Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS

Mestrado Interinstitucional UFRGS-UFAC

Ubiracy da Silva Dantas

Burocracia: Mitos e verdades

Rio Branco
2016

Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS

Mestrado Interinstitucional UFRGS-UFAC

Ubiracy da Silva Dantas

Burocracia: Mitos e verdades

Este trabalho requisito parcial para avaliao da disciplina Teorias

Organizacionais, do curso de Mestrado Interinstitucional em
Administrao UFRGS-UFAC apresentado aos professores Rosimeri
Carvalho da Silva e Rafael Kruter Flores.

Rio Branco
2016

BUROCRACIA: MITOS E VERDADES

Ubiracy da Silva Dantas1

Resumo
O objetivo deste estudo trazer alguns conceitos de burocracia, visando desfazer alguns
mitos sobre o tema, que fazem parte do senso comum da maioria das pessoas.
Palavras-chave: Burocracia, mitos, verdades, poder, dominao, controle, desburocratizao.
1. Introduo
Muito se houve sobre burocracia. As pessoas acabam associando burocracia mais a
procedimentos administrativos e, na maioria das vezes, atribuindo a ela morosidade,
ineficincia, etc.
Isso pode ser bem exemplificado quando se faz uma busca rpida na internet sobre o
tema. Em artigo, sitiado no portal Total Gesto (2016), com o ttulo Derrubando mitos:
Acreditar que normas de gesto elevam a burocracia ignorar as razes do sucesso de quem
est no topo, pode-se observar que o prprio ttulo traz uma conotao de burocracia
imprecisa. No decorrer do artigo, o autor desconhecido tem como principal argumento o
aprimoramento dos controles e maior padronizao dos trabalhos, tarefas, justificando que a
implementao de normas como as da ISO (International Standard Organization) no
aumentam a burocracia, mas sim ampliam a eficincia e os fatores de sucesso de uma empresa
ou organizao.
Fica clara a impreciso da utilizao do termo burocracia no citado artigo, conferindo
a palavra um significado que originalmente ela no tem. Para melhor compreender o que vem
a ser burocracia, faz-se necessrio recorrer ao seu surgimento, como funciona e a quem serve,
revelando algumas verdades e ilustrando alguns mitos criados pelo senso comum, conforme
exemplificado acima.
Este trabalho no tem a pretenso de exaurir as discusses e os postulados tericos
sobre o tema. A inteno , primeiramente, fazer um breve histrico de sua origem, evoluo
na medida em que as transformaes sociais se deram, principalmente, a partir da revoluo
industrial e o surgimento da empresa capitalista propriamente dita, para buscar um conceito

Mestrando em Administrao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

de burocracia mais prximo daquilo que o seu principal terico, Max Weber, preceituou. A
partir da, desfazer alguns mitos sobre os quais reside o senso comum.

2. Burocracia: mitos e verdades

Motta (1985, p. 7) assim define burocracia: (...) burocracia poder, controle e
alienao. O autor vai mais alm, quando diz que: (...) burocracia uma estrutura social na
qual a direo das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal
hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critrios impessoais e mtodos
racionais (MOTTA, 1985, p. 7).
Para o citado autor,
Max Weber, que desenvolveu a mais importante e mais sistemtica anlise da
burocracia, afirma que em sua forma moderna, baseada na razo e no direito, a
burocracia emerge com o capitalismo avanado e com o surgimento do Estado
Moderno (MOTTA, 1985, p. 23).

Entretanto, seu surgimento vem muito antes disso, pois A burocracia o principal
elemento de um sistema antagnico. Onde existe antagonismo, existe burocracia (MOTTA,
1985, p. 11). "O Egito um bom exemplo de um progresso social onde uma burocracia surge
de necessidades tcnicas de coordenao e superviso, para deter o monoplio de um poder
poltico que tem no fara o seu smbolo mximo" (MOTTA, 1985, p. 14).
No prprio Egito, prossegue Motta (1985), surgiu o modo de produo asitico, no
qual a sociedade produz mais do que consome. Esse excedente gerado apropriado por uma
minoria de indivduos que tratam de implementar uma superviso centralizada, organizando
as atividades produtivas, recrutando mo de obra abundante. medida que a produo vai
ficando mais complexa, maior a necessidade de organiz-la. Isso feito por intermdio da
burocracia, inclusive os mecanismos de guerra e uso da fora.
Outro exemplo a forma de organizao da produo no feudalismo, como bem
descreve Huberman (1986, p. 6-7):
Eram essas, portanto, as duas caractersticas importantes do sistema feudal.
Primeiro, a terra arvel era dividida em duas partes, uma pertencente ao senhor e
cultivada apenas para ele, enquanto a outra era dividida entre muitos arrendatrios;
segundo, a terra era cultivada no em campos contnuos, tal como hoje, mas pelo
sistema de faixas espalhadas. Havia uma terceira caracterstica marcante o fato de
que os arrendatrios trabalhavam no s as terras que arrendavam, mas tambm a
propriedade do senhor.

Conforme trecho recortado da obra Histria da Riqueza do Homem, de Lo

Huberman, pode-se perceber traos da burocracia feudal na forma como se dividia o trabalho

na terra e como se dava sua organizao produtiva, pressupondo um domnio do senhor feudal
sobre seus arrendatrios.
Como pode ser depreendido, fcil entender que a burocracia pressupe
antagonismo e dominao de uma classe sobre a outra, sem falar que no foi com o
capitalismo propriamente dito que isso ocorreu. Vinha ocorrendo antes dele, como citado no
Egito, com o modo de produo asitico.
Para melhor entender, importante visitar os conceitos que Motta (1982) traz tona
em relao ao surgimento da burocracia: 1) Cooperao simples; 2) Cooperao da
manufatura; 3) Cooperao da indstria.
Na cooperao simples, sua atividade no pode ser decomposta, mas necessita da
cooperao de vrias mos para ser realizada, como deslocar pedras para grandes construes
no Egito, por exemplo.
Cooperao da manufatura cada trabalhador executa uma parcela muito pequena do
trabalho. Tambm bem claro que se separa o trabalho manual do trabalho intelectual.
Para Motta (1982), em trabalhos que existem cooperao, torna-se necessria a
funo de coordenao, que pode ser desempenhada em forma de rodzio entre os
trabalhadores. Isso no ocorre em modos de produo que possui antagonismos, como o
caso do capitalismo, no qual a funo diretiva (de coordenao) imposta pelos que detm o
capital em detrimento daqueles que vendem sua fora de trabalho.
A burocracia nasce na produo, justamente, por conta da ampla diviso do trabalho
no ambiente produtivo, na medida em que, quanto mais dividido o trabalho, maior o nmero
de supervisores, coordenadores, chefes, diretores, superintendente, at chegar ao dono do
capital.
Motta (1982) afirma que, na cooperao da manufatura, o sistema produtivo ainda
pouco eficiente do ponto de vista do capital, pois o trabalho manual e ainda guarda traos do
antigo arteso; subordinado do ponto de vista organizacional, mas pouco subordinado do
ponto de vista tcnico. Essas subordinaes organizacional e tcnica somente sero
alcanadas com a cooperao da indstria, fase avanada do capitalismo. Nela (nela; na
cooperao da manufatura) o trabalhador deixou de ser individual para ser coletivo, pois,
enquanto arteso, desenvolvia todas as fases de produo, vendia o produto de seu trabalho e
possua os meios de produo. Enquanto trabalhador desprovido de meios de produo, viu-se
obrigado a vender seu trabalho para as empresas manufatureiras, submetendo-se a
desempenhar apenas uma parte do seu ofcio, de forma que as demais so desenvolvidas por
outros trabalhadores.

J na Cooperao da indstria o trabalho transferido para a mquina, fazendo

com que o trabalhador perdesse o controle mesmo de atividades especficas (MOTTA, 1982,
p. 22).
Assim, o trabalhador perde autonomia de decidir de que forma realiza seu trabalho,
papel que ficar a cargo de algum imbudo de funo diretiva, de superviso ou coordenao
e se submete autoridade do interior da empresa (MOTTA, 1982).
Na cooperao da indstria, os trabalhadores so estritamente vigiados em seu ritmo
de trabalho, na sua interdependncia e em todos os aspectos de seu comportamento.
Existe, portanto, todo um comportamento social que imposto pela mquina
(MOTTA, 1982, p. 22).

Com a insero da mquina no processo produtivo, surgem todos os tipos de funes

administrativas e cargos, como engenheiros, supervisores, etc. de forma que as decises saiam
das mos do trabalhador. As funes diretivas se tornam cada vez mais complexas e
distanciadas dos trabalhadores. Punio e recompensa passam a ser a forma de conseguir um
trabalho mais eficiente s custas dos trabalhadores (MOTTA, 1982).
A burocracia gerada pela cooperao da indstria altamente repressiva no mbito
da empresa e se articula para a consolidao das burocracias pblicas (MOTTA, 1982).
A empresa capitalista burocrtica moderna pressupe o Estado capitalista moderno,
alm de um direito, de imprensa, de um rdio e uma televiso igualmente
burocratizados, da mesma forma que se a burocratiza a prpria pesquisa cientfica
(MOTTA, 1982, p. 23).

Isso vem a consubstanciar o pensamento de Taylor (1995), no qual defende a

separao do pensar e do fazer, ou seja, alguns poucos pensam, planejam e controlam as
atividades produtivas e a maioria dos trabalhadores executa, efetivando uma melhor eficincia
no processo produtivo da fbrica.
Entretanto, esse modelo taylorista exclui dessa relao de produo o poder de
dominao e alienao que tal forma produtiva incide sobre os trabalhadores e,
principalmente, camufla a expropriao do trabalho excedente gerado por uma minoria
proprietria do capital.
Talvez seja desse pensamento taylorista que advenham os equvocos na utilizao da
palavra burocracia.
Para melhor entender aonde se quer chegar, segue abaixo um esboo do que Weber
(1982, p. 229-232) elenca como as caractersticas da burocracia.
I. Rege o princpio de reas de jurisdio fixas e oficiais:
a) atividades regulares so distribudas de forma fixa como deveres;

b) autoridade para dar ordens necessrias ao cumprimento desses deveres

(legitimao dos funcionrios por meio de normas relacionadas com meios de
coero, fsica, sacerdotal ou qualquer outra)
c) Estabelecimento de mtodos/regras para realizao contnua desses deveres e
para execuo de direitos. Somente pessoas com qualificaes especificas podem
ser empregadas.
Nos governos pblicos, esses trs elementos constituem a autoridade burocrtica.
Na iniciativa privada, a administrao burocrtica. (
II. Princpios de Hierarquia existentes tanto nos governos como nas administraes
burocrticos.
III. Manuteno de acervos documentais escritos separao da vivncia oficial da
particular, separando acervos ou recursos oficiais dos pessoais. Princpio da impessoalidade,
tambm vlido para as empresas.
IV. Administrao burocrtica para se chegar em uma administrao especializada,
necessita-se treinar todo o corpo tcnico seja da empresa seja do governo.
V. Quando o cargo plenamente desenvolvido, a atividade oficial exige plena
capacidade de trabalho do funcionrio, tanto no que concerne ao tempo dedicado como
capacidade tcnica de exerc-lo.
VI. O desempenho do cargo segue regras gerais atividades mais ou menos
complexas, mais ou menos exaustivas, etc que podem ser aprendidas. O conhecimento dessas
regras representa um aprendizado tcnico especial.
De agora em diante j se torna possvel desfazer alguns mitos. Primeiramente, vale
pena retomar o exemplo citado na introduo deste estudo, o artigo intitulado Derrubando
mitos: Acreditar que normas de gesto elevam a burocracia ignorar as razes do sucesso
de quem est no topo. Nesse artigo fala-se de normatizao e padronizao como caminho
para reduzir a burocracia, pois acreditar no contrrio um mito.
Ora, o que se apresenta como mito, na verdade, acreditar que mudanas nas normas
internas e mais padronizao do trabalho resulta em menos burocracia. Como visto acima, nas
caractersticas da burocracia elencadas por Webber (1982) e em algumas definies dadas por
Motta (1982), tais mudanas podem inclusive aumentar a burocracia.
Melhorar a eficincia de processos e procedimentos burocrticos no os torna coisas
fora ou saindo da burocracia, ou seja, havendo racionalizao, diviso de trabalho, separao
entre pensar e fazer, seja na administrao pblica ou privada, a burocracia estar cada vez

mais presente, pois isso configurar poder, controle e alienao, nos ditos de Motta (1982)
j citados anteriormente.
Outro termo que gera bastante confuso o de Desburocratizao, assim definido no
Dicionrio Michaelis: Ato ou efeito de desburocratizar. Quando se consulta o que significa
desburocratizar, no mesmo dicionrio, tem-se o seguinte resultado: Perder o carter ou os
hbitos burocrticos, Perder o carter burocrtico; simplificar-se.
Se encarado como a negao de burocratizao, o termo desburocratizao em
hiptese alguma poder ser utilizado como algo que melhore a burocracia, que a torne mais
eficiente. Pois se tomado ao p da letra, certamente, isso remeteria a sociedade moderna a
seus estgios primitivos, no quais no haviam protocolos escritos que como colher uma fruta
ou acender uma fogueira; o processo de dominao, alienao para acumulao capitalista
retornaria tambm ao seu estgio primitivo.
Se burocracia poder, controle e alienao (Motta, 1982, p. 7), desburocratizao
seria a negao disso ou, pelo menos, a reduo de poder, controle e alienao.
O Governo Federal do Brasil instituiu o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao - GESPBLICA e o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto
Pblica e Desburocratizao, atravs do Decreto n 5378, de 23 de fevereiro de 2005, no qual
o objetivo claramente a melhoria dos servios pblicos e o aumento da competitividade do
Pas.
Assim, o intuito certamente no acabar com a burocracia, mas sim melhorar a
prestao dos servios pblicos e, para isso ocorrer, certamente deve-se fazer uso de poder,
controle e alienao, pois trata-se de melhor racionalizao, melhor diviso do trabalho e mais
monitoramento de resultados, metas.

3. Concluso
Dessa forma, fica evidente que o conceito de burocracia que advm do senso comum
no o mesmo de que trata Weber (1982) e Motta (1982). No senso comum, reside a
impresso de que a burocracia um mal desnecessrio que deveria sumir do seio da sociedade
para tornar as pessoas mais felizes.
Entretanto, a burocracia como instrumento de padronizao, especializao,
dominao e controle, historicamente sempre existiu, mesmo que de forma menos intensa do
atualmente. Se isso verdade, ento, mesmo que as relaes sociais sejam modificadas
contundentemente, como a mudana do modo de produo, a burocracia continuaria a existir,

pois A burocracia o principal elemento de um sistema antagnico. Onde existe

antagonismo, existe burocracia (MOTTA, 1982, p. 11).

4. REFERNCIAS
DICIONRIO Michaelis. So Paulo: Melhoramentos,
http://michaelis.uol.com.br/. Acessado em: 22/05/2016.

2009.

Disponvel

em:

HUBERMAN, Leo. Histria da Riqueza do Homem. 21 Ed. Rio de Janeiro: Guanabara,

1986.
MOTTA, Fernando Prestes. O que burocracia? So Paulo: Abril Cultural/Brasiliense,
1985. (Coleo Primeiros Passos).
Total Gesto. Derrubando mitos: Acreditar que normas de gesto elevam a burocracia
ignorar as razes do sucesso de quem est no topo. Disponvel em:
http://www.totalgestao.com.br/site/2012/11/derrubando-mitos-acreditar-que-normas-degestao-elevam-a-burocracia-e-ignorar-as-razoes-do-sucesso-de-quem-esta-no-topo/. Acessado
em: 21/05/2016.
TAYLOR, Frederick W. Princpios de Administrao Cientfica. 8 ed. So Paulo: Atlas,
1995
WEBER, Max. Burocracia. In: WEBER, M. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro:
Guanabara-Koogan, p. 138-170.