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Integridade em
Moambique
Problemas prticos e desafios reais
Maputo, Dezembro de 2013
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FICHA TCNICA
Ttulo: Governao e Integridade em Moambique:
Problemas prticos e desafios reais
Editores: Adriano Nuvunga e Marc De Tollenaere
Autores: Andr Cristiano Jos, Baltazar Jorge Fael, Carlos
Manuel Serra, Eduardo Chiziane, Ericino de Salema
Gilles Cistac, Joo Carlos de Figueiredo Almeida,
Jos Jaime Macuane, Marc De Tollenaere, Nobre
Canhanga, Zefanias Matsimbe
Propriedade: Centro de Integridade Pblica (CIP)
Design e Layout: Nelton Gemo
Fotografia: Carlos Calado
Impresso: MINITPRINT, Nelspruit, South Africa
Tiragem: 1000 exemplares
Maputo, Dezembro de 2013
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Agradecimentos
O Centro de Integridade Pblica agradece a todas as pessoas singulares e
colectivas que ajudaram directa ou indirectamente para que este relatrio
ganhasse forma: os autores que produziram os textos, os consultores que
fizeram a reviso dos rascunhos, as pessoas e entidades estatais e no estatais
que disponibilizaram informao, a todos os que acederam ao convite do CIP
para partilharem as suas ideias sobre as variadas temticas aqui tratadas.
As matrias constantes neste RGIM 2013 podem ser livremente reproduzidas, mas
obrigatria a referncia ao Centro de Integridade Pblica como seu autor.
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Abreviaturas e Acrnimos
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ACP
AGIR
AGO
AOD
AP
Administrao Pblica
APrv
Autorizao Provisria
AR
Assembleia da Repblica
CADHP
CAF
CAPJ
CAPPLCS
CCSCI
CDEs
CECs
CEDSIF
CGE
CIP
CMH
CNE
CP
Cdigo Penal
CPEs
CPP
CRM
CTV
CUT
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DFID
DUAT
DUDH
EAC
Estratgia Anticorrupo
e-CAF
EGFAE
EMAN
ENH
EPs
Empresas Pblicas
ETPI
FCA
FDD
FFM
FILL
GCCC
GIFIM
GIRBI
IFC
IGAE
IGAE
IGF
Inspeco-geral de Finanas
INCM
INP
IOF
IPAJ
JUE
LDH
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LEBOA
LOLE
LOMP
LPA
LPP
LT
Lei de Terras
MARP
MASC
ME
Memorandum de Entendimento
MF
MICOA
MINEC
MIREM
MISA
MP
Ministrio Pblico
MPD
OAM
OCDE
ODA
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OGE
OSC
PAMAN
PARP
PARPA II
PCAs
PCI
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PED
PGR
Procurador-Geral da Repblica
PLAC
PNT
PPPs
Parcerias Pblico-Privadas
PR
Presidente da Repblica
PRM
RGIM
RLT
RM
Rdio Moambique
SIDA
SIGEDAP
SISA
SISTAFE
SNAP
SNJ
TA
Tribunal Administrativo
TDM
Telecomunicaes de Moambique
TPI
TVM
Televiso de Moambique
UE
Unio Europeia
UEM
UFSA
UGEAS
UNAC
UTRESP
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NDICE
Agradecimentos
Abreviaturas e Acrnimos
Introduo
11
Captulo 1
15
15
15
16
19
Captulo 2
22
22
22
23
Novos desafios
26
Novas Recomendaes
28
Captulo 3
29
29
30
33
35
Captulo 4
37
37
37
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40
44
Captulo 5
46
Oversight e Corrupo
46
46
49
51
Captulo 6
53
53
53
56
58
Captulo 7
60
60
60
62
66
Captulo 8
67
67
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67
73
78
Captulo 9
81
81
81
85
87
Captulo 10
91
Sector Pblico
91
91
92
97
105
Consideraes Finais
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Introduo
Adriano Nuvunga
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Introduo
ndice Mo Ibrahim de
Governao Africana
Entre 2008 e 2012, houve uma ligeira melhoria na pontuao geral
de Moambique, que aumentou de
51,9 para 54,8. Os dados subjacentes
indicam melhorias na categoria de
Desenvolvimento Humano, incluindo sade e educao, e na categoria
de Oportunidades Econmicas Sustentveis, onde os principais ganhos
verificam-se na poltica fiscal e nas
infra-estruturas. Mas houve um agravamento nos dois principais sub-ndices na categoria de Participao
ndice de Democracia da
Freedom House (FH)
A pontuao de Moambique manteve-se constante para as Liberdades
Civis durante o perodo 2008-2013
mas deteriorou-se para os Direitos
Polticos entre 2009 e 2010, devido
irregularidades significativas e uma
falta de transparncia relativa ao registo de candidatos e ao apuramento
dos votos nas eleies presidenciais,
legislativas e provinciais de 2009.
http://www.freedomhouse.org/
report-types/freedom-world
ndice de Democracia da
Economist Intelligence Unit (EIU)
Entre 2008 e 2012, a pontuao de
Moambique reduziu de 5,49 para
4,88, tendo descido do 92 para o 102
lugar na classificao e mantendose na categoria de regime hbrido.
Embora a pontuao de Moambique
tenha agravado na maioria das categorias, grande parte deste agravamento
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http://www.eiu.com/public/
thankyou_download.aspx?activity=download&campaignid=DemocracyIndex12
http://www.bti-project.de/?&L=1
ndice de Percepo de
Corrupo
Entre 2008 e 2012, a pontuao de
Moambique melhorou ligeiramente,
tal como a sua classificao. Nenhuma
explicao foi apresentada.
http://www.transparency.org/
cpi2012/results
Indicadores Mundiais de
Governao
Entre 2008 e 2012, as mudanas so
insignificantes na maioria das reas,
embora a tendncia indique um ligeiro
agravamento da situao, devido diminuio nas categorias de controlo
da corrupo, eficincia do governo
e qualidade do marco regulatrio.
http://data.worldbank.org/data-catalog/worldwide-governance-indicators
ndice de Transformao
Bertelsmann
Entre 2008 e 2012, Moambique registou um ligeiro agravamento do seu
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Captulo 1
Sobre as recomendaes do
relatrio de 2008
O Relatrio sobre Governao e Integridade em Moambique (RGIM) de
2008 traou as relaes entre os trs
poderes do Estado e demonstrou os
efeitos negativos do sistema presidencialista sobre o funcionamento dos
trs poderes do Estado. Com vista
ao aprofundamento da governao
democrtica, o RGIM 2008 recomendou a transio do actual regime
presidencialista para um regime parlamentar racionalizado e o reforo do
papel do Parlamento, nomeadamente, atravs de um controlo acrescido
sobre as actividades do Executivo e,
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Captulo 2
Direitos Humanos e
Liberdades Bsicas
Andr Cristiano Jos
Sobre as recomendaes do
Relatrio de 2008
O RGIM 2008 fez recomendaes ao
nvel legal e ao nvel institucional. No
mbito das prioridades na reforma
legal sugeriu-se que o pas aderisse e
ratificasse os pactos e protocolos adicionais ou facultativos relativos aos
direitos humanos, nomeadamente
o Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais,
o Protocolo Facultativo do Pacto
Internacional sobre os Direitos Civis
e Polticos, o Protocolo Adicional
Conveno contra a Tortura e outros
Tratamentos ou Penas Cruis e o
Protocolo Facultativo da Conveno
sobre a Eliminao de Todas as
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Em relao adopo de uma poltica de valorizao e ampliao das penas alternativas priso, o Governo
submeteu Assembleia da Repblica
uma proposta de alterao do Cdigo
Penal que contempla penas alternativas priso, sendo medidas e
penas no privativas de liberdade, tais
como as medidas scio-educativas e
socialmente teis.
A nvel institucional, recomendou-se
a adopo de medidas legislativas
que permitam o acesso de entidades
independentes (OSC) aos estabelecimentos prisionais e s esquadras
da polcia, de modo a monitorarem
a situao dos cidados privados de
liberdade. Nenhuma medida legislativa foi tomada. Contudo, existem
algumas medidas administrativas.
Segundo a Dra. Augusta Eduardo,
da LDH, no incio o acesso das
OSC aos estabelecimentos prisionais
e esquadras era difcil. Havia pouca
abertura dos gestores prisionais e de
esquadras. Durante algum tempo
funcionou-se com base na credencial.
A partir de 2009, com a assinatura de
um Memorandum de Entendimento
entre o Ministrio da Justia e a LDH,
hoje o acesso s prises melhorou,
mas continua difcil nas esquadras.
Os pedidos formulados s esquadras,
regra geral, so indeferidos. Por
exemplo, a LDH teve o seu pedido
indeferido para aceder esquadra
de Bela Vista, em Maputo, onde
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Novos desafios
O prprio Governo, ao identificar os
principais desafios da rea da governao, afirma que o respeito e proteco dos direitos humanos requer
do Estado e da sociedade civil maior
acutilncia na consolidao dos mecanismos institucionais e informais,
visando desencorajar actos de violncia de qualquer natureza, trfico de
seres humanos e todas as prticas que
Declaraes feitas a propsito do chamado
caso das armas de Nacala. Sobre este caso, ver
Jornal O Pas de 01 de Maio de 2012.
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da
de
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na preveno e combate ao
crime, contribuindo, assim,
para a apropriao popular do
programa.
Novas Recomendaes
Dado que os avanos em relao s
condies ou pressupostos necessrios para fortalecer a proteco dos
direitos humanos e liberdades bsicas
so bastante limitados, no s reafirmamos as recomendaes avanadas
no RGIM 2008, como acrescentamos
cinco reas prioritrias de interveno:
i) Colocao de magistrados do
ministrio pblico e de juzes
da instruo (em regime de
turnos, durante todo o dia)
junto das esquadras de polcia
e outros centros de deteno
de modo a evitar arbitrrias
privaes de liberdade, assim
como para reduzir o tempo
que separa a deteno da liberdade provisria;
ii) Formao continuada dos
agentes policiais em matria
relativa aos direitos humanos
e liberdades bsicas;
iii) Incorporao de matrias relativas aos direitos humanos,
liberdades bsicas e penas
alternativas priso na formao de magistrados e outros
actores judicirios;
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Captulo 3
Governao e
Financiamento Eleitoral
Zefanias Matsimbe
Em democracias multipartidrias, a
integridade, a transparncia e a imparcialidade so alguns dos princpios
basilares em processos eleitorais para
lderes e representantes. Sem querer
minimizar o papel dos outros intervenientes em processos eleitorais, h
que destacar o papel dos rgos de
gesto eleitoral (OGE) na conduo
dos processos. Da ser importante que
meream a maior confiana para que
produzam resultados mais credveis e
menos conflituosos.
O relatrio de 2008 analisou a governao e financiamento eleitoral
com enfoque em trs reas-chave que
podem definir a legitimidade dos processos eleitorais, nomeadamente i) o
quadro legal e institucional que regula
a institucionalizao dos OGE, mais
particularmente a sua composio
e funcionamento; ii) o processo de
apuramento dos resultados eleitorais;
e iii) o financiamento eleitoral.
Da anlise dos problemas prticos
e desafios reais constatados nas trs
reas de governao eleitoral, o relatrio identificou as seguintes reas
prioritrias de interveno:
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Apuramento Eleitoral
No concernente ao apuramento eleitoral, o relatrio de 2008 apontava que,
desde as primeiras eleies multipartidrias, a questo de transparncia no
apuramento foi sempre problemtica,
o que levava os concorrentes a duvidarem dos resultados oficiais. Principais problemas incluem (i) falta de
transparncia no funcionamento dos
OGEs, particularmente a CNE; (ii)
tomada de decises pblicas (como
o caso da correco de editais) sem
fundamentos tcnicos; (iii) burocracia
excessiva no processo de apuramento;
(iv) excessivos passos de apuramento
(do apuramento parcial at ao geral);
(v) falta de disponibilizao de informao sobre resultados parciais nas
vrias fases de apuramento eleitoral;
(vi) princpios conflituosos sobre a
nulidade da votao; e (vii) falta de
um articulado legal que preveja a recontagem de votos em casos de perda
e/ou dvidas sobre a originalidade
dos editais.
Em seguimento s recomendaes
do relatrio anterior, a AR retirou
o controverso artigo 186 (1) da Lei
7/2007 sobre as condies de nulidade
de votao. Isto abre espao para a
minimizao de conflitos eleitorais.
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Financiamento Eleitoral
O relatrio de 2008 referia que o
quadro legal sobre o financiamento
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Apuramento Eleitoral
Do relatrio transacto para c so
visveis as mudanas operadas para
melhorar a transparncia e credibilidade dos processos eleitorais e evitar
fraude ou desconfianas. O problema
prtico que se pode antever aqui a
deficiente implementao das medidas tomadas.
Em alguns aspectos, a nova legislao
ainda apresenta lacunas. Por exemplo, a Lei 6/2013 impele a CNE a publicar toda a informao, mas deixa
alguma ambiguidade ao dar CNE
o poder de deciso na definio de
informao pblica. A implementao efectiva desta medida est presa
vontade da CNE. Esta lacuna abre
espao para o habitual secretismo que
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Financiamento Eleitoral
Como j foi anteriormente referido,
esta parte do relatrio a que pouco
registou progressos. Todos os problemas levantados no relatrio anterior
continuam prevalecentes.
Queremos enfatizar aqui trs problemas prticos que no foram levantados no primeiro relatrio: i) o facto de
a CNE ser a entidade responsvel pela
definio de critrios de distribuio
de financiamento eleitoral pblico,
e muito particularmente, ii) o facto
de a CNE ser a entidade responsvel
pela prestao de contas pelos partidos concorrentes e candidatos. Este
ainda um grande problema que vai
afectar os processos eleitorais porque
a CNE j se mostrou pouco efectiva.
Para alm de no ser uma instituio
com vocao para a gesto financeira, a CNE est mais preocupada com
resultados eleitorais e menos com a
transparncia e prestao de contas
do fundo do Estado alocado aos partidos polticos e candidatos para fins
eleitorais.
reas Prioritrias de
Interveno e Reforma
Quadro Legal
A nova legislao suprime aspectos
preocupantes apresentados no primeiro relatrio, como, por exemplo,
a contrariedade sobre a nulidade de
votao e a requalificao dos votos.
Contudo, ainda deixa lacunas e vrios
desafios, incluindo a questo da composio da CNE e do financiamento
dos partidos polticos. Por isso, nesta
edio repisamos as seguintes recomendaes:
~~ A introduo no figurino
institucional eleitoral de um
mecanismo que permita a recontagem de votos em caso de
necessidade, por exemplo, em
casos de perda de editais;
~~ O financiamento privado deve
merecer maior ateno. Os
recipientes de financiamento
privado para fins eleitorais
devem ser efectivamente compelidos a declarar publicamente as fontes e montantes de
financiamento recebido, para
os desencorajar a usar fontes
ilegais que possam perigar
uma competio democrtica
saudvel.
Novas recomendaes incluem:
~~ A introduo de dispositivos
legais para obrigar os partidos
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Captulo 4
Governao
Local e Relaes
Intergovernamentais
Nobre Canhanga
Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
Em 2008 mencionou-se a importncia da partilha de recursos como
factor essencial para o fortalecimento
da governao local e melhoria do
equilbrio das relaes intergovernamentais. Na altura, as autarquias
locais apresentavam uma situao
financeira dbil, devido fraca base
econmica, associada limitada capacidade tributria, assim como ao reduzido ndice de transferncias fiscais
do Estado para as autarquias locais. A
grande preocupao prendia-se com
a modificao das leis que regiam as
transferncias do governo central que,
inicialmente, situava as transferncias
num intervalo entre 1,5% a 3% para
um parmetro de 1,5.
O relatrio recomendou o aprofundamento, a celeridade e a promoo
da descentralizao fiscal. Recomendou a transferncia de fundos
dos sectores agrcola, das estradas,
gua, infra-estruturas educao,
sade, para os escales provincial,
distrital e autrquico. Instou-se que
deveriam ser transferidas funes e
recursos para os governos locais, e
que deveria haver harmonizao dos
impostos nacionais e das autarquias
locais, assim como a necessidade da
capacitao das autarquias locais nas
reas de arrecadao e administrao
tributria. Para isto, era necessrio
mobilizar recursos locais, alargando
a base tributria e, ao mesmo tempo,
elevar as transferncias fiscais do nvel
central para o local, transformando os
distritos em unidades oramentais, o
que daria mpeto ao processo de descentralizao.
Em que medida as recomendaes
foram seguidas? Ao nvel dos rgos do poder local houve recuos e
progressos. Os dados reveladores de
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Descentralizao Fiscal
A base tributria prpria das autarquias continua inexpressiva, variando entre 50 e 200 meticais per capita,
nomeadamente no que diz respeito
receita proveniente da tributao
de prdios e transaces de imveis.
Em mdia, nos anos 2005-09, as autarquias locais usaram aproximadamente 25% do seu prprio potencial
tributrio. As despesas correntes consomem, em mdia, 65% das despesas
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Tutela Administrativa
O relatrio de 2008 denunciava que a
tutela administrativa foi confundida
com a noo de controlo hierrquico
e interferncia dos nveis centrais sobre o governo local. A introduo da
figura do administrador distrital e representante do Estado nas autarquias
locais cujas circunscries territoriais
coincidem com os limites de cidade
Bernhard Weimer (Ed.), 2012, Moambique:
Descentralizar o Centralismo. Economia Poltica,
Recursos e Resultados.
3
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pelas respectivas assembleias municipais, anunciam baixos nveis de democracia e uma cultura institucional
frgil apresso da tutela administrativa
moambicana.
reas prioritrias de
interveno e reforma
Poltica de descentralizao
Recomenda-se a necessidade de explorar melhores formas de articular
os contedos da PED com os demais
instrumentos do nvel macro no qual
o Governo orienta as suas lgicas de
actuao.
Descentralizao Fiscal
Recomenda-se a necessidade de um
maior compromisso do Governo
para com as finanas locais. Um tal
compromisso passa pelo reforo da
autonomia local, alargamento da
base tributria, quer nos distritos,
quer nos municpios. Recomendase a correco das distores do
princpio estabelecido na teoria da
descentralizao fiscal no qual a
descentralizao de finanas deve ser
consolidada quando acompanhada
de descentralizao de funes4.
A excluso poltica e econmica,
a politizao dos processos devem
merecer mais ateno, evitando que
4
Weimer, 2012.
Tutela Administrativa
necessrio assegurar uma melhor
compreenso terica e conceptual da
noo de tutela administrativa e no
confundi-la com a noo de controlo hierrquico e interferncia do nvel central sobre o governo local.
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Captulo 5
Oversight e Corrupo
Baltazar Jorge Fael
Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
As mudanas operadas durante o
perodo em anlise, vm, em parte,
responder s recomendaes da 1
edio e as presses da sociedade
civil que se seguiram no sentido de se
avanar com reformas profundas no
quadro legal e institucional at ento
vigente, visando tornar o combate
corrupo mais eficaz.
Oversight
O RGIM 2008 recomendou alargar
o grau de cobertura das auditorias
do Tribunal Administrativo (TA) e
introduzir auditorias de performance.
O TA continua a privilegiar as auditorias que tm como finalidade a verificao da legalidade dos actos de
Anti-Corrupo
Ao nvel do combate corrupo,
o Gabinete Central de Combate
Corrupo (GCCC) teve as suas
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Oversight e Corrupo
Oversight
O fenmeno da corrupo em
Moambique tem vindo a conhecer
desenvolvimentos que mostram que
o mesmo no est a ser eficazmente
controlado. Se, por um lado, se
procura conferir maior robustez,
qualidade e eficcia ao quadro legal
e institucional atinente a esta matria,
por outro e em termos prticos, os
resultados no tm sido dos melhores
nos ltimos quatro anos (2008
2012).
As reformas encetadas, designadamente com a Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico na vertente
do combate corrupo, no foram
suficientes para travar a percepo
pblica de que a corrupo est em
crescendo, com destaque para casos
de trfico de influncias e conflitos
de interesses em novas reas do
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Anti-Corrupo
No processo de reformas, que na
sua maioria inicia em finais de 2007
e princpio de 2008, destaque maior
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Oversight e Corrupo
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Anti-Corrupo
A fraqueza do quadro legal anti-corrupo em Moambique foi um dos
aspectos destacados no 1 RGIM,
no sentido de que enfraquecia o
combate aos actos de corrupo,
principalmente na vertente do trfico
de influncias, enriquecimento ilcito,
desvio de fundos e branqueamento
dos proventos da corrupo. Com a
submisso do PLAC AR, o mesmo
veio a servir de mote ao processo de
reformas profundas do quadro - legal
anti-corrupo. H que destacar neste
processo, o projecto de reviso do CP
que prev a criminalizao e punio
do enriquecimento ilcito, trfico
de influncias, corrupo no sector
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Oversight e Corrupo
reas prioritrias de
interveno e reforma
Oversight
Uma das constataes retiradas
aquando da produo do 1 RGIM
foi a de que o TA vinha realizando a
sua actividade satisfatoriamente. No
entanto, nos ltimos anos comea a
surgir uma percepo pblica contrria, no sentido de que o desempenho
deste rgo tem vindo a decrescer.
Continua ainda como preocupao o
fraco nvel de cobertura no que tange
realizao de auditorias s contas
pblicas. Portanto, esta uma rea
que dever ser priorizada, no sentido
de continuamente se caminhar para
o aumento do nvel de cobertura
aconselhado, no sentido de abrangerem e com a regularidade necessria,
mais governos distritais, provinciais,
autarquias locais, empresas pblicas
ou onde o Estado tenha participao,
o que convida a que os recentemente
criados tribunais administrativos
criem capacidade para o efeito.
Foi tambm recomendao produzida no 1 RGIM, que o TA devia privilegiar continuamente a realizao
de auditorias de performance, mesmo
10
Idem, p.p 51 e 53
51
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Anti-Corrupo
Com o incio da aprovao dos projectos de lei constantes do PLAC, em
2012, o desafio que se coloca o da
implementao da referida legislao.
Por um lado, ser o de verificar se os
rgos do judicirio so suficientemente equidistantes para aplicar a lei
sem olhar para os agentes que estejam
em causa e, por outro, se conseguem
resistir a presses vindas de fora dos
rgos para agirem num ou noutro
sentido. que a reforma da legislao
em curso visa combater a grande
corrupo na vertente dos conflitos
de interesses, trfico de influncias,
enriquecimento ilcito, peculato e matrias ligadas s declaraes de bens,
em que os maiores prevaricadores
tm sido figuras ligadas elite poltico empresarial moambicana.
Para tanto, o GCCC deve ser um
rgo verdadeiramente independente. No actual quadro legal, esta
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Captulo 6
Sociedade Civil,
Informao Pblica e
Comunicao Social
iv)
v)
Ericino de Salema
Sociedade Civil, Informao Pblica
e Comunicao Social compreende
uma anlise em torno da legislao
vigente sobre regulao das actividades das ONGs e dos rgos de comunicao social, mecanismos de garantia do acesso informao pblica
por parte dos cidados e outros mecanismos de participao popular na
governao.
Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
A primeira edio (2008) do Relatrio de Governao e Integridade
em Moambique avanou com cinco
recomendaes, designadamente:
i)
Urgncia do estabelecimento
em Moambique de um Cdigo de Conduta que sirva de
guia comportamental para
as Organizaes da Sociedade Civil;
ii)
Subsumindo as recomendaes de
2008 ao que sucedeu nos ltimos cinco anos, chega-se concluso de que,
em termos rigorosos, quase todas elas
foram desatendidas por quem de direito, havendo, num nico caso (descriminalizao da difamao), alguns
sinais da suavizao, ainda que num
contexto de inconsistncia legislativa.
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reas prioritrias de
interveno e reforma
Dado o fraco grau de adopo das
recomendaes do RGIM 2008, as
mesmas mantm-se vlidas. Pelo acima exposto e em prol da promoo
da governao e integridade, recomendamos, adicionalmente:
~~ Que se proceda revogao
Nas eleies autrquicas de 2008 e
gerais (presidenciais, parlamentares e das
assembleias provinciais) de 2009 algo similar
foi conjuntamente empreendido pelo MISAMoambique e SNJ, tendo os relatrios
produzidos sido aprovados por consenso por
todos os media nacionais, no mbito do na altura
adoptado mecanismo de presso de pares.
7
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Captulo 7
Ajuda Internacional,
Dependncia Externa e
Governao
Marc De Tollenaere
Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
A primeira recomendao do relatrio anterior foi a formulao de uma
Poltica de Cooperao Internacional
(PCI - Resoluo 34/2010) para
melhor coordenar a ajuda externa e
alinhar esta ajuda com as polticas do
Governo. A PCI, adoptada em 2010,
ainda no foi sujeita a uma avaliao,
mas no parece ter tido um impacto
notvel na gesto estratgica e coordenao da ajuda externa. A PCI
tambm no parece ter melhorado a
coerncia e complementaridade na
interveno das vrias instituies envolvidas (Ministrio de Finanas, Ministrio de Plano e Desenvolvimento,
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Ajuda Externa
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Ajuda Externa
Desintegrao da dependncia
mtua
Mesmo ficando sistematicamente
abaixo dos resultados esperados do
apoio externo (visvel nas avaliaes
anuais do quadro de desempenho do
apoio programtico e nas mltiplas
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Dependncia e governao
A hiptese subjacente a este captulo
que um nvel elevado de dependncia
de ajuda externa tem um efeito negativo na qualidade da governao do
pas recipiente, principalmente porque
(i) a prestao de contas concentra-se
no eixo governo-doadores em vez de
MINEC, Setembro 2011, Reflexo sobre
as motivaes de reduo ou retirada de
financiamento dos parceiros de cooperao.
4
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Ajuda Externa
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reas prioritrias de
interveno e reforma
A abrangncia e robustez deste contrato social determina a influncia que
o financiamento do desenvolvimento
tem na qualidade da governao. As
intervenes prioritrias, tambm
envolvendo a sociedade civil, devem
ento visar reforar as bases para o tal
contrato social. Possveis pontos de
entrada so:
~~ melhorar as receitas internas
(i) evitando, monitorando e
denunciando a presena de
privilgios fiscais para grandes
investimentos e/ou membros
da elite local, e (ii) evitando,
monitorando e denunciando
possveis fugas ilcitas de capital;
~~ melhorar o uso de fundos
do errio pblico atravs da
planificao participativa e
da monitoria sistemtica dos
resultados das despesas;
~~ melhorar a capacidade de
gesto, em particular em tudo
o que tem a ver com a indstria
extractiva;
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Captulo 8
A Governao da Terra:
Polticas, Realidade e
Desafios
Eduardo Chiziane
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ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
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ii.
iii.
iv.
v.
vi.
materializar as construes e
iniciar a actividade para que o
terreno se destina, nos prazos
estabelecidos;
ii.
iii.
respeitar a legislao pertinente sobre o DUAT, sobre a construo e sobre a actividade que
se prope exercer no terreno;
iv.
v.
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Neste ponto, julgamos valioso identificar as principais lacunas, insuficincias e contradies que resultam
da aplicao prtica da referida legislao. As matrias e os inconvenientes comummente levantados pelos
stakeholders (interessados) em vrias
entrevistas, pesquisas e inquritos
podem ser resumidos nos seguintes
pontos:
~~ falta de critrios claros sobre
a representao das comunidades locais e transparncia6
dos processos de consulta comunitria no mbito da atribuio do DUAT. Os novos
procedimentos relativos consulta s comunidades locais no
mbito da titulao do DUAT
Transparncia a democratizao do acesso
s informaes, em contraposio ao sigilo das
mesmas. A transparncia da Administrao
Pblica implica a publicidade da actividade
administrativa. Os rgos e agentes do Estado
exercem a actividade administrativa em nome do
interesse pblico. Portanto, essa actividade deve
ser de domnio pblico, os seus destinatrios. A
publicidade um princpio basilar do Direito,
uma condio de eficcia jurdica dos actos
jurdicos. Com efeito, segundo o artigo.15 da
Lei n14/2011, o princpio da transparncia
significa a obrigatoriedade de dar publicidade
actividade administrativa. Vrios diplomas
legais consagram o princpio da transparncia:
o Decreto n30/2001, de 15/10, no Art. 7, a Lei
n8/2008, de 19/05 (LOLE), no Art. 5, o Decreto
n15/2010, de 24/05 (Procurement), no Art. 4/1 e
a Lei n7/2012, 08/02, nos Artigos 18/k) e 29.
~~ o uso insustentvel dos recursos naturais de forma a garantir qualidade de vida para as
presentes e futuras geraes8;
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~~ o deficiente conhecimento e
aplicao da legislao sobre
terras pela Administrao
Pblica (AP), que se traduz
na ocorrncia de conflitos de
terras ocasionados pela AP
nos momentos da atribuio
ou revogao de direitos sobre
a terra. Vejam-se os casos de
Cateme em Tete e de Mulotane
na provncia de Maputo.
A
necessidade
de
simplificar
e clarificar os procedimentos
administrativos atinentes atribuio
ou reconhecimento considerada
uma questo crucial, para promover
e estimular o investimento no campo
e o uso da terra. O despacho de
autorizao ou reconhecimento de
DUAT o ponto de partida que vai
preceder as operaes de titulao e
registo de DUAT. Significa com isto
que, se o procedimento de autorizao
ou reconhecimento mal realizado,
este facto ter implicaes na validade
do ttulo e do registo do DUAT.
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Este Decreto no seu artigo nico, altera o artigo 35, alnea d) do Regulamento da Lei de Terras de 1998, estabelecendo que o processo relativo
titulao do DUAT conter deciso
da entidade competente em funo da
rea, conforme definido na alnea a)
do n1, alnea a) do n 2 e alnea a) do
n 3 do artigo 22 da Lei 19/97.
A regra do pargrafo precedente ,
pois, recente. Com efeito, no Regulamento da Lei de Terras, apenas se
impunha o Despacho do Governador
no reconhecimento ou titulao do
DUAT a favor das comunidades, no
interessando a dimenso da rea11.
No entanto, a disciplina actual, trazida pelo novo decreto, estatui que a
deciso da entidade competente ser
em funo da rea, o que levanta uma
preocupao sobre a conformidade
ou no desta nova medida Lei de
Terras de 199712.
organizado pelo Centro de Formao Jurdica e
Judiciria do Ministrio da Justia, a Faculdade
de Direito da UEM, e a Unio Nacional dos
Camponeses (UNAC), de 17-19 de Outubro
de 2007, em Maputo. Ver sntese Final da
Conferncia ( no publicado).
Para a aquisio do DUAT via pedido, a Lei
de Terras 19/97, no seu artigo 22, distribui as
competncias em funo da dimenso da rea
requerida, assim: n 1, alnea a) o Governador
Provincial autoriza pedidos de DUAT de reas
at 1000 hectares, ...n 2, alnea a) o Ministro da
Agricultura autoriza pedidos de DUAT de reas
entre 1000 e 10000 hectares....e n 3, alnea a) o
Conselho de Ministros autoriza pedidos em reas
que ultrapassam o limite maximo do Ministro de
Agricultura....
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reas prioritrias de
interveno e reforma
Segundo a Poltica Nacional de Terras,
os sistemas costumeiros so um
recurso inquestionvel e oferecem um
servio pblico a custo quase zero
para o Oramento Geral do Estado,
na administrao e gesto de terras
nas zonas rurais. Por exemplo, estes
sistemas funcionam eficazmente na
reintegrao da populao deslocada
no interior do pas e dos regressados
dos pases vizinhos. Tal como a PNT
recomenda, estes sistemas prticos
que j se aplicam na vasta maioria
dos casos de ocupao e uso da
terra, deveriam ser considerados na
legislao sobre terras14.
Resoluo do Conselho de Ministros 10/95.
Ver tambm Maria Conceio Quadros, Manual
14
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Em termos da administrao de
terras, uma primeira recomendao
a modificao do actual regime
de demarcao que coloca toda a
responsabilidade no particular. A
iniciativa de demarcar do particular.
Na verdade, o dever e o impulso
para demarcar a terra deveria ser
do Estado. Com efeito, a terra do
Estado, e quem melhor a conhece e
tem meios para a demarcar. O que se
deveria fazer impor ao particular o
pagamento de taxas que cumprissem
os custos para a demarcao.
Tambm preciso criar um diagrama
que mostra claramente a sequncia
dos actos e formalidades que correm
desde a entrada do requerimento do
pedido da terra at tomada de deciso, dada a relativa complexidade do
Regulamento da Lei de Terras.
No mbito da titulao do DUAT das
comunidades, o poder decisrio deveria ser mantido ao nvel do governador, dada a reconhecida proximidade
desta figura s comunidades locais, e
no impor a eventualidade da interveno do Conselho de Ministros.
No fundo, a existncia de diferentes
autoridades na atribuio do DUAT,
em funo da dimenso da rea requerida, faz sentido para as situaes
de pedido de DUAT. No entanto, no
caso em anlise, estamos a falar do
mero reconhecimento de um direito.
No interesse de uma boa gesto da
terra pelas comunidades, julgamos
que o Decreto 50/2007 deveria ser
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O reforo da boa governao e da integridade, tendo em conta a superao dos problemas das duplas ou mltiplas atribuies de DUAT, implica a
aprovao prvia de planos de urbanizao e a criao ou melhoramento
dos servios de cadastro. Enquanto
aquelas duas condies no so criadas, recomenda-se a suspenso dos
processos de atribuio de terra ou a
no atribuio do DUAT at que se
aprove o plano de urbanizao, como
alis, o Municpio da Cidade de Maputo adoptou no passado.
Por fim, a capacidade do Estado para
executar as funes de administrao de terras (jurdico, regulamentao, fiscal, cadastral e resoluo de
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Captulo 9
Governao Ambiental
e Garimpo: Polticas,
Realidade e Desafios
Carlos Manuel Serra e Joo Carlos de
Figueiredo Almeida
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Ambiente
instrumento estabelece ainda um conjunto de direitos (informao, educao e acesso a justia)10, bem como
deveres (obrigaes de participao
de infraces e utilizao responsvel
dos recursos naturais)11.
Relativamente proibio geral da
poluio do ambiente, abre-se espao
para a sua densificao por via de
Regulamentos e, no caso particular,
para a minimizao dos impactos
ambientais decorrentes da minerao, destaca-se o Regulamento sobre
Padres de Qualidade Ambiental e de
Emisso de Efluentes (aprovado pelo
Decreto 18/2004,), o Regulamento
sobre a Gesto de Resduos (aprovado pelo Decreto 13/2006) e o Regulamento sobre a Preveno da Poluio
e Proteco do Ambiente Marinho e
Costeiro (aprovado pelo Decreto n.
45/2006).
No captulo da preveno de danos
ambientais, definiram-se mecanismos de preveno, de cumprimento
obrigatrio, onde o objectivo fundamental prevenir a ocorrncia de
impactos irreversveis ao ambiente,
que advm do desenvolvimento de
actividades susceptveis de causar
impactos ambientais srios e irreversveis (incluindo as extractivas),
nomeadamente: o licenciamento
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Ambiente
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Ambiente
reas prioritrias de
interveno e reforma
O problema do garimpo pode ser lido
e analisado luz dos princpios da boa
governao, tendo presente que nos
conduz a promover o fortalecimento
do quadro legal, a fortalecer a eficcia
do Governo, o Estado de Direito, bem
como a justia e equidade.
Para avanar com esta agenda, fazemse recomendaes concretas no sentido de assegurar que as actividades
de minerao artesanal se realizem
duma maneira equitativa, garantindo benefcios econmicos e sociais
a todos intervenientes (rendimento
adicional para muitas famlias, e uma
alternativa de emprego para a juventude), bem como s comunidades
das reas de extraco e, ao mesmo
tempo, minimizando os danos ambientais23.
Primeiro, importa retratar algumas
recomendaes pertinentes feitas em
estudos recentes. O 1 Relatrio
de Boa Governao na Gesto Ambiental e dos Recursos Naturais em
Moambique 2010 2011 destaque
a necessidade de o garimpo passar a
merecer um tratamento mais srio,
tendo presente que todas as aces
at ao momento realizadas, incluindo
a interveno policial, o treinamento
dos garimpeiros e o incentivo ao
associativismo, poucos ou nenhuns
resultados tm produzido, passando
a soluo pela aposta em estratgias
alternativas de desenvolvimento
scio-econmico. De seguida, o Governo deveria legislar, regulamentar e
controlar o uso do mercrio na minerao artesanal no pas, com destaque
para o reforo do papel do FFM. Em
terceiro lugar, recomenda-se que se
22
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24
Idem, p. 37.
25
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Ambiente
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Captulo 10
Sector Pblico
Sobre as recomendaes do
RGIM 2008
O RGIM 2008 recomendou a aprovao da Carta da Funo Pblica, a
aprovao da Poltica Salarial e da Estratgia de HIV/SIDA, a publicao
dos relatrios da Inspeco Geral das
Finanas (IGF), a regulamentao do
conflito de interesses, o controlo e verificao da situao patrimonial dos
funcionrios que lidam com o procurement e a regulamentao de um perodo de quarentena no envolvimento
de funcionrios seniores em negcios
privados que envolvem as instituies
das quais cessaram funes. Abaixo
so apresentadas algumas medidas
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Sector Pblico
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Sector Pblico
legal mais recente aprovado enquanto PPPs de reas sensveis de prestao de servios pblicos j esto em
curso, como as parcerias com firmas
privadas para a emisso do bilhete de
identidade, do passaporte e da carta
de conduo. A concesso para a gesto da inspeco no intrusiva (vulgo
scanners) para uma entidade privada
e a Janela nica Electrnica (JUE),
voltada para o comrcio internacional, so outros exemplos de PPPs na
prestao de servios pblicos.
Esta nova modalidade de prestao de
servios visa introduzir uma proviso
de servios ou bens pblicos mais
eficientes, visando complementar os
recursos pblicos e agregar mais valor
econmico aos bens patrimoniais e
outros recursos nacionais envolvidos
no empreendimento. A lei das PPPs
(artigo 5) define que a proteco dos
interesses dos utentes e a manuteno
e sustentabilidade sero assegurados
pela entidade reguladora competente.
Este dispositivo tambm chama a
ateno para a necessidade de se
evitar a ocorrncia de certos riscos,
dentre os quais os que podem perigar
a sustentabilidade e tambm os de
conflito de interesses entre a funo
reguladora e prestadora de servios
ou a condio de concessionrio.
A mitigao dos riscos est sob
a responsabilidade do governo e
dos seus parceiros privados nos
empreendimentos.
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Sector Pblico
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Sector Pblico
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Sector Pblico
reas prioritrias de
interveno e reforma
Em relao organizao e governao do sector pblico: urge regulamentar o exerccio de actividades
poltico-partidrias dentro do Estado,
devendo-se criar condies para que
as liberdades individuais de opo poltica no sejam cerceadas ou que apenas sejam garantidas para membros
de um nico partido. Um bom ponto
de partida pode ser a regulamentao
do artigo 27 da LPP.
O grande fluxo de investimento directo estrangeiro e o crescimento da
indstria extractiva e de toda uma
economia que poder florescer em
torno dela, combinados com o aumento do recurso s PPPs, exigem do
estado uma maior capacidade reguladora e fiscalizadora. No pas, no
existe um quadro normativo sobre as
agncias reguladoras. Neste mbito,
importante pensar em mecanismos
de meta-regulamentao (regulamentao sobre a regulamentao), de
forma a prover o pas de um quadro
institucional mais slido para a
criao de instituies reguladoras e
mecanismos efectivos de garantia de
cumprimento do quadro regulador,
incluindo a fiscalizao dos actores
que actuam neste domnio.
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Sector Pblico
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Consideraes Finais
Este segundo Relatrio de Governao e Integridade em Moambique
(RGIM) tem como objectivo traar
as dinmicas e tendncias em vrias
reas que so cruciais para a qualidade da governao do pas. O leque
mais amplo do que no 1o RGIM de
2008 com o acrscimo de duas reas
que se impuseram como incontornveis para apreciar a governao e
integridade no Moambique actual: a
terra e a indstria extractiva.
O RGIM de 2008 descreveu para cada
rea o quadro legal e institucional, os
problemas e desafios reais e recomendou reformas prioritrias. O RGIM
de 2013 manteve a mesma estrutura,
mas para as reas cobertas em 2008
acrescentou uma apreciao do que
se passou com as reformas prioritrias
sugeridas em 2008. Assim, fez-se um
relato mais dinmico da governao
e integridade em Moambique, nos
ltimos 5 anos.
A ideia bsica continua no s a de
promover um debate mais profundo
e informado sobre questes ligadas
governao, mas tambm de
verificar com intervalos regulares, se
registaram mudanas no sentido de
melhorar a governao e integridade
em Moambique. O RGIM no
pretende tirar uma concluso geral
se a governao e integridade
melhorou ou no nos ltimos anos.
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Consideraes Finais
de certas reas. Em casos raros notase que as melhorias so ganhas definitivamente, assim como no existem
reas onde os progressos esto definitivamente excludos. Esta evoluo
no-linear torna a monitoria regular
das reas cruciais de governao do
pas um imperativo.
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Este relatrio foi elaborado com o apoio das seguintes entidades de cooperao internacional:
DFID
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Department for
International
Development
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