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2013v34n67p335
Palavras-chave: Segurana Pblica. Brasil. Keywords: Public Safety. Brazil. Order. PuniOrdem. Paradigma Punitivo. Direitos Humanos. tive Paradigm. Human Rights. Paradigm Shift.
Mudana de Paradigma.
A Mudana do Paradigma Repressivo em Segurana Pblica: reflexes criminolgicas crticas em torno proposta da 1 Conferncia Nacional Brasileira de Segurana Pblica
1 A Segurana Pblica no Brasil e o Paradigma Punitivo: segurana da ordem versus segurana dos direitos2
O projeto de construo de uma Conferncia Nacional de Segurana Pblica com cidadania (CONSEG), protagonizado pelo Ministrio da
Justia do Governo brasileiro, no perodo de janeiro de 2008 a agosto de
2009, partiu do reconhecimento de que a segurana pblica no Brasil
uma problemtica de grande envergadura, que necessita ser definitivamente enfrentada, caminhando-se na direo de um novo paradigma superador do paradigma punitivo que historicamente a orienta e cujo ponto
de partida a definio constitucional da segurana como direito humano
(social).
Na voz do diagnstico institucional:
[...] a segurana pblica um tema que preocupa cada vez mais a
sociedade brasileira, uma vez que o paradigma reativo e fragmentado que baseava a implementao das polticas pblicas de segurana nas ltimas dcadas, tem-se mostrado ineficaz para a diminuio
dos ndices de violncia e criminalidade. [...]
O diagnstico que subsidiou o enunciado de um novo paradigma
referente segurana pblica, tocou em reas de atuao que extrapolam a ao policial, ao mesmo tempo em que desenhou um novo
lugar para as polcias na poltica de segurana pblica, reconhecendo na violncia e na criminalidade expresses graves da desigualdade que vitima a sociedade brasileira. Tal desigualdade, contudo,
no pode ser apenas compreendida como o resultado de um desenvolvimento comprometido, mas deve ser vista e enfrentada na sua
condio de grande obstculo ao prprio desenvolvimento. Nesse
No o objetivo neste momento embora o seja num momento posterior proceder a
uma reviso bibliogrca da rica literatura j produzida no Brasil acerca da transformao
do modelo de segurana pblica em vigor, inclusive por atores dos seus quadros (como
a obra do notvel coronel carioca Carlos Magno Nazareth Cerqueira); nem mesmo uma
reviso das experincias governamentais e no governamentais inovadoras na rea da
segurana pblica realizadas no Brasil, como a notvel inovao protagonizada nos
quadros dos Governos Leonel Brizola (1983/1987, 1991/1994), no Estado do Rio de
Janeiro.
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redes sociais, bem como as municipalidades e a Defesa Civil ganham, nesse contexto, importncia estratgica.
Por outro lado, policiais, peritos, guardas e bombeiros devem ser
reconhecidos na sua qualidade de trabalhadores e cidados e cidads titulares dos direitos humanos e das prerrogativas constitucionais correspondentes a suas funes.
Imperativo, nesse contexto, revisitar e explicitar as bases do paradigma punitivo e os signos de seu repertrio mecanicamente incorporados, ideologicamente reproduzidos e naturalizados nas representaes e
nas prticas de segurana pblica no Brasil.
Muito embora a identidade e a funcionalidade de um modelo de
segurana pblica sejam sempre condicionadas pela sua instrumentalidade, ou seja, pela forma emprica e concreta de exerccio de poder, os
discursos e os paradigmas orientadores constituem matrizes ideolgicas e
simblicas que produzem senso comum, integram o seu funcionamento e
com aquela instrumentalidade se dialetizam, constituindo a prpria tenso
entre o declarado e o instrumentalizado, o sentido e os limites do modelo.
Importante, portanto, discutir a discursividade, a programao constitucional, os signos, o simbolismo do modelo de segurana pblica no interregno entre o paradigma punitivo em vigor e outro paradigma possvel,
objeto da Conferncia.
Por definio constitucional, na Repblica democrtica brasileira
[...] a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. Tal o que dispe o artigo 144 da Constituio Federal (inserido no Captulo II, denominado Da Segurana Pblica, do Ttulo IV, denominado Da defesa do Estado e das instituies
democrticas).
O enunciado pleno de ambiguidade, ou seja, ao mesmo tempo
em que reconhece a segurana como direito e responsabilidade de todos,
abrindo espao para uma redefinio do modelo, mantm a ordem pblica
como ncleo de proteo e, com ela, o germe da estrutural seletividade e
arbitrariedade do controle penal de rua, como tentarei demonstrar.
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Os socialmente marginalizados so convertidos em potenciais infratores e, como tal, tornam-se os clientes do controle social, seja da poltica
da pena e da criminalizao (estigmatizados como criminosos), seja da poltica social e do assistencialismo (estigmatizados como grupos de risco).
Nesse modelo, segurana pblica tem sido fundamentalmente segurana (dos estratos mdios e altos) contra esta criminalidade (dos baixos estratos sociais) real ou potencial e, nesse sentido, tem sido a anttese
da construo social da cidadania desses criminalizados ou criminalizveis5, pois enquanto aquele um modelo de duplicao da marginalizao
social pela marginalizao ou excluso penal, esta um movimento de
incluso social.
No modelo oficial de segurana pblica existe, portanto, uma contradio estrutural entre o processo de construo social da criminalidade
(excluso) e o processo de construo social da cidadania (incluso). O
modelo oficial o modelo da anticidadania para alguns; constitutivo
dela porque se constri concorrendo para traar a linha divisria entre o
bem e o mal, o heri e o bandido, o amigo e o inimigo, o marginal e
o cidado. Ele produz um tipo de marginalizao secundria (penal) que
expressa e reproduz marginalizao primria (desemprego, pobreza e excluso social). o modelo da ordem, que tem um claro recorte de classe, alm de raa e de gnero, e no qual a pena e a poltica penal foram
cada vez mais colonizando a preveno e a poltica social, o que se v
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institucionalizar um canal de participao no mbito da segurana pblica para colocar em discusso os conceitos centrais
da segurana pblica;
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Os objetivos da Conferncia podem, portanto, ser assim sumarizados: Conferncia como canal institucional e processual de participao para escutar experincias e discutir conceitos repactuar agenda
promover a construo da Poltica Nacional de Segurana Pblica estruturar as bases de uma nova cultura de segurana.
A CONSEG estruturou o desenvolvimento do seu trabalho a partir
de sete eixos.
Eixo 1
Gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo.
Eixo 2
Financiamento e gesto da poltica pblica de segurana.
Eixo 3
Valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho.
Eixo 4
Represso qualificada da criminalidade.
Eixo 5
Preveno de criminalidades e violncias e construo da cultura
de paz.
Eixo 6
Sistema penitencirio.
Eixo 7
Sistema de preveno de catstrofes, acidentes e atendimentos
emergenciais.
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O processo da Conferncia (e, em consequncia, a Poltica Nacional de Segurana Pblica e as bases culturais que pretende embasar) ser
mais democrtico e pedaggico, e, portanto, mais vigoroso, quanto mais
vozes escutar, ou quanto menos vozes esquecer ou excluir.
Para tanto, o espao deve estar aberto e apto a incluir tanto a voz
dos controladores, ou seja, dos que monitoram o sistema (governo, acadmicos, gestores, policiais, operadores do sistema de justia) ou demandam o sistema (movimentos sociais, partidos, legisladores) quanto dos
controlados, ou seja, aqueles contra os quais ele se exerce (presos provisrios e definitivos, homens e mulheres adultos e adolescentes, suas famlias) e seus relatos sobre experincias de segurana pblica. Deve escutar
Estado e comunidade em sentido lato.
A definio dos eixos temticos da Conferncia deixa subjacente a
existncia de continuidades, descontinuidades, permanncias e mudanas
relativamente ao modelo em vigor e que se declara objeto de transformao paradigmtica.
Acredita-se que, entre tantos outros que poderiam ter sido definidos, uma ausncia importante a de um eixo versado especificamente em
produo de conhecimento, formao continuada e avaliao na rea de
segurana pblica, para embasar tanto a mudana de paradigma quanto
a ao, at porque o projeto da Conferncia tem uma percepo clara da
importncia da relao teoria-prtica. Sugeriria a criao de um Eixo 8
(Conhecimento-formao-ao-avaliao).
importante aprender e avanar com a cartografia de nossos erros
e acertos, com a nossa prpria histria e biografia institucional, exercendo continuamente a necessria e corajosa autocrtica da funcionalidade de
nossos modelos. Essa tarefa inicia com o autoconhecimento para a qual
temos de criar mtodos de espelhamento e mtodos avaliativos fecundos
que renam saber terico e emprico, tecnolgico e crtico, cincia e senso comum. Exatamente aqui reside um ponto de interseco importante
entre pena e educao, entre poder punitivo e escola, entre governo e universidade, entre experincia e saber.
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Nessa perspectiva, luz desse princpio reitor da proteo integral de direitos humanos e da experincia acumulada, possvel fazer a
cartografia na forma de DIRETRIZES, antes de tudo, daquilo que um
paradigma de segurana pblica que se pretenda de descontinuidade no
pode replicar, sob pena de iluso de segurana, a saber:
a) Para ultrapassar o paradigma repressivo em segurana pblica
necessrio ultrapassar e redefinir os conceitos fundamentais e o
senso comum que lhe do sustentao: criminalidade (identificada com criminalidade de rua e da pobreza), violncia (identificada com esta criminalidade) e segurana pblica (identificada com
segurana contra esta criminalidade).
b) A manuteno desse trip significativo alimenta uma luta seletiva, estigmatizante e genocida contra a pobreza, notadamente
contra a adolescncia e a juventude pobre e negra das periferias
brasileiras, configurando o controle penal como violncia institucional; ao mesmo tempo deixa imune e impune a criminalidade
de todos os demais estratos sociais, notadamente a criminalidade
do poder em suas vrias dimenses e facetas, que produz danos e
mortes difusos na sociedade brasileira e socialmente percebida
de forma cada vez mais naturalizada.
c) O conceito de criminalidade deve ser dissociado do conceito de
violncia (individual), e ambos devem ser dissociados de sua
histrica vinculao estereotipada e estigmatizante criminalidade da pobreza (notadamente dos crimes contra o patrimnio).
Em outras palavras, necessrio descolar a associao naturalizada, mecanicista e estereotipada da criminalidade com a violncia individual dos pobres.
d) Criminalidade deve ser entendida e visualizada em sentido lato
como a prtica de condutas definidas como crime pela lei penal (tipos penais), incluindo condutas praticadas por todos ns;
entretanto, isso no deve significar mecanicamente a necessidade de transformao da sociedade num grande sistema penal
e numa grande penitenciria, mas sim na discusso e busca de
mecanismos de responsabilizao mais eficazes, que enfrentem
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o modo como o poder se exerce na sociedade brasileira, patrimonialistamente, tratando os espaos pblicos como se privados
fossem.
e) Segurana deve ser dissociada do adjetivo pblica e de segurana contra essa criminalidade para ser concebida como um direito
social de qualquer pessoa.
f) Agregar polticas sociais preventivas s polticas criminais repressivas (binarismo positivista), aplicando o marco conceitual e
ideolgico do paradigma blico sem problematizar seus conceitos fundantes implica uma grave distoro das polticas sociais
em polticas criminais (e, consequentemente, das funes estatais). As polticas (sociais) que deveriam ser instrumentalizadas
pelo Estado social a todos os sujeitos, pela condio de serem
igualmente humanos (princpio da isonomia) e titulares de direitos constitucionalmente reconhecidos, passam a ser instrumentalizadas pelo Estado penal como polticas criminais e de segurana, para a preveno da criminalidade a partir do mapeamento,
aprioristicamente estigmatizante, de territrios de risco porque
nele habitam sujeitos potencialmente criminosos. Os direitos no
so instrumentalizados segundo o princpio da proteo integral
dos direitos humanos, mas segundo o princpio da proteo seletiva das vtimas potenciais.
g) Prevenir criminalidade com polticas sociais implica criminalizao das polticas sociais e distoro do Estado social pelo Estado
penal; implica converter a luta social contra a pobreza em luta
preventivo-penal contra os pobres.
h) Este prevencionismo nada tem de novo porque continua operando com o velho conceito de criminalidade (estereotipante e estigmatizante) utilizado para mapear a priori e seletivamente qual
criminalidade e quais sujeitos devem ser objeto de represso,
qual vitimao deve ser objeto de preveno.
i) Um novo paradigma de segurana como direito social (segurana
do ser humano combinada com segurana da coletividade) deve
libertar-se do paradigma repressivo (da segurana contra a cri-
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4 Concluso
Enfim, imperativo concluir que o histrico de violncia do paradigma punitivo de segurana pblica vigente no Brasil no ser magicamente transformado pelo projeto e pelo discurso declarado da Conferncia Nacional de Segurana Pblica, porque diz respeito a um exerccio
estrutural de poder que necessita ser enfrentado com firmeza e processualmente, em vrias frentes. Basta lembrar que na prpria linha do tempo da Conferncia est inscrita, por exemplo, a brbara invaso do Complexo do Alemo (27 de junho de 2007)7, resultado da megaoperao
policial no Conjunto de Favelas do Complexo, que culminou com a morte
de 19 pessoas. A operao, que antecedeu o incio dos Jogos Pan-Americanos, teve o objetivo declarado de apaziguar o Complexo para evitar a
perturbao do evento por imaginados traficantes. Entretanto, posteriores relatrios elaborados por peritos designados pela Secretaria Especial
de Direitos Humanos do Governo Federal, concluram que houve fortes
indcios de execues sumrias.
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Menos de dois anos aps o final da Conferncia Nacional de Segurana Pblica e na continuidade da Chacina do Pan, a mgica da pacificao e do policialmente comunitrio (a implantao das UPPs no Complexo do Alemo em 27 de maro de 2012), foi logo desmistificada como
macabro consenso das UPPs, pois como advertiu vigorosamente Vera
Malaguti Batista (2012, p. 66) Sociologia colaboracionista8 de planto:
Peo que respeitem a memria do coronel Carlos Magno Nazareth
Cerqueira. O Alemo muito mais complexo. A pacificao e a
ocupao de algumas favelas do Rio deram-se em forma de guerra,
com o apoio das Foras Armadas nacionais, instituindo uma gesto
policial e policialesca da vida cotidiana dos pobres que l habitam.
Ainda, sobre a rendio da Criminologia ao poder: Tenho chamado a ateno, tambm,
sobre a sociologia colaboracionista que empresta sua energia ao ecientismo acrtico dos
mercados contemporneos de segurana pblica e direitos humanos. (BATISTA, V.
M., 2011, p. 14)
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Referncias
ANDRADE, Vera Regina Pereira de. Sistema penal mximo x
cidadania mnima: cdigos da violncia na era da globalizao. Porto
Alegre: Livraria Editora do Advogado, 2003.
_____. Pelas mos da criminologia: o controle penal para alm da (des)
iluso. Rio de Janeiro: Revan; ICC, 2012. (Pensamento criminolgico,
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BARATTA, Alessandro. Principios del derecho penal mnimo. Para una
teora de los derechos humanos como objeto y lmite de la ley penal.
Doctrina penal, Buenos Aires, Depalma, n. 40, p. 447-457, 1987.
______. Resocializacin o control social. Por un concepto crtico
de reintegracin social del condenado. In: ARAJO JUNIOR, Joo
Marcello de (Coord.). Sistema penal para o terceiro milnio. Rio de
Janeiro: Revan, 1991.
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Nota:
Este artigo encerra um conjunto de reexes, no denitivamente sistematizadas, motivadas
por minha participao nas atividades relativas 1 Conferncia Nacional de Segurana
Pblica, realizada pelo Ministrio da Justia no Governo Federal de Luiz Incio Lula da
Silva, no perodo de janeiro de 2008 a agosto de 2009; seja na comisso de especialistas
convidados pelo Ministrio da Justia para assessorar o grupo responsvel pela construo
do projeto da Conferncia (reunida em Braslia nos meses de janeiro e fevereiro de 2008),seja
na Conferncia Livre do Mont Serrat, realizada em Florianpolis, em 11 de julho de 2009 ou
na prpria etapa nacional, realizada em Braslia, de 27 a 29 de agosto de 2009.
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