair do mbito
da previdncia social, enquanto os segmentos vinculados assistncia social so
favorveis permanncia da operacionalizao do BPC pelo INSS.
3.3.2 Sobre o papel das Secretarias Municipais de Assistncia Social
Quando questionados sobre qual deve ser o papel das secretarias municipais de
assistncia social, os diferentes segmentos assinalaram uma srie de atribuies.
aparentemente consensual entre estes diversos segmentos que as secretarias
devam orientar a populao beneficiria no processo de requerimento do BPC e
encaminhar possveis beneficirios ao INSS.
A realizao de estudos sobre as condies de vulnerabilidade dos beneficirios e
a oferta de aes e servios sociais voltados para estes segmentos so atribuies

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que grande parte dos respondentes imputa s secretarias municipais de assistncia

social, ainda que em percentual menor do que as aes relativas ao apoio ao
processo de requerimento do BPC.
3.4 Gesto, processo de trabalho e operacionalizao do BPC
No momento da pesquisa, os dados produzidos no mbito do BPC sobre os
beneficirios e suas famlias ainda no estavam sendo incorporados de forma
rotineira na gesto do benefcio, nem pelo INSS nem pelas secretarias municipais de
assistncia social. Quando se perguntou aos diferentes segmentos da amostra qual
era a frequncia de utilizao das informaes sobre o BPC para o planejamento
das aes, apenas as secretarias municipais da assistncia social e as gerncias
executivas do INSS referiram que as informaes so utilizadas sempre ou quase
sempre, contrastando com as respostas dos segmentos diretamente vinculados
s APS. Da mesma forma, a pesquisa tambm identificou que os mecanismos de
avaliao e acompanhamento do BPC ainda no estavam incorporados de forma
efetiva na gesto do benefcio, uma vez que cerca de metade dos respondentes
em cada segmento indicou que no existem mecanismos de avaliao e/ou
acompanhamento do BPC.
Na amostra do estudo, um percentual significativo de profissionais e gestores
assinalou que no recebeu capacitao para operar o BPC. Este percentual maior
entre os servidores administrativos das APS, o que se torna preocupante se for
considerado que este segmento geralmente a porta de entrada do processo
de requerimento ao BPC. Por outro lado, so os peritos os que informam, em sua
maioria, terem recebido capacitao para operar o BPC. Quando solicitados a
avaliar a capacitao realizada, os distintos segmentos consideraram, em sua maior
parte, que o processo foi parcialmente satisfatrio, confirmando a perspectiva de
que esse tambm um aspecto a ser aprimorado na gesto e operao do BPC.
A maioria dos respondentes em cada um dos segmentos informou enfrentar
dificuldades para operar o BPC. A nica exceo so os mdicos peritos, dentre os
quais mais da metade afirmou no existir dificuldades para operar o BPC.
As principais dificuldades apontadas pelos respondentes para operacionalizao
do BPC foram a falta de funcionrios, falta de recursos materiais e falta de
treinamento dos profissionais para operar o benefcio.
Os segmentos vinculados ao INSS indicaram de forma expressiva que mais difcil
lidar com os beneficirios do BPC do que com os segurados do INSS. Esta concepo
no parece, no entanto, se traduzir em diferenas significativas na qualidade do
atendimento entre segurados e no segurados, tendo em vista que os prprios
beneficirios e usurios da amostra do estudo avaliaram de forma satisfatria o
atendimento recebido nas agncias do INSS.
Em termos dos mecanismos formais na Previdncia Social para encaminhamento
de queixas e/ ou denncias da populao sobre o BPC, os segmentos vinculados ao

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INSS demonstraram alto grau de conhecimento da ouvidoria do INSS. No entanto,

preciso considerar que a Junta de Recursos da Previdncia Social, instncia que
em tese teria um papel importante na reviso de pedidos indeferidos, recebeu uma
baixa proporo de respostas. Em relao s provveis reclamaes normalmente
apresentadas por beneficirios e usurios, h uma clara ciso entre as opinies dos
agentes previdencirios e dos segmentos vinculados rea de assistncia social. A
maioria dos responsveis pelas APS, servidores administrativos, peritos e Gerncias
Executivas do INSS no concorda que o atendimento no INSS desumanizado.
J a maior parte dos representantes dos conselhos municipais e das secretarias
municipais de assistncia social concorda total ou parcialmente com esta assertiva.
A maior parte dos entrevistados dos conselhos e secretarias municipais concorda
total ou parcialmente que h excesso de burocracia, fato contestado pelos
segmentos ligados Previdncia Social. A demora na marcao da percia mdica
uma reclamao com a qual a maior parte dos agentes previdencirios no
concorda, mas que teve um grau de concordncia elevado entre os conselhos e
secretarias municipais. Da mesma forma, a demora em receber o benefcio teve
alto grau de concordncia entre a maioria dos entrevistados nas Secretarias
Municipais e Conselhos, mas com discordncia da maior parte dos segmentos
vinculados ao INSS, exceo dos peritos.

4. Consideraes Finais
Os resultados da pesquisa ressaltam a importncia do BPC para a manuteno de
condies mnimas de vida para segmentos extremamente vulnerabilizados, como
os idosos e as pessoas com deficincia. O benefcio parece estar bem focalizado,
uma vez que poucos foram os casos de beneficirios que apresentam renda
superior permitida por lei. Alm da renda familiar muito baixa, outros fatores
indicam essa focalizao nos mais pobres, isto , a maioria so mulheres, negros e
solteiros, segmentos sabidamente mais acometidos pela pobreza, em especial na
faixa de renda a qual o benefcio se destina.
Apesar de reconhecer os limites do benefcio, tanto os beneficirios como os setores
ligados gesto e ao controle social reconhecem que o benefcio importante
e necessrio. Isso indica uma mudana em relao aos benefcios assistenciais,
em geral tratados como caridade, favor ou complacncia do Estado. Essa posio,
contudo, no exclusiva, e coexiste com concepes morais tradicionais, em
especial as que responsabilizam os indivduos e suas famlias pela fragilidade
em que se encontram. Mais do que uma dubiedade, a presena de posies
supostamente contraditrias indica a complexidade da questo social e o quanto
a conduo do Estado pode conformar essas concepes.
Observa-se que o BPC tem hoje um lugar como benefcio assistencial estatal que
no regido principalmente pelo critrio do favor ou da clientela. E para isso a
forma de interveno do Estado tem sido fundamental. Por um lado, a prpria

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presena do INSS na operacionalizao do BPC pode estar contribuindo para

elev-lo ao patamar de direito social, pelo que representa a estrutura do INSS
nesse sentido. E, por outro lado, pode o BPC estar contribuindo para expandir
aquela noo de direito no interior da prpria Previdncia.
Ao mesmo tempo em que possvel identificar no BPC uma mudana de padro
em relao aos benefcios assistenciais, no esto eliminados os conflitos
cotidianos impostos a gestores e cidados no que toca aos mecanismos que cercam
a concesso e manuteno do benefcio. Os agentes do INSS ainda apresentam
certa resistncia operacionalizao do benefcio e prefeririam que essa no fosse
uma responsabilidade sua. Contudo, ao contrrio do suposto, o INSS a principal
fonte de apoio de beneficirios e usurios para acesso ao benefcio, superado
apenas pelas redes familiares de apoio e frente da assistncia social, conselhos,
polticos, etc. E mais do que isso, a populao que acessa o benefcio tem um bom
reconhecimento do INSS.
Os problemas de gesto esto razoavelmente identificados pelos agentes e h uma
razovel clareza sobre as responsabilidades de cada uma das partes envolvidas no
benefcio, mesmo que no seja sempre boa a avaliao sobre o seu cumprimento.
Um dos problemas mais apontados pelos agentes a falta de informao dos
beneficirios e a presena dos chamados intermedirios. Embora de difusa
definio, referem-se a pessoas que falam em nome dos beneficirios, muitas
vezes aproveitadores, e que atrapalham a relao direta entre aqueles e o INSS.
Os beneficirios no apontam problemas significativos de acesso, mas chama
ateno a disparidade de posies entre eles e os agentes quanto demora na
concesso, que um fator crucial para os segmentos do BPC.
Os problemas mais graves referem-se percia mdica e seus indeferimentos. E
aqui reside um dos ns crticos do BPC, que so os critrios de concesso. J h
vrias propostas legislativas e estudos anteriores que apontam os limites, no
s do patamar mximo de renda para concesso (menos de do salrio mnimo
familiar per capita), como dos critrios de incapacidade. Novamente h uma
razovel concordncia entre os agentes de que a renda mxima permitida para
concesso muito baixa. Quanto aos critrios de incapacidade, mesmo entre os
peritos importante a concordncia com sua falta de clareza, o que abre espao
para iniquidades de toda ordem, j que a concesso passa a depender fortemente
da avaliao subjetiva do perito.
Entre os resultados da pesquisa destaca-se a importncia de que sejam tratados
distintamente os dois segmentos do BPC idosos e pessoas com deficincia.
Os resultados apontam para vrias necessidades especficas de cada um desses
segmentos que precisam ser mais bem atendidas e algumas delas mais bem
conhecidas. Cabe destacar que, apesar da importncia do valor do benefcio

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Avaliao da implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e dos resultados sobre os beneficirios

na vida dessas pessoas, h evidncias de que so limitadas as possibilidades

de sua incluso social. Os fatores que indicariam mudanas nesse sentido so
preocupantes, j que a vida dessas pessoas pouco se alterou com o BPC. Isso se
deve inexistncia de aes complementares que deveriam ser implementadas
para atender s necessidades dos beneficirios.
Os dados indicam o papel ainda insuficiente da assistncia social nos municpios
na ateno aos beneficirios do BPC. O apoio familiar e comunitrio, apesar de
positivo, no suficiente como estratgia de superao da pobreza, j que no
limite trata-se de um partilhamento de precariedades, reproduzindo essa mesma
pobreza e limitando o alcance da transferncia de renda.
A ateno s necessidades do BPC requer a insero de seus beneficirios em rede
ampla de proteo social, prevista no desenho do Sistema nico de Assistncia
Social SUAS. Apesar da importncia de seus preceitos, h que se dar especial
ateno s iniciativas intersetoriais. As necessidades dos segmentos do BPC so
mltiplas e no podem ser tratadas apenas no mbito da assistncia, assim como
no basta o encaminhamento apropriado a outros servios. O controle social
praticamente inexistente em relao ao BPC.
A pesquisa mostrou uma razovel disposio dos agentes da previdncia e
assistncia no sentido da cooperao em aes intersetoriais. Como em outras
reas assistenciais, a sade em particular, essas inovaes dependem fortemente
da disposio dos governos locais, gerando padres de acesso e utilizao muito
distintos entre si, o que um fator de iniquidade.
As polticas sociais no Brasil carecem de maior integrao. E a assistncia social,
apesar de ainda apresentar a estrutura institucional mais frgil, aquela com
maior potencial para estimular essa integrao. Sua maior dependncia de outros
setores sociais se d pela concepo bastante abrangente que possui sobre a
chamada questo social. O BPC pode ser um caminho para a criao de sistemas
integrados de proteo social, que tomem o nvel local como foco organizacional e
o territrio como elemento de definio de necessidades e planejamento de aes.

5. Recomendaes
Os resultados da pesquisa autorizam recomendaes no que diz respeito ao
desenho e gesto do BPC, aos critrios de elegibilidade do benefcio e poltica de
assistncia social. Destacam-se as seguintes:

Redefinir o critrio de elegibilidade para pessoas com deficincia,

estipulando a incapacidade provisria, a partir de critrios que associem necessidades familiares ou individuais (para beneficirios que
vivem sozinhos) decorrentes do tipo de deficincia e gravidade da
enfermidade como apresentada no momento da avaliao pericial,
ambas a serem reavaliadas no momento da reviso;

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Avaliao da implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e dos resultados sobre os beneficirios

Buscar a capacitao e utilizao de equipe multidisciplinar para a

definio das necessidades familiares ou individuais;

Examinar a necessidade de ampliar a presena institucional do INSS

nas zonas rurais, considerando a cobertura essencialmente urbana
do BPC, ao menos no Sudeste;

Montar estratgias de apoio ao manuseio de documentos escritos,

dada a baixa escolaridade dos beneficirios, sendo muito grande o
nmero de analfabetos. A existncia desse apoio pode contribuir
para a reduo da eventual presena de intermedirios;

Discutir mecanismos de combate ao preconceito contra pessoas com

deficincia e idosos tanto na esfera privada quanto na esfera pblica,
uma vez que no desprezvel o nmero de referncias s situaes
de discriminao;

Ampliar as possibilidades de participao dos beneficirios em atividades sociais e em conselhos e associaes comunitrias, que hoje
bastante inexpressiva. Considerando-se os prprios objetivos do programa e a importncia atribuda incluso desses beneficirios na
comunidade, pode-se dizer que essa uma das principais questes
a serem aprofundadas em prximas avaliaes e discusses sobre os
impactos do BPC.

Permitir a acumulao do BPC com outros benefcios assistenciais;

Ampliar o apoio aos cuidadores de beneficirios do BPC por meio da

oferta de capacitao, complementao do benefcio e extenso da
gratuidade nos transportes pblicos;

Definir como foco prioritrio das aes relativas populao beneficiria e elegvel ao BPC o nvel local, a partir da integrao da assistncia social municipal, agncias do INSS, entidades e instituies de
sade e de assistncia, atravs de canais formais (como por exemplo,
grupos de trabalho), com a participao dos conselhos de direitos e
de polticas nos municpios;

Criar sistemas locais de identificao de vulnerabilidades que possam

antecipar possveis beneficirios. Esses sistemas deveriam englobar a
assistncia social pblica, as agncias do INSS, o ensino fundamental,
o SUS municipal (especialmente o Programa de Sade da Famlia) e as
entidades de assistncia social locais;

Integrar a Assistncia Social e a Previdncia por meio do INSS, visando criao de sistema de monitoramento e avaliao do BPC, com
vistas ao acompanhamento dos aspectos relevantes concesso, gesto e reviso do benefcio, alm de acompanhamento de indicadores
relativos aos beneficirios e usurios que solicitam o BPC;

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Avaliao da implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e dos resultados sobre os beneficirios

Estimular as aes da assistncia social nos municpios no sentido de

cumprir seu papel legal de criar e gerir a rede pblica de ateno
assistencial aos beneficirios do BPC, assim como ser capaz de identificar a populao elegvel ao benefcio;

Discutir e articular com o Ministrio da Sade no sentido de viabilizar a implantao de incentivos financeiros conjuntos para a criao
de sistemas integrados de assistncia social e sade no nvel local. O
BPC, por suas caractersticas de benefcio assistencial dirigido a segmentos altamente dependentes dos servios pblicos de sade, um
importante mecanismo para a implantao de polticas integradas
entre as duas reas;

Promover a interao dos beneficirios do BPC com outras polticas

setoriais, especialmente por meio de aes recreativas e integrativas
voltadas a esses dois grupos;

Desenvolver estudos sobre a utilizao de servios assistenciais (da

assistncia social, sade e educao) por parte dos beneficirios e
populao elegvel ao BPC. Esse um dos aspectos que mais merece
aprofundamento em pelo menos duas direes. De um lado, no que
toca oferta, que pode ser insuficiente para atender beneficirios e
no beneficirios do BPC. De outro lado, necessrio aprofundar as
investigaes sobre os fatores culturais e mesmo sobre eventuais prticas discriminatrias que podem estar presidindo essa situao;

Estimular e incentivar as secretarias de assistncia social a criar e

manter mecanismos de comunicao e acompanhamento constante
dos beneficirios do BPC, com vistas identificao e encaminhamento de necessidades;

Criar estrutura de informao populao sobre os critrios de elegibilidade do BPC, atravs da imprensa, das agncias do INSS, dos rgos de assistncia social e de sade, demais entidades e instituies
de apoio s pessoas com deficincia e idosos nos municpios e Conselhos de direitos e polticas;

Identificar junto gesto os motivos para a demora no recebimento de

resposta do requerimento de acesso ao benefcio, por seu impacto significativo sobre as condies de sobrevivncia da populao beneficiria;

Aprimorar o processo de pagamento do benefcio, examinando, por

exemplo, problemas de relacionamento com a rede bancria;

Definir claramente o papel da reviso do benefcio na deciso sobre

sua continuidade ou cessao;

Incentivar e capacitar as secretarias municipais de assistncia social

para que utilizem as informaes da reviso para o planejamento das
aes assistenciais;

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Aprimorar o cadastro de benefcios gerido pelo INSS e a Dataprev, em

especial quanto aos endereos de beneficirios e, no caso dos benefcios para pessoas com deficincia, no lanamento da classificao da
deficincia segundo a Classificao Internacional de Doenas e Problemas Relacionados Sade1;

Capacitar e estimular os conselhos de direitos e de polticas a discutir

e acompanhar os problemas e aes referentes ao BPC nos municpios, inclusive incentivando a participao de beneficirios;

Criar canais formais de articulao entre os conselhos de polticas e

direitos e os rgos da Previdncia e da assistncia social.

1
A pesquisa identificou muitos problemas no cadastro de beneficirios e usurios do
BPC, tanto na seleo da amostra como posteriormente no trabalho de campo. A montagem
do cadastro de seleo de beneficirios baseou-se nos benefcios com mais de trs anos de
concesso e que haviam passado por pelo menos uma avaliao obrigatria nos trs anos
anteriores. Mesmo assim, foram encontrados muitos endereos incompletos, desatualizados
e imprecisos, como endereos nas prprias agncias do INSS. Tambm, quando se procedeu
classificao de beneficirios segundo deficincia fsica ou mental, o cadastro usava sem
distino duas verses da Classificao Internacional de Doenas e Problemas Relacionados
Sade, alm de terem sido encontrados inmeros registros no compatveis com as doenas
previstas para a concesso do benefcio.

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Ficha Tcnica
Execuo da Pesquisa
Fundao Euclides da Cunha (FEC) de apoio Institucional Universidade
Federal Fluminense (UFF)
Coordenadora geral da pesquisa
Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato
Pesquisadores
Joo Bosco Hora Gis
Marlucia da Silva Rodrigues
Maurcio Teixeira Leite de Vasconcelos
Miriam Ftima Reis
Mnica de Castro Maia Senna
Robson Roberto da Silva
Tathiana Meyre da Silva Gomes
Unidades Responsveis
Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao
Rmulo Paes de Sousa
Diretora de Avaliao e Monitoramento
Jeni Vaitsman
Coordenador-Geral de Avaliao e Monitoramento de Execuo e Impacto
Luis Otvio Pires Farias
Equipe de acompanhamento da pesquisa
Glucia Alves Macedo
Secretria Nacional de Assistncia Social
Osvaldo Russo
Diretora de Benefcios Assistenciais
Ana Ligia Gomes
Edio e Diagramao deste Sumrio Executivo
Reviso
Elizabete Ana Bonavigo
Renata Mirandola Bichir
Jnia Valria Quiroga da Cunha
Diagramao
Tarcsio Silva
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
Esplanada dos Ministrios | Bloco A | Sala 323
CEP: 70.054-906 Braslia | DF
Fone: 61 3433-1509 | Fax: 3433-1529
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