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Governao e

Integridade em
Moambique
Problemas prticos e desafios reais
Maputo, Dezembro de 2013

CENTRO DE INTEGRIDADE PBLICA


MOAMBIQUE

CIP-Governacao-Intregridade.indb 1

10/28/2013 4:53:52 PM

FICHA TCNICA
Ttulo: Governao e Integridade em Moambique:
Problemas prticos e desafios reais
Editores: Adriano Nuvunga e Marc De Tollenaere
Autores: Andr Cristiano Jos, Baltazar Jorge Fael, Carlos
Manuel Serra, Eduardo Chiziane, Ericino de Salema
Gilles Cistac, Joo Carlos de Figueiredo Almeida,
Jos Jaime Macuane, Marc De Tollenaere, Nobre
Canhanga, Zefanias Matsimbe
Propriedade: Centro de Integridade Pblica (CIP)
Design e Layout: Nelton Gemo
Fotografia: Carlos Calado
Impresso: MINITPRINT, Nelspruit, South Africa
Tiragem: 1000 exemplares
Maputo, Dezembro de 2013

CENTRO DE INTEGRIDADE PBLICA (CIP)


CENTER FOR PUBLIC INTEGRITY
Boa Governao - Transparncia - Integridade
Good Governance - Transparency - Integrity
Rua Frente de Libertao de Moambique, n 354
Caixa Postal: 3266 - Maputo - Moambique
Tel.: +258 21 492335, Cel.: +258 82 301 6391,
Fax: 258 21 492340 - E-mail: cip@cip.org.mz
Website: www.cip.org.mz

CIP-Governacao-Intregridade.indb 2

10/28/2013 4:53:52 PM

Agradecimentos
O Centro de Integridade Pblica agradece a todas as pessoas singulares e
colectivas que ajudaram directa ou indirectamente para que este relatrio
ganhasse forma: os autores que produziram os textos, os consultores que
fizeram a reviso dos rascunhos, as pessoas e entidades estatais e no estatais
que disponibilizaram informao, a todos os que acederam ao convite do CIP
para partilharem as suas ideias sobre as variadas temticas aqui tratadas.
As matrias constantes neste RGIM 2013 podem ser livremente reproduzidas, mas
obrigatria a referncia ao Centro de Integridade Pblica como seu autor.

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Abreviaturas e Acrnimos

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ACP

frica Caraba e Pacfico

AGIR

Programa de Aco para uma Governao Inclusiva e


Responsvel

AGO

Apoio Geral ao Oramento

AOD

Assistncia Oficial ao Desenvolvimento

AP

Administrao Pblica

APrv

Autorizao Provisria

AR

Assembleia da Repblica

CADHP

Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos

CAF

Cadastro de Agentes e Funcionrios do Estado

CAPJ

Centro de Assistncia e Prticas Jurdicas

CAPPLCS

Comisso da Administrao Pblica, Poder Local e


Comunicao social

CCSCI

Conselho Coordenador do Subsistema de Controlo Interno

CDEs

Comisses Distritais de Eleies

CECs

Comisses Eleitorais Cidades

CEDSIF

Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informao para as


Finanas

CGE

Conta Geral do Estado

CIP

Centro de Integridade Pblica

CMH

Companhia Moambicana de Hidrocarbonetos

CNE

Comisso Nacional de Eleies

CP

Cdigo Penal

CPEs

Comisses Provinciais de Eleies

CPP

Cdigo de Processo Penal

CRM

Constituio da Repblica de Moambique

CTV

Centro Terra Viva

CUT

Conta nica do Tesouro

10/28/2013 4:53:52 PM

DFID

Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino


Unido

DUAT

Direito de Uso e Aproveitamento de Terra

DUDH

Declarao Universal dos Direitos Humanos

EAC

Estratgia Anticorrupo

e-CAF

Aplicativo Eletrnico de Cadastro de Agentes e Funcionrios


do Estado

EGFAE

Estatuto Geral dos Funcionrios e Agentes do Estado

EMAN

Estratgia de Melhoria do Ambiente de Negcios

ENH

Empresa Nacional de Hidrocarbonetos

EPs

Empresas Pblicas

ETPI

Estatuto do Tribunal Penal Internacional

FCA

Fundo de Compensao Autrquica

FDD

Fundo Distrital de Desenvolvimento

FFM

Fundo de Fomento Mineiro

FILL

Fundo de Investimentos de Iniciativas Locais

GCCC

Gabinete Central de Combate a Corrupo

GIFIM

Gabinete de Informao Financeira de Moambique

GIRBI

Grupo Interministerial para a Remoo das Barreiras ao


Investimento

IFC

International Financial Corporation

IGAE

Inspeco-geral Administrativa do Estado

IGAE

Inspetor-geral da Administrao do Estado

IGF

Inspeco-geral de Finanas

INCM

Instituto de Comunicaes de Moambique

INP

Instituto Nacional de Petrleos

IOF

Informao de Oramento Familiar

IPAJ

Instituto do Patrocnio e assistncia Jurdica

JUE

Janela nica Electrnica

LDH

Liga dos Direitos Humanos

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LEBOA

Lei de Bases da Organizao e Funcionamento da


Administrao Pblica

LOLE

Lei sobre os rgos Locais do Estado

LOMP

Lei Orgnica do Ministrio Pblico

LPA

Lei de Procedimento Administrativo

LPP

Lei de Probidade Pblica

LT

Lei de Terras

MARP

Mecanismo Africano de Reviso de Pares

MASC

Mecanismo de Apoio Sociedade Civil

ME

Memorandum de Entendimento

MF

Ministrio das Finanas

MICOA

Ministrio para a Coordenao Ambiental

MINEC

Ministrio de Educao e Cultura

MIREM

Ministrio dos Recursos Minerais

MISA

Instituto de Comunicao Social da frica Austral

MP

Ministrio Pblico

MPD

Ministrio de Plano e Desenvolvimento

OAM

Ordem dos Advogados de Moambique

OCDE

Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento


Econmico

ODA

Ajuda Pblica ao Desenvolvimento

ODAMOZ Official Development Assistance to Mozambique Database

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OGE

rgo de Gesto Eleitoral

OSC

Organizaes da Sociedade Civil

PAMAN

Plano de Aco para Melhoria do Ambiente de Negcios

PARP

Plano de Aco para a Reduo da Pobreza

PARPA II

Plano de Aco para a Reduo da Pobreza Absoluta Fase II

PCAs

Presidentes dos Conselhos de Administrao

PCI

Poltica de Cooperao Internacional

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PED

Poltica e Estratgias de Descentralizao

PGR

Procurador-Geral da Repblica

PLAC

Pacote Legislativo Anticorrupo

PNT

Poltica Nacional de Terras

PPPs

Parcerias Pblico-Privadas

PR

Presidente da Repblica

PRM

Polcia da Repblica de Moambique

RGIM

Relatrio de Governao e Integridade de Moambique

RLT

Regulamento de Lei de Terras

RM

Rdio Moambique

SIDA

Sndrome de Imunodeficincia Adquirida

SIGEDAP

Sistema de Gesto de Desenvolvimento da Administrao


Pblica

SISA

Imposto aplicvel Transaes de Propriedade Imobilirias

SISTAFE

Sistema de Administrao Financeira do Estado

SNAP

Servio Nacional de Alternativas Penais

SNJ

Sindicato Nacional de Jornalistas

TA

Tribunal Administrativo

TDM

Telecomunicaes de Moambique

TPI

Tribunal Penal Internacional

TVM

Televiso de Moambique

UE

Unio Europeia

UEM

Universidade Eduardo Mondlane

UFSA

Unidade Funcional de Superviso de Aquisies

UGEAS

Unidades Gestoras Executoras de Aquisies

UNAC

Unio Nacional dos Camponeses

UTRESP

Unidade Tcnica do Sector Pblico

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NDICE
Agradecimentos

Abreviaturas e Acrnimos

Introduo

11

Captulo 1

15

Os Trs Poderes do Estado

15

Sobre as recomendaes do relatrio de 2008

15

A situao actual em relao aos trs poderes

16

Os novos desafios que surgiram

19

Captulo 2

22

Direitos Humanos e Liberdades Bsicas

22

Sobre as recomendaes do Relatrio de 2008

22

Quadro legal e institucional: ponto de situao

23

Novos desafios

26

Novas Recomendaes

28

Captulo 3

29

Governao e Financiamento Eleitoral

29

Quadro Legal, Institucional e de Polticas Pblicas

30

Problemas Prticos e Desafios Reais

33

reas Prioritrias de Interveno e Reforma

35

Captulo 4

37

Governao Local e Relaes Intergovernamentais

37

Sobre as recomendaes do RGIM 2008

37

Ponto de situao do quadro legal, institucional e de polticas 38


pblicas

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Novos desafios e problemas prticos

40

reas prioritrias de interveno e reforma

44

Captulo 5

46

Oversight e Corrupo

46

Sobre as recomendaes do RGIM 2008

46

Ponto de situao do quadro legal, institucional e de polticas 47


pblicas
Problemas prticos e novos desafios

49

reas prioritrias de interveno e reforma

51

Captulo 6

53

Sociedade Civil, Informao Pblica e Comunicao Social

53

Sobre as recomendaes do RGIM 2008

53

Ponto de situao do quadro legal, institucional e de polticas 54


pblicas
Problemas prticos e novos desafios

56

reas prioritrias de interveno e reforma

58

Captulo 7

60

Ajuda Internacional, Dependncia Externa e Governao

60

Sobre as recomendaes do RGIM 2008

60

Ponto de situao do quadro legal, institucional e de polticas 61


pblicas
Problemas prticos e novos desafios

62

reas prioritrias de interveno e reforma

66

Captulo 8

67

A Governao da Terra: Polticas, Realidade e Desafios

67

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Quadro Legal, Institucional e de Polticas Pblicas

67

Problemas prticos e desafios reais

73

reas prioritrias de interveno e reforma

78

Captulo 9

81

Governao Ambiental e Garimpo: Polticas, Realidade e


Desafios

81

Quadro Legal, Institucional e de Polticas Pblicas

81

Problemas prticos e desafios reais

85

reas prioritrias de interveno e reforma

87

Captulo 10

91

Sector Pblico

91

Sobre as recomendaes do RGIM 2008

91

Ponto de Situao do Quadro Legal, Institucional e de


Polticas Pblicas

92

Problemas prticos e novos desafios

97

reas prioritrias de interveno e reforma

105

Consideraes Finais

109

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Introduo
Adriano Nuvunga

Em 2008, o Centro de Integridade


Pblica (CIP) publicou a primeira
edio do Relatrio de Governao e Integridade em Moambique
(RGIM) com o objectivo de fazer um
mapeamento do estado da governao e integridade em Moambique,
e de identificar reas prioritrias de
interveno e reformas que, ao longo
dos anos, pudessem ser monitoradas
por actores da sociedade civil e pela
comunicao social, em permanente
dilogo com o poder pblico. Nesta
perspectiva, o RGIM uma tentativa
de contribuir, de forma construtiva,
para o debate sobre a governao em
Moambique, trazendo opinies e
ideias que possam informar o perfil
de reformas tendentes ao aperfeioamento e consolidao da governao
democrtica em Moambique.
Cinco anos depois, o CIP publica a
segunda edio do Relatrio de Governao e Integridade em Moambique (abreviadamente designado por
RGIM 2013) que avalia a evoluo
da governao e integridade, desde
a publicao da primeira edio do
RGIM, em 2008, prestando particular ateno implementao, ou no,
das principais recomendaes pelo
poder pblico, s tendncias gerais
na rea de governao e integridade e

aos novos desafios que apareceram. A


periodicidade inicial do RGIM era de
dois anos mas considerou-se que dois
anos era pouco tempo, para uma efectiva implementao de reformas, por
um lado, e para a captao dos efeitos dessas mesmas reformas, por outro lado. Por isso, a periodicidade do
RGIM ficou fixada em quatro anos,
embora esta segunda edio saia com
um atraso de 1 ano.
Como parte da metodologia do
RGIM 2013, o CIP realizou, em
2012, um estudo interno com os
seguintes objectivos:
~~ Identificao dos eventos
mais importantes na rea de
governao e integridade no
perodo 2008-2011;
~~ Identificao de tendncias
gerais na rea de governao
e integridade no perodo 20082011;
~~ Identificao dos novos desafios que apareceram em torno
dos conceitos de governao e
integridade;
~~ Apresentao de temas de
particular importncia e relevncia na rea de governao
e integridade e
~~ Anlise do grau de implementao das recomendaes do
RGIM 2008.
A abordagem do RGIM 2013 reflecte
os resultados apresentados por este
estudo interno. Primeiro, o estudo
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

indicou quais recomendaes foram


parcial e/ou integralmente implementadas pelo poder pblico e quais
no o foram. Assim, com base nesta
informao, os autores dos captulos
tinham que reflectir sobre a evoluo
havida (melhorias, retrocessos e/
ou estagnao), ao mesmo tempo
que questionavam a actualidade das
recomendaes. Segundo, o estudo
identificou duas novas reas que, pela
sua importncia estratgica para a
rea de governao, incluindo a sua
dimenso de modelo desenvolvimento econmico, mereciam ateno
por parte do RGIM 2013. Portanto,
para alm da avaliao da evoluo
da governao e integridade nas oito
reas abordadas na primeira edio,
o RGIM 2013 traz duas novas reas,
designadamente a Governao da
Terra e a Governao Ambiental e
Garimpo.
Em termos de organizao, a
estrutura dos captulos que vm do
RGIM 2008 comea com uma breve
avaliao da implementao das
recomendaes do RGIM de 2008.
A seguir d-se o ponto de situao do
quadro legal e institucional, para logo
de seguida fazer-se uma avaliao dos
novos desafios e das recomendaes.
Os dois novos captulos esto
estruturados em trs partes principais,
designadamente: (i) quadro legal,
institucional e de polticas pblicas;
(ii) problemas prticos e desafios reais;
e (iii) reas prioritrias de interveno
e reforma.

O estudo realizado em 2012 e as vrias


mesas redondas de reflexo havidas
para a discusso da abordagem do
RGIM sugeriram que em cada edio
se abordasse com mais profundidade
um dos temas tratados, em forma
de tema de fundo. O tema eleito
para esta edio o Sector Pblico
em torno do qual girou a Estratgia
Global da Reforma do Sector Pblico
(2001-2011), que serviu de raison detre
para se perguntar pelos resultados
desta reforma, numa altura em que
abundam evidncias de clulas do
partido Frelimo na Administrao
Pblica. Portanto, o tema Sector
Pblico no s passa em revista a
evoluo que houve desde 2008, como
tambm amplia e aprofunda o debate
da governao e integridade nesta
rea. O RGIM 2013 traz, tambm,
uma pequena concluso que, sem
entrar em questes de substncia,
vai, de edio em edio, captar
os avanos, recuos e estagnaes
de reformas, tendo em conta a
natureza das recomendaes e o seu
atendimento, ou no.
Conceptualmente, o RGIM 2013 gira
em torno dos mesmos conceitos estruturantes do RGIM 2008, designadamente Governao e Integridade.
Resumidamente, Governao relacionada com a forma como, com base
nas regras e nos processos atravs dos
quais os interesses se organizam, os
recursos so geridos e o poder constitudo e exercido numa determinada
sociedade. Por sua vez, a Integridade

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Introduo

tem a ver com a existncia de regras


claras, nas instituies, de mecanismos para garantir o respeito e, sobretudo, a observncia dessas regras. A
integridade tem ainda a ver com a
capacidade das instituies (pblicas
e privadas) de promover o Estado de
Direito, ou seja, com a existncia e
o respeito de regras justas e transparentes, principalmente na gesto da
coisa pblica, incluindo os recursos
econmicos geridos pelo Estado.
Em diferentes perspectivas, a governao e integridade em Moambique
so regularmente aferidas por vrios
ndices comparativos internacionais.
Para um melhor enquadramento das
reflexes avanadas pelo RGIM 2013,
apresenta-se abaixo a forma como
Moambique foi visto por estes ndices, ao longo dos ltimos cinco anos.

ndice Mo Ibrahim de
Governao Africana
Entre 2008 e 2012, houve uma ligeira melhoria na pontuao geral
de Moambique, que aumentou de
51,9 para 54,8. Os dados subjacentes
indicam melhorias na categoria de
Desenvolvimento Humano, incluindo sade e educao, e na categoria
de Oportunidades Econmicas Sustentveis, onde os principais ganhos
verificam-se na poltica fiscal e nas
infra-estruturas. Mas houve um agravamento nos dois principais sub-ndices na categoria de Participao

e Direitos Humanos, compensado


pela melhoria na igualdade de gnero.
A pontuao para a categoria de Segurana e Estado de Direito tambm
reduziu, tendo-se registado uma grande reduo no sub-ndice de prestao
de contas.
http://www.moibrahimfoundation.
org/iiag/

ndice de Democracia da
Freedom House (FH)
A pontuao de Moambique manteve-se constante para as Liberdades
Civis durante o perodo 2008-2013
mas deteriorou-se para os Direitos
Polticos entre 2009 e 2010, devido
irregularidades significativas e uma
falta de transparncia relativa ao registo de candidatos e ao apuramento
dos votos nas eleies presidenciais,
legislativas e provinciais de 2009.
http://www.freedomhouse.org/
report-types/freedom-world

ndice de Democracia da
Economist Intelligence Unit (EIU)
Entre 2008 e 2012, a pontuao de
Moambique reduziu de 5,49 para
4,88, tendo descido do 92 para o 102
lugar na classificao e mantendose na categoria de regime hbrido.
Embora a pontuao de Moambique
tenha agravado na maioria das categorias, grande parte deste agravamento

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

registou-se nas categorias de Processos eleitorais e pluralismo e Funcionamento do governo.

desempenho na categoria de Democracia e uma melhoria na categoria


de Economia de Mercado.

http://www.eiu.com/public/
thankyou_download.aspx?activity=download&campaignid=DemocracyIndex12

http://www.bti-project.de/?&L=1

ndice de Percepo de
Corrupo
Entre 2008 e 2012, a pontuao de
Moambique melhorou ligeiramente,
tal como a sua classificao. Nenhuma
explicao foi apresentada.
http://www.transparency.org/
cpi2012/results

Indicadores Mundiais de
Governao
Entre 2008 e 2012, as mudanas so
insignificantes na maioria das reas,
embora a tendncia indique um ligeiro
agravamento da situao, devido diminuio nas categorias de controlo
da corrupo, eficincia do governo
e qualidade do marco regulatrio.

Em resumo, os indicadores de governao mostram mudanas limitadas


durante o perodo de 2008 a 2012.
As irregularidades no processo eleitoral de 2009 resultaram em alguns
retrocessos nos indicadores de FH e
EIU. De modo geral, os indicadores
parecem indicar que, embora a governao econmica possa ter registado
algumas melhorias, os aspectos polticos da governao e integridade
ainda enfrentam desafios importantes. dentro deste contexto que o
RGIM 2013 apresenta a perspectiva
Moambicana sobre a evoluo de
governao e integridade entre 2008
e 2013.

http://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators

ndice de Transformao
Bertelsmann
Entre 2008 e 2012, Moambique registou um ligeiro agravamento do seu

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Captulo 1

em particular, sobre a execuo das


leis.

Os Trs Poderes do Estado

Apesar da dificuldade do exerccio,


uma oportunidade mpar surgiu, em
2010, com o processo de reviso da
Constituio que podia caminhar
para uma certa acomodao, pelo
menos, da primeira recomendao.
Contudo, o projecto do proponente
no reflectia esta via e apenas optou
pelo conceito de reviso no profunda, ou seja, reviso cosmtica.
Esta opo (abandono do projecto
inicial) o resultado da oposio poltico-social razo de ser da inicial reviso constitucional que era, de facto,
a introduo de um terceiro mandato
consecutivo para o Presidente da Repblica.

Professor Doutor Gilles Cistac


Os trs poderes do Estado compreende
uma anlise em torno da Constituio
como quadro estruturante do Estado
de direito, dos rgos do poder
executivo, legislativo e judicial, das
suas inter-relaes e suas relaes com
os cidados atravs de mecanismos
institucionais de captao e resposta
aos assuntos e problemas que afectam
a populao.

Sobre as recomendaes do
relatrio de 2008
O Relatrio sobre Governao e Integridade em Moambique (RGIM) de
2008 traou as relaes entre os trs
poderes do Estado e demonstrou os
efeitos negativos do sistema presidencialista sobre o funcionamento dos
trs poderes do Estado. Com vista
ao aprofundamento da governao
democrtica, o RGIM 2008 recomendou a transio do actual regime
presidencialista para um regime parlamentar racionalizado e o reforo do
papel do Parlamento, nomeadamente, atravs de um controlo acrescido
sobre as actividades do Executivo e,

Assim sendo, a reviso constitucional


perdeu o seu interesse e o atraso no seu
processamento mostra, claramente,
que no mais uma prioridade
para o partido no poder que deve,
finalmente, gerir uma situao a
contra corrente dos seus interesses
iniciais. Nestas circunstncias, no se
pode esperar muito da reviso actual.
Contudo, o ponto positivo desta
reviso constitucional nebulosa
foi o papel da Sociedade Civil e dos
acadmicos que, desde o princpio do
processo, foram muito interventivos,
acompanhando e continuando a
acompanhar este processo moribundo
e sem sabor.

15

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

No que concerne ao reforo do papel do Parlamento, esta via no foi


funcionalmente explorada; a preocupao dos deputados foi concentrada
no melhoramento do seu estatuto
individual em detrimento das actividades de fiscalizao (real) do Poder
Executivo.
Assim, deve-se admitir que nenhuma
das recomendaes estabelecidas no
primeiro relatrio foi seguida.

A situao actual em relao


aos trs poderes
Na perspectiva do CIP, Governao
est relacionada com a forma, com as
regras e os processos atravs dos quais
os interesses se organizam, os recursos so geridos e o poder conquistado e exercido numa determinada
sociedade. Enquanto Integridade tem
a ver com a existncia de regras claras
nas instituies, de mecanismos para
garantir o respeito e, sobretudo, a observncia/adeso a essas regras. A
Integridade tem ainda a ver com a capacidade de as instituies (pblicas,
privadas, etc.) promoverem o Estado
de Direito, ou seja, com a existncia
e o respeito de regras justas e transparentes, principalmente na gesto da
coisa pblica, incluindo os recursos
econmicos geridos pelo Estado.
Na perspectiva da Governao e Integridade, a rea dos trs poderes piorou

at atingir contornos preocupantes.


Dentro de um mar de regressos na
governao democrtica (em particular, devido, em parte, manipulao
e minorao do papel da sociedade
civil), o fenmeno da captura do
Estado atravs do processo de partidarizao da Administrao Pblica
que domina devido sua amplitude
com consequncias negativas sobre
o prprio funcionamento da mesma
e do Estado no seu todo. Isto levanta
uma questo crucial: a da prpria soberania do Estado moambicano, por
um lado, e do afastamento dos requisitos constitucionalmente previstos
(n 1 do artigo 251 da Constituio)
como condies de acesso Funo
Pblica, por outro lado.
Um segundo aspecto, com ligao ao
primeiro, a promiscuidade (negativa)
entre o mundo do negcio e alguns
membros do partido no poder, que
levanta o problema da manuteno
no poder para garantir o acesso aos
recursos lato sensu. A partidarizao
das instituies pblicas no um
fenmeno novo, mas existe desde
a independncia do pas. Devido
cultura monopartidria, combinada
com a viso exclusivamente superestrutural do Estado na gesto
das instituies pblicas, o partido
no poder tinha j estruturas bem
instaladas nos diferentes aparelhos
administrativos centrais e locais. Foi
apenas necessrio reactiv-las, o que

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Os Trs Poderes do Estado

foi feito com disciplina e organizao


a partir do primeiro mandato do
actual Presidente da Repblica.
Tendo conseguido consolidar o
projecto de partidarizao do regime
presidencialista, os arquitectos deste
processo avanaram para outra
etapa que consistiu na acentuao da
formalizao da captura do Estado
pelo partido no poder. Este fenmeno
choca com o prprio processo de
formao de um Estado de Direito
Democrtico. A formalizao da
captura do Estado, est consagrada
no artigo 76 dos Estatutos da Frelimo1.
Curiosamente, at hoje, ningum se
preocupou com isso. Este preceito tem
por objectivo responsabilizar os eleitos
e os executivos perante os rgos do
partido do respectivo escalo. Nos
moldes em que se encontra redigido,
este artigo 76 dos Estatutos da Frelimo,
fere gravemente a Constituio. O
princpio democrtico est a ser posto
em causa.
A responsabilidade poltica num Estado Democrtico tem mecanismos
Artigo 76 dos Estatutos aprovados pelo X.
Congresso (o mesmo contedo encontra-se
em verses anteriores dos mesmos Estatutos):
Responsabilidade dos eleitos e dos executivos (1) Os
eleitos e os executivos coordenam a sua aco
com os rgos do Partido do respectivo escalo
e so perante este pessoal e colectivamente
responsveis pelo exerccio de funes que
desempenham nos rgos do Estado ou
autrquicos. (2) Quando se trata de cargos de
mbito nacional, os eleitos e os executivos sero
responsveis perante a Comisso Poltica.
1

prprios de efectivao. No caso de


Moambique, os mecanismos relacionam-se com a interdependncia de
poderes (artigo 134 da Constituio),
a soberania do Povo (n. 1 do artigo 2
da Constituio) e daqueles que tm
legitimidade popular. Por exemplo,
o Conselho de Ministros responde
perante o Presidente da Repblica,
eleito pelo Povo (artigo 207 da Constituio), ou os membros do Conselho de Ministros respondem perante
o Presidente da Repblica (artigo 208
da Constituio).
A Constituio ignora a responsabilidade dos eleitos perante os partidos
polticos porque a sua legitimidade
vem do povo, e no de uma determinada formao poltica, a sua responsabilidade poltica apenas perante o
Povo ou aqueles que tm a legitimidade popular para isso e no os que
apenas a tm por serem oriundos de
uma formao poltica.
A responsabilidade poltica no
exclusiva. Existem outras formas de
responsabilidades dos governantes,
mas, em todo caso, essas outras formas,
no se podem sobrepor e prevalecer
sobre a responsabilidade poltica
como estabelece, formalmente, o
artigo 76 dos Estatutos da Frelimo,
fazendo prevalecer a responsabilidade
partidria sobre a poltica. Constitui
uma negao soberania do Povo,
inaceitvel num Estado de Direito
Democrtico.
17

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Existe uma ligao estrutural entre o


constitucionalismo e a ideia de responsabilidade poltica. Com efeito,
a responsabilidade poltica constitui
uma das conquistas maiores do
constitucionalismo moderno. A consequncia da sua prtica culmina com
a perda do exerccio do poder poltico
pela pessoa (por exemplo, ministro)
ou grupo de pessoas (Conselho de
Ministros) quando no gozam mais
da confiana dos dirigentes supremos
da Nao (por exemplo, Presidente
da Repblica) e, consequentemente,
traa uma linha de separao entre
ditadura e democracia. Nessas circunstncias, como que a Comisso
Poltica de um determinado partido
pode responsabilizar um ministro ou
o Presidente da Repblica que politicamente irresponsvel de acordo
com a Lei Fundamental?
Alm disso, o artigo 76 dos Estatutos
da Frelimo viola tambm o princpio
da soberania do Estado, na medida
em que estabelece, formalmente, um
controlo sobre os agentes do Estado
e, consequentemente, pe os interesses do partido acima do Estado. A
soberania do Estado no se manifesta
apenas no plano internacional (independncia), mas, tambm, no plano
interno. Nesta perspectiva, o Estado
soberano tem o poder absoluto, isto
, detm e exerce o poder de criar
livremente (sem controlo, o direito) e
de o impr de forma coactiva. neste

sentido que o poder do Estado, no


plano interno, absoluto.
Assim, como que um partido poltico, que uma pessoa privada, pode
sujeitar os rgos do Estado soberano
s suas directivas e responsabilizar
os titulares dos rgos de soberania?
Uma vez mais, os Estatutos da Frelimo, forjados em outros tempos,
no acompanharam as evolues do
constitucionalismo moderno. Resumindo, os Estatutos da Frelimo no
acompanharam as mudanas profundas e os progressos na formao e
construo de um Estado de Direito
Democrtico e o ltimo Congresso
(X) desta formao poltica perdeu a
oportunidade de sintonizar as normas
partidrias com a Lei Fundamental
da Repblica.
A outra grande preocupao a sujeio dos rgos de Administrao
Pblica ao partido no poder. O artigo
249 da Constituio estabelece claramente que a Administrao Pblica
serve o interesse pblico e os rgos
da Administrao Pblica obedecem
Constituio e lei. Nesta perspectiva, como os rgos da Administrao
Pblica podem obedecer a interesses
exclusivamente partidrios quando
devem defender o interesse pblico
que pode ser diferente do interesse do
partido? Este artigo viola o princpio
de igualdade e fomenta situaes
discriminatrias. Esta situao cria
e criar uma verdadeira confuso na

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Os Trs Poderes do Estado

medida em que o servidor pblico


ficar sem saber se deve obedincia
Constituio ou ao Estatuto do partido Frelimo.
Finalmente, o artigo 76 dos Estatutos
da Frelimo estabelece caminhos para
um sistema de pr-estado (regime
neo-patrimonial onde o Estado
passa a servir como instrumento ou
patrimnio do partido no poder) que
obstaculiza a construo de um Estado moderno e representa, consequentemente, um grande retrocesso na
construo de um Estado de Direito
Democrtico.
Noutra vertente, a outra figura que
domina a influncia poltica para
a proteco de negcios particulares.
Muitas das figuras que hoje dominam
a elite poltica esto envolvidas em
grandes
interesses
econmicos.
So negcios que s ganham
alguma sustentabilidade enquanto
a influncia poltica perdurar. Caso
contrrio, esses negcios deixam de
ser viveis e, consequentemente, h
necessidade da parte dessas elites de
os proteger. No se deve esquecer do
que se poderia baptizar ou chamar
de sindroma de Chiluba. Frederick
Chiluba, ora falecido, foi presidente
da Zmbia. Antes de chegar ao poder,
militou no sindicalismo e defendeu
a orientao socialista. Quando
chegou ao poder virou capitalista.
No poder, comeou a fazer negcios.
Apoderou-se do Estado para viabilizar

os seus negcios. Depois disso, tentou


alterar a Constituio para o terceiro
mandato e no conseguiu. Um outro
presidente chegou ao poder seu
prprio Vice-Presidente - e comeou
a promover um processo-crime contra
o seu antecessor. Nessas averiguaes,
descobriu-se que o Presidente Chiluba
tinha desviado cerca de 40 milhes
de Euros durante o seu mandato
presidencial. Infelizmente, Chiluba
morreu antes do desfecho do processo.
O imprio empresarial, que muitos
dos nossos dirigentes tm, hoje ganha
sustentabilidade por causa das suas
influncias polticas. Se as figuras que
hoje dirigem grandes negcios perdem
influncia poltica, os seus negcios
ficam sem sustentabilidade e essas
elites no esto dispostas a passar
por essas situaes e serem atingidas
pelo sindroma de Chiluba. Nesta
perspectiva, no se pode afastar a
hiptese de ser do interesse de alguns
membros do partido no poder no
verem repetida a histria de Chiluba.
Por isso, vem-se obrigados a
dominar o jogo poltico para garantir
a sustentabilidade dos seus negcios.

Os novos desafios que


surgiram
Para alm, dos desafios que foram
expostos no Relatrio sobre Governao e Integridade em Moambique
(RGIM) de 2008, desafios novos
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

surgiram, podendo ser divididos em


duas categorias: os que surgiram no
plano regional e os que surgiram no
plano interno.
No plano regional, na Cimeira de
Windhoek, em Agosto de 2010, o
Presidente do Zimbabu defendeu
que a deciso do Tribunal da SADC2
violava a soberania do Zimbabu e
esta suspendeu o Tribunal bem
como decidiu lanar uma reviso do
Protocolo sobre o Tribunal da SADC.
Na Cimeira de Maputo, em Maio
de 2011, os referidos Chefes de Estado e Governo voltaram a manter a
suspenso do Tribunal por mais 12
meses e, na ltima Cimeira de Maputo, a questo continua sem soluo o
que fez com que, hoje, a SADC esteja
sem mecanismos jurisdicionais de
resoluo de conflitos envolvendo o
Direito Comunitrio. Convm referir
que a Cimeira dos Chefes de Estado
e Governo da SADC suspendeu,
sem nenhuma base legal para o fazer,
o Tribunal da SADC por ter tomado
uma deciso contra a Repblica do
Zimbabu. Qual a imagem dada
fora da SADC aos defensores dos
direitos humanos e aos investidores
estrangeiros de uma organizao
regional que suspende ilegalmente o

Tribunal da SADC, Case n. 2/2007, Mike


Campbell (Pvt) e outros Vs The Republic of
Zimbabwe 28 de Novembro de 2008, disponvel
em: http://www.sadc-tribunal.org/docs/
case022007.pdf, Acesso em: 19-10-2012
2

seu prprio Tribunal para acomodar


os interesses de algum? O desafio
para Moambique de solucionar
este problema, jogando um papel
decisivo na reactivao do Tribunal
da SADC.
No plano interno, a luta contra a
partidarizao da Administrao
Pblica constitui um dos maiores
desafios
para
uma
melhor
Governao e Integridade. A Lei da
Probidade Pblica (Lei n. 16/2012
de 14 de Agosto) probe, durante
o horrio de trabalho, actividades
partidrias e polticas e o uso de
bens e equipamentos pblicos para
assuntos distintos do trabalho oficial
(artigos 27 e 28). Estes dispositivos
deveriam contribuir para atenuar a
partidarizao da Administrao
Pblica. Igualmente, o princpio
segundo o qual o titular ou membro
de rgo pblico deve cumprir as
suas funes de modo a satisfazer o
interesse pblico (e no o interesse
de um partido poltico) e a realizar
o bem comum, (n. 1 do artigo 30 e
n. 2 do artigo 13:no exerccio das suas
prerrogativas, o interesse pblico prevalece
sempre sobre os interesses pessoais,
polticos ou de qualquer natureza)
deveria orientar todos os servidores
pblicos para o que a sua razo de
ser. Como refere o n. 2 do artigo 5 O
exerccio da funo pblica deve orientarse para a satisfao do bem comum que
seu fim ltimo e essencial, e no para

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Os Trs Poderes do Estado

a manuteno de uma determinada


formao poltica no poder. Sem o
cumprimento escrupuloso desses
princpios, qual o grau de confiana
que inspirar o servidor pblico nos
cidados para fortalecer a credibilidade
da instituio que serve e dos seus gestores
(n. 4 do artigo 5)?

21

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Captulo 2

Direitos Humanos e
Liberdades Bsicas
Andr Cristiano Jos

Direitos Humanos e Liberdades Bsicas compreendem uma anlise em


torno da definio dos mecanismos
de garantia das liberdades bsicas, do
papel da polcia e dos tribunais, e da
legislao e adopo de convenes
internacionais sobre direitos humanos.

Sobre as recomendaes do
Relatrio de 2008
O RGIM 2008 fez recomendaes ao
nvel legal e ao nvel institucional. No
mbito das prioridades na reforma
legal sugeriu-se que o pas aderisse e
ratificasse os pactos e protocolos adicionais ou facultativos relativos aos
direitos humanos, nomeadamente
o Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais,
o Protocolo Facultativo do Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis
e Polticos, o Protocolo Adicional
Conveno contra a Tortura e outros
Tratamentos ou Penas Cruis e o
Protocolo Facultativo da Conveno
sobre a Eliminao de Todas as

Formas de Discriminao contra


as Mulheres. O Governo aprovou
o Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais e o
Protocolo Adicional Conveno
contra a Tortura e outros Tratamentos
ou Penas Cruis em 2011, mas no se
avanou para a assinatura e ratificao dos mesmos. Da lista recomendada, s o Protocolo Facultativo da
Conveno sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao
contra as Mulheres foi ratificado
(2008). Alm dos instrumentos sugeridos no RGIM anterior, deve-se notar a adeso de Moambique a duas
outras convenes internacionais:
a Conveno das Naes Unidas
sobre os Direitos das Pessoas com
Deficincia (e o Protocolo Opcional)
em 2012 e a Conveno relativa aos
Trabalhadores Migrantes (tambm
em 2012).
O Estatuto do Tribunal Penal Internacional (ETPI) no foi ratificado.
Vrias organizaes tm pressionado
a Assembleia da Repblica para a
ratificao do ETPI (entre outras a
Ordem dos Advogados de Moambique e a Liga dos Direitos Humanos).
Apesar dessa presso, a Presidente
da Assembleia da Repblica, Dra
Vernica Macamo, defendeu que
Moambique no vai ratificar a
adeso ao TPI enquanto no forem
acomodados certos aspectos legais1.
1

Jornal O Pas de 09/08/2011.

22

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10/28/2013 4:53:56 PM

Direitos Humanos e Liberdades Bsicas

Em relao adopo de uma poltica de valorizao e ampliao das penas alternativas priso, o Governo
submeteu Assembleia da Repblica
uma proposta de alterao do Cdigo
Penal que contempla penas alternativas priso, sendo medidas e
penas no privativas de liberdade, tais
como as medidas scio-educativas e
socialmente teis.
A nvel institucional, recomendou-se
a adopo de medidas legislativas
que permitam o acesso de entidades
independentes (OSC) aos estabelecimentos prisionais e s esquadras
da polcia, de modo a monitorarem
a situao dos cidados privados de
liberdade. Nenhuma medida legislativa foi tomada. Contudo, existem
algumas medidas administrativas.
Segundo a Dra. Augusta Eduardo,
da LDH, no incio o acesso das
OSC aos estabelecimentos prisionais
e esquadras era difcil. Havia pouca
abertura dos gestores prisionais e de
esquadras. Durante algum tempo
funcionou-se com base na credencial.
A partir de 2009, com a assinatura de
um Memorandum de Entendimento
entre o Ministrio da Justia e a LDH,
hoje o acesso s prises melhorou,
mas continua difcil nas esquadras.
Os pedidos formulados s esquadras,
regra geral, so indeferidos. Por
exemplo, a LDH teve o seu pedido
indeferido para aceder esquadra
de Bela Vista, em Maputo, onde

se pretendia prestar assistncia a


imigrantes ilegais detidos.
A institucionalizao de mecanismos
de cooperao entre o Estado (particularmente o IPAJ), a Ordem dos
Advogados de Moambique (OAM)
e as organizaes de defesa dos direitos humanos uma recomendao
que foi parcialmente implementada,
pois, foi assinado um Memorandum
de Entendimento (ME) entre o IPAJ
a LDH e a Faculdade de Direito da
UEM que, dentre vrias coisas, visa
a formao conjunta de para-legais,
que iram assistir os casos relacionados com os direitos humanos. Falta a
integrao do OAM neste ME.

Quadro legal e institucional:


ponto de situao
No obstante a diversidade conceptual em torno da Boa Governao
e Integridade a nvel internacional,
consensual a ideia de que aquelas
devero estar ancoradas necessidade de promoo do desenvolvimento
e dos direitos humanos e liberdades
bsicas. Este tambm o posicionamento do Governo de Moambique
nalguns dos principais instrumentos
polticos, nomeadamente, o Programa Quinquenal do Governo (20102014) e o Plano de Aco para a
Reduo da Pobreza (PARP). 2
O PARP foi aprovado na 15 Sesso do
Conselho de Ministros, realizada no dia 03 de
2

23

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10/28/2013 4:53:56 PM

Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

No relatrio anterior, elegemos duas


formas complementares de anlise
das condies ou processos de efectivao dos direitos humanos e liberdades, a saber: i) o quadro normativo
e institucional; e ii) os problemas
prticos que deles decorrem.
No que respeita ao quadro legal e
institucional, no houve mudanas
significativas. Por um lado, o Estado
continua a dar primazia aos direitos
civis e polticos e aos direitos colectivos e difusos, descurando os direitos econmicos e sociais. Por outro
lado, permanece a lgica ou estratgia de selectividade na adeso aos
instrumentos normativos internacionais, no se vinculando queles que
implicariam uma responsabilizao
directa do Estado e/ou do Governo
perante as instituies internacionais,
em caso de violao dos direitos humanos.
O Ministrio Pblico, enquanto defensor da legalidade, no tem recursos
humanos e condies de trabalho suficientes para acautelar ou reagir contra todos os casos de violao de direitos humanos que ocorrem no pas.
Uma limitao adicional importante
residia no facto de os magistrados do
Ministrio Pblico, por vezes, serem
impedidos de cumprir as suas funes, particularmente nas esquadras e
nos estabelecimentos prisionais.
Maio de 2011.

No obstante os protocolos assinados


entre o Ministrio da Justia e as organizaes da sociedade civil (como,
por exemplo, a Liga Moambicana
dos Direitos Humanos), o acesso aos
estabelecimentos prisionais continua
dependente da vontade (ou sensibilidade) de quem os dirige. O mais problemtico continua o acesso s esquadras da polcia, dado o caracterstico
fechamento do Ministrio do Interior.
Espera-se que a recente nomeao do
Provedor de Justia e dos membros
da Comisso Nacional dos Direitos
Humanos3 ajude a melhorar a monitoria dos estabelecimentos prisionais
e centros de deteno.
Reconhecendo a importncia das experincias de apoio jurdico aos cidados e a necessidade de maximiz-las
em benefcio do acesso justia, o
IPAJ assinou acordos de cooperao,
com o Centro de Assistncia e Prticas Jurdicas (CAPJ) da Universidade
Apolitcnica, o Centro de Prticas
Jurdicas da Faculdade de Direito da
Universidade Eduardo Mondlane e
a LDH. Esta iniciativa constitui um
avano importante no sentido de ampliar as possibilidades de promoo
do acesso ao direito e justia.
Em 2012, o Governo submeteu
Assembleia da Repblica uma
A Comisso Nacional dos Direitos Humanos
foi criada pelo Decreto n. 33/2009, de 22 de
Dezembro. Os membros da Comisso tomaram
posse perante o Presidente da Repblica em 2012.
3

24

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10/28/2013 4:53:56 PM

Direitos Humanos e Liberdades Bsicas

proposta de alterao do Cdigo


Penal que contempla um regime
de penas alternativas priso que,
ultrapassando a tradicional pena
de multa, inclui determinadas
medidas scio-educativas. certo
que a questo das prises e das
penas alternativas tem sido encarada
como uma das prioridades do
sistema de administrao da justia,
sendo um dos principais vectores de
concretizao da poltica prisional.
No entanto, o Cdigo Penal, embora
importante, no esgota as medidas
legislativas necessrias para efectivar
o regime das penas alternativas. J
a Lei Contra a Violncia Domstica
(Lei n. 29/2009, de 29 de Setembro)
prev a aplicao do trabalho a favor
da comunidade como pena principal
ou como pena de substituio, mas,
nem por isso essas medidas so
aplicadas.

que permanecem, reiteradamente


reconhecidos, tanto pelas instituies
estatais, como pelas organizaes
da sociedade civil.4 No obstante a
Constituio da Repblica reconhecer-lhe a funo de garantia da lei e
ordem, salvaguarda da segurana de
pessoas e bens, respeito pelo estado
de direito democrtico e observncia
dos direitos e liberdades fundamentais dos cidados, a PRM continua,
paradoxalmente, a ser associada a
violaes de direitos humanos.

As evidncias indicam que houve


estagnao quanto situao dos direitos humanos e liberdades bsicas.
Por serem as recomendaes desatendidas ou parcialmente cumpridas, propicia-se a multiplicao dos
problemas prticos identificados no
RGIM 2008, ainda que alguns revestidos de novos condimentos.

No caso da polcia, o quadro torna-se


ainda mais alarmante quando ao nvel do Comandante-Geral da PRM se
afirma, sem que da resultem quaisquer responsabilidades, que [ns

As detenes ilegais, o uso abusivo da


fora e de armas de fogo por parte da
polcia (nalguns casos resultando em
mortes) e as condies das cadeias
so alguns dos principais problemas

Do mesmo modo, nas prises


continuam a chegar ao pblico relatos
de violaes de direitos humanos
nos estabelecimentos prisionais. O
caso recente e que foi mediatizado
foi a tortura de um prisioneiro at
morte na cadeia distrital de Macanga,
facto confirmado e repudiado pelo
Ministrio da Justia em comunicado
oficial.5

Ver Informe Anual do Procurador-Geral


da Repblica Assembleia da Repblica de
2010. Ver tambm a reportagem da visita do
Procurador-Geral da Repblica cadeia de
mxima segurana da Machava, publicada
no Jornal Notcias de 22 de Setembro de
2012.; e, ainda, o Relatrio Anual Sobre
Direitos Humanos 2009, publicado pela Liga
Moambicana dos Direitos Humanos.
4

Ver Jornal O Pas de 15 de Fevereiro de 2013.

25

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10/28/2013 4:53:57 PM

Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

polcias] no obedecemos a nenhum


juiz, mas ao nosso regulamento.6
Com estas palavras, o ComandanteGeral no pretende apenas afirmar
a autoridade da corporao, mas
tambm delimitar ou instituir uma
zona de excepo e de no-interveno do poder judicirio, contribuindo,
deste modo, para a disseminao
de uma cultura de no-aplicao da
Constituio e demais leis do Estado.
Os prprios membros da corporao
acabam por ser vtimas de violaes
de direitos humanos, como aconteceu com o caso mediatizado de um
polcia agredido fisicamente pelos
colegas na 1 Esquadra da PRM da
cidade de Nampula, alegadamente
porque pediu dispensa para levar o
filho ao hospital.7

Novos desafios
O prprio Governo, ao identificar os
principais desafios da rea da governao, afirma que o respeito e proteco dos direitos humanos requer
do Estado e da sociedade civil maior
acutilncia na consolidao dos mecanismos institucionais e informais,
visando desencorajar actos de violncia de qualquer natureza, trfico de
seres humanos e todas as prticas que
Declaraes feitas a propsito do chamado
caso das armas de Nacala. Sobre este caso, ver
Jornal O Pas de 01 de Maio de 2012.
6

contrariem os mais nobres valores


humanos de solidariedade, igualdade
e amor ao prximo (PARP, 20112014).
Em relao aos protocolos de cooperao, insistimos na ideia de que a
adopo de medidas legislativas no
regule s o acesso aos estabelecimentos prisionais e centros de deteno
por parte de organizaes da sociedade civil credenciadas. O desafio reside
em prever tambm sanes para os
casos de recusa infundada do acesso,
assim contribuindo para o alargamento do servio pblico de denncia e
encaminhamento das violaes de
direitos humanos.
Um outro desafio a necessidade de
alargar os protocolos para outras instituies, incluindo as organizaes da
sociedade civil que actuam em reas
especficas, como a defesa dos direitos
colectivos e difusos (recursos naturais, ambiente, planeamento urbano,
patrimnio cultural, consumo, etc.).
Isto parece-nos importante sobretudo
no actual contexto da corrida aos
recursos naturais e minerais em que
o reassentamento das comunidades
nem sempre acautela os respectivos
direitos econmicos e sociais, como
revela o caso de Cateme (Moatize,
Tete).
Em relao s penas alternativas
priso, necessria a introduo de
medidas legislativas e scio-organiza-

Jornal O Pas de 21 de Agosto de 2012.

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Direitos Humanos e Liberdades Bsicas

tivas complementares para que sejam


aplicadas de forma eficaz e com xito. Entre os desafios destacamos:
~~ A regulamentao e dotao
de condies de funcionamento ao Servio Nacional de
Alternativas Penais (SNAP);
~~ A necessidade de assegurar
a articulao do SNAP com
as demais instituies e iniciativas de implementao de
polticas pblicas nacionais,
especialmente nas reas do
trabalho, educao, formao
profissional, sade e segurana social;
~~ A necessidade de criar consensos slidos e alargados na
sociedade sobre os valores que
no so dignos de reprovao
penal, dando substncia prtica doutrina do direito mnimo
segundo a qual o direito penal
intervirem
exclusivamente
para a proteco de bens jurdicos essenciais necessrios
para a livre realizao da
personalidade de cada um e
para o desenvolvimento das
sociedades, devendo aplicarse apenas nos casos em que
outros instrumentos de tutela
jurdica se revelem insuficientes ou inadequados;
~~ A reconceptualizao
(in)disponibilidade

da
de

determinados valores e bens


jurdicos, de modo a ampliar
as possibilidades de se encontrarem solues de tutela
jurdica fora do sistema penal;
~~ A valorizao das instncias
comunitrias de resoluo de
conflitos, actuando e regulamentado a Lei dos Tribunais
Comunitrios (Lei n. 4/92,
de 6 de Maio), em especial no
que respeita s competncias,
seleco, remunerao e formao dos juzes, prestao de
contas e apetrechamento, at
porque na proposta de reviso
do Cdigo Penal prope-se
que se lhes reconhea competncia para aplicar medidas
scio-educativas;
~~ A introduo de uma cultura
judiciria atravs das aces
de formao dos magistrados e
outros actores judicirios que,
orientando-se pela primazia
da dignidade humana, explore
todas as possibilidades para
assegurar a re-socializao dos
delinquentes e a promoo da
paz;
~~ O alargamento da educao
jurdica dos cidados, de modo
a incluir questes relacionadas com a importncia das
medidas alternativas priso,
e o papel das comunidades

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

na preveno e combate ao
crime, contribuindo, assim,
para a apropriao popular do
programa.

Novas Recomendaes
Dado que os avanos em relao s
condies ou pressupostos necessrios para fortalecer a proteco dos
direitos humanos e liberdades bsicas
so bastante limitados, no s reafirmamos as recomendaes avanadas
no RGIM 2008, como acrescentamos
cinco reas prioritrias de interveno:

iv) Assinatura de protocolos de


cooperao entre o IPAJ e
organizaes da sociedade
civil que lutam pela defesa de
direitos colectivos e difusos;
v) Instituio de um regime de
arquivo aberto, contendo
informao relevante sobre
a estatstica da actividade da
polcia (volume, tipologia e
destino dos casos) e dos rgos judicirios.

i) Colocao de magistrados do
ministrio pblico e de juzes
da instruo (em regime de
turnos, durante todo o dia)
junto das esquadras de polcia
e outros centros de deteno
de modo a evitar arbitrrias
privaes de liberdade, assim
como para reduzir o tempo
que separa a deteno da liberdade provisria;
ii) Formao continuada dos
agentes policiais em matria
relativa aos direitos humanos
e liberdades bsicas;
iii) Incorporao de matrias relativas aos direitos humanos,
liberdades bsicas e penas
alternativas priso na formao de magistrados e outros
actores judicirios;
28

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Captulo 3

Governao e
Financiamento Eleitoral
Zefanias Matsimbe

Em democracias multipartidrias, a
integridade, a transparncia e a imparcialidade so alguns dos princpios
basilares em processos eleitorais para
lderes e representantes. Sem querer
minimizar o papel dos outros intervenientes em processos eleitorais, h
que destacar o papel dos rgos de
gesto eleitoral (OGE) na conduo
dos processos. Da ser importante que
meream a maior confiana para que
produzam resultados mais credveis e
menos conflituosos.
O relatrio de 2008 analisou a governao e financiamento eleitoral
com enfoque em trs reas-chave que
podem definir a legitimidade dos processos eleitorais, nomeadamente i) o
quadro legal e institucional que regula
a institucionalizao dos OGE, mais
particularmente a sua composio
e funcionamento; ii) o processo de
apuramento dos resultados eleitorais;
e iii) o financiamento eleitoral.
Da anlise dos problemas prticos
e desafios reais constatados nas trs
reas de governao eleitoral, o relatrio identificou as seguintes reas
prioritrias de interveno:

i) Designao dos membros da


sociedade civil para a Comisso
Nacional de Eleies (CNE)
feita por uma comisso criada
pela Assembleia da Repblica
(AR);
ii) Revogao do artigo 186 (1) da
Lei 7/2007 sobre as condies
de nulidade de votao;
iii) Promoo de amplo debate sobre o processo de apuramento
dos resultados eleitorais (reduo de etapas e garantias
de transparncia em todas as
fases);
iv) Introduo de um dispositivo
legal que permita a recontagem de votos em caso de necessidade;
v) Reviso do artigo 35 (1) da Lei
7/2007 sobre proibio ou limites de contribuio de cidados estrangeiros e de ONGs
estrangeiras a partidos polticos concorrentes e candidatos
presidenciais;
vi) Implementao rigorosa da
obrigatoriedade de publicao
de fontes de doaes (tipo e
montante) dos partidos polticos e criao de um organismo
estatal especfico para monitorar actividades dos partidos,
incluindo o financiamento poltico.

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Como forma de dar continuidade ao


trabalho iniciado na edio anterior,
o presente captulo analisa at que
ponto estas recomendaes foram
seriamente tomadas em conta, e
quais os novos problemas prticos e
desafios reais que surgiram a seguir
ao primeiro relatrio.

Quadro Legal, Institucional e


de Polticas Pblicas
O cumprimento das recomendaes
feitas no relatrio de 2008 apresenta
um quadro misto nas trs reas de
governao eleitoral em anlise.
Numa nota positiva, a Assembleia da
Repblica (AR) acolheu a recomendao da necessidade de mudanas
no mecanismo de designao dos
representantes da sociedade civil para
os OGEs. Como fizemos referncia
no relatrio de 2008, a legislao
anterior era omissa em relao ao mecanismo de designao dos membros
provenientes da sociedade civil. luz
da nova Lei N 6/2013, recentemente
aprovada, o processo de seleco dos
representantes da sociedade civil para
a CNE conduzido por uma comisso ad hoc criada pela Assembleia
da Repblica. Mais ainda, contrariamente lei anterior que estabelecia
que a indicao dos representantes
da sociedade civil para as comisses
provinciais de eleies (CPEs) e comisses distritais de eleies (CDEs)

ou comisses eleitorais de cidades


(CECs) era por cooptao pelos
membros designados pelos partidos
polticos, a nova lei fixa que as propostas de candidaturas de membros
da sociedade civil para (CPEs) so
apresentadas CNE e para as CDEs
ou CECs respectiva CPE. Portanto,
houve algum avanou neste aspecto
institucional.
Aspecto preocupante que a presena
da sociedade civil na CNE reduziu de
8 para 3 representantes. Se, no relatrio anterior, dissemos que o facto de a
CNE ser constituda maioritariamente por membros provenientes da sociedade aumentava a confiabilidade dos
OGE perante a sociedade moambicana, este ganho no foi capitalizado.
A persistente desconfiana entre os
principais contendores polticos levou
a este retrocesso. A CNE volta a ser
claramente dominada por representantes de partidos polticos, sendo 5
da FRELIMO, 2 da RENAMO e 1
do MDM. A grande novidade a representao do Conselho Superior da
Magistratura Judicial por 1 Juiz, e do
Conselho Superior da Magistratura
do Ministrio Pblico por 1 Procurador, o que totaliza 13 vogais da CNE.
Apesar de a lei ter sido aprovada, ela
constitui objecto de conflito entre a
FRELIMO e a RENAMO, com esta
ltima fora a exigir paridade na
designao dos membros dos dois
partidos polticos. Dada esta falta de

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Governao e Financiamento Eleitoral

acordo, a RENAMO ainda no indicou os seus membros para integrarem


a CNE que j est em funcionamento,
apesar de incompleta.

Apuramento Eleitoral
No concernente ao apuramento eleitoral, o relatrio de 2008 apontava que,
desde as primeiras eleies multipartidrias, a questo de transparncia no
apuramento foi sempre problemtica,
o que levava os concorrentes a duvidarem dos resultados oficiais. Principais problemas incluem (i) falta de
transparncia no funcionamento dos
OGEs, particularmente a CNE; (ii)
tomada de decises pblicas (como
o caso da correco de editais) sem
fundamentos tcnicos; (iii) burocracia
excessiva no processo de apuramento;
(iv) excessivos passos de apuramento
(do apuramento parcial at ao geral);
(v) falta de disponibilizao de informao sobre resultados parciais nas
vrias fases de apuramento eleitoral;
(vi) princpios conflituosos sobre a
nulidade da votao; e (vii) falta de
um articulado legal que preveja a recontagem de votos em casos de perda
e/ou dvidas sobre a originalidade
dos editais.
Em seguimento s recomendaes
do relatrio anterior, a AR retirou
o controverso artigo 186 (1) da Lei
7/2007 sobre as condies de nulidade
de votao. Isto abre espao para a
minimizao de conflitos eleitorais.

Um outro ganho resultante das


recomendaes do relatrio anterior
a eliminao do controverso artigo
85 da Lei 7/2007 que estabelecia
que, em caso de discrepncia entre o
nmero de boletins de voto existentes
nas urnas e o nmero de votantes,
valia, para efeitos de apuramento, o
nmero de boletins de voto existentes
nas urnas, se no fosse maior que o
nmero de eleitores inscritos.
Sobre as excessivas etapas no apuramento dos resultados (apuramento
parcial, apuramento distrital ou de
cidade, apuramento provincial e apuramento geral) esta recomendao foi
praticamente ignorada. O mecanismo
de apuramento continua pesado.
Apenas um dado novo trazido que
as CDEs ou CECs j no decidem
sobre os boletins de voto em relao
aos quais tenha havido reclamao ou
protesto, nem verificam e reapreciam
os boletins considerados nulos, cabendo esta responsabilidade CNE.
Os votos nulos foram uma questo
disputada em eleies anteriores pelo
facto de serem subsequentemente
requalificados nos apuramentos provincial e nacional, com potencial para
alterar os resultados finais.
Uma outra melhoria em relao aos
problemas levantados no primeiro
relatrio, no concernente ao quadro
legal, a abertura do processo de
apuramento aos observadores, jornalistas e mandatrios dos partidos ou
coligaes concorrentes e candidatos.
Segundo a nova legislao, estes
intervenientes podem assistir aos
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

trabalhos de apuramentos parcial,


distrital ou de cidade, provincial e geral. Inclusive, estes podem apresentar
reclamaes, protestos ou contra protestos sobre os quais a CDE ou CEC,
CPE e CNE deliberam. Esta abertura
observao inclui a fase de requalificao, pela CNE, dos boletins de voto
reclamados ou protestados, algo que
era antes feito a portas fechadas.
Comparativamente ao relatrio anterior, pelo menos no papel, houve
grandes mudanas com vista a garantir maior transparncia nos processos
eleitorais. A nova legislao eleitoral
j obriga a CNE a publicar, no seu
stio de Internet, os dados da sua
actividade, deliberaes, resolues,
estudos, dados do recenseamento e
votao e outros que devam ser do
conhecimento pblico1. No relatrio
anterior, referimos que, em outras
democracias, os resultados parciais
eram disponibilizados pela Internet,
como forma de garantir maior transparncia e aumentar os nveis de
confiana no processo eleitoral.
Sobre a terceira recomendao nesta
rea, atinente necessidade de estabelecimento de um dispositivo legal
que abra espao para a recontagem de
votos em casos de perda e/ou dvidas sobre a originalidade dos editais,
nada foi feito.

Financiamento Eleitoral
O relatrio de 2008 referia que o
quadro legal sobre o financiamento
1

eleitoral era permissivo. Desafios


apontados incluam (i) o no estabelecimento pela lei de limites de montantes que os partidos podem receber de
doaes; (ii) a no declarao efectiva
pelos doadores e pelos recipientes do
tipo e montante das doaes recebidas ou feitas; (iii) a falta de uma instituio estatal especfica para monitorar o financiamento poltico; e (iv)
o fraco mecanismo de prestao de
contas do financiamento pelos partidos concorrentes e candidatos.
Do ltimo relatrio at hoje pouco ou
quase nada mudou. A nova legislao
eleitoral continua ainda silenciosa
em vrios dos problemas levantados.
A nova legislao deixa ainda quase
desregulado o financiamento privado,
uma vez que abre espao para cidados
nacionais e estrangeiros financiarem
campanhas de partidos polticos,
sem nenhum limite de montantes.
Os partidos polticos tambm podem
usar todos os recursos ao seu dispor
para fazerem campanha eleitoral sem
nenhum limite. Esta lacuna grave
porque, num pas com mecanismos
de controlo e prestao de contas
pouco eficientes, abre espao para
financiamentos eleitorais de fontes
ilegais e at criminosas. E mais, ao
deixar que cada partido gaste tudo
o que pode, cria um desequilbrio
na competio entre os partidos e
candidatos que tm mais e os que tm
menos.

Artigo 68 da Lei 6/2013.

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Governao e Financiamento Eleitoral

Nada mudou para responder recomendao do relatrio anterior sobre


a necessidade de publicao de fontes
de receitas e doaes. Esta fragilidade
significa que o perigo de interligaes
promscuas entre partidos e candidatos presidenciais e interesses empresariais, incluindo empresas pblicas,
mantm-se. O problema aqui no
a falta de legislao, mas sim a sua
deficiente implementao.
Do relatrio anterior para c, tambm
nenhuma instituio estatal foi criada
para monitorar o financiamento poltico, incluindo a fiscalizao para a
correcta utilizao do financiamento
pblico, e a utilizao indevida dos
recursos pblicos. A CNE, rgo
encarregue de velar pela prestao de
contas dos partidos e candidatos, tem
se mostrado permissiva. A recomendao colocada no relatrio anterior
para se criar uma instituio vocacionada para a fiscalizao financeira foi
completamente ignorada pelo legislador.
Um nico aspecto que indica alguma
melhoria no financiamento eleitoral
o facto de a nova lei j fixar o prazo
para o desembolso do financiamento
eleitoral. O prazo de 21 dias antes
do incio da campanha eleitoral, o que
permite melhor gesto deste financiamento pelos receptores. Nas eleies
anteriores, por vezes, os fundos eram
disponibilizados mesmo depois de a
campanha eleitoral ter iniciado.

Problemas Prticos e Desafios


Reais
Engenharia Institucional
Embora
comparativamente
aos
resultados do primeiro relatrio, o
novo quadro legal e institucional
apresente algumas melhorias, ainda
persistem fragilidades reportadas no
primeiro relatrio que ainda tm o
potencial de afectar a credibilidade e
integridade da governao eleitoral.
A mquina eleitoral continua bastante pesada e onerosa. O legislador
ignorou a proposta avanada pela sociedade civil de eliminao das CPEs
e de CDEs ou CECs e a sua substituio por Delegados ou Comissrios
provinciais e distritais da CNE. As
CPEs e CDEs ou CECs ainda coexistem com o STAE a nvel provincial,
distrital ou de cidade, o que no se
justifica. O problema agrava-se ainda
pela falta de clareza sobre as funes
das CPES e de CDES ou CEC e os
STAE Provincial e de distrito ou cidade. Este o problema prtico que exige contnua reflexo, principalmente
pelo legislador.
A nova lei da CNE, a Lei 6/2013, em
grande parte representa um retrocesso
aos alcances que organizaes da sociedade civil nacional, comunidade internacional e observao eleitoral haviam conseguido anteriormente para
que a CNE fosse maioritariamente

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

composta por membros provenientes


da sociedade civil. No figurino actual
dos 13 membros, apenas 3 sero
provenientes da sociedade civil. Isto
tem implicaes prticas muito importantes. Todo o clima de confiana
que se havia criado volta dos OGEs
ficar comprometido e o nvel de querelas internas nos OGEs a todos os
nveis vai agudizar-se. O Parlamento
ignorou no s a proposta de despartidarizao da CNE, mas tambm a
reduo do seu tamanho. O Instituto
Eleitoral para Democracia Eleitoral
em frica (EISA), por exemplo,
propunha a reduo de membros da
CNE de 13 para 5 a 7.
Comparativamente realidade detectada no relatrio transacto, a nova
legislao minimiza os problemas
que caracterizavam o processo de
designao dos membros da sociedade civil para as CPES e CDEs por
cooptao partidria, mas no retira
por completo a possvel interferncia
dos partidos polticos, uma vez que
a CNE e as CPEs so compostas
maioritariamente por membros provenientes de partidos polticos. Persiste ainda o espectro de os partidos
polticos se infiltrarem na sociedade
civil para depois se candidatarem aos
OGEs, como a situao exposta na
edio anterior em que antigos parlamentares e outras personalidades, que
j haviam ocupados cargos poltico
-partidrios clamavam representar a

sociedade civil. Acreditemos que, de


facto, regredimos 20 anos para OGEs
partidarizadas. Este um problema
prtico que certamente vai afectar os
prximos pleitos eleitorais.
A nova lei mantm o artigo sobre
a necessidade de recrutamento de
elementos tecnicamente habilitados
(principalmente em perodos de recenseamento e eleies), com base
em concurso pblico de avaliao
curricular. Mas a preocupao reflectida no relatrio anterior prevalece:
at que ponto esta obrigao legal
ser efectivamente cumprida para
maior credibilidade e transparncia
dos OGEs?

Apuramento Eleitoral
Do relatrio transacto para c so
visveis as mudanas operadas para
melhorar a transparncia e credibilidade dos processos eleitorais e evitar
fraude ou desconfianas. O problema
prtico que se pode antever aqui a
deficiente implementao das medidas tomadas.
Em alguns aspectos, a nova legislao
ainda apresenta lacunas. Por exemplo, a Lei 6/2013 impele a CNE a publicar toda a informao, mas deixa
alguma ambiguidade ao dar CNE
o poder de deciso na definio de
informao pblica. A implementao efectiva desta medida est presa
vontade da CNE. Esta lacuna abre
espao para o habitual secretismo que

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Governao e Financiamento Eleitoral

caracterizou as anteriores CNEs. E


mais ainda, no h nada na lei que
exija que a publicao de informao
considerada pblica seja em tempo
til.

Financiamento Eleitoral
Como j foi anteriormente referido,
esta parte do relatrio a que pouco
registou progressos. Todos os problemas levantados no relatrio anterior
continuam prevalecentes.
Queremos enfatizar aqui trs problemas prticos que no foram levantados no primeiro relatrio: i) o facto de
a CNE ser a entidade responsvel pela
definio de critrios de distribuio
de financiamento eleitoral pblico,
e muito particularmente, ii) o facto
de a CNE ser a entidade responsvel
pela prestao de contas pelos partidos concorrentes e candidatos. Este
ainda um grande problema que vai
afectar os processos eleitorais porque
a CNE j se mostrou pouco efectiva.
Para alm de no ser uma instituio
com vocao para a gesto financeira, a CNE est mais preocupada com
resultados eleitorais e menos com a
transparncia e prestao de contas
do fundo do Estado alocado aos partidos polticos e candidatos para fins
eleitorais.

reas Prioritrias de
Interveno e Reforma
Quadro Legal
A nova legislao suprime aspectos
preocupantes apresentados no primeiro relatrio, como, por exemplo,
a contrariedade sobre a nulidade de
votao e a requalificao dos votos.
Contudo, ainda deixa lacunas e vrios
desafios, incluindo a questo da composio da CNE e do financiamento
dos partidos polticos. Por isso, nesta
edio repisamos as seguintes recomendaes:
~~ A introduo no figurino
institucional eleitoral de um
mecanismo que permita a recontagem de votos em caso de
necessidade, por exemplo, em
casos de perda de editais;
~~ O financiamento privado deve
merecer maior ateno. Os
recipientes de financiamento
privado para fins eleitorais
devem ser efectivamente compelidos a declarar publicamente as fontes e montantes de
financiamento recebido, para
os desencorajar a usar fontes
ilegais que possam perigar
uma competio democrtica
saudvel.
Novas recomendaes incluem:
~~ A introduo de dispositivos
legais para obrigar os partidos

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

polticos a submeterem relatrios regulares de funcionamento e contas elaboradas


por auditores independentes
especializados;
~~ O estabelecimento de limites
de montantes que os partidos
concorrentes e candidatos
podem gastar em campanhas
eleitorais;

CPEs, CDEs e CECs devem


ser substitudas por individualidades designadas pela CNE
as quais fariam a superviso
do trabalho do STAE a cada
nvel, podendo, em caso de
impedimento, delegar a responsabilidade ao representante do STAE local (provincial,
distrital ou cidade).

~~ A clara definio da informao que a CNE deve publicar,


principalmente durante o apuramento, e tambm o perodo
em que essa informao deve
ser publicada.
Sobre o figurino institucional, realamos a recomendao levantada no
relatrio anterior para a necessidade
de criar um organismo permanente
para a monitoria e fiscalizao do
financiamento poltico que liberte a
CNE das responsabilidades de regulamentao e distribuio dos fundos
pblicos e controle de prestao de
contas pelos partidos polticos.
Novas recomendaes incluem:
~~ A reduo do tamanho da
CNE para 7 vogais, seleccionados atravs de um concurso
pblico, tendo como critrio
as qualificaes e experincia
profissional;
~~ A reduo do tamanho da mquina dos OGEs. Para isso as

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Captulo 4

Governao
Local e Relaes
Intergovernamentais
Nobre Canhanga

Governao local e relaes intergovernamentais compreende uma


anlise em torno da organizao do
Estado a nvel local, dos recursos e capacidades existentes, das oportunidades para a participao comunitria e
dos mecanismos de articulao com o
governo central, incluindo um exame
das relaes com o governo central
e/ou provincial. Em Moambique,
o complexo cenrio institucional
dos governos locais influenciado
pelo processo histrico, estrutural e
constitucional e garante preferncia
poltica pelo controlo excessivo dos
nveis locais.

Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
Em 2008 mencionou-se a importncia da partilha de recursos como
factor essencial para o fortalecimento
da governao local e melhoria do
equilbrio das relaes intergovernamentais. Na altura, as autarquias
locais apresentavam uma situao
financeira dbil, devido fraca base

econmica, associada limitada capacidade tributria, assim como ao reduzido ndice de transferncias fiscais
do Estado para as autarquias locais. A
grande preocupao prendia-se com
a modificao das leis que regiam as
transferncias do governo central que,
inicialmente, situava as transferncias
num intervalo entre 1,5% a 3% para
um parmetro de 1,5.
O relatrio recomendou o aprofundamento, a celeridade e a promoo
da descentralizao fiscal. Recomendou a transferncia de fundos
dos sectores agrcola, das estradas,
gua, infra-estruturas educao,
sade, para os escales provincial,
distrital e autrquico. Instou-se que
deveriam ser transferidas funes e
recursos para os governos locais, e
que deveria haver harmonizao dos
impostos nacionais e das autarquias
locais, assim como a necessidade da
capacitao das autarquias locais nas
reas de arrecadao e administrao
tributria. Para isto, era necessrio
mobilizar recursos locais, alargando
a base tributria e, ao mesmo tempo,
elevar as transferncias fiscais do nvel
central para o local, transformando os
distritos em unidades oramentais, o
que daria mpeto ao processo de descentralizao.
Em que medida as recomendaes
foram seguidas? Ao nvel dos rgos do poder local houve recuos e
progressos. Os dados reveladores de

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

que o Governo transfere para as autarquias locais um mximo anual de


0,9%, e no 1,5% como previsto na
lei, so indicadores de que existem
recuos no processo. Ainda se verifica
o descompasso entre a transferncia
de recursos e competncias dos nveis
central para o local. O descompasso
interpretado como inobservncia
do princpio estabelecido na teoria da
descentralizao fiscal no qual a descentralizao de finanas s pode ser
consolidada quando acompanhada
da descentralizao de funes.
O RIGM 2008 recomendou a promoo, acelerao e aprofundamento da
descentralizao fiscal, aumentando
o nvel de transferncias fiscais para
os governos locais, assim como
apoiando-os no aumento da sua capacidade de arrecadao de receitas. A
este propsito, nota-se que o Governo
prosseguiu com (i) a transferncia
para os municpios da consignao e
da responsabilidade de cobrana do
Imposto sobre os Veculos (vulgo Manifesto) e (ii) a previso legal das receitas municipais do Imposto Pessoal
Autrquico e sua actual cobrana.
Tambm se recomendou o aperfeioamento das reformas de representao
poltica e dos sistemas e procedimentos eleitorais. Na rea de planificao
e participao comunitria, registaram-se progressos no que diz respeito
ao estabelecimento e institucionalizao dos Conselhos Consultivos

Locais (CCL). Entretanto, estes fora


no se tornaram representativos e
participativos. A lgica e as estruturas
que perpetuam a centralizao e a
excluso mantm-se sempre presentes
no seu funcionamento.
As recomendaes formuladas em
2008 no foram atendidas. Uma proposta de Poltica e Estratgia de Descentralizao (PED) foi preparada e
aprovada pelo Governo. Entretanto, a
PED no trouxe aspectos inovadores
e catalisadores da promoo de uma
cultura de governao inclusiva e colaborativa entre os vrios nveis administrativos.

Ponto de situao do quadro


legal, institucional e de
polticas pblicas
A Lei 9/1996 institucionalizou o Poder Local, e reafirmou a importncia
dos princpios da descentralizao
e desconcentrao, no contexto da
reorganizao do Estado. A Lei
2/1997 definiu o quadro jurdico para
a implementao da descentralizao
poltica. A Lei 8/2003 aperfeioou as
bases institucionais para a materializao da desconcentrao. Nelas, so
estabelecidos princpios e normas de
organizao, competncias e funcionamento dos rgos de Poder Local
e dos rgos Locais do Estado (Provncia, Distrito, Posto Administrativo
e Localidade).

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Governao Local e Relaes Intergovernamentais

Num perodo de 15 anos (19982013), o pas teve 43 autarquias locais


circunscritas s capitais provinciais,
cidades e vilas. Das 68 vilas, somente
10 alardeiam o estatuto de autarquias
locais. A transformao dos Postos
Administrativos em autarquias locais
muito mais lenta. Estima-se o
surgimento de novas autarquias locais
a partir das vilas, no quinqunio 20102014. At ao momento, nenhum posto
administrativo transitou categoria
de Autarquia Local. Seguindo este
ritmo lento, o pas necessitar de
quase meio sculo para transformar
as vilas e postos administrativos
em Autarquias Locais. A Poltica e
Estratgia de Descentralizao no
estabelece as metas para a concluso
da autarcizao em Moambique, o
que deixa um vazio na busca de metas
para o processo.
Atravs do Decreto 46/2003, o Governo definiu os procedimentos de
transferncia de funes e competncias dos rgos do Estado para
as Autarquias Locais, no mbito das
atribuies enumeradas no artigo 6 da
Lei 2/97. O Decreto 33/2006, por seu
turno, estabelece o quadro de transferncia de funes e competncias dos
rgos do Estado para as Autarquias
Locais, no mbito das atribuies1.
Atravs deste instrumento, foi estabelecido
que da competncia dos rgos autrquicos
o planeamento, a gesto e realizao de
investimentos nos domnios dos: i) transportes e

Com prazos muito apertados que deviam ser alcanados em 12 meses, o


processo de transferncia de competncias no ficou concludo. O Governo prorrogou o perodo de vigncia
do Decreto 33/2006 para um prazo
indeterminado (Decreto 58/2009).
A Lei 1/2008 aperfeioa o sistema
tributrio autrquico, transferindo
novos impostos para a gesto
autrquica: imposto autrquico de
veculos, imposto autrquico de
SISA, assim como sobre as tarifas e
taxas pela prestao de servios ao
nvel local. Esta lei reduz o limite das
transferncias do governo central para
as autarquias locais, passando de um
mximo de 3% anuais (anteriormente
estabelecidos na Lei 11/1997), para
um limite mximo de 1,5% das receitas
fiscais (actualmente estabelecido na
Lei 1/2008). No quadro da proviso
de servios pblicos, as autarquias
serviram-se do Decreto 54/2005 que
depois de revogado, deu lugar ao
Decreto 15/2010 que regulamenta
o processo de Contratao de
Empreitada de Obras Pblicas,
Fornecimento de Bens e Prestao de
Servios ao Estado.
A Lei 5/2007 estabelece o regime jurdico-legal para a implementao das
Assembleias Provinciais, cujas eleies se realizaram em Dezembro de

comunicaes, ii) estradas; iii) educao, cultura e


aco social; iv) sade, v) ambiente e saneamento
bsico; e vi) indstria e comrcio.

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

2009 e a sua institucionalizao ocorreu nos princpios de 2010. Na tela


das relaes de poder institucional, as
Assembleias Provinciais so rgos
de representao democrtica, cujo
poder deriva de um processo eleitoral
baseado no princpio de representao proporcional, e com um mandato
de cinco anos2. Deste processo, provm a legitimidade democrtica, que
a habilita a abenoar o oramento e
programa do governo provincial e
vigiar as actividades desenvolvidas
pelos respectivos governos provinciais. Entretanto, em termos efectivos,
estas competncias so anuladas no
contexto de uma frgil separao de
poderes e excessiva partidarizao
das instituies pblicas e do Estado.
Para alm dos instrumentos normativos que configuraram as metamorfoses legais e da governao local
e relaes intergovernamentais em
Moambique, no mbito da operacionalizao dos rgos Locais do
Estado, avanos foram verificados
com a aprovao do Decreto 6/2006
(que define a estrutura tipo da orgnica do governo distrital e seu estatuto
orgnico) e o Decreto 5/2006 (que
atribui aos governadores provinciais
e aos administradores distritais competncias no mbito da gesto de
recursos humanos). Progressos foram
dados tambm com as Resolues
3/2006, 4/2006, 5/2006 e 6/2006
2

que aprovaram os estatutos orgnicos


das secretarias provinciais, distritais e
as dos gabinetes do governador e do
administrador. Entretanto, apesar dos
avanos, existem enormes retrocessos
e desafios com os quais o processo
de governao local e as relaes intergovernamentais tero de lidar nos
prximos anos.

Novos desafios e problemas


prticos
Politica e Estratgia de
Descentralizao
A Lei 8/2003 (LOLE) e o Decreto
11/2005 que aprova o Regulamento da Lei dos rgos Locais do Estado, a Lei 1/2008, que aperfeioa o
sistema tributrio autrquico, e demais polticas e estratgias demonstram progressos no quadro legal que
orienta a descentralizao. Entretanto, aqueles instrumentos normativos,
no tocam com profundeza os sectores fundamentais (emprego, transporte, vias de acesso, assistncia social,
mudanas climticas e muitos outros
servios importantes) que preocupam
a vida dos residentes nas sub-unidades territoriais do pas. Esta acanhada
capacidade de resposta na proviso
de bens e servios bsicos estimula
efeitos adversos na organizao dos
governos locais e excita a ocorrncia
de movimentos de contestao nos

Cf: CRM, artigo 142 e artigo 1 da Lei 5/2005.

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Governao Local e Relaes Intergovernamentais

centros urbanos do pas. As manifestaes de 05 Fevereiro de 2008, de


01 e 02 Setembro de 2010 e de 15 de
Novembro de 2012, devem ser analisadas dentro do paradigma das relaes entre o espao urbano e o rural
e do crescente desequilbrio entre a
demanda agregada de bens e servios
pblicos e uma carente capacidade
de os governos locais responderem
procura dos mesmos.
A Lei 3/2008 garantiu que dez
novas autarquias fossem institudas
em 2008, totalizando-se, assim, 43
autarquias. O Plano Quinquenal do
Governo (2009-2014) antev uma
terceira gerao de Autarquias Locais, durante o mandato corrente. O
Ministrio da Administrao Estatal,
com apoio financeiro dos parceiros de
desenvolvimento, conduziu estudos.
Uma proposta para 10 novas autarquias foi submetida e aprovada na
Assembleia da Repblica. Entretanto,
no existem metodologias profissionalmente elaboradas e cientificamente validadas para identificar novas
autarquias. O artigo 5 da Lei 2/1997,
apresenta quatro factores para a indicao e criao de novas autarquias,
entre eles: a) factores geogrficos,
demogrficos, econmicos, sociais,
culturais e administrativos; b) interesses de ordem nacional ou local; c)
razes de ordem histrica e cultural; e
d) avaliao da capacidade financeira
para a prossecuo das atribuies

que lhes estiverem cometidas. Estes


critrios abstractos requerem maior
profissionalizao e uma maior base
cientfica, que o Governo no tem
melhorado nos ltimos anos.
J em 2008, a falta de uma Poltica e
Estratgia de Descentralizao (PED)
e, portanto, a no clarificao do processo evolutivo da descentralizao
em Moambique, foi identificada
como um dos maiores desafios da
descentralizao. Por isso, alimentaram-se incertezas quanto inteno
do Governo de prosseguir com a descentralizao de forma progressiva e
estruturada. Por isso, reconhecia-se a
importncia da vontade poltica para
a elaborao da PED, instrumento
que ajudaria a definir uma viso e
misso de desenvolvimento dos governos locais e aperfeioar as relaes
intergovernamentais nas suas diversas
dimenses (poltica, administrativa,
fiscal, econmica e social). O primeiro e importante passo foi dado com a
aprovao da Poltica e Estratgia de
Descentralizao pelo Governo, em
Dezembro de 2012. No entanto, para
alm da indefinio do instrumental
e das abordagens metodolgicas para
a sua implementao, a PED foi
elaborada sob forte presso poltico
-partidria e, em termos de contedo,
no respondeu s recomendaes
especficas de 2008.
Nota-se na PED um dfice no tratamento das questes relacionadas

41

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

com a problemtica da mobilidade


urbana e a proviso de bens e servios
sociais (sade, educao, saneamento, transportes urbanos). O conceito
de pobreza urbana (que os dados do
IOF ajudaram a colocar no glossrio
poltico e econmico nacional) no
foi acolhido com preciso na PED.
Questes como assistncia social e
mudanas climticas, que afectam de
forma transversal todos os esforos
de consolidao da governao local
e que agravam a vulnerabilidade dos
grupos sociais ao nvel local, no so
consideradas na PED. descentralizao de recursos sectoriais para os
nveis locais e a articulao dos servios sociais bsicos atravs de um processo de descentralizao participativa, que reforariam a consolidao da
democratizao, da transparncia e
da accountability ao nvel dos governos
locais, no encontram uma resposta
estruturada na PED. Estes aspectos
alimentam a incerteza sobre a capacidade de os municpios e distritos
aumentarem a qualidade dos bens e
servios pblicos locais, no contexto
em que se debatem com a escassez
de recursos humanos, financeiros e
um deficiente controlo interno. Este
desafio institucional confirma um
descompasso entre os pressupostos
teleolgicos da descentralizao e
desconcentrao e as relaes intergovernamentais em Moambique.

Apesar de todos os investimentos


aprovados para o reforo dos governos
locais, existem incertezas sobre a capacidade tcnica, humana, financeira
e estratgica de os governos locais
aumentarem a qualidade dos servios
pblicos locais, no contexto em que
se debatem com a escassez de recursos e um deficiente controlo interno.
Agrava este desafio a fragilidade das
instituies locais em consolidarem
a democracia num Estado onde o
governo central trata de forma diferenciada e sufoca as sub-unidades nacionais geridas por partidos polticos
da oposio. Esta configurao, que
no mudou nos ltimos anos, deve ser
corrigida para optimizar a estrutura
das relaes poltico-institucionais
erguidas num contexto da diferenciao e da necessidade de construo
e consolidao dos governos locais e
das relaes intergovernamentais.

Descentralizao Fiscal
A base tributria prpria das autarquias continua inexpressiva, variando entre 50 e 200 meticais per capita,
nomeadamente no que diz respeito
receita proveniente da tributao
de prdios e transaces de imveis.
Em mdia, nos anos 2005-09, as autarquias locais usaram aproximadamente 25% do seu prprio potencial
tributrio. As despesas correntes consomem, em mdia, 65% das despesas

42

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Governao Local e Relaes Intergovernamentais

totais, enquanto menos de 35% so


alocados para despesas de capital (investimento, servios)3. A capacidade
dos municpios de planificarem estrategicamente, adoptarem metodologias para alargarem a base tributria
(principalmente as receitas prprias),
aumentarem a capacidade de mobilizao de recursos ou controlarem
a gesto das receitas e despesas, no
melhorou. O excessivo controlo do
governo central sobre os nveis locais
continua. Por exemplo: o imposto
autrquico de veculo automvel e o
imposto do SISA foram transferidos
para os municpios, mas continuam
sendo parcialmente cobrados pelo
governo central. Alm disso, as transferncias do governo central (FCA,
FIIL) constituem o grosso das receitas das autarquias (aproximadamente
60% das receitas totais).

Tutela Administrativa
O relatrio de 2008 denunciava que a
tutela administrativa foi confundida
com a noo de controlo hierrquico
e interferncia dos nveis centrais sobre o governo local. A introduo da
figura do administrador distrital e representante do Estado nas autarquias
locais cujas circunscries territoriais
coincidem com os limites de cidade
Bernhard Weimer (Ed.), 2012, Moambique:
Descentralizar o Centralismo. Economia Poltica,
Recursos e Resultados.
3

capital provincial (mais Nacala Porto


e Maxixe - Decreto 52/2006) criavam
uma situao de coabitao territorial
e institucional.
Uma anlise global das relaes intergovernamentais confronta-nos com
vrios retrocessos associados a uma
forte politizao dos governos locais.
As autarquias locais ressentem-se de
uma forte influncia poltico-partidria que esvazia o pressuposto legal e
terico da autonomia que elas devem,
legalmente, gozar. Um caso indito
na administrao moambicana e que
constitui um desafio aos pressupostos
tericos da tutela administrativa e da
autonomia das autarquias, verificouse quando, em 2011, trs presidentes
de conselhos municipais (Quelimane,
Pemba e Cuamba) viram-se forados
pelos seus partidos polticos, a renunciarem posio que ocupavam. As
dinmicas que anteciparam aquelas
renncias revelaram existir na tutela administrativa moambicana um
nvel de controlo hierrquico muito
elevado e alguma interferncia do
governo central (Ministrio da Administrao Estatal), do Governo Provincial e do partido no poder sobre
os governos locais. A interferncia e
o controlo do governo provincial nas
assembleias municipais e as dificuldades que os municpios da Beira e Quelimane (ambos sob gesto e liderana
do MDM) tm na aprovao dos seus
planos de actividades e oramentos

43

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

pelas respectivas assembleias municipais, anunciam baixos nveis de democracia e uma cultura institucional
frgil apresso da tutela administrativa
moambicana.

reas prioritrias de
interveno e reforma
Poltica de descentralizao
Recomenda-se a necessidade de explorar melhores formas de articular
os contedos da PED com os demais
instrumentos do nvel macro no qual
o Governo orienta as suas lgicas de
actuao.

Descentralizao Fiscal
Recomenda-se a necessidade de um
maior compromisso do Governo
para com as finanas locais. Um tal
compromisso passa pelo reforo da
autonomia local, alargamento da
base tributria, quer nos distritos,
quer nos municpios. Recomendase a correco das distores do
princpio estabelecido na teoria da
descentralizao fiscal no qual a
descentralizao de finanas deve ser
consolidada quando acompanhada
de descentralizao de funes4.
A excluso poltica e econmica,
a politizao dos processos devem
merecer mais ateno, evitando que
4

Weimer, 2012.

a descentralizao fiscal comprometa


as metas do combate pobreza no
pas.
Para melhor consolidar e alcanar os
propsitos da descentralizao fiscal,
necessrio no reproduzir modelos
centralizados nos nveis locais. Tambm necessrio fragilizar a concentrao de poderes e recursos ao nvel de
Maputo, assim como tomar conta da
burocracia na forma de organizao e
tramitao dos processos administrativos e financeiros. Por isso, esforos
devem ser feitos para incentivar as
reformas polticas e administrativas.
necessrio reduzir o descompasso
entre a transferncia de recursos e
competncias, dos nveis central para
o local e manter o princpio terico
e prtico de que a descentralizao
de finanas s pode ser consolidada
quando acompanhada de melhorias
no volume das receitas prprias atravs da cobrana dos impostos, e mais
transferncias de recursos do nvel
central para os distritos e municpios,
e reforar a autonomia dos governos
locais.

Tutela Administrativa
necessrio assegurar uma melhor
compreenso terica e conceptual da
noo de tutela administrativa e no
confundi-la com a noo de controlo hierrquico e interferncia do nvel central sobre o governo local.

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Governao Local e Relaes Intergovernamentais

importante consolidar uma cultura


governativa com maior colaborao e
articulao institucional, minimizando conflitos desnecessrios que possam pr em causa a noo de autonomia que se deve conferir aos governos
locais. necessrio acompanhar os
desafios da tutela administrativa no
contexto do surgimento de novas
oportunidades de desenvolvimento.

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Captulo 5

Oversight e Corrupo
Baltazar Jorge Fael

Oversight e Corrupo compreende


uma anlise em torno do papel e das
capacidades dos rgos de oversight
e controlo da corrupo, como as
comisses parlamentares, o Tribunal
Administrativo, a Inspeco-Geral
de Finanas e o Gabinete Central de
Combate Corrupo.

Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
As mudanas operadas durante o
perodo em anlise, vm, em parte,
responder s recomendaes da 1
edio e as presses da sociedade
civil que se seguiram no sentido de se
avanar com reformas profundas no
quadro legal e institucional at ento
vigente, visando tornar o combate
corrupo mais eficaz.

Oversight
O RGIM 2008 recomendou alargar
o grau de cobertura das auditorias
do Tribunal Administrativo (TA) e
introduzir auditorias de performance.
O TA continua a privilegiar as auditorias que tm como finalidade a verificao da legalidade dos actos de

execuo oramental, descurando as


de performance. Apenas uma auditoria
de performance foi realizada durante o
perodo (livro escolar de distribuio
gratuita referente ao ano de 2010).
Em termos de cobertura, em 2008 o
TA realizou 350 auditorias e em 2010
evoluiu para 600. O TA est num processo de reduo de tal nmero desde 2011, para cerca de 500 auditorias
anuais, o que afasta esta instituio
do volume de auditorias recomendadas internacionalmente para serem
realizadas durante um ano, que situa
em 75% do total das instituies auditveis. O TA justifica a verificao
de apenas 25% das contas do Estado
com o argumento deque realiza a
fiscalizao prvia, atravs do Visto,
e que faz a superviso permanente
da execuo oramental, atravs do
acesso ao SISTAFE. Contudo, o TA
privilegia uma amostra qualitativa e
representativa de auditorias.
Em relao recomendao de melhorar a articulao entre a 3 Seco
do Tribunal Administrativo (TA) e
o Ministrio Pblico (MP), isto veio
a acontecer com a aprovao da Lei
26/2009 e a consequente revogao
das leis 13/97, 14/97 e 16/97.

Anti-Corrupo
Ao nvel do combate corrupo,
o Gabinete Central de Combate
Corrupo (GCCC) teve as suas

46

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Oversight e Corrupo

competncias acrescidas com a reviso da Lei Orgnica do Ministrio


Pblico e Estatuto dos Magistrados
do Ministrio Pblico (LOMP), atravs da Lei 14/2012, em linha com a
recomendao do primeiro relatrio.
O Pacote Legislativo Anti-Corrupo
(PLAC), por seu turno, inclui tambm
normas sobre a declarao de bens
que do um papel-chave GCCC na
monitoria da mesma.

desenvolvimento econmico do pas,


onde se destaca o sector dos recursos
naturais e indstria extractiva. Como
corolrio desta realidade, foram exigidas pela sociedade civil e implementadas pelo Governo, medidas arrojadas,
circunscritas ao reforo do quadro
legal e institucional do combate
corrupo e que culminaram com a
produo do Pacote Legislativo Anti-Corrupo - PLAC.

Ponto de situao do quadro


legal, institucional e de
polticas pblicas

Oversight

O fenmeno da corrupo em
Moambique tem vindo a conhecer
desenvolvimentos que mostram que
o mesmo no est a ser eficazmente
controlado. Se, por um lado, se
procura conferir maior robustez,
qualidade e eficcia ao quadro legal
e institucional atinente a esta matria,
por outro e em termos prticos, os
resultados no tm sido dos melhores
nos ltimos quatro anos (2008
2012).
As reformas encetadas, designadamente com a Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico na vertente
do combate corrupo, no foram
suficientes para travar a percepo
pblica de que a corrupo est em
crescendo, com destaque para casos
de trfico de influncias e conflitos
de interesses em novas reas do

O Tribunal Administrativo (TA) ficou


reforado com a aprovao da Lei
26/2009, referente ao regime jurdico
relativo organizao, funcionamento e processo da 3 Seco e que cria
os tribunais administrativos de nvel
provincial. Com a entrada em vigor
da nova lei, o TA tem a obrigao
de enviar os relatrios concludos e
produzidos durante a preparao do
relatrio e do parecer sobre a Conta
Geral do Estado, e que evidenciam
factos constitutivos de responsabilidade financeira para a apreciao do
Ministrio Pblico (MP) e o devido
tratamento legal (e criminal, no caso
de se detectarem indcios criminais).
Esta medida vem colmatar uma lacuna que existia no quadro do relacionamento entre o TA e o MP, em que
muitas situaes suspeitas de configurarem ilcitos de natureza financeira
detectadas pelo TA no chegavam

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

ao conhecimento do MP por inrcia


dos respectivos magistrados junto
do TA. Muitos desses casos apenas
terminavam com a responsabilizao
financeira dos gestores pblicos1.

informaes respeitantes a operaes


econmico-financeiras susceptveis
de consubstanciar actos de branqueamento de capitais e outros crimes
conexos.

No que diz respeito articulao com


o SISTAFE, at finais de 2007, o TA
no possua terminais electrnicos
deste servio. A partir de 2008, o TA
passou a ter acesso s dotaes oramentais de qualquer instituio pblica e pode acompanhar a realizao
das diversas operaes financeiras.

O GIFIM, no exerccio das suas funes, detectando indcios suficientes


da prtica de actos de branqueamento
de capitais ou de crimes conexos,
deve propor ao MP a suspenso de
tais operaes e o exerccio da competente aco penal. importante ter
em conta que o GIFiM no exerce
aco penal, apenas contribui para
que o MP d o respectivo impulso
processual.

Alem disso, realce vai para a entrada


em funcionamento do Gabinete de
Informao Financeira de Moambique (GIFiM), amparado pela Lei
14/2007, e da Inspeco Geral Administrativa do Estado (IGAE) atravs
do Decreto 12/2009, instituies que
vm auxiliar no controlo da corrupo.
O GIFIM uma unidade de inteligncia financeira que, tendo sido criada em 2007, apenas iniciou funes
em Julho de 2011. A finalidade do
GIFIM combater actos ligados ao
branqueamento de capitais e crimes
conexos, com as seguintes competncias: ...recolher, centralizar, analisar
e difundir s entidades competentes as
Vide Advocacia, Consultoria e Servios, Lda
(2009). PARPA II Relatrio de Avaliao
de Impacto Pesquisa sobre o Combate a
Corrupo elaborado para o Ministrio da
Planificao e Desenvolvimento (MPD), pp.
31-33.

A IGAE2, por outro lado, tem o


objectivo de controlar a legalidade
dos actos administrativos praticados
por rgos e instituies pblicas.
O IGAE relaciona-se com a IGF e
o Gabinete Central de Combate
corrupo (GCCC), sendo que, na
sua actividade, detectando indcios da
prtica de actos de corrupo comunica ao GCCC e, sendo de natureza
financeira, IGF.

Anti-Corrupo
No processo de reformas, que na
sua maioria inicia em finais de 2007
e princpio de 2008, destaque maior

O IGAE tem as suas competncias estabelecidas


luz do Decreto n. 60/2007, de 17 de
Dezembro, como estrutura do Ministrio da
Funo Pblica.
2

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Oversight e Corrupo

deve ser conferido produo e


submisso pelo Governo AR, em
2010, do PLAC, que tem vindo a ser
paulatinamente aprovado. O pacote
constitudo pelos seguintes projectos
de reviso: Decreto sobre o Procurement Pblico3; LOMP4; Cdigo Penal
(CP) e Cdigo de Processo Penal
(CPP). Noutra vertente foram criadas
e aprovadas duas novas leis, designadamente: de Proteco das Vtimas,
Denunciantes, Testemunhas, Declarantes ou Peritos em Processo Penal5;
e a Lei de Probidade Pblica (LPP)6.
Com a reviso da LOMP, o GCCC
passou a ter os seus poderes reforados,
podendo acusar os crimes que investiga7, como sejam: o enriquecimento
ilcito, trfico de influncias, peculato

Reviso aprovada pelo Decreto n. 15/2010, de


24 de Maio Regulamento de Contratao de
Empreitadas de Obras Pblicas, Fornecimento
de Bens e Prestao de Servios para o Estado
(que veio alterar o Decreto n. 54/2005, 13 de
Dezembro).
3

Lei n. 14/2012, de 8 de Fevereiro (veio alterar


a Lei n. 22/2007, de 1 de Agosto atinente
mesma matria).
4

Lei n. 15/2012, de 14 de Agosto - tambm cria o


Gabinete de Proteco Vtima.
5

Lei n. 16/2012, de 14 de Agosto Estabelece


as bases e o regime jurdico relativo moralidade
pblica e ao respeito pelo patrimnio pblico, por
parte do servidor pblico Lei de Probidade
Pblica.
6

Ao abrigo do n. 1 da Lei n. 6/2004, de 17


de Lei Anti-Corrupo o GCCC s tinha
competncias para acusar os crimes de corrupo
e de Participao Econmica Ilcita

e crimes conexos8. H tambm que


destacar a LPP que estabelece regras
para a gesto de situaes ligadas aos
conflitos de interesses, proibies e
uma melhor regulamentao do instituto jurdico da declarao de bens.

Problemas prticos e novos


desafios
Oversight
No que se relaciona com o controle
do legislativo aos actos de gesto dos
fundos pblicos, foi produzida a Lei
5/2007, de 9 de Fevereiro, que criou
as assembleias provinciais (s entraram em funcionamento em 2010),
com algumas das seguintes competncias: fiscalizao e controlo do
cumprimento do programa quinquenal do governo provincial; emisso de
recomendaes aos governos provinciais; apreciao de informao dos
governos provinciais acerca do estado
da execuo do plano e oramento
provinciais e fiscalizao da execuo do plano e oramento provincial
e apreciao do respectivo relatrio
balano.
No entanto, em nenhum momento, a
lei define as formas concretas de articulao dos tribunais administrativos
com as assembleias provinciais, no

Para a punio dos comportamentos a que se


faz referncia, aguarda-se a aprovao da reviso
do Cdigo Penal.
8

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

sentido de os tribunais administrativos, na sua actividade de controlo e


fiscalizao, produzirem relatrios
e pareceres sobre a execuo oramental dos governos provinciais e
das assembleias provinciais, no ano
seguinte produo das respectivas
recomendaes, instarem os executivos provinciais a cumprirem com as
mesmas.
Sobre o no cumprimento sistemtico
(pelo Governo) das recomendaes
produzidas pelo TA CGE constatase que continua sem existir a necessria articulao entre a AR e o Governo nesta matria. Tratando-se de
dois rgos de soberania, a AR no
tem a prerrogativa de obrigar o Governo a cumprir com as recomendaes produzidas. Contudo, dentro dos
deveres de colaborao institucional,
o Governo obrigado a cumprir com
as recomendaes que lhe so dirigidas, sob pena de perda de confiana,
o que noutros contextos implicaria a
apresentao de moes de censura
contra a sua actuao e que culminariam com a sua demisso, uma vez
aprovadas.
No actual contexto constitucional, a
AR pode ser dissolvida se no aprovar
o programa do Governo em duas ocasies. Face s situaes recorrentes de
incumprimento das recomendaes
do TA, dever-se-ia estabelecer um dispositivo constitucional em que a AR
poderia provocar a queda do Governo

se este no cumprisse com as recomendaes emanadas pelo TA, por


meio de uma moo de censura aprovada por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes.
Como foi constatado no RGIM em
2008, a IGF e o GCCC continuam
a encontrar barreiras no seu relacionamento, sendo a mais problemtica
ligada ao controlo poltico sobre os
relatrios produzidos pela IGF. Isto
, os relatrios em causa s podem
ser submetidos ao MP ou ao GCCC
aps sancionamento do Ministro das
Finanas que poder fazer juzos de
oportunidade, quando na posse dos
mesmos, para o envio ou no.

Anti-Corrupo
A fraqueza do quadro legal anti-corrupo em Moambique foi um dos
aspectos destacados no 1 RGIM,
no sentido de que enfraquecia o
combate aos actos de corrupo,
principalmente na vertente do trfico
de influncias, enriquecimento ilcito,
desvio de fundos e branqueamento
dos proventos da corrupo. Com a
submisso do PLAC AR, o mesmo
veio a servir de mote ao processo de
reformas profundas do quadro - legal
anti-corrupo. H que destacar neste
processo, o projecto de reviso do CP
que prev a criminalizao e punio
do enriquecimento ilcito, trfico
de influncias, corrupo no sector

50

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Oversight e Corrupo

privado e a nova modalidade de criminalizao do peculato ou desvio de


fundos e bens do Estado.
No que tange definio de corrupo,
esta no sofreu qualquer alterao na
sua essncia, sendo que a sua base
permanece na esteira do previsto no
CP em reviso. Pretende-se manter
os mesmos elementos estruturantes
no que concerne ao entendimento
do que corrupo no ordenamento
jurdico moambicano.
No que se refere EAC (2006
2010), no perido coberto por este
2 RGIM, a mesma chegou ao fim
da sua vigncia, sem que resultados
satisfatrios tenham sido alcanados.
Segundo a avaliao de meio-termo
da implementao do seu Plano de
Aco iniciado em 2007 (um ano
depois da aprovao da EAC), metade das actividades nele constantes
no tinham sido realizadas e, no que
respeita s outras, mostrava-se difcil
aferir o seu nvel de execuo9. Uma
avaliao final da implementao da
EAC nunca foi tornada pblica pelo
Governo e no se conhece a sua realizao. de realar que no foi produzido um plano de monitoria claro,
onde constasse uma linha de base
bem definida para os indicadores que
Vide Advocacia, Consultoria e Servios,
Lda (2009). Avaliao da Implementao da
Estratgia Anti-Corrupo (2006 2010):
Elaborado para a Unidade Tcnica da Reforma
do Sector Pblico (UTRESP), pp. 35, Maputo.
9

a estratgia comportava, o que tornou


difcil mensurar o progresso na sua
implementao10.

reas prioritrias de
interveno e reforma
Oversight
Uma das constataes retiradas
aquando da produo do 1 RGIM
foi a de que o TA vinha realizando a
sua actividade satisfatoriamente. No
entanto, nos ltimos anos comea a
surgir uma percepo pblica contrria, no sentido de que o desempenho
deste rgo tem vindo a decrescer.
Continua ainda como preocupao o
fraco nvel de cobertura no que tange
realizao de auditorias s contas
pblicas. Portanto, esta uma rea
que dever ser priorizada, no sentido
de continuamente se caminhar para
o aumento do nvel de cobertura
aconselhado, no sentido de abrangerem e com a regularidade necessria,
mais governos distritais, provinciais,
autarquias locais, empresas pblicas
ou onde o Estado tenha participao,
o que convida a que os recentemente
criados tribunais administrativos
criem capacidade para o efeito.
Foi tambm recomendao produzida no 1 RGIM, que o TA devia privilegiar continuamente a realizao
de auditorias de performance, mesmo
10

Idem, p.p 51 e 53

51

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

que selectivamente numa 1 fase. No


entanto, o TA continuou a privilegiar
as auditorias relacionadas com a verificao da legalidade dos actos de
execuo oramental, o que no confere qualquer possibilidade da anlise
da qualidade dessa mesma execuo
nos aspectos da racionalidade econmica, eficincia e eficcia, devendo
esta ser uma rea que esta instncia
deve passar a prestar maior ateno.

independncia apenas formal, se


tomarmos em ateno que o Director
deste Gabinete nomeado pelo PGR
que, por sua vez, nomeado pelo
Presidente da Repblica (PR), que o
pode destituir do cargo sem necessidade da interveno de outro rgo
e, assim, indirectamente, pode o PR
condicionar a actuao do GCCC,
quando certos interesses estiverem
em causa.

Anti-Corrupo
Com o incio da aprovao dos projectos de lei constantes do PLAC, em
2012, o desafio que se coloca o da
implementao da referida legislao.
Por um lado, ser o de verificar se os
rgos do judicirio so suficientemente equidistantes para aplicar a lei
sem olhar para os agentes que estejam
em causa e, por outro, se conseguem
resistir a presses vindas de fora dos
rgos para agirem num ou noutro
sentido. que a reforma da legislao
em curso visa combater a grande
corrupo na vertente dos conflitos
de interesses, trfico de influncias,
enriquecimento ilcito, peculato e matrias ligadas s declaraes de bens,
em que os maiores prevaricadores
tm sido figuras ligadas elite poltico empresarial moambicana.
Para tanto, o GCCC deve ser um
rgo verdadeiramente independente. No actual quadro legal, esta

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Captulo 6

Sociedade Civil,
Informao Pblica e
Comunicao Social

Civil, de prticas transparentes de governao interna


(Manual de Procedimentos,
Regulamento de Gesto de
Conflitos de Interesses, etc);
iii)

Descriminalizao da difamao, para que seja possvel


ampliar, sem muitos riscos, o
potencial poder fiscalizador
dos meios de comunicao
social;

iv)

Aprovao de uma Lei do


Direito Informao, uma
vez que, sem ela, o usufruto
desse direito, constitucionalmente consagrado, continuar uma miragem;

v)

Alterao dos mecanismos


de designao dos Presidentes dos Conselhos de
Administrao das estaes
pblicas de rdio e televiso,
designadamente a Rdio Moambique (RM) e a Televiso
de Moambique (TVM), no
sentido de se tornar mandatrio um concurso pblico de
avaliao curricular.

Ericino de Salema
Sociedade Civil, Informao Pblica
e Comunicao Social compreende
uma anlise em torno da legislao
vigente sobre regulao das actividades das ONGs e dos rgos de comunicao social, mecanismos de garantia do acesso informao pblica
por parte dos cidados e outros mecanismos de participao popular na
governao.

Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
A primeira edio (2008) do Relatrio de Governao e Integridade
em Moambique avanou com cinco
recomendaes, designadamente:
i)

Urgncia do estabelecimento
em Moambique de um Cdigo de Conduta que sirva de
guia comportamental para
as Organizaes da Sociedade Civil;

ii)

Promoo e expanso, pelas


Organizaes da Sociedade

Subsumindo as recomendaes de
2008 ao que sucedeu nos ltimos cinco anos, chega-se concluso de que,
em termos rigorosos, quase todas elas
foram desatendidas por quem de direito, havendo, num nico caso (descriminalizao da difamao), alguns
sinais da suavizao, ainda que num
contexto de inconsistncia legislativa.
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Ponto de situao do quadro


legal, institucional e de
polticas pblicas
Em relao governao interna das
organizaes da sociedade civil, notase que, sobretudo as OSC que mantm parceria com o Mecanismo de
Apoio Sociedade Civil (MASC) e
com o Programa de Aces para uma
Governao Inclusiva e Responsvel
(AGIR), j so possuidoras de instrumentos de governao interna (Manual de Procedimentos, Poltica AntiCorrupo, Poltica de Procurement,
etc). Mas a questo que ainda carece
de melhorias a aplicao consistente
e sistemtica destes instrumentos. O
atropelo que algumas organizaes
fazem, amide, aos seus prprios
instrumentos, tem levado qualificao dos seus relatrios de auditoria e,
nalguns casos, ao trmino prematuro
dalgumas parcerias financeiras.
Quase todas as organizaes da
sociedade civil moambicana j
realizam regularmente (uma vez ao
ano, em termos ordinrios), as suas
assembleias gerais, que constituem
(ou deveriam constituir) momentos
privilegiados para os membros participarem activamente da vida dessas
organizaes. Mas dois problemas
persistem: (i) nalguns casos, elas (as
assembleias gerais) no so regularmente convocadas (anncio na imprensa e observando o prazo mnimo);

e (ii) persistem problemas de acesso


informao aos membros, o que faz
com que relatrios de actividade,
planos anuais e relatrios financeiros
lhes cheguem no exacto momento em
que so chamados a sobre eles se pronunciarem, para posterior aprovao.
Embora em nmero cada vez mais
reduzido, ainda persistem, nalgumas
organizaes da sociedade civil, casos
de no segregao de funes, o que
leva a dbias situaes de rbitrosjogadores, sendo justo referir que,
nalguns desses casos, tal tem que ver
com o reduzido nmero de colaboradores que algumas delas tm.
No que respeita descriminalizao
da difamao, so notrios alguns
sinais de que possvel ampliar, sem
muitos riscos, o potencial poder fiscalizador dos meios de comunicao
social, apesar de tal estar a ser feito
num contexto marcado por alguma
inconsistncia legislativa. A proposta
de reviso do Cdigo Penal limita os
casos em que a difamao tipificada
como crime e a verso consensualizada da proposta de reviso da Lei
de Imprensa sugere o abrandamento
da responsabilidade dos directores
editoriais dos rgos de comunicao
social, que so tidos como autores
de artigos no assinados. Com isso,
eles passaro a ser responsabilizados
como cmplices e no como autores,
o que se funda no facto de a autoria
pressupor uma atitude consciente.

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Sociedade Civil, Informao Pblica e Comunicao Social

Estranhamente, as propostas acima


referidas esto a ser efectivadas num
contexto de extrema inconsistncia
legislativa, conforme o denota a Lei
n 16/2012, de 14 de Agosto (Lei de
Probidade Pblica), concretamente o
seu artigo 69, sobre a confidencialidade da declarao de patrimnio, cujo
nmero 2 refere que a difuso, divulgao ou publicao, no todo ou em
parte, do contedo [da declarao]
() faz incorrer o infractor na pena
de trs dias a seis meses de priso,
sem prejuzo da indemnizao a que
houver lugar. Diferentemente do que
sucede com a Lei de Imprensa (Lei
nmero 18/91, de 10 de Agosto), que
apenas responsabilizara solidariamente o director editorial, a Lei de Probidade Pblica passa a responsabilizar
tambm o Presidente do Conselho de
Administrao, conforme se extrai
do nmero 3 do mesmo artigo (69):
no caso de se desconhecer o responsvel directo pela publicao referida
no nmero anterior [2], responde
pessoalmente, nos termos do mesmo
nmero, o director ou o Presidente do
Conselho de Administrao do rgo
de comunicao social.
Esta situao apresenta dois problemas de fundo: (i) que dizer das situaes em que o jornalista, que no
guardio da declarao, a usa para
expor, por exemplo, o enriquecimento ilcito de um certo governante ou

funcionrio pblico1?; (ii) por outro


lado, a Lei de Probidade Pblica
passar a dar, a entes estranhos s redaces dos rgos de comunicao
social, poder legal de censurarem os
contedos editoriais, o que se traduz
numa clara afronta ao princpio
fundamental da independncia do
jornalista no geral, incluindo os que
desenvolvem o seu labor nas firmas
pblicas do sector da comunicao
social, conforme se extrai do nmero
5 do artigo 48 da CRM.
Ainda no existe, no pas, uma Lei do
Direito Informao, bem jurdico
(direito informao) este que possui,
no ordenamento jurdico moambicano, o estatuto de direito fundamental
(nmero 1 do artigo 48 da CRM). Mas
h a registar, positivamente, o facto de
a Assembleia da Repblica, atravs
da sua Comisso de Administrao
Pblica, Poder Local e Comunicao
Social (CAPPLCS), ter iniciado, em
Estariam em coliso, nesse caso, dois direitos
fundamentais, nomeadamente o direito
informao e o direito reserva sobre a
intimidade da vida privada. Nesse caso, a soluo
passa pela ponderao de interesses, termos em
que a doutrina jurdica aconselha a cedncia
da reserva da intimidade da vida privada ao
direito informao, tendo em conta o nmero
indeterminado e indeterminvel dos que seriam
afectados se o direito informao fosse
renegado. , de resto, nesse contexto que um
Tribunal de Lisboa decidiu arquivar, na primeira
semana de Fevereiro de 2013, o processo que
um grupo de generais angolanos movia contra o
jornalista Rafael Marques, por os ter exposto em
livro (Diamantes de Sangue).
1

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Junho de 20122, o debate pblico da


proposta de ante-projecto, submetida
a 30 de Novembro de 2005 pela sociedade civil, com o MISA-Moambique cabea. A 06 de Fevereiro
de 2013, a Comisso Permanente da
AR fez saber3 que aquela proposta de
ante-projecto consta das matrias a
serem alvo de discusso na sesso a
decorrer de Maro a Maio. Entretanto, existem srias dvidas sobre se tal
passar disso ou no (mera discusso,
sem aprovao), tendo em conta
as declaraes recentes de Alfredo
Gamito, presidente da Comisso da
Administrao Pblica, Poder Local
e Comunicao Social (CAPPLCS),
segundo o qual esta lei [de Direito
Informao] depende tambm da
reviso da Lei de Imprensa4. E a nvel
do Governo a reviso da Lei de Imprensa ainda no est concluda5.
Mesmo no havendo uma Lei do Direito Informao, existem algumas
clusulas favorveis a esse direito
fundamental. Por exemplo, o decreto
nmero 30/2001 preconiza, no seu
O processo contou com a facilitao da
sociedade civil, jornalistas e acadmicos, a
convite da Assembleia da Repblica.
2

Assunto reportado pelos jornais Notcias e O Pas


de 07 de Fevereiro de 2013.
3

O Grupo de Trabalho constitudo para proceder


reviso da Lei de Imprensa terminou o seu
trabalho em Junho de 2009.
4

Alfredo Gamito concedeu uma entrevista


edio nmero 5 do Plataforma AGIR de
Outubro de 2012.
5

artigo 7, que a Administrao Pblica


deve colaborar com o cidado sempre
que este solicite informao, e a Lei
nmero 14/2011 introduz, nos seus
artigos 9 e 15, os princpios da colaborao com os administrados, e da
transparncia, respectivamente.
No tocante gesto das empresas pblicas de comunicao social a situao
mantm-se nitidamente inalterada.
Os mecanismos de designao dos
Presidentes do Conselho de Administrao da RM e da TVM continuam
processos fechados e sem transparncia, em desrespeito aos princpios
internacionalmente plasmados.

Problemas prticos e novos


desafios
Nos ltimos anos, emergiram novos
desafios para as reas cobertas neste
captulo, cuja superao ir contribuir
para que a sua relevncia no contexto
da boa governao e da promoo da
integridade seja cada vez mais crescente.
As organizaes da sociedade civil devem
continuar a preocupar-se com a consolidao da boa governao interna,
no quadro do que a forma como os
principais rgos sociais (conselho
directivo, conselho fiscal e mesa da
assembleia geral) so eleitos deve ser
democratizada. No lugar de as listas
apresentadas candidatura preverem

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Sociedade Civil, Informao Pblica e Comunicao Social

todos os rgos sociais, poderia haver


uma lista para cada rgo social, o
que permitiria que os membros elegessem o grupo que se apresentasse
com o melhor perfil para cada tarefa
social. Os integrantes dos conselhos
fiscais, funcionando eles como uma
espcie de auditores internos, devem
ter alguma capacidade tcnica para
avaliar as contas da organizao, para
que no se limitem a assinar o que,
no poucas vezes, eles prprios no
percebem.
No mbito do decorrente processo de
reviso da Constituio da Repblica,
acha-se oportuno que a norma referente ao direito informao (artigo 48)
seja revista por forma a tornar possvel
o usufruto deste direito fundamental
a partir da prpria Constituio, sem
se depender da existncia de uma lei
ordinria, arquitectura que, de resto,
tem contribudo para o adiamento do
usufruto de muitos direitos humanos
(por exemplo: direito informao,
direito greve na funo pblica, direito rplica poltica, etc). Enquanto os que tm iniciativa de lei no
avanarem em prol da efectivao
do direito informao, os prprios
interessados no direito informao
(sociedade civil, acadmicos, jornalistas, pesquisadores, etc) devem
avanar proactivamente, recorrendo,
por exemplo, ao Conselho Constitucional, reunindo, para o efeito, duas
mil assinaturas [alnea g) do nmero

2 do artigo 245 da CRM], para efeitos


de solicitao de apreciao de inconstitucionalidade da norma contida
no nmero 6 do artigo 48 da CRM,
que defere, para uma lei ordinria, o
usufruto deste direito fundamental, o
que, em boa verdade, esvazia a prpria
CRM, uma vez que esta estabelece o
imediatismo da aplicao das normas
sobre direitos fundamentais (nmero
1 do artigo 56), o que deve ser obrigatoriamente feito em harmonia com
a Declarao Universal dos Direitos
Humanos (DUDH) e da Carta Africana dos Direitos do Homem e dos
Povos (CADHP), conforme reza o
artigo 43 da lei suprema.
No que respeita comunicao social,
a migrao digital, com Junho de
2015 como prazo mandatrio para a
televiso, existe um grande risco de os
rgos de comunicao desse sector
serem afectados pelo apago, uma
vez que a [chamada] Estratgia ora
em estudo no mostra como que
o Governo est a preparar-se para
alcanar o que se pressupe e como
o ir fazer6, com o que o direito
informao (na dimenso de acesso
a contedos televisivos) do prprio
cidado ser afectado.
Informao extrada do Relatrio da
Pesquisa sobre o Impacto da Migrao Digital
da Radiodifuso no Acesso Informao
em Moambique (Setembro de 2012),
comissionado pelo FORCOM e CEC, no mbito
da Componente Acesso Informao do
Programa AGIR.
6

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Alm disso, o Sindicato Nacional de


Jornalistas (SNJ) aprovou, em Agosto
de 2012, o Cdigo de tica e Deontologia do Jornalista Moambicano,
instrumento de auto-regulao que
servir de base para a melhoria dos
padres ticos dos profissionais desta
rea, mas o mesmo ainda no do conhecimento massivo da classe. Urge,
assim, que o SNJ trate de dissemin
-lo e de monitorar a sua implementao, atravs da sua Comisso de
tica e Deontologia Profissional, cujo
histrico de efectividade desconhecido. Ou, alternativamente, por via do
estabelecimento de um Observatrio
de Imprensa que seja corporizado por
quadros com competncia tcnica
para efectuar monitoria meditica7.

reas prioritrias de
interveno e reforma
Dado o fraco grau de adopo das
recomendaes do RGIM 2008, as
mesmas mantm-se vlidas. Pelo acima exposto e em prol da promoo
da governao e integridade, recomendamos, adicionalmente:
~~ Que se proceda revogao
Nas eleies autrquicas de 2008 e
gerais (presidenciais, parlamentares e das
assembleias provinciais) de 2009 algo similar
foi conjuntamente empreendido pelo MISAMoambique e SNJ, tendo os relatrios
produzidos sido aprovados por consenso por
todos os media nacionais, no mbito do na altura
adoptado mecanismo de presso de pares.
7

e/ou reviso do artigo 69 da


Lei nmero 16/2012, de 14
de Agosto (Lei de Probidade
Pblica), para que se preveja,
neste ou noutro, a no responsabilizao do jornalista e do
Presidente do Conselho de
Administrao do rgo de
comunicao social nos casos
em que a declarao de patrimnio haja sido publicada a
bem do interesse pblico;
~~ Que o financiamento dos
rgos pblicos de comunicao social seja feito atravs
do Parlamento e no por via
de contratos-programa com
o Governo (como sucede
actualmente), por forma a se
salvaguardar a independncia
editorial dos seus jornalistas
perante o Governo, bem como
para efeitos de reduo dos
nveis de imprevisibilidade nos
fluxos financeiros;
~~ Que o Governo proceda, com
a mxima urgncia, apresentao de uma Estratgia e
Plano concretos, realsticos e
exequveis de Migrao Digital, indicando, claramente,
como se lidar com questes
como financiamento, regulao, proviso de contedos e
garantia da migrao do prprio cidado s plataformas
digitais;

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Sociedade Civil, Informao Pblica e Comunicao Social

~~ Que se revoguem todas as leis


anti-democrticas e atentatrias liberdade de expresso,
liberdade de imprensa e direito
informao, nomeadamente
a lei nmero 12/79 (Lei de
Segredo de Estado) e a lei
nmero 19/91 (que considera
crime contra a segurana do
Estado a difamao do Presidente da Repblica, ministros,
secretrios gerais de partidos
polticos, etc).

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Captulo 7

Ajuda Internacional,
Dependncia Externa e
Governao
Marc De Tollenaere

Ajuda internacional, dependncia


externa e governao compreende
uma anlise em torno dos nveis de
dependncia da ajuda, as polticas
de cooperao, os mecanismos de
coordenao das actividades dos
doadores e a influncia destes factores
na governao nacional.

Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
A primeira recomendao do relatrio anterior foi a formulao de uma
Poltica de Cooperao Internacional
(PCI - Resoluo 34/2010) para
melhor coordenar a ajuda externa e
alinhar esta ajuda com as polticas do
Governo. A PCI, adoptada em 2010,
ainda no foi sujeita a uma avaliao,
mas no parece ter tido um impacto
notvel na gesto estratgica e coordenao da ajuda externa. A PCI
tambm no parece ter melhorado a
coerncia e complementaridade na
interveno das vrias instituies envolvidas (Ministrio de Finanas, Ministrio de Plano e Desenvolvimento,

Ministrio de Negcios Estrangeiros e


Cooperao, Banco de Moambique,
etc). Enquanto o MINEC coordena a
cooperao, o MPD coordena os parceiros de apoio programtico (G19)
e rubrica acordos de financiamento.
O FMI trabalha principalmente com
o MF e o BM, o Banco Mundial essencialmente com o MPD, a Unio
Europeia com o MINEC, etc. O
MINEC lidera o dilogo poltico no
mbito do acordo de Cotonou e o
MPD o dilogo poltico no mbito do
Memorando de Entendimento (MdE)
sobre o Apoio Geral ao Oramento
(AGO). A PCI no influenciou estas
prticas no sentido de racionalizar e
clarificar os mandatos de coordenao. Consta que outros componentes
do quadro institucional da ajuda
externa, mudanas nas preferncias
sobre instrumentos para o desenvolvimento, no seio dos doadores, e
motivaes polticas dos doadores
mantiveram uma maior influncia
sobre a gesto do apoio internacional
que a PCI.
Em relao necessidade de rever
e melhorar o processo de dilogo
poltico, concluiu-se um novo Memorando de Entendimento (MdE)
sobre o Apoio Geral ao Oramento
(AGO). Enquanto o AGO representa
cerca de um quarto da Assistncia
Oficial ao Desenvolvimento (AOD),
o arranjo domina o dilogo entre governo e doadores atravs de mltiplos

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Ajuda Externa

grupos tcnicos e o dilogo poltico.


Mas o MdE no tem, por si prprio,
fora para determinar a qualidade
do dilogo poltico. Um bom MdE
pode influenciar positivamente o
dilogo, criando procedimentos e
outros aspectos formais transparentes
e mutuamente aceites, mas a qualidade do dilogo depende ainda mais
dos participantes, personalidades e
dos assuntos colocados na mesa. As
dificuldades que caracterizaram o
dilogo poltico no perodo em reviso no eram sanveis por um MdE.
O dilogo poltico tornou-se cada
vez mais um palco de confrontao
entre a dimenso tcnica (gesto das
finanas pblicas; reduo de pobreza, prestao de servios bsicos) e a
dimenso poltica da ajuda externa
(paz, processos polticos democrticos, independncia da justia, probidade na vida pblica, etc). Os ltimos
anos foram, sem dvida, caracterizados por uma tenso crescente entre o
compromisso para o financiamento
da reduo de pobreza, a promoo
de valores e princpios ticos e a defesa ou promoo de diversos interesses
polticos.
A recomendao para avaliar a
eficcia dos projectos de apoio
governao no foi implementada.
Nota-se que o pilar de governao do
PARPA II foi sujeito a uma avaliao.
No entanto, a avaliao no resultou
em mudanas de abordagem, mas sim

numa reduo do nmero de indicadores para medir o progresso.

Ponto de situao do quadro


legal, institucional e de
polticas pblicas
A Poltica de Cooperao Internacional e a sua estratgia de implementao (PCI, 2010) estabelece os
princpios que regem a cooperao
internacional, incluindo a coordenao da ajuda externa. O objectivo
fundamental da PCI garantir a realizao das prioridades do Governo,
consubstanciadas na reduo dos nveis de pobreza atravs da promoo
do desenvolvimento social, econmico, rpido, sustentvel e abrangente.
Um dos objectivos especficos da poltica pugnar pela reduo gradual
da dependncia externa.
A PCI distingue vrias reas de aco
da cooperao internacional: cooperao econmica, tcnica, cientfica
e cultural, assistncia humanitria e
de emergncia e ajuda pblica ao
desenvolvimento (conhecida pela
sigla ODA). Na ltima rea, a PCI
esclarece que o Governo:
~~ incentiva o fluxo de donativos
via oramento de Estado e a
incluso, pelos parceiros, dos
valores relativos aos encargos
fiscais nos seus projectos;

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

~~ esfora-se por manter a sustentabilidade da dvida atravs


da contratao de crditos pblicos concessionais, podendo
recorrer a outras formas de
crdito no concessionais
para financiar projectos de
rpido retorno e em situaes
extraordinrias;
~~ envida esforos para atrair
maior nmero de parceiros e
maiores volumes de recursos
para o apoio directo ao oramento de estado e ao apoio
programtico aos sectores;
~~ mobiliza financiamentos para
projectos de impacto na reduo da pobreza e no desenvolvimento sustentvel do pas.
O Ministrio de Negcios Estrangeiros e Cooperao encarregado
da implementao, em coordenao
com os ministrios de Plano e Desenvolvimento e Finanas. Na prtica,
no dia-a-dia da cooperao, estes
ltimos dois ministrios so mais influentes do que o MINEC, Ministrio
encarregue de implementar a PCI.
Existem vrios outros instrumentos
que fazem parte do quadro institucional da ajuda internacional. O Acordo
de Parceria ACP-UE (Acordo de
Cotonou, 2000) constitui um acordo
global em matria de ajuda e comrcio. A parceria abarca elementos essenciais para a cooperao (respeito

pelos direitos humanos, estado de


direito, princpios democrticos), cuja
violao pode conduzir suspenso
da ajuda. O dilogo poltico proporciona s partes a possibilidade da discusso dos temas de interesse comum
ou preocupao particular.
Outro instrumento de carcter abrangente o Memorando de Entendimento (MdE) sobre a concesso do
Apoio Geral ao Oramento1. O MdE
estabelece os princpios e termos
para a parceria entre o Governo e os
parceiros e abrange os procedimentos
comuns relativos consulta e tomada
de deciso, desembolsos, monitoria e
prestao de contas, reviso, avaliao e auditoria.
Para alm dos instrumentos abrangentes, a relao entre o Governo e
cada parceiro (bilateral e multilateral)
baseada num acordo especfico.

Problemas prticos e novos


desafios
Dependncia da ajuda externa
Particularmente depois de 2010, a
dependncia do oramento do estado
da ajuda externa diminuiu consideravelmente. O rcio ajuda/despesas
oscilou volta de 50% entre 2002 e
O segundo MdE (com validade de 5 anos) foi
assinado entre o Governo e 19 parceiros em
Maro de 2009.
1

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Ajuda Externa

2010. Para 2012, a previso de uma


reduo at 39,5% e para 2013 at
32,8%, representando uma reduo
drstica da dependncia do oramento da ajuda externa nos ltimos 2
anos. A ajuda externa ficou volta de
13% do PIB entre 2002 e 2010, mas
o FMI prev uma descida ate 5,7%
em 2018. A OCDE relata nveis de
apoio oficial (AOD) em relao ao
Rendimento Nacional Bruto e nota a
mesma estabilidade entre 2000 e 2010
(por volta de 22%), mas uma descida
forte em 2011 para 16% (mantendo o
valor nominal de 2 bilies de Dlares
Americanos).
As razes so vrias. Mesmo sem
reduzir os nveis de apoio em termos
absolutos (s ligeiramente a partir de
2013), o Governo fez avanos considerveis na arrecadao de receitas
internas (um aumento de 13,5% do
PIB em 2008 para 23,5% em 2012).
Em segundo lugar, a descoberta de
gs na bacia de Rovuma e o incio da
explorao de carvo em Tete, mudaram completamente as perspectivas.
No s se projectam elevados rendimentos de exportao de recursos
naturais, como se catapulta o Investimento Directo Estrangeiro a nveis
que ultrapassam o volume de ajuda
(pela primeira vez em 2011). Alem
disso, o pas necessita de investir em
infra-estruturas (na maior parte em
parceria com grandes investidores
estrangeiros) e, desde 2012, recorre,

para este efeito, a crditos no concessionais.


O pas entra numa fase de transio
com nveis de ajuda que vo diminuir,
e receitas de explorao dos recursos
minerais que, a curto e mdio prazos,
continuaro a ser virtuais. Observa-se
que os indcios de reduo da dependncia da ajuda externa criaram
um sentimento de alvio e quase de
uma segunda independncia. Mas
a ajuda externa foi principalmente
dirigida para os sectores sociais e
servios bsicos e as novas fontes de
financiamento externo so exclusivamente destinadas a infra-estruturas
que devem permitir a explorao das
riquezas do pas. Apresenta-se ento
um desafio em manter e mesmo aumentar o financiamento dos sectores
sociais e servios bsicos com menos
apoio, por um lado, e presso para
investir em infra-estruturas dispendiosas, por outro 2.

Desintegrao da dependncia
mtua
Mesmo ficando sistematicamente
abaixo dos resultados esperados do
apoio externo (visvel nas avaliaes
anuais do quadro de desempenho do
apoio programtico e nas mltiplas

A alocao para os sectores de educao e sade


baixou de 34,8% do oramento em 2006 para
25,8% em 2012.
2

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

avaliaes de programas e projectos)3,


e apesar das preocupaes permanentes sobre problemas de governao, o
volume de ajuda tem vindo a aumentar at 2012. Os factores que criaram
esta tendncia so mltiplos e complexos, mas um factor determinante
certamente a dependncia mtua.
Os doadores precisam de manter a
histria de sucesso e o Governo, por
estratgia ou por hbito, pretende
maximizar o volume de apoio e o
nmero de parceiros.
Isto resulta em vrias contradies.
Os doadores criticam o Governo em
Maputo, mas defendem o Governo
contra crticas externas. O Governo
detesta as interferncias e imposies dos doadores, mas v em cada
aumento de ajuda ou cada nova
parceria uma aprovao (voto de
confiana) das suas polticas e do seu
desempenho. Os dois lados ficaram
e continuam presos aos seus mitos,
contentando-se com um equilbrio de
desconforto e insatisfao dos dois
lados. Apesar das frustraes sobre
o difcil dilogo com o Governo e o
desapontamento com os resultados e
o impacto da ajuda, os parceiros tm
feito tudo por tudo para manter ou
mesmo aumentar o volume de ajuda.
De facto, 2013 vai ser o primeiro ano
Admite-se que os objectivos e metas de muitos
projectos no so realsticos, mas o quadro de
desempenho do AGO de consenso e cada vez
mais baseado nas propostas do governo.
3

no qual o volume nominal da ajuda


oficial (AOD) vai diminuir ligeiramente. O apoio geral ao oramento
comea a baixar em 2010 (em termos
relativos) e mais apoio est a ser canalizado atravs de projectos, tambm
exprimindo o desejo dos doadores de
melhor controlarem a produo de
resultados das intervenes.
Numa reflexo interna, em 20114, o
mesmo Governo que aprovou a PCI
de 2010 que afirma o objectivo de
reduzir a dependncia da ajuda, concluiu que h necessidade de se intensificar os contactos polticos com os
parceiros para assegurar, por um lado,
a manuteno do nvel de relaes, e,
por outro, a conservao do nvel de
ajuda5. Isto indica que, apesar da
alegria da reduo da dependncia
da ajuda externa, existe a conscincia
de que tal ajuda no vai perder a sua
relevncia to j.

Dependncia e governao
A hiptese subjacente a este captulo
que um nvel elevado de dependncia
de ajuda externa tem um efeito negativo na qualidade da governao do
pas recipiente, principalmente porque
(i) a prestao de contas concentra-se
no eixo governo-doadores em vez de
MINEC, Setembro 2011, Reflexo sobre
as motivaes de reduo ou retirada de
financiamento dos parceiros de cooperao.
4

MINEC, 2011, op. cit., p.21.

64

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Ajuda Externa

promover a prestao de contas entre


governo e instituies nacionais e
cidados, e (ii) os doadores, mais do
que as foras nacionais, influenciam
as polticas de desenvolvimento. Esta
dinmica real e no contestada, mas
merece ser relativizada.
Em primeiro lugar, a influncia da
ajuda externa na boa governao no
pode ser considerada exclusivamente
negativa. Existe uma relao causal
directa entre o apoio programtico e
as melhorias objectivas na gesto das
finanas pblicas (ex. e-SISTAFE),
no quadro institucional e na qualidade e quantidade de informao publicamente (parcialmente pelo menos)
disponvel (ex. o oramento). O facto
de esta informao ser produzida sob
presso da ajuda externa e no por
virtude prpria pode ser negativo para
um sistema de governao, mas o facto de esta informao existir, demonstra que de facto no o , porque no
vai cessar de ser publicada quando a
dependncia da ajuda baixar. Se aceitamos que a ajuda externa tem uma
influncia negativa na governao em
Moambique, isto uma concluso
que resulta da soma entre factores
positivos e negativos.
Em segundo lugar, no se pode inverter o argumento. Se assumimos que
mais ajuda externa tem uma influncia negativa na governao, poderse-ia presumir que uma reduo da
dependncia externa resultasse em

melhorias na governao. Enquanto


os donativos diminuem, a dvida vai
subindo (de 33,4% do PIB em 2011
para 45% em 2015). Aqui est o novo
desafio fundamental: a reduo da
dependncia da ajuda externa indubitvel, mas muito difcil estabelecer
uma relao causal entre esta tendncia e as melhorias na governao
no contexto actual moambicano. A
dependncia da ajuda ser gradualmente substituda por rendimentos da
indstria extractiva que depende de
mercados notoriamente imprevisveis
e flutuantes, o que pe srios desafios
governao do pas.
Outro possvel efeito negativo na
governao de nveis decrescentes
de ajuda externa que o incentivo
para ambos, os doadores e o governo,
investirem tempo e energia na harmonizao e alinhamento decresce gradualmente, resultando numa maior
fragmentao e disperso da ajuda
externa.
Nos ltimos 5 anos iniciou-se uma
revoluo no financiamento ao desenvolvimento. A dependncia da ajuda
vai, sem dvida, continuar a baixar
nos prximos anos, mas a dependncia de crditos (e, portanto, a dvida)
para financiar infra-estruturas para
explorar efectivamente os recursos
minerais em grande escala vai aumentar. Anunciam-se aumentos enormes
nos investimentos externos, em particular relacionados com a explorao
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

dos recursos minerais. Mas crditos


concessionais da China ou da ndia,
e grandes investimentos na indstria
extractiva no so financiamentos
que forjam um contrato social entre o
Governo e os cidados.

~~ minimizar a dvida cara (crditos concessionais);


~~ melhorar a capacidade de
anlise, de participao e de
monitoria da sociedade civil.

reas prioritrias de
interveno e reforma
A abrangncia e robustez deste contrato social determina a influncia que
o financiamento do desenvolvimento
tem na qualidade da governao. As
intervenes prioritrias, tambm
envolvendo a sociedade civil, devem
ento visar reforar as bases para o tal
contrato social. Possveis pontos de
entrada so:
~~ melhorar as receitas internas
(i) evitando, monitorando e
denunciando a presena de
privilgios fiscais para grandes
investimentos e/ou membros
da elite local, e (ii) evitando,
monitorando e denunciando
possveis fugas ilcitas de capital;
~~ melhorar o uso de fundos
do errio pblico atravs da
planificao participativa e
da monitoria sistemtica dos
resultados das despesas;
~~ melhorar a capacidade de
gesto, em particular em tudo
o que tem a ver com a indstria
extractiva;
66

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Captulo 8

A Governao da Terra:
Polticas, Realidade e
Desafios
Eduardo Chiziane

A governao da terra compreende uma anlise em torno do papel


da Administrao Pblica na gesto
da terra e pretende contribuir para a
compreenso da dimenso legal dos
problemas de gesto da terra. Alm
da anlise, pretende-se propor algumas solues para reforar a boa governao e integridade na gesto pblica da terra.

Quadro Legal, Institucional e


de Polticas Pblicas
Politica Nacional de Terras1
A Poltica Nacional de Terras (PNT)
estabelece os seguintes objectivos
prioritrios:
~~ Recuperar a produo de alimentos e garantir a segurana
alimentar;
~~ Criar condies para que a
agricultura do sector familiar
se desenvolva e cresa, tanto
Resoluo do Conselho de Ministros10/95. Ver
tambm Maria Conceio Quadros, Manual de
Terra, CFJJ, 2004, pp. 6-10
1

em volume de produo como


em ndices de produtividade,
sem que lhes falte o seu recurso principal: a terra;
~~ Promover o investimento privado, utilizando de uma forma
sustentvel e rentvel a terra e
outros recursos naturais, sem
prejudicar os interesses locais;
~~ Conservar as reas de
interesse ecolgico e gerir
os recursos naturais de uma
forma sustentvel, de forma a
garantir a qualidade de vida da
presente e futuras geraes;
~~ Actualizar e aperfeioar um
sistema tributrio baseado na
ocupao e no uso de terra que
possa apoiar os oramentos
pblicos nos diversos nveis.
A PNT baseada nos seguintes princpios fundamentais:
~~ a manuteno da terra como
propriedade do Estado, princpio consagrado na Constituio da Repblica;
~~ a garantia de acesso e uso da
terra populao, bem como
aos investidores. Neste contexto, reconhecem-se os direitos
costumeiros de acesso e gesto
das terras das populaes rurais residentes, promovendo a
justia social e econmica no
campo;

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

~~ a garantia do direito de acesso


e uso da terra pela mulher;
~~ a promoo do investimento
privado nacional e estrangeiro,
sem prejudicar a populao
residente e assegurando benefcios para esta e para o errio
pblico nacional;
~~ a participao activa dos nacionais com parceiros em empreendimentos privados;
~~ a definio e regulamentao
de princpios bsicos orientadores para a transferncia dos
direitos de uso e aproveitamento da terra, entre cidados
ou empresas nacionais, sempre que tiverem sido feitos investimentos no terreno;
~~ o uso sustentvel dos recursos
naturais de forma a garantir
a qualidade de vida para as
presentes e futuras geraes,
assegurando que as zonas de
proteco total e parcial mantenham a qualidade ambiental
e os fins especiais para que foram constitudas. Incluem-se
aqui zonas costeiras, zonas de
alta biodiversidade e faixas de
terreno ao longo das guas interiores.
Os princpios norteadores e os
objectivos da Poltica Nacional de
Terras (PNT) so resumidos na
seguinte declarao: Assegurar os
direitos do povo moambicano sobre

a terra e outros recursos naturais,


assim como promover o investimento
e o uso sustentvel e equitativo destes
recursos.
A PNT toma em conta os principais
usos da terra, incluindo o uso agrrio,
urbano, mineiro, turstico e para infra
-estruturas produtivas e sociais, tendo
em conta a proteco ambiental. A
base da PNT consensual e estabelece os mecanismos pelos quais os recursos naturais podem ser explorados
duma maneira equitativa e sustentvel.
Alguns princpios fixados na PNT foram relativamente concretizados tais
como a manuteno da terra como
propriedade do Estado, o acesso e
uso da terra pela populao, a promoo do investimento nacional (ex:
explorao dos recursos naturais), a
promoo do direito de acesso e uso
da terra pela mulher, e a reduo de
conflitos sobre a terra nas zonas rurais e urbanas2. A forma como estes
aspectos de sucesso na implementao da legislao sobre terras se tem
manifestado, ainda deve ser medida
atravs de um estudo multidisciplinar
profundo e critico.

No significa que no haja potenciais


conflitos de terra, em resultado do processo de
desenvolvimento do pas e da concorrncia pelos
melhores recursos. Para mais desenvolvimento
ver Christopher TANNER As bases sociolgicas
e polticas da Lei de Terras de Moambique, FAO e
CFJJ, 2004, p. 1.
2

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Terra - polticas, realidade e desafios

Legislao sobre terra3


A legislao sobre terras ou Direito
da Terra visa operacionalizar a PNT
e constitudo por mltiplos instrumentos legais. Com vista a avaliar o
grau de implementao da legislao
sobre terras e as necessidades de reforma, s os diplomas que se relacionam
com os aspectos centrais da governao da terra sero objecto de anlise:
~~ Lei 19/97, aprova a Lei de
Terras (LT);
~~ Decreto 66/98, aprova o
Regulamento da Lei de Terras
(RLT) e revoga o Decreto
16/87;
~~ Diploma Ministerial (do
Ministrio da Agricultura
e Pescas) 29-A/2000,
aprova o Anexo Tcnico
ao Regulamento da Lei de
Terras;
~~ Decreto 60/2006, aprova
o Regulamento do Solo
Urbano.
Existem instrumentos legais complementares tais como os Decretos 7/89
e 8/89, que aprovam respectivamente,
os Estatutos - tipo das Cooperativas
Agrria e das Unies de Cooperativas
Seguimos de perto o artigo: Implicaes
Jurdicas do Debate sobre a Implementao da
Legislao sobre Terras. http:/www.fd.ul.pt/
portals/o/Docs/Institutos/ICJ/IusCommune/
EduardoChiziane.pdf
3

Agrrias; a Resoluo 10/95, que


aprova a Poltica Nacional de Terras;
o Diploma Ministerial (do Ministrio da Agricultura e Pescas) 76/99,
que aprova a distribuio de receitas
consignadas resultantes da cobrana
de taxas; o Decreto do Conselho de
Ministros 77/99, que aprova taxas
diferenciadas segundo as actividades;
o Decreto do Conselho de Ministros
01/2003 sobre a compatibilizao dos
procedimentos entre o Cadastro Nacional de Terras e o Registo Predial;
o Decreto do Conselho de Ministros
50/ 2007, que aprova a alterao do
artigo 30 do Regulamento da Lei de
Terras; e outros.
O artigo 22 da Lei 19/97, Lei de
Terras, oferece a disciplina legal sobre a repartio de competncias em
matria de autorizao de pedidos de
acesso terra nas reas rurais entre
o nvel central e o nvel provincial.
Assim, temos no nvel provincial os
governadores provinciais que tm
competncia para autorizar pedidos
de terra de reas at ao limite mximo
de 1000 hectares.
No nvel central, o Ministro de Agricultura tem competncia para autorizar pedidos de terra de reas entre
1000 e 10000 hectares. O Conselho
de Ministros tem competncia para
autorizar pedidos de terra de reas
que ultrapassem a competncia do
Ministro da Agricultura, desde que o
pedido seja inserido num plano de uso
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

da terra ou cujo enquadramento seja


possvel num mapa de uso da terra.
O regime de repartio de competncias estabelecido pela Lei de Terras
no atribui ao nvel distrital (ao Administrador Distrital) o poder de autorizar pedidos sobre o acesso terra
nas reas rurais4. Esta situao contraria a filosofia dos artigos 139 e 250
(relativos descentralizao) ambos
da Constituio de 2004, e do artigo
12, n1 da Lei sobre os rgos Locais
do Estado (LOLE ou Lei 8/2003).
O Direito de Uso e Aproveitamento
de Terra (DUAT) tem a natureza de
posse, porque o titular do DUAT pode
usar a terra, mas o artigo 109, n2, da
Constituio de 2004 impe aos titulares do DUAT a proibio de venda
e de oferecer a terra como garantia:
a terra no deve ser vendida, ou por
qualquer outra forma alienada, nem
hipotecada ou penhorada.
O contedo do DUAT analisa-se
pelos poderes legais e prerrogativas
jurdicas conferidos aos sujeitos desse
direito em relao ao uso da terra. A
Lei de Terras e o seu Regulamento
No se deve confundir com as competncias
atribudas ao Administrador no mbito do
licenciamento simplificado, por exemplo,
no domnio de actividades agrrias, Decreto
n02/2008, de 12 de Maro. Uma coisa o
poder de autorizar pedidos que recaem sobre a
terra em si, e a outra, bem diferente, o poder de
autorizar as actividades que se realizam na terra,
que podem ser vrias, desde a actividade agrria,
minerao, turismo, etc.

definem os seguintes poderes e prerrogativas:


i.

usar a terra cuja posse foi reconhecida ou concedida ao


sujeito do DUAT;

ii.

ter acesso parcela e dela se


servir para o acesso a outros
recursos existentes no terreno
ou em reas circunvizinhas,
como o caso dos recursos hdricos pblicos, e isto atravs
da instituio de servides;

iii.

defender-se contra interesses


de terceiros;

iv.

transmitir, por via da herana,


a posse da terra e os direitos e
ela ligados;

v.

transmitir a posse da terra e


os direitos a ela ligados pela
transmisso de prdios urbanos implantados na terra em
causa;

vi.

transmitir as benfeitorias implantadas nos terrenos sobre


os quais tenha um DUAT;

vii.

constituir hipoteca sobre os


bens imveis e benfeitorias
quando devidamente autorizado; e

viii.

utilizar o ttulo ou a Certido


de Autorizao Provisria
para fundamentar pedidos de
emprstimos junto de instituies de crdito.

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Terra - polticas, realidade e desafios

A atribuio dos poderes e prerrogativas aos titulares do DUAT implica


a imposio de deveres aos mesmos
titulares. Para as zonas rurais5, os
deveres so:
i.

ii.

iii.

iv.

utilizar a terra, respeitando


os princpios estabelecidos
na Constituio e demais
legislao em vigor, no caso
do exerccio de actividade
econmica, em conformidade
com o plano de explorao e
de acordo com o definido na
legislao relativa ao exerccio
da respectiva actividade;
dar acesso, atravs da sua
parcela, aos vizinhos que no
tenham comunicao com a
via pblica ou com os recursos hdricos de uso pblico,
constitundo para o efeito as
necessrias servides;
respeitar as servides e os direitos de acesso ou utilizao
pblica com elas relacionados;
permitir a execuo de operaes e/ou a instalao de
acessrios e equipamentos
conduzidos ao abrigo de licena de prospeco e pesquisa
mineira, concesso mineira ou
certificado mineiro, mediante
justa indemnizao;

O artigo 14 do RLT -1998 e o artigo 34 do


Regulamento do Solo Urbano de 2006 (RSU
-2006).
5

v.

manter os marcos de fronteiras


de triangulao, de demarcao cadastral e outros que
sirvam de pontos de referencia
ou apoio situados na sua respectiva rea; e

vi.

colaborar com os Servios


de Cadastro, agrimensores
ajuramentados e agentes de
fiscalizao sectorial.

Nas reas urbanas os deveres dos titulares do DUAT so os seguintes:


i.

materializar as construes e
iniciar a actividade para que o
terreno se destina, nos prazos
estabelecidos;

ii.

no alterar a finalidade do uso


do terreno sem a devida autorizao;

iii.

respeitar a legislao pertinente sobre o DUAT, sobre a construo e sobre a actividade que
se prope exercer no terreno;

iv.

manter os marcos de demarcao cadastral e elementos


de infra-estruturas pblicas
existentes no terreno;

v.

colaborar com os rgos Locais do Estado e Autrquicos


e outras entidades pblicas ou
do Estado, prestando o auxilio
necessrio ao desempenho das
suas funes.

O Sistema Nacional de Administrao da Terra baseia-se em cinco


responsabilidades essenciais, a saber:
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

~~ a funo jurdica garante


os direitos inerentes a uma
categoria de posse particular,
claramente definidos na lei
(principalmente a Constituio da Repblica e Lei de
Terras 19/97) e, na prtica, os
recursos so disponibilizados
para a alocao de direitos de
terra, adjudicao, demarcao, registo e manuteno de
registos - todos essenciais para
garantir a segurana da posse
do titular;
~~ a funo reguladora diz respeito execuo e manuteno
de padres, por exemplo:
superviso de profissionais da
terra (agrimensores, cartgrafos, e registadores) necessria
para salvaguardar terras e bens
imveis, e assegurar que os
interesses dos proprietrios de
terras sejam salvaguardados;
~~ a responsabilidade fiscal do
servio de administrao da
terra reconhece o valor financeiro das propriedades, tanto
para o proprietrio como para
o Estado como uma fonte de
receita na forma de impostos
sobre a terra, rendas, direitos
de transmisso, etc. As receitas geradas pela administrao
eficiente da terra podem pagar
uma parte significativa das
despesas do governo no sector.

Em muitos pases, a receita


relacionada com a terra uma
importante fonte de rendimento para o governo local, especialmente em reas urbanas;
~~ a responsabilidade cadastral
da administrao da terra regista quem detm ou controla
a terra, onde est localizada,
o seu uso e, eventualmente, o
seu valor. Em Moambique,
tambm importante para o
Governo identificar os limites
das terras de domnio pblico, quer seja no contexto do
Estado (por exemplo Parques
Nacionais), municpios (edifcios pblicos, estradas, outros
espaos nas cidades), e comunidades (reas de uso comum,
tais como florestas e algumas
pastagens, bens sociais e espaos), conforme a Constituio
da Repblica;
~~ a resoluo de disputas refere-se responsabilidade do
servio de administrao de
terras de assegurar o gozo
pacfico, pelos proprietrios de
terra, dos seus direitos de uso
e ocupao da terra e recursos
naturais.

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Terra - polticas, realidade e desafios

Problemas prticos e desafios


reais

estabelecida pelo Diploma


Ministerial n.158/2011, de 15
de Junho, no estabelecem regras sobre os modos de designao dos representantes da
comunidade, nem os mecanismos de controlo dos representantes da comunidade pelos
membros da comunidade local. Como determina a Lei de
Terras, o sistema de representao das comunidades locais
para efeitos do DUAT deveria
ser previsto por Lei, de modo
a garantir a segurana da posse da terra e o estabelecimento
de parcerias econmicas pelas
comunidades.

Neste ponto, julgamos valioso identificar as principais lacunas, insuficincias e contradies que resultam
da aplicao prtica da referida legislao. As matrias e os inconvenientes comummente levantados pelos
stakeholders (interessados) em vrias
entrevistas, pesquisas e inquritos
podem ser resumidos nos seguintes
pontos:
~~ falta de critrios claros sobre
a representao das comunidades locais e transparncia6
dos processos de consulta comunitria no mbito da atribuio do DUAT. Os novos
procedimentos relativos consulta s comunidades locais no
mbito da titulao do DUAT
Transparncia a democratizao do acesso
s informaes, em contraposio ao sigilo das
mesmas. A transparncia da Administrao
Pblica implica a publicidade da actividade
administrativa. Os rgos e agentes do Estado
exercem a actividade administrativa em nome do
interesse pblico. Portanto, essa actividade deve
ser de domnio pblico, os seus destinatrios. A
publicidade um princpio basilar do Direito,
uma condio de eficcia jurdica dos actos
jurdicos. Com efeito, segundo o artigo.15 da
Lei n14/2011, o princpio da transparncia
significa a obrigatoriedade de dar publicidade
actividade administrativa. Vrios diplomas
legais consagram o princpio da transparncia:
o Decreto n30/2001, de 15/10, no Art. 7, a Lei
n8/2008, de 19/05 (LOLE), no Art. 5, o Decreto
n15/2010, de 24/05 (Procurement), no Art. 4/1 e
a Lei n7/2012, 08/02, nos Artigos 18/k) e 29.

~~ a deficiente contribuio da legislao sobre terras para promover o investimento privado


estrangeiro, e assegurar benefcios para a populao e para o
errio pblico nacional7;

~~ o uso insustentvel dos recursos naturais de forma a garantir qualidade de vida para as
presentes e futuras geraes8;

As dificuldades que se manifestam no processo


de consulta s comunidades locais no mbito
da atribuio do DUAT, tm estado a afectar
consideravelmente a entrada do investimento
estrangeiro no pas. Este aspecto merece, contudo,
melhores estudos e demonstrao estatstica.
7

Vide Christopher TANNER e Sergio Baleira,


Conflito no acesso e gesto dos recursos naturais em
Moambique, CFJJ e FAO, 2004.
8

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

~~ o deficiente conhecimento e
aplicao da legislao sobre
terras pela Administrao
Pblica (AP), que se traduz
na ocorrncia de conflitos de
terras ocasionados pela AP
nos momentos da atribuio
ou revogao de direitos sobre
a terra. Vejam-se os casos de
Cateme em Tete e de Mulotane
na provncia de Maputo.

na gesto de terras (rgos locais do


estado e rgos municipais).

Olhando para as dinmicas de


Administrao Pblica da terra, o uso
da terra no meio urbano e rural e a
implementao geral da legislao sobre terras, notamos que os principais
problemas de governao e integridade que afectam a terra relacionam-se
com (i) a gesto pblica da terra, (ii)
a aquisio de direitos sobre a terra
ou do DUAT, (iii) as modificaes de
direitos sobre a terra ou transmisso
do DUAT e (iv) a extino de direitos
sobre a terra ou do DUAT.

A
necessidade
de
simplificar
e clarificar os procedimentos
administrativos atinentes atribuio
ou reconhecimento considerada
uma questo crucial, para promover
e estimular o investimento no campo
e o uso da terra. O despacho de
autorizao ou reconhecimento de
DUAT o ponto de partida que vai
preceder as operaes de titulao e
registo de DUAT. Significa com isto
que, se o procedimento de autorizao
ou reconhecimento mal realizado,
este facto ter implicaes na validade
do ttulo e do registo do DUAT.

Vrios estudos identificaram os


principais problemas que afectam a
governao da terra. No mbito da
gesto pblica da terra destaca-se a
necessidade de uma melhor repartio
de competncias para a autorizao
de pedidos sobre a terra nas reas
rurais, a ausncia de fiscalizao,
a fraca capacidade de cobrana de
receitas pelo Estado e a falta de
uma poltica de desconcentrao e
descentralizao de competncias

Na aquisio de direitos sobre a terra


ou do DUAT, coloca-se a complexidade dos procedimentos administrativos para a atribuio de DUATs, a
necessidade de reformar o Cadastro
Nacional de Terras e os Cadastros
Municipais e a carncia de reformas
na matria relativa ao ordenamento
do territrio.

A legislao actual distingue trs


processos administrativos relativos
autorizao ou reconhecimento de
DUAT:
~~ o processo relativo ao DUAT
adquirido ao abrigo de uma
autorizao (artigos 24 a 33);
~~ o processo relativo ao DUAT
adquirido por ocupao de
boa-f (art. 34); e

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Terra - polticas, realidade e desafios

~~ o processo relativo ao DUAT


adquirido por ocupao pelas
comunidades locais (art. 35).
Em cada um dos 3 tipos de PA acima
expostos ocorrem vulnerabilidades e
lacunas especficas.
No processo relativo ao DUAT adquirido ao abrigo de uma autorizao, o
aspecto que tem merecido ateno
a questo de se saber se a fase da autorizao provisria (APrv) deve ser
mantida ou no. A sua manuteno
ou no depende sobretudo da avaliao rigorosa da funo e utilidade
desta fase. Parece que com a APrv
pretende-se acautelar ou verificar o
grau do cumprimento do plano de
explorao, o grau de cumprimento da finalidade para que se pediu a
terra. Durante esta fase, o particular
tem um direito precrio, e o Estado goza de amplos poderes, caso se
verifique o incumprimento do plano
de explorao, sem motivos justificados, depois de findo o prazo de
APrv. Assim, o Estado pode revogar
a APrv sem direito a indemnizao
pelos investimentos no removveis,
mas entretanto realizados (artigo 27
da LT-1997). A fase de APrv parece
desempenhar uma funo importante
na gesto da terra, no geral, e no controlo do cumprimento dos propsitos
da atribuio da terra pelos requerentes, em particular, mas tambm pode
prejudicar investimentos.

Outros problemas surgem no


processo administrativo de aquisio
do direito de uso e aproveitamento
da terra (DUAT) por ocupao pelas
comunidades locais, segundo as
normas e prticas costumeiras no
que no contrarie a Constituio.
O processo de titulao do direito
de terra comunitria implicava
inicialmente o cumprimento dos
seguintes passos: denominao da
comunidade, demarcao, parecer
do administrador, despacho do
governador da provncia e pagamento
das despesas com o processo9.
Este regime permitia s comunidades
locais adquirirem o DUAT por ocupao, segundo as normas e prticas
costumeiras, com relativa facilidade
burocrtica, pois o processo era tramitado totalmente a nvel local com a
emisso do parecer do administrador
e despacho final de reconhecimento
do governador provincial.
Entretanto, o regime apresentado
acima foi alterado radicalmente com
a aprovao do Decreto 50/200710.
Artigo 35 do Decreto do Conselho de Ministros
n 68/98, de 08 de Dezembro. Publicado no
Boletim da Repblica, n 48, I Srie, 3 Suplemento
de 08 de Dezembro de 2008.
9

Aprova a alterao do artigo 35 do


Regulamento da Lei de Terras, aprovado pelo
Decreto 68/98, de 08 de Dezembro, publicado
no Boletim da Repblica, I Srie, no 41, 8
Suplemento, de 16 de Outubro de 2007. A
validade jurdica deste decreto foi amplamente
posta em causa durante a Conferncia
Comemorativa dos 10 anos da Lei de Terras, co10

75

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Este Decreto no seu artigo nico, altera o artigo 35, alnea d) do Regulamento da Lei de Terras de 1998, estabelecendo que o processo relativo
titulao do DUAT conter deciso
da entidade competente em funo da
rea, conforme definido na alnea a)
do n1, alnea a) do n 2 e alnea a) do
n 3 do artigo 22 da Lei 19/97.
A regra do pargrafo precedente ,
pois, recente. Com efeito, no Regulamento da Lei de Terras, apenas se
impunha o Despacho do Governador
no reconhecimento ou titulao do
DUAT a favor das comunidades, no
interessando a dimenso da rea11.
No entanto, a disciplina actual, trazida pelo novo decreto, estatui que a
deciso da entidade competente ser
em funo da rea, o que levanta uma
preocupao sobre a conformidade
ou no desta nova medida Lei de
Terras de 199712.
organizado pelo Centro de Formao Jurdica e
Judiciria do Ministrio da Justia, a Faculdade
de Direito da UEM, e a Unio Nacional dos
Camponeses (UNAC), de 17-19 de Outubro
de 2007, em Maputo. Ver sntese Final da
Conferncia ( no publicado).
Para a aquisio do DUAT via pedido, a Lei
de Terras 19/97, no seu artigo 22, distribui as
competncias em funo da dimenso da rea
requerida, assim: n 1, alnea a) o Governador
Provincial autoriza pedidos de DUAT de reas
at 1000 hectares, ...n 2, alnea a) o Ministro da
Agricultura autoriza pedidos de DUAT de reas
entre 1000 e 10000 hectares....e n 3, alnea a) o
Conselho de Ministros autoriza pedidos em reas
que ultrapassam o limite maximo do Ministro de
Agricultura....
11

12

Chiziane, E. op. cit., p. 42.

Com efeito, a nova regra trazida pelo


Decreto 50/2007 parece contrariar o
artigo 250, n1 da Constituio, que
estabelece o princpio da desconcentrao, e viola os princpios da desburocratizao e desconcentrao
estabelecidos na Lei sobre os rgos
Locais do Estado (acima aflorados)13.
Desde que se aprovou o Decreto
50/2007, a titulao das reas comunitrias que j era difcil, estagnou.
Na verdade, no h conhecimento de
terras comunitrias reconhecidas a
partir dessa altura.
Um problema comum aos trs processos administrativos a ausncia de um
prazo formal que deve correr desde o
incio do procedimento at tomada
de deciso pela autoridade competente. Existem prticas dos servios de
cadastros que estabeleciam 90 dias, e
mais tarde 60 dias at tomada de deciso. A Lei 14/2011, em matria de
prazos para a concluso de um processo administrativo, estabelece que o
procedimento deve ser concludo no
prazo de 25 dias, a menos que outro
prazo decorra da lei ou seja imposto
por circunstncias excepcionais, e os
interessados devem ser informados da
justificao pelo rgo da concluso
do procedimento nos prazos legais e,
sendo previsvel, da data em que a resoluo definitiva tomada.
Chiziane, E. O retorno concentrao e
centralizao do Poder Administrativo em
Moambique, CIEDIMA, 2011, p. 41.
13

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Terra - polticas, realidade e desafios

Esta disciplina dos prazos da Lei


n14/2011 parece impor-se aos processos administrativos ligados atribuio ou reconhecimento de DUAT
nas reas rurais. Assim, entendemos
que se devem estruturar os diferentes
actos e formalidades que antecedem
a deciso, dentro do prazo de 25 dias.
A dupla atribuio de DUAT representa outro grave problema ao nvel
da gesto pblica da terra no pas. Vrios rgos de informao referem-se
de uma forma sistemtica a este problema. Por exemplo, o Dirio de Moambique de 17 de Outubro de 2012,
pgina 3, intitula um dos seus artigos
Zona turstica da praia de Xai-Xai:
Dupla atribuio de terra inviabiliza
construo de casas para magistrados. E, na sequncia disso, o governador Raimundo Diomba cancela
lanamento da primeira pedra.
Regra geral, a dupla ou mltipla atribuio da terra resulta da aco da
autoridade administrativa, situao
que resulta da fraca capacidade do
Estado de gerir convenientemente a
terra. A dupla atribuio da terra origina conflitos que vo opor os sujeitos
que adquiriram o DUAT entre si, e
aquelas e a autoridade administrativa
que atribui a terra.
Com efeito, a Lei de Terras dispe
que Compete aos Presidentes dos
Conselhos Municipais e de Povoao
e aos Administradores de Distritos,

nos locais onde no existam rgos


municipais, autorizar pedidos de uso
e aproveitamento da terra nas reas
cobertas por planos de urbanizao
e desde que tenham servios pblicos
de cadastro (art. 23).
Assim, notamos que o legislador estabeleceu duas condies prvias para a
atribuio com validade de um DUAT
nas vilas e cidades/municpios: a existncia de um Plano de Urbanizao
e de um Servio de Cadastro. A atribuio de DUAT em conflito com o
artigo 23 acima referido torna o acto
jurdico em questo invalidado.
Hoje a administrao da terra confrontada com a multiplicidade de
organismos pblicos que tm atribuies e competncias na gesto da
terra, por exemplo: o Ministrio da
Agricultura, Ministrio do Ambiente, Ministrio dos Recursos Minerais,
Governador Provincial, Administrador Distrital, Presidente do Conselho Municipal, etc. Esta situao
gera conflitos positivos e negativos de
competncias entre os referidos organismos.
Tomemos, como exemplo, a confrontao das funes de coordenao
do ordenamento do territorial, do
planeamento territorial e do sistema de gesto territorial, por um
lado; e a funo de atribuio da pedidos sobre a terra, por outro. Ora,
a Lei do Ordenamento do Territrio

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

(19/2007), responsabiliza o Ministrio para a Coordenao Ambiental


(MICOA) pela coordenao das tarefas. A Lei de Terras entrega a responsabilidade de atribuio ao Ministrio de Agricultura e outros rgos
do Estado (Presidente do Conselho
Municipal, Administrador Distrital,
Governador Provincial e Conselho
de Ministros). Muitas vezes, ocorre
que as decises tomadas no mbito
do atendimento de pedido de DUAT
entram em contradio com os instrumentos de ordenamento do territrio,
geridos pelo MICOA.

reas prioritrias de
interveno e reforma
Segundo a Poltica Nacional de Terras,
os sistemas costumeiros so um
recurso inquestionvel e oferecem um
servio pblico a custo quase zero
para o Oramento Geral do Estado,
na administrao e gesto de terras
nas zonas rurais. Por exemplo, estes
sistemas funcionam eficazmente na
reintegrao da populao deslocada
no interior do pas e dos regressados
dos pases vizinhos. Tal como a PNT
recomenda, estes sistemas prticos
que j se aplicam na vasta maioria
dos casos de ocupao e uso da
terra, deveriam ser considerados na
legislao sobre terras14.
Resoluo do Conselho de Ministros 10/95.
Ver tambm Maria Conceio Quadros, Manual
14

A PNT salientou a necessidade de ter


uma lei flexvel, que no especificasse
o que fazer em cada situao cultural
diferente, mas admitisse o princpio
de que em cada regio pudesse funcionar o respectivo sistema de direitos consuetudinrios, de acordo com
a realidade local. Esta flexibilidade
deveria permitir igualmente a sua actualizao ao longo do tempo, sem
recorrer a revises peridicas, principalmente no que respeita ao cadastro
do sector familiar.
Os princpios e objectivos fixados na
PNT continuam vlidos passados 15
anos. Contudo, tendo em conta as
transformaes econmicas, sociais
e polticas, nomeadamente, a constituio da zona regional do Comrcio
Livre, preciso avaliar a possibilidade de introduo de uma nova linha
de orientao para o acesso e uso da
terra, designadamente a institucionalizao do mercado de ttulos de
terra15.
de Terra, CFJJ, 2004, pp. 6-10.
Professor Jos NEGRO, Que politicas de
Terras para Moambique? Conferncia Nacional
de Terras, Ncleo de Estudos da Terra, 1996,
p. 6: ...existe uma distino entre mercados de
terras e mercados de ttulos de terra, enquanto
no primeiro se negoceia a transferncia da
propriedade, no segundo transferem-se os ttulos
de uso e aproveitamento, permanecendo o Estado
sempre como o proprietrio dos recursos, embora
os direitos de uso possam ser negociados entre
terceiros.... verdade que existe argumento
contrrio quela pretenso que defende que
as comunidades facilmente seriam enganadas
e mesmo foradas a venderem as suas terras
15

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Terra - polticas, realidade e desafios

Em relao legislao sobre terras,


perante a diversidade de textos
normativos incidindo sobre a terra e
questes rurais, deveramos comear
a reflectir sobre a pertinncia ou
no da criao de um Cdigo Rural
ou Agrrio. A Frana, por exemplo,
possui um Cdigo Rural e Cuba
estuda a possibilidade de codificao
do Direito Agrrio.
Outra reforma legal recomendada
sobre o papel do administrador distrital. Se o distrito a base da planificao do desenvolvimento, seria lgico atribuir ao administrador distrital
competncia para autorizar pedidos
sobre a terra nas reas rurais da sua
rea de jurisdio. Claro que este
poder seria circunscrito a determinados limites de terra. Por exemplo, o
administrador poderia autorizar pedidos de terra de reas at ao limite
de 100ha. Do exposto, depreende-se a
necessidade de promover uma melhor
repartio de competncias na autorizao administrativa de pedidos sobre terras nas zonas rurais, incluindo
o administrador distrital nas faculdades de atribuio da terra. Isto implica a alterao do artigo 22 da Lei de
Terras.

por uma ninharia, o que iria pr em causa


a segurana alimentar de grande nmero de
camponeses. O Estado tem, pois, a obrigao de
proteger os seus cidados, no podendo, portanto,
permitir a total liberalizao do mercado de
ttulos de terra.

Em termos da administrao de
terras, uma primeira recomendao
a modificao do actual regime
de demarcao que coloca toda a
responsabilidade no particular. A
iniciativa de demarcar do particular.
Na verdade, o dever e o impulso
para demarcar a terra deveria ser
do Estado. Com efeito, a terra do
Estado, e quem melhor a conhece e
tem meios para a demarcar. O que se
deveria fazer impor ao particular o
pagamento de taxas que cumprissem
os custos para a demarcao.
Tambm preciso criar um diagrama
que mostra claramente a sequncia
dos actos e formalidades que correm
desde a entrada do requerimento do
pedido da terra at tomada de deciso, dada a relativa complexidade do
Regulamento da Lei de Terras.
No mbito da titulao do DUAT das
comunidades, o poder decisrio deveria ser mantido ao nvel do governador, dada a reconhecida proximidade
desta figura s comunidades locais, e
no impor a eventualidade da interveno do Conselho de Ministros.
No fundo, a existncia de diferentes
autoridades na atribuio do DUAT,
em funo da dimenso da rea requerida, faz sentido para as situaes
de pedido de DUAT. No entanto, no
caso em anlise, estamos a falar do
mero reconhecimento de um direito.
No interesse de uma boa gesto da
terra pelas comunidades, julgamos
que o Decreto 50/2007 deveria ser
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

objecto de revogao e recomendase a restaurao do regime anterior,


onde o governador provincial seria a
autoridade competente a ttulo exclusivo na emisso do despacho final de
titulao do DUAT a favor das comunidades.
No que respeita aos processos administrativos de DUAT, justifica-se que
os Servios Centrais do Cadastro: primeiro, ajustem o processo administrativo aos 25 dias e, segundo, produzam
uma circular informativa aos sectores
que lidam com a administrao da
terra. Tambm se impe a simplificao dos procedimentos administrativos relativos atribuio e reconhecimento de DUAT.

conflitos) deve ser reforada e a penosidade de manter um sistema em que


vrios organismos intervm na gesto
da terra justifica a criao de um organismo pblico autnomo, quer dizer
de uma pessoa jurdica com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, para que aqueles propsitos
possam ser alcanados. Esta soluo
no nova no nosso sistema administrativo. Veja-se o caso da Autoridade
Tributria. Esse organismo pblico
autnomo pode ser uma Autoridade
Nacional da Administrao da Terra
criada pelo Conselho de Ministros.

O reforo da boa governao e da integridade, tendo em conta a superao dos problemas das duplas ou mltiplas atribuies de DUAT, implica a
aprovao prvia de planos de urbanizao e a criao ou melhoramento
dos servios de cadastro. Enquanto
aquelas duas condies no so criadas, recomenda-se a suspenso dos
processos de atribuio de terra ou a
no atribuio do DUAT at que se
aprove o plano de urbanizao, como
alis, o Municpio da Cidade de Maputo adoptou no passado.
Por fim, a capacidade do Estado para
executar as funes de administrao de terras (jurdico, regulamentao, fiscal, cadastral e resoluo de

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Captulo 9

Governao Ambiental
e Garimpo: Polticas,
Realidade e Desafios
Carlos Manuel Serra e Joo Carlos de
Figueiredo Almeida

O captulo sobre a governao ambiental compreende uma anlise da


explorao artesanal de recursos
naturais e o seu impacto no meio ambiente. Alm da anlise, pretende-se
propor algumas solues para reforar a boa governao e integridade na
gesto ambiental.
Governao ambiental abarca o
sistema de liderana assente num
modelo institucional responsvel e
responsivo, que integra os cidados
no processo de tomada de decises
nas questes de ambiente e recursos
naturais, que assegure a precauo de
impactos susceptveis de causar danos
ambientais e sociais, que privilegie a
feitura e correspondente implementao plena de um quadro jurdico-legal
bom, adequado, justo e eficaz, dirigido a garantir a gesto sustentvel dos
recursos naturais, e o acesso justia e
equidade na partilha dos benefcios
decorrentes do uso de tais recursos
naturais1. A minerao artesanal,

conhecida por garimpo, est definida


na lei como o trabalho individual, de
quem utiliza instrumentos rudimentares, aparelhos manuais ou mquinas
simples e portteis, para extraco de
minerais metlicos ou no metlicos,
de pedras preciosas, semipreciosas,
em depsitos de aluvio ou aluvio,
nos cursos de gua ou nas margens
dos rios e lagos2.

Quadro Legal, Institucional e


de Polticas Pblicas
Moambique atravessa um momento
nico na sua histria, verificando-se
um impulso enorme do sector da indstria extractiva, com destaque para
a entrada em cena dos primeiros grandes projectos de minerao (carvo
mineral, areias pesadas, gs natural),
mas tambm da corrida explorao,
por via da pequena explorao de recursos minerais feita por milhares de
garimpeiros nacionais e estrangeiros
(com enfoque na extraco de ouro e
de pedras preciosas e semi-preciosas).
Assiste-se a um verdadeiro crescimento do sector mineiro, que nem
sempre tem conseguido realizar-se
da forma mais regrada e sustentvel,
Boa Governao na Gesto Ambiental e dos Recursos
Naturais em Moambique 2010 - 2011 (coordenao
de Alda Salomo e Carlos Serra), Maputo,
Centro Terra Viva, 2012.
In. Glossrio da Lei de Minas, Lei n. 14/2002,
de 26 de Junho.
2

SERRA, Carlos Manuel et al, 1. Relatrio de

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

particularmente na pequena mineira.


Chegam notcias de abertura de novos
campos de garimpo nos mais diversos
cantos do pas, com as provncias
de Manica, Sofala, Nampula, Tete e
Cabo Delgado como destinos preferidos para as actividades de garimpo.
Vrias pesquisas e estudos tm vindo a mostrar que, do exerccio da
actividade mineira3, h registos cada
vez maiores de um crescente desmatamento, da poluio do sistema
hdrico, da destruio de habitats, da
fragmentao e degradao de florestas, do assoreamento dos rios, e
da poluio das guas interiores e da
costa martima.
O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado pode ser caracterizado como direito fundamental, visto
que decorre do princpio fundamental
da dignidade da pessoa humana4, de
tal modo que impossvel assegurar
a prpria vida humana, sem um ambiente propcio para o seu desenvolvimento. Existe, por conseguinte, uma
conexo entre o direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e o princpio fundamental
da dignidade da pessoa humana.

Definida na lei como conjunto de operaes que


consistem no desenvolvimento, de forma conjunta
ou isolada de aces como o reconhecimento,
prospeco, pesquisa, minerao, processamento
e tratamento. In. Glossrio da Lei de Minas.
3

Artigo 3 da C.R.M de 2004.

A primeira misso atribuda ao Estado


face proteco do ambiente, decorre
da Constituio, onde est adstrito ao
Estado, preservar e restaurar todos os
processos ecolgicos essenciais e promover o maneio ecolgico das demais
espcies e dos ecossistemas. Esta obrigatoriedade deriva do princpio da
proteco vida5, uma vez que esta
depende directamente da proteco e
preservao do meio ambiente.
Ao se pretender dar corpo ao texto
constitucional, em 1997, foi aprovada
a Lei do Ambiente, que veio definir as
bases legais para a utilizao e gesto
correctas do ambiente e suas componentes, com vista materializao de
um sistema de desenvolvimento sustentvel no pas6. A Lei do Ambiente
fixa um quadro institucional bsico
de proteco do ambiente, elegendo
normas gerais de proibio de todas
as actividades que causem a degradao ambiental para alm dos limites
legalmente definidos, destacando-se,
neste caso, a poluio7, normas especiais de proteco da biodiversidade8,
e a previso de um conjunto de instrumentos de preveno ambiental,
como o licenciamento ambiental, o
processo de avaliao do impacto ambiental e a auditoria ambiental9. Este
5

Artigo 40 n 1 da C.R.M de 2004.

Artigo 2 da Lei n 20/97 (Lei do Ambiente).

Cfr. Artigos 9 e 10 da Lei do Ambiente.

Cfr. Artigos 12 a 14 da Lei do Ambiente.

Cfr. Artigos 15 a 18 da Lei do Ambiente.

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Ambiente

instrumento estabelece ainda um conjunto de direitos (informao, educao e acesso a justia)10, bem como
deveres (obrigaes de participao
de infraces e utilizao responsvel
dos recursos naturais)11.
Relativamente proibio geral da
poluio do ambiente, abre-se espao
para a sua densificao por via de
Regulamentos e, no caso particular,
para a minimizao dos impactos
ambientais decorrentes da minerao, destaca-se o Regulamento sobre
Padres de Qualidade Ambiental e de
Emisso de Efluentes (aprovado pelo
Decreto 18/2004,), o Regulamento
sobre a Gesto de Resduos (aprovado pelo Decreto 13/2006) e o Regulamento sobre a Preveno da Poluio
e Proteco do Ambiente Marinho e
Costeiro (aprovado pelo Decreto n.
45/2006).
No captulo da preveno de danos
ambientais, definiram-se mecanismos de preveno, de cumprimento
obrigatrio, onde o objectivo fundamental prevenir a ocorrncia de
impactos irreversveis ao ambiente,
que advm do desenvolvimento de
actividades susceptveis de causar
impactos ambientais srios e irreversveis (incluindo as extractivas),
nomeadamente: o licenciamento
10

Cfr. Artigos 19, 20 e 21 da Lei do Ambiente.

11

Cfr. Artigos 23 e 24 da Lei do Ambiente.

ambiental, as avaliaes de impactos


ambientais e as auditorias ambientais.
Nesse sentido, foi aprovado o Regulamento sobre o Processo de Avaliao
do Impacto Ambiental (por via do
Decreto 45/2004, com as alteraes
introduzidas pelo Decreto 42/2008),
a Directiva dos Estudos de Impacto
Ambiental (Diploma Ministerial
129/2006), contando tambm a Directiva Geral de Participao Pblica
no Processo de Avaliao de Impacto Ambiental (Diploma Ministerial
13/2006) e o Regulamento relativo
ao Processo de Auditoria Ambiental
(Decreto 25/2011).
Uma outra parte fundamental do
quadro legal a Lei de Minas (Lei
14/2002)12. Os objectivos fundamentais expressos nesta lei incluem o
exerccio da actividade mineira em
harmonia com as melhores e mais
seguras prticas mineiras, com observncia dos padres de qualidade
ambiental legalmente estabelecidos,
e sem perder de vista, o alcance do
desenvolvimento sustentvel. Para
melhor interpretao desta Lei, o
Regulamento da Lei de Minas (Decreto 26/2004), fixa como objecto,
o estabelecimento de normas para
prevenir, controlar, mitigar, reabilitar
e compensar os efeitos adversos que
a actividade mineira possa ter sobre
o ambiente, com vista ao desenvolvimento sustentvel. O exerccio da
12

Artigo 2, da Lei 14/2002.

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

actividade mineira, incluindo todas


as operaes que consistem no desenvolvimento, de forma conjunta ou
isolada, de aces como o reconhecimento, prospeco e pesquisa, minerao, processamento e tratamento de
produtos mineiros, deve ser precedido
de autorizao concedida pela entidade competente13.
No que diz respeito ao garimpo, vejase o regime da senha mineira, aplicvel s operaes mineiras de pequena
escala levadas a cabo por indivduos
ou cooperativas, bem como s actividades de reconhecimento, prospeco
e pesquisa que no envolvam mtodos
mecanizados14, mas cujas actividades
sero realizadas com observncia das
normas bsicas de gesto ambiental15.
As tais Normas Bsicas de Gesto
Ambiental para a Actividade Mineira,
foram fixadas no Diploma Ministerial
189/2006. Este instrumento prev
regras dirigidas minimizao dos
danos ambientais e dos impactos scio-econmicos negativos resultantes
das actividades mineiras de pequena
escala, bem como garantir que estas
actividades sejam conduzidas com
uso de mtodos simples que evitem a
poluio do ar, do solo e das guas,
que no afectem significativamente a

flora e a fauna, e nem atentem contra


a sade humana16.
O quadro institucional em Moambique assenta nos papis do Ministrio
para a Coordenao da Aco Ambiental (MICOA) e o Ministrio dos
Recursos Minerais (MIREM). Ao
MICOA foram conferidas importantes atribuies e competncias, entre
as quais, a de garantir os mecanismos
de ligao e coordenao entre os
vrios sectores no mbito da gesto
ambiental, e a fiscalizao ambiental
atravs da denominada Inspeco
Geral.
O MIREM responsvel por dirigir
e executar as polticas no mbito da
investigao geolgica, inventariao
e explorao dos recursos minerais,
incluindo o carvo e os hidrocarbonetos17. O MIREM tutela o Fundo
de Fomento Mineiro (FFM) que tem
como atribuies o apoio e assistncia financeira de aces que visem o
incremento da explorao mineira
de pequena escala e artesanal e do
aproveitamento e valorizao dos respectivos produtos, bem como a promoo de formas de associao para
o desenvolvimento do sector mineiro
de pequena escala artesanal18.
Cfr. Artigo 1 do Diploma Ministerial n.
189/2006.
16

13

Cfr. Artigo 5, n. 2, da Lei de Minas.

Artigos 73 a 89, do Regulamento da Lei de


Minas, aprovado pelo Decreto n. 62/2006.
14

15

Artigo 38, n. 1, a) da Lei de Minas.

Cfr. Artigo 1 do Estatuto Orgnico do MIREM,


aprovado pela Resoluo n. 13/2010 de11 de
Novembro.
17

18

Cfr. Artigo 3 do Decreto n. 17/2005, de 24 de

84

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Ambiente

Problemas prticos e desafios


reais
O quadro legal e institucional acima exposto permite constatar que
a actividade mineira encontra-se,
no que diz respeito ao garimpo, em
desconformidade com as bases gerais
definidas na Lei do Ambiente, carecendo de um reforo geral dos aspectos de sustentabilidade na gesto dos
recursos minerais, quer na vertente do
licenciamento, quer da organizao
da actividade propriamente dita. O
grande desafio de, efectivamente,
passar da definio de meras normas
de gesto ambiental para um escalo
mais rigoroso de proteco e conservao ambiental no exerccio da actividade mineira artesanal, o que pode
ser feito no exerccio de reviso da
Lei de Minas, actualmente em vigor.
Est, portanto, em causa a qualidade
do quadro legal.
minerao artesanal no se estendem os procedimentos de preveno
ambiental aplicveis s actividades
que supostamente acarretam maiores
impactos ambientais, como o caso
da grande indstria extractiva do
carvo mineral, das areias pesadas
e do gs natural. As actividades de
garimpo no so condicionadas
observncia de um plano de gesto
ambiental, acompanhadas por medidas de monitoramento com vista
Junho.

mitigao dos impactos negativos que


esta actividade mineira provoca ao
ambiente. No entanto, optou-se pela
respectiva vinculao a regras bsicas
de boa gesto ambiental, cujo grau
de aplicabilidade baixo ou praticamente inexistente em muitas reas de
garimpo. Em consequncia, o garimpo licenciado e realizado de forma
claramente contrria a qualquer
cuidado de precauo de impactos no
ambiente e na sade pblica.
O modelo legislativo descura por
completo a realidade no terreno, onde
a actividade de garimpo realizada,
em muitos casos, por dezenas ou centenas de titulares de senha mineira,
com recurso aos mais diversos instrumentos e equipamentos de explorao e processamento, e que juntos,
exercem um impacto ambiental de
grandes propores, causando danos
ambientais srios e significativos.
Em relao s instituies, a realidade mostra que ainda se verifica uma
gritante incapacidade de controlo,
superviso e fiscalizao. A quase
total falta de fiscalizao da observncia das normas bsicas de gesto
ambiental conduziu ao actual cenrio
de descontrolo total que se verifica
nas reas territoriais onde so praticadas actividades de garimpo. Embora
tenha algum impacto que se pode
considerar positivo do ponto de vista
econmico, na medida em que contribui, at certo ponto, para a melhoria
85

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

das condies de vida de alguns membros da comunidade, o garimpo traz


consigo vrios problemas ambientais,
sociais e econmicos. A ttulo de
exemplo, refere-se as crianas que,
aliciadas pelo rendimento imediato,
abandonam as aulas para se dedicarem quela actividade, s mortes por
soterramento e aos casos de contaminao com produtos qumicos usados
no processo de lavagem dos minrios,
sem quaisquer medidas de proteco,
eroso dos solos por causa de escavaes e no tapamento dos buracos
depois de esgotado o minrio, aos
problemas de sade pblica causados
pelo assoreamento dos rios, contaminao com mercrio e turvao das
guas. Alm disso, notam-se problemas econmicos com as escavaes
que impedem a agricultura e a criao
de gado, afectando a subsistncia da
populao e o no cumprimento das
obrigaes fiscais.
Verificamos que quer o MICOA, quer
o MIREM integraram, nos respectivos quadros orgnicos, a vertente
fiscalizadora. Contudo, conforme
ficou vincado no Relatrio de Monitoria da Boa Governao Ambiental
2010 2011, publicado pelo CTV, h
um grande caminho ainda a percorrer
para tornar as instituies competentes capazes de intervir de forma
eficaz e bem-sucedida no controlo da
explorao dos recursos naturais19.
19

SERRA, Carlos Manuel et al, 1. Relatrio de

Vrios aspectos esto em causa,


designadamente: a baixa previso
oramental para as actividades fiscalizadoras; a no alocao directa
fiscalizao de uma percentagem das
taxas provenientes do licenciamento
e das multas aplicadas aos prevaricadores; o prprio dfice no modelo
de fiscalizao adoptado, centrado na
previso de unidades de fiscalizao
em cada sector do Estado, funcionando de forma isolada ou fragmentada,
e sem os necessrios recursos patrimoniais, financeiros e humanos20.
As opes de desenvolvimento em
Moambique, relacionadas com a
indstria extractiva e o seu enquadramento na economia nacional, na
gesto correcta das componentes ambientais, tm mostrado que, em primeiro lugar, para os gestores pblicos,
do topo e com ramificaes a baixo,
o Estado uma fonte de rendimento
dos seus interesses individuais, o que
dificulta o grau de traduo prtica e
de aplicao da legislao ambiental,
de florestas e de terras.
Segundo um jurista ambiental, h
um descontrole grosseiro das normas
existentes, sendo muitas vezes usada a
justificao do aparente conflito entre
o ambiente e o desenvolvimento, o
Boa Governao na Gesto Ambiental e dos Recursos
Naturais em Moambique 2010 - 2011 (coordenao
de Alda Salomo e Carlos Serra), Maputo,
Centro Terra Viva, 2012, pp. 43 162.
20

Idem, pp. 320 312.

86

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Ambiente

que na verdade um paradoxo, se


considerarmos que o pas assume
claramente a proteco do ambiente
como prioridade [] Veja-se o
problema do controle das florestas
e fauna, que so exploradas de
forma ilegal e danosa, por falta de
meios materiais, recursos humanos
suficientes e tambm a corrupo. Por
vezes, a apatia por parte dos rgos
de tutela, e deixam que as situaes
referidas aconteam sem nada
fazerem21... A responsabilidade para
colmatar os problemas recai sobre o
governo, porque o povo os elegeu e
eles que so os responsveis. Alm
do mais, quando o governo quiser que
o garimpo termine vai terminar. Parar
com o garimpo mexer com vrios
interesses22.

reas prioritrias de
interveno e reforma
O problema do garimpo pode ser lido
e analisado luz dos princpios da boa
governao, tendo presente que nos
conduz a promover o fortalecimento
do quadro legal, a fortalecer a eficcia
do Governo, o Estado de Direito, bem
como a justia e equidade.

Gildo Espada, Jurista ambiental e docente no


Instituto Superior de Cincias e Tecnologias de
Moambique.
21

Dr.Augusto Serdio Rututo-entrevista


concedida na Procuradoria Provincial de Manica.

Para avanar com esta agenda, fazemse recomendaes concretas no sentido de assegurar que as actividades
de minerao artesanal se realizem
duma maneira equitativa, garantindo benefcios econmicos e sociais
a todos intervenientes (rendimento
adicional para muitas famlias, e uma
alternativa de emprego para a juventude), bem como s comunidades
das reas de extraco e, ao mesmo
tempo, minimizando os danos ambientais23.
Primeiro, importa retratar algumas
recomendaes pertinentes feitas em
estudos recentes. O 1 Relatrio
de Boa Governao na Gesto Ambiental e dos Recursos Naturais em
Moambique 2010 2011 destaque
a necessidade de o garimpo passar a
merecer um tratamento mais srio,
tendo presente que todas as aces
at ao momento realizadas, incluindo
a interveno policial, o treinamento
dos garimpeiros e o incentivo ao
associativismo, poucos ou nenhuns
resultados tm produzido, passando
a soluo pela aposta em estratgias
alternativas de desenvolvimento
scio-econmico. De seguida, o Governo deveria legislar, regulamentar e
controlar o uso do mercrio na minerao artesanal no pas, com destaque
para o reforo do papel do FFM. Em
terceiro lugar, recomenda-se que se

22

23

Idem, pp. 22 23/

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

trabalhasse na instalao de refinarias


de ouro em Manica e noutros pontos
do pas como boa soluo para travar
o garimpo ilegal e respectivos impactos ambientais24. O Estudo sobre a
Minerao Artesanal, Associativismo
e Tecnologias para o seu Aproveitamento Sustentvel em Moambique25 recomenda:
~~ o incio do processo de criao
e/ou potenciao de associaes de mineiros artesanais;
~~ a eliminao de senhas mineiras para a explorao do
ouro no distrito de Manica, de
modo a permitir que esta seja
feita sob medidas de grande
responsabilidade
ambiental
(por exemplo, planos de gesto
ambiental);
~~ o fortalecimento das medidas
de controlo e punitivas aos
garimpeiros ilegais; e
~~ a definio de uma percentagem no imposto de produo
para alocao s comunidades
das regies de extraco, com
vista a encoraj-las a desempenhar um papel no desenvolvimento sustentvel local.

24

Idem, p. 37.

GEOIDE CONSULTORIA LIMITADA,


Estudo sobre a Minerao Artesanal, Associativismo e
Tecnologias para o seu Aproveitamento Sustentvel em
Moambique, ITC, 2010

Mas as reformas necessrias devem ir


alm das recomendaes levantadas
em estudos anteriores. No que respeita o quadro institucional, deve-se
fazer o planeamento prvio de forma
a direccionar o desenvolvimento
regional. Caso contrrio, as populaes locais e rurais continuaro a ser
exploradas pelas grandes empresas.
Acima de tudo o Estado deve pautar
pela exigncia suprema de aproximar
a economia e a preservao do meio
ambiente, visto serem estes os requisitos essenciais para o desenvolvimento
de qualquer sociedade moderna.
urgente a criao de capacidade
tcnica, ao nvel do Governo, para assegurar a realizao de estudos. Isso
permitiria a monitoria e fiscalizao
do sector extractivo, em especial das
operaes das empresas, a monitoria
e anlise dos rendimentos ganhos versus o pacote que seria estipulado para
a mitigao dos impactos negativos
criados ao ambiente em resultado
da actividade desenvolvida26 e, deste
modo, se materializaria o princpio
poluidor/pagador. Este princpio
tem como fundamento a internacionalizao dos custos sociais da actividade produtiva. De acordo com este
princpio, arca o causador da poluio ou contaminao, com os custos
necessrios diminuio, eliminao

25

CANOTILHO, Gomes, citado por, SERRA,


Carlos/ Cunha, Fernando, Manual de Direito do
Ambiente, p.59.
26

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Ambiente

ou neutralizao dos danos por si


causados.
A actividade de extraco ilegal do
ouro deve ser estancada e estritamente
controlada, por via do poder coercivo
estatal, na medida em que, como ficou
demonstrado anteriormente, quando
desenvolvida sem que estejam assegurados os mecanismos de preveno
dos impactos negativos ao ambiente,
as consequncias que dai advm so,
em muitos casos, irreversveis. Tais
so os casos dos inmeros danos que
o mercrio causa sade das pessoas,
e ao sistema hdrico pblico, tendo
sempre em linha de ateno que o ser
humano componente importantssima do ambiente, no descurando
que se deve ter em linha de conta que
o ambiente deve ser sempre visto de
maneira integrada.
Uma ltima recomendao ao nvel
institucional a necessidade de garantir a participao inclusiva para se
aferir os indicadores de boa governao e desenvolvimento sustentvel do
pas, com realce para os locais onde se
desenvolvem as actividades ou onde
se encontra o empreendimento, pois
nada adianta um pas possuir um PIB
altssimo se as pessoas e a sociedade
que compem esse pas sofrem vrias
formas de excluso social, nomeadamente, a pobreza.
Em termos legais, preciso realar
que o licenciamento de actividades

que no seja acompanhado pela correspondente capacidade de controlo e


de fiscalizao pe em causa a prpria
continuidade dos recursos naturais,
com graves prejuzos econmicos,
sociais e ambientais. Isto , sem um
sistema de fiscalizao eficiente,
dinmico, abrangente, motivado e
preventivo, toda a sustentabilidade
fica comprometida, pondo em risco
a continuidade dos recursos naturais.
Para o efeito, importa criar melhores
condies para que a fiscalizao seja
efectiva, o que passa necessariamente pela afectao de mais recursos
humanos bem capacitados, recursos
materiais e financeiros.
Se verdade que o modelo legislativo
em vigor, que rege o garimpo, no
perfeito, sobretudo quando comparado com o disposto na legislao
ambiental, igualmente verdade que,
se fosse plenamente observado, garantindo-se a devida fiscalizao permanente, traduzir-se-ia num cenrio
totalmente diferente do actual no
qual o garimpo est a ser realizado
custa de uma grave degradao ambiental, da produo de danos contra
a sade pblica e de enormes prejuzos na economia nacional resultantes
da perda de receitas significativa nas
modalidades de taxas de licenciamento/comercializao e de impostos
sobre a actividade mineira.
Ademais, o licenciamento no dever ser feito, portanto, sem que haja
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

prvia capacidade de fiscalizao,


sob o risco de avultados danos de natureza econmica (perda de riqueza
resultante da explorao e exportao
ilegal), social (afectando as bases de
sustento das comunidades), ambiental (sabendo que a explorao ilegal
feita sempre com desrespeito legislao ambiental e custa de avultados
danos ambientais), aplicando-se critrios minerao de pequena escala,
para que estas actividades estejam
tambm em consonncia com os
princpios ambientais plasmados no
artigo 4 da Lei do Ambiente.

ferramentas apropriadas. O Governo


deve auto avaliar-se de forma a envolver os cidados no processo de formulao de polticas, na medida em
que estas polticas so voltadas para
a colectividade e no interesse dessa
mesma colectividade.

A actividade da minerao de ouro


hoje feita maioritariamente em
regime de senha mineira, atribuda a
operadores artesanais, que actuam,
grande parte, fora do controlo das
instituies competentes, bem como
dos padres bsicos da boa gesto ambiental, e da sustentabilidade econmica e social. Urge eliminar o regime
de senha mineira, fortalecendo, em
alternativa, a dimenso ambiental do
regime de certificado mineiro, atravs
da melhoria do leque de normas de
gesto ambiental.
O Governo de Moambique deve
investir tempo e recursos, e, acima
de tudo, deve pautar por desempenhar a sua funo, nomeadamente,
a gesto da coisa pblica, assumindo o compromisso no processo de
construo de polticas institucionais
bem estruturadas, desenvolvendo as
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Captulo 10

tomadas pelo sector pblico relacionadas com estas recomendaes.

Sector Pblico

Em 2012 foi aprovada a Lei de Probidade Pblica - LPP (Lei 16/2012 de 14


de Agosto), que introduz a obrigatoriedade dae declarao de patrimnio
pblico dos gestores de reas sensveis
como Autoridade Tributria, gestores
e responsveis da Administrao
Central e Local do Estado, mas no
especifica de que gestores particularmente se trata e, em termos normativos, continua a omisso quanto
necessidade de controlo do patrimnio de funcionrios directamente ligados rea de finanas e procurement
pblico, pelas oportunidades que as
mesmas representam de apropriao
ilcita de bens pblicos. Quanto ao
patrimnio pblico, estranhamente,
apenas se contempla a obrigatoriedade de declarao de bens dos gestores
de patrimnio pblico afectos s
Foras Armadas e Polcia, deixando
de explicitar um leque muito vasto
de gestores de patrimnio pblico,
remetendo o seu enquadramento
interpretao subjectiva do que se
entende por gestores e responsveis.
A difuso e divulgao do contedo
das declaraes do patrimnio e rendimento ainda proibido, mas abrese a possibilidade do seu acesso por
indivduos, desde que justificado e
sujeito aprovao da instituio depositria (Procuradoria ou Tribunal
Administrativo).

Jos Jaime Macuane

Este captulo compreende uma anlise em torno da definio, organizao


e funcionamento do sector pblico,
das capacidades existentes, da qualidade da gesto financeira, incluindo o
procurement, da prestao dos servios
pblicos, da gesto dos recursos humanos e do quadro geral de polticas
pblicas que influenciam o funcionamento e governao do sector pblico
e a prestao de servios.

Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
O RGIM 2008 recomendou a aprovao da Carta da Funo Pblica, a
aprovao da Poltica Salarial e da Estratgia de HIV/SIDA, a publicao
dos relatrios da Inspeco Geral das
Finanas (IGF), a regulamentao do
conflito de interesses, o controlo e verificao da situao patrimonial dos
funcionrios que lidam com o procurement e a regulamentao de um perodo de quarentena no envolvimento
de funcionrios seniores em negcios
privados que envolvem as instituies
das quais cessaram funes. Abaixo
so apresentadas algumas medidas

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

A LPP tambm colmata a falta de


regulamentao sobre o perodo de
quarentena dos servidores pblicos
nas suas relaes com as suas antigas
instituies, ao indicar a proibio de
o servidor pblico obter benefcios da
sua antiga instituio por um perodo
de 2 anos aps cessar o vnculo com
a mesma, e de uso estratgico da informao da antiga instituio para
benefcio prprio.

de habitao e subsdio de funeral.


Em 2009, foram tambm aprovadas
Estratgias de Gnero da Funo
Pblica, combate ao HIV/SIDA e
da Pessoa Portadora de Deficincia
Fsica.

A Assembleia da Repblica, atravs


da Resoluo 67/2012 de 28 de Dezembro, ratificou a Carta Africana
Sobre os Valores e Princpios da Funo e Administrao Pblicas, cuja
operacionalizao est a cargo do Governo. Em Abril de 2013, o governo
aprovou o Guio para a Elaborao
da Carta de Servios Pblicos, que
fixa elementos de desempenho nos
servios especficos, atravs dos quais
os cidados podem aferir a qualidade
do servio e, eventualmente, apresentar reclamaes.

No mbito da organizao e governao do sector pblico, destaca-se


a criao da Inspeco Geral Administrativa do Estado (IGAE) e a
aprovao do Decreto 12/2009 que
Regulamenta as Actividades de Fiscalizao e Inspeco Administrativa
do Estado; a aprovao da Lei de Bases da Organizao e Funcionamento
da Administrao Pblica - LEBOA
(Lei 7/2012 de 8 de Fevereiro), e a lei
que regula a Actuao e Formao da
Vontade da Administrao Pblica e
Estabelece as Normas de Defesa dos
Direitos e Interesses dos Particulares
(Lei 14/2011 de 10 de Agosto, tambm chamada Lei do Procedimento
Administrativo - LPA).

Em Setembro de 2008, o Governo


aprovou a nova poltica salarial de
mdio prazo. Dentre os destaques
da nova poltica salarial est (i) a
introduo de incentivos para os
trabalhadores que esto no nvel de
base/local, com o pagamento de um
subsdio de localizao aos funcionrios afectos em regies distantes das
suas zonas de origem, e (ii) subsdios
no remuneratrios como assistncia
mdica e medicamentosa, condies

Ponto de Situao do Quadro


Legal, Institucional e de
Polticas Pblicas

A LEBOA define a natureza e o


escopo da administrao directa
e indirecta do Estado, as formas
de organizao e funcionamento
dessas entidades, sua representao
no estrangeiro, a descentralizao
e o conceito de servio pblico. De
forma estruturante, apresenta uma

92

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Sector Pblico

definio do sector pblico que vai


para alm da Administrao Pblica
central e descentralizada e inclui
entidades autnomas como o Banco
de Moambique, institutos pblicos e
o sector empresarial do Estado, este
tambm objecto de um dispositivo
legal recente a ser descrito adiante.
A LPA traz uma viso mais ampla
da gesto pblica que responde ao
contexto actual de desmonopolizao
da gesto pblica pelo Estado, em que
existem entidades estatais que no fazem parte da Administrao Pblica
directa, mas que esto a prestar algum
servio pblico, como os concessionrios e instituies particulares. Dentre
os aspectos de destaque que a LPA
apresenta est o direito de participao dos cidados e as formas da sua
efectivao na Administrao Pblica, a cooperao entre a Administrao Pblica e os cidados e os direitos
de estes participarem e contriburem
na formao da vontade daquela.
Ainda no mbito da organizao e
governao do sector pblico, foi
aprovada a lei das empresas pblicas
(EPs; Lei 6/2012 de 8 de Fevereiro),
cuja concepo traz de forma mais
incisiva as preocupaes com os
mecanismos
de
funcionamento
e
governao
interna
destas
organizaes. Ao abrigo da nova
lei, os Presidentes dos Conselhos
de Administrao (PCAs) devem
apresentar um contrato-programa

at 90 dias aps a sua nomeao,


que constitui a base para a avaliao
do seu desempenho. As EPs
tambm esto sujeitas anlise da
sua sustentabilidade econmica e
financeira, assim como da eficincia,
eficcia e economicidade da sua
gesto. As EPs passam a ter uma
dupla tutela, sectorial e financeira.
A sectorial, dentre outros aspectos,
aprova os estatutos, enquanto
financeira, exercida pelo Ministrio
das Finanas, cabe a participao na
aprovao dos contratos programa,
dar parecer sobre mudanas ou
encerramento de delegaes e
representaes e dos estatutos das
EPs.
Alm destes aspectos, na governao
das EPs foi introduzida a obrigatoriedade de o Conselho Fiscal se pronunciar sobre as contas de gerncia, a existncia de rgos de auditoria interna
e a realizao regular de controlo
externo por auditores independentes,
seleccionados por via de um concurso pblico e numa base rotativa, e a
possibilidade de o Tribunal Administrativo (TA) auditar as contas das
EPs. Estas passam ainda a submeter o
relatrio das suas contas de gerncia
ao TA, que sobre elas passa a exercer
a fiscalizao sucessiva. Ademais, o
desempenho econmico-financeiro
das EPs passa a ser includo na Conta
Geral do Estado e, por esta via, pode
ser fiscalizado pela Assembleia da

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Repblica. Em suma, h um avano,


no campo legal, no sentido de introduo de mecanismos de governao
que combinam um sistema de controlo mercantil (incentivos econmicos)
e polticos (de prestao de contas
aos rgos de representao poltica
e da sociedade)1. s EPs existentes
foi dado um prazo de 6 meses para se
adequarem nova legislao.
Foram introduzidas mudanas normativas com a Lei da Probidade Pblica LPP (Lei 16/2012), que define
normas sobre os deveres, responsabilidades e obrigaes dos servidores
pblicos, com vista a assegurar a
moralidade, transparncia, imparcialidade e probidade pblicas. Esta lei
aplicvel aos servidores pblicos
da administrao directa, indirecta e
autnoma do Estado, assim como a
gestores e trabalhadores das empresas
privadas investidas de funes pblicas mediante concesso, licena,
contrato ou outros tipos de vnculos
contratuais. Dentre alguns aspectos
relevantes para a integridade pblica
esto a escusa de participao em situaes que envolvam conflito de interesses, a declarao do patrimnio
pblico, restries quanto mltipla
remunerao em entidades pblicas
Pires, Valdir (2007). Controlo Social da
Administrao Pblica. In Alvaro Guedes &
Francisco Fonseca (Orgs.). Controlo Social da
Administrao Pblica: cenrios, avanos e dilemas
no Brasil. So Paulo: Oficina Municipal Cultura
Acadmica Editora; Rio de Janeiro: FGV.
1

e proibio de promoo de actividades partidrias, polticas e religiosas


durante o horrio de trabalho. Para a
operacionalizao da LPP, foi criada
a Comisso Central da tica Pblica.
Na rea de prestao de servios, no
mbito da Estratgia para a Melhoria
do Ambiente de Negcios, em resposta ao desempenho do pas no Doing
Business foi introduzido o licenciamento simplificado atravs do Decreto 2/2008 de 12 de Maro, aplicvel
s actividades que, pela sua natureza,
no acarretam impactos negativos
para o ambiente, a sade pblica,
a segurana e para a economia em
geral. Tambm foi criado um Grupo
Interministerial para a Remoo das
Barreiras ao Investimento (GIRBI),
responsvel pelo dilogo entre os
sectores pblico e privado a nvel
nacional e provincial, e, a nvel local,
os Grupos Intersectoriais Provinciais,
sob liderana do Governador e integrando todas as direces provinciais.
No perodo em anlise cresceu o recurso proviso dos servios pblicos
atravs das parcerias pblico-privadas
(PPPs), que eram reguladas pelo
Decreto 15/2010 de 24 de Maio, que
aprova o Regulamento de Contratao de Empreitada de Obras Pblicas,
e posteriormente se adoptou um dispositivo prprio, a Lei n 15/2011 de
10 de Agosto, regulamentada atravs
do Decreto do Conselho de Ministros
n 16/2012 de 4 de Junho. O quadro

94

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Sector Pblico

legal mais recente aprovado enquanto PPPs de reas sensveis de prestao de servios pblicos j esto em
curso, como as parcerias com firmas
privadas para a emisso do bilhete de
identidade, do passaporte e da carta
de conduo. A concesso para a gesto da inspeco no intrusiva (vulgo
scanners) para uma entidade privada
e a Janela nica Electrnica (JUE),
voltada para o comrcio internacional, so outros exemplos de PPPs na
prestao de servios pblicos.
Esta nova modalidade de prestao de
servios visa introduzir uma proviso
de servios ou bens pblicos mais
eficientes, visando complementar os
recursos pblicos e agregar mais valor
econmico aos bens patrimoniais e
outros recursos nacionais envolvidos
no empreendimento. A lei das PPPs
(artigo 5) define que a proteco dos
interesses dos utentes e a manuteno
e sustentabilidade sero assegurados
pela entidade reguladora competente.
Este dispositivo tambm chama a
ateno para a necessidade de se
evitar a ocorrncia de certos riscos,
dentre os quais os que podem perigar
a sustentabilidade e tambm os de
conflito de interesses entre a funo
reguladora e prestadora de servios
ou a condio de concessionrio.
A mitigao dos riscos est sob
a responsabilidade do governo e
dos seus parceiros privados nos
empreendimentos.

No que concerne gesto de finanas


pblicas, de acordo com o artigo 1
da Lei 9/2002, de 13 de Fevereiro,
que cria o Sistema de Administrao
Financeira do Estado (SISTAFE) e o
artigo 6 do respectivo regulamento, o
Decreto 23/2004 de 20 de Agosto, o
SISTAFE constitudo pelos seguintes cinco subsistemas: de Oramento
do Estado, de Contabilidade Pblica,
do Tesouro Pblico, do Patrimnio do
Estado e do Controlo Interno. Estes
subsistemas so ainda complementados pelo controlo externo exercido
pelo TA, alm da funo fiscalizadora
da AR. Nesta rea continuou a implementao do Sistema de Administrao Financeira do Estado (SISTAFE)
e a implantao do e-SISTAFE nos
sectores e a nvel local. A cobertura
dos distritos ainda no foi completada, devido aos constrangimentos de
infra-estruturas. Tambm foi produzida a Viso das Finanas Pblicas
2011-2025.2 Segundo o documento
da Viso das Finanas Pblicas, a
introduo e expanso do e-SISTAFE
tem melhorado progressivamente a
abrangncia, transparncia e qualidade da elaborao e execuo oramentais.3 Por exemplo, Terminais
do e-SISTAFE foram instalados no
Tribunal Administrativo (TA) e na
Ministrio das Finanas (2012). Viso das
Finanas Pblicas 2011-2025. Repblica de
Moambique, Ministrio das Finanas, Junho de
2012.
2

nMinistrio das Finanas, 2012, pgina 28.

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Inspeco Geral das Finanas (IGF)


para poderem controlar a execuo do
oramento em tempo real, no mbito
das suas funes de controlo interno
e externo. Os relatrios do IGF ainda
no so de acesso pblico.
A reforma do regulamento de aquisies e contratao de servios e empreitadas, com a alterao do Decreto
54/2005, de 13 de Dezembro e a sua
substituio pelo Decreto 15/2010,
de 24 de Maio, , aparentemente,
uma resposta s reclamaes sobre
o decreto anterior que, dentre outras
fraquezas, no contribua para a
promoo das empresas nacionais,
principalmente as pequenas e mdias
e que ainda apresentava fraquezas na
garantia de transparncia e competitividade. A legislao de procurement
tambm determina a criao de um
quadro institucional de gesto deste
subsistema, que constitudo a nvel
central pela Unidade Funcional de
Superviso de Aquisies (UFSA) e
a nvel dos sectores e local pelas Unidades Gestoras Executoras de Aquisies (UGEAs). Alm da funo de
superviso, a UFSA tem a responsabilidade de coordenar a capacitao
das UGEAs e gerir a informao do
subsistema.
O Regulamento da Lei do SISTAFE
determina a criao do Conselho
Coordenador do Subsistema de
Controlo Interno (CCSCI), que um
rgo de coordenao e consulta em

matria de controlo interno e funciona junto ao Ministrio das Finanas,


presidido pelo Inspector-Geral de
Finanas, com a funo de assegurar a observncia dos princpios
orientadores das actividades de
controlo e garantir o funcionamento deste Subsistema. Alm do
Inspector-Geral das Finanas, o
CCSCI integra o Inspector-Geral da
Administrao do Estado (IGAE),
na qualidade de responsvel pela
inspeco da Administrao Pblica,
os Inspectores-Gerais Sectoriais e
os demais representantes sectoriais
e das Unidades de Superviso do
Subsistema do Controlo Interno (artigos 28 e 29). O Controlo Interno
est em processo de estruturao e
capacitao, sob coordenao do
CCSI, mais precisamente a Inspeco
Geral das Finanas (IGF). Um modelo conceptual est a ser desenvolvido,
sob coordenao da IGF e do Centro
de Desenvolvimento de Sistemas
de Informao para as Finanas
(CEDSIF).
No que concerne ao controlo externo,
alm da anlise atempada da Conta
Geral do Estado e envio do respectivo
relatrio Assembleia da Repblica
nos prazos previstos, durante o perodo em anlise o volume de auditorias
do Tribunal Administrativo (TA) tem
sido considervel, embora oscilatrio.
Deste modo, de 2008 a 2012 foram
anualmente realizadas: 357, 491, 600,

96

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Sector Pblico

502, 450 auditorias, respectivamente,


e at 30 de Maro de 2013 haviam
sido feitas 69 auditorias. No perodo
tambm se intensificou o julgamento
das auditorias.4 Porm, o grosso dos
julgamentos tem sido na rea de contencioso sobre pessoal e outras aces
da despesa pblica, como os contratos. Em suma, nas reas susceptveis
de serem controladas pela prpria administrao pblica. Foram tambm
criados os Tribunais Administrativos
Provinciais (de 1 Instncia), em resposta s crticas sobre a centralizao
do TA, com efeitos negativos na celeridade de alguns actos administrativos, principalmente aqueles sujeitos
fiscalizao prvia, que eram analisados todos em Maputo.

agentes do Estado, tendo sido publicados at agora trs nmeros (2008,


2009, e 2010-2011). Em 2009 foi introduzido o Sistema de Gesto de Desempenho da Administrao Pblica
(SIGEDAP), um sistema que visa
ligar o desempenho dos funcionrios
pblicos viso estratgica dos programas de governo, aos programas e
planos sectoriais, que se desdobram
at s responsabilidades individuais
dos funcionrios. A eficcia deste
instrumento ainda desconhecida,
porque ainda no houve uma avaliao da sua implementao.

Na rea dos recursos humanos, foi


aprovado o novo Estatuto Geral dos
Funcionrios e Agentes do Estado
EGFAE atravs da Lei 14/2009, e
o respectivo regulamento (Decreto
62/2009). Nesta rea tambm houve
uma melhoria substancial dos sistemas de gesto de informao, com a
realizao do Censo dos Funcionrios e Agentes do Estado em 2008,
a criao do Cadastro dos Agentes
e Funcionrios do Estado (CAF),
inclusive o seu aplicativo electrnico
(e-CAF) e o incio da publicao do
anurio estatstico dos funcionrios e

O Relatrio de Reviso do Pas do


Mecanismo Africano de Reviso de
Pares (MARP) em 2009 destaca, no
mbito da organizao e governao
do sector pblico, a existncia de partidarizao da administrao pblica
como um elemento crtico de governao. A LPP, no seu artigo 27, traz
uma base tnue de limitao de actividades partidrias durante as horas
normais de expediente que no resolve o cerne da questo apresentada, se
no for devidamente regulamentada.
Alm deste instrumento legal, no
h registo de passos substanciais que
tenham sido dados para reverter a
situao, e clulas do partido Frelimo
continuam a existir dentro da Funo

Relatrios de Actividades do Tribunal


Administrativo 2008 a 2012 e primeiro trimestre
de 2013.
4

Problemas prticos e novos


desafios

97

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Pblica, num contexto em que outros


partidos tm limitaes para criao
de unidades similares no mesmo
sector, seja porque os seus membros
temem represlias, assim como pelo
quadro institucional e poltico desfavorvel garantia de igualdade nos
direito de se organizarem e exercerem
as suas actividades como o partido
governamental o faz.
No perodo em anlise, cresceu a
importncia da aco das agncias
reguladoras e a ateno pblica sobre
as mesmas, devido s mudanas no
quadro institucional da organizao do sector pblico, as mudanas
econmicas e mesmo alguns factos
polticos de grande proeminncia.
Assim, no mbito poltico, aps as
manifestaes de 1 e 2 de Setembro de
2010, em que o servio de mensagens
da telefonia mvel foi usado para a
mobilizao dos manifestantes, a actuao reactiva da agncia reguladora
da rea de comunicaes, o Instituto
Nacional de Comunicaes de Moambique (INCM), obrigando ao registo de milhes de utentes do servio
de telefonia mvel em apenas 60 dias
foi fortemente contestada, tanto pelas
operadoras do ramo como pelo pblico em geral, pelo seu irrealismo e pela
evidente presso poltica por detrs de
uma medida com viabilidade tcnica
duvidosa.
Com o crescimento da indstria dos
hidrocarbonetos, o Estado passou

tambm a estar envolvido na sua


explorao atravs da Empresa Nacional de Hidrocarbonetos (ENH)
e da Companhia Moambicana de
Hidrocarbonetos (CMH), ao mesmo
tempo que tambm reforou a aco
regulatria do sector, com a institucionalizao e capacitao do Instituto Nacional de Petrleos (INP). Este
duplo papel de empresrio e regulador
coloca desafios de conciliao entre
o interesse empresarial e o interesse
pblico, principalmente numa rea
com um forte impacto econmico e
social e problemas histricos de falta
de transparncia fiscal.
Ademais, a proliferao das PPPs
implicou o crescente envolvimento
do sector pblico e de outros actores
no-estatais na proviso de servios
pblicos. Esta expanso do sector
pblico para alm do sector estatal
demanda uma melhor regulao e
formas de controlo da sociedade mais
eficazes, principalmente numa situao em que entidades privadas prestam servios bsicos, algumas vezes
a preos de mercado, num modelo de
recuperao de custos, como os casos
dos passaportes, bilhetes de identidade e cartas de conduo. O principal
desafio que se apresenta neste novo
sector pblico e os riscos sob o ponto
de vista de integridade pblica so as
fronteiras que se estabelecem entre
a entidade reguladora e a entidade
regulada, numa situao em que h

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Sector Pblico

potencial possibilidade de captura das


agncias reguladoras por interesses
lesivos sociedade, a alocao de
investimento pblico nas PPPs com
um benefcio desproporcional para os
parceiros no-estatais e o aumento dos
custos no acesso aos servios pblicos
pelos cidados e agentes econmicos.
Exemplo disso so as reclamaes
feitas em torno do custo da inspeco
no intrusiva (vulgo scanners) e da Janela nica Electrnica, que tm sido
apontados como a causa de abandono dos portos moambicanos por
parte de alguns agentes econmicos, a
favor de outros portos regionais com
menor custo. Tambm importante
notar que nas PPPs o estado parceiro nos empreendimentos e ao mesmo
tempo exerce a funo reguladora.
Esta configurao coloca ao Estado
o desafio de conciliar um papel duplo
que potencialmente envolve conflito
de interesses, cujas consequncias
podero ser negativas para a defesa
dos interesses da sociedade.
Na rea de prestao de servios, a
modernizao dos Balces nicos
prosseguiu com a introduo de
quiosques electrnicos de avaliao
da prestao de servios pblicos e a
expanso de servios oferecidos. No
entanto, nestes servios ainda no se
verificou o salto qualitativo dos Balces nicos, de meros receptculos
de expediente que depois encaminhado para os sectores responsveis

pela deciso sobre o servio de licenciamento para unidades autnomas


de prestao de servios. Isso torna
estas formas inovadoras de prestao
de servios pblicos, involuntariamente, mais um passo na burocracia
do sector pblico. A integrao horizontal entre os sectores ainda fraca,
destacando-se, dentre outras coisas, a
fraca interoperabilidade entre as bases
de dados dos diferentes intervenientes
que contribuem para a eficiente prestao de um certo servio.
De uma forma geral, o desempenho
dos servios ligados ao ambiente de
negcios no teve um impacto considervel na melhoria da posio do
pas no ndice Doing Business desde
2008 e, no geral, a posio do pas tem
decrescido. Volvidos 5 anos de implementao da Estratgia de Melhoria
do Ambiente de Negcios (EMAN)
2008-20125, Moambique encontrase a 12 posies da que se encontrava
aquando da sua aprovao. O ltimo
relatrio Doing Business 2013 coloca o pas na 146 posio, a pior desde
que Moambique integra o ranking.6
A estratgia para a melhoria do ambiente de
negcios aprovado pela Resoluo 3/2008, de 29
de Maio, surge no contexto da melhoria do clima
de investimento e de negcios no pas.
5

Banco Mundial/International Financial


Corporation IFC (2013). Doing Business 2013:
Regulamentos Inteligentes para Pequenas e Mdias
Empresas. Comparando Regulamentos Aplicveis a
Empresas Locais em 185 Economias. Washington:
Banco Mundial.
6

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Neste ponto, h outros aspectos que


contriburam para este decrscimo,
como a demora da aprovao da
legislao sobre Insolvncias e Recuperao de Empresrios Comerciais e
a sua regulamentao (cujo regime jurdico foi aprovado em Maio de 2013
pelo Governo), o acesso ao crdito,
em parte dependente da criao de
uma central de risco privado, dentre
outros. As medidas para reverter este
cenrio esto enquadradas no Plano
de Aco para Melhoria do Ambiente
de Negcios (PAMAN)7, aprovado
pelo Governo em finais de 2012.
Em relao gesto das finanas
pblicas, at 31 de Dezembro de
2012 havia 920 instituies elegveis
ao SISTAFE. Destas, 620 esto integradas ao e-SISTAFE, 300 ainda no
esto, das quais 120 j em condies
de ser integradas e 121 ainda no tm
condies para entrar, porque no tm
segregao de funes ou por falta de
infra-estruturas como energia ou sinal
de TDM para a transmisso de dados.
A ideia que cerca de 70% das organizaes do sector pblico elegveis
estaro integradas at o prximo ano
e todas elas at 2015. Nos casos daquelas que em 2015 ainda estiverem
fora do sistema, ou vo executar as
operaes na agncia bancria mais
prxima ou a instituio de tutela far

os pagamentos. O outro problema


o dos doadores que ainda financiam
em off-budgets, ainda h discrepncias
nos valores oramentais entre os valores declarados e os executados. O
problema dos fundos fora da Conta
nica do Tesouro (CUT), os off-CUT,
minimiza a eficcia das reformas na
gesto financeira. Expandir o sistema
e integrar todos, em suma, o desafio
da implementao do e-SISTAFE.8
O Aide Mmoire da Reviso Anual de
Maio de 2013 aponta ainda a necessidade de maior controlo da folha de
salrio e a ligao do e-SISTAFE com
outros sistemas, como o aplicativo
electrnico do Cadastro dos Agentes
e Funcionrios do Estado (e-CAF).
Apesar da melhoria dos sistemas
de gesto financeira, a capacitao
do sistema de aquisies, o
fortalecimento do controlo interno
e da actividade do controlo externo
com um TA mais actuante, as prticas
de m gesto e desvio dos fundos do
Estado no parecem estar a abrandar.
Os casos recentes mais emblemticos
so a descoberta do esquema de desvio
de fundos no sector da educao
(envolvendo funcionrios do sector de
Contabilidade Pblica do Ministrio
das Finanas)9 e os casos de uso
abusivo e apropriao individual
Entrevista com Director do CEDSIF,
12/04/2013.
8

Governo de Moambique/Parceiros de Apoio


Programtico (2013). Aide Memoire Reviso Anual
2013 Anexo IV. Maio de 2013..
7

Vide Jornal o Pais, edio do dia 9 de Julho de


2013.
9

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Sector Pblico

e indevida do patrimnio pblico


por parte de alguns funcionrios10,
que levou uma remodelao da
Direco do Patrimnio do Estado
pelo Ministro das Finanas. Os
relatrios da Conta Geral do Estado
(CGE) produzidos pelo TA mostram
a recorrncia de problemas de m
gesto e uso indevido de fundos
pblicos e os informes Anuais do
Procurador-Geral
da
Repblica
(PGR) Assembleia da Repblica
(AR) reportam a continuao de
uso ilcito dos fundos pblicos.11
Estudos tambm mostram que,
apesar do aumento do julgamento
das contas pblicas, o efeito inibidor
nas prticas ilcitas nesta rea ainda
no visvel.12 Uma explicao que
tem sido apresentada de que a
deteco de muitos casos de mau uso
e desvio de fundos pblicos mostra
a robustez dos sistemas, porque
estas prticas no podem mais ser
ocultadas indefinidamente.13 Embora
Vide Jornal Domingo, http://www.
jornaldomingo.co.mz/index.php/politica/1150manuel-chang-confirma-corrupcao-nopatrimonio-de-estado, acedido no dia 09 de Julho
de 2013.
10

Procuradoria-Geral da Repblica (2012).


Informao Anual de 2012 do ProcuradorGeral da Repblica Assembleia da Repblica.
Maputo: Maio de 2012.
11

Lisboa, Ivan (2012). A tica na Gesto Pblica:


Estudo do Caso dos Tribunais Administrativos.
Dissertao de Mestrado, Mestrado em
Governao e Administrao Pblica,
Universidade Eduardo Mondlane.

esse argumento possa ter a sua


plausibilidade, o mesmo negligencia
a seriedade da existncia de falhas
no sistema, que muito mais do que
deixar as ilicitudes ocorrerem, deveria
preveni-las.
Uma das causas est, certamente, na
fraqueza dos mecanismos de controlo
interno no sector pblico, que pouco
tm contribudo para o seguimento
das recomendaes do TA e para o
baixo sancionamento dos infractores.
Tambm tem a ver com a arquitectura
institucional, que sobrecarrega o TA
com funes de fiscalizao prvia
que poderiam ser desempenhadas
pela administrao pblica, com
sistemas mais robustos de controlo
interno, combinados com uma efectiva responsabilizao. Essa discusso
que j foi iniciada em 2004, quando
a Unidade Tcnica do Sector Pblico
(UTRESP) realizou um estudo sobre
o Visto do Tribunal Administrativo14
e, dentre outras recomendaes feitas,
constava a atribuio de mais competncias aos sectores e, consequentemente, maiores responsabilidades
e responsabilizao. Esta mudana
depende, certamente, da reviso da
legislao e da acelerao do processo em curso de fortalecimento do
controlo interno, combinado com a

12

13

Entrevista com um funcionrio pblico snior.

Unidade Tcnica da Reforma do Sector


Pblico/UTRESP (2004). Estudo do Impacto da Lei
N 13/97, de 10 de Julho Sobre o Regime Jurdico da
Fiscalizao Prvia das Despesas Pblicas. Relatrio
Final, Verso Setembro de 2004. Maputo: UTRESP.
14

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

maior eficcia na responsabilizao


dos prevaricadores.
Um estudo encomendado pelo DFID
(Departamento de Desenvolvimento
Internacional do Reino Unido) sobre
o procurement em 201115 refere que h
indcios de que o incipiente empresariado moambicano no aproveita
as vantagens do quadro legal, o que
abre espao para que empresas estrangeiras, com maior capacidade
tcnica e financeira, tirem mais
proveito. De forma geral, apesar do
crescimento considervel do nmero
das Unidades Gestoras Executoras de
Aquisies (UGEAs), responsveis
pela gesto do procurement pblico
nas unidades oramentais, a todos os
nveis, o sistema de procurement pblico e sua eficcia como mecanismo
de execuo eficiente e transparente
da despesa pblica ainda questionvel. O estudo aponta ainda que a
fraca capacidade das UGEAs abre
espao para prticas corruptas, com
implicaes para a baixa qualidade
dos servios pblicos. Exemplo disso
a recorrncia de reclamaes da
baixa qualidade de obras pblicas
principalmente nos distritos, dentre
as quais escolas e unidades de sade,
largamente noticiadas nos meios de
DFID (2011). O Processo de Aquisies
(Procurement) em Moambique: Economia,
instituies, reforma e desafios. Maputo: Estudo
Comissionado pelo Departamento para o
Desenvolvimento Internacional do Reino Unido
(DFID)..
15

comunicao e com evidncias das


organizaes da sociedade civil que
lidam com a monitoria das polticas
pblicas e do oramento. Na XI
Sesso do Observatrio de Desenvolvimento (16 de Maro de 2012),
a sociedade civil apresentou imagens
de obras mal executadas, o que no
foi recebido de forma pacfica pelo
governo. Estudos de rastreamento da
despesa pblica do CIP tambm tm
mostrado deficincias nesta rea, que
se repercute na qualidade de execuo
de infra-estruturas pblicas e mesmo
na prestao de servios pblicos.
Iniciativas de participao da sociedade civil nesta rea tm um grande
potencial de melhorar a prestao
de contas, mas ainda no so devidamente aproveitadas. Uma dessas
iniciativas, o Frum de Monitoria
do Oramento, tem uma parceria
estratgica com a Comisso do Plano
e Oramento mais por causa da iniciativa do seu presidente do que necessariamente por uma sensibilidade
institucional para tirar proveito dessas
iniciativas. Evidncia disso o vasto
manancial de relatrios de monitoria
da despesa pblica produzidos em
vrios distritos numa parceria entre
o CIP e organizaes da sociedade
civil local, que nem sempre tm o
seguimento desejvel das instncias
deliberativas nacionais e locais, como
a AR e as iniciantes Assembleias
Provinciais.

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Sector Pblico

No que diz respeito gesto dos


recursos humanos, a poltica salarial
ainda no um instrumento eficaz e
transparente de gesto pblica, sendo
exemplo a existncia de pacotes de
remunerao diferenciados e com
salrios mais altos em relao a outras carreiras que exigem o mesmo
(ou at mais alto) grau acadmico,
com destaque para os magistrados
judicias e do ministrio pblico e
pessoas do sector das finanas e da
administrao tributria, no geral. A
recente greve dos mdicos e o acordo
alcanado com este grupo profissional, posteriormente denunciado pelos
mesmos pelo no cumprimento por
parte do governo nos termos em que
foi definido quando se anunciou um
aumento salarial de 15% em Maio de
2013, demonstra as inconsistncias
desta poltica salarial, que se mantm
ainda reactiva, opaca e permevel
patronagem poltica, devido forma
segmentada e diferenciada como tem
respondido s reivindicaes dos
diferentes grupos da funo pblica,
em detrimento de uma soluo mais
sustentvel.
A ttulo ilustrativo, em resposta
reivindicao dos mdicos, o Governo adoptou aumentos salariais
diferenciados, na expectativa de que,
ao longo do tempo, as discrepncias
sero eliminadas. Ora, esta estratgia
no garante a soluo do problema, se
no for feita uma anlise profunda das

diversas carreiras e sua classificao,


com base nas quais se poder adoptar
uma poltica salarial consistente. A
actual poltica de gesto de recursos
humanos ainda inconsistente, e no
tem fundamentos claros que tornem
justificvel, por exemplo, que um magistrado judicial ou um funcionrio
da rea tributria tenha uma remunerao superior a de um mdico
ou a de um professor universitrio,
mesmo no topo da carreira (como os
catedrticos).
Alm disso, ainda persistem os
obstculos que potencialmente podem ameaar a integridade pblica,
nomeadamente a baixa competitividade em relao a outros sectores.
A situao poder tornar-se mais
crtica devido a duas situaes: uma
crescente busca por quadros qualificados pela indstria extractiva, que se
contrape a uma maior necessidade
de capacidade do sector pblico para
criar as condies necessrias para o
desenvolvimento econmico no seu
papel facilitador, conforme definido
na prpria viso do Estado subjacente
reforma do sector pblico. O outro
desafio tem a ver com a LPP, que impe limites acumulao de remunerao do Estado em mais do que uma
entidade. Embora este elemento tenha
sido historicamente usado de forma
pouco transparente e at abusiva,
alguns funcionrios pblicos de topo,
como os directores nacionais, vinham

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

complementando os seus salrios


com a participao em Conselhos de
Administrao de empresas pblicas
e isso era uma forma encontrada para
a reteno desse pessoal qualificado
e experiente no sector pblico. Com
as restries que advm da LPP, este
bnus ao seu salrio deixar de ser
legal, e h que encontrar alternativas
para a reteno de pessoal qualificado
em posies chave do sector pblico.
Ademais, a forma como a reivindicao dos mdicos foi tratada, com
uma definio ambgua e enviesada
do exerccio do direito de greve,
combinada com retaliaes que vo
sendo denunciadas pelo presidente da
Associao Mdica de Moambique e
pelos meios de comunicao social,16
revela a existncia de um sistema de
gesto de recursos humanos com contornos autoritrios e potencialmente
violador de direitos constitucionais.
A repetio da greve aps o anncio
das taxas de aumentos salariais e a
negociao salarial paralela feita por
este grupo profissional, que normalmente feita anualmente em sede de
Concertao Social envolvendo sindicatos, o governo e os empresrios,
tambm revela que os mecanismos
actuais de deliberao sobre as questes salariais no so suficientemente
representativos. Aqui tambm h que
se referir o problema da demora na
Vide Jornal Savana, Edio do dia 12 de Julho
de 2013.
16

aprovao da lei da sindicalizao da


funo pblica, j submetida AR,
o que poderia contribuir para uma
melhor articulao de interesses e negociao do funcionalismo pblico.
A despeito do seu conceito assim o
sugerir, o SIGEDAP no tem uma
ligao clara e directa entre desempenho e remunerao, cingindo-se
progresso, promoo e mesmo continuidade do contrato do funcionrio
pblico. Esta falta de ligao, embora
conceptualmente possa estar ligada
ao modelo de gesto de recursos humanos do pas, baseado num sistema
de carreiras e remunerao, retira um
dos principais incentivos ao desempenho que a remunerao. Neste mbito, importante que a avaliao do
SIGEDAP leve em conta os elementos
que podem estimular o desempenho
dos funcionrios pblicos de forma
mais flexvel, dentre os quais a remunerao, no necessariamente ligada
progresso e promoo (como est
actualmente concebido), continuidade da relao contratual, mas numa
perspectiva de produtividade.
Alm disso, a concepo de desempenho ainda no est devidamente
ligada ao funcionamento dos outros
sistemas de gesto, como o das finanas pblicas. Neste contexto, a
funcionrios de alguns distritos sem
bancos so pagos salrios pela via
bancria. Isso faz com que, em alguns
casos, funcionrios pblicos tenham

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Sector Pblico

que se deslocar centenas de quilmetros para o distrito mais prximo com


agncias bancrias para levantarem o
seu salrio, com os riscos que isso traz
sua segurana e tambm o impacto
que tem na produtividade, devido ao
abandono do seu local de trabalho.
Finalmente, h que assinalar que desde o ltimo relatrio, o acesso informao sobre a Reviso Anual do Governo e dos parceiros de cooperao
piorou. Houve mudanas na pgina
dos parceiros programticos e agora a
nica informao disponibilizada ao
pblico restringe-se ao Aide Mmoire
publicado na pgina do Ministrio de
Planificao e Desenvolvimento, com
anexos que possuem informao menos detalhada, em contraste com os
relatrios dos grupos de trabalho que,
anteriormente, eram de acesso pblico, e continham muita informao
sobre as polticas pblicas do governo
e dos vrios sectores. A isto se combina a baixa fiabilidade da informao
disponibilizada na pgina ODAMOZ
sobre o volume e destino dos recursos
da ajuda ao desenvolvimento alocados ao pas. Um retrocesso assinalvel no acesso informao sobre
a governao do sector pblico. Na
ltima Reviso Anual concluda em
Maio de 2013, h uma recomendao
para que os parceiros de desenvolvimento melhorem a qualidade de informao na pgina ODAMOZ, mas
nada referido sobre a divulgao

da informao da Reviso Anual nos


moldes retro mencionados.

reas prioritrias de
interveno e reforma
Em relao organizao e governao do sector pblico: urge regulamentar o exerccio de actividades
poltico-partidrias dentro do Estado,
devendo-se criar condies para que
as liberdades individuais de opo poltica no sejam cerceadas ou que apenas sejam garantidas para membros
de um nico partido. Um bom ponto
de partida pode ser a regulamentao
do artigo 27 da LPP.
O grande fluxo de investimento directo estrangeiro e o crescimento da
indstria extractiva e de toda uma
economia que poder florescer em
torno dela, combinados com o aumento do recurso s PPPs, exigem do
estado uma maior capacidade reguladora e fiscalizadora. No pas, no
existe um quadro normativo sobre as
agncias reguladoras. Neste mbito,
importante pensar em mecanismos
de meta-regulamentao (regulamentao sobre a regulamentao), de
forma a prover o pas de um quadro
institucional mais slido para a
criao de instituies reguladoras e
mecanismos efectivos de garantia de
cumprimento do quadro regulador,
incluindo a fiscalizao dos actores
que actuam neste domnio.
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

Tambm preciso promover e avaliar as formas de participao dos


cidados na administrao pblica
na ptica da nova legislao (como
a LPA e a LEBOA), com enfoque
para a monitoria da Carta de Servios
Pblicos e a domesticao e implementao da Carta Africana Sobre
os Valores e Princpios da Funo e
Administrao Pblicas.
Finalmente, importante monitorar
a adequao das EPs ao novo quadro
legal e a sua materializao, no que
concerne efectividade, eficincia,
economicidade e prossecuo dos
interesses da sociedade no geral.
Na rea de servios pblicos, h que
se prestar mais ateno fiscalizao
das PPPs e sua adequao e eficcia, no que concerne resposta aos
interesses da sociedade. Em algumas
reas sensveis e importantes como a
identificao civil e o comrcio internacional, as formas de actuao deste
tipo de empreendimento baseadas
num modelo de recuperao de custos,
no qual se espera que o utente pague
pelos servios um preo que permite
a compensao dos custos incorridos
e proporcione uma margem de lucro,
sem mecanismos eficientes de fiscalizao so permeveis a abusos econmicos, podendo os utentes arcar com
custos muito elevados, s vezes acima
das suas capacidades. Para tal, importante que a entidade fiscalizadora
tenha a devida equidistncia para que

os clientes-cidados no sejam lesados. Neste aspecto, ser importante


ligar a implementao e fiscalizao
da Lei da Probidade Pblica implementao deste instrumento, uma
vez que h um alto risco de algumas
PPPs envolverem potenciais conflitos
de interesses, o que pode tornar pouco transparentes os processos de sua
concesso, assim como a garantia de
que o interesse da sociedade seja preservado. Adicionalmente, preciso
adoptar formas mais transparentes de
avaliao das PPPs, com participao
dos cidados.
No mbito da gesto das finanas
pblicas, crucial a acelerao da
operacionalizao das funcionalidades do e-SISTAFE e a monitoria dos
seus efeitos na melhoria da gesto dos
recursos pblicos, medidos a partir da
evoluo no nmero de casos de violao de regras de gesto financeira
e desvios de fundos detectados. Isto
deve ser acompanhado por melhorias
na institucionalizao dos mecanismos de controlo interno no sector
pblico e sua eficcia na melhoria da
gesto, transparncia e prestao de
contas e o seu efeito redutor nos casos
de violao das normas de gesto
financeira. O reforo da componente
de controlo interno poder contribuir
para a reduo da necessidade de
fiscalizao prvia, a bem de uma
maior eficincia na gesto pblica.
Desta forma, importante que este

106

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Sector Pblico

exerccio seja pensado de forma


integrada, visando a criao de um
sistema de gesto financeira eficiente,
transparente, eficaz e responsvel, em
que as diversas formas de controlo se
complementem e contribuam para o
alcance dos resultados positivos aqui
indicados. Tambm importante retomar o debate sobre a necessidade de
publicidade dos relatrios da IGF, no
mbito da promoo da transparncia
e responsabilizao nesta rea.
A melhoria dos processos de prestao de contas no pode ser dissociada
de um aumento qualitativo do lado
da demanda, principalmente pela
via das iniciativas de monitoria do
oramento levadas a cabo pela sociedade civil, incluindo no que concerne
ao rastreamento da despesa pblica.
Deste modo, tambm importante
promover e reforar as ligaes entre
as instituies de controlo e de representao (como a AR, as Assembleias
municipais e provinciais) e as iniciativas existentes na sociedade civil.
Em relao gesto dos recursos
humanos, a aprovao da Lei da
Sindicalizao da Funo Pblica
importante para reforar os mecanismos de dilogo com o Governo,
de definio de polticas de recursos
humanos mais inclusivas, assim
como para a defesa dos direitos dos
funcionrios pblicos. Isto poderia
criar as bases para uma negociao
com o Sindicato da Funo Pblica

e as vrias categorias profissionais


existentes no sector pblico para se
encontrarem compromissos duradouros e uma poltica salarial mais transparente e com um alcance de longo
prazo. A poltica salarial deve incluir
a reduo de mecanismos informais e
pouco transparentes de remunerao
dos altos quadros do Estado e prever
mecanismos de negociao salarial
que sejam aplicveis toda a Funo
Pblica, de modo a evitar uma aco
sistematicamente reactiva do governo,
em funo da reivindicao de grupos
particulares, com todos os problemas
que isso traz, dentre as quais a injustia do tratamento desigual e pouco
fundamentado dos diferentes grupos,
alm da insustentabilidade fiscal.
A questo central na adopo de
uma poltica salarial consonante com
uma administrao pblica voltada
para resultados, como a adopo do
SIGEDAP sugere, leva necessidade
de criar condies para a atraco
e reteno de pessoal qualificado
no sector pblico, combinada com
a criao de incentivos para o seu
desempenho. Isso no pode ser feito
apenas com uma noo subjectiva
de igualitarismo, mesmo entre
profissionais de categorias estratgicas
como os mdicos e magistrados, mas
sim com uma abordagem mais ampla
das carreiras existentes, baseada num
estudo exaustivo das mesmas e do
seu papel no desempenho do sector

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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

pblico. Em suma, importante


criar forma de consolidao da
remunerao e de classificao
de postos de trabalho e nveis de
remunerao, para que se adopte
uma poltica salarial mais consistente
no pas e estimuladora de um melhor
desempenho do sector pblico

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Consideraes Finais
Este segundo Relatrio de Governao e Integridade em Moambique
(RGIM) tem como objectivo traar
as dinmicas e tendncias em vrias
reas que so cruciais para a qualidade da governao do pas. O leque
mais amplo do que no 1o RGIM de
2008 com o acrscimo de duas reas
que se impuseram como incontornveis para apreciar a governao e
integridade no Moambique actual: a
terra e a indstria extractiva.
O RGIM de 2008 descreveu para cada
rea o quadro legal e institucional, os
problemas e desafios reais e recomendou reformas prioritrias. O RGIM
de 2013 manteve a mesma estrutura,
mas para as reas cobertas em 2008
acrescentou uma apreciao do que
se passou com as reformas prioritrias
sugeridas em 2008. Assim, fez-se um
relato mais dinmico da governao
e integridade em Moambique, nos
ltimos 5 anos.
A ideia bsica continua no s a de
promover um debate mais profundo
e informado sobre questes ligadas
governao, mas tambm de
verificar com intervalos regulares, se
registaram mudanas no sentido de
melhorar a governao e integridade
em Moambique. O RGIM no
pretende tirar uma concluso geral
se a governao e integridade
melhorou ou no nos ltimos anos.

Isso seria uma grande simplificao


de processos complexos, reduzindo
processos qualitativos para um
simples clculo de pontos positivos
e negativos. O Relatrio pretende
informar substancialmente sobre os
progressos e desafios.
Apesar de no se poder dar um veredicto global, bem possvel e mesmo
necessrio, formular algumas concluses. Em primeiro lugar, nota-se uma
evoluo gradual, mas indubitvel, no
tipo de recomendaes. No relatrio
de 2008 distinguiam-se dois tipos. O
primeiro tipo de recomendaes tinha
como objectivo preencher lacunas legais e de polticas para, assim, melhorar o quadro institucional. O segundo
tipo de recomendaes surgiu da
observao de que, em vrias reas,
a existncia de leis e regulamentos
no foi suficiente para garantir o
bom funcionamento das instituies.
O primeiro tipo de recomendaes
constituiu a maioria no RGIM 2008.
No actual Relatrio, mantm-se os
dois tipos de recomendaes, mas evidencia-se uma evoluo clara para o
segundo tipo de recomendaes. Em
vrios captulos, continua a sugerir a
necessidade (i) de nova legislao (por
exemplo, a carncia de um quadro
normativo para a funo reguladora
do estado), ou (ii) de reformar o quadro legal e institucional existente (em
particular em reas onde existem conflitos ou zonas cinzentas entre vrios
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Governao e Integridade em Moambique >> Problemas prticos e desafios reais

instrumento legais, como na terra e na


descentralizao). Em outros casos
(Constituio, eleies) lamenta-se
o mau aproveitamento de processos
de reforma. Portanto, no restam
dvidas de que reformas no quadro
institucional e legal continuam a ser
pertinentes para melhorar a governao e a integridade em Moambique.
No obstante, o perodo em reviso
(2008-2013) revela claramente que as
leis no s devem existir, mas tambm
carecem de uma aplicao coerente
e completa. Assim, existem casos
onde o quadro legal simplesmente
ignorado como, por exemplo, a Lei
16/2012 que probe actividades partidrias nas instituies do estado, mas
tal actividade persiste abertamente e
sem constrangimentos. Outro desnvel entre a letra da lei e a prtica refere-se a conceitos de independncia
(por exemplo, no caso do GCCC) e
de participao comunitria. No
suficiente decretar para tornar estes
conceitos, que so cruciais para a promoo da governao e integridade,
uma realidade.
Em certos casos, a deficiente aplicao de leis resulta de fracas capacidades (fiscalizao do garimpo, por
exemplo) e/ou falta de recursos, mas
frequentemente, os pesquisadores
identificaram tambm problemas de
prticas e de viso sobre o que constitui uma boa governao. Exemplos
disso so os casos onde as parcerias

pblicas-privadas e empresas pblicas


parecem servir interesses privados em
vez de ou acima do interesse pblico,
assim como casos onde a Funo
Pblica parece misturar o interesse
pblico com interesses partidrios.
Este trabalho, implementado por
vrios pesquisadores de forma independente, tambm exps de novo, e
com validade para todas as reas, o
velho calcanhar de Aquiles do difcil acesso informao. Numa era
digitalizada como a do sculo XXI,
continua a ser difcil o acesso legislao e aos regulamentos. Cada vez
mais instituies criam sites no web,
mas no existe nenhum site de acesso
pblico com polticas do governo e legislao sistematizada e actualizada.
Para quem se pode permitir, existe
um servio comercial. H tambm
grandes dificuldades em encontrar e
validar dados estatsticos e quantitativos. Tornou-se quase normal obter-se
informao atravs do circuito informal (famlia, colegas, amigos). Esta
realidade, confirmada por todos os
pesquisadores, constitui um grande
obstculo para uma investigao e
monitoria sria sobre o que, de facto,
so assuntos pblicos.
Finalmente, preciso realar que a
evoluo da governao e integridade
no pas no um processo linear com
todas as reas progredindo gradualmente. H progressos e retrocessos
entre as vrias reas e mesmo dentro

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Consideraes Finais

de certas reas. Em casos raros notase que as melhorias so ganhas definitivamente, assim como no existem
reas onde os progressos esto definitivamente excludos. Esta evoluo
no-linear torna a monitoria regular
das reas cruciais de governao do
pas um imperativo.

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O centro de Integridade Pblica (CIP) uma organizao da sociedade


civil moambicana estabelecida em 2005 com o objectivo de contribuir
para a promoo da transparncia, boa governao e integridade em
Moambique. O CIP actua na rea da governao atravs de watchdog, pesquisa, monitoria, rastreio da despesa pblica, advocacia e
consciencializao pblica. O CIP actua nas reas de indstria extractiva e
recursos naturais, parcerias pblico-privadas, eleitoral, finanas pblicas e
despesa pblica, oversight e anticorrupo, algumas das quais abordadas
no RGIM 2013.

Este relatrio foi elaborado com o apoio das seguintes entidades de cooperao internacional:

DFID

CIP-Governacao-Intregridade.indb 112

Department for
International
Development

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