Designao

Despesa Corrente
Despesa com Pessoal
Juros e encargos
Transafernciaas correntes
Segurana Social
rgos comunitrios
Outros sectores
Despesas de Capital

2011

2010
45.535,0
10.204.9
1.854.3
2.045.0

44.986.9
12.674.1
1.253.6
1.679.3

2012

2013

52.457.9 64.900.3
17.680.7
13.456.0
2.096.4
1.567.1
87.5
1.9
2.097.6

Um Olhar
Sobre a Despesa Pblica
4.679.0
5.087.9
4.765.3
3.067.0
56.8
4.7
6.345.0
5.986.2
6.098.3
0.0
0.00
0.00
0.00
3
97.
2..0
1
98.
3.0
2.986.0 3.007..5

Centro de Integridade Pblica

Boa Governao - Transparncia - Integridade ** Edio N 06/2016 - Maro - Distribuio Gratuita

Entidades do Governo impedem

a gesto transparente dos
recursos do prprio Governo
O que levanta questes da seriedade do governo quanto ao princpio da unidade de
tesouraria estabelecido na Lei do SISTAFE
- Contribuio do CIP ao artigo do IESE referente aos saldos d Outras Contas do
Estado
Por: Jorge Matine e Celeste Filipe

I. Introduo
A nota do IESE12 levanta um problema
importante quanto ao Balano Global de
Caixa. O CIP apoia as investigaes do
IESE e est totalmente de acordo com o
pronunciamento do Instituto quando este
diz: Contudo, quanto mais aprofundamos
o assunto, mais convencidos ficamos que a
anlise sobre a fiscalidade e o endividamento
pblico em Moambique, dificilmente poder
ser entendida, como uma questo endgena
s finanas e economia nacional, se no
prestarmos a devida ateno complexa
interdependncia entre o dfice oramental,
os saldos rolantes e o crescente recurso ao
financiamento externo e interno.
1 IESE Ideias, Saldos Rolantes no Oramento do
Estado Moambicano: Nyusi Encontrou Cofres
Vazios?, 4/2/2016.
2 http://www.iese.ac.mz/?targetpublicationsideias

A presente Nota do CIP visa complementar a

anlise do IESE. O objectivo o de apresentar
mais detalhes referentes ao funcionamento
das contas que so componentes do Balano
Global de Caixa e, assim, evitar concluses
desacertadas sobre ligaes contabilsticas
importantes.

II. Contexto
O ponto de partida nesta anlise do CIP em
torno do Balano Global de Caixa a Conta
nica do Tesouro (CUT). Essa conta devia
abranger todos os fundos do Governo para
serem administrados pelo Tesouro do Estado.
O princpio fundamental por detrs deste
arranjo administrativo que a estratgia
do Governo tem que ser centralizada, tanto
quanto s decises sobre as despesas (o
Oramento do Estado) como ao financiamento

N 06 - Maro de 2016

dessas despesas (a CUT). A fundamentao

da existncia da CUT descrita pelo Fundo
Monetrio Internacional (FMI) organismo
reconhecido internacionalmente como lder
em assuntos de gesto de finanas pblicas
(GFP) da maneira seguinte (traduo no
oficial do CIP):3
A CUT uma ferramenta essencial para consolidar e gerir os recursos lquidos do Governo,
minimizando assim os custos de emprstimos.
Em pases com acordos bancrios fragmentados com o Governo, o estabelecimento de uma
CUT deve receber prioridade na agenda de reforma da gesto financeira pblica. Muitos pasesemergentes tm sistemas fragmentados
para um manuseamento de receitas pblicas e
pagamentos. Nestes pases, o Ministrio das
Finanas/ Tesouro carece duma viso unificada e controlo centralizado sobre os recursos de
caixa do Governo. Como resultado, estes saldos de caixa encontram-se inactivos por longos perodos em numerosas contas bancrias
na posse de organismos do Estado, quando poderiam ser transferidas ao Governo para este
executar o seu oramento. A CUT tambm facilita uma melhor coordenao da poltica fiscal
e monetria, bem como uma melhor reconciliao dos dados fiscais e bancrios que, por
sua vez, melhoram a qualidade da informao
fiscal. Finalmente, o estabelecimento de uma
CUT eficaz reduz significativamente os custos
do servio da dvida.
As trs razes principais para impulsar a
criao e boa implementao da CUT so:
(i) O arranjo bancrio do Governo deve ser
unificado para permitir ao Tesouro a
superviso dos fluxos de caixa do Governo
dentro e fora de contas bancrias.
(ii) Nenhuma outra agncia do Governo
3 Treasury Single Account: Concept, Design, and
Implementation Issues. Sailendra Pattanayak and
Israel Fainboim, IMF 2010, WP/10/143, pgina 4.

deve operar contas bancrias fora da

superviso do Tesouro.
(iii) A consolidao dos recursos de caixa
do Governo deve ser abrangente e
cobrir todos os recursos de caixa do
Governo, tanto oramentais como
extra-oramentais.
Isto significa que todos os fundos pblicos,
independentemente de que os fluxos de
liquidez sejam sujeitos ao controlo oramental
ou no, devem ser transferidos sob o controlo
da CUT.4 O saldo de caixa na conta principal
CUT mantido a um nvel suficiente para
atender os requisitos operacionais dirios do
Governo (por vezes, juntamente com uma
contingncia opcional para atender uma
volatilidade fiscal inesperada), mas tambm o
Tesouro evita acumular saldos altos demais
quer dizer, por volta dum ms de despesas (no
caso de Moambique, uns 20 MMT)5.
O bom funcionamento duma CUT requer
uma base jurdica adequada para assegurar a
sua robustez e estabilidade. Portanto, quando
legalmente reconhecida, uma importante
condio prvia particularmente para os pases
onde a autonomia presumvel de algumas
instituies obstculo boa implementao
duma CUT.
Havendo necessidade de se conformar ao
Regulamento do Sistema de Administrao
Financeira do Estado, o Governo, atravs
do Decreto Nr. 23/2004, de 20 de Agosto,
do Conselho de Ministros6, aprovou7 o
4 Como o Tesouro gera a CUT normalmente dum ponto
de vista financeiro (e no social), a prpria CUT pode
ter uma sub-conta que visa os interesses socais, por
exemplo, uma conta de despesas pro poor.
5 20 Mil Milhes de Meticais.
6 BR n. 33, I Srie de 20 de Agosto de 2004.
7 Ao abrigo do disposto no n. I do artigo I52 da
Constituio da Repblica; conjugado com o artigo 67,

Um Olhar Sobre a Despesa Pblica

Regulamento do Sistema de Administrao

Financeira do Estado que, para alm de
estabelecer um sistema integrado, uniforme
e harmonizado de normas e procedimentos
para a aplicao do Sistema de Administrao
Financeira do Estado (SISTAFE), tambm
contm as normas de gesto oramental,
financeira, patrimonial, contabilstica e de
controlo interno. No decreto acima referido a
CUT reconhecida como um instrumento de
execuo das actividades referentes aos macroprocessos do SISTAFE, isto , a Conta nica
uma conta bancria tipo piramidal, com
as necessrias sub-contas, atravs da qual se
movimenta quer a arrecadao e cobrana de
receitas quer o pagamento de despesas, seja
qual for a sua provenincia ou natureza.8
Em muitos pases (e tambm em Moambique)
h entidades do prprio Governo que tm
contas em seu nome que escapam do controlo
central e que, portanto, no so administradas
devidamente de modo a reflectirem a estratgia
central do Governo.
H uma grande variedade na forma como
se manifestam essas contas: podem ser de
ministrios que tm contas alimentadas
por recursos prprios, como, por exemplo,
cobranas por servios de sade ou educao,
que deviam ser transferidas ao Tesouro mas que
por uma ou outra razo no o so. A existncia
indevida de contas, fora do controlo do Tesouro,
reflecte hierarquias na composio do Governo.
Razes estruturais leis fracas referentes ao
Tesouro ou razes de personalidade figuras
polticas que no pas tm um poder maior do
que o correspondente s posies que ocupam
(os chamados super-ministros) podem estar
por detrs dessas contas fora do controlo do
Tesouro. Neste caso, se a autoridade mxima
dum pas (Presidente/Primeiro Ministro)
da Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro.
8 SECO IV, Conta nica do Tesouro-CUT, ARTIG0
75 do Decreto Nr. 23/2004 de 20 de Agosto

no impe a sua autoridade, ocorrem essas

falhas administrativas com consequncias
financeiras negativas para o Governo e o
pas. Normalmente, os montantes dessas
contas so pequenos e, portanto, tolerados
pela autoridade mxima, da funcionando
como uma vlvula de escape do ponto de vista
poltico uma certa autonomia financeira
pode acalmar o ambiente poltico.
Desde h muito tempo j (a primeira verso
foi publicada em 1975) que a boa organizao
das contas dos Governos impulsada pelo
Government Finance Statistics Manual (GFSM)
do FMI, considerado internacionalmente
a bblia da gesto de contas pblicas.
Gradualmente os pases tm aderido mais e
mais s best practices internacionais. assim
que ao passar do tempo, pases que ainda tm
falhas nas contas (contas fora do controlo do
Tesouro) figuram cada vez mais no escrutnio
da comunidade internacional e sobre eles
aumentam as presses para adoptar de forma
mais rigorosa a nomenclatura do GFSM.

III. Balano Global de Caixa

em Moambique9
O Balano Global de Caixa, no final do exerccio
2013, chegou a nveis muito maiores que em
anos anteriores (Quadro VIII.3). Assim, o saldo alcanou 70,5 milhes de Meticais (MMT)
e MMT 71,5 ao final do exerccio 2014, o equivalente a 31% das despesas totais de 2014,
comparado com apenas 18,2% das despesas no
comeo do exerccio 2013. Durante o exerccio
2015 o saldo manteve-se nesta magnitude,10
o que significa que o Governo teve problemas
na gesto das finanas pblicas. O facto de
Moambique possuir um saldo to alto desde
9 Tribunal Administrativo, Parecer Sobre a Conta
Geral do Estado de 2014, Captulo VIII, Novembro
2015.
10 Publicao do IESE, pgina 1.

N 06 - Maro de 2016

o exerccio 2013 devia ter influenciado o comportamento do financiamento do oramento

durante 2014 e 2015 mediante uma insistncia por parte do Tesouro da transferncia
CUT das Outras Contas do Estado, o que teria
permitido menos emprstimos e/ou uma reduo da dvida, seja externa ou interna.
Quadro n. VIII.3-Evoluo do Saldo Final de
Caixa

(Em mil Meticais)

Ano

Saldo

2010
2011
2012
2013
2014
2010-2014

24.331.137
22.327.919
21.672.533
70.045.687
71.521.888

Variao
(%)
-8,2
-2,9
223,2
2,1
194,0

Fonte: Mapa I da CGE (2010-2014)

O Quadro VIII.4 demonstra que o Balano

Global de Caixa contm as contas: CUT;
Recebedorias; Outras Contas do Tesouro e
Outras Contas do Estado. A conta principal
dentro do Balano Global de Caixa a rubrica
Outras Contas do Estado com um saldo de
MMT 46,3 ao final do ano 2014, contribuindo
com 64,8% no saldo total. Do Parecer Sobre a
Conta Geral do Estado de 2014 emitido pelo
Tribunal Administrativo (TA), sabemos11 que
as Outras Contas do Estado tambm so as
que mais aumentaram durante 2013, em parte
por causa do depsito de USD 1,9 milhes
resultantes de privatizaes durante esse
exerccio (no aparente no Quadro VIII.4). Estes
fundos realmente so os nicos identificados
no Parecer do TA para as Outras Contas do
Estado, mas ao mesmo tempo s apresentam
11 Veja no www.cip.org.mz a nota do CIP sobre o CGE
2014: Comentrios sobre Relatrio e Parecer da
Conta Geral do Estado de 2014

MMT 0,08 valor quase insignificante dado o

aumento registado de uns MMT 40 durante o
exerccio de 2013.
Ora, o facto desse aumento forte no ter
sado d Outras Contas do Estado para ser
transferido CUT levanta duas questes
interligadas: (i) qual a liquidez inerente
desses fundos; (ii) por que que esses fundos
no foram transferidos CUT.
Sobre a primeira questo importante saber de
que tipo de depsito se trata. Essa informao
devia ter sido fornecida pelo Governo para o
relatrio do TA referente j ao exerccio 2014.
Se se trata ainda de recursos de privatizao,
importante saber a que tipo de empresa se
referem; e, mais importante ainda, em que
forma foi feito o pagamento. Privatizaes
podem conter frmulas de pagamento que
estipulam depsitos com restries, se
estiverem ligadas, por exemplo, ao pagamento
de indemnizaes de desvinculao de
trabalhadores, quer dizer, condies que fazem
parte da venda da empresa, especialmente
aquelas que protegem o novo dono. Neste caso,
que repetimos que no sabemos se o caso dos
grandes montantes que entraram nas Outras
Contas do Estado em 2013, os fundos ainda
no estariam livre disposio.
Referente segunda questo, existe a
possibilidade de os recursos serem retidos
pelos funcionrios responsveis da conta,
quer dizer, em desacordo com as instrues
permanentes do Tesouro de Moambique de
transferir os recursos CUT. Como, de facto,
os recursos no foram transferidos em
condies financeiras que exigiriam, em tal
transferncia, a livre disposio de mais fundos
por parte do Tesouro importante investigar
o porqu e o como realizada a gesto desses
fundos.

Um Olhar Sobre a Despesa Pblica

Quadro n. VIII.4 Composio dos Saldos Transitados

(Em mil Meticais)

Designao
Conta nica do Tesouro
Recebedorias
Outras Contas do Tesouro
Outras Contas do Estado
Total

Saldo
2013

2014

13.618.200
4.063.311
7.289.343
45.074.833
70.045.687

10.634.970
6.867.213
7.698.634
46.321.071
71.521.888

Peso
2014
(%)
14,9
9,6
10,8
64,8
100,0

Variao
Valor

(%)

-2.983.230
2.803.902
409.291
1.246.238
1.476.201

-21,9
69,0
5,6
2,8
2,1

Fonte: Mapa I da CGE de 2014

Da anlise do IESE o CIP difere em certas

interpretaes porque acha que essas no so
aplicveis situao observada em Outras
Contas do Estado. Por exemplo, o artigo do
IESE diz:
Dos cerca de 72 mil milhes de Meticais,
39 mil milhes de Meticais (54%)
referem-se s Instituies cobertas pelo
Oramento do Estado (OE), enquanto
os restantes 33 mil milhes de Meticais
(46%) pertencem s Instituies do
Estado no cobertas pelo OE, tais
como: Autarquias, Empresas Pblicas,
Institutos, entre outros. O CIP no teve a
informao para poder reproduzir os clculos
acima referidos. Mas o CIP acha que se as
contas constituindo os saldos transitados
de MMT 72 fazem parte da CGE, tambm
lgico supor que fazem parte do Oramento
do Estado. Seno o Relatrio do TA (e o
Governo) deveria ter falado de fundos
extra-oramentais. Neste ltimo caso no
transitariam pelo Tesouro e, portanto,
no apareceriam desta forma no relatrio
do TA. Alm disso, difcil obter informao
de fundos extra-oramentais. Em todo caso,
o CIP ir, num futuro prximo, analisar os
diferentes aspetos das operaes do Estado.
as contas do Estado registaram
uma variao de saldos no valor de

12.003,6 milhes de Meticais, resultante

do desembolso tardio de uma parte
considervel de fundos externos, o que
no permitiu a sua utilizao durante
o exerccio econmico (MEF 2015a,
p. 34). O CIP insiste que a transaco
referida pelo IESE no a apropriada para
explicar o montante to alto do saldo
transitrio. Alis, este facto admitido
pelo prprio IESE ao enfatizar que
possvel confirmar que at Setembro de
2015, a maior parte do saldo de caixa do
ano anterior permanecia por utilizar.
Se permanecia, ento foi o componente
que deu lugar ao forte aumento dos saldos
transitrios (recursos de privatizao) nas
Outras Contas do Estado, apoiando a
hiptese do CIP de que se trata de recursos
semicongelados.
Contudo, os pareceres do TA sobre os
saldos de caixa transitados, de ano para
ano, no avaliam o grau de eficincia
e eficcia dos mesmos no equilbrio
oramental. Porqu? S podemos
conjecturar. Ou o TA no tem qualquer
ideia do que se est a passar, muito
menos das suas implicaes; ou acha
normal e legtimo que avultados saldos
em caixa passem de ano para ano,. O
CIP chama a ateno ao relatrio do TA do

N 06 - Maro de 2016

OE 2014, onde o TA admite que no recebeu

a documentao devida para poder analisar
os recursos inscritos em Outras Contas do
Tesouro.
No entanto, tal como o TA, o FMI nada
tem dito especificamente sobre os saldos
de caixa rolantes. Ser que considera
o montante do crdito interno uma
quantia irrisria, pelo facto de apenas
representar um por cento dos recursos
totais mobilizados? O CIP considera que o
facto de o FMI no ter falado explicitamente
dos saldos de caixa transitrios no por
ignorncia da situao. O CIP acredita que
o FMI conhece muito bem a natureza desses
depsitos. At porque o facto de estes fundos
no terem sido utilizados pode ser positivo na
considerao do FMI. O CIP admite, porm,
que sobre este ponto est especulando.
Quadro 1. Movimentos das contas de financiamento do Oramento 2014

(Em mil milhes de meticais, MMT)

Dfice global, aps donativos 12
Financiamento externo lquido

-56,7
47,0

Projectos

(16,1)

No relacionados a projectos

(18,5)

Outros desembolsos
Amortizao em dinheiro
Financiamento interno lquido
Do qual: Outras Contas do Estado

(0,0)
(-3,2)
7,6
(-1,4)

De memria:
Saldo das Outras Contas do Estado

71,5

12 As cifras do Dfice global e dos seus componentes

foram copiadas do Relatrio do FMI Relatrio do
Corpo Tcnico sobre as Consultas de 2015 ao Abrigo
do Artigo IV, no. 16/9, Janeiro de 2016. O somatrio
do Financiamento externo lquido (47,0 MMT) com o
Financiamento interno lquido (7,6 MMT), s alcana
a cifra de 54,6 MMT, e no os 56,7 MMT do Dfice
global aps donativos. O CIP no pode explicar a
diferena.

A acumulao de elevados saldos de caixa

agrava os referidos dfices, principalmente se em paralelo o Estado recorre emisso de nova dvida pblica. Este pronunciamento no correcto. A acumulao dos
saldos de caixa no diz nada sobre o dfice. O
dfice origina-se da insuficincia das receitas
do Estado em comparao com as despesas;
o movimento de saldos e emprstimos no
considerado receitas do Estado, seno componentes do financiamento do dfice. O que
acontece que em vez de usar os recursos
dessas contas, o Governo foi procurar novas
fontes de financiamento (inclusive dvida
interna e/ou externa) que originaram gastos desnecessrios em forma de novos juros.
Mas o dfice o que , com ou sem movimento de saldos de caixa.

IV. Observao/Recomendao
lamentvel que exista uma situao em que
entidades do Governo impedem a classificao
transparente dos recursos do prprio Governo.
O CIP entende que esta situao devia ser
corrigida imediatamente pelo Governo seja
com uma explicao exaustiva do porqu da
ausncia desses recursos na CUT, seja com
uma transferncia efectiva dos fundos.
O Quadro 1 (preparado pelo CIP) pe os movimentos de recursos para o financiamento do
dfice em perspectiva, comparando o movimento do saldo d Outras Contas do Tesouro
com os outros financiamentos que tiveram lugar em 2014. O quadro indica claramente que
(1) os emprstimos no relacionados a projectos (18,5 MMT) mais o Financiamento interno
lquido (7,6 MMT) poderiam ter sido facilmente cobertos com utilizao de parte do saldo
d Outras Contas do Estado (de 71,5 MMT);
(2) o movimento de saldo d Outras Contas
do Estado (-1,4 MMT) muito contribuiu para
aumentar as necessidades do Financiamento
interno lquido.

Um Olhar Sobre a Despesa Pblica

V. Concluso
A acumulao do saldo de caixa nas Outras
Contas do Estado levanta questes da
seriedade do Governo de aderir ao princpio
da unidade de tesouraria, j anteriormente
enunciado pelo TA, estabelecido na Lei do
SISTAFE (pgina VIII.5 do Relatrio do TA).
Essa situao reflecte um sistema fraco, j
identificado pelo TA, que no permite obter
a devida informao sobre a provenincia
(quem no gastou e porqu) dos recursos
disponibilizados. Uma questo relacionada a
saber se as Outras Contas do Estado fazem
parte do oramento e se so contabilizadas no
estabelecimento dos limites oramentais pelo
Parlamento para o Governo atravs da Lei do
OE.
Ao no ajustar a sua estratgica de gesto
de liquidez, o Governo incorreu em custos
financeiros, pois parece que o Governo
solicitou emprstimos mais do que o
necessrio (incorrendo em juros que no eram
necessrios, tanto sobre emprstimos do ano
como sobre o saldo da dvida). O que no se
pode determinar sem obter mais informao
contvel e o porqu de esses recursos no
terem sido transferidos CUT.
Como bem diz o IESE, o que sim aparenta
ser a situao que dois Governos (dos
Presidentes Guebuza e Nyusi) no foram
capazes de tocar esses recursos13 (evidenciado
pelo saldo que continua quase sem alterao). O
povo moambicano precisa duma explicao
urgente desse congelamento de recursos nas
Outras Contas do Estado.

13 Observado pela no variao dos saldos.

Ficha Tcnica
Director: Adriano Nuvunga
Equipa Tcnica do CIP: Anastcio Bibiane, Baltazar
Fael, Borges Nhamire, Celeste Filipe, Edson Cortez,
Egdio Rego, Ftima Mimbire, Jorge Matine, Stlio Bila;
Assistente de Programas: Nlia Nhacume
Propriedade: Centro de Integridade Pblica
Design e Layout: Nelton Gemo
Contacto:
Centro de Integridade Pblica (CIP)
Bairro da Coop, Rua B, Nmero 79
Maputo - Moambique
Tel.: +258 21 41 66 25
Cel.: +258 82 301 6391
Fax: +258 21 41 66 16
E-mail: cip@cip.org.mz
Website: www.cip.org.mz

Parceiros