REVISTA MBITO JURDICO

A ao popular como mecanismo de combate improbidade administrativa

Resumo
A ao popular vem a ser um importante instrumento de defesa da coletividade utilizvel por qualquer de seus membros. Por ela no se amparam os
direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade. Este tipo de ao tem como beneficirio direto e imediato no o seu autor, mas o
povo, titular do direito subjetivo a um governo honesto. O cidado a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cvica que lhe
outorga a Constituio Federal. O presente trabalho monogrfico tem como objetivo estudar mais a fundo os aspectos desse importante instrumento
de defesa dos interesses da coletividade, sobretudo quando utilizado como mecanismo de combate aos atos de improbidade administrativa que
importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da administrao pblica.
Abstract
The public interest action comes to be an important instrument of defense of the usable collective for any of its members. For it the proper individual
rights are not supported, but yes interests of the community. This type of action has as beneficiary and direct immediate not it its author, but the
people, bearer of the subjective right to a honest government. The citizen promotes it on behalf of the collective, in the use of a civic prerogative that
grants it the Federal Constitution. The present monographic work has as objective to study more deep the aspects of this important instrument of
defense of the interests of the collective, over all when used as mechanism of combat to the acts of administrative improbity that matter in illicit
enrichment, cause damage to the state treasury and attempt against against the principles of the public administration.
Sumrio: INTRODUO; I ORIGEM E EVOLUO HISTRICA DA AO POPULAR, 1.1 Origem e Evoluo no Direito Estrangeiro, 1.2 Origem
e Evoluo no Direito Brasileiro; II CARACTERSTICAS DA AO POPULAR; 2.1. Elementos da Ao Popular; 2.1.1. Partes; 2.1.2. Pedido; 2.1.3.
Causa de pedir; 2.2. Condies da Ao Popular; 2.3. Natureza Jurdica; 2.4. Competncia; 2.5 Efeitos da Sentena; 2.6. Iseno de nus
Processuais; III A AO POPULAR E A AO CIVIL PBLICA; Consideraes Preliminares; Caractersticas da Ao Civil Pblica; Distino entre
a Ao Popular e a Ao Civil Pblica; IV IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA; 4.1 Conceito; 4.2 Da Reao da Sociedade Contra os Atos de
Improbidade Administrativa; Dos agentes da improbidade administrativa ; Da classificao dos atos de improbidade administrativa; Da declarao de
bens; Da prescrio; Do procedimento administrativo e do processo judicial previstos na Lei 8.429/92; V CONTROLE DA ADMINISTRAO
PBLICA; Conceito; Princpios Norteadores da Administrao Pblica; Formas de Controle da Administrao Pblica; Controle administrativo;
Controle legislativo; Controle judicial; 5.3.3.1 Limites; 5.3.3.2 Privilgios da Admnistrao Pblica 5.3.3.3 Mecanismos de controle jurisdicional
Writs constitucionais; 5.3.3.3.1 Habeas corpus; 5.3.3.3.2 Habeas data; 5.3.3.3.3 Mandado de injuo; 5.3.3.3.4 Mandado de segurana 5.3.3.3.5
Ao civil pblica; 5.3.3.3.6 Ao Popular; VI A AO POPULAR COMO MECANISMO DE COMBATE AOS ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA; Das Sanes Aplicveis contra Autores de Atos de Improbidade Administrativa; Do Carter Extrapenal da Lei n. 8429/92; Da
Utilizao da Ao Popular no Combate s Condutas mprobas e sua Eficcia; CONCLUSO; REFERNCIAS.
Introduo
A Constituio Nacional de 1988 faz referncia no seu art. 5, inciso LXXIII, ao popular. A ao popular um remdio constitucional posto
disposio de qualquer cidado com o objetivo de obter controle de atos ou contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimnio federal, estadual
ou municipal, ou ao patrimnio de autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas que recebem auxilio pecunirio do poder pblico.
A ao popular, regulada pela Lei 4.717 de 29 de junho de 1965, confere a qualquer cidado o direito de fiscalizao dos atos administrativos, bem
como de sua possvel correo, quando houver desvio de sua real finalidade.
Dispe o referido artigo que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise anular o ato lesivo ao patrimnio pblico ou
entidade que o Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico cultural, ficando o autor, salvo comprovada
m f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
A nova redao mais ampla do que a anterior e abrange matrias includas no conceito de direitos coletivos, como, v. g., os atos lesivos ao meio
ambiente, ao patrimnio histrico e cultural.
Com isto, esses direitos coletivos passam a ter duas vias processuais asseguradas constitucionalmente: a do mandado de segurana e a da ao
popular.
Essa duplicidade no traz inconvenientes, porque, se os fatos constitutivos do direito e os violadores forem certos, provados documentalmente, isto ,
se houver direito lquido e certo, e o ato ilegal emanar de autoridade pblica, o interessado poder usar a via do mandado de segurana, porque mais
simples e rpida.
Se, todavia, houver necessidade de outras provas, o interessado usar o procedimento da ao popular, que mais amplo e permite a colheita de
outras provas.
Esse direito de todo cidado ser um fiscal dos atos e contratos administrativos, garantido constitucionalmente pela ao popular, vem a ser uma
forma de garantia da participao democrtica do prprio cidado na vida pblica, baseando-se no princpio da legalidade dos atos administrativos e
tambm no conceito de que a coisa pblica patrimnio do povo.
ainda oportuno o esclarecimento do professor Michel Temer [1]" Se coisa do povo, a este cabe o direito de fiscalizar aquilo que seu.
Pertence-lhe o patrimnio do Estado. Por isso pblico". Verifica-se que h um sistema de fiscalizao efetivado por meio de uma representao
popular.
Em sua brilhante obra, define Jos Homem Corra Teles[2]:
dizem-se populares as aes que podem ser intentadas por qualquer pessoa do povo, para conservao ou defesa de coisas pblicas... nada obsta
a qualquer pessoa do povo poder demandar de outro que usurpou o terreno baldio pblico, ou embargar-lhe a obra prejudicial ao lugar pblico, como
a rua, rio, etc. (CORRA TELES, 1918, p. 44).
I - ORIGEM E EVOLUO HISTRICA DA AO POPULAR
1.1. Origem e Evoluo no Direito Estrangeiro
Por mais estranho que possa parecer, no Direito Romano, em uma poca em que a noo de Estado ainda no estava bem delineada, j havia um
esprito cvico desenvolvido ao ponto de um cidado poder dirigir-se ao magistrado buscando a tutela de um bem, valor ou interesse que,
diretamente, no lhe concernia, mas sim coletividade, como as rei sacrae, as rei publicae.
Em uma civilizao onde faltava a existncia de uma noo bem definida de Estado, o que havia era um forte vnculo natural entre o cidado e a
gens e a ausncia de um Estado bem definido e estruturado compensava-se com uma noo do que fosse o povo e a nao romanos. Isso
importava dizer que havia entre o cidado e a res publica uma relao baseada no sentimento de que esta ltima pertencia de alguma forma, a cada
um dos cidados romanos, de forma que se pode compreender que cada qual estava se sentisse legitimado a pleitear em juzo em nome da
universitas pro indiviso, constituda pela coletividade romana. Essa a explicao ao fato de que a prpria sociedade gentlica da poca fosse
receptiva iniciativa de cidados que se dispusessem a tutelar os interesses daquela communes omnium.
Embora a actio romana exigisse um interesse pessoal e direto exercido pelo titular do direito, as aes populares eram aceitas como uma exceo

quele princpio, por serem entendidas como aes em que os cidados perseguiam fins altrustas, de defesa dos mais altos bens e valores dentro
das gens. A regra era a da legitimao ordinria, abrindo-se exceo quando se tratasse de ao popular.
1.2. Origem e Evoluo no Direito Brasileiro
A ao popular, nascida no Direito Romano, encontrou, pela primeira vez, assento constitucional no Brasil, atravs da Carta de 1934, art. 113, n 38,
segundo o qual: "Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio,
Estados ou dos Municpios". Decorridos cerca de trs anos de sua fugaz existncia, no resistiu ela ditadura que veio a se instalar, tendo sido
suprimida pela outorgada Carta de 1937, a exemplo do que acontecera com a ao popular italiana, suprimida no governo fascista e a espanhola,
que tambm no houvera resistido ao perodo franquista.
Passado o perodo ditatorial, a ao popular ressurgiu nos debates da assemblia constituinte de 1946. Assim dispunha o art. 141, 38 daquela
Constituio Federal: Qualquer cidado ser sempre parte legtima para pleitear a ao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio
da Unio, dos Estados, dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedades de economia mista. Tal dispositivo, entretanto, no representou
apenas uma reintroduo da ao popular no cenrio jurdico-constitucional, mas uma sensvel ampliao de seu objeto, o qual passou a albergar
tambm a administrao indireta, critrio que viria a ser observado nos textos constitucionais subsequentes.
Na Constituio Federal de 1967, a ao popular aparecia com uma dico semelhante da Carta de 1946, mas na verdade, ao utilizar a expresso
entidades pblicas, em vez de entidades autrquicas e sociedades de economia mista, o constituinte acabou por empobrecer o espectro subjetivo
da ao, sabido que na rubrica entidades pblicas e as sociedades de economia mista que, como se sabe, tm natureza e estrutura de entidades
privadas. Todavia, a lei regulamentadora n 4.717/65, promulgada dois anos antes, fora explcita em enumerar os entes da administrao indireta
alcanados no mbito da ao popular (entidades autrquicas, sociedades de economia mista, sociedades mtuas de seguro, empresas pblicas,
servios sociais autnomos, fundaes, pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos), o que veio a contornar razoavelmente
o problema.
A emenda constitucional n 01, de 1969, manteve, em seu art. 153, 31, a redao antes prevista na Constituio de 1967: Qualquer cidado ser
parte legtima para propor ao popular que vise anular atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas.
No texto constitucional de 1988, optou-se por um critrio analtico e abrangente. Dispe o art. 5, LXXIII: Qualquer cidado parte legtima para
propor ao popular que vise anular ato administrativo lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e de nus de
sucumbncia.
Foi a ao popular, sem dvida, o primeiro remdio processual concebido pelo direito positivo brasileiro com ntidas feies de tutela dos interesses
difusos. Com efeito, atravs dela, qualquer cidado est legalmente credenciado a promover a anulao dos atos lesivos ao patrimnio de entidades
pblicas ou de instituies ou fundaes de qualquer natureza para cuja criao ou custeio concorra o tesouro pblico. Alm dos bens de expresso
pecuniria, a ao popular protege tambm outros interesses no suscetveis de dimenso monetria, como os bens e direitos de valor artstico,
esttico ou histrico, o que mais ressalta a sua feio de remdio tutelar dos interesses difusos.
II - CARACTERSTICAS DA AO POPULAR
2.1 Elementos da Ao Popular
2.1.1 Partes
Encontramos a previso do legitimado ativo para ao popular logo no Art. 1 da Lei 4.717/65, legitimao esta repetida no inc. LXXIII da Constituio
de 1988. Encontra-se expresso nestes dispositivos que o legitimado ativo para ao popular ser qualquer cidado.
Portanto, fica expresso que qualquer cidado ser a parte legtima, restando definir o conceito de cidado. O qual encontramos logo no 3 do art. 1
citado. Ou seja, cidado aquele que se encontra no gozo de seus Direitos Polticos. Devendo o mesmo comprovar este fato mediante a
apresentao do ttulo eleitoral quando da propositura da ao.
Fato peculiar quanto a legitimidade ativa ser concedida ao eleitor no gozo de seus direitos polticos, se d pela possibilidade do maior de 16 anos e
menor de 21 anos ser parte legtima para propositura da ao. Embora no tenha capacidade civil nem penal (maiores de 16 anos e menores de 18
anos). No necessitando nem mesmo de assistncia para exercer seu direito, posto que, conforme ensinamento de Alexandre de Moraes se trata de
direito poltico, como o voto, portanto no necessitando de assistncia para propositura da ao.
Ponto tambm que no gera maiores dvidas quanto legitimidade ativa, o caso do condenado por sentena transitada em julgado a perda dos
direitos polticos. Somos da opinio de que perder tambm a legitimidade para a Ao Popular.
Outra questo j enfrentada por nossos Tribunais, sobre a possibilidade de pessoa jurdica figurar no plo ativo da ao popular. Tendo em vista o
expresso conceito de cidado, fica definitivamente afastada esta possibilidade. A pessoa jurdica em hiptese alguma poder figurar como autora na
ao popular, posto que no possui capacidade poltica (votar e ser votada).
Portanto, esto definitivamente excludos do plo passivo da ao popular, tendo em vista a legitimao expressa na Lei, os estrangeiros, os
brasileiros no eleitores, as pessoas jurdicas e os brasileiros que definitiva ou temporariamente estiverem privados de seus direitos polticos.
As legitimidades passivas da ao popular encontram previso no art. 6 da Lei 4.717/65, com campo de abrangncia expressamente delimitado.
Primeiramente temos as pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, ou entidade de que o Poder Pblico participe. de se ressaltar que este conceito foi
grandemente ampliado pela Constituio Federal de 1988, a qual exige como nico requisito para legitimao a simples participao do Poder
Pblico na pessoa jurdica ou entidade. Portanto, presente, mesmo que limitadamente, o Poder Pblico na entidade ou quadro da Pessoa Jurdica,
automaticamente estar esta legitimada para figurar no plo passivo da ao popular.
A segunda categoria dos legitimados passivos da ao popular a dos administradores ou funcionrios das pessoas jurdicas ou entidades de que o
Poder Pblico faa parte que de alguma forma houverem aprovado, ratificado, autorizado ou praticado diretamente o ato lesivo impugnado. Sendo
que inclusive a omisso destes caracteriza o ato lesivo, legitimando a propositura da ao.
De forma bem abrangente, tambm legitimado passivo para ao popular aquele que diretamente se beneficie do ato lesivo. Ou seja, aquele que
diretamente aufere os benefcios do ato lesivo praticado em prejuzo da coisa pblica.
Por fim, mesmo estando legitimada para figurar no plo passivo da ao, o 3 do art. 6 em questo autoriza a pessoa jurdica de direito pblico ou
privado, cujo ato seja objeto de impugnao, a atuar diretamente ao lado do autor. Como forma de se proteger o interesse pblico e se
responsabilizar os verdadeiros autores e culpados do ato lesivo praticado em nome do ente.
O Ministrio Pblico qualificado pela doutrina, na ao popular, como parte pblica autnoma. O Parquet, embora no tenha legitimao para
propor a ao enquanto rgo do Ministrio Pblico (nada impedindo que o faa como simples cidado), exerce uma funo variada. Atua como
custos legis e agente impulsionador da produo probatria e assume a titularidade da ao, sendo legitimado ativo subsidirio na hiptese de o
legitimado ativo dela desistir ou de ser o processo extinto sem julgamento de mrito por inpcia da inicial ou por abandono do feito. Pode, ainda, o
representante ministerial, atuar como exeqente subsidirio ulterior, caso o autor popular, no prazo de 60 dias aps o trnsito em julgado da deciso,
no inicie a execuo.
de se criticar o fato de a legitimao ativa na ao popular aparecer deferida apenas ao cidado e no, concorrentemente, a outros colegitimados,

como se d no regime da ao civil pblica. Por que no conferir tal legitimao s associaes de classe, por exemplo?
A constituio de 1988, progressista em muitos aspectos, apesar de haver ampliado a incidncia da ao popular, manteve intacta a restrio das
Cartas anteriores no tocante precondio do autor da ao. preciso repensar o problema da legitimao pois, sabe-se, difcil para o cidado
entrar em confronto com a Administrao Pblica.
2.1.2 Pedido
Na ao popular o pedido imediato ser de natureza desconstitutiva-condenatria, ao passo que o pedido mediato ser, essencialmente, a
insubsistncia do ato lesivo a interesses difusos, tais como o patrimnio pblico, o meio ambiente, a moralidade administrativa e o Estado ou
sociedade civil enquanto consumidores.
Em decorrncia da anulao do ato lesivo a tais interesses difusos, se pedir a condenao dos responsveis, e bem assim dos eventuais
beneficirios do ato lesivo, ao ressarcimento devido. Trata-se de um pedido a um tempo constitutivo-negativo e condenatrio, sendo tambm
admissvel o pedido cautelar para a hiptese de leso virtual ou iminente, dispondo o art. 34 da Lei 6513, de 20 de dezembro de 1977, acrescentando
um 4 ao art. 5 da Lei 4717/65, que Na defesa do patrimnio pblico caber a suspenso liminar do ato lesivo impugnado.
O resultado que se espera obter com a deciso que acolhe a ao popular ser diverso: a preservao da tica na administrao; a reposio aos
cofres pblicos do dinheiro malversado ou desviado; a reposio do meio ambiente agredido ao seu statu quo ante; a recuperao do prdio de
relevante valor histrico, arquitetnico, etc.
O pedido desconstitutivo precedente e condicionante ao pedido condenatrio, enquadrando-se na hiptese de cumulao sucessiva, em que o
acolhimento de um pedido depende do acolhimento do outro. Entretanto, na hiptese de ao popular proposta sob fundamento exclusivo de ofensa
moralidade administrativa, o pedido pode restringir-se a apenas a desconstituio do ato, pois, em tal caso, possvel que no tenha ocorrido leso
ao errio pblico.
2.1.3 Causa de pedir
Ensina Rodolfo de Camargo Mancuso[3] que:
A causa de pedir remota na ao popular esta no direito subjetivo pblico inerente a cada cidado de exigir que a gesto da coisa pblica seja
proba, eficaz e responsvel. J no que tange causa prxima, deve o autor indicar e dar ao menos um incio de prova de que um agente pblico ou
autoridade, dentre os indicados no art. 6 e pargrafos da Lei 4.717/65, procedendo por ao ou omisso, lesou (ou est na iminncia de lesar) o
errio pblico, o meio ambiente ou o patrimnio cultural latu sensu, ou ainda laborou contra (ou est na iminncia de afrontar) a moralidade
administrativa.
Discute-se, em virtude da ampliao do objeto da ao popular por parte da atual Constituio da Repblica, se foi a moralidade administrativa
efetivamente erigida em causa de pedir autnoma, prescindindo-se do tradicional requisito da leso ao Errio.
Deve a moralidade administrativa ser admitida como uma categoria passvel de controle jurisdicional por si mesma, por no ser necessariamente
subjetiva ou passvel de abranger os atos discricionrios, mas pelo reconhecimento do seu contedo jurdico, a partir de regras e princpios da
Administrao
2.2 Condies da Ao Popular
Os pressupostos da demanda so trs: a condio de cidado brasileiropor parte do autor, pessoa natural no gozo dos seus direitos cvicos e
polticos (devendo o indivduo comparecer a juzo munido de seu ttulo eleitoral), a ilegalidadedo ato a invalidar - infringindo as normas especficas
que regem sua prtica ou desviando-se dos princpios gerais que norteiam a Administrao Pblica - e a lesividadedo mesmo ato - por desfalcar o
Errio ou prejudicar a Administrao, bem como por ofender bens ou valores artsticos, cvicos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade.
Estabelece o art. 4 da Lei 4.717/65 casos de presuno de lesividade, bastando para a invalidao do ato, naqueles casos estritos, a prova da sua
prtica naquelas circunstncias, v.g., a admisso de servidor pblico com desobedincia, quanto sua habilitao, das normas legais ou
regulamentares.
Fora daquelas hipteses, a lesividade no se presume (TJSP, RT 623/40), impondo- se a sua demonstrao cabal, bem como a da ilegalidade.
2.3 Natureza Jurdica
Quanto sua natureza, trata-se de ao constitutiva negativa - na medida em que inova a situao jurdica preexistente, determinando a anulao do
ato administrativo impugnado - ou declaratria - quando declara a nulidade do ato impugnado - e, em decorrncia, condenatria - por condenar os
responsveis pelo pagamento das perdas e danos, uma vez julgada procedente a demanda, caso em que a sentena tem natureza complexa.
Em sede doutrinria, amplamente difundido o entendimento, a nosso ver correto, segundo o qual d-se necessariamente a cumulao entre ambos
os efeitos, constitutivo e condenatrio.
2.4 Competncia
O que ir determinar a competncia para processar e julgar ao popular ser a origem do ato a ser anulado. Se o ato foi praticado, aprovado ou
autorizado, funcionrio ou administrador de rgo da Unio, entidade autrquica ou paraestatal da Unio ou por ela subvencionada, competente ser
o juiz federal da Seco Judiciria onde se consumou o ato.
Caso o ato impugnado haja sido realizado no mbito da atividade administrativa estadual, competente ser o juiz a quem a Lei de Organizao
Judiciria Estadual (LOJE) atribuir competncia para julgar as causas de interesse do Estado.
J na hiptese em que o ato impugnado for produzido por rgo, repartio, servio ou entidade do Municpio ou por este subvencionado, a
competncia ser do juiz da comarca a que o Municpio pertencer e a quem a LOJE confira a competncia para conhecer e julgar as causas de
interesse da Fazenda Municipal.
Em se tratando de causa cujo interesse seja tanto da Unio, quanto de algum Estado , qualquer outra pessoa ou entidade, dispe a Lei 4.717/65, em
seu art. 5, 1, que a competncia ser do juiz federal da Seco Judiciria da comarca onde se efetivou o ato lesivo. Em sendo interessados
simultaneamente Estado e Municpio, ser competente o juiz competente para julgar os feitos privativos da Fazenda estadual, assim dispondo o 2
da aludida norma.
O 3, por sua vez, dispe que a propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes que forem posteriormente intentadas contra
as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.
de se lembrar ainda que a ao popular, ajuizada contra o Presidente da Repblica, o Presidente do Senado Federal, o Presidente da Cmara dos
Deputados, o Governador ou o Prefeito, ser processada na Justia de primeiro grau, seja ela Federal ou Comum.
2.5 Efeitos da Sentena
A sentena que julga a ao popular ter a eficcia de coisa julgada erga omnes, excetuando-se a hiptese em que houver sido julgada

improcedente por deficincia de provas, podendo o cidado ingressar com nova ao, com o mesmo fundamento, caso obtenha nova prova.
Na defesa do patrimnio pblico, caber a suspenso do ato lesivo ou impugnativo. A sentena que concluir pela carncia, bem como pela
improcedncia da ao s produzir efeitos depois de confirmada pelo Tribunal. Entretanto, caber apelao (recebida nos efeitos devolutivo e
suspensivo) da sentena que julgar procedente a ao. Das decises interlocutrias caber recurso de agravo de instrumento.
2.6 Iseno de nus Processuais
A Constituio, no art. 5, inciso LXXIII, expressamente exclui o autor do pagamento das custas judiciais e do nus da sucumbncia.
A iseno das custas judiciais abrange no s as custas propriamente ditas, mas tambm a taxa judiciria e demais despesas. No h como dar
sentido estrito expresso custas judiciais sob pena de se tornar, at mesmo, incua e, assim, impossibilitar a demanda que, reafirme-se, visa
satisfao de interesse pblico ou coletivo e no de interesse privado, pelo que no pode o autor arcar com os nus do ingresso em juzo.
III - A AO POPULAR E A AO CIVIL PBLICA
3.1. Consideraes Preliminares
Merece especial meno a Lei 7.347, de 24.07.85, a qual instituiu a ao civil pblica, que, sem prejuzo da ao popular, visa a reprimir danos ao
meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (art. 1).
Abrange a citada Lei 7.347/85 os interesses difusos propriamente ditos, interesses difusos relativos ao ambiente em sentido lato; a lei, no seu art. 1,
refere-se, alm dos consumidores e do meio ambiente, aos bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, e aos
consumidores, em sua dimenso coletiva e indivisvel, mediante aes civis que tendem a uma condenao obrigao de fazer ou no fazer ou a
uma indenizao exclusivamente utilizvel para a reconstituio dos bens lesados.
Protege-se, pela Ao Popular, o interesse geral (patrimnio pblico e moralidade administrativa) ou determinados interesses difusos (patrimnio
histrico e cultural e meio ambiente). Por ela no se amparam interesses prprios, mas sim da comunidade. O beneficirio direto e imediato da ao
no o autor popular, mas o povo enquanto titular do direito subjetivo ao governo honesto. Tem fins repressivos e preventivos da atividade
administrativa lesiva ao patrimnio pblico.
Trata-se de uma ao de conhecimento em que se pleiteia sentena para anular atos diretos ou indiretos da Administrao Pblica. Interpreta-se que
apenas atos desta, pois contra atos de particulares h a Ao Civil Pblica.
3.2. Caractersticas da Ao Civil Pblica
A Ao Civil Pblica o instrumento processual adequado para impedir danos ao patrimnio pblico e social, ao meio ambiente, ao consumidor, ao
patrimnio esttico, histrico, paisagstico. Protege os direitos coletivos individualizveis e os direitos individuais homogneos, os interesses difusos
da sociedade, no se prestando a amparar direitos individuais.
Inicia-se com inqurito civil, onde geralmente acontecem acordos. Embora existam pontos de contato entre a Ao Popular e a Ao Civil Pblica,
trata-se de institutos diferentes, pois tm finalidades diversas. Aquela persegue, basicamente, a nulidade do ato lesivo, acarretando, se procedente,
tambm a condenao em perdas e danos, visando a recomposio do patrimnio pblico lesado, ou a suspenso liminar do ato lesivo impugnado,
constituindo-se em garantia ativa de direitos individuais e difusos, cuja titularidade conferida exclusivamente ao cidado; esta, conquanto possa
prestar-se a evitar o dano, visa, basicamente, reparao do fato consumado, valendo-se, para tanto, da condenao em dinheiro ou do
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer (em caso de condenao em dinheiro, a indenizao reverter a um fundo gerido por um Conselho
Federal, o Fundo de Defesa de Direitos Difusos).
Alm disso, a legitimao para deflagrar a Ao Civil Pblica somente deferida a determinados rgos: ao Ministrio Pblico, Unio, aos Estados,
aos Municpios, autarquias, empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia mista ou associao. Note-se, assim, que o cidado no detm
legitimidade ativa para sua propositura, somente podendo faz-lo por via indireta, provocando a iniciativa do Ministrio Pblico que, em nome do
rgo, ingressar com a demanda.
3.3 Distino entre a ao popular e a ao civil pblica
O que importa frisar neste captulo que a Ao Popular aplicada sem prejuzo da Ao Civil Pblica. A ao popular no exclui a ao civil
pblica, pois a prpria Lei 7.347/85, no art. 1, admite a concomitncia entre ambas.
Embora o mesmo fato possa ensejar o ajuizamento simultneo de ao popular e ao civil pblica, as finalidades de ambas no se confundem. Uma
ao no se presta a substituir a outra.
Da anlise da redao do art. 11 da Lei 4.717/65, conclui-se que a ao popular predominantemente desconstitutiva, e subsidiariamente
condenatria. J a ao civil pblica, por fora do art. 3 da lei 7.437/85, preponderantemente condenatria, em dinheiro ou em obrigao de fazer
ou no fazer.
Como afirma Hely Lopes a natureza distinta das sentenas proferidas nestes tipos de aes, aliadas s diferenas na legitimidade para as causas,
numa e noutra hiptese leva concluso de que no cabe ao civil pblica com pedido tpico de ao popular e vice-versa.
IV - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
4.1 Conceito e Consideraes
A palavra improbidade vem do latim, improbitas, atis, significando, em sentido prprio, m qualidade (de uma coisa). Tambm em sentido prprio,
improbus, i, que deu origem ao vernculo mprobo, significa mau, de m qualidade. Da mesma forma, probus, i, em portugus, probo, quer dizer bom,
de boa qualidade.
Segundo Hely Lopes Meirelles[4],Administrao Pblica "todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de servios, visando
satisfao das necessidades coletivas."
Leciona Wallace Paiva Martins Jnior[5] que a existncia do Estado prende-se noo de um aparelho organizador das relaes sociais para
satisfao das necessidades pblicas, realizando-as mediante servios pblicos....
Partindo desse princpio, espera-se que o administrador pblico obrigue-se a desempenhar a sua funo dentro dos preceitos do Direito e da Moral
administrativa, j que o objetivo a ser atingido o bem comum da coletividade. Nesse diapaso, faz-se necessrio, diz Bandeira de Mello[6], "inibir
que a Administrao se conduza perante o administrado de modo caviloso, com astcia ou malcia preordenadas, a submergir-lhe direitos ou
embaraar-lhe o exerccio e, reversamente, impor-lhe um comportamento franco, sincero, leal."
A Administrao Pblica deve ser regulada e exercida dentro do que determinam a Constituio Federal e suas leis complementares. ela so
concedidos direitos, havendo, porm limites estabelecidos os quais no devem ser ultrapassados.
A legalidade o suporte e o limite da atuao do gestor; seus atos somente tero validade com a observncia da lei, diferentemente do que ocorre
no mbito da Administrao Privada, onde tudo ou quase tudo permitido. Para esta, a lei um poder; para a outra, a lei um poderdever, porque

a concesso por lei, do poder discricionrio esbarra em limites que, uma vez ultrapassados, levam ao abuso do poder.
Embora o poder represente um instrumento concedido ao agente pblico para o alcance dos fins objetivados pela coletividade e pelo direito, muitos
dos que dele se investem o utilizam como fonte inesgotvel de aquisio, usufruto, distribuio e transmisso de regalias e mordomias, obtendo
vantagens ilcitas para si e para terceiros, exercendo-o de maneira abusiva, praticando condutas que caracterizam o que se denomina improbidade
administrativa.
A probidade administrativa subprincpio da moralidade administrativa e dever dos agentes pblicos, atendendo idia de honestidade entre meios
e fins empregados pela Administrao Pblica e seus agentes, influenciadas por valores convergentes noo de boa administrao e de finalidade
pblica.
A probidade administrativa exige dos agentes pblicos uma atuao conformada com os princpios e deveres do exerccio da funo pblica.
A atuao do agente pblico em desconformidade com o dever de agir com probidade, rompendo com o compromisso de obedincia aos deveres
inerentes sua funo caracteriza o vcio de imoralidade ou, como mais conhecido, vcio de improbidade administrativa.
Sobre o tema, afirma Pazzaglini Filho[7]:
A improbidade administrativa o designativo tcnico para a chamada corrupo administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento
da Administrao Pblica e afronta os princpios nucleares da Ordem Jurdica (Estado de Direito, Republicano e Democrtico), revelando-se pela
obteno de vantagens patrimoniais indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e empregos pblicos, pelo trfico de
influncia nas esferas da Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante concesso de
obsquios e privilgios ilcitos.
4.2 Da Reao da Sociedade Contra os Atos de Improbidade Administrativa
No Brasil, no se passa uma semana sem que surja na imprensa algum escndalo referente a atos de improbidade administrativa. Como a cultura do
favorecimento no Brasil est muito arraigada, da mesma maneira que levou tempo se solidificando, vai levar tempo para ser exterminada, havendo na
sociedade muitas pessoas que aceitam com naturalidade a improbidade.
Entretanto, a tolerncia com prticas notrias (rouba, mas faz), vem gradativamente cedendo lugar inconformidade com deslizes de tica e a
rendosa prtica de intermediao nos investimentos pblicos.
Atento ao fenmeno da improbidade administrativa e com o intuito de preservar a integridade administrativa, o sistema jurdico aciona mecanismos
no combate ao abuso praticado contra a Administrao Pblica em diversos setores. Tais mecanismos tm por finalidade proteger os direitos
subjetivos pessoais daqueles que lhe esto sujeitos, defendendo uma administrao honesta e preocupada com as transformaes sociais. A
eficcia desses mecanismos de controle externo da Administrao Pblica tende a varrer a improbidade praticada no exerccio dos cargos, das
funes e empregos pblicos.
Um dos mecanismos criados com o intuito de preservar os princpios inerentes a uma boa administrao foi a Lei n. 8.429/92. Tal norma representou
um grande avano em nosso ordenamento jurdico, haja visto haver tipificado os atos de improbidade administrativa, atribuindo sanes queles que
atentam contra os princpios da Administrao Pblica.
Lei 8.429/92 seguiram-se outras normas tambm de relevante importncia no que concerne ao combate improbidade administrativa. Dentre elas,
podemos destacar a 8.666/93 e a Lei Complementar n 110/00, que tratam, respectivamente, dos crimes da lei de licitaes e da responsabilidade
fiscal.
Observa-se que o nosso ordenamento jurdico nos ltimos anos est cada vez mais dotado de leis cujo objeto essencialmente o combate
improbidade administrativa. Tipificadas as condutas e previstas as sanes contra queles que, no exerccio da atividade administrativa, agem como
se fosse perfeitamente lcitos a obteno de vantagens indevidas, o malbaratamento dos recursos do errio, o vilipndio aos princpios da
Administrao Pblica e o desprezo aos direitos e garantias individuais e sociais, h que se buscar, agora, o combate impunidade.
Com muita propriedade, Pontes de Miranda acentuava que a impunidade, havendo leis, mais grave que a impunidade por se no terem leis.
Compete, pois, ao Poder Judicirio, ao Ministrio Pblico, no uso de sua legitimidade conferida pela Lei 8.429/92, embasada no art. 129, inciso III, da
Constituio Federal, e a aos cidados pela via da Ao Popular agir com o rigor que lhes compete na luta contra esse mal cujas razes so
seculares.
Desta forma, estariam todos agindo em defesa da democracia e do Estado Democrtico de Direito, pois, como leciona Wallace Paiva Martins Jnior
[8],
a sobrevivncia do Estado Democrtico de Direito impe, necessariamente, a proteo da moralidade e da probidade administrativa nos atos
administrativos em geral, exaltando as regras de boa administrao e extirpando da gerncia dos negcios pblicos agentes que ostentam
inabilitao moral para o exerccio de funes pblicas.
4.3 Dos Agentes da Improbidade Administrativa
A lei 8429/92 define quais as pessoas consideradas como passveis de sano pela prtica de atos de improbidade. Tais so:
a) qualquer agente pblico, servidor ou no, em relao a atos de improbidade praticados contra a administrao direta, indireta ou fundacional de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual,
reputando-se agente pblico, para os efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao, ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades acima mencionadas;
b) qualquer pessoa que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie por
qualquer forma direta ou indireta;
Vale observar que esto tambm sujeitos s sanes da lei os atos de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba
subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou
concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano patrimonial repercusso do
ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
Como se v amplssimo o universo de pessoas cujo procedimento pode ser apontado como mprobo, desde que servidores ou terceiros incidam
nas situaes apontadas pela lei.
Bastante largo , tambm, o nmero de entidades cujo patrimnio se acha protegido pelas disposies legais em referncia. Para se ter uma idia da
amplitude do alcance da lei, basta observar que empresas que gozam de incentivos fiscais, a exemplo das empresas favorecidas atravs da
SUDENE, SUDAM e outros organismos nacionais ou estaduais, como o FAIN, encontram-se protegidas pela legislao em relao conduta
irregular de seus administradores, dolosa ou culposa, em que pese sua condio de empresas privadas.
4.4 Da Classificao dos Atos de Improbidade Administrativa
A Lei 8429/92 conhece trs tipos de atos mprobos na administrao, a saber:
I) atos que importam em enriquecimento ilcito.

II) atos que causam prejuzo ao errio.

III) atos que atentam contra os princpios da administrao pblica.
A primeira classe de atos de improbidade administrativa compreende as seguintes condutas:
a) auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo ou emprego, ou atividades nas entidades
mencionadas no art. 1 desta Lei;
b) receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso,
percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso
decorrente das atribuies do agente pblico;
c) perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de
servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;
d) utilizar, em obra ou servio particular, veculo, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades;
e) receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de
narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer atividade ilcita, ou aceitar promessas de tal vantagem;
f) receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas
ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta Lei;
g) adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
h) aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de
ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade.
i) perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza;
j) receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja
obrigado;
l) incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta Lei;
m) usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei.
Nos dizeres de Marino Pazzaglini Filho[9], trata-se da modalidade mais grave e ignbil de improbidade administrativa, pois contempla o
comportamento do agente pblico que desempenha funes pblicas de sua atribuio de forma desonesta e imoral.
No pode tambm olvidar do ensinamentos de Franco Otvio de Almeida Prado[10] quanto matria. Ressalta o autor que:
Para a configurao do enriquecimento ilcito no necessria a configurao do dano ou prejuzo ao errio. Na verdade, o bem jurdico protegido
a probidade na administrao, e esse bem agredido sempre que o agente pblico se desvia dos fins legais a que est atrelado, em contrapartida
percepo de vantagem patrimonial. Poder, certo, resultar prejuzo ao errio de uma conduta tipificada pelo art. 9. Esse prejuzo, no entanto, no
compe as figuras tpicas de enriquecimento ilcito e ser irrelevante para a caracterizao das infraes, conquanto possa ter relevncia para a
dosagem das sanes cabveis (cf. art. 12, pargrafo nico).
A segunda classe de atos de improbidade, na conformidade da disposio legal, a dos que causam prejuzo ao errio, compreendendo as
seguintes prticas:
a) facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei;
b) permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta Lei;
c) doar a pessoa fsica ou jurdica, bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou
valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares
aplicveis espcie;
d) permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bens integrantes do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta Lei, ou
ainda a prestao de servios por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
e) permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado;
f) realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantias insuficientes ou inidneas;
g) conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;
h) frustrar a licitude do processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
i) ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento.
j) agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico;
l) liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
m) permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
n) permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros
contratados por essas entidades.
Entende-se Errio como sendo parte integrante do patrimnio pblico, limitando-se aos bens e direitos de valor econmico, ou seja, aos recursos
financeiros do Estado ou Tesouro Pblico.

Nesta modalidade, portanto, a medula dos atos de improbidade a ofensa lesiva ao patrimnio financeiro.
Leciona Emerson Garcia[11] que os danos causados ao patrimnio pblico podem advir de atos dissonantes dos princpios regentes da atividade
estatal, ou mesmo de conduta em que tenha ocorrido estrita observncia destes.
Por tal razo, o dano ou prejuzo causado ao errio no pode ser erigido categoria de elemento nico de consubstanciao da improbidade
disciplinada pela Lei 8.429/92, sendo imprescindvel que a conduta que os causou tenha sido fruto de inobservncia dos princpios que informam os
atos dos agentes pblicos.
Alm da ocorrncia de efetivo dano material aos cofres pblicos, a ilegalidade da conduta funcional do agente pblico conditio sine qua non para
caracterizar-se o referido ato de improbidade. mister que sua ao ou omisso seja antijurdica, viole o Direito por excesso de poder ou desvio de
finalidade. Desta forma, tendo o agente causado prejuzo ao Errio agindo secundum legem, descabe falar em improbidade administrativa.
Finalmente, a terceira classe dos atos de improbidade administrativa contempla os atos que atentam contra os princpios da administrao pblica,
violando os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies, e notadamente os seguintes:
a) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia;
b) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
c) revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deve permanecer em segredo;
d) negar publicidade aos atos oficiais;
e) frustrar a licitude de concurso pblico;
f) deixar de prestar contas quando obrigado a faz-lo;
g) revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de
afetar o preo da mercadoria, bem ou servio.
Frise-se que o agente pblico, ao praticar ato de improbidade administrativa que importa enriquecimento ilcito (art. 9) ou que causa leso ao Errio
(art. 10), transgride, sempre, o princpio constitucional da legalidade e, em geral, outros princpios constitucionais explcitos ou implcitos, relativos ao
contedo de sua conduta mproba.
Da se conclui que a norma do art. 11, que dispe sobre os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao
pblica, residual em relao s que tratam das outras duas modalidades, pois a afronta a legalidade faz parte de sua contextura.
O preceito do art. 11, portanto, s aplicvel quando no configuradas as demais modalidades de improbidade administrativa.
4.5 Da Declarao de Bens
Para possibilitar uma fiscalizao efetiva e um acompanhamento eficaz da evoluo patrimonial dos agentes pblicos, a Lei 8.429/92 prev a
obrigao para todo agente pblico de apresentar declarao de bens e valores que compem seu patrimnio particular, quando de sua posse em
qualquer cargo pblico. Tal declarao dever ser atualizada anualmente, bem como no momento em que o agente deixar o exerccio de mandato,
cargo, emprego ou funo.
A Lei 8.730/93 estipula que as declaraes em referncia sejam entregues tambm aos Tribunais de Contas, aos quais caber averiguar a respeito
das situaes e mutaes patrimoniais ocorrentes, em relao ao patrimnio dos agentes pblicos.
4.6 Da prescrio
Cumpre-nos referir ao prazo para ajuizamento das aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas na lei 8.429/92. Segundo esta, as
mencionadas aes podem ser propostas at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, cargo em comisso ou funo de confiana.
Nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego, devem as aes ser propostas dentro do prazo prescricional previsto na lei especfica para
faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico.
4.7 Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial Previstos na Lei 8.429/92
O Captulo V da Lei 8.429/92 trata do procedimento administrativo e do processo judicial nos casos de improbidade administrativa.
De acordo com o art. 14 da referida lei, qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa competente para que seja instaurada a
investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade.
Este dispositivo vm de encontro ao que prevem a Constituio Federal e o Cdigo de Processo Penal. Como se sabe, o direito de petio
garantia constitucional de eficcia plena e aplicabilidade imediata e a lei, ao garantir a faculdade de representao responsvel, autoridade
administrativa bem como ao Ministrio Pblico, atende vontade constitucional. Atende tambm ao que dispe o Cdigo de Processo Penal, que em
seu art. 5, 3, estabelece: Qualquer pessoa do povo que tiver conhecimento de infrao penal , em que caiba ao pblica, poder, verbalmente
ou por escrito, comunic-la autoridade policial, e esta, verificada a procedncia das informaes, mandar instaurar o inqurito.
Atendidas as formalidades legais da representao, a autoridade determinar a imediata apurao dos fatos, que se processar de forma diversa,
nos casos em que se tratar de servidores federais ou militares.
Do procedimento administrativo para apurar a existncia de ato de improbidade, tomaro conhecimento o Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho
de Contas, o qual poder designar representante para acompanh-lo.
Conforme prev o art. 16, em havendo fundados receios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou Procuradoria do
rgo para que requeira ao juzo competente o seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimnio pblico.
Com esta norma, buscou-se a indisponibilidade dos bens dos agente mprobo, de modo a restringir seu direito livre disposio com o objetivo de
conserv-los como garantia de eventual execuo.
Procurou tambm o citado dispositivo assegurar meios e medidas a fim de comprovar o quanto possvel o grau de envolvimento do agente pblico
nas atividades ilcitas, possibilitando ao rgo encarregado da investigao ou do inqurito administrativo formular pedido ao juzo competente no
sentido de aprofundar as investigaes, realizando amplo exame econmico-financeiro-patrimonial do agente acusado de improbidade.
Uma vez efetivada a medida cautelar contra o suspeito de improbidade, o Ministrio Pblico ou a pessoa jurdica interessada, devero propor a ao
principal, a qual obedecer o rito ordinrio e na qual ser vedada a transao, acordo ou conciliao entre as partes, como preceitua o art. 17 da Lei
8.429/92.
A atuao do Ministrio Pblico indispensvel devendo o mesmo, quando no intervir como parte, atuar como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

Determina a Lei ao juiz que, ao julgar a ao de responsabilizao extrapenal do agente pblico, ou equiparado, condene o autor do ato ilcito ao
pagamento ou determine a reverso dos bens em favor da pessoa jurdica prejudicada.
Quanto s sanes de perda de funo, suspenso dos direitos polticos e proibio de contratar, igualmente podero ser decretadas na sentena,
somente tornando-se efetivas com seu trnsito em julgado.
V - CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
5.1 Conceito
De acordo com Celso Ribeiro Bastos[12], o controle nada mais do que o conjunto dos meios de que dispe a Administrao Pblica para cumprir a
atribuio de reposio da ordem jurdica e da eficcia administrativa
Constitucionalmente, a Administrao Pblica abrange tanto a administrao direta, como a indireta, sendo esta qualquer rgo ou entidade que se
encontre no mbito de atuao do Estado ou que esteja na gesto de servios pblicos, ou ainda, que receba auxlio financeiro e seja por ele
controlado.
O atingimento do escopo da Administrao Pblica materializa-se na plena consecuo dos princpios constitucionais da administrao, a saber, a
publicidade, legalidade, moralidade e eficincia.
Desta forma, importante se faz a demonstrao dos diversos meios de controle da atividade administrativa, dentre eles, destacando-se o eficiente
mecanismo jurisdicional denominado ao popular.
5.2. Princpios Norteadores da Administrao Pblica
Aborda-se inicialmente a questo dos princpios norteadores da administrao pblica, haja visto serem estes a base sobre a qual devero ser
erguidas as estruturas das aes administrativas.
Neste sentido, qualquer meno matria de direito pblico sem a necessria tangncia a seus princpios constitucionais norteadores, estaria
prejudicada, tal a sua importncia, dado que a violao de um princpio jurdico to grave que implica em agresso a todo o sistema.
Sobre a matria, ensina o mestre Celso Antnio Bandeira de Mello[13]:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma. a mais grave forma conforme o escalo do princpio atingido, porque
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irreversvel a seu arcabouo lgico e corroso de
sua estrutura mestra.
A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 37, refere-se Administrao Pblica, dispondo sobre os princpios que a norteiam, quais sejam,
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Com relao ao princpio da legalidade, entende-se que a atividade administrativa deve desenvolver-se somente mediante autorizao da lei, dentro
do alcance e limites do texto legal, sob pena de invalidade e sanes diversas ao administrador responsvel, no campo disciplinar, civil ou criminal.
Percebe-se, por este preceito, que a atividade da Administrao Pblica como um todo deve sempre subordinar-se lei.
Pelo princpio da impessoalidade, impede-se que a Administrao Pblica atue com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez
que seu comportamento deve ser sempre norteado pelo interesse pblico. Como bem ensina a professora Lusa Elisabeth Furtado[14], tal princpio
est imanentemente ligado finalidade administrativa, pois que, atendendo a interesses individuais em detrimento de dos pblicos, desviada se
encontra a finalidade administrativa, consumando-se o desvio de poder.
Quanto ao princpio da moralidade, deve fazer-se presente em toda a atividade administrativa, posto que os atos da administrao no podero
contrariar o interesse coletivo, obedecendo aos preceitos da moralidade. Assim, no basta o ato ser legal, h tambm que estar em conformidade
com a tica administrativa, e, portanto, com o interesse da coletividade.
O princpio da publicidade exige a ampla divulgao dos atos praticados pela Administrao Pblica, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em
lei, possibilitando, assim, o controle jurisdicional de seus atos pela coletividade.
O princpio da eficincia o que se pode chamar de dever da boa administrao. Impe a todo agente pblico o dever de realizar suas atribuies
com presteza, perfeio e rendimento funcional, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.
A Constituio trouxe explicitamente em seu texto os citados princpios, havendo, entretanto, outros princpios de grande relevncia ao bom exerccio
da Administrao Pblica, os quais encontram-se implcitos no texto constitucional.
A atividade administrativa sempre estar subordinada lei. Contudo, certas prticas administrativas podem ser realizadas com certa margem de
liberdade, cabendo Administrao escolher o momento oportuno para agir, ou ainda dispor da faculdade de optar pela providncia a ser tomada
para o caso concreto, dentro de um elenco de ofertas presentes na lei.
Leciona com maestria a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[15], que:
a atuao da Administrao Pblica no exerccio da funo administrativa vinculada quando a lei estabelece a nica soluo possvel diante de
determinada situao de fato; ela fixa todos os requisitos cuja existncia a Administrao deve limitar-se a constatar, sem qualquer margem de
apreciao subjetiva.
Segundo a conceituada autora, a atuao discricionria quando a Administrao, diante do caso concreto, tem a possibilidade de apreci-lo
segundo critrios de oportunidade e convenincia e escolher entre uma, duas ou mais solues, todas vlidas para o direito [16].
Ocorre que o julgamento de atos discricionrios praticados pela Administrao Pblica torna-se difcil em face de conceitos jurdicos indeterminados,
cuja significao e alcance so relativos. Conceitos como de necessidade coletiva, segurana nacional, interesse pblico, dentre outros, so
conceitos que, por imprecisos, tornam vulnerveis sua apreciao, necessitando a administrao pblica, no exerccio de suas funes, seguir um
referencial valorativo face a realidade concreta, devendo ser avaliada sempre sob a tica da razoabilidade.
Cumpre ao agente pblico, no exerccio do poder discricionrio, decidir sobre o mrito administrativo, dentro do limite jurdico. H de se observar,
portanto, o que a doutrina denomina como princpio da razoabilidade.
5.3 Formas de Controle da Administrao Pblica
No exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela
mesma, o controle sobre os prprios atos.
Este controle abrange no somente os rgos do Poder Executivo, mas tambm os dos demais Poderes, quando exeram funo tipicamente
administrativa.

Sua finalidade assegurar o exerccio da atividade administrativa de acordo com os princpios que a norteiam e que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico, abrangendo tambm o chamado controle de mrito, o qual refere-se aos aspectos discricionrios da Administrao Pblica.
O mestre Digenes Gasparini[17] assim definiu o controle da atividade administrativa:
a atribuio de vigilncia, orientao e correo de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro ou de sua prpria atuao, visando
confirm-la ou desfaz-la, conforme seja ou no legal, oportuna e eficiente.
5.3.1. Controle administrativo
A primeira espcie de controle exercido sobre a atividade administrativa o denominado controle administrativo. Trata-se do poder de fiscalizao e
correo que exerce a Administrao Pblica sobre sua prpria atuao, por iniciativa prpria ou mediante provocao.
Esta espcie de controle se d atravs dos chamados recursos administrativos, cujas modalidades so a representao, a reclamao administrativa,
o pedido de reconsiderao, os recursos hierrquicos prprios e imprprios e a reviso.
Este controle interno amplamente reconhecido pelo Poder Judicirio.
Dispe a Smula 346 do STF: a Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos.
A Smula 473, tambm STF dispe: a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles
no se originam direitos, ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciao judicial.
5.2.2. Controle legislativo
Esta espcie de controle limita-se s hipteses previstas na Constituio. Trata-se de uma interferncia de um Poder nas atribuies dos outros dois,
alcanando os rgos do Poder Executivo, as entidades da chamada Administrao Indireta e o prprio Poder Judicirio, quando executa funo
administrativa.
O controle legislativo apresenta-se sobre duas formas: o controle poltico e o controle financeiro.
O controle poltico analisa o ato administrativo nos aspectos da legalidade e de mrito, apreciando-o inclusive no aspecto da discricionariedade, ou
seja, da oportunidade e convenincia diante do interesse pblico.
O controle financeiro aquele exercido com o auxlio dos tribunais de contas. Tribunais de Contas so rgos especializados que fiscalizam a
realizao do oramento e a aplicao do dinheiro pblico pelas autoridades que o dependem e tm funo geral de auxiliar o Congresso Nacional e
as Assemblias Legislativas no controle externo que lhes cabe exercer sobre atividade financeira e oramentria da Administrao Pblica.
A previso constitucional do controle legislativo est demonstrada no quadro abaixo:
Previso Constitucional do Controle Efetuado pelo Poder Legislativo
Controle Poltico
Art. 49, incisos I, II, III, IV, V, XII, XIV, XVI, XVII
Art. 50.
Art. 50, 2.
Art. 52, incisos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII e XI.
Art. 52, pargrafo nico.
Art. 58, 3.
Controle Financeiro
Arts. 70 a 75.
5.2.3. Controle judicial
De nada adiantaria sujeitar-se a Administrao Pblica lei se seus atos no estivessem sujeitos a um controle por rgo dotado de garantias de
imparcialidade que permitissem apreciar e invalidar os atos ilcitos por ela praticados.
necessrio, para a garantia dos Estado de Direito, que todos os atos passveis de causar leso sejam submissveis e apreciveis pelo Poder
Judicirio, pois ele que vai conferir a garantia da efetividade do direito.
5.2.3.1 Limites
O Poder Judicirio pode examinar os atos da Administrao Pblica , de qualquer natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais,
vinculados ou discricionrios, respeitados os princpios da legalidade e da moralidade.
No exerccio deste controle, importante que se observem determinados limites, pois no se pode invadir o denominado mrito administrativo
(oportunidade e convenincia), cumprindo ao Judicirio apreciar os motivos que precedem a elaborao do ato.
Os atos normativos do Poder Executivo, como Regulamentos, Portarias, Resolues, no podem ser invalidados pelo Poder Judicirio, seno por
meio de ao direta de inconstitucionalidade, cuja competncia ser do STF e dos Tribunais de Justia, quando forem contrariados, respectivamente,
as constituies Federal e Estadual.
Quanto aos atos polticos, desde que causem leso a interesses individuais ou coletivos, ser possvel sua apreciao pelo Judicirio.
Com relao aos atos interna corporis, no so, v.g., passveis de apreciao pelo Poder Judicirio, pois se limitam a estabelecer normas sobre o
funcionamento interno dos rgos. Entretanto, se exorbitarem em seu contedo de modo a ferir direitos individuais direitos individuais e coletivos,
podero tambm ser apreciados pelo Judicirio.
5.2.3.2 Privilgios da administrao pblica
Na qualidade de parte em uma ao judicial, a Administrao Pblica goza de certos privilgios no conferidos aos particulares, sendo esta uma
peculiaridade do regime jurdico administrativo.
A Administrao Pblica usufrui dos seguintes privilgios processuais:
- Juzo privativo;
- Prazos dilatados;
- Duplo grau de jurisdio;

- Processo especial de execuo;

- Prescrio qinqenal;
- Dispensa do pagamento das despesas processuais;
- Restries concesso de liminar e tutela antecipada;
- Restries execuo provisria.
5.2.3.3. Meios de controle jurisdicional Writs constitucionais
H em nosso ordenamento jurdico formas privilegiadas ou especiais de ingresso em juzo que propiciam aos rgos jurisdicionais o controle da
legalidade dos atos administrativos, seja do Executivo, seja de rgos da administrao do Legislativo, ou do Judicirio.
5.2.3.3.1 Habeas corpus
a garantia que um indivduo possui de no sofrer constries, na sua faculdade de locomoo, tolhidas de atos que possam restringir sua liberdade
fsica de forma ilegal.
Encontra-se previsto no art. 5, LXVIII, segundo o qual conceder-se- habeas corpus sempre que algum sofrer ou achar ameaado de sofrer
violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por ilegalidade ou abuso de poder. S no cabvel em relao a punies disciplinares (art.
142, 2).
Com o intuito de garantir o seu acesso a todos, o art. 5 LVII determina sua gratuidade.
Poder o habeas corpus ser impetrado por nacional ou estrangeiro, em seu benefcio ou de terceiro.
Seus pressupostos so:
1. ilegalidade ou abuso de poder, seja por parte de autoridade, seja por parte de particular;
2. violncia, coao ou ameaa liberdade de locomoo.
5.2.3.3.2 Habeas data
um instrumento jurdico que , de acordo com o que dispe o art. 5, LXII, da Constituio Federal, ser concedido com as seguintes finalidades:
- assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de carter pblico;
- para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
O habeas data deve ser utilizado com relao a registros sobre dados cujo conhecimento seja permitido Administrao, porque dados referentes
intimidade da pessoa so reservados pela Constituio, no havendo que se falar em retificao, mas em pura e simples supresso desses dados
indevidos.
5.2.3.3.3 Mandado de injuo
Mandado de injuo, previsto no art. 5 LXI da Constituio Federal, o meio constitucional posto disposio de quem se achar prejudicado pela
falta de norma regulamentadora que torne invivel o exerccio de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,
soberania e cidadania.
O alcance que se tentou dar a este remdio constitucional acabou sendo diminudo em face do posicionamento do Supremo Tribunal Federal que
tem atribudo a esta prestao jurisdicional natureza meramente declaratria e no constitutiva, como quis o constituinte.
5.2.4.3.4 Mandado de segurana
Mandado de segurana o meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica, rgo com capacidade processual ou
universalidade reconhecida por lei, para a proteo de direito individual ou coletivo, lquido e certo, no amparado habeas corpus ou habeas data, por
ato de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funes que exera (CF, art. 5 LXIX e LXX; Lei n 1.533/51, art. 1).
Podem utilizar-se e ser passveis de mandado de segurana no apenas as pessoas fsicas e jurdicas, como tambm os rgos pblicos
despersonalizados, desde que dotados de capacidade processual.
O mandado de segurana normalmente repressivo de uma ilegalidade j cometida, mas pode ser preventivo de uma ameaa de direito lquido e
certo do impetrante. No basta a suposio de um direito ameaado; exige-se um ato concreto que possa pr em risco o direito do postulante.
H tambm o denominado mandado de segurana coletivo, surgido com a Constituio de 1988 (art. 5, LXX), a qual admitiu sua impetrao por
partido poltico com representao no congresso Nacional, organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano.
J decidiu o STF que mandado de segurana ao civil, logo, qualquer que seja a origem do ato impugnado, o mandado de segurana ser sempre
processado e julgado como ao civil, no juzo competente.
Distingue-se das demais aes apenas pela especificidade de seu objeto e pela sumariedade de seu procedimento, que prprio, e s
subsidiariamente aceita as regras do Cdigo de Processo Civil.
5.2.3.3.5 Ao civil pblica
Relembrando o que j foi estudado de maneira um pouco mais aprofundada no captulo III deste trabalho, a ao civil pblica o instrumento atravs
do qual o Ministrio Pblico, as pessoas jurdicas pblicas e particulares podem postular judicialmente a defesa do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente, do consumidores, bem como de outros interesses coletivos e difusos.
O Ministrio Pblico, diferentemente das demais pessoas, que devem demonstrar legtimo interesse para poder agir, incondicionalmente legitimado
para propor este tipo de ao.
So funes do Ministrio Pblico na Ao Civil Pblica:
1. pode atuar como autor;
2. quando no atuar como autor, obrigatoriamente atuar como fiscal da lei;

3. promover a execuo caso no o faa o autor, transcorridos 60 dias do trnsito em julgado da sentena condenatria;
4. assumir a titularidade da ao, em caso de abandono ou desistncia infundada da ao por associao legitimada, na forma preconizada no art.
112, do CDC);
5. realizar o inqurito civil previsto no art. 8, 1 da Lei 7.347/85, e no art. 129, III da Constituio.
A ao pode ser proposta em caso de leso ou de ameaa de leso, razo pela qual fala-se em ao principal e cautelar (art. 4 e 5).
O processo ordinrio, podendo ser sumrio na hiptese do art. 275, I, CPC.
A sentena produzir efeito erga omnes, exceto quando julgada improcedente por deficincia de prova, hiptese em que poder ser ajuizada ao
com mesmo fundamento utilizando-se o autor de prova nova.
Em se tratando de litigncia de m-f, sero a associao e os diretores responsveis pela propositura da ao condenados ao pagamento do
dcuplo das custas judiciais, sem prejuzo da responsabilidade por perdas e danos.
5.2.3.3.6 Ao popular
A ao popular, objeto deste estudo, tambm considerada um mecanismo de controle jurisdicional da Administrao Pblica. instrumento de
defesa dos interesses da coletividade, utilizvel por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cvicos e polticos
Tem fins preventivos e repressivos da atividade administrativa lesiva do patrimnio pblico. Seu beneficirio direto e imediato ser o povo, titular do
direito subjetivo ao governo honesto.
sobre a aplicao deste instrumento de controle da Administrao Pblica, especialmente no combate ao fenmeno denominado improbidade
administrativa, que tantos malefcios traz ao Estado Democrtico de Direito que trataremos no captulo a seguir.
VI - A AO POPULAR COMO MECANISMO DE COMBATE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
6.1 Das Sanes Aplicveis contra Autores de Atos de Improbidade Administrativa
O dever de probidade est constitucionalmente previsto na conduta do administrador pblico como condio necessria legitimidade de seus atos.
O conceito romano do probus e do improbus administrador pblico faz-se presente em nossa legislao administrativa e na prpria Constituio, que
pune os atos de improbidade administrativa com sanes polticas, administrativas e penais.
Reza a norma do art. 37, 4, do texto constitucional que os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens, o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel.
Tamanha a importncia do combate s condutas mprobas no mbito da Administrao Pblica, que o constituinte optou por inserir na Carta Magna
sanes queles que pratiquem este tipo de conduta.
O art. 12 da Lei da Improbidade Administrativa regulamentou a norma constitucional, dividindo as sanes graduadas segundo a gravidade do ato
praticado e fixas.
Ademais, como as indicadas no art. 37, 4, da Constituio, no so as nicas medidas punitivas, em numerus clausus, aplicveis espcie, o art.
12 completou seu elenco.
Trs so as espcies de sanes graduadas institudas pelo art. 12:
a) suspenso dos direitos polticos;
b) multa civil;
c) proibio de contratar com o poder pblico e receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios.
De acordo com a classificao do ato de improbidade administrativa objeto da persecuo civil, a intensidade dessas sanes diferenciada: maior
nos atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilcito (art. 9, da LIA); mdia nos atos de improbidade administrativa que
causam prejuzo ao Errio (art. 10, da LIA), e menor nos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da Administrao
Pblica (art. 11, da LIA).
Na fixao dessas punies, entre o mximo e o mnimo, o juiz levar em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial
obtido pelo agente pblico mprobo condenado.
Lembra Marino Pazzaglini[18] que o julgador, ao analisar a extenso do dano causado, deve levar em considerao no s o dano material causado
ao Errio, mas tambm o dano moral sofrido pelo Estado e, em especial, pela sociedade.
O referido autor traz em sua obra tabela ilustrativa das condutas e sanes a estas aplicveis, a qual fora transcrita abaixo:
Atos de Improbidade
Suspenso dos
Multa Civil
Proibio de contratar com o P.
Administrativa
direitos polticos
Pblico e receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios
Enriquecimento ilcito (art. 9) 8 a 10 anos
At trs vezes o valor do 10 anos
acrscimo patrimonial.
Lesivos ao Errio (art. 10)
5 a 8 anos
At duas vezes o valor
5 anos
do dano
Atentatrios aos princpios da 3 a 5 anos
At cem vezes o valor da 3 anos
Administrao Pblica (art.
remunerao percebida
11)
pelo agente pblico
No que pertine s sanes sem gradao, o art. 12 da LIA estabeleceu trs tipos de sanes aplicveis:
a) perda da funo pblica;
b) ressarcimento integral do dano e
c) perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio.
Extremamente pertinente se faz citar a lio de Rogrio Pacheco Alves[19]:

Entre a ao popular e a ao fundada na Lei de Improbidade, sem prejuzo da identidade da causa de pedir, haver mera continncia (e no
litispendncia), sendo o objeto desta ltima muito mais amplo que o da primeira por no se mostrar juridicamente vivel atravs de ao popular a
aplicao das sanes previstas no art. 12 da Lei de Improbidade (perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos, pagamento de multa
civil e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios).
Cita o aludido autor, como exemplo, a seguinte hiptese: determinado administrador, violando as normas previstas na Lei 8.666/93, finda por realizar
contratao com valores evidentemente superfaturados. Diligente cidado prope ao popular com vistas anulao do ato e conseqente
condenao dos rus ao ressarcimento dos prejuzos causados ao errio. O promotor de justia da mesma comarca prope ao civil pblica de
improbidade.
Qual o pedido formulado nesta ltima? A anulao do ato, a condenao dos rus ao ressarcimento do prejuzo ao errio (mesmos pedidos
formulados pelo autor popular) e as sanes previstas no art. 12 da Lei 8.429/92 (perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos,
pagamento de multa civil e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios).
O que se evidencia que o pedido formulado pelo Parquet mais amplo que o formulado pelo autor popular, embora idntica a causa de pedir, o que
leva a concluir pela continncia, causa modificadora da competncia, que conduz reunio de processos (art. 105, CPC), aplicando-se os critrios do
art. 106 ou 219, do CPC, a depender da hiptese, para a determinao do rgo jurisdicional competente.
Com isto, o que se pretende demonstrar que nada impede que o cidado busque via ao popular a anulao do ato lesivo ao patrimnio pblico e
a conseqente condenao do ru ao ressarcimento do dano, s no se admitindo, por intermdio da referida iniciativa, a aplicao das sanes
previstas no art. 12 da Lei de Improbidade, que assim, demandam o ajuizamento da ao civil pblica por parte dos legitimados no art. 5 da Lei
7.347/85 e 17 da Lei 8.429/92.
Nunca demais lembra que o objeto principal da ao popular a desconstituio do ato lesivo ao patrimnio pblico.
6.2 Do Carter Extrapenal da Lei 8.429/92
Importante se faz ressaltar, neste ponto, o ensinamento de Celso Antnio Bandeira de Melo[20], segundo o qual,
em caso de atos de improbidade administrativa, sem prejuzo da ao penal cabvel, o servidor ficar sujeito suspenso dos direitos polticos,
perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento do errio, na forma e gradao previstas em lei (art. 37, 4, da Constituio
Federal), sendo imprescritvel a ao de ressarcimento por ilcitos praticados por qualquer agente que cause prejuzo ao errio (art. 37, 5, CF/88).
Desta forma, segundo Fbio Medina Osrio, imperioso concluir pela inexistncia de carter criminal das sanes previstas no art. 12, I, II e III, da Lei
8.429/92, pois nenhuma de tais sanes seria passvel de aplicao exclusivamente pela via do direito penal[21].
Com isto, v-se que invivel a idia de que a Lei 8.429/92 necessitasse de processo criminal para aplicao de suas sanes, haja visto o prprio
legislador haver previsto o veculo da ao civil de improbidade para imposio das conseqncias jurdicas decorrentes dos atos de improbidade
administrativa.
A legalidade penal, sabe-se, garantia reconhecida na ordem constitucional e nas leis penais. Se o legislador silenciou quanto ao carter criminal
das condutas descritas na lei repressora da improbidade administrativa, tais condutas no podem ser consideradas criminais.
6.3 Da Utilizao da Ao Popular no Combate s Condutas mprobas e sua Eficcia
Uma vez tipificadas as condutas e previstas as sanes aplicveis, resta a utilizao de uma via judicial para que se atinja o fim de punir os
responsveis pelos atos de improbidade administrativa.
A ao popular, como j visto no captulo anterior, um dos mecanismos de controle jurisdicional da atividade administrativa. Tendo o vcio de
improbidade sido cometido no mbito da Administrao Pblica, poder o autor, interessado no devido ressarcimento e na condenao dos
responsveis, utilizar-se da ao popular haja vista a prpria Constituio atribuir-lhe a finalidade de anular ato lesivo ao patrimnio pblico, histrico
e cultural e moralidade administrativa.
Trata-se de uma ferramenta posta disposio do cidado comum, permitindo queles cidados mais atentos, fiscalizadores da atividade
administrativa, insurgir-se contra a mesma, lutando pelo seu direito a um governo honesto e fazendo valer os princpios que devem nortear todos os
atos praticados pela Administrao Pblica.
O instituto da ao popular confere a faculdade de que qualquer membro da coletividade invoque a tutela jurisdicional na proteo de interesses
pblicos, coletivos e difusos relativos ao exerccio da atividade administrativa.
A regra que, os interesses pblicos sejam da responsabilidade do Poder Pblico, respeitando o princpio da legalidade, e que os interesses
individuais fiquem por conta do prprio titular do interesse, que com o direito de ao pleiteia a tutela do Estado-juiz.
Desta forma, quando o objeto da ao popular a reparao de um ato lesivo ao patrimnio pblico, decorrente de um ato de improbidade
administrativa, est o cidado atuando em prol de um interesse que no apenas seu, mas sim difuso, ou seja, pertencente a um nmero
indeterminado de pessoas.
Cite-se a ttulo de exemplo a ao popular proferida por cidado da cidade de Mossor, no vizinho estado do Rio Grande do Norte, onde o autor
insurgiu-se contra a utilizao pela prefeita daquele municpio, em publicidade oficial, de smbolo utilizado pela mesma durante a campanha eleitoral,
o qual estava diretamente ligado sua imagem.
A propaganda de que se utilizou a prefeita, atravs da pintura de prdios particulares, placas indicativas de obras, veculos e prdios pblicos,
impresso de folders e fardamentos, todos com o smbolo de sua campanha, trouxe elevados custos ao errio, pois cada pintura do aludido smbolo
(uma rosa), custou aos cofres pblicos cerca de R$ 65,00, e as placas publicitrias, R$ 4.000,00.
Houve, in casu, uma autopromoo pessoal custeada pelo errio pblico, aproveitando-se a prefeita do exerccio de cargo pblico, evidenciando-se
tambm a inobservncia do princpio da impessoalidade, da Carta Magna, que obriga o administrador pblico a prestar contas e levar informaes
populao de modo impessoal, da por que a publicidade ilcita lesiva aos cofres pblicos, passvel de reprimenda judicial pela via da ao popular.
Na primeira instncia, fora deferido o pedido inicial constante da AO POPULAR formulado pelo apelado, decretando a invalidade do ato de
utilizao do smbolo "rosa" em qualquer tipo de publicidade do Municpio de Mossor, condenando a apelante a ressarcir aos cofres pblicos pelas
perdas e danos que causou com a aposio e retirada da publicidade com o smbolo da rosa, devendo o valor pecunirio ser apurado em liquidao
de sentena.
Tendo a prefeita recorrida da deciso, a mesma fora mantida no juzo ad quem, nos autos de apelao cvel oriunda do Egrgio Tribunal do Rio
Grande do Norte[22].
A pretenso do autor, no caso narrado, fora provida pelo Tribunal posto estarem observados os requisitos inerentes ao popular, restando
devidamente provado o interesse coletivo, a lesividade ao patrimnio pblico e a participao ministerial durante todo o curso processual, sem a qual
seria nula a referida deciso.
Um outro caso que pode ser citado, a ttulo de exemplo, o referente explorao de servios de txi no municpio de Canela, no Rio Grande do Sul.

Naquela localidade, a Administrao Pblica concedeu autorizao para explorar os servios de txi sem, contudo, observar o processo licitatrio e
as exigncias previstas em Lei Municipal.
Ajuizada ao popular por cidado comum, decidiu-se que o ato revestia-se de ilegalidade e lesividade moralidade administrativa, tendo a sentena
de 1 grau decretado a anulao do ato, a qual fora confirmada nos autos da apelao cvel n 70000338475, oriunda da Primeira Cmara Cvel do
Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, julgada em 07/02/2001.
Tem-se tambm casos em que no h a ilegalidade, porm h a lesividade ao patrimnio pblico e a afronta ao princpio da moralidade
administrativa, o que permite sejam tais atos atacados pela via da ao popular.
Cite-se como exemplo a hiptese em que a Cmara de Vereadores de determinado municpio realiza gastos excessivos, a pretexto de outorga de
ttulos e honrarias, com bebidas, comestveis, peas de vesturio, etc., os quais no trazem benefcios ao Municpio e lesam o errio, tendo sido este
o entendimento do Tribunal de Justia de So Paulo[23].
O Tribunal de Justia de Minas Gerais negou provimento a agravo de instrumento contra deciso liminar que suspendia concurso a pblico por no
estarem presentes os requisitos do art. 37 da Constituio Federal, violando os princpios da legalidade, razoabilidade, impessoalidade e moralidade.
Realizar concurso pblico para provimento de cargos ou funes pblicas sem observar a forma legalmente prevista, de fato, caracteriza uma
conduta mproba e lesiva Administrao Pblica, por tal razo podendo tal ato ser atacado pela via da ao popular.
Entendeu aquele Egrgio Tribunal que restou demonstrada de plano a materialidade dos pressupostos autorizadores do desenvolvimento vlido e
regular da ao popular, consistentes na ilegalidade e lesividade do ato administrativo, razo pela qual decidiu-se por manter a liminar[24].
Pelos exemplos citados, restou demonstrado que a ao popular instrumento de verdadeira eficcia no combate a condutas mprobas e
plenamente hbil a que se promova o ressarcimento dos prejuzos que forem causados aos cofres pblicos.
Falta aos cidados o interesse em exercer seu papel de fiscalizador da Administrao Pblica, utilizando-se deste instrumento que lhe foi conferido
pela Constituio de modo a buscar no Poder Judicirio a devida reparao e responsabilizao pelos danos causados coletividade pelas condutas
mprobas de certos agentes pblicos.
No se pode deixar que a ao popular se torne mero instrumento de disputa poltica, atravs do qual os polticos buscam a desmoralizao do
agente pblico no exerccio da funo administrativa, muitas vezes no observando sequer os requisitos do interesse pblico e lesividade do ato
praticado, utilizando-se deste importante mecanismo constitucional apenas em prol de interesses eleitorais.
Concluso
Antiga na histria do direito, a ao popular j era conhecida e praticada pelo cidado romano, parte legtima para prop-la, sempre que os altos
interesses da Repblica estivessem em jogo.
No Brasil, este instrumento de participao poltica fora institudo desde a Constituio de 1934 (art. 13, n 38) e mantido por todas as demais, a
exceo da de 1937, encontrando-se atualmente regulada pela Lei 4.717/65.
O cidado que move ao popular est no pleno uso de seu direito pblico subjetivo, mas fazendo-o, est defendendo direito subjetivo material, que
no seu, porque a leso atenta contra o patrimnio da pessoa jurdica de direito pblico, sendo, pois, esta, a diretamente afetada.
A legitimao do cidado para propor ao popular constitui o que, no plano do Direito Constitucional, se considera um dos direitos polticos positivos
ou um poder de natureza essencialmente poltica, manifestao direta da soberania popular consubstanciada no art. 1, pargrafo nico da
Constituio, segundo o qual todo poder emana do povo, que o exerce atravs de seus representantes eleitos, ou diretamente.
Embora o autor no seja titular de direito ferido, pede, como parte da coletividade, que o Poder Judicirio reexamine o ato e proteja o patrimnio do
Estado.
Ensina Paulo Roberto de Gouva Medina[25] que:
a ao popular destaca-se entre as demais aes constitucionais pela circunstncia de no ser, apenas, forma de garantia de direitos fundamentais,
mas constituir, antes de tudo, importante instrumento de participao poltica do cidado para a defesa do patrimnio pblico, da moralidade
administrativa, meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural.
A ao popular instrumento de inestimvel importncia em nosso ordenamento jurdico, consolidando-se como o meio hbil disposio do
cidado para a defesa dos chamados direitos coletivos e difusos. a esses bens e valores, de interesse coletivo e difuso, que a Constituio (art. 5,
LXXIII) consagra a ao em referncia.
Distinguem-se direito coletivo e difuso. Ambos, sem dvida, transcendem ao direito individual. So meta-individuais. Concernem aos indivduos, mas
tambm coletividade qual se integram. O direito coletivo o que tem como suporte certa relao-base, relao de determinada categoria.
Doutra parte, difusos, so aqueles direitos mais esmaecidos, mais diludos, cujos titulares no se podem identificar desde logo.
Direito difuso o de cada um e de todos. De todos e de cada um. A indeterminao, como alude Rodolfo de Camargo Mancuso[26], a indivisibilidade,
a conflituosidade, so suas caractersticas.
Na ao popular, pois, existe nitidamente defesa de direito difuso, a res omnium, de todos. O patrimnio pblico no res nullius, mas res omnium,
coisa de todos e, por ser de todos, tem de ser interpretado com largueza o instituto, para que se possa, por ventura, dar soluo compatvel.
Nos dizeres de Jos Cretella Jnior[27], a ao popular permite que quisque de populo seja parte legtima para levar a conhecimento do Poder
Judicirio atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas, solicitando sejam anulados.
Na atual ao popular temos abertura com relao a que os atos lesivos no se referem apenas ao patrimnio pblico, mas tambm moralidade
administrativa. dizer: a moralidade administrativa, encartada como princpio no art. 37 da Constituio, deve tambm contar com instrumental
jurdico hbil a control-la.
Sem sombra de dvida, o alargamento da ao popular de modo a possibilitar tambm a tutela de atos imorais da Administrao Pblica, ainda que
no lesivos ao errio, de grande utilidade no combate aos atos de improbidade administrativa.
Tem-se, portanto, um remdio jurdico previsto constitucionalmente e regulado por Lei atravs do qual o cidado pode intentar a conservao e
defesa da coisa pblica, dos chamados interesses coletivos e difusos.
Como forma de estimular o cidado a agir em defesa dos interesses da coletividade pela via da ao popular, a prpria Constituio isenta o autor
das custas processuais e dos nus (isto , os honorrios), salvo as hipteses em que haja comprovada m-f. O que faltaria ento para que a
sociedade despertasse e fizesse uso deste instrumento que tanto pode contribuir para uma boa gesto da coisa pblica?
A esta questo, responde brilhantemente Lcia Vale Figueiredo[28], para efetivamente vingar a ao popular, est faltando, realmente, vivncia de
cidadania, de sentimento arraigado do status civitatis necessrio a postulaes no apenas individuais, mas em benefcio da coletividade.

Em muitos ordenamentos jurdicos os cidados no dispem de to til instrumento de defesa dos interesses da sociedade e grande parte das
geraes que nos antecederam em nosso pas tambm careciam de uma arma to eficaz contra o abuso de autoridade, os desmandos, o
malbaratamento da coisa pblica e o descaso para com os interesses da sociedade.
Pode-se afirmar que rdua foi a luta de outras geraes at que se institusse a ao popular em nosso ordenamento e at que a mesma adquirisse
os moldes atuais.
Utilizar-se de tal instrumento para os fins ao qual se destina, especialmente para o fim de combater os chamados atos de improbidade administrativa
significa agir em defesa dos interesses de toda a sociedade e, pode-se tambm dizer, do prprio Estado Democrtico de Direito, pois, como j foi dito
anteriormente, a sobrevivncia do Estado Democrtico de Direito impe, necessariamente, a proteo da moralidade e da probidade administrativa
nos atos administrativos em geral, exaltando as regras de boa administrao e extirpando da gerncia dos negcios pblicos agentes que ostentam
inabilitao moral para o exerccio de funes pblicas.
Compete a cada cidado e, em especial, queles que so conhecedores do Direito, utilizar-se deste instrumento como forma de defender os
interesses da coletividade. Com isto, dar-se- grande contribuio melhoria da Administrao Pblica e, por conseguinte, da qualidade de vida de
cada cidado brasileiro.
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Notas:
[1] TEMER, Michel Elementos de Direito Constitucional. 14 ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 198.
[3] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao popular. 4. ed. So Paulo: RT, 2001, p. 91.
[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25 ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 144
[5] MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. So Paulo: Saraiva, 2001, pg. 01.
[6] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo, Malheiros, 1992, p. 147
[7] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Improbidade administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1998, pg.
[8] MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. So Paulo: Saraiva, 2001, pg. 02
[9] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Improbidade administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1998. p. 54.
[10] PRADO, Francisco Octvio de Almeida. Improbidade administrativa. So Paulo: Malheiros, 2001. p.72
[11]GARCIA, Emerson & ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 201.
[12] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 3ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 323
[13] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Elementos de direito administrativo. 1. ed. So Paulo: RT, 1988, pg. 230
[14] FURTADO, Lusa Elisabeth. Ao popular. So Paulo: LTr, 1997, pg. 37.
[15] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13 ed. So Paulo: Atlas, 2001. p. 197.
[16] Id. Ibid. p. 197.
[17] GASPARINI, Digenes. Direito administrativo. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 761.
[18] PAZZAGLINI FILHO, Marino. Improbidade administrativa: aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico. 3 ed. So Paulo: Atlas, 1998. p.
115.
[19] GARCIA, Emerson & ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002, p. 541.
[20] MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 6.ed. So Paulo: Malheiros, 1995, p. 135.
[21] OSRIO, Fbio Medina. Improbidade administrativa. 2.ed. Porto Alegre: Sntese, 1998, p. 218.
[22] TJRN, 1 CC, AC n 1998 001 202-3, rel. Eduardo Pinheiro, j. em 27 de agosto de 2001.
[23] TJSP, 4 CC, AP n 1.039/7, rel. Des. Alves de Mello, j. em 29/12/1992, RT n 699/140.
[24] TJMG, 2 CC. AI n. 000.268.946-1/00, rel. Brando Teixeira, j. em 05/11/2002, DJ. 06/12/2002.
[25] MEDINA, Paulo Roberto de Gouva. Direito processual constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.101.
[26] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos conceito e legitimao para agir. 5.ed. So Paulo: RT, 2000, p. 58-61.
[27] CRETELLA JR, Jos. Controle jurisdicional do ato administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 472.
[28] FIGUEIREDO, Lcia Vale. Curso de direito administrativo.5.ed, So Paulo: Malheiros, 2001, p.407.