Razes

v.32, n.1, jan-jun / 2012

CENOURA, CHICOTE OU SERMO? MECANISMOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

EM UNIDADES DE CONSERVAO

Cristiane Gomes Barreto; Kilma Gonalves Cezar

RESUMO
Os mecanismos de aplicao de polticas pblicas se dividem em trs tipos fundamentais: econmicos (carrots),
regulatrios (sticks) e persuasivos (sermons). Neste artigo so analisados oito planos de manejo de Unidades de
Conservao (UC) federais situadas no Estado do Rio de Janeiro. Foi verificado que os instrumentos persuasivos
predominam no planejamento dessas unidades e que h diferenas significativas na composio e organizao das
aes gerenciais do grupos de UC de uso sustentvel e do grupo das UC de proteo integral.
Palavras-chave: Polticas Pblicas, Unidades de Conservao, Instrumentos polticos.

INDIGENOUS MOVEMENTS AND CULTURAL AUTO-CONSCIOUSNESS LINGUISTIC DIVERSITY

AND COLLECTIVE IDENTITY.
ABSTRACT
The mechanisms for implementing public policies fall into three basic types: economic (carrots), regulatory (sticks)
and persuasive (sermons). This article examines eight general management plans for Conservation Unities (CU) located in the state of Rio de Janeiro (Brazil). It was found that persuasive instruments are more relevant in the planning of these units and that there are significant differences in the composition and organization of the management
actions among the group of Sustainable CU and that one of Fully Protected CU.
Key words: Public Policy, Protected Areas, Policy Instruments.

Cristiane Gomes Barreto. Doutoranda pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da UnB em Poltica e Gesto Ambiental. E-mail: crisgbarreto@gmail.com. Kilma Gonalves Cezar. Doutoranda no CDS/UnB. E-mail: kilmagc@yahoo.com.br.

Razes, v.32, n.1, jan-jun / 2012

111
INTRODUO

O Sistema de Unidades de Conservao na Natureza (SNUC), institudo pela Lei n
9.985, de 18 de julho de 2000, uma das principais iniciativas da poltica nacional para a conservao da biodiversidade biolgica (BRASIL,
2000; PEREIRA & SCARDUA, 2008). O SNUC
consolidou a organizao e o ordenamento das
unidades de conservao (UCs) como estratgia
de conservao in situ dos ecossistemas, da fauna e flora (MERCADANTE, 2001), por meio
da manuteno de servios ecolgicos essenciais; proteo de espcies, ecossistemas e de
paisagens naturais; pesquisa e monitoramento
ambiental; desenvolvimento sustentvel; educao ambiental e participao popular (BRASIL, 2000; SOUZA, 2003).

Apesar desse ordenamento, as UCs
brasileiras tm um histrico de criao estreitamente associado a conflitos e ao insucesso de
sua implantao (MILANO, 2001; S & FERREIRA, 2000). Os problemas apontados so diversos e vo desde a falta de recursos falta de
capacitao de funcionrios at a desarticulao institucional e o desinteresse governamental (DOUROJEANNI, 2001; Ibama, 2006).
Esse cenrio resulta no que se convencionou
chamar de parques ou unidades de papel,
como so chamadas as UCs institudas legalmente, mas que tm pouca ou nenhuma efetividade no alcance de seus objetivos (DOUROJEANNI & PADUA, 2001). nesse contexto,
somado presso gerada pelo agronegcio, aos
conflitos fundirios, s desigualdades sociais,
ingerncia estatal, dentre outros, que se evidencia a complexidade da tarefa de se conservar a
natureza.

A defesa de um bem difuso, tal como o
meio ambiente, requer um compromisso social

no qual so necessrias motivaes coletivas,

alm de um conjunto de polticas que conduzam as aes para essa finalidade (BEKELE &
STEIN, 2000).

A gesto ambiental pblica eficaz depende de trs elementos bsicos (MERICO,
2001): arcabouo jurdico e legal; estrutura
administrativa; e programas e projetos, constitudos de polticas ambientais que conduzam
a aes sustentveis. Nesse sentido, o sucesso
de uma poltica governamental depende, em
parte, da influncia ou capacidade do gestor de
se articular com atores intervenientes, sobre os
seus pontos de vista e comportamentos.

Os meios para exercer influncia sobre
a sociedade em direo aos objetivos governamentais so diversos (BAUMOL e OATES,
1988; OECD, 1992). Inicialmente categorizados numa dicotomia de instrumentos mais ou
menos coercitivos (BRIGHAM & BROWN,
1980; LINDER & PETERS, 1989), na dcada de 1970 passaram a ser analisados sob trs
abordagens, graas contribuio de Etizioni
(1975) e a sua abordagem estruturalista, que
passou a diferenciar as relaes de poder nos
grupos em trs modalidades coercitivo, remunerativo e normativo.

Foi sugerido que todos os instrumentos
polticos poderiam ser igualmente agrupados
em trs categorias fundamentais de abordagem:
instrumentos econmicos ou remunerativos
(carrots), regulatrios ou coercitivos (sticks) e
persuasivos ou normativos (sermons) (BEMELMANS-VIDEC et al., 1998). Cenouras, chicote
e sermes (carrots, sticks and sermons) so elementos de uma metfora na qual a abordagem
cenoura e chicote foi inicialmente usada por
criadores de burros como forma de manter os
animais em movimento. Cada vez que o animal
parava, o condutor balanava uma cenoura na

112
face do animal e, caso ele recusasse a se mover,
o condutor usava o chicote. Metaforicamente,
se usava a abordagem do chicote e da cenoura
quando se dava a algum uma tarefa e esse algum era premiado pela sua execuo. Caso
falhasse, seria punido. Essa metfora foi expandida por diversos autores (BELMELMANSVIDEC et al., 1998; BURTH & GORLITZ,
1999; SERBRUYNS & LUYSSAERT, 2006),
agrupando tambm os sermes, ou a abordagem educativa. Isso forma um arcabouo global
que mostra como os instrumentos de polticas
pblicas podem ser analisados e escolhidos.

Os instrumentos econmicos, as cenouras, tm aplicao diversificada e promissora (BEKELE & STEIN, 2000). Das categorias mencionadas, ainda so o recurso menos
utilizado na poltica ambiental. A sua adoo
ou aplicao depende do comportamento voluntrio. considerada por Panayoutou (1993)
mais suscetvel ao sucesso do que os instrumentos persuasivos e regulatrios (SHIFERAW &
HOLDEN, 1987; PANAYOTOU, 1993).

Os instrumentos regulatrios, de comando e controle, figurativamente chamados
de chicotes, so a maneira mais tradicional de
se aplicar a poltica (BEMELMANS-VIDEC et
al., 1998; MERICO, 2001). Envolvem basicamente a aplicao da legislao ambiental e a
fiscalizao ou controle das atividades antrpicas. Essa abordagem demanda instrumentos
legais, instituies para o licenciamento ambiental, fiscalizao e o controle das atividades
poluidoras, entre outras medidas. As medidas regulatrias so consideradas, por alguns
setores, inflexveis, intrusivas, ineficientes e
pouco eficazes para mudar o comportamento
de certos grupos sociais, como proprietrios
rurais (ver COCKLIN et al, 2007). Isso ocorre
porque elas geralmente esto associadas a san-

es e punies. Portanto, a sua rejeio deriva

da percepo de que um mecanismo tipo topdown, desenvolvido sem a consulta aos atores
sociais, carecendo de entendimento e compreenso das condies locais.

Por fim, os mecanismos persuasivos ou
voluntrios, os sermes, so considerados os
mais eficientes em longo prazo, pois envolvem
diretamente uma mudana de comportamento,
resultando de uma transformao social. Consistem em aes educativas, de conscientizao,
ou puramente informativas, que transformam a
sociedade em parceira para a conservao ambiental.

A escolha de mecanismos polticos para
a conservao pode depender de custos operacionais, disponibilidade de recursos e conhecimento, conformidade com outras estratgias
e, principalmente, dos contextos ou cenrios
polticos. Essa variedade de elementos reflete
uma rea complexa da poltica, na qual a adoo
de um ou outro instrumento poltico depende
de escolhas em um contexto complexo.

Por vezes, a combinao das trs abordagens desejvel e recomendada, seno necessria, para o sucesso da gesto ambiental.
Polticas pblicas para o uso sustentvel da paisagem remetem, com frequncia, necessidade
de se incluir abordagens regulatrias, econmicas e informativas (OECD, 1992). Nesse sentido, a discusso sobre a melhor abordagem ou a
melhor combinao de mecanismos, conforme
o contexto poltico, extensa, porm a relao
de cada instrumento com a sua eficincia controvertida.

Independente da aplicao desses instrumentos ou da sua combinao na gesto
pblica, as UCs empregam, no seu planejamento, aes e polticas que visam o alcance da sua
misso e objetivos gerais e especficos, defini-

113
dos no SNUC, nos seus decretos de criao e
nos seus planos de manejo. O plano de manejo
tem a sua definio no Art. 2 da Lei N 9.985,
de 18 de julho de 2000:
Documento tcnico mediante o qual,
com fundamento nos objetivos gerais de
uma Unidade de Conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da rea e o manejo dos
recursos naturais, inclusive a implantao
das estruturas fsicas necessrias gesto
da Unidade. (BRASIL, 2000).

O conjunto de aes que detalham o
manejo dos recursos naturais em UC so reunidos num captulo dos planos de manejo sobre
planejamento. Assim como os instrumentos
polticos, essas aes tm abordagens diferenciadas, que tambm podem ser enquadradas nas
trs categorias tradicionais das polticas pblicas. A composio ou combinao dessas abordagens no planejamento de UC raramente foi
alvo de uma avaliao de eficcia ou preocupao institucional (MELLO, 2008). Entretanto,
a elucidao dos mecanismos polticos no contexto das UCs fundamental para se delinear o
arcabouo governamental e institucional, capaz
de proporcionar a eficcia de tais polticas.

Esta pesquisa se props a enquadrar as
aes gerenciais gerais de oito planos de manejo de UC federais quanto ao tipo de abordagem
dos mecanismos polticos exigidas para a sua
efetivao: regulatrios (comando e controle),
econmicos (incentivos fiscais, taxas) ou persuasivos (voluntrios, educacionais, informativos).

O contexto a ser analisado permite verificar ainda possveis diferenas entre UCs de
uso sustentvel e de proteo integral quanto

composio de aes gerenciais. Isso porque

o envolvimento dos atores sociais na gesto de
cada grupo de UC pode variar consideravelmente. Em UCs de uso sustentvel, tais como
as reas de proteo ambiental (APA) analisadas
neste estudo, concilia-se reas particulares com
reas pblicas. Sendo assim, parte das aes gerenciais afeta diretamente os proprietrios particulares, em contraposio ao planejamento
de UCs de proteo integral, tais como parques
nacionais e reservas biolgicas, cujos objetivos
principais se referem preservao da natureza, sem a interveno humana direta.

Esse cenrio indica que existem relaes
de poder diferenciadas entre o gestor da UC
e atores intervenientes (proprietrios de terras, organizaes civis, empresas, etc) e, consequentemente, uma composio distinta de
mecanismos polticos para os grupos de UCs de
uso sustentvel e proteo integral. Isso porque
os atores envolvidos com cada grupo tm alinhamento e poder de intervenincia caractersticos (CEZAR et al., 2010). Dessa forma, o conhecimento das abordagens utilizadas na poltica
de UCs permitir prever um desenho institucional de governana que atenda s demandas
do contexto scio-poltico e organizacional no
qual se inserem as UCs e os seus rgos gestores.
1. METODOLOGIA

Com a finalidade de se analisar as aes
gerenciais gerais de planos de manejo de UCs,
foi contatado o Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), rgo
gestor das UC federais. Inicialmente, optou-se
por selecionar planos de manejo de UCs delimitadas num espao geogrfico, poltico e ambi-

114
ental homogneo, de forma a limitar os efeitos
das possveis interferncias ou peculiaridades
regionais sobre as anlises a serem feitas. Outro
critrio adotado foi a contemplao dos dois
grupos de UCs uso sustentvel e proteo
integral. Isso levou a duas abordagens ou tratamentos-alvo para as anlises estatsticas quanto
composio e ao enquadramento das aes
gerenciais gerais (AGG), previstas nos planos
de manejo.

O conjunto de UCs selecionados integra
a Reserva da Biosfera da Mata Atlntica no Estado do Rio de Janeiro e do Corredor Ecolgico da Serra do Mar, inseridas no hotspot da
Mata Atlntica e num dos principais centros
mundiais de endemismos para a ornitofauna. A
regio agrupa ainda diversas reas prioritrias
para conservao, segundo o Workshop de
Aes e reas Prioritrias para a Conservao
da Mata Atlntica e Campos Sulinos (MMA,
2000). So UCs que, por estarem no mesmo
contexto poltico e regional, tendem a ter um
acesso equivalente a oportunidades de parceria, cooperao, financiamento, dentre outros
benefcios.

Foram estudados oito planos de manejo,
em especial os captulos de planejamento, das
seguintes unidades federais: rea de Proteo
Ambiental (APA) da Regio Serrana de Petrpolis, APA de Cairuu; APA de So Joo/ Mico
Leo Dourado, APA de Guapimirim, Parque
Nacional da Tijuca, Parque Nacional da Serra
dos rgos, Parque Nacional das Restingas de
Jurubatiba e Reserva Biolgica do Tingu. Todas as UCs selecionadas esto localizadas no
Estado do Rio de Janeiro e, segundo a classificao fitofisionmica adotada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
todas pertencem ao Bioma da Mata Atlntica
(conforme VELOSO et. al., 1991) e da Ecor-

regio da Serra do Mar (DINERSTEIN et al,

2001). A distribuio espacial dessas UCs pode
ser visualizada na Figura 1.
Figura 1 Mapa de localizao das Unidades
de Conservao estudadas

Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de

Conservao, 2008.

As aes gerenciais analisadas foram divididas da maneira antes anunciada:
instrumentos regulatrios ou de comando e
controle (CC) aes direcionadas para o estabelecimento de parcerias para fiscalizao;
aes de fiscalizao direta; emisso de autorizaes; elaborao de normas de conduta;
criao de regimento interno; controle do uso
e da ocupao do solo, entre outros;
instrumentos ou incentivos econmicos (IE)
propostas de benefcios econmicos; iniciativas
de valorao; incentivo ao mercado de carbono, rtulos ecolgicos ou sistemas de qualidade
ambiental; fomento a atividades produtivas;
entre outros, e
mecanismos voluntrios, persuasivos ou educativos (VPE) estabelecimento de parcerias
voluntrias com finalidade de pesquisa ou trabalhos cooperativos; divulgao; envolvimento

115
da comunidade de forma voluntria ou educativa; articulao com atores intervenientes;
pesquisa, educao e conscientizao ambiental, entre outros.

Foi criada, ainda, uma categoria para
aes que no se enquadraram nas anteriores,
tratada como indefinida (IND). So aes de
abordagem primordialmente operacional, relacionadas dotao de pessoal e equipamentos
na UC, estruturao de setores administrativos,
manejo e recuperao de reas degradadas,
manuteno de instalaes, adequao de infraestrutura, entre outros.

As aes relacionadas a mais de um
dos instrumentos polticos foram consideradas
multiplamente em cada um dos tratamentos
ou abordagens. So as aes concernentes ao
monitoramento de paisagens por meio de Sistemas de Informaes Georreferenciadas, cujos
objetivos aludem tanto ao conhecimento e
divulgao da unidade, como ao controle e
proteo, assim como algumas aes de sinalizao, cadastro de visitantes e pesquisadores,
entre outros.

Para cada plano de manejo analisado foi

montado um quadro no qual as linhas representam as 984 aes gerenciais gerais e as colunas registram cada um dos trs tratamentos ou
abordagens (CC, IE, VPE), e a categoria IND.
Ao final da leitura das aes e do seu respectivo
enquadramento, os dados foram inseridos no
programa Clculos Estatsticos for Windows
V. 1.8 (BRAILE et al, 2008). Foram estimadas
as estatsticas bsicas do conjunto de dados e
foi executado o teste de Kruskal-Wallis1, com
grau de significncia de 5%, para a comparao
dos dados entre as unidades de uso sustentvel
e de proteo integral. Para anlise da homogeneidade dos dados dos oito planos de manejo
examinados, independente da categoria de UC,
foi executado o teste de Friedman2, com grau
de significncia de 5%. As aes que se enquadraram na categoria IND foram subtradas
das anlises estatsticas.
2. RESULTADOS

O Quadro 1 apresenta a relao das
UCs, cujos planos de manejo foram analisados.

Quadro 1 - Relao das Unidades de Conservao cujos planos de manejo foram analisados quanto ao enquadramento das suas aes gerenciais gerais.
Nome da unidade de conservao

Grupo

Ano de publicao do plano de manejo

rea de Proteo Ambiental de Cairuu

rea de Proteo Ambiental de Guapimirim
rea de Proteo Ambiental da Regio
Serrana de Petrpolis
rea de Proteo Ambiental de
So Joo/ Mico Leo Dourado
Parque Nacional das Restingas de Jurubatiba
Parque Nacional da Tijuca
Reserva Biolgica do Tingu
Parque Nacional da Serra dos rgos

Uso sustentvel
Uso sustentvel

2005
2002

Uso sustentvel

2007

Uso sustentvel
Proteo integral
Proteo integral
Proteo integral
Proteo integral

2008
2007
2008
2006
2008

1. O Teste de Kruskall-Wallis consiste num teste estatstico, no-paramtrico, para comparao de amostras independentes, em casos nos quais se tem trs ou mais
grupos.
2. O Teste de Friedman consiste numa anlise de varincia, dentro de uma mesma amostra, testando a existncia de grupos ou populaes de amostras.

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Dos oito planos de manejo analisados, quatro so de UCs de uso sustentvel e quatro de UCs de
proteo integral. O plano de manejo mais antigo, da APA de Guapimirim, data de 2002, enquanto os mais recentes foram publicados em 2008.
Existe, em mdia, um nmero de 123 AGG nos planos de manejo. Esse nmero significativamente maior (Kruskall-Wallis, H=4.744, gl=1, p=0,029, =5%) em unidades de proteo
integral. Em mdia, 27,75 10,79, ou cerca de 18% das aes analisadas, no foram classificadas
em qualquer das trs categorias.
A Figura 2 a representao grfica do enquadramento das aes nos trs conjuntos de
mecanismos polticos.
Figura 2 Enquadramento das aes gerenciais gerais das oito unidades de conservao analisadas. Fonte: Planos de manejo das unidades de conservao estudadas.

Quadro 2 - Relao do quantitativo total de aes gerenciais e percentuais de enquadramento nos

mecanismos Regulatrios (CC), Econmicos (IE) e Voluntrios, Persuasivos ou Educativos (VPE)
para cada plano de manejo analisado.
Unidade de
Conservao
APA de
Cairuu
APA
Guapimirim
APA
Petrpolis
APA
So Joo
Parna
Jurubatiba
Parna
Tijuca
Rebio
do Tingu
Parna
Serra rgos
Mdia

76

Regulatrios Econmicos Voluntrios,

(IE)
Persuasivos ou Educativos (VPE)
(CC)
7%
60%
35%

112

21%

9%

79%

122
98

23%

11%

71%

23%

6%

76%

2%
3%

57%

161

41%
38%

144

35%

9%

68%
9%

149

42%

10%

10%

7% 0,03

68% 0,08

Aes
Gerenciais

122

123 28,07 32% 0,09

117

As estatsticas gerais apontam para uma
mdia de 68% 0,09 das aes enquadradas na abordagem persuasiva, contra 32%
0,08 de abordagem regulatria. A ocorrncia
de instrumentos econmicos foi pouco expressiva, em mdia 7% 0,03 com uma variao
pouco expressiva entre os planos, conforme
pode ser visualizado no Quadro 2. O plano de
manejo que apresentou maior percentagem de
aes classificadas como instrumentos regulatrios pertence ao Parque Nacional da Serra
dos rgos (42%), e o que menos apresentou
esse tipo de instrumento foi o da APA Guapimirim (21%). Para os instrumentos persuasivos, o maior percentual foi de 79%, na APA
Guapimirim; o menos expressivo foi de 57%,
no Parque Nacional de Jurubatiba. Verifica-se,
portanto, que existem variaes entre planos
de manejo, sendo que a maior parte das aes
tem abordagem persuasiva, seguida pela regulatria e, por fim, econmica.

Entretanto, apesar das variaes observadas, as anlises apontaram para um conjunto
de dados desagrupados (Teste de Friedman,
p=903, gl=7), ao se considerar cada plano de
manejo individualmente, testando a heterogeneidade das amostras. Dessa forma, verifica-se
que no existem agrupamentos das amostras,
seja relativo categoria ou grupo de unidade
de conservao em funo da combinao das
trs abordagens estudadas. Sendo assim, a categoria ou grupo no implica diretamente um
padro especfico de mecanismos utilizados. A
combinao deles ocorre de forma predominantemente aleatria.

Ao analisar os mecanismos separadamente, os dados mostram que o conjunto de
aes com abordagem regulatria, em UCs de
uso sustentvel (mdia=25,5%) significativamente menor (Kruskal-Wallis, H=4.802,

p=0,028, gl=1) do que nas unidades de proteo integral (mdia=39,3%). Para os instrumentos persuasivos, no foi verificada diferena significativa (Kruskal-Wallis, H=2.083,
p>0,05, gl=1) entre o conjunto de dados das
unidades de uso sustentvel (mdia=71,5%) e
unidades de proteo integral (mdia=64,5%).
O mesmo ocorre com relao aos instrumentos econmicos, que no apresentaram diferena significativa (Kruskal-Wallis, H=0.527,
p>0,05, gl=1) no conjunto de dados das unidades de uso sustentvel (mdia=8,3%) para as
unidades de proteo integral (mdia=6,0%).
Houve, portanto, uma diferena singular na
proporo de instrumentos regulatrios, significativamente maior em unidades de proteo
integral.
3. DISCUSSO E CONCLUSO

Todo o contexto poltico e ambiental
aponta para um cenrio similar para as oito unidades cujos planos de manejo foram analisados,
o que foi reforado pela homogeneidade no padro observado no agrupamento das aes. No
entanto, houve diferena significativa nas porcentagens de aes gerenciais gerais associadas
a instrumentos regulatrios. Pode-se atribuir
isso ao atendimento do objetivo primordial
das UCs de proteo integral que, por serem
destinadas preservao dos ecossistemas, no
permitem a manuteno de ocupaes particulares e de atividades produtivas no seu interior.
Nesse sentido, h muitas aes relacionadas a
proibies quanto ao uso do solo, regularizao fundiria, a restries de visitao e ocupao, ao estabelecimento de normas, entre outros. Sendo assim, as UC de proteo integral
demandam mais aes de comando e controle,

118
conforme demonstrado por nossas anlises.

J no caso das APAs, como UCs de uso
sustentvel, que tm reas particulares no seu
interior, preciso compatibilizar os interesses
sociais quanto ao manejo e uso dos recursos
com a sua conservao. Portanto, apesar de haver instrumentos regulatrios para essas UCs,
na nossa pesquisa eles aparecem em proporo menor que nas UCs de proteo integral.
Para uma gesto mais efetiva, os seus gestores
precisam usar mais instrumentos persuasivos,
aes de articulao, gesto com parceiros e
comunidades, que no caso das UCs de proteo
integral. Os instrumentos persuasivos so preferidos pelas comunidades e pelos demais setores
sociais (GOODWIN, 1998; SERBRUYNS &
LUYSSAERT, 2006). Nesse aspecto, o emprego
desses instrumentos, alm de necessrio para
atender as demandas sociais, facilita a administrao da unidade, ao compartilhar com a
comunidade as responsabilidades na gesto da
UC. Alm disso, estudos apontam que o balano no uso dos diversos tipos de instrumentos
tem mudado ao longo do tempo, passando de
um cenrio de confiana predominante nos mtodos regulatrios para um uso maior das abordagens econmicas e voluntrias (JENKINS et
al., 2004; MANSFIELD, 2006).

Num mundo em transformao, a conservao das reas naturais demonstra estar adequada a esse novo cenrio, acompanhando a
tendncia de adoo mais disseminada da abordagem persuasiva, como demonstra o nosso
achado do elevado ndice de enquadramento
das aes gerenciais gerais nessa categoria. Um
dos fatores que pode ter contribudo para essa
sinergia foi a adoo obrigatria da participao popular no processo de planejamento das
UCs (GALANTE et. al, 2002) por meio de sucessivas reunies com as comunidades.

A progressiva responsabilizao do indivduo, das empresas e das comunidades frente
s questes ambientais tem sido acompanhada
por uma nfase no desenvolvimento do voluntariado e de programas em parceria, envolvendo indivduos e grupos de comunidades na
recuperao de reas degradadas, proteo de
ecossistemas e controle da poluio, entre outros. Isso porque as percepes endgenas dos
conflitos e problemas, assim como o poder de
presso da sociedade civil organizada, tm o
efeito de gerar demanda por novas solues,
que devem ser aproveitadas e otimizadas no
processo de planejamento.

Tendo em vista o recorrente fracasso na
implantao de algumas UCs sob os mtodos
de planejamento anteriores, necessrio prever um desenho institucional de governana
que atenda s demandas desse contexto sciopoltico e organizacional no qual se encontram
as UCs e os seus rgos gestores. Tendo em
vista que o planejamento das UCs demanda, na
sua maior parte, uma abordagem voluntria,
educativa e persuasiva, poderia ser reduzido o
uso de normas, leis, mecanismos de taxas, sanes, meios de controle e fiscalizao, monitoramento, entre outros. A maior demanda para
a efetivao das aes planejadas seria a prpria
capacidade de articulao dos gestores com entidades envolvidas, o estabelecimento de parcerias, a conscientizao das comunidades locais, o que pode implicar um custo operacional
menor.

Vale ressaltar que a adeso voluntria a
algumas aes no exime o poder pblico de
sua responsabilidade como regulador e garantidor do interesse pblico geral, ou seja, a proteo da biodiversidade. Dessa forma, no se
pode apostar apenas no sermo, mas tambm
continuar usando o chicote, que sempre foi o

119
mecanismo predominante da poltica ambiental
brasileira, e, sempre que necessrio, a cenoura, para incentivar novos procedimentos, num
modo hbrido de governana entre comunidade, mercado e governo (AGRAWAL, 2008).

Por fim, possvel concluir que a
evoluo dos mecanismos polticos aponta para
as UCs como instituies prximas de uma autorregulao, nas quais o interesse comunitrio
local ou regional conduzisse de modo proeminente proteo da biodiversidade (COCKLIN
et al, 2007), reduzindo, assim, a administrao
centralizadora e as polticas regulatrias topdown para se obter uma governana efetiva das
reas protegidas (AGRAWAL, 2008).

No caso especfico de UCs, a utilizao
dos trs instrumentos fundamental para o
sucesso da gesto ambiental. O peso que cada
um possa ter ir depender de vrios contextos
nos quais a UC est inserida e deve ser avaliado conforme cada caso. A poltica ambiental
brasileira, fortemente regulatria e historicamente mal sucedida, tambm deveria passar
por uma reavaliao, que combine melhor os
instrumentos polticos e, a exemplo dos planejamentos recentes de UCs, valorize o uso de
VPE e IE.
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