DEMOCRACIA REPUBLICANA E PARTICIPATIVA

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Novos Estudos Cebrap, 71, maro 2005: 77-91.

Abstract. In developed countries, democracy was liberal during the first half
of the XXth century and social democratic during the second. At the present
moment, it is in transition to republican or participative democracies. Liberal
democracy was elitist, and social democracy was pluralist, since on it the
general opinion of electors has become the main preoccupation of
politicians. Lately, democracy is becoming republican or participative
because citizens attempt more and more at influencing political decision
through civil society organizations. In the future, one could think about a
deliberative democracy, since public debate is enhanced, political advocacy
gets stronger and the responsibility of politicians is reinforced. A brief
review of the literature concerning participative democracy states the
argument.

A democracia se tornou o regime poltico dominante no sculo XX, quando o

sufrgio universal foi finalmente alcanado. Isso aconteceu em todos os pases
desenvolvidos e est acontecendo em um nmero cada vez maior de pases em
desenvolvimento. Qual ser o tipo de democracia dos pases mais avanados? No
a democracia liberal que caracterizou a primeira metade do sculo XX, ou a
democracia social que predominou nos pases mais avanados na segunda metade
desse sculo. Na poca de sua primeira encarnao a democracia liberal a
democracia era elitista: embora eleitas competitivamente, as elites no tinham de
prestar contas aos eleitores. A era da social-democracia pautou-se pela opinio
pblica: na medida em que os polticos a acompanhavam, comeavam a ser de
algum modo responsveis, de modo que a representao, embora limitada,
progrediu substancial mente.

No final do sculo, porm, a crescente presena de organizaes de

responsabilizao social (social accountability) No mbito da sociedade civil
indicou claramente que os regimes democrticos nas sociedades mais avanadas,
bem como em pases como Brasil e ndia, estavam alcanando um novo estgio de
desenvolvimento poltico: o debate publico se ampliou e ganhou alguma
profundidade.1 Essa nova forma de democracia foi chamada de democracia
participativa e democracia deliberativa. Creio que o adjetivo deliberativa
ainda ambicioso demais, mas sugiro que, alm de participativa, essa democracia
em gestao possa tambm ser chamada de republicana.
Do Republicanismo Aristocrtico Democracia Republicana

Assim como o republicanismo e o liberalismo clssicos entraram em conflito no

passado, assim tambm o republicanismo e a democracia. De acordo com Ccero
Arajo, a moderna cidadania democrtica envolve trs ideais normativos
civismo, pluralismo e plebesmo que correspondem, respectivamente, s tradies
republicana, liberal e democrtica.2 A tradio republicana, alm de cvica, e
aristocrtica. Para Aristteles, a aristocracia era o regime ideal, embora ele
objetivamente percebesse que as verdadeiras alternativas que Atenas enfrentava no
seu tempo eram a oligarquia e os privilgios, de um lado, e a democracia e a
instabilidade poltica, de outro. Na repblica romana, a idia de que a sociedade
deveria e poderia ser governada por cidados dotados de virtudes pblicas ganhou
aceitao. Ccero e Maquiavel, separados por quinze sculos, ainda seguiram
claramente essa linha de pensamento, apesar de todos os obstculos que eles
prprios enfrentaram. E os filsofos polticos do sculo XVIII, como Montesquieu,
Harrington e Madison, embora atrados pelo liberalismo, ou como Rousseau,
interessado em democracia, permaneceram essencialmente republicanos
aristocrticos, Eles buscavam uma aristocracia baseada no no sangue, mas na
virtude, na competncia e na riqueza esta ltima incorporando as duas primeiras.
Rousseau, que claramente distinguia repblica de democracia, encarava esta ultima
como praticamente impossvel de ser alcanada e impunha severas restries
admisso de novos cidados a sua comunidade ideal a repblica. Para ter algum
controle sobre a esperada virtude de seus cidados, os republicanos aceitaram o que
todos os pensadores polticos durante sculos haviam considerado obviamente
correto por razes tanto ideolgicas como racionais: limitaes cidadania. No
entanto, depois que a revoluo capitalista e uma enorme expanso das classes
mdias criaram as condies para a democracia moderna, tais limitaes deixaram
de ser racional ou politicamente viveis.
Quando o liberalismo desafiou o republicanismo no sculo XVIII, no o fez em
nome da igualdade poltica o principio plebeu mas da liberdade, uma vez que as
duas correntes concordavam em rejeitar a democracia como entendida hoje, ou
1

Essa condio especial do Brasil e da ndia um dos apontamentos do projeto de pesquisa A

reinveno da emancipao social (cf. Santos, Boaventura de S. (org.) Democratizar a
democracia. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002).
2
Arajo, Ccero. Repblica e Democracia. Lua Nova, no. 51, 2000, pp.5-30.

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seja, com plenos direitos de voto a todos os cidados, independentemente de sexo,

educao, religio ou riqueza. Somente aps a revoluo capitalista e depois de um
perodo liberal o sculo XIX que os pases mais desenvolvidos foram
capazes de adotar o sufrgio universal e de se tornar democracias. Somente nesse
momento as elites desses pases ficaram razoavelmente convencidas de que os
pobres no representavam uma ameaa real ordem social, pois respeitariam os
direitos de propriedade e os contratos. A partir desse momento as elites no tiveram
alternativa seno aceitar as demandas polticas por democracia vindas dos pobres e
de uma ampla fatia das classes mdias. As sociedades capitalistas avanadas
estavam maduras para a democracia moderna e o sufrgio universal.
No entanto, mesmo na primeira parte do sculo XX, quando o sufrgio universal
tinha se tornado uma realidade nos novos Estados-nao democrticos, os tericos
da poltica continuavam presos a uma abordagem elitista, antiplebia, da
democracia. No me refiro teoria sociolgica e poltica de Mosca sobre a
circulao das elites, que data do final do sculo XIX e pr-democrtica, mas
teoria da democracia competitiva de Schumpeter e Anthony Downs. Essa teoria,
que identifico historicamente com o conceito de democracia liberal, ainda tem
inmeros seguidores nos Estados Unidos, onde a transio da democracia liberal
para a democracia social ainda no se completou. Ela v a democracia
representativa meramente como uma competio entre as elites pelo apoio dos
eleitores. Uma vez obtido esse apoio, a elite, de acordo com esse conceito de
democracia, tem o direito de tomar suas prprias decises independentemente da
vontade dos eleitores.
Quando Schumpeter desenvolveu essa teoria, na primeira parte do sculo XX,
ela fazia sentido3. Hoje, os cidados simplesmente no aceitam um conceito to
limitado de democracia. Em primeiro lugar, a opinio pblica se tornou cada vez
mais eficaz em tornar os polticos de algum modo responsveis.4
Concomitantemente, enquanto os trabalhadores se tornavam mais bem organizados
em seus sindicatos e as coalizes polticas de centro-esquerda venciam suas
primeiras eleies gerais em vrios pases europeus, o Estado se tornava socialdemocrtico, ou seja, comprometido com a proteo dos direitos sociais. Mais
recentemente, com o papel cada vez maior das organizaes de responsabilizao
social, cada qual lutando por sua interpretao do interesse pblico, a democracia
se tornou mais e mais participativa. O Estado republicano e a correspondente
democracia republicana foram emergindo gradualmente. medida que as
organizaes da sociedade civil passaram a ser cada vez mais reconhecidas pelo
sistema jurdico como interlocutores polticos vlidos e a ganhar legitimidade
poltica, o espao pblico aumentou em densidade, criando as condies bsicas
para a democracia participativa. Nesse contexto, alguns pases ou Estados federais
3

Schumpeter, Joseph A. Capitalism, socialism and democracy. Nova York: Harper & Brother,
1942.
4
Christopher Lasch (The revolt of the elites. Nova York: W.W.Norton, 1994, pp.10-11) que
criticou com tanto brilhantismo as novas elites profissionais no final do sculo XX, critica com o
mesmo vigor autores, como Walter Lippmann, que em meados desse sculo procuraram negar a
importncia da opinio pblica na democracia moderna.

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comearam a fazer experincias com vrias formas de democracia direta, assistindo

at mesmo destituio pelo voto de ocupantes de cargos pblicos. Embora as
elites polticas continuem poderosas, seu poder est sendo cada vez mais colocado
em xeque por uma cidadania ativa, disposta a ter algum grau de participao no
poder poltico.
certo que os polticos nas democracias mais avanadas esto longe de
constituir exemplos de republicanismo, mas o desdm aristocrtico de Schumpeter
pela poltica e pelos polticos que em lugar de debater preferem dizer inverdades
para atingir seus objetivos no pode ser to facilmente aceito hoje em dia como
uma boa descrio dos polticos. Da mesma forma, a teoria correlata de Downs5,
justificando a democracia elitista com o argumento de que os eleitores agem
racionalmente, s esto preocupados com seus prprios interesses e portanto no se
envolvem em aes orientadas para o interesse pblico, no pode ser aceita como
uma boa descrio dos cidados.
O republicanismo moderno respondeu a essa mudana histrica e perdeu seus
velhos traos de ideologia aristocrtica. Enquanto o liberalismo econmico
permaneceu elitista e se tornou conservador, a nica verso de republicanismo
atualmente significativa democrtica e progressista, patrocinando a democracia
participativa. As formas mais avanadas de democracia ainda esto longe da
democracia efetivamente deliberativa, mas tambm estamos longe do modelo
clssico de democracia liberal.
Democracia Republicana, Participativa ou Deliberativa?

Qual a diferena entre democracia republicana e democracia deliberativa? O

debate terico entre as concepes da democracia elitista ou competitiva e da
democracia deliberativa muito rico. Os argumentos contra e a favor de uma ou de
outra esto ainda hoje no centro do debate da teoria poltica anglo-americana, que
essencialmente um debate normativo e ideolgico. De um lado esto os tericos
polticos social-liberais ou politicamente liberais, liderados por Habermas, Rawls e
Joshua Cohen, que defendem uma concepo deliberativa de democracia; de outro,
liberais clssicos e realistas adeptos da escolha racional, que mostram os limites
da representao e da responsabilidade poltica nas democracias contemporneas e
rejeitam o ideal deliberativo.
Ainda que a teoria poltica seja central para a discusso aqui desenvolvida, evito
uma abordagem normativa e adoto uma abordagem sociolgica ou histrica na qual
as teorias normativas esto implcitas. A questo no o que a razo tem a dizer
acerca dos principais problemas polticos de nosso tempo, mas como as sociedades
modernas, divididas entre o interesse pblico e os interesses de grupos, encaram

Downs, Anthony. Na economic theory of democracy. Nova York: Harper & Brothers, 1957.

80

normativamente tais problemas. Estou interessado na razo pblica ideal, mas estou
mais preocupado com um conceito de democracia efetivo ou vivel. Sei que h uma
forte ligao entre as duas abordagens. Rawls observa que o ideal da razo pblica
realizado ou satisfeito sempre que funcionrios governamentais seguem a razo
pblica e explicam suas razes a outros cidados.6 Isso significa que em uma
democracia os polticos e altos funcionrios civis no tm outra opo seno
explicar racionalmente suas vises sobre os valores morais e polticos centrais de
uma sociedade. Significa tambm que necessria uma abordagem normativa e
hipottico-dedutiva da poltica. No entanto, acredito que intelectualmente
perigoso confiar essencial mente em uma abordagem normativa. Quero que ela seja
testada pela realidade, pelo processo histrico.
Desse ponto de vista, se h fatos que invalidam uma teoria elitista ou
competitiva da democracia, h outros fatos que deveriam nos impedir de falar em
democracia deliberativa. Em todas as democracias, inclusive aquelas que
recentemente completaram sua transio democrtica, uma grande parte dos
cidados ainda pode ser motivada por interesse prprio e os custos de participao
ainda podem ser maiores do que as recompensas que eles venham a obter de uma
cidadania ativa, mas o contingente de cidados republicanos j suficientemente
grande para tornar impraticvel o modelo clssico de democracia elitista. H ainda
muitos polticos que apenas fazem compromissos entre o desejo de ser reeleitos e a
nsia de se tornar ricos, mas a presso poltica sobre os polticos para fazer
compromissos, ao contrrio, entre o desejo de ser reeleitos e a busca do interesse
pblico aumenta a cada dcada.
Por outro lado, devemos ser suficientemente realistas para reconhecer que as
condies histricas para a democracia deliberativa ainda no esto presentes em
nenhum pas do mundo. Isso verdade mesmo se no incluirmos entre as condies
para a deliberao pblica a igualdade substantiva e o consenso entre os
participantes. Essa exigncia foi adotada por Joshua Cohen em seu trabalho seminal
sobre democracia deliberativa. Baseado em Habermas, ele foi o primeiro filsofo
poltico no s a usar a expresso e a discuti-la amplamente, mas a defini-la de
modo ideal. Seu conceito de deliberao ideal envolve cinco aspectos: a
deliberao deve ser livre, no sentido de que os participantes esto obrigados
apenas pelos resultados de sua deliberao; deve ser justificada, no sentido de que
as partes devem declarar seus motivos para apresentar, apoiar ou criticar propostas;
deve ser formalmente igual, no sentido de que os procedimentos no podem
distinguir os participantes; deve ser substantivamente igual, no sentido de que a
distribuio existente de poder e recursos [entre os participantes] no determina
suas chances de contribuir para a deliberao; e, por fim, a deliberao ideal
objetiva chegar a um consenso racionalmente motivado7. Embora Cohen
acrescente que o consenso pode no ser alcanado e que pode haver necessidade de
6

Rawls, John. The idea of public reason revisited. In: The law of peoples. Cambridge, MA:
Harvard University Press, 1999. p.135.
7
Cohen, Joshua. Deliberation and democratic legitimacy (1989). In Bohman, James e Rehg,
William (orgs.). Essays on reason and politics: deliberative democracy. Cambridge, MA: The
MIT Press, 1997, pp.74-75.

81

compromissos e votaes, as exigncias de que os participantes sejam

substantivamente iguais e de que cheguem a um consenso no so sequer
minimamente realistas. As crticas que foram dirigidas democracia deliberativa
derivam em grande parte desse idealismo, ou falta de realismo.
Essa no uma boa razo para rejeitar o conceito de democracia deliberativa,
que abre um novo espao normativo para o aperfeioamento da democracia. No
contexto da presente anlise, porm, que pretende ser antes histrica que normativa,
uma razo vlida para afirmar que o modelo de democracia que emerge nas
sociedades mais avanadas menos exigente: uma democracia participativa ou
republicana. E menos exigente porque claramente no exige igual poder
substantivo entre os participantes do debate pblico nem presume que o consenso
ser atingido. Satisfaz-se com as condies de que o debate envolva uma
participao substancial das organizaes da sociedade civil e siga regras mnimas
de ao comunicativa, em especial a do respeito mtuo pelos argumentos que
justificam cada posio. As decises sero tomadas, em ltima estncia, pelos
parlamentares eleitos no contexto de um sistema representativo, mas cada deciso
importante ser precedida de um vivo e amplo debate pblico. Tal debate
influenciar a agenda e o enquadramento das principais alternativas para cada
deciso. Em alguns casos os argumentos apresentados sero suficientemente fortes
para convencera outra parte. Em outros uma nova alternativa surgida do debate
poder satisfazer os grupos conflitantes, superando-se assim o conflito. Na maior
parte dos casos, porm, o compromisso continuar sendo necessrio, e o voto da
maioria acabar decidindo o assunto.
Essa forma de democracia participativa porque conta com a participao ativa
de organizaes do chamado Terceiro Setor: corporativas e, cada vez mais,
organizaes pblicas no-estatais de responsabilizao social. Em sua clssica
anlise da democracia participativa, feita de um ponto de vista de esquerda, Carole
Pateman critica os conceitos elitistas e pluralistas da democracia liberal, discute o
sistema republicano participativo de Rousseau e as vises socialistas de democracia
de G.D.W. Cole, e sobre essa base constri sua prpria teoria. Segundo a autora,
democracia participativa envolve socializao por meio da participao, de modo
que o local de trabalho, como uma instituio poltica, deve ser democratizado. Nas
suas palavras:
Pode-se caracterizar o modelo participativo como aquele em que se exige o input
mximo (participao) e em que o output inclui no apenas polticas (decises),
mas tambm o desenvolvimento das capacidades sociais e polticas de cada
indivduo, de tal forma que exista um feedback do output para o inputs8.
O conceito de democracia participativa que adoto aqui menos ambicioso. Tem suas
razes numa tradio latino-americana catlica de pensamento poltico e social critica do

Pateman, Carole. Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press,
1970, p.43.

82

liberalismo clssico e econmico9, que no Brasil esteve nas origens do Partido dos
Trabalhadores e atraiu ateno internacional em razo do oramento participativo de
Porto Alegre10. Essa experincia apenas uma das muitas inovaes institucionais da
democracia participativa hoje presentes em diversas partes do mundo11. Essa linha de
pensamento est bem-estabelecida no sistema poltico e constitucional brasileiro.12 A
Constituio Federal de 1998 tem vrios dispositivos que se referem a formas de
democracia participativa ou responsabilizao social.13 Mas a democracia participativa
mais do que apenas um ideal brasileiro: um ideal latino-americano. Baseados em sua
experincia argentina, Catalina Smulovitz e Henrique Peruzzoti afirmam que a natureza
dos novos regimes democrticos e o mbito dos direitos dos cidados esto sendo
moldados pela poltica da responsabilidade societal, na qual desempenham papel central
associaes cvicas, ONGs e movimentos sociais: A ao dos cidados no sentido de
fiscalizar as autoridades polticas est se tornando uma realidade e redefinindo o conceito
tradicional do relacionamento entre os cidados e seus representantes eleitos.14
De acordo com Boaventura de Sousa Santos e Leonardo Avritzer, a democracia
participativa uma das principais formas por meio das quais a emancipao social est
sendo reinventada no inicio do sculo XXI. Tem seu fundamento terico no conceito
procedimental de deliberao habermasiano. Em lugar de se satisfazer com a oposio
entre um conceito procedimental e um conceito substantivo (geralmente marxista) de
democracia, Habermas adota uma abordagem procedimental baseada em um critrio social
e deliberativo. Ao faz-lo, ele reconhece que novos atores deveriam ser levados em conta
no processo democrtico e torna claro que uma abordagem procedimental no pode ser
utilizada para justificar uma forma elitista de democracia. Sousa Santos e Avritzer
concluem: O que o processo de democratizao fez, com a introduo de novos atores na
cena poltica foi abrir o debate em favor de um sentido para a democracia e para a
constituio de uma nova gramtica social e institucional para ela.15
9

Cf., por exemplo, Montoro, Andr F. Da democracia que temos para a democracia que
queremos. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974.
10
O oramento participativo foi introduzido pelo prefeito Olvio Dutra (1989-92), e continuado por
seus sucessores Tarso Genro e Raul Pont, todos do PT. Sobre essa experincia, ver Navarro,
Zander. Democracia e controle social de fundos pblicos: o caso do oramento participativo de
Porto Alegre. In: Bresser-Pereira, Luiz Carlos e Grau, Nuria C. (orgs.). Lo pblico no-estatal en
la reforma del Estado. Buenos Aires: Paids, 1998, pp.293-334; Avritzer, Leonardo. Modelos de
deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In: Santos (org.),
op.cit, pp.561-98; Santos, Boaventura de S. Oramento participativo de Porto Alegre: para uma
democracia redistributiva. In: Santos (org.), op.cit., pp.455-560; Baiocchi, Gianpaolo.
Participation, activism, and politics: the Porto Alegre experiment. In: Fung, Archon e Wright,
Erick O. (orgs.) Deepening democracy. Londres: Verso, 2003, pp.45-76.
11
Cf. Dagnino, Evelina (org.), Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e
Terra, 2002; Santos (org.), op.cit.; Fung e Wright (orgs.), op. Cit.
12
O PT no tem razes marxistas. Originou-se dos movimentos sociais catlicos que por meio de
Luiz Incio Lula da Silva conseguiram, no final dos anos 70, controlar o Sindicato dos
Metalrgicos de So Bernardo, anteriormente sob o controle de dirigentes sindicais comunistas.
Depois que o partido poltico foi criado, em 1980, alguns grupos comunistas aderiram a ele.
13
Cf. Silva, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. So Paulo: Malheiros
Editores, 1997; Moreira Neto, Diogo de F. Direito de participao poltica. Rio de Janeiro:
Renovar, 1992.
14
Smulovitz, Catalina e Peruzzotti, Henrique. Societal accountability in Latin Amrica. Journal
of Democracy, vol. 11, no. 4, 2000, p.147.
15
Santos, Boaventura de S. e Avritzer, Leonardo. Para ampliar o cnone democrtico. In: Santos
(org.), op. Cit., p.53.

83

A nova democracia que est emergindo participativa ou republicana porque a tradio

republicana se baseia na participao dos cidados no processo poltico. Na primeira parte
do sculo XX, quando os sindicatos e outras organizaes corporativas ganharam
influncia poltica, a idia de democracia participativa alcanou uma audincia mais
ampla, mas no assumiu o status de uma nova forma de democracia na teoria poltica
anglo-americana. No entanto, quando um filsofo poltico importante como Habermas
escreveu sobre ao comunicativa e Joshua Cohen traduziu essa noo para o conceito de
democracia deliberativa, a idia imediatamente se expandiu. Tal como a democracia
participativa, tambm a democracia deliberativa um conceito republicano moderno.
Como observa Avritzer, embora participao e deliberao no sejam sinnimos,
interessante notar que todos os arranjos deliberativos so formas amplificadas de
participao16. A democracia deliberativa acabou por alcanar o status de grande teoria
que a democracia participativa no obtivera.
Adotando nesse caso uma abordagem normativa e analtica mais do que histrica e
sociolgica, Habermas prefere a democracia deliberativa democracia republicana.
Segundo ele, o elemento central do processo democrtico reside no procedimento da
poltica deliberativa. Essa leitura de democracia difere da viso liberal do Estado como o
guardio de uma sociedade econmica e da democracia como um processo realizado
exclusivamente sob a forma de um compromisso entre interesses. Difere tambm do
conceito republicano de uma comunidade tica institucionalizada no Estado e da viso
republicana de democracia como equivalente auto-organizao poltica da sociedade
como um todo, o que leva a uma compreenso ofensiva de poltica dirigida contra o
aparelho do Estado17. No entanto, entendo a democracia deliberativa como um ideal
poltico, e as contribuies para tal oferecidas por filsofos polticos como Habermas,
Rawls e Cohen so oportunas e profundas. Em termos histricos, porm, creio que
deveramos ser mais modestos ou mais realistas e por enquanto tentar construir o Estado
republicano e uma democracia republicana.
Ao estudar a democracia hoje, os tericos polticos no tm alternativa seno discutir a
democracia participativa ou republicana em termos prticos e a democracia deliberativa
em termos normativos. No entanto, a resistncia a esta ltima permanece forte,
especialmente entre os tericos da escolha racional. Na medida em que professam um
forte pessimismo acerca da possibilidade de ao coletiva, eles resistem a reconhecer a
existncia de um contingente significativo de cidados republicanos orientados para o
interesse pblico e comprometidos a participar, ainda que de modo limitado, dos assuntos
pblicos.
O novo republicanismo, o reaparecimento das idias de esfera pblica e sociedade civil
e a teoria da democracia deliberativa so hoje essencial mente a mesma coisa. O Estado
constitucional e o Estado de Direito, precondies de uma democracia moderna, tornam-se
efetivos somente quando uma sociedade civil ativa originalmente uma sociedade civil
burguesa est por trs dessas duas instituies liberais bsicas. Historicamente, nas
palavras de Bignotto, o humanismo cvico apresentou para o seu tempo a necessidade de
definir valores associados capacidade de agir na cidade em nome da cidade18. Por trs
da construo do moderno Estado republicano, necessria uma filosofia moral orientada
16

Avritzer, Leonardo. Teoria democrtica e deliberao pblica. Lua Nova, no. 50, 2000. p.43.
17
Habermas, Jrgen. Between facts and norms. Cambridge, MA: The MIT PRess, 1996[1992],
pp.296-97.
18
Bignotto, Newton. Humanismo cvico hoje. In: idem (org.), Pensar a repblica. Belo
Horizonte: Ed. UFMG, 2000, p.63.

84

para os interesses do Estado. O simples tamanho do Estado moderno no torna

possvel a civitas grega, mas possvel pensar em uma sociedade civil, ou uma
esfera pblica, na qual os cidados ajam civicamente. Antes de ser uma condio
para a consolidao da democracia, a existncia de uma sociedade civil ativa
primordial para a garantia do Estado de Direito. Em face de uma sociedade civil
ativa, os governantes no obedecero lei apenas porque so constrangidos a fazlo, porque percebem que isso de seu prprio interesse ou porque encaram a lei
como justa. Como observa Smulovitz, uma sociedade civil ativa e autnoma pode,
de modo descentralizado, impor custos a governantes que transgridam a lei.19
A transio do Estado social-democrtico para o Estado republicano um
processo histrico e intelectual complexo, que envolve a reforma do Estado e a
criao e introduo de novas instituies, inclusive a reforma da gesto pblica.
Essa reforma faz sentido apenas no mbito de alguma forma de democracia
especificamente a deliberativa porque envolve atribuir a funcionrios pblicos
graduados maior poder discricionrio, e depende portanto da existncia de
mecanismos de responsabilizao social efetivos para torn-los razoavelmente
comprometidos. Essa responsabilizao social existe apenas no contexto de uma
esfera pblica forte, na qual haja uma sociedade civil ativa.
Quando digo que est surgindo uma democracia republicana, estou supondo que
cidados dotados de virtudes republicanas esto por trs dela. impossvel
desenvolver os valores de um Estado republicano e construir as instituies que o
suportem sem a existncia de tais homens e mulheres. Eles no sero santos, j que
estaro tambm motivados por interesse prprio ou mostraro um interesse prprio
esclarecido; mas as virtudes cvicas intrnsecas ao republicanismo estaro presentes
de alguma forma. Esse republicanismo no ser internacional. Ser nacional ou
comunitarista, como Taylor sugeriu, associando-o ao patriotismo. Eles podem ser
liberais, mas neste caso sero o que Walzer chama de nacionalistas liberais,
referindo-se maneira de pensar de Isaiah Berlin:
O nacionalismo liberal provavelmente mais bem compreendido como uma
espcie de reformismo liberal. Seus protagonistas assumem como dado o mundo
de ligaes passionais efetivamente existente, e tentam modific-lo no de forma
a tornar harmoniosas todas as ligaes, um projeto mais utpico do que reformista,
mas para torn-las suficientemente compatveis para que coexistam em paz20.

A existncia de cidados republicanos no apenas uma hiptese ou uma

demanda normativa. Pode ser detectada em todos os tipos de sociedade. Apesar do
individualismo ou do seu oposto, o conformismo, que caracteriza tantos
impossvel compreender o progresso poltico e social alcanado at hoje sem levar
em conta o papel dos cidados crticos, dotados de algumas virtudes pblicas
19

Smulovitz, Catalina (2003) How can the rule of law rule? Cost imposition through
decentralized mechanisms. In Maravall, Jos Mara e Przeworski, Adam (orgs.), Democracy and
the rule of law. Cambridge: Cambridge University Press, 2003, pp.168-87.
20
Walzer, Michael Liberalism, Nationalism, Reform. In Lilla, Mark, Dworkin, Ronald e Silvers,
Robert B. (orgs.), The legacy of Isaiah Berlin. Nova York: New York Review of Books, 2001,
p.176.

85

comprometidos com o interesse pblico. Uma interessante corroborao emprica

disso dada pelas pesquisas polticas publicadas na coletnea Critical Citizens,
organizada por Pipa Norris.21 Ali, um grupo de importantes pesquisadores,
baseados em seus prprios estudos e em pesquisas sobre a satisfao dos cidados
com a democracia, rejeita a idia comumente aceita de que a democracia esta em
crise: ao contrrio, ela estaria muito viva. A infelicidade poltica real e est
crescendo, mas no porque haja um crescente cinismo a respeito do governo
democrtico, como sugere a opinio comumente aceita, e sim porque os cidados se
tornaram mais crticos. Nas palavras de Norris: Os valores democrticos agora
exigem ampla aceitao como um ideal mas, ao mesmo tempo, os cidados
geralmente se tornaram mais crticos do funcionamento das instituies centrais da
democracia representativa.22 Ela ainda critica a afirmao de Robert Putnam de
que os valores cvicos norte-americanos declinaram, argumentando que a
constatao de reduo das associaes informais no foi acompanhada de qualquer
verificao de declnio na participao poltica. Estudos sobre o padro da
participao poltica nas democracias avanadas mostram que tal participao no
segue uma tendncia ntida. Uma coisa, no entanto, clara: a confiana
institucional na democracia est significativamente relacionada participao
poltica.23 Cidados participativos so confiantes mas crticos: so cidados
republicanos de um modo ou de outro comprometidos com a reforma, e suas aes
polticas tm importncia.
Quando proponho chamar de republicana a democracia que esta surgindo, no
adoto aquele conceito comunitarista de republicanismo que, em suas formas mais
extremas, supe ser possvel substituir o Estado pela sociedade civil. Ao contrrio,
entendo que o republicanismo moderno oferece uma viso de como fortalecer o
Estado por meio da participao ativa das organizaes da sociedade civil. No
ltimo quartel do sculo XX, depois que a democracia pluralista ou social se
consolidou nos pases mais avanados, o novo problema poltico foi como tornar a
democracia representativa uma democracia melhor, como tornar os polticos mais
responsveis. A soluo mais bvia aperfeioar a representao por meio da
mudana institucional continua a ocupar a ateno de cientistas polticos, pois
uma estratgia central para o desenvolvimento poltico. Mas uma contribuio mais
eficaz para esse problema talvez tenha vindo da prpria sociedade, na medida em
que suas organizaes aumentaram seu papel no processo poltico em mbito
nacional e tambm internacional.
Responsabililao Social e a Democracia Republicana

Organizaes da sociedade civil ativas e participantes so portanto primordiais

na transio para a democracia republicana. Em pases democrticos maduros e nas
novas democracias a sociedade est cada vez mais aprendendo como se organizar.
Enquanto uma das duas formas clssicas de organizao corporativa os sindicatos
21

Norris, Pipa (org.), Critical Citizens. Oxford: Oxford University Press, 1999.
Idem. Introduction: The Growth of Critic Citizens? In: idem (org.), op.cit., p.21.
23
Idem. Conclusion: the growth of critical citizens and its consequences. In: idem (org.), op.cit.,
p.260.
22

86

 perdeu terreno aps os anos 1970, provavelmente porque se limitou a negociar

salrios e condies de trabalho, e a outra as associaes comerciais
simplesmente manteve sua influncia, emergiu em mbito nacional e internacional
todo um novo conjunto de organizaes da sociedade civil, em especial aquelas de
responsabilizao social, formando complexas redes societais. A advocacia poltica
ou responsabilizao social tornou-se uma nova realidade, respondendo crescente
complexidade do sistema poltico e presena de um nmero razovel de cidados
prontos a participar das organizaes da sociedade civil.
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal e a necessidade das
organizaes de responsabilizao social tornaram-se particularmente importantes
no momento em que a crise do Estado intensificou a dicotomia Estado/mercado,
levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade do Estado era a
propriedade privada e que a democracia s pode ser procedimental e elitista. Na
verdade, a forma pblica no-estatal de propriedade uma alternativa cada vez
mais significativa, no apenas porque as organizaes de servio pblico noestatais prestam servios sociais e cientficos, mas especialmente porque as
organizaes de responsabilizao social tornam responsveis os funcionrios
governamentais e mais representativa a democracia participativa.
Recentemente os sindicatos comearam a recuperar influncia, mostrando que as
organizaes corporativas e as de responsabilizao social se apiam mutuamente.
No momento em que a globalizao e a crise do Estado exigem um reexame das
relaes Estado/sociedade e Estado/mercado, o espao pblico no-estatal
desempenha o papel de intermedirio. Ele pode facilitar o aparecimento de
parcerias entre os setores estatal e privado ou de formas de advocacia pblica,
abrindo novas perspectivas para a construo de um Estado republicano. Como
observa Cunill Grau, a introduo de pblico como uma terceira dimenso
supera a viso dicotmica que ope de modo absoluto Estado e privado24.
Seguindo a mesma linha, Bresser-Pereira e Cunill Grau afirmam que a existncia
de um espao pblico no-estatal entre o Estado e o mercado permite a constituio
de um crculo virtuoso de natureza democrtica:
De um lado, a sociedade civil ser muito mais democrtica na medida em que
organizaes corporativas se tornem mais representativas. No entanto, ser muito
mais democrtica na medida cm que as organizaes de responsabilizao social
pblicas no-estatais, defendendo direitos e praticando a responsabilizao social,
alcancem maior desenvolvimento.25

Vincent Ostrom desenvolve por sua vez o conceito de espao pblico aberto,
identificando-o com o de sociedade civil, como um espao que pblico mas est
fora da jurisdio do Estado. Recorrendo clssica comparao de Tocqueville
entre os sistemas norte-americano e francs, ele mostra como esse espao pblico
parte da common law anglo-saxnica, abrindo a possibilidade para que a sociedade
civil tome parte ativa em contratos e se torne uma fonte legtima da lei,
24

Grau, Nuria C. La rearticulacin de las relaciones Estado-sociedad: en busqueda de nuevos

sentidos. Revista Del Clad, no. 4, 1995, p.3.
25
Bresser-Pereira e Grau, op.cit., p.31.

87

independentemente do Estado. A partir da, Ostrom observa que o espao

pblico aberto e a forma como ele se conecta a formas de Estado mais estruturadas
que tornam o processo de governar acessvel aos cidados.26 No espao pblico,
ou na esfera pblica, os membros da sociedade aprendem o que significa viver em
uma sociedade democrtica: o debate pblico avana, a opinio pblica se torna
cada vez mais relevante, o esprito pblico se desenvolve e estabelece-se uma
cultura da investigao. Manuel Castells afirma que as ONGs so organizaes
quase-pblicas27. De fato, elas o so, ou so pblicas no-estatais na medida em
que esto a meio-caminho entre o Estado e a sociedade. As organizaes pblicas
no-estatais realizam atividades pblicas e so controladas diretamente pela
sociedade por meio de seus conselhos de administrao e seus associados. Outras
formas de responsabilizao social envolvem participao direta de cidados no
espao pblico, como vimos na seo anterior.
Robert Putnam e seus colaboradores deram uma importante contribuio para a
compreenso do papeI das organizaes pblicas no-estatais de responsabilizao
social e das organizaes corporativas. Eles recuperaram o conceito de capital
social, originalmente desenvolvido por Lyda Judson Hanifan e formalmente
definido por James Coleman no final dos anos 1980.28 Em um livro sobre a Itlia,
Putnam enfatiza a importncia daquelas organizaes29. Na verdade, seu conceito
de capital social mais amplo, pois inclui as redes sociais informais que no podem
ser vistas como organizaes. O capital social de uma dada comunidade ou de um
dado Estado-nao ser tanto maior quanto mais fortes forem as redes sociais entre
os indivduos. Tais redes podem ser exclusivamente sociais, envolvendo famlia,
amigos e associados, ou polticas, incluindo todo tipo de organizaes corporativas
e de responsabilizao social. A partir dessa definio, Putnam e Goss derivam uma
simples e bvia concluso:
As redes sociais so importantes [...]. A interao social ajuda a resolver dilemas
da ao coletiva, encorajando as pessoas a agir de modo confivel, o que elas no
fariam em outras circunstncias [...]. O capital social pode ser simultaneamente um
bem privado e um bem pblico30.

26

Ostrom, Vincent. The meaning of American federalism in constituting a self-governing society.

So Francisco: Institute for Contemporary Studies, 1991, p.211.
27
Castells, Manuel. Comentrio. In: Cardoso, Fernando Henrique e Martins, Luciano (orgs.), O
Brasil e as tendncias econmicas e polticas contemporneas (anais do seminrio com esse ttulo
realizado em Braslia em dezembro de 1994). Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1995.
28
Hanifan, Lyda J. The community center. Boston: Burdett, 1920, apud Putnam, Robert D. e Goss,
Kristin A. Introduction. In: Putnam, Robert D. (org.), Democracies in flux. Oxford: Oxford
University Press, 2002, pp.3-19; Coleman, James. Foundations of social theory. Cambridge, MA:
Harvard University Press, 1990.
29
Putnam, Robert D. Making democracy work. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1993. O
autor mostra a importncia da associao, ou capital social, j presente nas sociedades corais
do perodo medieval, para a acelerao e consolidao do desenvolvimento econmico. Uma farta
literatura se desenvolveu a partir desse trabalho seminal.
30
Putnam e Goss, op.cit., p.6. Ver tambm Putnam, Robert D. Bowling alone: collapse and revival
of American community. Nova York: Simon and Schuster, 2000.

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Nesse amplo conceito de capital social, necessrio destacar as associaes

cvicas que fazem parte da esfera pblica. As organizaes da sociedade civil ou de
responsabilizao social ganharam uma nova relevncia poltica e administrativa
no como um substituto para a representao clssica, mas como um complemento
dela. A partir de seus esforos, a democracia representativa comeou a mostrar
traos de democracia participativa ou republicana. Alguns autores que
originalmente discutiram a democracia participativa e deliberativa opem-na
democracia representativa31, mas eles provavelmente estavam pensando na
democracia representativa em sua forma original, elitista ou schumpeteriana. Usar o
conceito de democracia representativa em um sentido mais amplo, como alternativa
democracia direta, continua sendo a nica possibilidade real para a democracia.
Mas organizaes de responsabilizao social e mecanismos deliberativos ou
participativos no so uma alternativa democracia representativa, e sim um
aperfeioamento dela.
Aps o final dos anos 1970, a idia de democracia participativa ganhou fora na
Amrica Latina e na Europa oriental, enquanto o poder autoritrio era desafiado
pelas organizaes da sociedade civil. Quando a democracia foi alcanada, essas
organizaes aumentaram seus papis participativos e de responsabilidade poltica.
Ao mesmo tempo, a idia floresceu entre as democracias avanadas, onde os
conceitos de capital social e de redes sociais tiveram grande aceitao. A
responsabilizao social no emergiu como uma alternativa, mas como um
complemento ao do Estado. De acordo com essa linha de pensamento, Stark e
Bruszt argumentam que o crescimento e a modernizao de uma economia (ou sua
capacidade de transformao) dependem da fora e da coeso de redes sociais
na prpria economia32.
descentralizao poltica transmisso de poder para unidades subnacionais
geralmente acarreta o aumento da participao poltica ou o uso de mecanismos de
responsabilizao social. Quando as polticas pblicas esto sob o controle do
governo central, a responsabilizao social , por definio, precria. Assim que a
transmisso de poder ocorre, a responsabilizao social se torna uma possibilidade.
Pesquisando essa relao na Amrica Latina, Cunill Grau encontrou trs modelos,
diferenciados por seu carter mais ou menos formal: o modelo boliviano, que
delegou poder a organizaes territoriais, seria mais fechado participao dos
cidados; o sistema mexicano, tal como expresso no Programa Nacional de
Solidariedade, seria um modelo intermedirio; j o modelo colombiano de
veeduras ciudadanas seria o menos formalmente institucionalizado e o mais
aberto participao de todos os tipos de organizaes de cidados. No entanto, a
autora observa que tanto a formalizao quanto a falta dela so um bom critrio
para avaliar a responsabilizao social. Para comear, necessrio ter cidados e
um Estado que os reconhea como tais. Assim,
A

31

Cf., por exemplo, Habermas, op.cit.; Miller, David. Deliberative democracy and social choice.
Political Studies, no. 40, 1992, pp.54-67. O verdadeiro conflito est entre a democracia deliberativa
e a teoria da escolha racional, como enfatiza Miller nesse mesmo trabalho.
32
Stark, David e Bruzst, Laszlo. Postsocialist pathways. Cambridge: Cambridge University Press,
1998, p.127.

89

independentemente da formalizao dos modelos de responsabilizao social,

sempre que o Estado decide institucionalizara responsabilizao social a eficcia
dessa poltica depender da eficcia do prprio Estado: por definio, se o Estado
frgil, a responsabilizao social tambm o ser.

Conseqentemente, Cunill Grau conclui que as condies para uma

responsabilizao social efetiva esto apenas comeando a existir na Amrica
Latina33.
Na verdade, a descentralizao e a responsabilizao social dependem da
existncia de direitos do cidado, comeando pelo direito total divulgao de
informaes sobre os rgos pblicos. Em outras palavras, dependem da existncia
do Estado de Direito e, mais amplamente, do avano da democracia. A democracia
no um substituto para a descentralizao e a responsabilizao social, mas estas
so resultados do processo de democratizao e ao mesmo tempo fatores que
contribuem para uma melhor governana democrtica. O avano da democratizao
com a transio do primeiro estgio de democracia, quando j existem eleies
livres mas as elites continuam a exercer quase todo o poder, para formas mais
avanadas de democracia depende essencialmente do aumento do debate pblico e
de vrias formas de responsabilizao social que brotam em mbito local e so
alimentadas pela transmisso de poder.
Nos anos 1970 e 80, o poltico e professor de direito Andr Franco Montoro,
uma das figuras-chave no longo processo de transio para a democracia no Brasil,
notabilizou-se no apenas por promover os princpios democrticos, mas tambm
por sempre ter associado a democracia transmisso de poder e participao. No
entanto, Ivan Finot avaliou o processo de descentralizao na Amrica Latina e
chegou concluso de que s excepcionalmente foi alcanada a participao dos
cidados na gesto pblica, alm das eleies34. Ao conduzir exaustiva pesquisa
sobre os setores populares no Chile, Philip Oxhorn observou por sua vez que aps a
democratizao o nmero de organizaes de base continuou a aumentar
extraordinariamente (elas continuam a dobrar a cada dois anos), mas constatou que
a presena pblica da atividade organizacional do setor popular extremamente
baixa, apontando que no houve esforos sistemticos dentro dos prprios setores
populares para criar um] movimento social popular ou mesmo influenciar as
polticas governamentais35. Em outras palavras, a responsabilizao social, que
tornaria mais responsveis os funcionrios governamentais, frgil na Amrica
Latina, mesmo em um pas relativamente avanado como o Chile. Quando os
governos no usam as organizaes da sociedade civil como ferramenta de controle
da administrao como aconteceu no oramento participativo do Rio Grande do Sul
ou na participao dos pais na direo de escolas pblicas em Minas Gerais a
33

Grau, Nuria C. Responsabilizacin por el control social. In: Clads Scientific Council. La
responsabilizacin en la nueva gestin publica latinoamericana. Buenos Aires/Caracas:
Eudeba/Clad, 2000, pp.284-92, 301, 322.
34
Finot, Ivan. Elementos para una reorientacin de ls polticas de descentralizacin y
participacin en Amrica Latina. Revista Del Clad, no. 15, 1999, p.74.
35
Oxhorn, Philip D. Organizing civil society: the popular sectors and the struggle for democracy
in Chile. Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1995, p.273.

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capacidade das comunidades de se organizar limitada. Quando os governos o

fazem, temos sinais de reforma da gesto pblica.
Os liberais conservadores se opem aos mecanismos participativos sob o
argumento de que tais organizaes no recebem um mandato dos eleitores o que
formalmente verdade. No entanto, os limites impostos pela representao formal
continuam sendo enormes. Apesar de todas as estratgias institucionais para reduzir
o hiato entre cidados e representantes, para tornar os polticos mais responsveis,
esse hiato s cresceu medida que aumentaram o tamanho e a complexidade dos
Estados modernos. Assim, o argumento liberal caiu no vazio. Por meio da
advocacia poltica ou dos mecanismos de responsabilizao social, a sociedade
demonstrou ser capaz de complementar eficazmente a representao. As
organizaes da sociedade civil esto presentes em toda parte, lutando por suas
opinies, informando, argumentando, debatendo. Os poli ricos eleitos decidem no
parlamento ou em cargos executivos levar em considerao toda essa atividade uma
atividade que torna mais real a representao. Como observou Andrew Arato,
estamos corretos em considerar a esfera pblica e a sociedade civil como
intermedirias entre os representantes e os cidados. Elas reduzem a distncia e a
tenso entre eles36. As organizaes de advocacia poltica desempenham um papel
intermedirio entre os eleitores e seus representantes. Essas organizaes podem
padecer de todo tipo de limitaes, mas acabam conferindo democracia um
carter republicano.

36

Arato, Andrew. Representao e accountability. Lua Nova, no. 55/56, 2002, p.97.

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